Гражданское участие в России и Нидерландах: проблемы и перспективы

Тема номера «Гражданское общество в диалоге с властью»

Гражданское участие в России и Нидерландах: проблемы и перспективы

И.Н. Гаврилова

Как известно, гражданское общество не может быть образовано сверху, оно формируется исключительно снизу, что не отрицает целесообразности создания благоприятных условий для его развития в конкретной стране. В этом плане роль институциализации общественных инициатив и в целом общественной активности, например общественных обсуждений, общественных слушаний, представляется весьма значимой, поскольку позволяет воплощать в жизнь конституционную формулу народовластия, а также вносить определенный вклад в развитие нормотворчества, в повышение качества принимаемых решений публичных органов государственной власти и органов местного самоуправления, затрагивающих права и интересы граждан.

Вместе с тем необходимо учитывать, что социетальная трансформация российского общества еще не завершена, общественная потребность в либерализации и демократизации базовых общественных институтов в настоящее время «не менее остра, чем в конце 1980-х гг., и спонтанное возникновение и развитие новых социальных практик продолжается»1. Вовлечение населения в общественную деятельность, способную через принимаемые нормативно-правовые акты повлиять на повседневную жизнь людей, на принятие взвешенных решений в немалой степени способствует социализации, в особенности молодежи, повышению гражданской ответственности, вообще становлению в стране демократии, следовательно, повышению конкурентоспособности общества в меняющемся мире. А как точно подмечено, в основу реальной демократии обязательно должен быть заложен принцип партнерства ответственности2, вытекающий из идеи трансформации взаимоотношений государства и гражданского общества путем расширения сферы деятельности так называемых вторичных ассоциаций, способных обеспечить гражданам эффективное самоуправление, расши-

1 Заславская Т.И., Ядов В.А. Социальные трансформации в России в эпоху глобальных перемен // Социология и общество: пути взаимодействия. М., 2010, с. 104.

2 Златева Г. Роль третьего сектора в развитии современной демократии // О взаимодействии организаций третьего сектора (НКО) с государственными органами в сфере социальной политики. Международный опыт. М., 1999, с. 32-33.

ряя демократию и содействуя укреплению гражданского общества3. По мнению многих исследователей, со второй половины 1960-х гг. в развитых странах мира начал расти интерес к третьему сектору, межсекторным взаимодействиям и социальному партнерству, в частности к общественной экспертизе, общественным слушаниям.

Важной задачей во многих странах до сих пор остается выработка реальных механизмов конструктивного взаимодействия третьего сектора, государства и бизнеса. Иными словами, требуются эффективные социальные технологии, основанные на субсидиарности, которые уже начали разрабатываться и в России, порой воплощаясь в жизнь4. Здесь обычно выделяли социальный заказ, целевое финансирование конкретных организаций, осуществляющих социально значимую деятельность, конкурсное размещение государственных или муниципальных грантов среди НКО, создание общественных советов различного функционального назначения и др.

Однако общественные слушания пока еще не нашли своего места в России, что во многом связано с недостаточной практикой. Вместе с тем при всей важности технологии осуществления межсекторного взаимодействия, это пока не главное для нас, поскольку основная проблема заключается в первую очередь в сочетании объективных (например, отсутствие основы для гражданского общества — среднего класса — в России, незавершенность общественной структуризации, институционализации третьего сектора и др.) и субъективных причин (отсутствие воли, недостаточное знание международного и своего опыта, сохраняющаяся в большинстве случаев косность управленческого слоя, выхолащивание основного содержания путем упования исключительно на форму и т. д.). Если же мы осознаем жизненную необходимость общественного консенсуса, что означает, среди прочего, кардинальный пересмотр многих направлений и подходов в нынешней политике, тогда вопрос технологии выработки такого консенсуса станет одним из приоритетных. Это не значит, что до того момента не нужно выстраивать методологию межсекторного взаимодействия, а к таковому можно по праву отнести институт общественных слушаний, но следует учитывать, что далеко не всегда российское государство готово делиться своими полномочиями (даже плохо выполняемыми) с гражданским обществом. Тем более что в России, как свидетельствуют многие данные, возможности третьего сектора, гражданского общества в поступательном развитии страны до сих пор явно недооцениваются.

