Факторы комплексного развития территорий и административных единиц. Социальные и теоретико-правовые аспекты понятия "развитие". Часть 3

Вопросы

конституционного, муниципального, административного и финансового права

УДК 34:332.133.6

факторы комплексного развития территорий и административных единиц. социальные и теоретико-правовые аспекты

понятия «развитие». часть 3*

© Арзуманов И. А., Личичан О. П., 2016

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

Исследуется роль и значение структурных элементов организационно-правового механизма деятельности органов власти и управления по формированию рациональной системы расселения. Анализируется специфика системы расселения и структурных соотношений «власть — расселение населения», определяются особенности инновационных подходов к пониманию роли государства в процессах экономического обеспечения территориального развития.

Ключевые слова: расселение; власть; государство; общественное развитие; правовое регулирование.

На современном этапе актуализируются вопросы организационно-правового механизма деятельности органов власти и управления по формированию рациональной системы расселения на подведомственной территории [1].

Деятельность этих органов, направленная на регулирование экономических и социально-культурных отношений, осуществляется в условиях рационализации сети населенных пунктов, формирования городских агломераций, интенсификации процесса переселения мелких поселений, совершенствования политических, производственных и других связей между близко расположенными городами, поселками, селами [2].

Процесс перестройки всех сфер государственного и общественного развития, несомненно, предполагает актуализацию проблем руководства органами государственной власти и управления процессами развития системы расселения на подведомственной территории.

Анализируя современную динамику рас-селенческих процессов, происходящих в Восточной Сибири, вполне определенно

можно сделать вывод о том, что управленческий аспект политики расселения нуждается в новом, нетрадиционном осмыслении. Взаимоотношения типа «власть — расселение населения» должны строиться на принципиально новой основе. Последствия характерного для последних десятилетий советского строя административно-командного, а порой и насильственного воздействия на миграционные и демографические процессы, размещение трудовых ресурсов и рабочих мест, реконструкцию сельской поселенческой сети должны быть разрушены полностью. Представляется, что местные органы власти и управления должны превратиться в отлаженный механизм, способный оптимизировать регулирование рас-селенческих процессов на подведомственной территории.

С этой целью центр тяжести в региональной политике расселения населения следует сместить в сторону раскрепощения всех элементов системы расселения, усиления социальной направленности в выполнении органами власти своих функций, активизации в решении вопросов расселенческого характера всей системы органов местного

* Продолжение. Начало см.: Сибирский юридический вестник. 2016. № 2, 3.

(территориального) самоуправления. В этом процессе важно, чтобы политика расселения строилась не на традиционных декларативных указаниях «сверху» центральной власти, а ее формирование должно идти с мест, с поселков, сел, районов, городов, т. е. оттуда, где живут и работают люди [3]. Жесткая «вертикаль» в реализации политики расселения населения должна быть заменена организационно-правовым механизмом деятельности органов территориального самоуправления по развитию системы расселения на местах. Это весьма трудная задача, которая нуждается в серьезной проработке.

Подводя предварительный итог изложенному, следует отметить, что система расселения населения — весьма сложный социально-экономический организм, замыкающий на себе целый спектр государственных, политических, демографических, национальных и других компонентов. Бесспорно, что без достаточно полного представления о природе этого феномена весьма затруднительно осуществлять управление процессами расселения.

На современном этапе встают проблемы корректировки административно-территориального деления регионов в связи с глобальными социально-политическими трансформациями общества. Это выражается в практической реализации принципов территориальной организации органов власти и управления в рамках федерализма, продолжающихся процессов «укрупнения регионов» и пр. [4].

Роль государства в этих процессах, по сравнению с предыдущим (советским) периодом развития российской государственности, принципиально меняется. В процессе возникновения, реорганизации и ликвидации отдельных административно-территориальных единиц происходят существенные изменения в миграционной подвижности населения, формировании городской и сельской поселенческой сети, развитии элементов производственной и социальной инфраструктуры, размещении новых рабочих мест и др.

