Влияние организации объединенных наций на формирование в российском законодательстве гарантий экологических прав человека

После окончания Второй мировой войны, явившейся одной из самых кровавых в истории человечества, в международном праве стал происходить процесс разработки новых принципов международных отношений, сопровождавшийся созданием иных стандартов оценки деятельности государств - степени соблюдения в них прав человека. Данные цели были отображены в Уставе ООН (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.), в котором, в частности, отмечалось, что народы объединенных наций хотят «вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство прав больших и малых наций».

Начиная с первых документов ООН мировое сообщество начинает устанавливать новые стандарты гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав и свобод человека, что наиболее ярко отразилось в двух одноименных пактах [1, с. 36; 2, с. 44]. Между тем в этих документах экологические права человека никак не регулировались, что объяснялось недостаточной актуальностью данных вопросов для мирового сообщества. Поэтому в первых документах Организации Объединенных Наций, включая Устав ООН, Всеобщую декларацию прав человека и гражданина, Международные пакты о правах человека, не упоминалось о «праве на благоприятную окружающую среду», однако отмечалась связь между качеством «условий жизни» и окружающей среды, а также указывалось на необходимость достижения такого «жизненного уровня», который требуется человеку для его достойного существования. В других международных документах периода 50-60-х гг. XX в. основное внимание уделялось лишь защите отдельных категорий субъектов от некоторых видов вредного воздействия.

Ситуация стала изменяться в 70-х гг. XX в., когда сформировалась существующая по настоящее время тенденция проведения специализированных конференций ООН по экологическим вопросам. И хотя их решение относится к актам так называемого «мягкого права», авторитет ООН обусловил имплементацию выработанных положений в национальное законодательство многих стран.

Первая такая конференция, состоявшаяся в июне 1972 г. в Стокгольме, была посвящена окружающей человека среде. На этой конференции были приняты Декларация по окружающей среде, Декларация принципов и План мероприятий, вошедшие в единый документ, получивший название «Стокгольмская декларация». В Декларации принципов впервые в международном праве было сформулировано понятие права человека на благоприятную окружающую среду. Кроме того, в решениях конференции (п. 7 главы 1 Стокгольмской декларации) отмечалось, что в области окружающей человека среды требуется признание ответственности со стороны граждан и общества, а также со стороны предприятий и учреждений на всех уровнях и равное участие всех в общих усилиях. Возрастающее число проблем, связанных с окружающей средой, поскольку они носят региональный или международный характер или оказывают воздействие на общую международную сферу, потребует широкого сотрудничества государств и принятия мер со стороны международных организаций в общих интересах [3, с. 683].

Впоследствии формула принципа 7 Стокгольмской декларации была рецепирована в текст Международной конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. Рекомендации Плана мероприятий, одобренного Стокгольмской конференцией, стимулировали международно-правовое регулирование охраны мигрирующих видов, природного и культурного наследия, водно-болотных угодий и т. д. Эти идеи проявились в Конвенции ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., Боннской конвенции об охране мигрирующих видов диких животных 1979 г. и т. д. [4, с. 293]

Стокгольмская декларация 1972 г. сформулировала также два основополагающих принципа в области охраны качества окружающей природной среды: принципы неотъемлемого суверенитета государств над своими природными ресурсами и непричинения вреда окружающей среде за пределами национальной юрисдикции (принцип 21). Некоторые элементы принципа непричинения вреда окружающей среде можно обнаружить в ст. 24 и 25 Конвенции об открытом море, ст. 1 Конвенции о рыболовстве и сохранении живых ресурсов открытого моря, ст. IX Договора по космосу, ст. 17 Конвенции об охране среды Балтийского моря.

Значение же формулы Стокгольмской Декларации (принцип 21) заключается не только в том, что оба принципа выражены как два главных международно-правовых условия охраны окружающей среды. Государственный суверенитет здесь рассматривается исключительно под углом зрения экологических интересов. Принцип непричинения вреда распространяется не только в пределах государственной территории, но и за пределами национальной юрисдикции. И, наконец, сведенные в единую формулировку оба принципа взаимообусловливают действие друг друга [4, с. 302-303].

