Проблемы и положительный опыт законодательного регулирования участия граждан в охране общественного порядка

ПРАВО И ОБЩЕСТВО

УДК 347.962 © А. С. Пеструилов, А. А. Жуйков, 2016

Проблемы и положительный опыт законодательного регулирования участия граждан в охране общественного порядка

А. С. Пеструилов, А. А. Жуйков

На основе сравнительного анализа Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», аналогичных законов субъектов РФ и практики их реализации выявляются основные достоинства и недостатки правового регулирования института взаимодействия граждан и власти в обеспечении правопорядка.

Ключевые слова: участие граждан в обеспечении общественного порядка, взаимодействие граждан и правоохранительных органов, обеспечение правопорядка, общественная безопасность, нормативное регулирование, правовая основа.

Институт взаимодействия граждан и правоохранительных органов в современных условиях является не только эффективным средством обеспечения общественного порядка, но и средством укрепления авторитета правоохранительных органов и формирования слоя социально-активных, законопослушных граждан — основы гражданского общества . Переоценить значение указанного института для современного общества сложно, но научная и правовая его основа имеет множество пробелов Отдельные аспекты рассматриваемой деятельности часто становятся предметом изучения многих авторов но комплексного понимания, единой концепции до настоящего момента не разработано

2 апреля 2014 г. вышел Федеральный закон № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», который стал результатом многолетней работы Первые попытки его создания относятся еще к концу ХХ столетия . К его появлению уже практически в каждом субъекте Российской Федерации был свой подобный закон, поэтому была наработана весьма значительная практика . Так, в Костромской области такой закон действует с 1997 г. 2, в Москве 3 и Санкт-Петербурге 4 с 2001 г. , а в Краснодарском крае 5 с 2007 г.

Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее — ФЗ № 44) четко формулирует цель, для достижения которой он принят: «...создание правовых условий для добровольного участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка» 6, но в нем не содержится четких и понятных целей и задач самой деятельности по взаимодействию граждан и правоохранительных органов На наш взгляд, их детальная разработка и законодательное закрепление чрезвычайно важны, так как это даст всем представление о конкретном результате, которого необходимо достичь, а значит, сделает саму деятельность более осмысленной, целенаправленной, определенной и, как результат, более эффективной

Новшеством ФЗ № 44 является введение дефинитивной нормы, в которой раскрываются семь основных понятий, используемых в законе . Еще в 2012 г нами проведен анализ категории «участие граждан в охране общественного порядка» 7 и ее законодательного определения, но новый федеральный закон кардинальных изменений здесь не сделал . Полагаем, сам термин «участие» однобок и отражает точку зрения, при которой ответственность за обе-

спечение общественного порядка лежит только на государстве . В современных условиях необходимо учитывать разделение ответственности за состояние общественного порядка между государством и обществом, а значит, относительно деятельности по обеспечению общественной безопасности следует говорить именно о равноправном, обоюдозаинтере-сованном взаимодействии государства и общества

Учитывая вышеизложенное, предлагаем следующее определение

Взаимодействие граждан и правоохранительных органов в обеспечении общественного порядка и безопасности — это взаимообусловленная совместная деятельность граждан (индивидуально или в составе коллективов) и государственных органов, направленная на обеспечение общественной безопасности и поддержание должного социального порядка, характеризующаяся добровольностью, взаимной ответственностью, взаимной инициативой и взаимным контролем. Сформулированное определение помогает по-новому взглянуть на формы рассматриваемой деятельности

Большинство форм, использовавшихся ранее и насаждаемых сейчас, при таком подходе представляются не только малоэффективными, но и губительными для самой идеи . Таким образом, законодательно сформулированное определение является неполным, но в целом статья, раскрывающая основные термины, используемые в законе, имеет положительное значение

В ФЗ № 44 хорошо систематизированы принципы участия граждан в охране общественного порядка, среди которых закреплены принципы: добровольности; законности; приоритетности защиты прав и свобод человека и гражданина; права каждого на самозащиту от противоправных посягательств всеми способами, не запрещенными законом; взаимодействия с органами внутренних дел (полицией), иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления; недопустимости подмены полномочий органов внутренних дел (полиции), иных правоохранительных органов, органов государственной власти и органов местного самоуправления .

