Региональное управление в области противодействия терроризму (опыт Индии)

УДК 323.285

РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ

Аннотация. Статья посвящена исследованию вопросов регионального управления в антитеррористической сфере в штатах Индии.

Ключевые слова: Индия, штат, терроризм, противодействие, полиция.

REGIONAL ADMINISTRATION IN COUNTERING TERRORISM

Abstract. This article is about regional administration in antiterrorist sector in Indian states.

Keywords: India, state, terrorism, countering, police.

Индия, будучи одной из наиболее пострадавших от терроризма стран мира, старается противодействовать ему на всех уровнях. Помимо глубокой вовлеченности в этот процесс различных структур на республиканском уровне, достаточно активная деятельность в данном направлении ведется органами власти штатов и союзных территорий. Во многом это обусловлено существующим в стране разделением компетенции между центром и провинциями.

Правительства штатов, как и их столичные вышестоящие коллеги, выполняют следующие виды деятельности в области противодействия терроризму:

• профилактика;

• борьба;

• ликвидация и минимизация последствий террористических проявлений.

Во всех 3-х направлениях значительная часть работы выполняется полицией, на которую возложена главенствующая роль в поддержании общественного порядка.

Если говорить о присущих полицейской системе Индии чертах, то они следующие:

• базовым правовым актом выступает Закон о полиции 1861 г.;

• региональная специфика отражена в законах о полиции штатов;

• в своей деятельности правоохранители руководствуются общеиндийскими нормами, изложенными, в частности, в таких системообразующих документах, как Уголовный кодекс Индии 1860 г., Уголовно-процессуальный кодекс Индии 1973 г. и Закон о доказательствах 1872 г.;

• в ряде штатов приняты законы, касающиеся различных аспектов обеспечения безопасности, которыми руководствуются сотрудники полиции;

• вопросы подбора, отбора, обучения, расстановки и управления старшим полицейским офицерским корпусом осуществляется общеиндийским институтом в лице Индийской полицейской службы (ИПС);

• республиканские власти содержат ряд полицейских подразделений центрального подчинения ввиду того, что региональных правоохранительных сил оказывается порой недостаточно для эффективного противодействия периодически возникающим угрозам безопасности.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельности индийских полицейских, является закон 1861 г. Его появление стало защитной реакцией колониальной администрации на зарождение национально-освободительного движения. Таким образом, британцы легализовали применение репрессивного аппарата с целью упрочения своего присутствия в Индии.

Юридический документ с достаточно жесткой философией, после обретения колонией независимости, перекочевал в индийскую правовую систему. Он оказался весьма кстати для правительства страны, и помогал властям бороться с возрастающими террористическими проявлениями в молодом государстве.

А.Ю. Яковлев

Alexander Yakovlev

© Яковлев А.Ю., 2014

После принятия конституции в 1950 г., довольно быстро часть штатов и союзных территорий ввела свои собственные правовые акты о полиции. Первым стал Бомбейский закон о полиции 1951 г. (регулирует деятельность правоохранителей в штатах Махараштра и Гуджарат). Далее идут акты Кералы 1960 г., Карнатаки 1961 г. и Дели 1978 г. Самым новым является Закон о полиции Пенджаба 2007 г.

При сравнении законов провинций друг с другом и с республиканским, базовые принципы и содержание основных статей схожи, где-то практически идентичны. Так, в соответствии с актом 1861 г. офицер полиции обязан:

• незамедлительно подчиняться и исполнять все законные распоряжения и предписания, поступившие от любого компетентного органа;

• руководствоваться интеллектом, обеспечивая общественный порядок;

• предотвращать совершение преступлений и нарушений общественного порядка;

• выявлять и привлекать правонарушителей к ответственности;

• задерживать всех лиц, которых он правомочен задерживать, при наличии на то достаточных оснований;

• для выполнения вышеизложенных полномочий без ордера входить и проверять любой бар, игровой клуб или любое другое место отдыха при наличии признаков неспокойствия и нарушений общественного порядка.

Что же касается роли и функций полиции, то они крайне четко сформулированы в пенджабском законе:

• предотвращать и расследовать преступления;

• беспристрастно поддерживать и следить за соблюдением закона, а также защищать жизнь, свободу и имущество, права человека и достоинство людей;

• сохранять законность и порядок;

• поддерживать внутреннюю безопасность;

• поддерживать и сохранять общественный порядок;

• оказывать всевозможную помощь людям, пострадавшим от природных или техногенных катастроф;

• обеспечивать упорядоченное движение людей и транспортных средств, а также контролировать и регулировать движение на дорогах и шоссе, обращая особое внимание на проверку водителей автомобилей в соответствии с Законом об автотранспортных средствах 1988 г. следующих категорий:

- тех, кто подвергает опасности жизнь участников дорожного движения;

- тех, кто мешает нормальному потоку движения на дорогах;

- тех, кто загрязняет окружающую среду;

• регистрировать и расследовать все подследственные преступления, ставшие известными, при должном незамедлительном информировании соответствующих инстанций копией постановления для продолжения дальнейшего расследования;

• собирать данные, связанные с вопросами, затрагивающими общественный порядок, преступления, социальную гармонию и безопасность государства и принимать соответствующие меры;

• брать под охрану потерянные предметы;

• предотвращать и контролировать нарушения общественного порядка;

• выполнять иные обязанности в соответствии с настоящим законом.

