Армейская бухгалтерия

В 1990-е годы деградация российской армии объяснялась отсутствием адекватного финансирования. Сегодня в России есть деньги на настоящую модернизацию армии. Однако, как считают сотрудники Института экономики переходного периода Виталий Цимбал и Василий Зацепин, даже в этих условиях ключевые задачи армейской реформы остаются нерешенными.

Как платят военным

2006 год был предпоследним в программе полного перехода воинских частей постоянной готовности на контрактную основу. Но результаты, по меньшей мере, противоречивы.

С одной стороны, продолжает расти количество частей постоянной готовности, укомплектованных по контракту. В горячих точках призывники более не служат. В Чечне, по заверениям начальника Главного организационно-мобилизационного управления Василия Смирнова, призыва нет вообще, а все служат исключительно по контракту. Так что проблема перехода на добровольный принцип комплектования решена не только в масштабах ряда воинских частей, но и в масштабах одного из регионов России.

С другой стороны, о том, что с федеральной целевой программой перехода на контракт не все благополучно, свидетельствуют постоянные ее корректировки. При этом расходы на программу возрастают, а общее количество контрактников сокращается. Вместо прежних 147 578 должностей теперь намечено укомплектовать контрактниками только 138 722 (125 359 должностей в вооруженных силах, остальные — во внутренних войсках МВД и погранслужбе). Но добиться и этих показателей будет трудно.

Назревающий кризис контрактной системы в значительной мере запрограммирован самим Генштабом. Ведь немалая часть средств федеральной программы расходуется на инфраструктуру военных городков, боевую подготовку и прочее. Эти расходы, несомненно, нужны при любой системе комплектования, но финансироваться они должны отдельно. Деньги же, выделенные на переход к контрактному принципу комплектования, должны идти на повышение денежного довольствия контрактников и повышение привлекательности службы по контракту. В противном случае контрактная служба оказывается неконкурентоспособной на рынке труда на фоне роста уровня доходов в стране и средней зарплаты.

Впрочем, проблема эта обострилась не только в связи с нерациональным использованием средств целевой программы, но и в связи с порядком исчисления денежного довольствия военнослужащих, измененным приказом прежнего министра обороны Сергея Иванова. По опыту большинства государств размер выплат для военнослужащих должен определяться размерами базового месячного оклада (БМО), и в меньшей степени различными надбавками к нему. Российское министерство обороны двинулось в противоположном направлении. Зависимость денежного довольствия от различных надбавок проиллюстрирована на графике.

Главное раздражение в среде военнослужащих вызывает разница в денежном довольствии. И дело не только в том, как выросли размеры доходов военачальников (начиная с 35-го разряда), но и в том, что прапорщик центрального аппарата Минобороны (8-й разряд) и прапорщик в Чечне получают более высокое довольствие, чем многие офицеры в регулярных войсках (до 16-го разряда).

Недовольство личного состава докатилось до руководства. И Сергей Иванов, летом 2006 года утвердивший этот порядок исчисления, вынужден был осенью дать поручение приступить к разработке нового положения. С 1 января 2007 года оклады по должности и званию скорректированы, но официально приказа министра обороны об изменении порядка денежного довольствия еще не было (поэтому на графике эти изменения не отражены). В любом случае, характер зависимостей качественно не изменится, а разрыв в размерах денежного довольствия между нижним и верхним эшелоном должностей только увеличился.

Проблему повышения привлекательности службы по контракту надо решать немедленно. Ведь средняя зарплата в стране уже в октябре 2006 года превысила 11 тыс. руб., а за последние месяцы выросла еще больше. В результате, как видно из графика, все должности контрактной службы рядового, сержантского и младшего офицерского состава оказываются неконкурентоспособными на рынке труда. Получается, что на по-настоящему выгодный контракт "переведенными" оказались только военнослужащие центрального аппарата Министерства обороны.

