АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ В ФИНЛЯНДИИ

АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

УДК 342.9

П. Н. Бирюков

Воронежский государственный университет АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ В ФИНЛЯНДИИ

Статья посвящена деятельности административных судов (далее - АС) Финляндии. Подробно изучается структура Высшего административного суда (далее - ВАС) и областных АС. Анализируется Кодекс административного судопроизводства (далее - КАС) и другие законы. Рассматриваются правила судопроизводства. Выявляются особенности финского административного судопроизводства.

Ключевые слова: Финляндия, судебная система Финляндии, Высший административный суд Финляндии, областные административные суды, административное судопроизводство.

ADMINISTRATIVE COURTS IN FINLAND

The article is devoted to the activities of the administrative courts (hereinafter AC) of Finland. The structure of the Supreme Administrative Court (hereinafter referred to as the SAC) and regional ACs is being studied in detail. The Code of Administrative Procedure (hereinafter CAP) and other laws are analyzed. The rules of court proceedings are considered. The features of the Finnish administrative legal proceedings are revealed.

Key words: Finland, the Finnish judiciary, the Supreme Administrative Court of Finland, regional administrative courts, administrative proceedings.

Основы финской судебной системы были заложены в период Средневековья1. «Правила для судей» Олауса Петри2, записанные в первую половину XVI в., объединили суды страны, а в 1634 г. был основан первый апелляционный суд. В 1734 г. как часть процесса кодификации права был принят Судебно-процессуальный кодекс3, действующий до сих пор4.

Финские суды разделены на две основные ветви:

а) общие суды, рассматривающие гражданские и уголовные дела;

б) АС, рассматривающие споры между физическими лицами и органами власти5.

Такое разделение было оформлено еще в 1918 г., когда две секции Сената стали двумя высшими судами нового государства6. Формирование указанных судов было подтверждено Конституционным законом 1919 г.7.

Кроме того, в стране имеются и специализированные АС: Суд по рыночным отношениям, Страховой суд, Суд по трудовым делам и др., имеющие особую компетенцию.

К примеру, Суд по рыночным отношениям8 выносит решения по делам о конкуренции и

© Бирюков П. Н., 2022

законности государственных закупок, используя как гражданское процессуальное, так и административно-процессуальное право. В первом случае жалоба на его решения подается в Верховный Суд Финляндии; во втором - в ВАС. К примеру, в деле КНО:2019:989 финские компании обжаловали штраф Суда за нарушение правил конкуренции в сфере перевозок. В итоге финский ВАС изменил решение, увеличив штрафы нарушителям. Специализированные АС будут исследованы отдельно.

Современная Конституция Финляндии10 требует, чтобы любое использование публичных полномочий основывалось на законе. Любое лицо, которое не согласно с решением административного органа (далее АО), затрагивающего его права и обязанности, может оспорить законность указанных действий в АС.

Финские АС руководствуются Законом об административном судопроизводстве 2019 г.11 (далее - закон об АС). Вопросы публичности процесса регламентируются законом о публичности в административных судах12.

Существует около 240 категорий дел, подведомственных АС. Закон об АС содержит многочисленные отсылки к нормативным актам,

регулирующим порядок и сферы обжалования административных действий.

К примеру, Муниципальный закон 2015 г.13 регламентирует обжалование на решения органов самоуправления. Закон о социальной сфере 2021 г.14 закрепляет возможность оспаривания решения органов социального обеспечения. По закону о церкви 1993 г.15 можно апеллировать на решения руководства евангелическо-лютеран-ской церкви и ее приходских властей; по закону о православной церкви 2006 г.16 - на решения православной церкви.

По общему правилу (§ 10 закона об АС), компетентным является АС, под юрисдикцией которого находится административный орган (далее - АО), принявший обжалуемое решение. Если сфера деятельности АО распространяется на несколько областей, компетентен суд, на территории которого находится главный офис указанной структуры. Если юрисдикция АО распространяется на всю страну, дело должен рассматривать АС по месту проживания заявителя.

В то же время закреплена исключительная подсудность некоторых категорий дел. В частности, по закону все жалобы относительно НДС и таможенных платежей рассматриваются региональным АС Хельсинки.

В § 13 закона об АС подробно регламентирована процедура подачи жалобы. Она подается в письменной форме в течение 30 дней с момента получения заявителем уведомления о принятом решении. В этой сфере применяются также закон об электронных сообщениях в официальной деятельности 2003 г.17 и закон об исчислении сроков 1930 г.18

В жалобе должны содержаться следующая информация: 1) указание на оспариваемое решение; 2) требования заявителя; 3) их обоснование; 4) сведения о заявителе и контактная информация, а также информация о законном представителе либо адвокате (§ 14 закона об АС).

