Проблемы реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации делегированных полномочий в сфере социального обеспечения

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 2 (51). С. 122-126.

УДК 349

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДЕЛЕГИРОВАННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

PROBLEMS OF REALIZATION OF STATE POWER BODIES OF CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION OF THE DELEGATED POWERS IN THE FIELD OF SOCIAL SECURITY

А. В. ТРУТАЕВА

Обозначаются проблемы реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации делегированных полномочий в сфере социального обеспечения. Автор анализирует судебную практику по вопросам делегированного правового регулирования и соотносит сущность делегирования полномочий и природу региональной государственной власти.

Ключевые слова: делегирование полномочий; законодательство субъектов Российской Федерации; содействие самозанятости безработных граждан; социальная поддержка инвалидов.

The article identifies the problems of implementation by bodies of state power of subjects of the Russian Federation of the delegated powers in the field of social security. The author analyzes the judicial practice on the matters delegated regulation and relates the essence of delegation of authority and the nature of regional public authorities.

Key words: delegation of authority; legislation of constituent entities of the Russian Federation; the promotion of self-employment of citizens; social support of persons with disabilities.

Законодательство субъектов Российской Федерации является неотъемлемым элементом системы правового регулирования, действующего на территории российского государства. Описывая назначение законодательства регионов, А. Н. Чертков отмечает, что оно заключается в обеспечении максимально полной реализации прав и законных интересов жителями соответствующего субъекта Федерации, повышении уровня социально-правовых гарантий их прав и свобод с учётом специфики субъекта Федерации и возникающих у его населения потребностей [1].

Называя компетенцию субъектов Российской Федерации сложносконструирован-ным комплексом полномочий, М. В. Глигич-Золотарева упоминает в числе последних полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации, полномочия по предметам ведения Российской Федерации

и полномочия по предметам совместного ведения, включающие, в свою очередь, категорию делегированных полномочий [2].

Поскольку законодательство может рассматриваться в качестве результата деятельности органов государственной власти, соответственно законодательство субъектов Федерации возможно подразделять на возникшее во исполнение собственных полномочий и возникшее в ходе осуществления переданных полномочий.

По мнению М. В. Глигич-Золотаревой, делегирование полномочий являет собой передачу одним органом публичной власти другому разрешения вопросов своей компетенции [3]. Автор рассматривает данный процесс как имеющий два направления - сверху вниз и снизу вверх, заключая тем не менее, что функционально в рамках делегирования один субъект должен освободиться от части своих обязанностей в пользу другого - более «низкого»

© Трутаева А. В., 2017

Проблемы реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации..

уровня управления, полагая обратный процесс централизацией.

Отмечая отсутствие легального определения рассматриваемого явления, В. А. Черепанов обращает особое внимание на его соотношение с разграничением полномочий и предлагает понимать под делегированием (в отличие от разграничения) передачу органам государственной власти уже разграниченных полномочий, что представляет собой вторичный механизм перераспределения компетенции, которая ранее была распределена между центром и регионами [4]. Отмечает возможность передачи государственных полномочий только после их разграничения и В. С. Мокрый [5].

Действительно, в федеративном государстве в результате делегирования отдельные государственные полномочия, изначально принадлежащие вышестоящему (центральному) уровню государственной власти, передаются для непосредственного осуществления нижестоящему (региональному) уровню.

Возможность делегирования полномочий органов государственной власти Федерации предусмотрена ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации. Передача своих полномочий федеральными органами исполнительной власти региональным возможна, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также является следствием соглашения между соответствующими органами власти.

Рассматриваемый метод перераспределения компетенции регламентируется положениями Федерального закона № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Пунктом 7 ст. 26.3 Федерального закона предусмотрено, что полномочия Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные п. 2 настоящей статьи, могут передаваться для осуществления органам го -сударственной власти субъектов Федерации.

В то же время, в связи с отнесением социального обеспечения к совместному ведению, пп. 24 п. 2 ст. 26.3 указанного федерального закона к полномочиям органов го -сударственной власти субъекта Российской

Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение отдельных вопросов социальной поддержки и социального обслуживания.

Не затрагивая дискуссии о правовых средствах делегирования государственных полномочий и соотношении положений Основного закона и Федерального закона № 184-ФЗ, необходимо заключить, что последним, в случае отнесения того или иного полномочия к компетенции Российской Федерации, её органам исполнительной власти предоставлена возможность инициировать процесс его передачи органам исполнительной власти регионов.