После Стокгольмской конференции 1972 г. начинается неизвестный ранее в международном праве процесс его постепенной экологизации.

Это проявляется в упоминании о необходимости защиты окружающей среды даже в узкоспециализированных документах в области прав человека, посвященных совершенно другим вопросам. Например, п. 9 Всеобщей декларации о ликвидации голода и недоедания (принята 16 декабря 1974 г. Всеобщей продовольственной конференцией) предписывал, что для обеспечения соответствующего сохранения природных ресурсов, которые используются или могут быть использованы для производства продовольствия, все страны должны сотрудничать, чтобы облегчить охрану окружающей среды.

С середины 70-х гг. XX в. международное сотрудничество в области экологических прав человека наряду с ООН переходит и на уровень континентальных правозащитных систем. Особо следует выделить деятельность СБСЕ (сейчас ОБСЕ) и, в частности, Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (подписан в г. Хельсинки 1 августа 1975 г.).

В данном акте отмечалась невозможность обеспечения качества окружающей среды только на внутригосударственном уровне, поэтому была предложена система мер по решению указанной проблемы в мировом масштабе.

На Венской встрече представителей государств - участников СБСЕ, проводившейся в период с ноября 1986 г. по январь 1989 г., был рассмотрен ряд вопросов экологического характера и даны рекомендации в области сокращения выбросов серы, сероводорода, других загрязнителей, разработки новых методов захоронения отходов вместо затопления их в море, исследований явлений глобального потепления климата, охраны озонового слоя и т.д.

Об определенном влиянии Стокгольмской декларации 1972 г. на отечественное законодательство может свидетельствовать ст. 42 Конституции СССР 1977 г., согласно которой граждане страны имели право на охрану здоровья, обеспечивавшееся наряду с прочими и «мерами по оздоровлению окружающей среды». Однако вести речь о более серьезных заимствованиях не представляется возможным по объективным причинам.

Намного более серьезным этапом развития экологических прав человека стали решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в июне 1992 г. в г. Рио-де-Жанейро. Благоприятное качество окружающей среды в этих решениях начинает рассматриваться как элемент устойчивого развития общества. Такой подход был обусловлен тем, что окружающая среда -«это место нашей жизни, а развитие - это наши действия по улучшению нашего благосостояния в ней. Оба этих понятия неразделимы» [5, с. 9].

Согласно принципу 4 Декларации по окружающей среде и развитию для того, чтобы добиться устойчивого развития, охрана окружающей среды должна стать неотъемлемой частью процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него. Это означает, что при подготовке и принятии экологически значимых решений, осуществлении хозяйственной и иной деятельности, сопряженной с вредным воздействием на природу, должны учитываться и исполняться экологические требования. Если же человечество не использует концепцию устойчивого развития, вначале как методологическое основание развития экологического права, а затем и как эффективный инструмент его реализации, то оно лишит своих детей будущего [6, с. 2-8].

Устойчивое развитие - это стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества. В принятой Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию отмечался ряд новых элементов права человека на благоприятную окружающую среду, включая право человека требовать ограничения и ликвидации

нежизнеспособных моделей производства и потребления; право человека на доступ к международной информации о состоянии окружающей среды, которая имеется в распоряжении различных государств; право человека участвовать в решении международных проблем, касающихся окружающей среды; право человека на эффективные судебные и административные процедуры, включая возмещение причиненного ущерба; право человека участвовать в принятии решений, влияющих на биосферу и т. д.