В большинстве изученных законов субъектов РФ принципы деятельности либо не закрепляются, либо их перечень скромнее . На наш взгляд, список, представленный в ФЗ № 44, недостаточен. Так, не отражен принцип гуманности, который является общеправовым (установлен рядом законов субъектов РФ, например, в Краснодарском крае), а также, исходя из предложенного нами понимания взаимодействия граждан с правоохранительными органами в обеспечении общественного порядка, необходимо законодательно предусмотреть принципы взаимной от-

ветственности, взаимной инициативы и взаимного контроля и принцип широкой гласности

Статья 5 ФЗ № 44 говорит об ограничениях, связанных с участием граждан в охране общественного порядка, и предусматривает, что граждане не могут выдавать себя за сотрудников правоохранительных органов и присваивать их полномочия, а также запрещает привлекать граждан к мероприятиям, заведомо предполагающих угрозу их жизни и здоровью Это, безусловно, необходимая норма, но она, во-первых, неполная, так как отсутствуют требования к беспристрастности в осуществлении деятельности, а также к правилам поведения (вежливости, тактичности) при осуществлении деятельности со стороны граждан и их объединений Кроме того, нет запрета на распространение тактической, конфиденциальной информации, ставшей им известной в результате взаимодействия с правоохранительными органами (например, время рейдов, график проверок и т д ) Во-вторых, закрепленные правила действовать не будут, так как не предусмотрены механизмы их обеспечения

Интересное новшество, вводимое данным законом, представляет реестр народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности в субъекте Российской Федерации, внесение в который является обязательным условием для участия в обеспечении общественного порядка для коллективных субъектов . Детальная регламентация такой меры в законе не нужна (она должна быть закреплена подзаконным нормативно-правовым актом), но предельные сроки регистрации и основания отказа требуют именно законодательного закрепления Иначе данная мера может стать существенным препятствием для желающих принять участие в обеспечении общественного порядка

Глава 2 ФЗ № 44 посвящена формам участия граждан в охране общественного порядка Здесь законодатель не воспринял растиражированное в законах субъектов РФ деление участия граждан в обеспечении общественного порядка на индивидуальное и коллективное, выбрав в качестве критерия выделения форм именно содержание деятельности Поэтому, несмотря на то что отдельной статьи, выделяющей формы данной деятельности, нет (их нужно выделять из содержания статей), классификация их выглядит достаточно полной ФЗ № 44 выделяет:

1. Содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам, которое выражается в информировании правоохранительных органов о правонарушениях и об угрозах общественному порядку; участии в мероприятиях по охране общественного порядка по приглашению органов внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органов; участии в охране общественного

порядка при проведении спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий по приглашению их организаторов; участии в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в органах внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органах, по их приглашению, а также иных формах

2. Участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести

3. Внештатное сотрудничество с полицией .

4. Участие граждан в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности без членства

5 . Участие граждан в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности с членством

Оценивая законодательную классификацию форм взаимодействия граждан и правоохранительных органов, нужно признать ее весьма удачной Но непонятно, в каких целях выделено в качестве конкретной формы «участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести», которое не требует законодательного регулирования В остальном с предложенной законодателем классификацией мы согласны, так как она отвечает основным требованиям: обеспечивает необходимое правовое регламентирование и не содержит излишней конкретизации, которая могла бы обеднить возможное многообразие форм участия граждан в правоохранительной деятельности

Каждой из форм посвящена отдельная статья, в которой закреплены требования к гражданам, основные направления деятельности, права и обязанности, ответственность и порядок финансового обеспечения Последней форме участия граждан в обеспечении общественного порядка — народным дружинам — посвящена отдельная глава, что показывает ее приоритетность с точки зрения законодателя Но даже для них законодатель не предусматривает права задерживать правонарушителя, проверять у него документы и доставлять его в ближайший орган внутренних дел для разбирательства Только для членов добровольных народных дружин закон устанавливает право применения физической силы, но и здесь последовательно ограничивает это состоянием необходимой обороны и крайней необходимости, избегая состояния задержания правонарушителя Такое положение можно объяснить реализацией принципа недопустимости подмены полномочий органов внутренних дел (полиции), иных правоохранительных органов, но, по нашему мнению, это существенно связывает руки гражданам, участвующим в охране общественного порядка. Если в ходе патру-

лирования сотрудники народных дружин наталкиваются на драку в общественном месте, они могут применить физическую силу, чтобы ее остановить, но не могут проверить документы у правонарушителей и задержать их до прибытия полиции, поскольку такие действия являются незаконными, а остальные категории граждан, участвующих в охране общественного порядка, не могут и этого Они должны словесно увещевать правонарушителей То же самое все категории лиц, взаимодействующих с правоохранительными органами, ничего не могут сделать с лицом, совершившим грабеж и убегающим с места происшествия, и т д На наш взгляд, это перекос, вызванный устаревшим подходом к рассматриваемому явлению, при котором доминируют правоохранительные органы, а граждане, оказывающие им содействие, лишь безынициативный инструмент

Необходимо отметить, что во многих законах субъектов указанные нами права были предусмотрены Например, в Краснодарском крае члены добровольных народных дружин имели право:

1) требовать от нарушителей общественного порядка предъявления документов, удостоверяющих личность, в случаях когда установление личности необходимо для выяснения обстоятельств совершения правонарушения;

2) в целях пресечения правонарушений доставлять нарушителя в общественные пункты охраны порядка или в соответствующие органы внутренних дел;

3) входить в зрелищные, увеселительные и другие общественные места в случаях преследования скрывающихся нарушителей;

4) доставлять в медицинские вытрезвители либо отделения милиции лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, утративших способность самостоятельно передвигаться или нарушающих общественный порядок 8 .