Дело в том, что любое несовершенство административно-территориального устройства страны порождает ряд серьезных проблем в реализации эффективной расселен-ческой политики на региональном уровне. Отсутствие должного согласования между экономическим районированием и админи-

стративным делением территорий ВосточноСибирского региона приводило и приводит к гипертрофированному развитию элементов системы расселения населения, нерегулируемому росту городов, «затуханию» сельских населенных пунктов, интенсивному росту миграции населения в города и за пределы региона, и др. Сегодня меняется подход к социальным аспектам территориального развития [5].

Само развитие должно опираться на четкую структуру административно-территориального деления, основанную как на естественном ходе миграционных процессов, так и исторически сложившихся, естественных алгоритмах расселения. Они прежде всего были основаны на рациональном использовании природно-экономического потенциала территорий (сельскохозяйственный блок в первую очередь).

Административная разобщенность еще в советский период породила трудности в осуществлении единой расселенческой политики на подведомственной территории. Наиболее слабым звеном в административно-территориальном устройстве, например, Восточной Сибири является областной и районный уровень, в наибольшей степени испытывающий на себе негативный разрыв между экономическими районами и существующей административной структурой региона.

Это не случайно, ибо создание оптимальной модели областного и районного деления позволит снять остроту напряжения в решении широкого круга вопросов расселенче-ского характера: в использовании трудовых ресурсов, регулировании миграционных и демографических процессов, застройке городских и сельских населенных пунктов, создании и развитии элементов производственной и социальной инфраструктуры.

Полагаем, что всесторонняя увязка и согласованность административно-территориального деления с экономическим районированием задаст определенные пропорции в территориальной организации общества и власти. Как показывает практика, в условиях, например, Восточно-Сибирского региона весьма актуальной проблемой является разукрупнение ряда краев и областей, формирование новых административно-территориальных единиц в местах «пионерного» экономического освоения и компактного проживания коренных народностей региона, изменение границ сельских

районов и др. Необходимо отметить и принципиально новый подход к пониманию сущностных аспектов роли государства в процессах экономического обеспечения территориального развития как основополагающего фактора социального благополучия.

В советский период население как элемент расселенческой политики государства рассматривалось в качестве факультативного фактора теории и практики расселения. Доминантой в реализации советским государством своей социально-экономической политики оставалось получение скорейшего экономического эффекта без дополнительных затрат на человека. В этой связи современные процессы социализации политики расселения остаются весьма актуальной проблемой, прежде всего в свете теории социума и прав человека в их социальной проекции. В экономической теории основы гуманистического (гуманитарного) подхода (в рамках интеграции экономической теории с теорией прав человека) заключаются в том, что вся экономическая активность человека и организации определяется их правами в рамках права и обычаев делового оборота. Теория экономических прав человека может рассматриваться как основа (и/или составляющая) институционального подхода в экономике. Гуманистический подход в экономике может трактоваться и более широко. Может быть признано первенство прав человека в экономическом процессе. При этом экономика будет рассматриваться как сфера материального и финансового обеспечения прав и свобод человека. При таком подходе человек (его здоровье, права и свободы) из фактора производства становится главной целью развития экономики [6].

Таким образом, в рамках современной концепции социума и с учетом трансформационных условий и перестройки всех сфер государственного и общественного развития особое внимание в политике государства в области расселения населения обращено на людской субстрат как центральную фигуру территориальной организации общества.

Рассматривая расселенческую политику с точки зрения целенаправленной деятельности человека по созданию зон проживания и связей между очагами жизнедеятельности людей, следует подчеркнуть, что территориальная рассредоточенность людей обеспечивает оптимальное функционирова-

ние общественного строя и динамику государственной власти.

Задачи создания оптимальной модели территориального деления как фактора социально-экономического развития на современном этапе непосредственно увязываются с регулированием процессов расселения как составной части комплексного экономического и социального развития территорий.