Как справедливо отмечалось в научной литературе, Концепция устойчивого развития имеет три основополагающих аспекта - «социальный, экономический и экологический. Социальный и экономический аспекты включают реализацию, в том числе с учетом экологического фактора, комплекса мер, направленных на борьбу с нищетой, изменение структуры потребления, регулирование роста населения, сохранение здоровья человека, содействие устойчивому развитию регионов. По существу, эта Концепция, поддержанная мировым сообществом, - новая парадигма перспективного и прогрессивного всего общественного развития, развития цивилизации, не имеющая разумной альтернативы. Ее последовательная и эффективная реализация предполагает новые подходы к формированию не только экологического, но и всех отраслей права, "отвечающих" за соответствующие сферы, - конституционного, административного, гражданского, предпринимательского и др.» [7, с. 2-11].

Под влиянием данного документа в международном праве появляется, в частности, Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (г. Орхус, Дания, 25 июня 1998 г.), которая, однако, до сих пор не ратифицирована Российской Федерацией.

Весьма существенным было и влияние решений Конференции на национальное российское законодательство. На основе рекомендаций Конференции ООН по окружающей среде и развитию, принятых в Рио-де-Жанейро в 1992 г. и определивших принципы политики устойчивого развития мирового сообщества и сохранения экосистемы Земли, были разработаны:

- Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236);

- планы действий Правительства РФ по охране окружающей среды и природопользованию на 1994-1995 гг. и на 1996-1997 гг., в которые было включено свыше 150 важнейших мероприятий, в том числе 36 законопроектов, более 80 федеральных целевых программ, около 30 нормативных актов;

- Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440);

- Концепция национальной безопасности Российской Федерации (Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300);

- Государственная стратегия устойчивого развития Российской Федерации (одобренная Правительством РФ в декабре 1997 г.).

Все эти документы стали основополагающими ориентирами при разработке Национального плана действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 г. (НПДООС) [8].

Данное влияние происходило и позднее. Например, в приказе Министерства природных ресурсов России от 6 апреля 2004 г. № 323 «Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов» имеется ссылка на рекомендации Конференции Рио-де-Жанейро 1992 г., которые оказали воздействие на ее разработку.

Дальнейшее развитие экологического сотрудничества государств в рамках мероприятий ООН связано с решениями Всемирного саммита по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 г. В его работе приняли участие представители 196 государств, всех специализированных учреждений ООН, многочисленных неправительственных организаций и около 20 транснациональных корпораций. Конференция должна была осуществить комплексную оценку состояния окружающей среды и определить стратегию развития на будущее. По итогам конференции были приняты Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию и План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию. Данные документы, с точки зрения М. Н.

Копылова, по своему значению и юридической силе ничем не отличаются от своих предшественников, которые были приняты в Стокгольме и в Рио-де-Жанейро [9].

Все 37 пунктов Йоханнесбургской декларации поделены на 6 разделов и представляют собой официальные заявления о приверженности принципам, которые были выработаны ранее в Декларации Рио-де-Жанейро 1992 г. и «Повестке дня на XXI век». План выполнения решений состоит из 170 пунктов, конкретизирующих принятые в 1992 г. тезисы «Повестки дня на XXI век».

Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию уделяет основное внимание проблемам искоренения нищеты, изменению моделей производства и потребления, а также охране и рациональному использованию природных ресурсов как главным целям и потребностям обеспечения устойчивого развития, рассматриваемым в контексте мировых процессов глобализации.

Примечательно, что в содержании Йоханнесбургской декларации подчеркивалась необходимость дальнейшего изучения вопроса о связи между окружающей средой и правами человека, включая право на развитие. На конференции рассматривался ряд других важных экологических вопросов, связанных с поэтапным уменьшением количества людей, не имеющих доступа к чистой питьевой воде; восстановлению рыбных ресурсов Мирового океана; изменению отношения бизнеса к проблемам обеспечения устойчивого развития; сокращением производства вредных для здоровья химических веществ; обоснованием роли энергетики в устойчивом развитии и т. д.

На конференции также было высказано предложение о необходимости дальнейшего развития «экологического правосудия» (environmental justice).

