Специфика принятия федеральных конституционных законов в Российской Федерации

Е.Н. Артанова

СПЕЦИФИКА ПРИНЯТИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье рассматриваются порядок и специфика принятия федеральных конституционных законов в Российской Федерации. Проанализированы положения Конституции РФ, Регламентов Государственной Думы и Совета Федерации о порядке принятия федеральных конституционных законов.

Ключевые слова: Конституция РФ, федеральный конституционный закон, специфика принятия федерального конституционного закона, принцип верховенства федерального конституционного закона, особая юридическая сила федерального конституционного закона, Согласительная комиссия Государственной Думы и Совета Федерации.

E.N. Artanova

THE CHARACTERISTIC FEATURES OF PASSING FEDERAL CONSTITUTIONAL LAWS IN THE RUSSIAN FEDERATION

In this article the author studies the order and characteristic features of passing federal constitutional laws in the Russian Federation. In the article are analyzed the provisions of the RF Constitution, Regulations of the State Duma and the Council of the Federation on the order of passing federal constitutional laws.

Keywords: RF Constitution, Federal constitutional law, Characteristic features of passing federal constitutional law, The principal of federal law supremacy, Special legal force of the federal constitutional law, Consiliation commission of the State Duma and the Council of the Federation.

В правовом государстве (Rechtsstaat1) существует разветвленная сумма разнообразных законов. Среди них выделяются существующие в ряде государств (Италия, Испания, Португалия, Франция и др.) конституционные законы. В некоторых странах в основных законах наряду с конституционными упоминаются органические законы (фр. «loi organique» — органический закон, уточняющий Конституцию2), теоретической основой которых явилась французская теория конституционализма. В данной правовой форме осуществляется исключительно конституционно-правовое регулирование.

В современной России федеральные конституционные законы (далее — конституционные законы) появились после принятия Конституции РФ 1993 г. Однако дискуссии о природе и сущностных характеристиках таких законов имели место еще во времена существования Союза ССР и действия Конституции СССР 1977 г. (Конституции РСФСР 1978 г.). Теперь данное понятие из сферы научно-теоретических споров переквалифицировалось в государственно-правовую действительность3.

Базовые (основополагающие) положения конкретизируют круг вопросов, по которым принимаются конституционные законы. Это законы о референдуме (ст. 84); о порядке деятельности Правительства РФ (ст. 114); об Уполномоченном по правам человека (ст. 103); о единых государственных символах

© Артанова Елена Николаевна, 2013

Аспирант кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: artanova.alena@yndex.ru

страны (флаге, гербе и гимне) (ст. 70); о режимах чрезвычайного и военного положения на территории всей страны или её отдельных местностях (ст. 56, 87 Конституции РФ); об изменении территориального состава Российской Федерации (ст. 65, 66, 137 Конституции РФ); о Конституционном Собрании (ст. 135 Конституции РФ).

Кроме того, конституционными законами установлены единая судебная система страны (ст. 118) и порядок образования, функционирования, полномочия её высших судебных органов (Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный и иные суды). В период с 1994 г. по 2002 г. национальным парламентом принято 18 конституционных законов, которые действуют на всей территории России4. Во все указанные акты многократно вносились поправки.

Начиная с 2004 г., Федеральное Собрание РФ приняло 5 конституционных законов об образовании новых субъектов Федерации в результате объединения граничащих между собой территорий (Пермский, Красноярский, Камчатский и Забайкальский края, Иркутская область)5.

Разграничение между конституционными и федеральными законами носит по некоторым аспектам условный характер. Так, в Российской Федерации порядок формирования Федерального Собрания устанавливается обычным законом (ч. 2 ст. 96 Конституции РФ). Вряд ли это правильно. Не случайно каждый новый электоральный цикл в России сопровождается сменой избирательного законодательства. Обратимся к зарубежному опыту. В Республике Казахстан институты организации деятельности главы государства и парламента регулируются только соответствующими конституционными законами (ч. 1 ст. 41, ч. 4

ст. 49 Конституции Казахстана 1995 г.6). ш

с

Основополагающий признак выделения рассматриваемой категории за- н конов заключается в их особой юридической силе и усложненной процедуре С