Для выполнения указанных выше функций на всей территории страны, необходимо содержать достаточно многочисленный аппарат полиции. На более чем 1,6 млн. полицейских должностей приходится около 930 тыс. действующих сотрудников [5, р.35]. При этом, получается, что занято менее 57% штатных должностей. Причина в относительно небольших зарплатах в соотношении с тем риском для жизни, которому подвергаются люди, идущие в правоохранительные органы. В особенности, если речь идет о Джамму и Кашмире, северовосточных территориях или штатах, где сильно влияние наксалитов. Картина с занятым числом вакантных мест перманентна. Так, в октябре 2011 г. было предусмотрено 1693541 должностей гражданской и 431055 единиц вооруженной полиции [о ней речь пойдет чуть ниже - А.Я.], из которых в совокупности было занято только 1205874 [3, р.4], т.е. 56,7%.

Недоукомплектованность ведет к ряду таких проблем, как заниженные требования к персоналу, перегруженность действующих сотрудников и невыполнение полицией в целом

возложенных на нее задач. К примеру, в среднем зона обслуживания 1 полицейского составляет 2 км2 (при заявленных 1,49 км2), также на 100 тыс. жителей в стране приходится только 102 полицейских [3, р.35]. Данный показатель один из самых низких в мире.

Как и в любой стране мира, полицейские Индии разделены на различные группы. Наиболее привилегированную из них составляют старшие офицеры, образующие Индийскую полицейскую службу (ИПС).

ИПС находится под управлением Министерства внутренних дел Индии. Она разбита на 24 территориальные подразделения. Это позволяет центру производить подбор, отбор, обучение, а в последующем и назначение на руководящие посты в полиции членов ИПС, которые, по их мнению, достойны той или иной должности (хотя, этому предшествуют консультации и согласования со штатами). К предметам ведения республиканских властей относится разработка структуры и определение количества должностей ИПС. Так на 01.01.2013 штатная численность полицейской службы была 4730 единиц [4, р.97].

Помимо простой (гражданской) полиции в штатах еще действует вооруженная полиция. Ее создание обусловлено неспособностью обычных правоохранителей справиться с массовыми и широкомасштабными нарушениями общественной безопасности.

В основу ее деятельности положен небольшой по объему Закон о силах вооруженной полиции штатов (расширении законов) 1952 г. Авторы правового акта дали несколько замысловатую квалификацию того, кого относят к вооруженной полиции штатов - любая полиция, чей статус закреплен в законах, представленных в приложении к настоящему акту. Там были приведены 8 правовых актов. Один из них, Закон о бомбейских резервных силах штата 1951 г., затрагивая поднятый нами вопрос, не слишком конкретизировал исследуемый объект. Законодатель отнес к вооруженному полицейскому офицеру любого полицейского офицера, о котором говорится в этом правовом акте.

Что касается наименований вооруженной полиции, то в зависимости от провинции это может быть как дословно «вооруженная полиция» (Мизорам), так и специальная вооруженная полиция (Орисса), вооруженный констеблианитет (Уттар Прадеш, Раджастан), резервные силы полиции штата (Махараштра) или военная полиция (Бихар).

Неспокойная обстановка на северо-востоке и северо-западе государства заставили парламент страны принять Закон о специальных правах вооруженной полиции (Ассам и Манипур) 1958 г., Закон о специальных правах вооруженной полиции (Пенджаб и Чандигарх) 1983 г. и Закон о специальных правах вооруженной полиции (Джамму и Кашмир) 1990 г.

В них были прописаны особые полномочия для сил вооруженной полиции. Так, например, закон 1983 г. позволял офицерам на беспокойных территориях:

• в случае необходимости для поддержания общественного порядка, после предупреждения (если это необходимо), стрелять или применять иную силу, даже если это может привести к смерти, в отношении любого, нарушающего закон или приказ, в момент нахождения на беспокойной территории собирается в группы более 5 чел., имеет при себе оружие или вещь, возможную для использования в качестве оружия (огнестрельного оружия), или взрывчатые средства;

• в случае необходимости уничтожать склады оружия, подготовленную или укрепленную позицию или укрытие, из которых осуществляются или пытаются осуществить вооруженные нападения, или любое сооружение, используемое в качестве тренировочного лагеря для вооруженных добровольцев или приспособленное под убежище для вооруженных банд или разыскиваемых за совершение любого преступления лиц;