Одним из необходимых условий для создания предпосылок и для нормального функционирования гражданского общества является принятие соответствующего законодательства, а равно — адекватное правоприменение. Ясно, что здесь далеко не все проблемы решены, более того, добавились новые. Так, в еще более сложных условиях сейчас работают общественные организации, являю-

3 Кенни С. Демократия и организации, занимающиеся вопросами социального обеспечения // О взаимодействии организаций третьего сектора (НКО) с государственными органами в сфере социальной политики. Международный опыт. С. 40-41.

4 См.: Автономов А.С., Виноградова Т.И., Замятина М.Ф., Хананашвили Н.Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России: учебник / под ред. А.С. Автономова. М., 2003.

щиеся выразителями общественных запросов. Многие прекратили свое существование. И это тормоз для поступательного развития гражданского общества в России, что также усиливает стагнацию во всех сферах жизни общества. При этом социологи отмечают весьма критичное отношение россиян к нынешнему государству, «ведь легитимно и одобряемо для них только такое государство, которое на первое место ставит не интересы государственного аппарата, бюрократии, а интересы той самой главной общности, которая определяется понятием “народ”»5.

На первый план должен выступить открытый и конструктивный диалог между всеми общественными секторами, только в этом случае можно определить приоритетные задачи социального развития, найти адекватные решения, чему в немалой степени способствует реальный, а не только заявленный учет различных интересов. Как представляется, большую роль в этом могут сыграть такие формы взаимодействия, как общественные обсуждения, в особенности законопроектов, так как это закладывает основу стабильного развития общества и государства, ведет к повышению уровня правовой культуры населения, что особенно важно в условиях «явного недоверия значительной доли российских граждан к формальным институтам»6.

Опыт многих стран показал действенность общественного диалога и социального партнерства, в частности такой его формы, как общественные обсуждения и слушания. Более того, практически все исследователи отмечают прямую корреляционную связь между уровнем развития системы НКО, широких общественных обсуждений, с одной стороны, и экономическим подъемом конкретного региона, с другой. Заметим, что только когда большинство населения будет видеть в НКО действенных проводников своих интересов и те действительно таковыми станут, государство будет поставлено в такие условия, при которых взаимодействие с третьим сектором станет просто неизбежным. Несмотря на то что в ряде регионов, например в Перми, Новосибирске, Москве, уже не требуется доказывать властным структурам выгодность сотрудничества с третьим сектором, важность широких общественных обсуждений, это не стало нормой жизни. Можно вспомнить, что решение о грандиозном расширении территории Москвы было принято без общественных дискуссий, хотя данный вопрос должен был быть вынесен на референдум, не говоря уже об общественных слушаниях. Подобное отношение к общественному мнению и порождает всплески общественной активности в виде протестных акций и шествий в крупных городах.

Несомненно, стоило бы лучше присмотреться к мировому опыту, попытаться извлечь из него самое ценное. Мировая практика показывает, что чем выше в обществе уровень взаимного доверия, тем чаще люди занимаются «добровольческой безвозмездной деятельностью... а также демонстрируют другие формы гражданской сознательности»7, а к ним стоит отнести общественные обсуждения и слушания. Очевидно, чем чаще используется институт обще-

5 Горшков М.К. Российское общество в социологическом измерении // Социология и общество: пути взаимодействия. М., 2010. С. 67.

6 Там же. С. 62.

7 Putnam R. Bowling Alone: America’s Declining Social Capital // Journal of Democracy. 1995. № 6 (1). Р. 137.

ственных слушаний, тем ожидаемее взаимопонимание государства и общества. Вообще создание нормальных условий для широких общественных дискуссий, для проявления общественной активности граждан позволяет надеяться на развитие демократии и социальный прогресс. Помимо привлечения такого важного ресурса, как гражданские инициативы, эти механизмы создают условия для солидарного решения социально важных задач, формирования социальной ответственности всех сторон. Стоит отметить, что развитие института общественных слушаний во многом зависит от имеющихся в стране культурологических факторов, потому столь важна роль просвещения. Несмотря на появившиеся в последние годы ростки общественной активности в России, в том числе на развитие института общественных слушаний, все же надо признать, что это лишь первые шаги в этом направлении. Среди новаторов здесь стоит упомянуть экологические общественные организации, наиболее активно продвигавшие общественные советы, экспертизу и слушания, что получило и законодательное закрепление.