К жалобе должны прилагаться: 1) решение АО; 2) информация, подтверждающая соблюдение срока обжалования; 3) документы, на которые ссылается заявитель в жалобе.

Согласно закону об АС, стороны в разбирательстве в первой инстанции, как правило, могут вести дела без профессиональной юридической помощи. Вместе с тем, в главе 5 закона урегулировано участие в процессе юридических помощников лиц, опекунов и иных представителей. В ВАС физическим лицам необходимо иметь представителя, чей статус детально регламентирован специальными нормативными актами -законами об опеке 1999 г.19, о лицензированных

помощниках по правовым вопросам 2011 г.20, адвокатах 1958 г.21; и др.

Глава 6 закона об АС посвящена судебному разбирательству. Получив заявление, суд назначает дело к слушанию и проводит необходимые подготовительные меры.

Заявитель и АО обязаны представить обоснование своих требований. Суд должен учитывать как публичные, так и частные интересы. При необходимости суд может провести расследование «в той мере, в какой этого требуют справедливость, справедливость и качество дела». Суд вправе осуществлять осмотры места, территории, истребовать необходимые документы. В процесс могут быть приглашены специалисты, эксперты, переводчики, свидетели и третьи лица.

В § 54 закона закреплены меры по обеспечению порядка в процессе. Любое лицо, вмешивающееся в ход разбирательства, может быть удалено из заседания. Суд также может наложить штраф в размере до 1000 евро.

Глава 8 закона посвящена итоговому судебному акту. «Решением» называется постановление суда, которым заканчивается производство по делу; иные акты считаются «промежуточными решениями».

Согласно § 81 закона об АС суд вправе: 1) оставить оспариваемое решение в силе; 2) отменить его; 3) вернуть дело на новое рассмотрение в тот же орган; 4) изменить обжалуемый акт; 5) передать дело в компетентный суд.

Суд отклоняет жалобу, если: 1) она не отнесена к компетенции АС; 2) решение обжалованию не подлежит; 3) заявитель не является надлежащим истцом; 4) жалоба подана с пропуском установленного срока; 5) заявитель не исправил недостатков жалобы или не представил документы по требованию суда. Рассмотрение дела прекращается также в случае отзыва жалобы или наличия иной установленной законом причины.

Решение выносится большинством голосов судей; при равенстве голосов голос председательствующего имеет решающее значение (§ 85 закона об АС).

В решении должна быть отражена следующая информация: 1) наименование суда; 2) дата вынесения судебного акта; 3) участники процесса; 4) этапы рассмотрения дела (в необходимых случаях); 5) обжалуемое решение; 6) требования сторон и краткие доводы в обоснование; 7) мотивировка решения (применимые правовые положения, а также факты и доказательства, положенные в основу); 8) выводы суда (резолютивная часть); 9) ФИО судей; 10) информация о

голосовании; 11) особые мнения; 12) сведения о судебном сборе.

Согласно § 88 закона об АС, к решению должно прилагаться уведомление о порядке его обжалования. В частности, должны быть указаны: 1) срок обжалования и порядок его исчисления; 2) суд, в который может быть обжаловано решение; 3) суд или орган, в который подается жалоба; 4) обязанность заявителя сообщать свои контактные данные при их изменении. Если решение не может быть обжаловано, должна содержаться ссылка на соответствующую норму закона.

Решение доставляется сторонам письмом или электронным сообщением с использованием адреса, сообщенного суду. Оно может быть также вручено адвокату, лицензированному юрисконсульту или опекуну лица (§ 90-91 закона об АС).

Финская система общих АС состоит из двух звеньев. Первое - областные суды и второе -Высший Административный Суд22, который рассматривает как дела по первой инстанции, так и в кассации.

В Финляндии имеется семь региональных АС: Хельсинки, Хямеенлинны, Восточной Финляндии, Северной Финляндии, Турку, Ваасы, Аландских островов. Они компетентны по всем категориям споров, за исключением дел исключительной подсудности.

Так, 16 июня 2022 г. АС Хельсинки рассмотрел спор о НДС, применив как финское законодательство, так и право ЕС23. 25 мая 2022 г. АС Турку отклонил жалобу гражданина на нецелевое использование организацией здания для сдачи в арену неограниченному кругу лиц24.