В условиях коренной перестройки всех сфер жизни общества возрастает роль и значение политико-правовых институтов государства и институтов гражданского общества, обеспечивающих качественные преобразования в самых различных областях государственной и общественной жизни. Центральное место в этом процессе принадлежит государственным органам власти и управления как главным инструментам в решении проблем государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Процессы глубокого обновления всех сторон общественного развития неразрывно связаны с выработанным стратегическим курсом на возрастание роли и ответственности государства и институтов гражданского общества в обеспечении комплексного экономического и социального развития регионов, самостоятельном решении задач местного значения, координации и контроле деятельности расположенных на их территории предприятий и организаций.

В этой связи особую значимость приобретает конституционное положение о верховенстве органов власти в обеспечении комплексного экономического и социального развития подведомственных территорий [7]. Акцентированное законодателем внимание на этом направлении работы общественных институтов — как государственных, так и институтов гражданского общества, обусловлено тем, что концепция комплексного территориального развития позволяет обеспечить нормальное функционирование территориальных и отраслевых систем, гармоничное и пропорциональное развитие их составных элементов [8].

Известно, что рассматриваемая концепция аккумулирует в себе широкий круг компонентов комплексного развития. Предпринимаемые в последние годы попытки «оконтурить» границы комплексности и представить модель ее составляющих частей объективно выводит исследователей на новые элементы комплексного развития

территорий. В этой связи закономерна постановка вопроса о включении в орбиту комплексного развития территорий системы расселения как целостного территориального организма.

Нетрадиционность объекта руководства предполагает уяснение понятия, сущности и содержания системы расселения, ее специфических особенностей в территориальном развитии. Изучение специальной литературы по проблемам расселения позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время сложилось достаточно устойчивое понимание системы расселения в двух основных аспектах: экономико-географическ м и социологическом. Понятие «расселение населения», предлагаемое специалистами в области экономической географии, состоит в территориальной организации производительных сил, а также в распределении и перераспределении населения по территории его обитания. В наиболее широком понимании (социологическом) расселение населения представляет собой пространственную форму организации общества, диаспорное размещение населения по территории колонизируемой страны. Однако предлагаемая эконом-географами и социологами модель расселения не может нормально функционировать вне взаимосвязи с правовым аспектом расселенческой проблематики. Диалектика развития процессов расселения такова, что формирование системы расселения опосредовано тенденциями общественного развития, правотворческой и правоприменительной деятельностью политико-правовых институтов [9].

Анализ текущего законодательства и практики работы органов государства показывает, что общественные отношения, возникающие в процессе функционирования и развития системы расселения, составляют одну из важных сфер государственного руководства органами власти комплексным развитием территорий и представляют значительный проблемный блок вопросов науки государствоведения.

Специальное изучение системы расселения с точки зрения юридической науки предполагает прежде всего выявление и конструирование совокупности политических, экономических и социальных связей между составными элементами этого явления, а также разработку рационального организационно-правового механизма управления расселенческими процессами на

территории страны в целом и в ее отдельных регионах.

В этой связи актуальна, на наш взгляд, постановка вопроса о нормативном определении системы расселения как составной части концепций комплексного экономического и социального развития территории и ее юридическая характеристика с позиции юридической науки. Такой подход позволяет выделить группу элементов, которые в своей совокупности составляют предмет нашего исследования и в наибольшей степени подвергаются управленческому воздействию со стороны органов государства и институтов гражданского общества (рис.).

2-я группа ОПО: агломерационное

расселение и система городских поселений

4-я группа ОПО: объекты социальной инфраструктуры

Рис. Расселение как комплекс организационно-правовых отношений

Расселение представляет собой комплекс организационно-правовых отношений, возникающих в процессе регулирования роста городов и городских агломераций, рационализации и реконструкции сельской поселенческой сети, оптимизации миграционных и демографических процессов, развития и размещения рабочих мест и объектов социальной инфраструктуры с целью решения экономического и социального развития регионов. Проблемы расселения населения, включающие формирование и размещение городов и сельских поселений, регулирова-

1-я группа ОПО: трудовые ресурсы, миграция населения и демографические процессы

3-я группа ОПО: система сельских населенных пунктов

ние миграционных и демографических процессов, развитие производственной и социальной инфраструктуры, становятся предметом стратегического планирования и прогнозирования.

