Основные модели, принципы и формы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ

УДК 342.5

Основные модели, принципы и формы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

Коваленко Ксения Ивановна,

Уральский юридический институт МВД России

e-mail: kseniakovalenko@bk.ru

Статья посвящена рассмотрению существующих моделей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Особое внимание автор уделяет анализу конституционных и специальных принципов взаимодействия; делается вывод о необходимости внесения поправок в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и региональное законодательство. Приводится авторская классификация форм и направлений взаимодействия государственной и местной власти.

Ключевые слова: государственная власть; местное самоуправление; взаимодействие публичной власти; принципы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления; направления взаимодействия государственной власти и местного самоуправления; формы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.

The main models, principles and forms of interaction between state power and local self-government in the Russian Federation

Kovalenko Ksenia Ivanovna,

Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia

The article is devoted to the analysis of existing models of interaction between state power and local self-government in the Russian Federation. The author pays special attention to the analysis of the constitutional and special principles of interaction, concludes that it is necessary to amend the Federal law of October 6, 2003 No. 131-FZ «on the General principles of the organization of local self-government in the Russian Federation» and regional legislation. The author's classification of forms and directions of interaction between state and local authorities is given.

Key words: state power; local self-government; interaction of public power; principles of interaction of state power and local self-government; directions of interaction of state power and local self-government; forms of interaction of state power and local self-government.

Конституция Российской Федерации закрепила сущностно новую модель взаимоотношений между государством и местной властью. Местные Советы народных депутатов, встроенные в вертикаль государственной власти, были заменены на органы

местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти. Несмотря на то, что данное реформирование было обусловлено острой необходимостью социальных изменений в нашем государстве, оно вызвало массу дискуссий среди уче-

ных-правоведов относительно моделей, принципов, правовых основ и основных форм государственно-муниципального взаимодействия1.

Однако в условиях стремительно развивающихся общественных отношений, затрагивающих, в том числе, и публично-властные институты, не теряет своей актуальности научный поиск новых путей совершенствования взаимодействия государства с местными органами власти. Муниципальная реформа, проводимая в 2014-2015 годах, обнажила проблемы организации взаимоотношений публичной власти обоих уровней, а ведь от разумного взаимодействия государства с местным самоуправлением зависит эффективность реализации всей государственной политики, становление гражданского общества, развитие социальной инфраструктуры и многое другое.

Взаимодействие всегда предполагает активную совместную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такая деятельность происходит в определенных формах, с соблюдением определенных принципов и обусловлена конкретной моделью взаимодействия.

По мнению Н. Л. Пешина, «проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение»2. Критерием определения эффективности той или иной модели взаимодействия является реальная, а не декларативная самостоятельность местного самоуправления -с одной стороны и слаженность единого механизма управления государством - с другой. Н. Л. Пешин предлагает три основные модели взаимоотношений государства с местным самоуправлением: административную, децентрализованную и дуалистическую.

Административная модель предполагает строгое государственное подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти. По сути, данная модель была характерна для советско-

1 См., например: Наймушина С. Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Соломка Н. И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999; Шевчик Н. А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2001; Скрипкин Г. Ф. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при решении вопросов местного значения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Овсянников С. А. Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007.

2 Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели взаимоотношений: автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 3.

го периода развития местной власти, где установление порядка организации и деятельности местных органов власти и управления относилось к ведению РСФСР в лице ее высших органов.

Децентрализованная модель предполагает полное отделение местного самоуправления от государства, при котором «органы местного самоуправления обладают самостоятельностью в пределах, определенных государством, и связаны с органами государственной власти лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательстве»3. На практике такую модель довольно сложно встретить ввиду того, что местное самоуправление, будучи властью подзаконной, не может само себя реформировать и полностью отделиться от государства. Целесообразней рассматривать децентрализованную модель организации государственно-муниципальных отношений как некий ориентир, идеальную формулу, к которой нужно стремиться, но достичь которую невозможно.

Дуалистическая модель взаимоотношений власти и государства предполагает оптимальное сочетание административной и децентрализованной моделей. «Местное самоуправление при такой модели контролируется государством в той степени, в какой местная власть участвует в решении государственных задач, являясь, с одной стороны, частью государственного механизма, с другой - общественным институтом»4.

Н. Л. Пешин предлагает оценивать конституционно-правовую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе в качестве дуалистической, подчеркивая, что «тенденции нивелирования общественных черт местного самоуправления представляются позитивными, поскольку практика показала неэффективность местного самоуправления, "полностью отделенного" от государства»5.