Деятельность АС Аландских островов регулируется отдельными нормативными актами (закон о самоуправлении Аландских островов 1991 г.25). Обжалование действий муниципальных властей, органов социального обеспечения и социальных ассоциаций, властей провинции Аландские острова и церковных властей подробно регламентируется специальным законом 2021 г.26 Например, 28 февраля 2018 г. АС удовлетворил жалобы на решения Управления охраны окружающей среды и здоровья, признав незаконным выдачу им двух разрешений на сброс отходов в водотоки27.

Пандемия оказала существенное влияние на работу региональных АС. Организация безопасных устных слушаний потребовала специальных мероприятий. Всем лицам было рекомендовано пользоваться электронными услугами или электронной почтой. Устное разбирательство продолжалось с обеспечением мер и использованием

ВКС. В каждом АС были приняты дополнительные меры безопасности28. С соблюдением этих требований 6 апреля 2022 г. АС Вааса признал незаконным действия областного агентства по здравоохранению по приостановлению работы ресторана за нарушение санитарных правил29.

ВАС действует на основании Закона о Высшем административном суде 2006 г.30 (далее - закон о ВАС). В состав ВАС входят президент, 22 постоянных судьи, а также ряд временных судей (их число может доходить до 30). В Суде работают около 50 референтов и более 40 других сотрудников.

Закон о судах 2016 г.31 предусматривает порядок назначения председателя и членов ВАС, а также квалификационные требования к судьям АС. Положения о временных членах АС также содержатся в Законе о судах.

В соответствии с § 1 закона о ВАС он осуществляет: во-первых, высшую судебную власть в сфере административной юстиции, и, во-вторых, контроль за исполнением законодательства в этой области.

В настоящее время ВАС состоит из трех палат, каждая из пяти судей. В делах, указанных в законах о воде и об охране окружающей среды, а также в некоторых иных в состав палаты помимо судей включают двух экспертов, обладающих компетенцией в соответствующей области.

Первая палата занимается вопросами функционирования органов управления, международной защиты и иммиграции, самоуправления, строительства и окружающей среды. Так, в деле КН0:2022:5632 обжаловалось решение городского совета Хельсинки об утверждении плана застройки района, как противоречащее закону о землепользовании и строительстве. ВАС признал оспариваемое решение незаконным.

Вторая палата рассматривает дела о предпринимательской деятельности, государственной помощи, налогообложения, вида на жительство и транспорта. Так, в деле КН0:2022:10533 оспаривалась правильность применения финского законодательства о налоге на дарение. Заявитель обжаловал решения АС Северной Финляндии 29 апреля 2021 г. и действия финских налоговых органов; ВАС его не поддержал, оставив обжалуемые акты в силе.

Третья палата занимается вопросами социального обеспечения и здравоохранения, конкуренции и государственных закупок, государственных функций общего характера. В деле КН0:2022:11034 решением ВАС были уточнены расходы по обеспечению прав ребенка.

Палаты, в принципе, могут рассматривать любые категории споров, подпадающих под юрис-

дикцию ВАС. К примеру, в деле КН0:2019:8935 рассматривалась жалоба Совета саамских собраний на нарушение решением ВАС 2015 г. прав человека, содержащихся в Международном пакте о гражданских и политических правах. Совет опирался на заключение Комитета ООН по правам человека 1 февраля 2019 г. Заявители просили пересмотреть решение ВАС 2015 г., однако ВАС отказался это делать, посчитав, что Финляндия не нарушила прав конкретного гражданина-заявителя.

Некоторые дела могут рассматриваться палатой из трех судей: например, заявление о восстановлении пропущенного срока на обжалование (§ 7 закона о ВАС). Суд может также действовать и в составе двух судей (к примеру, дело по закону об иностранцах 2004 г.36), и одного судьи (дела о приостановлении действия исполнительного листа).

Споры, представляющие значительный интерес, могут решаться составом всех судей Палаты или подлежат рассмотрению на пленарном заседании ВАС. ВАС по запросу правительства также может утверждать заключения по вопросам совершенствования финского права и вправе самостоятельно выступать с законодательной инициативой (§ 4 закона о ВАС).

Жалоба в ВАС подается через электронные сервисы административных и специализированных судов, либо по обычной почте или по факсу. Заявитель также вправе представить материалы непосредственно в Секретариат ВАС.

Поступившие материалы рассматриваются в порядке закона об АС. После возбуждения дела в ВАС референт Суда и секретарь соответствующей палаты осуществляют предварительную подготовку дела. Определяется судья-докладчик, который устанавливает вопросы права и обстоятельства дела и готовит проект постановления.

