Административная ответственность в субъектах Российской Федерации: pro и contra

АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ

Александр Александрович АГЕЕВ,

Первый заместитель Председателя комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

PRO И CONTRA

Вниманию читателей представлены авторские рассуждения относительно актуальности развития законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности. В статье раскрываются основные позитивные и негативные аспекты развития административной ответственности на региональном уровне.

Ключевые слова: законодательство об административной ответственности, административное правонарушение, административное воздействие на экономические отношения.

A. A. AGEEV,

First Deputy Chairman of Committee of Constitutional Legislation and State Building of the State Duma of the Federal Assembly

of Russian Federation

ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IN FEDERAL SUBJECTS OF RUSSIA: PRO AND CONTRA

Readers are presented with copyrights arguments on the relevance of the legislation of the Subjects of the Russian Federation on administrative responsibility. The article describes the main positive and negative aspects of administrative responsibility at the regional level. Keywords: administrative responsibility legislation, administrative offense, administrative impact on economic relations.

Проблемы установления административной ответственности законодательством субъектов Российской Федерации уже достаточно давно не сходят со страниц научных изданий. Актуальность их исследования сегодня связана, с одной стороны, с совершенствованием федерального законодательства об административной ответственности, с другой стороны, с отсутствием четкого разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами.

КоАП РФ, в который за период его действия внесено огромное количество изменений, включил в себя большое количество составов административных правонарушений, которые совсем недавно содержались в региональных законах © А. А. Агеев, 2015 об административной ответственности. В настоящее время отмечается тенден-

в

ЕСТНИК A.

УНИВЕРСИТЕТА Административная ответственность в субъектах

имени о.е. Кугафина (мгюа) Российской Федерации: pro и contra

ция сужения количества составов административных правонарушений, закрепленных в законах субъектов Российской Федерации, что связывается с усилением роли федерального центра1.

В связи с этим научный интерес представляет вопрос о том, какие составы административных правонарушений более рационально закреплять в федеральном законе, а какие — в законах субъектов Российской Федерации.

Казалось бы, ответ на этот вопрос уже содержится в ст. 1.3.1 КоАП РФ, где закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Однако не все так просто, поскольку региональное нормотворчество также подвержено указанной нами выше тенденции.

Федеральный законодатель планомерно и уверенно охватывает все новые и новые области правового регулирования, исключая их тем самым из предмета регулирования законодательства субъектов Российской Федерации.

В этой связи точно спрогнозировать развитие нормотворческой компетенции региональной государственной власти оказывается достаточно сложной задачей. И отсюда возникают трудности с определением того круга составов административных правонарушений, которые рационально закрепить на региональном уровне.

Указанные обстоятельства актуализируют научный анализ положительных и отрицательных аспектов дальнейшего развития административной ответственности субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, теоретическая дискуссия вокруг нее требует своего завершения.

Обратимся для начала к положительным аспектам. Анализ научной литературы, а также правоприменительной практики позволяет отметить, что таких аспектов немного.

Во-первых, к ним необходимо отнести региональную специфику. Речь идет

0 специфике общественных отношений в регионе, регулирование которых не рационально выносить на федеральный уровень. Так, сюда можно отнести особенности строительства в условиях вечной мерзлоты в некоторых регионах Сибири и Крайнего Севера, природоохранные нормы в регионах, расположенных в прибрежной полосе.

Компетенцией по правовому регулированию таких специфических общественных отношений рационально наделять региональные органы государственной власти2. Включение этих норм в предмет правового регулирования федеральных законов существенно загромоздит их, что будет препятствовать их эффективному применению. Кроме того, отслеживание изменений в указанных отношениях, требующих оперативного отражения в правовых актах, лучше осуществлять региональным органам, которые с необходимой быстротой смогут >

Ш

--ч

1 Баталин А. В. Становление и развитие законодательства субъектов Российской Фе- ^ дерации об административных правонарушениях (по материалам Республики Каре- ^ лия) : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 126, 139 ; Черепанов В. А. Теория российского федерализма. М., 2005. С. 217—258.

2 Александрова Р. С. К вопросу о законотворчестве субъектов РФ в области установления административной ответственности // Российская юстиция. 2010. № 9. С. 6—9.

Н

МНЕНИЕ Ъ

56 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ

Ял—^ 1

ЕСТНИК

УНИВЕРСИТЕТА

имени О. Е. Кутафина

скорректировать свою нормативную базу. Процедуры законотворчества на федеральном уровне займут намного больше времени и средств.