а

принятия. т

о

В соответствии с ч. 3 ст. 76 Основного Закона федеральные законы не могут к

о

противоречить конституционным законам. Существенное значение имеет их 0 содержание — связь с Конституцией и конституционными отношениями. |

Принцип верховенства конституционных законов заключается в том, что они о не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены в парламент на новое н

о

рассмотрение, как и принятые поправки к Конституции, что возможно и в от- Ю ношении федеральных законов. Например, И.Б. Щеголев считает, что законы, и уточняющие и развивающие конституционные постановления, называются с

к

конституционными, а вносящие изменения в нормы Основного Закона — федеральными законами о поправке к Конституции РФ7. На наш взгляд, это мнение Л

е

не совсем верно, поскольку в соответствии с положениями Федерального закона | о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ изменения • и дополнения (поправки) к Конституции России принимаются в виде особого 33 правового акта — закона о поправке к Конституции РФ. Это положение под- ^ тверждено Конституционным Судом РФ при толковании Основного Закона в § Постановлении от 31 октября 1995 г. № 12-П8.

Право законодательной инициативы, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ и ст. 103 Регламента Государственной Думы, принадлежит определенному кругу субъектов — Президенту России, Совету Федерации и её членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а также по вопросам ведения Конституционному, 63

Верховному, Высшему Арбитражному судам России. Соответственно любой из них может внести проект конституционного закона. Однако чаще всего этим правом пользовались Президент и Правительство РФ.

Кроме того, из положений основной нормы следует, что указанные субъекты в законодательном процессе равны между собой. На практике в ускоренном порядке обсуждаются и принимаются, как правило, президентские и правительственные законодательные инициативы, а большинство внесенных проектов иными субъектами данного права в предыдущие годы остаются не рассмотренными. Так, в сентябре 2000 г. Верховный Суд РФ внес в Госдуму законопроект «О федеральных административных судах в Российской Федерации» (№ 7886-3), который принят только в первом чтении и до настоящего времени в установленном порядке не рассмотрен9.

Конституция России определила, что законопроекты вносятся в нижнюю палату Федерального Собрания РФ. Это императивное правило. Вместе с тем по Конституции Франции 1958 г. (ст. 39-2) абсолютное большинство законопроектов могут вноситься и в нижнюю (Национальное Собрание), и в верхнюю палату — Сенат10. Все законы принимаются исключительно Государственной Думой (ч. 1 ст. 105 Конституции РФ). Принятые нижней палатой законы передаются на рассмотрение Совета Федерации. Исходя из конституционной доктрины федерализма, этим обеспечивается учет мнений российских субъектов, составляющих территорию страны в законодательном процессе, а также предоставляет объективную возможность сформулировать свое отношение (согласиться либо не согласиться с позицией нижней палаты) в сфере законотворчества. § По правилам гл. 13 Регламента Государственной Думы РФ проект конститу-

~ ционного закона рассматривается Думой в трех чтениях, при этом в отличие от го федерального закона он не принимается, а одобряется11. Поступивший законо-^ проект с сопроводительными документами (пояснительная записка, финансово-| экономическое обоснование, перечень законодательных актов, подлежащих | изменению) регистрируется в соответствующем управлении Аппарата нижней ° палаты, после чего передается профильному комитету палаты, ответственному | за его рассмотрение. Последний «ведет» законопроект, высказывает по нему | предложения, выносит заключение о включении проекта в повестку дня, на->§ правлению в Совет Федерации и т. д. Процедура в целом прописана ст. 107-115 | Регламента Государственной Думы РФ.

| Согласно Основной норме (ч. 2 ст. 108) конституционный закон считается

| принятым Государственной Думой в случае, если он одобрен большинством (не менее 2/3 голосов от общего числа ее депутатов). При принятии по такому § законопроекту положительного решения (одобрение), конституционный закон § с соответствующими постановлениями палаты, стенограммами её заседаний, I заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами | оформляется ответственным комитетом совместно с Аппаратом Думы и в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации (п. 2 ст. 126 Регламента Государственной Думы РФ).

В отличие от регламента нижней палаты в Совете Федерации порядок рассмотрения конституционных законов регулируется отдельной гл. 15 Регламента12. Поступившие в эту палату законопроект и сопроводительные документы после 64 регистрации незамедлительно, в течение нескольких часов направляются всем

членам палаты, а по решению ее Председателя — комитету, ответственному за его рассмотрение (ст. 122 Регламента).