Как покупают оружие

Победные заявления об улучшении ситуации в деле перевооружения и переоснащения армии также не вполне соответствуют действительности. В прошлом году — на фоне очередного крупного увеличения ассигнований на закупку оружия и военной техники — проблема стала особенно очевидной. Ассигнования на закупку оружия и военной техники за последние четыре года выросли почти в три раза — с 80 млрд руб. в 2002 году до 237 млрд руб. в 2006 году, в 2007 году они увеличатся еще на 25% (до 302 млрд руб.). Но такой рост расходов совершенно несопоставим с темпами реального перевооружения и переоснащения армии.

Так, например, размер гособоронзаказа в 2006 году почти в полтора раза превысил годовой объем экспорта российских вооружений. Тем временем поставки современных ударных истребителей Су-30 МК и их модификаций в Китай, Индию, Малайзию исчисляются десятками штук в год, а российским ВВС — единицами. Точные данные, конечно же, засекречиваются. Да и качество самолетов, производимых на экспорт и производимых для собственных вооруженных сил, значительно отличается.

Главные причины такого положения дел достаточно очевидны. Первая, это неэффективное использование средств — за этой формулировкой часто стоит просто их разворовывание. По данным Счетной палаты РФ, с 1999 по 2005 год общая сумма финансовых нарушений в этой сфере составляет 15,8 млрд руб.

Другая причина — вооружения и техника для российской армии закупаются по крайне завышенным ценам. Завышение цен имеет как коррупционную составляющую, так и более сложные, структурные причины. Дело в том, что общий уровень загрузки предприятий оборонки составляет сегодня всего 40%. А по отдельным отраслям загрузка гособоронзаказом составляет от 9 до 30%. В результате в стоимость небольшого по масштабу выпуска продукции включаются все накладные расходы предприятия, что и вызывает неконтролируемый рост цен на оборонную продукцию.

При этом, по данным Федеральной налоговой службы, из 198 стратегических предприятий и организаций, имеющих признаки банкротства, 170 — это предприятия ОПК. В отношении 150 стратегических предприятий и организаций налоговыми органами вынесены постановления о взыскании задолженности за счет их имущества. Все это свидетельствует о том, что серьезный рост расходов на оборонную промышленность начался в условиях, когда реструктуризация оборонной промышленности не была завершена (или кое-где даже не начиналась). В результате, с одной стороны, увеличивающиеся расходы из-за завышения цен становятся скрытой формой субсидирования неэффективных и нереструктуризованных производств, а с другой стороны, незавершенность реструктуризации и ее последствия (задолженности, банкротство предприятий) формируют — на фоне резкого роста бюджетных ассигнований — высокий коррупционный потенциал отрасли.

Как формируют бюджет

Серьезный рост расходов на оборону уже вызвал дискуссию о том, сколько в реальности Россия уже сегодня тратит на эти нужды. Так, бывший советник президента по экономике Андрей Илларионов опроверг содержавшиеся в послании президента к Федеральному собранию утверждения, что российские затраты на оборону находятся на уровне затрат Великобритании и Франции и в 25 раз меньше затрат США.

Действительно, использовавшиеся в послании президента термины "расходы на оборону" и "военный бюджет" не совсем совпадают по содержанию с западными аналогичными терминами даже в официальных документах. Так, статистика военных расходов НАТО и Стокгольмского международного института исследований проблем мира (SIPRI) включает в это понятие расходы на содержание вооруженных сил и министерств обороны, в том числе не только денежное довольствие военнослужащих, заработную плату гражданских служащих, но и военные пенсии, а также текущие эксплуатационные расходы, расходы на боевую подготовку, закупки вооружения и военной техники, их модернизацию, НИОКР и капитальное строительство. В то же время не учитываются расходы на гражданскую оборону и некоторые расходы, связанные с прошлой военной деятельностью (доплаты ветеранам боевых действий, расходы на конверсию и утилизацию вооружений). Институт экономики переходного периода (ИЭПП) при анализе российских военных расходов, подобно НАТО и SIPRI, учитывает расходы на все государственные военизированные формирования. Но в отличие от указанных организаций, расходы на гражданскую оборону ИЭПП также относит к военным, руководствуясь тем, что гражданская оборона Системой национальных счетов ООН 1993 года включена в раздел "Оборона" функциональной классификации бюджетных расходов. Кроме того, учитываются расходы на военную промышленность и утилизацию вооружений.