Вопросы в сфере социально-экономического развития, входящие в первую группу организационно-правовых отношений, составляющие основу структуры расселения населения — трудовые ресурсы, миграцию населения и демографические процессы, также отражены в документах стратегического характера.

Подводя итоги проведенного анализа, можно сделать следующие выводы:

Территориальный аспект политики расселения определяет система расселения (или система поселений), которая представляет собой территориальное состояние поселений, между которыми существуют четкое распределение функций, а также производственно-экономические и социальные связи. Центр тяжести в региональной политике расселения населения следует сместить в сторону раскрепощения всех элементов системы расселения, усиления социальной направленности в выполнении органами власти своих функций, активизации в решении вопросов расселенческого характера всей системы органов местного (территориального) самоуправления. Центральное место в этом процессе принадлежит государственным органам власти и управления как главным инструментам в решении проблем государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Расселение населения представляет собой пространственную форму организации общества, диаспорное размещение населения по территории страны. Формирование системы расселения опосредовано тенденциями общественного развития, правотворческой и правоприменительной деятельностью политико-правовых институтов. Расселение представляет собой комплекс организационно-правовых отношений, возникающих в процессе регулирования роста городов и городских агломераций, рационализации и реконструкции сельской поселенческой сети, оптимизации миграционных и демографических процессов, развития и размещения рабочих мест и объектов социальной инфраструктуры с целью решения комплексного экономического и социального развития регионов. Ш

1. Глущенко П. П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан (теория и практика). СПб., 1998. С. 78; Глущенко В. В. Наука о правах человека. М., 2011. С. 95.

2. Шишкин С. И. Краевой, областной Совет: проблемы развития территории. Иркутск, 1988. С. 64; Он же. Некоторые вопросы развития регионального законодательства о местном самоуправлении // Сиб. юрид. вестн. 1998. № 1. С. 26; Он же. Закон о местном самоуправлении Иркутской области: комментарий к общим положениям // Сиб. юрид. вестн. 1998. № 2. С. 36; Он же. О трансформациях статуса главы муниципального образования // Сиб. юрид. вестн. 1999. № 1. С. 21.

3. Козлова А. Е. Социальная политика: конституционно-правовые проблемы. М., 1990. С. 146.

4. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Реформы и регионы. Системный анализ процессов реформирования региональной экономики: становления федерализма и местного самоуправления. М., 2012. С. 368; Арзуманов И. А. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Часть 1 / Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. 2013. № 1. С. 128; Лепихов М. И. Право и социальная защита населения (социальное право) : нормат. прав. акты приведены по сост. на 15 апр. 2000 г. М., 2000. С. 185.

5. Никольский А. Ф. Теория устойчивого развития и вопросы глобальной и национальной безопасности (начала теории современного социализма). Иркутск, 2012. С. 86.

6. Родионова О. В. Социальная функция современного государства. М., 2010. С. 167; Арзуманов И. А. Трансформация конфессионального поля Забайкалья в свете религиозных инноваций (ХХ—ХХ1 вв.) : дис. ... канд. филос. наук. Чита, 2004. С. 63; Он же. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Часть 3 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. 2014. Т. 8. С. 152-160.

7. Глущенко В. В. Наука о правах человека (общая теория прав человека). С. 25.

8. Иваненко В. А., Иваненко В. С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2003. С. 386; Ишмуратов Б. М. Сибирь в российской и мировой перспективе: (очерки и социально-экономической и политической географии) / отв. ред. В. А. Снытко. Иркутск, 2003. С. 94.

9. Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011. С. 487; Он же. Цивилизация права и развитие России. М., 2015. С. 268.; Права человека и правовое социальное государство в России / отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2013. С. 301; Личичан О. П. Административно-территориальные единицы с особым статусом - территориальные автономии? / / Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 6. С. 6; Он же. Современные тенденции развития региональных правовых систем // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 10.