Представляется, что развитие общественной активности, выражающейся в том числе в форме общественных обсуждений, может стать весомым социализирующим фактором в снижении конфликтности и социальной напряженности в стране. Деятельность институтов гражданского общества позволяет поддерживать динамическую стабильность государства, выявлять конфликты на ранней стадии, помогать в решении проблем, мобилизовывать дополнительные ресурсы в социальной сфере, осуществлять инновационные проекты в сфере социальной политики, может служить средством прямой и обратной связи между государством и человеком. Каналы прямой и обратной связи позволяют государству не только отвечать на вызовы, т. е. действовать реактивно, но и упреждать появление каких-либо трудноразрешимых проблем, т. е. действовать проактивно8. Это, безусловно, повышает уровень национальной безопасности в любой стране.

Третий, или добровольческий, некоммерческий, сектор начал формироваться в России сравнительно недавно, поэтому проблема взаимодействия властных структур и институтов гражданского общества возникла также недавно. Становление независимого, т. е. не находящегося в единой связке с государством, третьего сектора началось в конце 1980-х гг. Конечно, потребовалось время, чтобы люди научились не только самостоятельно объединяться, но и своими усилиями обеспечивать жизнеспособность организаций, сотрудничество с другими НКО, проведение совместных мероприятий. Приходится признать, что и поныне большинство государственных органов и должностных лиц полагает, что НКО могут решать лишь весьма узкий круг вопросов социальной сферы, что им не по плечу большие проекты. В подобной ситуации ни о каком равноправном сотрудничестве речь не идет. Такое положение дел долгое время считалось вполне естественным, что объяснялось неразвитостью гражданского общества в стране и еще привычным для общественных организаций государственным патернализмом.

8 Подробнее см.: Социальная политика в контексте межсекторного взаимодействия / отв. ред. А.С. Автономов, И.Н. Гаврилова. М., 2009.

Новый этап в становлении российского третьего сектора начался в середине 1990-х гг., когда появилась тенденция к установлению сотрудничества государственного и некоммерческого секторов общества, хотя уровень этого взаимодействия заметно различался в региональном плане. Впрочем, и развитие гражданского общества в России носит очаговый характер: в одних регионах институты гражданского общества более развиты, в других — менее. Тогда же встал со всей остротой вопрос о механизмах такого взаимодействия, о его правовой основе. С начала XXI в. в России все большее распространение получают такие формы взаимодействия публично-властного и некоммерческого секторов, как совместное проведение мероприятий, общественные и общественно-экспертные советы, предоставление государственных и муниципальных грантов, социальный заказ, лоббирование. Постепенно формируется как в отдельных городах, так и в отдельных сферах жизни общества (например, охрана окружающей среды), институт общественных обсуждений, хотя уже первый опыт их проведения показал многие его изъяны и проблемы. В связи с этим стоит кратко рассмотреть, как проходят общественные слушания за рубежом, как вообще государство взаимодействует с гражданским обществом.

Так, можно рассмотреть опыт взаимодействия власти и населения в Нидерландах, признаваемый одним из наиболее передовых в Европе. Большое значение в налаживании конструктивного взаимодействия голландского общества и государства имел принятый в 1980-х гг. «Закон о благополучии», в котором прописывались задачи по удовлетворению запросов населения, стоящие перед органами власти: государства в целом, области, провинции. Здесь же говорилось о том, как проводится финансирование социальных программ, в частности как формируются и распределяются в фондах областей страны государственные субсидии на нужды населения, или, как их называют в Нидерландах, стипендии (их более 150 видов). Данный закон был нацелен на объединение власти и населения, хотя многими специалистами признавалось, что в нем нет четких механизмов взаимодействия власти и населения. Тем не менее из бюджета, например, Гааги (в 2003-2004 гг. он составлял 2,5 млрд евро) примерно 5% идет на финансирование общественных слушаний, совещаний, советов, консультирования, бюджетного проектирования; причем какие именно формы выбрать, решают сами области, как и то, куда направить выделенные средства, на какие конкретные проекты). Отметим, что Россия имеет более продвинутое законодательство в отношении НПО: можно упомянуть федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», кстати, инициированный третьим сектором. В Голландии же мелких общественных организаций очень много, но они в тени; обычно избирают одну организацию в качестве представителя остальных НПО и одного представителя для участия в рабочей группе по разработке законопроекта и в общественных слушаниях.