• арестовывать без ордера любое лицо, которое совершило наказуемое деяние, или в отношении которого существуют обоснованные подозрения в причастности к совершению подобного деяния, или оно собирается совершить таковое, и применять любую необходимую для произведения ареста силу;

• без ордера входить в помещение и обыскивать его для произведения любого вышеупомянутого ареста, или освобождения лица, в незаконном удержании которого имеется достаточно оснований, или возвращении собственности, в отношении которой есть веские подозрения, что она украдена, или незаконно хранится любое оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, а также может для этого использовать любую необходимую силу и конфисковать любую подобную собственность, оружие, боеприпасы и взрывчатые вещества;

• останавливать, обыскивать и конфисковать любое транспортное средство или судно, в отношении которого имеются достаточные основания подозревать, что оно перевозит любое лицо, объявленное преступником, или лицо, которое совершило наказуемое деяние, или против которого существуют достаточные основания подозревать, что оно совершило или собирается совершить подобное, или лицо, имеющее при себе без законных оснований любое оружие, боеприпасы или взрывчатые вещества, для чего может в целях остановки, обыска или конфискации использовать любую необходимую силу.

Помимо этого, сотрудники полиции имеют право взламывать замки двери, шкафа, сейфа, сундука, буфета, серванта, выдвижного ящика, вскрывать упаковки вещей.

Столь значительные полномочия, данные полиции с одной стороны помогали ей без замедления предпринимать действия по освобождению заложников, уничтожению террористов и т.д. С другой, вели к нарушению прав граждан, не причастных к незаконной деятельности, и коррупционным злоупотреблениям (угрозы обыска и конфискации имущества у коммерсантов с целью вымогательства денег, «крышевание» одних предпринимателей, шантаж и физическое уничтожение их конкурентов и др.).

Как мы видим, полицейский аппарат страны крайне многочислен и сложен в управлении. Его громоздкость не раз показывала свою неэффективность, невозможность предупреждать и оперативно реагировать на угрозы. В частности, это проявилось в мумбайских терактах ноября 2008 г. После данного события в обществе и властных кругах всерьез заговорили о необходимости реформирования полицейской системы. Хотя кардинальных изменений в данной области до сегодняшнего дня так и не произошло.

Помимо прочих проблем, полиция в Индии не пользуется общественным доверием. Причины тому следующие:

• коррумпированность;

• безразличное отношение к происходящему;

• недружелюбность и пристрастность;

• злоупотребление должностным положением;

• нежелание работать по оперативной информации;

• неэффективность расследования преступлений;

• неоправданное применение силы;

• арест и заключение под стражу невиновных;

• преследование и вымогательство;

• допросы с применением пыток.

Существование указанных пагубных явлений обусловлено рядом объективных и субъективных факторов, в числе которых можно выделить:

• невысокую заработную плату;

• широкие полномочия сотрудников полиции;

• наличие в некоторых вопросах свободы принятия решений;

• единичные случаи привлечения полицейских к уголовной, административной или служебной ответственности;

• кадровый дефицит сотрудников в ряде провинций и занижение требований при приеме на работу;

• изначально низкий уровень морально-нравственных и интеллектуальных качеств у некоторой части правоохранителей;

• недостаточную ротацию персонала;

• большой объем выполняемой работы;

• постоянное нахождение в стрессовой обстановке;

• склонность граждан обращаться к полиции за «решением вопросов» и давать

взятки;

• отсутствие в обществе антикоррупционной культуры;

• боязнь жителей жаловаться на полицию из-за опасения возмездия с их стороны.

Отдельно стоит остановиться на заработной плате, во многом являющейся ключевым

фактором, дающим толчок развитию ряду из вышеназванных негативных явлений индийской правоохранительной системы.

Проведем анализ вознаграждений членов ИПС. Доход сильно коррелируется в зависимости от должности. Так, оклад младшего состава составляет от 15,6 до 39,1 тыс.

рупий (250-620 долл. США) плюс 5,4 тыс. рупий (85 долл. США) доплата за звание, старшего 15,6-67 тыс. рупий (250-1000 долл. США) плюс 6,4-8,7 тыс. рупий (100-140 долл. США), ставка генерального директора полиции провинции [т.е. пост главного полицейского штата или союзной территории - А.Я.] 80 тыс. рупий (1300 долл. США) без добавки за звание.

Стоит подчеркнуть, что зарплата служителей правопорядка, состоящих в ИПС, значительно выше, чем у рядовых полицейских, составляющих основную часть правоохранителей.

Проблема с кадрами не единственная в правоохранительной области, с которой сталкиваются индийские власти. Довольно остро стоит вопрос с уровнем материально-технического обеспечения деятельности полицейских.