Президент в своих утверждениях опирался на данные российского бюджета. И действительно, расходы по разделу бюджета "Национальная оборона" (2,5% ВВП) в 2006 году почти не отличались от относительных расходов на оборону Великобритании (2,3% ВВП) и Франции (2,4% ВВП), значительно уступая расходам США (3,8% ВВП). Однако чтобы сравнение российских военных расходов с зарубежными было более адекватным, к расходам по разделу "Национальная оборона" следует добавить как минимум ассигнования на военные пенсии (для 2006 года в зависимости от строгости подхода это 0,3-0,5% ВВП), что вместо 2,5% даст уже 2,8-3,0% ВВП. С учетом же расходов на внутренние войска МВД и войска гражданской обороны удельный вес российских военных расходов достигает 3,7% от валового внутреннего продукта страны (см. таблицу), что почти в 1,5 раза превышает "объявленные" расходы по разделу "Национальная оборона". В этом случае уровень наших военных расходов оказывается значительно выше расходов Великобритании и Франции и вполне сравним с расходами США, рассчитанными по отношению к ВВП страны. А в абсолютном выражении с учетом паритета покупательной способности российские военные расходы достигли в 2006 году внушительной цифры в $70 млрд (по оценке ИЭПП), что, конечно же, меньше американских $511,1 млрд, но не в 25 раз, а всего лишь в 7,3 раза и заметно превышает расходы Великобритании и Франции ($54-55 млрд).

Впрочем, описанная здесь терминологическая проблема, проявляющаяся в основном во внутриполитических манипуляциях,— не единственная в отечественной статистике военных расходов. Параллельно с их общим ростом растет и доля засекреченных статей. Военный бюджет год от года становится все менее прозрачным. Так, в 2007 году засекреченность расходов выросла не только количественно (для расходов в целом — с 11,8 до 12,2%), но и качественно — секретные расходы впервые появились в разделе "Межбюджетные трансферты" и подразделе "Прикладные научные исследования в области национальной экономики".

Кроме того, в 2005 году возникла и становится все более ощутимой новая проблема. Перенос части военных расходов из раздела "Национальная оборона" в другие разделы бюджета объясняется адаптацией бюджетной практики к международным стандартам. Против настоящей адаптации никто не возражает, а вот реализация этого подхода в российском бюджете вызывает ряд вопросов. Почему, например, в мирные разделы оказались перенесены секретные расходы? Как получилось, что в 1998 году расходы на образование и здравоохранение в разделе "Национальная оборона" были на уровне 0,01% ВВП, а в 2006 году военные расходы на здравоохранение, спорт и образование достигли 0,26% ВВП, но уже вне раздела "Национальная оборона"? В результате, по нашим оценкам, объем ассигнований военного характера, переданных в другие разделы федерального бюджета в 2006 году, превысил 0,3% ВВП или 90,8 млрд руб. (см. таблицу). А председатель комитета по обороне Государственной думы Виктор Заварзин оценил объем военных расходов, скрытых в других разделах федерального бюджета 2006 года, в 132 млрд руб. (0,5% ВВП).

В текущем году полученные оценки для скрытых военных расходов выглядят скромнее, но не будем забывать, что по российской традиции изменения в утвержденный бюджет будут вноситься еще минимум дважды, и какие суммы окажутся реально выделены к концу года, сказать трудно. Ну, а какие будут реально потрачены, сказать еще труднее, так как год от года картина меняется весьма существенно — к примеру, если в 2001 году по разделу "Национальная оборона" кассовое исполнение бюджета превысило определенные законом ассигнования на 33 млрд руб., то в прошлом году по этому же разделу было сэкономлено (по предварительным данным Федерального казначейства) более 4 млрд руб.