Одним из примеров рассматриваемого механизма в сфере социального обеспечения служит предоставление социальной поддержки инвалидам.

На основании ст. 28.2 Федерального закона № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» с 1 января 2005 г. Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения, коммунальных услуг и по обеспечению жильём инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учёт до 1 января 2005 г. Форма предоставления социальной поддержки оставлена для определения на уровне субъектов Федерации, тогда как установленные федеральным законодательством условия её предоставления не изменились.

В 2013 г. Законодательное Собрание Красноярского края внесло в региональный закон о социальной поддержке населения при оплате жилья и коммунальных услуг изменения, возлагающие на граждан, обращающихся за мерами социальной поддержки, обязанность по ежемесячной подаче заявления о предоставлении субсидии, сведений о платежах за жилое помещение и коммунальные услуги, сведений о наличии задолженности по оплате жилья или коммунальных услуг. В этой связи житель Красноярского края Рез-ниченко И. Г. обратился в суд с требованием о признании соответствующих положений

регионального закона противоречащими федеральному законодательству.

Решением Красноярского краевого суда от 29 января 2015 г. в удовлетворении требований гражданину было отказано. Рассматривая жалобу гражданина, Верховный Суд Российской Федерации в определении № 53-АПГ15-24 от 3 июня 2015 г. указал на делегированный характер полномочий органов власти Красноярского края и отметил, что региональным законом на получателя социальной поддержки возложены обязанности, не предусмотренные федеральным законодательством, а также установлены не содержащиеся в нём условия предоставления рассматриваемых мер. Согласно данному определению, устанавливая правовое регулирование рассматриваемого вопроса, региональный законодатель вышел за пределы предоставленных ему полномочий, ввиду чего Верховный Суд Российской Федерации удовлетворил апелляционную жалобу, отменил решение Красноярского краевого суда и признал недействующими оспариваемые апеллянтом положения регионального закона. Аналогичная позиция высказывалась Верховным Судом Российской Федерации и ранее, например в определении № 43-Г 11-21 от 21 сентября 2011 г. при рассмотрении кассационных жалоб Леонтьевой Р. А. и Правительства Уд -муртской Республики. В то же время в определении № 5-АПГ15-86 от 7 октября 2015 г. при рассмотрении апелляционной жалобы Мельник-Гродзкого В. Н. Верховным Судом Российской Федерации заключено, что само по себе установление заявительного порядка предоставления социальной поддержки не нарушает прав указанной категории граждан.

Вместе с тем судебной практике известны случаи отказа в признании региональных нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере недействующими ввиду несоответствия их федеральному законодательству (апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации № 8-АПГ16-9 от 31 августа 2016 г.). В данном случае региональный законодатель, по существу, не изменил и не дополнил содержание федерального правового регулирования социальной поддержки инвалидов.

В продолжение освещаемой темы следует привести позицию Верховного Суда Рос-

сийской Федерации по вопросу реализации делегированных федеральных полномочий в сфере содействия самозанятости безработных граждан.

В 2011 г. прокурор Омской области и Перменев А. А. обратились в Омский областной суд, требуя признать несоответствующими федеральному законодательству и недействующими положения Порядка организации содействия самозанятости безработных граждан и стимулирования создания безработными гражданами, открывшими собственное дело, дополнительных рабочих мест для трудоустройства безработных граждан в 2011 г. (далее - Порядок), который был утверждён Приказом Главного управления Службы занятости населения Омской области (в настоящее время - Главное управление государственной службы занятости населения Омской области) № 8-п от 31 января 2011 г. Заявители полагали противоречащими федеральному законодательству п. 6, 8, 18 и 21 Порядка. Перечисленными пунктами исключалось содействие в самозанятости гражданам, прекратившим деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, главы крестьянского (фермерского) хозяйства, учредителя (участника) коммерческой организации ранее 1 года до дня обращения в органы службы занятости; близким родственникам работниками органов службы занятости; лицам, в отношении которых возбуждено исполнительное производство. В свою очередь, Главное управление службы занятости населения Омской области ссылалось на целевое назначение оспариваемых положений, заключавшееся в предотвращении необоснованного расходования субвенций из федерального бюджета, предоставляемых для обеспечения делегированных полномочий, а также в необходимости исключения коррупционных действий со стороны работников органов службы занятости. Оставляя без изменения решение Омского областного суда, которым требования заявителей удовлетворены, Верховный Суд Российской Федерации в определении № 50-Г11-9 от 14 сентября 2011 г. пришёл к выводу, что в отсутствие аналогичных положений федерального законодательства рассматриваемые пункты следует признать правоограничивающими. Федеральный законодатель, закрепляя меры государственного

Проблемы реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость, гарантировал всем гражданам Российской Федерации содействие в реализации права на труд, что исключает установление запретов и ограничений в области занятости населения правовыми актами субъекта Федерации при осуществлении делегированных полномочий.