Во время подготовки к рассмотрению законопроекта члены верхней палаты вправе организовать в российских субъектах его обсуждение (ст. 123 Регламента). Однако это бывает весьма редко, в связи с чем отдельные исследователи указывали на недостаточно активное использование Советом Федерации в некотором роде контрольных полномочий в законотворческой сфере, поскольку количество отклоненных законов весьма ничтожно13.

По итогам обсуждения комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение проекта конституционного закона, вправе рекомендовать одобрить конституционный закон, ранее одобренный Госдумой, либо его отклонить (п. 3 ст. 124 Регламента). Окончательное решение по такому законопроекту принимается на заседании палаты в ходе всесторонних дебатов в форме голосования. Конституционный закон считается одобренным верхней палатой Федерального Собрания РФ, если проголосовало не менее 3/4 от общего числа ее членов. В противном случае он считается отклоненным и в течение 5 дней со дня принятия такого постановления палаты направляется в нижнюю палату.

В постановлении Совета Федерации об отклонении одобренного Думой конституционного закона могут содержаться мотивы принятого отрицательного решения, например, перечень конкретных структурных единиц закона (разделы, главы, статьи, их части), по которым необходимо преодолеть возникшие между палатами разногласия; предложения нижней палате согласовать процедуру и способ преодоления возникших расхождений в позициях и пр. (ст. 126 Регламента). Учитывая регламентарную формулировку «могут содержаться», ш палата вправе вообще не мотивировать свое решение об отклонении закона, н что, по нашему мнению, неверно. Причины отклонения конституционного С

а

закона должны быть конструктивными и понятными обществу, а потому в т

о

постановлении об отклонении рассмотренного закона палата обязана мотиви- к

о

ровать такое решение. О

Процедура преодоления возникших расхождений между палатами Парламен- | та прописана ст. 128 Регламента Совета Федерации. В этом случае по инициа- о тиве любой из палат, поддержанной другой, может создаваться согласительная |

о

комиссия. Последняя рассматривает лишь те положения конституционного за- Ю кона, по которым между палатами возникли разногласия. Главная цель данного и парламентского органа заключается в выработке корреспондирующих пред- с

к

ложений, оформленных в виде единого текста соответствующих структурных единиц рассматриваемого закона. Л

Ф

Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосо- | вания депутаций от палат парламента. Например, депутация от второй палаты • в согласительной комиссии принимает решение открытым голосованием боль- §9 шинством голосов от общего числа ее членов (пп. 2 и 3 ст. 113 Регламента Совета ^ Федерации). Вместе с тем в исключительных случаях допускается передача § права решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым согласительной комиссией, другому ее члену, оформляемого в форме доверенности. При этом каждому члену такой комиссии может быть передано не более одной доверенности. Круг конкретных исключительных случаев передачи голоса по доверенности парламентариями не определен. Данное положение, по нашему мнению, может привести к злоупотреблениям и искажениям позиций представителей 65

субъектов Федерации, а учитывая высокий уровень рассматриваемого закона, передача голоса недопустима.

Таким образом, окончательное решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. Анализ регламентарных парламентских норм показывает, что многие важные вопросы деятельности парламентских согласительных комиссий должным образом юридическими нормами не урегулированы14.

Итогом работы согласительной комиссии становится ее протокол, в котором отражаются конкретные предложения по преодолению имевшихся разногласий либо обосновывается невозможность их преодоления. В последнем случае окончательная позиция по разногласиям определяется на заседании палат. Например, Совет Федерации вправе принять одно из трех решений: изменить предложения палаты по редакции отдельных положений закона; изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии; отказаться от участия в работе такой комиссии. Решение в форме постановления направляется в Государственную Думу (ст. 115 Регламента).

Анализ законодательной деятельности российского парламента показывает, что согласительные комиссии в процессе рассмотрения конституционных законов создаются довольно редко. Лишь в 1995-1996 гг. такая комиссия создавалась и работала для устранения разногласий по конституционному закону о судебной системе России15.