Все описанные здесь проблемы российского оборонного сектора имеют общую природу и составляют в этом смысле общий сюжет. Нереформированность структуры — будь то штатная структура, структура управления вооруженными силами или структура военной промышленности — задает в конечном итоге неверные стимулы экономическим агентам и работающим в системе людям, а непрозрачность расходов и отсутствие независимого контроля увеличивают вероятность того, что постоянно растущие ассигнования на оборонный сектор не приведут к его реальному реформированию и модернизации. Даже несмотря на то, что сегодняшние доходы бюджета вполне позволяют их осуществить.

Денежное довольствие военнослужащих

Тарифные
разряды

Оклад
денежного
содержания

Базовый
месячный оклад

Усредненные
другие выплаты
Дополнительная
выплата в в/ч,
не отнесенных
к центральному
аппарату
Дополнительная
выплата в
центральном
аппарате
Спецнадбавка
для
контрактников
в/ч постоянной
готовности
Спецнадбавка в
42-й
мотострелковой
дивизии
(Чечня)
Рядовые и младший
командный состав
1
1736,04
1822,842
2985,989
4262,489
6962,489
8262,489
2
1889,22
2078,142
3343,919
4748,069
7448,069
8748,069
3
1991,35
2489,188
3823,392
5291,372
8291,372
9791,372
4
2080,7
2600,875
3994,944
5526,744
8826,744
10526,74
5
2170,06
3038,084
4492,024
6087,654
9387,654
11087,65
6
2259,41
3163,174
4676,979
6336,429
9636,429
11336,43
7
2412,59
3377,626
4994,061
6717,341
10017,34
11717,34
8
2501,94
3627,813
5304,113
7091,213
9950,573
10391,21
12091,21
9
2565,77
3848,655
5567,721
7418,651
10380,14
10718,65
12418,65
Младшие офицеры
10
2795,54
3494,425
5367,437
7409,837
10709,84
12409,84
11
2974,25
4163,95
6156,698
8262,928
11562,93
13262,93
12
3089,13
4324,782
6394,499
8564,549
11864,55
13564,55
13
3152,96
4571,792
6684,275
8918,155
12218,16
13918,16
14
3331,67
4830,922
7063,14
9360,84
12660,84
14360,84
15
3395,5
4923,475
7198,46
9559,99
12859,99
14559,99
Старшие офицеры
16
3574,2
5182,59
7577,304
10002,65
13883,21
13302,65
15002,65
17
3638,03
5457,045
7894,525
10383,71
14366,39
13683,71
15383,71
18
3701,85
5552,775
8033,015
10586,01
14670,81
13886,01
15586,01
19
3880,57
5820,855
8420,837
11037,67
15224,59
14337,67
16037,67
20
3944,39
5916,585
8559,326
11239,98
15529,02
14539,98
16239,98
21
4008,22
6012,33
8697,837
11442,32
15833,49
14742,32
16442,32
22
4072,04
6108,06
8836,327
11644,63
18159,89
14944,63
16644,63
23
4250,75
6588,663
9436,665
12308,8
16904,2
15608,8
17308,8
24
4314,57
6687,584
9578,345
12514,3
17211,82
15814,3
17514,3
25
4378,4
6786,52
9720,048
12719,83
18719,39
16019,83
17719,83
26
4442,22
6885,441
9861,728
12925,33
19052,53
16225,33
17925,33
27
4506,05
6984,378
10003,43
13130,86
19698,46
16430,86
18130,86
28
4569,87
7083,299
10145,11
13336,36
20037,99
16636,36
18336,36
29
4697,52
7281,156
10428,49
13747,39
20717,08
17047,39
18747,39
30
4825,17
7479,014
10711,88
14158,43
21396,18
17458,43
19158,43
Высшие офицеры и
маршалы
31
5182,59
8551,274
12023,61
15597,81
23103,63
18897,81
20597,81
32
5246,42
8656,593
12171,69
15809,72
23813,39
19109,72
20809,72
33
5310,24
8761,896
12319,76
16021,61
24165,68
19321,61
21021,61
34
5437,89
8972,519
12615,9
16445,4
24870,3
35
5680,43
9372,71
13178,6
17135,75
27028,62
36
5744,26
9478,029
13326,68
17347,66
27400,11
37
5808,08
9583,332
13474,75
17559,55
33822,17
38
5871,91
9982,247
13916,43
18065,06
37442,36
39
5935,73
10090,74
14067,68
18280,13
37868,04
40
5999,56
10199,25
14218,96
18495,24
38293,79
41
6063,38
10307,75
14370,21
18710,31
39325,8
42
6191,03
10524,75
14672,74
19140,49
40189,99
43
6254,86
10633,26
14824,02
19355,6
38745,66
44
6548,45
11132,37
15519,83
20345
40645,19
45
6663,34
11327,68
15792,12
20732,18
41388,53
46
6778,22
11522,97
16064,38
21119,32
42131,8
47
7006,99
11911,88
16606,57
21775,4
53306,85
48
7237,76
12304,19
17153,49
22553,09
55123,01
49
7429,23
12629,69
17607,28
23121,76
56553,29
50
7799,42
13259,01
18484,63
24114
98208,49