Теперь законы субъектов должны быть приведены в соответствие с ФЗ № 44, а значит, этими правами члены народных дружин обладать уже не будут Подобное положение не только прямо снижает эффективность деятельности граждан, но и демонстрирует им недоверие государства, что отрицательно скажется на их самооценке и формировании гражданского самосознания

Дальнейший анализ текста ФЗ № 44 позволил выявить еще ряд спорных моментов Так, контроль и надзор за деятельностью граждан и их объединений государственные органы могут осуществлять, только если она происходит в форме добровольных народных дружин, но и здесь не предусмотрены основания для приостановления или прекращения деятельности таких общественных объединений, т е сама деятельность граждан не рассматривается как какая-либо

ценность для них. А деятельность в других формах вообще не подконтрольна государству, что в правоохранительной сфере чрезвычайно опасно .

Но наибольшие опасения вызывает все же глава 4 ФЗ № 44 «Правовая и социальная защита народных дружинников и внештатных сотрудников полиции». Во-первых, из самого названия, а также из содержания главы видно, что граждане, оказывающие содействие в других формах, никак государством не защищены и их деятельность государством не стимулируется Во-вторых, защита указанных в законе категорий граждан носит декларативный характер, так как сам закон никаких санкций не предусматривает. Изменения, внесенные в УК РФ, вообще не затронули этой проблемы, а Кодекс об административных правонарушениях дополнен ст. ст. 19. 35 «Воспрепятствование законной деятельности народного дружинника или внештатного сотрудника полиции» и 19. 36 «Совершение народным дружинником или внештатным сотрудником полиции действий, нарушающих права и законные интересы граждан или организаций» 9, которые никак жизнь, здоровье, честь, имущество дружинников не оберегают. Даже в некоторых законах субъектов этот институт разработан гораздо лучше. Так, в Краснодарском крае законом предусмотрено:

«.2 . В случае гибели (смерти) члена общественного формирования в связи с его участием в охране общественного порядка членам семьи погибшего (умершего) (лицам, находившимся на его иждивении) выплачивается единовременное пособие в размере 120 минимальных размеров оплаты труда за счет средств краевого бюджета

3 В случае причинения члену общественного формирования телесного повреждения или иного вреда его здоровью в связи с участием в охране общественного порядка, повлекшего за собой наступление инвалидности, ему выплачивается единовременное пособие в размере 60 минимальных размеров оплаты труда за счет средств краевого бюджета

4. В случае причинения члену общественного формирования телесного повреждения или иного вреда его здоровью в связи с участием в охране общественного порядка, не повлекшего за собой наступление инвалидности, ему выплачивается единовременное пособие в размере 30 минимальных размеров оплаты труда за счет средств краевого бюджета» 10 .

В-третьих, и это, на наш взгляд, наиболее уязвимое место закона — не разработано действенной системы стимулирования граждан к взаимодействию с правоохранительными органами. В законе есть статья 26 «Материальное стимулирование, льготы и компенсации народных дружинников и внештатных сотрудников полиции», но она распространяется не на все категории граждан, и в ней предусмотрено

только предоставление дополнительного отпуска, а эта мера в современных условиях не очень действенна, так как в основном приводит к конфликту с работодателем Наше мнение подтвердилось результатами проведенного опроса граждан, участников рейдовых мероприятий, так как ни один из них на вопрос: «В целях повышения социальной привлекательности участия граждан в правоохранительной деятельности необходимо.» — не выбрал вариант, предлагающий ввести систему поощрения отгулами .

Остальные предусмотренные меры (материальное стимулирование, выдача проездных билетов, личное страхование и иные льготы и компенсации) оставлены на усмотрение органов власти субъектов РФ либо ОВД Таким образом, скудность арсенала мер и неподкрепленность их федеральной властью делают их неактуальными и неэффективными На наш взгляд, правовые средства стимулирования нужно искать в других сферах

Подводя итоги, отметим, что ФЗ № 44 явился очередным этапом развития правовой основы взаимодействия граждан и правоохранительных органов и устранил множество разночтений, но не решил всех проблем

Наиболее существенными его недостатками являются следующие:

— не сформулированы четкие цели и вытекающие из них задачи самой деятельности по взаимодействию граждан и правоохранительных органов;

