К вопросу об уточнении понятия «Коррупция» в российском законодательстве

Право

Георгий АЛЕКСЕЕВ, Григорий МОРОЗОВ

К ВОПРОСУ ОБ УТОЧНЕНИИ ПОНЯТИЯ «КОРРУПЦИЯ» В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

В статье рассматриваются и анализируются различные подходы к законодательному определению понятия «коррупция» в российском законодательстве, исследуются ключевые признаки коррупции как социального явления. Используя как отечественные правовые акты, так и акты международного права, авторы указывают на существующие недочеты в правовой дефиниции коррупции, предлагают возможные пути их устранения.

The article examines and analyzes the various approaches to the legislative definition of corruption in the Russian legislation; the key features of corruption as a social phenomenon are being investigated. Using domestic and international law documents, the authors point to the existing shortcomings in the legal definition of corruption, and suggest possible ways of their elimination.

Ключевые слова:

коррупция, правовая дефиниция, уголовное право, международное право, социальное управление; corruption, legal definition, criminal law, international law, social management.

Президент России Д.А. Медведев в ходе выступления на открытии Всемирного экономического форума в Давосе 26 января 2011 г., отметил, что «Россия не единственная страна, где существует коррупция и где правовая система действует не всегда эффективно»1.

Как было отмечено в рекомендациях международной конференции «О законодательном опыте противодействия коррупции», прошедшей под эгидой Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ в 2010 г. в Санкт-Петербурге, противодействие коррупции должно проводиться всесторонне, с постоянным пересмотром способов и форм борьбы с этим явлением, в т.ч. с использованием в законодательстве и юридической практике государств общих международно-правовых стандартов2.

Вместе с тем последовательное противодействие коррупции началось в Российской Федерации сравнительно недавно, и применение на практике антикоррупционного законодательства пока недостаточно эффективно. Это дает нам основания и возможность рассмотреть и проанализировать различные подходы к законодательному определению понятия «коррупция», также являющегося относительно новым для российского законодательства.

Законодательно термин «коррупция» установлен в федеральном законе «О противодействии коррупции»3. В ряде законов субъектов РФ также существуют дефиниции данного термина, например, «коррупция — действия (бездействие) должностных лиц, связанные с использованием должностных полномочий в корыстных целях»4. Общий смысл таких определений, как мы видим, совпа-

1 Президент России выступил на открытии Всемирного экономического форума // Президент России, 26.01.2011 г. // http://www.kremlin.ru/news/10163.

2 Международная конференция «О законодательном опыте противодействия коррупции» состоялась в Таврическом дворце // Межпарламентская ассамблея государств — участников СНГ, 19.02.2010 г. // http://www.iacis.ru/html/ ?id=17&nid=1015.

3 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // СЗ РФ, 2008, № 52 ст. 6228.

4 Закон Мурманской области от 26.10.2007 № 898-01-ЗМО «О противодействии коррупции в Мурманской области», ст. 1 // Мурманский вестник, 01.11.2007; Закон Республики Коми от 29.09.2008 № 82-РЗ «О противодействии коррупции в Республике Коми», ст. 2 // Республика, 07.10.2008.

АЛЕКСЕЕВ Георгий Валерьевич — к.ю.н., доцент кафедры

государственного и муниципального управления СПбГУКиТ alexitmo@rambler.ru

МОРОЗОВ Григорий Никитич — к.ю.н., помощник члена Совета Федерации ФС РФ poluwagon@yandex.ru

дает, но в деталях существуют различия. Представляется целесообразным в будущем привести к соответствию федеральный закон и законы субъектов федерации в этой части. В отдельных субъектах федерации такая работа уже проведена, например в Псковской обл.1

Отрадно, что в настоящее время в Российской Федерации ведется научная работа по обобщению нормативных документов и аналитических материалов, посвященных проблематике борьбы с коррупцией. Среди них следует выделить сборник материалов по противодействию коррупции2, подготовленный Советом Федерации ФС РФ.

Законодательное определение коррупции дано в ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции», где коррупция — это «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами», а равно аналогичные действия, совершенные от имени или в интересах юридического лица. Коррупция, таким образом, исходя из буквального толкования легального ее определения, представляет собой незаконное использование управомоченным лицом должностных полномочий с корыстной целью. В целом это сводит термин «коррупция» к содержанию статей 201-204, 285, 286, 288-292.1 Уголовного кодекса РФ, а проблему борьбы с коррупцией — к проблеме борьбы с определенного рода преступностью, т.е. не в полной мере решает задачу правовой дефиниции по отграничению понятия «коррупция» от смежных понятий.

Кроме того, данная дефиниция не отве-

1 Сборник материалов круглого стола на тему «Опыт противодействия коррупции на муниципальном уровне (на примере Псковской области)» / под ред. Ю.Л. Воробьева, С.М. Киричука, А.А. Турчака и др. — Псков, 2011.

2 Сборник материалов по противодействию коррупции / под общ. ред. зам. Председателя СФ ФС РФ Ю.Л. Воробьева — М. : LEXPRO, 2010.