Расходы на оборону ряда стран НАТО в 2006 году

Страна

В национальной
валюте

По отношению к
ВВП (%)
По паритету
покупательной
способности ($
млрд)
Великобритания
£29,9 млрд
2,3
55,1
США
$511,1 млрд
3,8
511,1
Франция
€43,2 млрд
2,4
54,0

Источник: сборник финансово-экономических данных по оборонному сектору НАТО--Россия "NATO Press Release (2006) 999" от 18 декабря 2006 года, стр. 5-7.

Суммарные показатели военных расходов федерального бюджета РФ в 2006-2007 годах

Наименование расходов
2006 год
2007 год

Сумма расходов Сумма расходов
(млн руб.)
Доля расходов (%)/Ее изменение
по сравнению с 2005 годом (%)

Сумма расходов
(млн руб.)
Доля расходов (%)/Ее изменение
по сравнению с 2006 годом (%)
В федеральном
бюджете 2006
года
По отношению к
ВВП
В федеральном
бюджете 2007
года
По отношению к
ВВП
Общие прямые военные расходы
914 807
20,6/-0,5
3,4/-0,2
1 082 239
19,8/-0,7
3,5/0,1
Суммарные прямые и косвенные
военные расходы, связанные с
нынешней и прошлой военной
деятельностью
1 001 250
22,6/-0,9
3,7/-0,3
1 188 885
21,8/-0,8
3,8/0,1

Источник: расчеты ИЭПП по данным федеральных законов N141-ФЗ от 4 ноября 2005 года, 197-ФЗ от 1 декабря 2006 года и 238-ФЗ от 24 ноября 2006 года.

Ассигнования военного характера, переданные из раздела "Национальная оборона" в другие разделы функциональной классификации федерального бюджета

Разделы
2005 год
2006 год
2007 год
Национальная экономика
1,9
5,1
13,6
Жилищно-коммунальное хозяйство
1,5
21,2
16,0
Образование
31,9
39,3
45,9
Культура, кинематография и
средства массовой информации
1,1
1,3
1,5
Здравоохранение и спорт
19,7
25,9
30,4
Межбюджетные трансферты
-
1,0
4,1
Всего расходов вне раздела
Национальная оборона
55,9
93,6
111,6

Источник: расчеты ИЭПП по данным Федеральных законов NN 141-ФЗ от 4 ноября 2005 года, 197-ФЗ от 1 декабря 2006 года и 238-ФЗ от 24 ноября 2006 года.