На всех уровнях власти постоянно заявляется, что главным принципом политики Нидерландов является поиск консенсуса, в связи с чем с 1970-х гг. проводятся постоянные консультации с местными жителями, общественные обсуждения и слушания, в том числе проектов нормативно-правовых актов. Однако уже в начале 2000-х гг. начали признавать, что определенное недоверие к политикам со стороны общественности все же имеется. Поэтому в стране

продолжился поиск наиболее приемлемых форм взаимодействия государства и населения, выразившийся, в частности, в проведении двух важных экспериментов. Но прежде отметим некоторую специфику страны: там традиционно превалировали устные договоренности между государством и обществом, лишь недавно стали прописывать некоторые механизмы межсекторных взаимодействий.

Первый эксперимент проводился в г. Тилбурге, где с 1996 г. осуществляется новая форма управления с упором на нужды горожан, второй — в г. Арнеме, где сосредоточились на социологических опросах населения.

В Тилбурге (около 200 тыс. чел.) с 1986 г. использовалась вполне успешная модель городского управления, ориентированная на бизнес, а с 1996 г. была произведена переакцентировка модели на запросы населения, для чего были разработаны 110 индикаторов развития, отражающих уровень удовлетворенности жителей различными сторонами жизни города. Необходимые сведения получали путем различных опросов, оценок и пр., однако такой формы, как проведение общественных слушаний, там до последнего времени не было зафиксировано, поскольку в них не было нужды. Многое было подготовлено самими управленцами (которых, заметим, постоянно контролируют, трижды в год они готовят подробные отчеты), результаты работы которых оценивали уже горожане. Затем с учетом результатов выборов, соцопросов населения, обращений НПО проходила корректировка того или иного плана. Хотя и признавалась проблема отсутствия постоянных консультативных советов с общественностью, тем не менее опыт Тилбурга показал успешность проекта управления городом с упором на нужды горожан (усилился приток населения, улучшились демографические показатели, снизилась безработица, улучшилась общая атмосфера в городе). Город был одним из первых голландский городов, где была организована служба одного окна.

В городе Арнеме, находящемся в восточной части Нидерландов, был проведен другой, не менее успешный эксперимент, условно названный «Привлечение граждан к управлению». Здесь сконцентрировались на опросах населения. Организация местного самоуправления в городе во многом сходна с Тилбургом, но есть некоторые отличия. С населением непосредственно работают четыре подотдела, но 90% всех контактов местной власти и населения сосредоточены в секторе коммунальных услуг и ЖКХ, далее идут вопросы социального развития (здравоохранение, образование), выдача лицензий, разрешений на митинг и пр. Участие населения в управлении выражается прежде всего в выборах, консультациях, но главный источник информации о предпочтениях жителей — различные опросы, прежде всего нацеленные на выяснение удовлетворенности социальными услугами. Как сообщили руководители отделов муниципалитета, обычно проводится около 20 специальных опросов населения в год, масштабный соцопрос — раз в год, когда опрашивается от 2 до 6 тыс. человек. В частности, проводятся телефонные опросы более 2 тыс. жителей из 140-тысячного населения города: по вопросам состояния города, качества коммунальных услуг, спортивной и культурной жизни и пр. Кроме того, ведутся постоянный мониторинг и учет обращений горожан, которые также составляют основу для дальнейшей корректировки проводимой социальной политики. Ежегодно про-

водится опрос «Политический барометр» — об отношении к местной власти (по почте и Интернету). Раз в два года по почте рассылаются анкеты для выборки в 12 тыс. человек по оценке качества жизни. Практикуются также экспресс-опросы в центре города (для чего организовано специальное бюро интервьюеров). Понятно, что это «дорогое удовольствие»: в 2003 г. бюджет научного отдела, который занимается организацией опросов, составлял 1 млн евро. Для экономии средств используют интернет-услуги, на сайте муниципалитета размещены свыше 1,2 тыс. документов.