список литературы

Арзуманов И. А. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Часть 1 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. - 2013. - № 1. - С. 123-130.

Арзуманов И. А. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Часть 3 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. - 2014. - Т. 8. - С. 152-160.

Арзуманов И. А. Трансформация конфессионального поля Забайкалья в свете религиозных инноваций (ХХ-ХХ1 вв.) : дис. ... канд. филос. наук / И. А. Арзуманов. - Чита, 2004. - 140 с.

Глущенко В. В. Наука о правах человека / В. В. Глущенко. - М. : ИП Глущенко В. В., 2011. - 84 с.

Глущенко П. П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан (теория и практика) : монография / П. П. Глущенко ; под общ. ред. В. П. Сальникова ; МВД России ; Санкт-Петерб. акад. - СПб. : Изд-во Михайлова В. А., 1998. - 374 с.

Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России / В. Д. Зорькин. — М. : Норма : Инфра-М,

2011. — 720 с.

Зорькин В. Д. Цивилизация права и развитие России : монография / В. Д. Зорькин. — М. : Норма : ИНФРА-М, 2015.— 319 с.

Иваненко В. А. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты / В. А. Иваненко, В. С. Иваненко. — СПб. : Юрид. центр Пресс, 2003. — 402 с.

Ишмуратов Б. М. Сибирь в российской и мировой перспективе: (очерки и социально-экономической и политической географии) / Б. М. Ишмуратов ; отв. ред. В. А. Снытко. — Иркутск : Оттиск, 2003. — 170 с.

Козлова А. Е. Социальная политика: конституционно-правовые проблемы / А. Е. Козлова ; АН СССР, Ин-т государства и права. — М. : Наука, 1990. — 160 с.

Лексин В. Н. Реформы и регионы. Системный анализ процессов реформирования региональной экономики. Становления федерализма и местного самоуправления / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. — М. : Ленанд, 2012. — 1018 с.

Лепихов М. И. Право и социальная защита населения (социальное право) : нормат. правовые акты приведены по сост. на 15 апр. 2000 г. / М. И. Ле-пихов. — М. : Былина, 2000. — 232 с.

Никольский А. Ф. Теория устойчивого развития и вопросы глобальной и национальной безопасности (начала теории современного социализма) / А. Ф. Никольский. — Иркутск : Сиб. книга (ИП Лаптев А. К.),

2012. — 358 с.

Права человека и правовое социальное государство в России : монография / отв. ред. Е. А. Лу-кашева. — М. : Норма : Инфра-М, 2013. — 400 с.

Родионова О. В. Социальная функция современного государства : [монография] / О. В. Родионова. — М. : Юрлитинформ, 2010. — 228 с.

Шишкин С. И. Краевой, областной Совет: Проблемы комплексного развития территорий : монография / С. И. Шишкин ; [науч. ред. Г. В. Бара-башев]. — Иркутск : Изд-во ИГУ, 1988. — 120 с.

Шишкин С. И. Некоторые вопросы развития регионального законодательства о местном самоуправлении // Сиб. юрид. вестн. — 1998. — № 1. — С. 24—27.

Шишкин С. И. Закон о местном самоуправлении Иркутской области: комментарий к общим положениям // Сиб. юрид. вестн. — 1998. — № 2. — С. 35—38.

Шишкин С. И. О трансформациях статуса главы муниципального образования // Сиб. юрид. вестн. — 1999. — № 1. — С. 19—24.

Factors of Complex Development of Territories and Administrative Units. Social and Theoretical-Legal Aspects of the Concept of Development. Part III

© Arzumanov I., Lichichan O., 2016

The paper examines the role and significance of the structural elements of organizational and legal mechanisms of the functioning of the bodies of state power and control for the formation of a rational system of population distribution. The research provides analysis of the specific character of the population distribution system and structural relationship between authority and population distribution; defines the features of innovative approaches to understanding the role of the state in the processes of economic support for territorial development.

Key words: population distribution; government; state; social development; legal regulation.