Конституционный закон, одобренный нижней палатой с учетом предложений согласительной комиссии, рассматривается Советом Федерации в порядке, а установленном для первоначального рассмотрения. Принятый конституционный ? закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. а. Отметим, что на конституционные законы президентское вето (лат. «veto» — за-1 прещаю) не распространяется16.

I В литературе высказывается обоснованное мнение о том, что в случае наруше-

I ния установленной Основным Законом процедуры принятия конституционного J закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления § палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ в силу | ч. 2 ст. 80 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ вправе вернуть его в соответствую-i" щую палату; при этом указать на конкретные нарушения названных базовых ° требований17. Такой закон не может по смыслу ч. 2 ст. 108 Конституции РФ « считаться принятым, а его возвращение в палаты парламента — отклонением,

0

| не предусмотренным ст. 108 Конституции РФ, поскольку установленные основ-ё ными нормами требования к принятию закона и предусмотренные ею условия 1 и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению | участников законодательного процесса. Последние обязаны строго соблюдать § порядок принятия законов, что является императивным условием осуществле-

1 ния самой парламентской деятельности. Соблюдение парламентариями правил I законодательной процедуры — гарантия надлежащего, основанного на требованиях Основного Закона порядка формирования и выражения воли многонационального народа, который осуществляет свою законодательную власть через своих представителей18.

Полемика между главой государства, палатами Федерального Собрания и другими субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия 66 подобного крупного закона в случае недостижения согласия могут быть переданы

заинтересованными сторонами в соответствии с конституционным законодательством на рассмотрение федерального органа конституционного контроля.

Важные вопросы современного понимания законотворчества даны Конституционным Судом РФ в Постановлении от 12 марта 1995 г. № 2-П19. В нем указано, что парламентские акты должны реализовывать интересы большинства граждан. Хотя Конституция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия, легитимность принимаемых законов может быть гарантирована путем толкования понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа — 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации).

Таким образом, при определении порядка принятия законов палатами Федерального Собрания Конституция Российского государства исходит из названного общего числа парламентариев. Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей избирательного корпуса.

В целом процедура принятия конституционных законов в Российской Федерации требует дальнейшего совершенствования, поскольку практически в каждый подобный закон неоднократно и не всегда оправданно были внесены изменения и дополнения. К сожалению, данные законы не являются стабильными регуляторами общественных отношений.

1 См.: Российская юридическая энциклопедия / гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1999. С. 2255-2256.

2 См.: Гак В.Г., Ганшина К.А. Новый французско-русский словарь. 13-е изд., стер. М., 2008. С. 617.

3 См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 384; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. С. 28-36.

4 См.: Российская газета. 1994. 23 июля; 1995. 16 мая; 1997. 6 янв., 4 марта, 23 дек.; 1999. 29 июня; 2000. 27 дек., 29 дек.; 2001. 2 июня, 20 дек.; 2002. 2 февр.; 2004. 30 июня.

5 См.: Российская газета. 2004. 26 марта; 2006. 14 апр.

6 См.: Конституция Республики Казахстан. Официальное издание (на русском языке). Астана, 2011.

7 См.: Щеголев И.Б. Федеральные конституционные законы в системе российского законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 16.

8 См.: Российская газета. 1995. 9 нояб.

9 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 ноября 2000 г. № 824 III // Ведомости Федерального Собрания РФ. 2000. 1 дек. № 34, ст. 1383; URL: http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=7886-3 (дата обращения: 17.02.2013).

10 См.: Избранные конституции зарубежных стран: учебное пособие / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2011. С. 174.

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 7, ст. 801.

12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 7, ст. 635.

13 См., например: Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 60-64.

14 См.: Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С. 54-56.

15 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 3 октября 1995 года № 591-1 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 42, ст. 3925; 1996. № 8, ст. 717.

16 См., например: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.В. Лазарева М., 2009. С. 488-491, 714-719; Законодательный процесс: понятие, институты, стадии: научно-практическое пособие / отв.ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 39.

17 См., например: Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 13; Комбарова Е.В. Конституционно-правовые основы разрешения разногласий в системе органов публичной власти Российской Федерации. Саратов, 2011.

18 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ С.М. Казанцева к Постановлению Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

19 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 16, ст. 1451.