Анализируя данное суждение, прежде всего отметим, что ужесточение контроля за местной властью со стороны государства, огосударствление местного самоуправления может полностью перечеркнуть конституционные положения о самостоятельном низовом уровне публичной власти. Однако важно также понимать, что без государственной поддержки местное самоуправление безжизненно. Безусловно, дуалистическая модель взаимоотношений государства с местным самоуправлением является «наиболее желательной», и необходимо очень «тонкое» законодательное моделирование правовых норм, чтобы, с одной стороны, не провалиться в полное подчинение и зависимость местной власти от государства, а с другой - не оставить органы местного самоуправления один на один со своими проблемами.

Для качественного решения поставленной задачи необходимо, чтобы все участники государственно-муниципального взаимодействия строго соблюдали

3 Там же. С. 11.

4 Там же.

5 Там же.

основные принципы такого взаимодействия.

В юридических науках принципы принято делить на конституционные (общие) и специальные (присущие изучаемому правовому явлению). Применительно к изучаемому в статье процессу взаимодействия государственной власти и местного самоуправления выделим принципы, закрепленные Конституцией Российской Федерации, и принципы, непосредственно определяющие взаимоотношения органов публичной власти.

К конституционным принципам относятся следующие:

1) человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Их признание, соблюдение и защита -обязанность государства (ст. 2);

2) многонациональный народ Российской Федерации является носителем суверенитета и единственным источником власти. Свою власть народ может осуществлять непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3);

3) принцип законности и верховенства Конституции на всей территории Российской Федерации (ст. 4, 15);

4) признание и защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 8);

5) единство системы органов государственной власти федерального и регионального уровней, разграничение предметов их ведения и полномочий (ст. 10-11);

6) признание и гарантирование в Российской Федерации самостоятельного в пределах своих полномочий местного самоуправления, органы которого не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);

7) становление общих принципов организации системы государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72);

8) самостоятельное решение населением вопросов местного значения посредством референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления граждан, а также через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130);

9) осуществление местного самоуправления в пределах определённых территорий (ч. 1 ст. 131);

10) самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131);

11) изменение границ территорий осуществления местного самоуправления только с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131);

12) самостоятельное управление населением органами местного самоуправления муниципальной собственностью, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132);

13) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132);

14) гарантия местному самоуправлению права на

судебную защиту (ст. 133).

К специальным принципам, отражающим взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, можно отнести:

1) приоритет интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131-ФЗ));

2) предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий (ст. 63 ФЗ № 131-ФЗ);

3) предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (ст. 137, 138, 138.4 Бюджетного кодекса РФ);

4) предоставление субсидий из федерального бюджета, т. е. софинансирование расходных обязательств, при выполнении органами местного самоуправления вопросов местного значения (ст. 139 Бюджетного кодекса РФ);

5) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами (гл. 10 ФЗ № 131-ФЗ);

6) образование в каждом субъекте федерации совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации (ст. 66 ФЗ № 131-ФЗ)1;

7) содействие региональных органов государственной власти развитию местного самоуправления соответствующего субъекта (ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее -ФЗ № 184-ФЗ));

8) установление органами государственной власти субъекта в пределах своих полномочий порядка выборов в органы местного самоуправления (п. «в» ч. 2 ст. 5 ФЗ № 184-ФЗ);

9) перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (ч. 6.1 ст. 26.3 ФЗ № 184-ФЗ).

Для эффективного решения государственно важных задач каждым субъектом взаимодействия должны строго соблюдаться данные принципы, являющиеся основополагающими началами, лежащими в основе изучаемого взаимодействия, выражающие его сущность и определяющие функционирование всего процесса взаимодействия государственной и местной власти. Именно принципы, лежащие в основе взаимодействия, должны пронизывать все право-

1 См., например: Закон Свердловской области от 25 апреля 2013 г. № 42-ОЗ «О полномочиях органов государственной власти Свердловской области по взаимодействию с Советом муниципальных образований Свердловской области» // СПС «Гарант».

вые нормы, на основе которых строится весь процесс взаимодействия.

Вместе с тем Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований не содержат юридического закрепления принципов взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением, что, безусловно, является существенным недостатком.

Поэтому считаем необходимым законодательно закрепить основные принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления путем внесения поправок в ФЗ № 131-ФЗ.