чает критерию краткости. В этой связи следует положительно оценить определение коррупции, закрепленное в законодательстве Мурманской обл. и Республики Коми, приведенное выше и являющееся предельно сжатым.

На практике коррупция в подавляющем большинстве случаев является формально легальным системным явлением, подрывающим правопорядок в сфере социального управления, с конфликтом интересов в значении ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе»3. При этом коррупция имеет место на практике только до возбуждения конкретного уголовного дела по конкретному составу должностного преступления. После возбуждения такого дела говорить можно только о преступности. Таким образом, коррупция есть своеобразное нарушение правопорядка, а не законности, это — состояние ангажированности государственного аппарата и структур бизнеса личными корыстными интересами служащих.

Коррупция является транснациональной проблемой, стоящей перед всем мировым сообществом. Поэтому не случайно, что этимологически термин «коррупция» происходит от латинского слова corruptio — подкуп4; термин corruption в переводе с английского языка означает испорченность, разложение, продажность5.

В условиях, когда коррупция далеко не всегда приобретает преступный характер, она может содержать в себе составы административных и дисциплинарных правонарушений, а нередко просто являет собой аморальное исполнение должностными лицами своих служебных обязанностей с целью максимизации доходов и экономии личного времени. Явление коррупции принципиальным образом отличается от единичных нарушений законности в сфере управления, во-первых, системным характером, во-вторых, строго негативным влиянием на систему управления, в-третьих, наличием финансово-экономического обоснования.

3 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» // СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3215.

4 Словарь иностранных слов / под ред. И.В. Лёхина, Ф.Н. Петрова. — 4-е изд., перераб. и доп. — М., Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1954.

5 Большой англо-русский фразеологический словарь / под ред. А.В. Кунина. — 5-е изд., перераб. — М., Русский язык — Медиа, 2005, с. 218.

Системный характер коррупции предполагает ее легитимацию и политическую организацию. В рамках коррупционной схемы имеет место создание квазиправо-вых норм, создающих условия для процветания всей субординационно организованной коррупционной схемы и перераспределения доходов между вовлеченными в такую схему властными структурами.

Как уже говорилось выше, инструменты международного права — также эффективный механизм противодействия коррупции1. На международном уровне принят целый ряд универсальных и региональных правовых актов в сфере противодействия коррупции.

Конвенция ООН против коррупции2 (ратифицирована РФ) не содержит определения собственно коррупции. В ней лишь перечислены деяния, которые следует считать уголовно наказуемыми, что опять-таки сводит понятие коррупции только к уголовно-правовой проблематике.

Существует также Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. В данном документе есть определение коррупции, а именно: «просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового»3.

Представляется, что такая дефиниция рассматривает коррупцию более широко, охватывая не только уголовно-правовую сторону этого явления, но и организационную и даже моральную его сторону. Однако данная Конвенция не подписана и не ратифицирована Российской Федерацией.

Вместе с тем во всех государствах — участниках СНГ коррупционные проявления стали проблемой, без решения

1 Воробьёв Ю.Л. Поставить заслон коррупции // Парламентская газета, 24.12.2010, № 67—68.

2 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята резолюцией Генеральной Ассамблеи от 31.10.2003 A/RES/58/4, вступила в силу 14.12.2005. Ратифицирована федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ.

3 Конвенция Совета Европы о гражданско-пра-

вовой ответственности за коррупцию ^ТЕ 174),

заключена 04.11.1999, вступила в силу 01.11.2003.

которой стабильное государственное развитие затруднено. Принимая это во внимание, Межпарламентская ассамблеея государств — участников СНГ разработала модельный закон «О противодействии коррупции»4, во многих аспектах близкий к упомянутым выше европейским конвенциям.

В российском законодательстве следует дать единообразное определение понятия «коррупция». Это исключит необходимость определения данного термина на региональном уровне и приведет законодательство субъектов РФ в этой части в соответствие с федеральным. При этом дефиниция должна быть сравнительно краткой для четкого ее восприятия правоприменителями.

Авторы предлагают следующий подход к определению рассматриваемого понятия. Следует взять за основу дефиницию, приведенную в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, заменив фразу «искажают нормальное выполнение любой обязанности» фразой «влекут отступление от любых предусмотренных законодательством обязанностей».

Это расширит возможности противодействия коррупционным проявлениям и сделает Российскую Федерацию более активным участником борьбы с коррупцией. Также определение коррупции, не ограниченное только лишь криминальным аспектом данного явления, поможет правильным образом сформировать систему мотивации и поведения государственных служащих, пресекать коррупцию как системное административное проявление. В перспективе это может дать даже больший эффект, чем борьба с уже совершенными коррупционными правонарушениями, и будет соответствовать цели Национальной стратегии противодействия коррупции — искоренению причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе5.

4 Модельный закон «О противодействии коррупции» (новая редакция). Принят на 31-м пленарном заседании МПА СНГ, постановление № 31-20 от 25.11.2008 // Информационный бюллетень МПА СНГ, 2008, № 43.

5 Национальная стратегия противодействия коррупции, утв. указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460. П. 5, гл. II // Российская газета, 15.04.2010.