Для установления фактов ВАС может организовать проверку на месте или устное слушание, если это необходимо. Проверки в основном устраиваются по делам, касающимся окружающей среды.

Результатом рассмотрения дела является решение, по результатам которого решение АС может быть оставлено в силе, изменено либо отменено с вынесением нового судебного акта.

К примеру, в деле КН0:2018:17137 ВАС отменил решение АС г. Хельсинки, который признал незаконными действия финского Совета по защите данных, запретившего общине Свидетелей Иеговы собирать и обрабатывать личные данные. ВАС удовлетворил апелляцию Омбудсмена по

защите данных и отменил решение регионального АС, восстановив в силе решение Совета по защите данных, поскольку оно не поставило общину в неравное положение по сравнению с другими религиозными организациями или их членами. Решение было проверено на соответствие Конституции, Европейской конвенции о правах человека и Хартии основных прав ЕС о запрете дискриминации и принципа равенства. Интересно отметить, что данное дело вошло в перечень прецедентных решений ВАС, обязательных для всех АС38.

Ежегодно ВАС рассматривает около 6000 дел. Большую часть из них составляют жалобы на решения региональных судов.

В 2021 г. была принята Стратегия ВАС на 2021-2025 гг.39, в которой намечены основные направления развития Суда. Она нацелена на повышение эффективности применения системы разрешения на обжалование, что сокращает время рассмотрения дел и улучшает качество судебных актов.

Таким образом, производство в финских АС основано на трех принципах:

а) независимость, которая является основным условием работы АС и гарантией их автономии и беспристрастности. Суды руководствуются принципами верховенства права и объективности;

б) надежность, проистекающая из последовательных, взвешенных и ответственных действий, с помощью которых судьи вместе с персоналом стремятся обеспечить законность решений;

в) профессионализм, который основывается на навыках и знаниях судей и персонала.

В то же время в последнее время деятельность финских АС была затруднена из-за нехватки ресурсов. Генеральный директор Национальной судебной администрации (что-то типа Судебного департамента при ВС РФ) заявил в 2022 г.: «Отсутствие базового финансирования неизбежно приводит к увеличению времени рассмотрения дел и в худшем случае может привести к нехватке сотрудников суда. Если ситуация сохранится, привлекательность судебной системы как работодателя может снизиться. Национальная судебная администрация также страдает от нехватки ресурсов»40. Одним словом, «денег нет, но вы держитесь!».

Вместе с тем АС поддерживают верховенство права в Финляндии, обеспечивая правовую защиту гражданам, гарантируя законность административных действий и поддерживая единство судебной практики с помощью прецедентов.

1 См.: Meinander H. Suomen historia: Linjat, rakenteet, käännekohdat. Helsinki : WSOY, 2006 ; Tuomikoski P. Suomen historia kolmessa vartissa. Helsinki : WSOY, 2009 ; и др.

2 См.: Jarkko Tontti. Olaus Petri And The Rules For Judges Associations // Journal for Social and Legal Theory. 2000. Vol. 4. № 1, p. 113-128.

3 Oikeudenkäymiskaari. URL: https://www.finlex.fi/ fi/laki/ajantasa/1734/17340004000

4 Haapamäki H.-M. Hallintoprosessi ja osapuolten roolit siinä. - Liiketalous, 2016.

5 Suomen tuomioistuimet. URL: https://oikeus.fi/ tuomioistuimet/fi/index.html

6 См. подробнее: Hallintotuomioistuimet. URL: https://oikeus.fi/tuomioistuimet/fi/index/tuomioistuin-laitos/tuomioistuimet/hallintotuomioistuimet.html

7 Suomen Hallitusmuoto 94/1919. URL: https:// www.finlex.fi/fi/laki/alkup/1919/19190094001

8 Markkinaoikeus. URL: https://www.markkinaoi-keus.fi/fi/index.html#

9 KH0:2019:98. URL: https://www.kho.fi/en/index/ decisions/summariesofselectedprecedentsinenglish_0/ kho201998.html

10 Suomen perustuslaki 731/1999. URL: https:// www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731

11 Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 808/2019. URL: https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2019/ 20190808

12 Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuo-mioistuimissa 381/2007. URL: https://www.finlex.fi/fi/ laki/ajantasa/2007/20070381#:~:text=Suullisen%20 käsittelyn%20julkisuus,sekä%20käsittelykokoonpanos-ta%20viimeistään%20istunnon%20alkaessa