Изучение процесса взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением невозможно без рассмотрения вопроса о том, в каких именно формах происходит взаимодействие между государственным и местным уровнями публичной власти. Предлагаем под формами взаимодействия государственной власти и местного самоуправления понимать объективно выраженную часть деятельности по взаимодействию аппарата публичной власти, с помощью которой реализуется содержание данной деятельности. Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления реализуется посредством определенных форм.

Однако с момента принятия Конституции РФ и до настоящего времени в конституционной доктрине нет единой концепции организационно-правовых форм взаимодействия, которые в конечном итоге непосредственно влияют на механизм функционирования публичной власти в целом. Представляется, что это является существенным недостатком в государственно-муниципальных отношениях, снижающим эффективность государственного управления в целом и оперативность в решении поставленных задач.

Считаем, что целесообразно закрепить основные формы государственно-муниципального взаимодействия в нормах регионального законодательства ввиду того, что наиболее тесно взаимодействуют с органами местного самоуправления именно органы государственной власти субъекта федерации. К примеру, Закон Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области»1 содержал ст. 43 «Формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления», однако данный закон утратил силу, а в положениях

1 Закон Свердловской области от 13 апреля 1995 г. «О местном самоуправлении в Свердловской области» (с изм. и доп.) (утратил силу) // СПС «Гарант».

Устава Свердловской области2 данная норма так и не нашла своего закрепления. Считаем, что наличие в региональном законодательстве подобной нормы существенно оптимизирует процесс взаимодействия рассматриваемых органов и способствует качественному развитию регионально-муниципальных отношений.

Разные авторы выделяют различные основания классификации форм взаимодействия. Так, Н. И. Сол омка предлагает «формы взаимодействи я государства с муниципальными образованиями классифицировать по трем основаниям: 1) формы взаимоотношений, активно деятельными участниками которых являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) формы взаимоотношений, активно деятельными участниками которых выступают как органы государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органы местного самоуправления; 3) формы взаимоотношений, активными участниками которых являются органы местного самоуправления»3.

О. А. Сомова выделяет только два основных вида форм взаимодействия - правовые и неправовые, «главное отличие которых заключается в наступлении или не наступлении юридических последствий»4.

И. В. Граф предлагает классифицировать формы взаимодействия власти с муниципальными образованиями в зависимости от правовых источников их закрепления, выделяя «регламентируемые Конституцией РФ; регламентируемые ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ; регламентируемые законами субъектов Российской Федерации»5.

Е. С. Шугрина выделяет такие формы взаимодействия государственной власти субъекта федерации с местной муниципальной властью, как «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп; реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти»6.

Однако считаем, что наиболее целесообразно в основание классификации форм государственно-муниципального взаимодействия поставить крите-

2 Устав Свердловской области (с изм. и доп.) // СПС «Гарант».

3 Соломка Н. И. Указ. соч.

4 Сомова О. А. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.

5 Граф И. В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2001.

6 Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. М., 2010. С. 421-439.

рий «направления взаимодействия», под которыми предлагаем понимать основные пути развития государственной и местной власти, в рамках которых органы государственной власти и органы местного самоуправления воздействуют друг на друга для достижения взаимозначимых результатов. Исходя из предназначения публичной власти любого социального государства, таким результатом является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Исходя из содержания и характера осуществляемых полномочий, представляется целесообразным выделить следующие направления взаимодействия государственной и местной власти:

1. Регулирование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Основными задачами данного направления являются: разработка и принятие правовой базы, регламентирующей деятельность местного самоуправления по его взаимодействию с федеральным и региональным уровнями государственной власти; правовое содействие государственной власти в эффективном решении вопросов местного значения; реализация основ демократического государства через участие населения в управлении делами государства.

В данном направлении взаимодействие между государственными и местными органами происходит в следующих формах: нормативное регулирование деятельности органов местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в формировании органов местного самоуправления, назначении и освобождении должностных лиц местного самоуправления; законодательная инициатива органов местного самоуправления в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов федерации.

2. Обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

К основным задачам обеспечивающего направления можно отнести: всестороннюю поддержку местного самоуправления государственной властью; обеспечение органов местного самоуправления необходимыми ресурсами и профессиональными кадрами; конструктивное развитие отношений государственной и местной власти.

В данном направлении взаимодействие между государственными и местными органами происходит в таких формах, как государственная финансовая поддержка органов местного самоуправления; создание координационных и консультационных органов и совместных рабочих групп; оказание методической помощи органами государственной власти органам местного самоуправления; заключение договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления; организация подготовки и переподготовки муниципальных служа-

щих и выборных должностных лиц местного самоуправления; направление обращений и предложений органов местного самоуправления в органы государственной власти; разработка и принятие программ развития местного самоуправления.