Во-вторых, заслуживает внимания такой положительный аспект, как опережающий характер нормотворчества субъектов Российской Федерации3.

Региональные и муниципальные органы власти намного ближе к населению, они более часто сталкиваются с проблемами его жизнедеятельности, в связи с этим они во многих случаях оказываются, возможно, более осведомлены и компетентны в области основных способов разрешения указанных проблем. И здесь рождается законодательная инициатива, которая как более легкий путь своей реализации находит отражение в региональном законодательстве.

С течением времени федеральные органы власти также обнаруживают указанные проблемы и включают соответствующие правовые нормы, направленные на их решение, в федеральное законодательство.

В-третьих, с политической точки зрения наделение региональных органов власти полномочиями в области установления административной ответственности укрепляет их статус, поскольку наделяет их возможностями по обеспечению исполнения принятых ими решений принудительными мерами.

Наряду с отмеченными положительными аспектами в работах современных ученых указываются отрицательные стороны административной ответственности, устанавливаемой законами субъектов Российской Федерации.

Во-первых, дискуссии ведутся вокруг соответствия Конституции РФ полномочий регионов устанавливать основания административной ответственности4. Нормы, ограничивающие права граждан, должны закрепляться в федеральных законах.

В связи с этим например Б. В. Россинский предлагает все составы, субъектом которых являются граждане, включить в федеральный кодекс. А в региональных законах оставить лишь нормы об административной ответственности юридических и должностных лиц за нарушение правовых актов, принятых на региональном уровне5.

Однако включение в 2009 г. в КоАП РФ ст. 1.3.1 «Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях»6 свидетельствует о том, что законодатель не разделяет указанную позицию.

3 Зайналов К. Ш. К вопросу об опережающем правовом регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Современное право. 2012. № 4. С. 26—28.

4 Россинский Б. В. О полномочиях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности // Административное право и процесс. 2015. № 6. С. 26—31 ; Старостин Б. А. Административная ответственность по законодательству субъектов Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013 ; Дугенец А. С., Мышляев Д. Н, Шергин А. П. [и др.]. Основные институты административно-деликтного права / под общ. ред. А. П. Шер-гина. М., 1999. С. 20.

5 Россинский Б. В. О разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности // Журнал российского права. 2001. № 7.

6 Федеральный закон от 28.12.2009 № 380-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 1.

в

ЕСТНИК А- А- б nrz-7

УНИВЕРСИТЕТА Административная ответственность в субъектах | Q/

имени о.е. Кугафина (мгюа) Российской Федерации: pro и contra

Во-вторых, деятельность региональных законодателей подвергается критике. Нормы, закрепляющие составы административных правонарушений, недостаточно проработаны, принимаются без учета деликтологического анализа распространенности деяний на территории региона, зачастую они не рассчитаны на применение и имеют явно популистский характер7. Многие недостатки в законотворчестве субъектов Российской Федерации объясняются, наряду с низким качеством подготовки проектов законов, пренебрежением к проведению научно-специализированной, экономической, социологической и других экспертиз проектов законов, недостаточно глубоким предварительным обсуждением законопроектов депутатскими комитетами, отсутствием четкой системы доработки законопроектов совместно с их инициаторами8.

В-третьих, ограничены возможности региональных властей по созданию эффективно функционирующих механизмов реализации норм об административной ответственности.

В результате нормы не применяются, оказываются мертвы. Нагрузка по их применению перекладывается на полицию, изменившийся правовой статус которой не предполагает этого. В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 247-ФЗ9 в ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ внесено дополнение, согласно которому протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции), в случае если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.

Указанные соглашения, связанные с выделением необходимого финансирования полиции для реализации административно-юрисдикционных полномочий в области административной ответственности по законодательству субъектов Российской Федерации, во многих регионах не заключены.

По нашему мнению, на основе изложенных аспектов целесообразна в ближайшей перспективе выработка долгосрочной стратегической государственной политики в таком важном вопросе, как развитие административной ответственности в субъектах Российской Федерации. При этом работа в указанном направлении должна осуществляться в тесной взаимосвязи с научно обоснованным анализом перспектив развития разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Старостин Б. А. Указ. соч. С. 11.

Нормография : Теория и методология нормотворчества : науч.-метод. и учеб. пособие / под ред. Ю. Г. Арзамасова. М., 2007. С. 420.

Федеральный закон от 21.07.2014 № 247-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4248.