Таким образом, установление органами власти субъектов Российской Федерации дополнительных требований к поведению получателей социального обеспечения, право-изменяющих условий, не предусмотренных федеральным законодательством, признавалось не соответствующим правилам делегированного регулирования. За очерченные федеральным законом рамки региональные органы власти, реализуя указанную категорию полномочий, выйти не вправе. В приведённых случаях органы власти субъекта Федерации могли только устанавливать порядок и форму социального обеспечения, не ограничивая и не обусловливая возможность его получения в сравнении с федерально установленными нормами. Основные же параметры конкретных видов обеспечения, в том числе и категории получателей, объём их прав, условия реализации, определялись Федерацией. В то же время при передаче полномочий федеральным законодателем не проводилось их важнейшее разделение на правотворческие и иные, вследствие чего органы власти субъектов Федерации получали весь комплекс полномочий.

Во всех освещённых ситуациях роль органов власти субъектов Федерации заключалась не в инициативных и самостоятельных действиях, но в исполнении уже предусмотренной схемы. В этой связи представляется не вполне справедливым мнение о том, что делегирование полномочий позволяет предоставить регионам большую свободу действий в государстве-федерации и потому является инструментом децентрализации управления [6].

Следует признать, такое ограничение имеет свою конституционно-правовую логику, поскольку речь идёт о собственных полномочиях органов власти Российской Федерации, полнотой и свободой реализации которых обладают исключительно они сами.

Правотворчество региональной власти при осуществлении делегированных полномочий будет иметь характер вмешательства в чужую компетенцию, не имеющего правовых оснований.

Вместе с тем описанное выше «исполнительство» не согласуется с природой и назначением государственной власти субъекта Федерации. Последняя являет собой самостоятельный уровень системы управления, полномочия которого не «дарованы» федеральной властью, но органически следуют из самой природы региональной власти и предполагают наличие собственных задач, не совпадающих с задачами федерального центра.

По справедливому замечанию А. Л. Шведова, региональный уровень государственной власти призван обеспечить учёт особенностей местностей и интересов их населения [7]. Это логически вытекает из природы региональной власти в государстве-федерации. В описанных же случаях роль региональных органов власти вовсе не предполагала самостоятельного определения ими содержания правового регулирования с учётом региональных особенностей и интересов.

Между тем механизм делегирования не может признаваться обоснованным способом коррекции модели разграничения полномочий органов государственной власти Федерации и субъектов, поскольку при его использовании роль органов власти регионов не отвечает своим сущностным критериям. Передача полномочия происходит временно и без пересмотра компетенции Федерации и её субъектов по существу. Представляется, что необходимость делегирования государственных полномочий может являться следствием неспособности уровня государственной власти, передающего соответствующее полномочие, эффективно его реализовать, что, в свою очередь, говорит о наличии оснований для пересмотра модели разграничения компетенции органов государственной власти.

Представляется, что передача полномочий на региональный уровень без учёта его специфики и исключительно в целях освобождения федеральных органов власти от бремени решения тех или иных, пусть организационных, вопросов не соответствует сущности модели разграничения компетенции пуб-

лично-правовых образований, назначению уровней власти и принципу исполнения го -сударством принятых на себя обязательств. В этой связи приобретает особую значимость исследование целей делегирования федеральных государственных полномочий органам власти регионов для изучения и прогноза функционирования модели разграничения полномочий органов власти Федерации и её субъектов в сфере социального обеспечения.

1. Чертков А. Н. Оптимизация законодательного регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: общетеоретические проблемы : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. - С. 184.

2. Глигич-Золотарева М. В. Конституционно-правовые основы российского федерализма: проблемы теории, методологии и практики :

дис. ... д-ра юрид. наук. - Тюмень, 2009. -С. 363.

3. Там же. - С. 318.

4. Черепанов В. Разграничивать или делегировать? // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - № 7. - С. 165.

5. Мокрый В. С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 12. - С. 41.

6. Мокрый В. С. Указ. соч. - С. 42.

7. Шведов А. Л. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, регулируемых трудовым правом : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2006. - С. 12.