Самое пристальное внимание в упомянутых городах, как и вообще в Нидерландах, уделяется работе с некоммерческими неправительственными организациями. Так, в Арнеме сотни НПО обращаются в органы власти, для чего в мэрии работают два постоянных юриста и еще 80 юристов — на внештатной основе. Когда возникает необходимость решения конкретной проблемы (например, налаживание работы с трудными подростками), то власть обращается к НПО с предложением организовать внешкольные занятия; для социального заказа используется контрактная основа, причем тендер на социальный проект объявляется в случае, если необходимо израсходовать свыше 250 тыс. евро. Что касается общественных слушаний законопроектов, то обычно они проходят на местном уровне и касаются бюджета и отдельных социально значимых проектов нормативно-правовых актов, представляющих наибольший интерес для общественности. НПО, как правило, делегируют своих представителей для участия в них. И все же общественные слушания были относительно редким явлением, но только потому, что власть чутко прислушивалась к запросам и нуждам населения. В Нидерландах принято учитывать мнение населения. И когда права граждан там нарушаются, то суд непременно встает на защиту гражданина.

Несмотря на то что голландский опыт выстраивания межсекторного взаимодействия считается во всем мире одним из лучших, и там население многим недовольно. Нареканий стало особенно много после вступления страны в ЕС. В 2001 г. из-за возрастающего недоверия населения к ЕС появилась Белая книга по связям Нидерландов с ЕС, усилился диалог с НПО, начались постоянные консультации при принятии решений в рамках ЕС, заключении тройственных контрактов. Политики там действительно были серьезно озабочены недоверием общественности к власти, возрастающим неподчинением граждан закону, и потому вполне логичным было решение провести в 2009 г. эксперимент по использованию Интернета для консультаций с заинтересованными сторонами по выносимым проектам нормативно-правовых документов9. Тестирование общественных интернет-консультаций в помощь правотворчеству прошло успешно, удалось «обеспечить надежную обратную связь», улучшить информированность сторон. Возможно, это сможет повлиять на повышение уровня доверия населения к власти, и наверняка повысит качество самих выносимых на обсуждение законопроектов, эффективность управленческих решений, вообще работы органов власти, органов местного самоуправления. Как представляется, данный опыт очень пригодился бы нашей стране, если бы у нас стремились построить правовое государство.

9 См.: Молл К. Голландский опыт публичного обсуждения в интернете проектов законов и нормативно-правовых актов: решит ли судьбу законопроекта щелчок компьютерной мыши? Гаага, 2001.

Вывод об отсутствии в России действенных механизмов участия граждан в принятии решений, в правотворчестве, в том числе путем общественных слушаний законопроектов, подтверждается, причем не только многочисленными фактами игнорирования общественного мнения, решений собраний граждан, препятствования проведению общественных обсуждений и слушаний, но и данными социологических исследований. Государство в последнее время предпринимает определенные шаги по институциализации общественного участия (наглядным примером здесь служат многочисленные советы, в том числе при ведомствах и министерствах), но не контролирует их эффективность и общественную значимость. Если власть и готова порой слушать, то уж никак не слышать. Со своей стороны, гражданское общество не готово сплотиться и потребовать социальной ответственности от государства и бизнеса. Единственным оправданием этому могут служить крайне неблагоприятные условия, в которых развивается отечественное гражданское общество, третий сектор. И здесь у государства имеется выбор: либо и далее изображать демократию, либо реализовывать ее, в том числе в форме общественных обсуждений и слушаний. Если гражданское участие будет на практике действенным, а также значимым в глазах россиян, тогда у них проснется интерес к участию в НПО, к законотворчеству, к общественным дискуссиям по важным государственным вопросам. Иначе говоря, несмотря на множество серьезных проблем, перспективы гражданского участия в России имеются.