— недостаточен перечень закрепленных принципов деятельности Так, не установлен принцип гуманности, а также необходимо законодательно предусмотреть принципы взаимной ответственности, взаимной инициативы и взаимного контроля, принцип широкой гласности;

— законодатель не предусматривает права задерживать правонарушителя, проверять у него документы и доставлять его в ближайший орган внутренних дел для разбирательства даже для членов народных дружин, не говоря уже о других категориях, что не только прямо снижает эффективность деятельности граждан, но и демонстрирует им недоверие государства;

— контроль и надзор за деятельностью граждан и их объединений государственные органы могут осуществлять, только если она происходит в форме добровольных народных дружин, но и здесь не предусмотрены основания для приостановления или прекращения деятельности таких общественных объединений В правоохранительной сфере такой подход чрезвычайно опасен;

— средства правовой и социальной защиты, а также меры стимулирования для лиц, участвующих в обеспечении общественного порядка, явно недостаточны и носят декларативный характер

1 См ., напр .: Джемелинский В. А. Совершенствование форм участия населения в охране правопорядка с учетом возможностей участковых пунктов полиции // Теория и практика общественного развития . 2014 . № 18 . С . 104-106 ; Егоры-шев С. В. Современные формы и особенности участия общественности в борьбе с преступностью и обеспечении общественного порядка // Рос . следователь . 2008. № 11. С . 33-36 ; и т д

2 Об участии населения в охране общественного порядка на территории Костромской области : закон Костромской области от 14 октября 1997 г . № 11 // Северная правда . 1997. 25 окт .

3 Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка : закон г. Москвы от 28 мая 2001 г. № 9 // Тверская, 13. 2001. 16-22 мая ; Вестник Мэрии Москвы . 2001. № 19 ; Ведомости Московской городской Думы . 2001. № 5, ст 43

4 Об участии граждан в обеспечении правопорядка в Санкт-Петербурге : закон Санкт-Петербурга от 8 ноября 2001 г. № 760-95: ред . от 25 ноября 2002 г. // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга . 2001. 16 нояб . ; Вестник Администрации Санкт-Петербурга 2001 27 дек

5 Об участии граждан в охране общественного порядка в Краснодарском крае : закон Краснодарского края от 28 июня

2007 г. № 1267-КЗ . URL: http://base . garant . ru/70627294/ (дата обращения: 02 .05 .2015) .

6 Об участии граждан в охране общественного порядка : федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ : в ред . от 31 декабря 2014 г. URL: http://base . garant . ru/70627294/ (дата обращения: 02 .05 .2015) .

7 Пеструилов А. С. Взаимодействие правоохранительных органов и граждан в обеспечении общественной безопасности: теоретико-правовой анализ понятия // Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе : мат-лы междунар . науч . -практ . конф . , 20-21 сентября 2012 г. Новороссийск, 2012 . С . 574-577.

8 Об участии граждан в охране общественного порядка в Краснодарском крае : закон Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1267-КЗ .

9 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка : федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 70-ФЗ . URL: http://www. consultant . ru/document/cons_doc_LAW_161216/

10 Об участии граждан в охране общественного порядка в Краснодарском крае : закон Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1267-КЗ .

УДК 316 © Л. В. Карнаушенко, 2016

Стихийная социализация в процессе формирования правовой идеологии российской молодежи

Л. В. Карнаушенко

Трансформационные процессы затронули основные социальные институты и подсистемы российского общества. Масштабным изменениям подверглась и социализация, выполняющая ключевые функции в процессе преемственности и смены поколений. Рост влияния стихийной социализации, осуществляемой, как правило, посредством СМИ и Интернета, ставит под угрозу формирование правовой идеологии, следовательно, и сам институт права.

Ключевые слова: право, правовая идеология, молодежь, социализация, стихийная социализация, информационные технологии, Интернет, СМИ.

В современном российском обществе сложилась неоднозначная ситуация в сфере формирования правовой идеологии молодежи . Благодаря существенным изменениям механизмов социализации и социального развития подрастающего поколения, произошедшим в 1990-2000-е гг. , оказались поставлены под сомнение институциональные инструменты передачи социального опыта, а шире — основы процесса преемственности и смены поколений, векторы социального развития . Масштабные трансформации социокультурной сферы вкупе с процессом

деидеологизации задали тревожный тренд, касающийся молодежного сознания . Между тем отказ от всякого идеологического воздействия на молодежь чреват рядом негативных моментов, связанных с формированием духовно-нравственного вакуума в молодежной среде, отсутствием смысложизненных ценностей, высоких общественных идеалов и т д На этом фоне возникают благоприятные условия для развития социальных отклонений — криминального, преступного поведения, криминализации сознания и формирования антисоциальных практик