3. Направление по контролю и надзору.

Задачами данного направления взаимодействия являются контроль и надзор за соблюдением органами местного самоуправления законодательства и переданных государственных полномочий. Данное направление реализуется в процессе регулирования и обеспечения местного самоуправления государственной властью. При этом контрольно-надзорные действия со стороны государства являются следствием недобросовестного выполнения органами местного самоуправления своих полномочий в рамках отведенной им компетенции.

Данное направление государственно-муниципального взаимодействия реализуется в таких формах, как контроль и надзор со стороны органов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления законодательства и переданных им государственных полномочий; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

В заключение отметим, что начатый в 2014-2015 годах процесс реформирования местного самоуправления продолжается и сегодня, подтверждением чему является частое внесение изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ (только за девять месяцев 2019 года изменения вносились 9 раз). Еще раз подчеркнем, что для того, чтобы государственные задачи решались эффективно и оперативно, очень важно, чтобы все участники публично-властного аппарата слаженно взаимодействовали между собой. Однако сложившаяся практика государственно-муниципального взаимодействия свидетельствует о необходимости корректировки федерального и регионального законодательства таким образом, чтобы государственная власть оказывала максимальную поддержку местному самоуправлению, не превращая его в местное государственное управление. Только таким образом можно достичь симбиоза государственного и общественного управления государством.

Библиографический список

1. Граф И. В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / И. В. Граф. - Тюмень, 2001.

2. Наймушина С. Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / С. Г. Наймушина. - Москва, 1999.

3. Овсянников С. А. Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в

контексте проведения муниципальной реформы: дис. ... канд. юрид. наук / С. А. Овсянников. - Саратов, 2007.

4. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели взаимоотношений: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Н. Л. Пешин. - Москва, 2007.

5. Соломка Н. И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дис. . канд. юрид. наук / Н. И. Соломка. - Екатеринбург, 1999.

6. Сомова О. А. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дис. . канд. юрид. наук / О. А. Сомова. - Саратов, 2003.

7. Скрипкин Г. Ф. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при решении вопросов местного значения: дис. ... канд. юрид. наук / Г. Ф. Скрипкин. - Москва, 2006.

8. Шевчик Н. А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: дис. ... канд. юрид. наук / Н. А. Шевчик. - Тюмень, 2001.

9. Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник / Е. С. Шугрина. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Норма, 2010. - 528 с.

Bibliograficheskij spisok

1. Graf I. V. Obespechenie konstitucionnogo principa samostoyatel'nosti mestnogo samoupravleniya v deyatel'nosti organov gosudarstvennoj vlasti v Rossijskoj Federacii: dis. ... kand. yurid. nauk / I. V. Graf. - Tyumen', 2001.

2. Najmushina S. G. Konstitucionno-pravovye osnovy organizacii i vzaimodejstviya organov gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: dis. ... kand. yurid. nauk / S. G. Najmushina. - Moskva, 1999.

3. Ovsyannikov S. A. Pravovye osnovy vzaimodejstviya organov mestnogo samoupravleniya i organov gosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Federacii v kontekste provedeniya municipal'noj reformy: dis. ... kand. yurid. nauk / S. A. Ovsyannikov. - Saratov, 2007.

4. Peshin N. L. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie v Rossii: problemy razvitiya konstitucionno-pravovoj modeli vzaimootnoshenij: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk / N. L. Peshin. - Moskva, 2007.

5. Solomka N. I. Vzaimootnosheniya organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii i

organov mestnogo samoupravleniya: dis____kand. yurid.

nauk / N. I. Solomka. - Ekaterinburg, 1999.

6. Somova O. A. Pravovye osnovy vzaimodejstviya organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii i organov mestnogo samoupravleniya: dis. . kand. yurid. nauk / O. A. Somova. - Saratov, 2003.

7. Skripkin G. F. Formy vzaimodejstviya organov gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravleniya pri reshenii voprosov mestnogo znacheniya: dis. ... kand. yurid. nauk / G. F. Skripkin. - Moskva, 2006.

8. SHevchik N. A. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie: pravovye problemy vzaimodejstviya: dis. ... kand. yurid. nauk / N. A. SHevchik. - Tyumen', 2001.

9. SHugrina E. S. Municipal'noe pravo: uchebnik / E. S. SHugrina. - 3-e izd., pererab. i dop. - Moskva: Norma, 2010. - 528 s.