О влиянии Йоханнесбургской декларации 2002 г. на национальное и международное право свидетельствует хотя бы тот факт, что на нее ссылается в своих решениях как сама ООН (например, в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 2002 г. № 57/259 «Осуществление Конвенции Организации Объединенных Наций по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке»), так и Евросоюз (Регламент Совета Европейского союза 732/2008 от 22 июля 2008 г. о схемах обобщенных тарифных преференций на период с 1 января 2009 г. по 31 декабря 2011 г. и внесении изменений и дополнений в регламенты Совета ЕС 552/97, 1933/2006 и регламенты Европейской комиссии 1100/2006 и 964/2007). Решения Йоханнесбургского саммита повлияли и на содержание двусторонних договоров с участием России (например, соглашения между Правительством РФ и Европейским сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранения живых морских ресурсов в Балтийском море, Брюссель, 28 апреля 2009 г.).

Наконец, сегодняшний этап развития международного сотрудничества в области защиты экологических прав человека связан с решениями Конференции ООН по окружающей среде и развитию «Рио+20», которая состоялась 20-22 июня 2012 г. в Рио-де-Жанейро. Основное внимание на конференции уделялось обсуждению вопросов искоренения нищеты и мерам по обеспечению устойчивого развития. Одним из главных способов достижения этих целей было признано формирование «зеленой экономики».

Построение в странах мира «зеленой экономики» означает обеспечение рационального использования природных ресурсов с наименьшими потерями для окружающей среды, повышение эффективности их использования и сокращение объема отходов производства и потребления.

Кроме того, на конференции были высказаны следующие рекомендации:

- по расширению международного сотрудничества в области климата;

- принятию мер по охране лесов и биологического разнообразия;

- борьбе с опустыниванием, деградацией земель и засухой;

- о мерах по охране экологически уязвимых горных экосистем;

- мерах по защите окружающей среды и здоровья человека от воздействия химических веществ и отходов производства и потребления. В части отходов рекомендовано использовать следующие принципы: сокращение объема; повторное использование и переработка отходов;

- создание рациональных моделей производства и потребления (в том числе постепенный отказ от использования ископаемых видов топлива);

- дальнейшее сотрудничество в области разработки и передачи развивающимся странам экологически безопасных технологий.

Между тем, несмотря на многолетнее сотрудничество государств в области защиты экологических прав человека, официальное и общепризнанное определение таких прав отсутствует. Представляется, что на основе опыта международного сотрудничества, насчитывающего более 40 лет, центральный элемент экологических прав человека - право на благоприятную окружающую среду - может быть обозначено следующим образом.

Право человека на благоприятную окружающую среду - это возможность для каждого человека, народов и всего человечества жить при таком состоянии биосферы Земли, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих глобальные угрозы биосфере, вызванные человеческой жизнедеятельностью.

Литература

1. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1978. Вып. XXXII.

2. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1978. Вып. XXXII.

3. Стокгольмская декларация от 16 июня 1972 г. по окружающей среде // Действующее международное право. Т. 3 / сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 1999.

4. Курс международного права: в 7 т. Т. 5: Отрасли международного права / ред. В. С. Верещетин и др. М., 1992.

5. Брундтланд Г. Х. Предисловие Председателя. Наше общее будущее: доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). М., 1989.

6. Бринчук М. М. Внешние методологические основания развития экологического права: общие закономерности развития общества, положения Конституции Российской Федерации и общей теории права, мировоззренческие положения // Экологическое право. 2011. № 2.

7. Бринчук М. М. Особое место и особая роль экологического права в правовой системе России // Экологическое право. 2010. № 5.

8. Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 19992001 гг. рассмотрен на заседании Правительства РФ (протокол от 12 ноября 1998 г. № 41) и рекомендован органам исполнительной власти к использованию в практической деятельности по охране окружающей среды // СПС «Гарант».

9. Копылов М. Н. Теория и практика организации и проведения конференций ООН по окружающей среде // Экологическое право. 2008. № 2.