13 Kuntalaki 410/2015. URL: https://www.finlex.fi/ fi/laki/ajantasa/2015/20150410#:~:text=Yleiset%20 säännökset&text=Tämän%20lain%20tarkoituksena%20 on%20luoda,toiminnan%20suunnitelmallisuutta%20 ja%20taloudellista%20kestävyyttä

14 Laki hyvinvointialueesta 611/2021. URL: https:// www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2021/20210611

15 Kirkkolaki 1054/1993. URL: https://www.finlex. fi/fi/laki/alkup/haku/?search%5Btype%5D=pika&-search%5Bpika%5D = 1054%2F1993&submit=Hae + >

16 Laki ortodoksisesta kirkosta 985/2006. URL: https://finlex.fi/fi/laki/alkup/2006/20060985

17 Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 13/2003. URL: https://www.finlex.fi/fi/laki/ajanta-sa/2003/20030013

18 Laki säädettyjen määrä aikain laskemisesta 150/1930. URL: https://www.finlex.fi/fi/laki/ajanta-sa/1930/ 19300150

19 Laki holhoustoimesta 442/1999. URL: https:// www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990442

Воронежский государственный университет

Бирюков П. Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного и евразийского права

e-mail: birukovpn@yandex.ru

20 Laki luvan saaneista oikeudenkayntiavustajista 715/2011. URL: https://www.finlex.fi/fi/laki/alk-up/2011/20110715

21 Laki asianajajista 496/1958. URL: https://www. finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1958/19580496

22 Korkein hallinto-oikeus. URL: https://www.kho.fi/

fi/

23 Helsingin HAO H3450/2022. URL: https://oikeus. fi/hallintooikeudet/helsinginhallinto-oikeus/fi/index/ hallintooikeusratkaisut/helsinginhao16.6.2022h 34502022.html

24 HAO 22/0024/1. URL: https://oikeus.fi/hallintoo-ikeudet/turunhallinto-oikeus/fi/index/hallinto-oikeud-enratkaisutjatiedotteet/hallintooikeusratkaisut/turun-hao25.5.20222200241.html

25 Ahvenanmaan itsehallintolaki 1144/1991. URL: https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1991/19911144

26 Laki hyvinvointialueesta 611/2021. URL: https:// www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2021/20210611

27 Miljotillstand for kompostverksamheter i Sund up-phavdes. URL: https://oikeus.fi/hallintooikeudet/aland-sforvaltningsdomstol/fi/index/tiedotteet/2018/miljotill-standforkompostverksamheterisundupphavdes.html

28 URL: https://oikeus.fi/tuomioistuimet/en/index/ yhteystiedot.html

29 Vaasan HAO 6.4.2022 387/2022. URL: https:// oikeus.fi/hallintooikeudet/vaasanhallinto-oikeus/fi/in-dex/60163/vaasanhao6.4.20223872022.html

30 Laki korkeimmasta hallinto-oikeudesta 1265/2006. URL: https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2006/ 20061265

31 Tuomioistuinlaki 673/2016. URL: https://www. finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2016/20160673

32 KH0:2022:56. URL: https://kho.fi/sv/index/ beslut/arsboksbeslut/1652766565247.html

33 KH0:2022:105. URL: https://www.kho.fi/fi/index/ paatokset/vuosikirjapaatokset/1662013687426.html#

34 KH0:2022:110. URL: https://www.kho.fi/fi/in-dex/paatokset/vuosikirjapaatokset/1662702341992.html

35 URL: https://www.kho.fi/fi/index/paatokset/ vuosikirjapaatokset/1562216874487.html.

36 Ulkomaalaislaki 301/2004. URL: https://www. finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2004/20040301.

37 KH0:2018:171. URL: https://www.kho.fi/en/in-dex/decisions/summariesofselectedprecedentsinen-glish_0/2018/kho2018171.html

38 URL: https://www.kho.fi/fi/index.html

39 Strategy of the Supreme Administrative Court 2021-2025. URL: https://www.kho.fi/material/collec-tions/20211019115027/7UAdZBAMT/KH0_strategia_ aineisto_eng.pdf

40 URL: https://tuomioistuinvirasto.fi/en/index/ ajankohtaista/currentissues/2022/lackofbasicfunding-hamperedthefunctioningofcourtsin2021.html

Voronezh State University

Biriukov P. N., Doctor of Legal Sciences, Professor, Head of the International and Eurasian Law Department e-mail: birukovpn@yandex.ru