Основным оружием сотрудника сил правопорядка Индии является бамбуковая палка (батон или латхи). Ввиду их морального устаревания и высокой вероятности при ударе нанести серьезные увечья, а в случаи попадания в голову, - к смерти, происходит постепенная их замена. Переоснащение производится менее увесистыми и гибкими поликарбонатовыми трубками длинной в 80 см. - 1 м., часто с резиновыми наконечниками. В северо-западных штатах используются деревянные или металлические телескопические (раскладывающиеся) дубинки.

Естественно, батон эффективен лишь против безоружных или лиц, оказывающих сопротивление с помощью подручных средств - камней, стеклянных бутылок, палок, арматуры и т.д. Для иных категорий неспокойных граждан нужны более серьезные средства противодействия.

Сегодня полиция Индии также использует шумовые, дымовые и звуковые гранаты, резиновые пули, электрошокеры, водометные машины и иные средства. Вооруженная полиция оснащена классическими видами оружия от немецких пистолетов марки «Вальтер» и российских АК до винтовок собственной разработки INSAS (Indian National Small Arms System или индийская национальная система стрелкового оружия).

Основным источником финансирования как для закупки оружия и спецсредств, а также многих иных трат выступает федеральный бюджет. Только на улучшение тренировочной инфраструктуры в 2012-2017 гг. запланировано 24,41 млрд. рупий (390 млн. долл. США), из которых к 31 декабря 2012 г. 5,98 млрд. рупий (95,6 млн. долл. США) уже было выделено [4, р.118].

Финансовые вливания не проходят впустую. К примеру, силам безопасности и правопорядка, действующим на территории Джамму и Кашмира, удалось с 1988 по 2004 г. изъять у боевиков значительное количество оружия и боеприпасов: 889 гранатометов, 1525 ракетных установок, 1124 пулеметов, 20193 автомата типа АК, 34141 гранату, 2132 кг взрывчатки и 1970 бомб (хотя, определенную роль в этом сыграли и подразделения республиканского подчинения). Но это только начало работы на настоящем поприще, т.к. арсеналы террористов весьма внушительны.

Кроме обнаружения оружия, полиция довольно успешно физически устраняет боевиков. В итоге, менее чем за 20 лет силовикам только в штате Джамму и Кашмир удалось ликвидировать около 18 тыс. боевиков.

Естественно, не все террористы бывают убиты, часть из них отбывает наказание в местах лишения свободы. Функционирование исправительных учреждений относятся к ведению штатов. Несмотря на это, основу нормативной правовой базы составляют общеиндийские акты, частично еще колониальной эпохи:

• Закон о тюрьмах 1894 г.;

• Закон о заключенных 1900 г.;

• Закон об идентификации заключенных 1920 г.;

• Закон о перемещении заключенных 1950 г.;

• Закон о (присутствии в судах) заключенных 1955 г.

Пенитенциарная система страны достаточно специфическая и представляет собой отдельную область для исследования. Мы остановимся лишь на вопросах, касающихся содержания террористов. Среди них стоит отметить:

• как ни парадоксально, в Индии отсутствуют видимые особенности содержания лиц, причастных к террористической деятельности;

• несмотря на наличие определенной вертикали в уголовно-исполнительной системе, штаты обладают свободой, касаемо управления, находящимися на ее территории тюрьмами;

• деятельность исправительных учреждений регламентируется актами провинций;

• ответственность за преступления террористического характера не отделена от наказания за другие виды проступков, за исключением случаев прямо установленных в соответствующих нормативных актах (например, Законе о (предотвращении) террористической и подрывной деятельности 1987 г. или Законе о предотвращении терроризма 2002 г.).

Таким образом, на плечи штатов ложится весьма серьезная нагрузка, касательно противодействия терроризму. Каким-то провинциям это удается лучше, каким-то хуже. Но в целом, они не способны в одиночку победить терроризм на своих территориях, что заставляет центральные власти, помимо оказания финансовой и методической помощи, участвовать в борьбе с террором с помощью собственных, в том числе специально для этого сформированных, структур.

Библиографический список

1. Бебрис А.О. Национальная безопасность в Индии (теоретические аспекты) // Актуальные вопросы общественных наук: социология, политология, философия, история. - 2013. - №30.

2. Сибиряев А.С., Филимонов Д.А. Возможные направления профилактики экстремизма в молодежной среде // Вестник университета (Государственный университет управления). - М.: ГУУ, 2012. - №4.

3. Data on Police Organisations in India on 01.01.2012. Bureau of Police Research and Development. - New Delhi, 2012.

4. Ministry of Home Affairs, Annual Report, 2012-2013. - New Delhi, 2013.

5. States/CPFs Police Strength on 01.01.2007. Bureau of Police Research and Development. - New Delhi, 2007.