Оптимизация механизма бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации

ОПТИМИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. Ю. ФЕДОРОВА

В данной статье внимание уделяется анализу основных моментов организации бюджетного процесса в субъектах РФ, дается анализ отчета об исполнении областного бюджета за 2011 г. При этом выявляются недостатки действующего механизма бюджетного процесса и возможные направления его оптимизации.

Ключевые слова: бюджет, бюджетный процесс, доходы бюджета, расходы бюджета.

Современный период реформирования России характеризуется радикальными изменениями в системе отношений собственности, резким усилением роли финансовой деятельности, особенно в сфере государственных денежных фондов. В любом государстве бюджет - это наиболее точная форма выражения существа государственной власти. Процесс его планирования и исполнения наглядно демонстрирует ее характер.

Задачами и целями бюджетного процесса являются: организация формирования, распределения и использования бюджета - централизованного фонда денежных средств; выявление возможных резервов поступления ресурсов в собственность публично-правовых образований для реализации функций государства на различных уровнях; эффективное распределение бюджетных ресурсов между различными субъектами в целях обеспечения функционирования государства; контроль за движением бюджетных средств от момента их формирования до момента использования; исключение нецелевого использования средств и др. [2].

Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением [1].

Бюджетный процесс в России во многом имеет политический характер. Политические силы, представленные в Правительстве РФ, Государственной Думе и Совете Федерации Федерального

Собрания РФ, ежегодно имеют возможность существенным образом влиять на общую государственную социально-экономическую политику посредством принятия того или иного варианта закона о бюджете, особенно это влияние проявляется на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Исследование механизма организации бюджетного процесса в регионах современной России имеет особую значимость и актуальность.

В настоящее время относительно механизма организации бюджетного процесса можно выделить больше недостатков, чем положительных моментов. Действующее бюджетное законодательство далеко от совершенства, поскольку не отражает всех реалий бюджетного процесса, создает коллизии норм бюджетного и конституционного права, не всегда имеет механизм реализации. Между тем современное развитие России как правового государства предполагает создание четкой системы законодательства, особенно в бюджетной сфере. Несовершенство бюджетного законодательства, организации и показателей бюджетного процесса отрицательно сказывается на финансовой обеспеченности как Российской Федерации в целом, так и ее регионов и муниципальных образований, в итоге приводя к невыполнению государством стоящих перед ним задач и функций. Бюджетный процесс нуждается в дальнейшем совершенствовании, несмотря на принимаемые меры по его организации.

Проводимые в Российской Федерации радикальные преобразования, ориентированные на рыночные отношения, потребовали разработки новой бюджетно-налоговой и финансовой политики, выступающей важнейшей составной частью в системе мер государственного воздействия на экономические процессы. Построение федератив-

ного государства с предоставлением максимальной самостоятельности региональным органам власти и муниципальным образованиям в решении социально-экономических задач на подведомственной им территории требует создания адекватного механизма межбюджетных отношений, отвечающего и общегосударственным интересам, и интересам субъектов РФ, и органов местного самоуправления.

Под бюджетным процессом в Тамбовской области понимается деятельность Тамбовской областной Думы, администрации области, органов исполнительной власти области, финансового управления области, главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, финансируемых из областного бюджета, а также иных органов, на которые законодательством РФ и Тамбовской области возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия по составлению и рассмотрению проекта областного бюджета, утверждению и исполнению областного бюджета, контролю за его исполнением, а также по взаимодействию органов государственной власти области с федеральными органами власти и органами местного самоуправления по вопросам формирования и исполнения областного и консолидированного бюджетов области [3].

Формирование областного бюджета и местных бюджетов на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. осуществлялось на основании прогнозов социально экономического развития Тамбовской области на 2011-2013 гг. и прогнозов соответствующих территорий.

Уточненные плановые назначения консолидированного бюджета Тамбовской области на 2011 г. по доходам составили 38 307 022 774,86 руб., по расходам - 41 567 180 530,74 руб. Исполнен за 2011 г. по доходам в сумме - 38 511 709 717,59 руб. (100,5 %), по расходам - 38 311 421 697,28 руб. (92,2 %), с превышением доходов над расходами (профицит) в сумме 200 288 020,31 руб.

В 2011 г. в доходы Тамбовской области поступило безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - 18 018 758 906,26 руб. или 100,03 % от уточненных плановых назначений консолидированного бюджета Тамбовской области [4].

Наибольший удельный вес в доходах консолидированного бюджета Тамбовской области составляют: безвозмездные поступления (18 433 195 409,35 руб. - 47,9 %), а также налоги на прибыль, доходы (10 824 792 676,77 руб. - 28,1 %), налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации (1 990 688 359,47

руб. - 5,2 %), налоги на имущество (2 830 496 428,78 руб. - 7,4 %).

Расходы консолидированного бюджета Тамбовской области за 2011 г. составили 38 311 421 697,28 руб. или 92,2 % от уточненного плана.

Наибольший удельный вес занимают расходы по разделам: «Образование» (22,1 %), «Национальная экономика» (20,9 %), «Здравоохранение» (16,9 %), «Социальная политика» (15,4 %), «Жилищно-коммунальное хозяйство» (9,6 %).

Объем государственного долга Тамбовской области по состоянию на 01.01.2012 составил 6 126 405 111,79 руб., в том числе по государственным гарантиям - 1 425 578 411,79 руб., кредитам коммерческих банков - 2 100 000 000,00 руб., бюджетным кредитам - 2 600 826 700,00 руб.

За отчетный 2011 г. структура государственного долга претерпела значительные изменения. Объем бюджетных кредитов из федерального бюджета за 2011 г. увеличился на 57,6 процента, банковских кредитов на 38,2 %. Наибольший удельный вес в объеме государственного долга занимают бюджетные кредиты 42,4 %, кредиты коммерческих банков - 34,3 %. Сдерживание роста условных обязательств позволило сократить их размер на 42,6 %, в объеме государственного долга они составили 23,3 %.

Соотношение государственного долга Тамбовской области к доходам областного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений составило 43,9 %, что на 4 процентных пункта ниже уровня 2010 г. и на 7,1 процентных пункта ниже запланированного уровня, что не противоречит положениям ст. 107 Бюджетного кодекса РФ [1].

Объем муниципального долга за 2011 г. вырос на 315 584 538,19 руб., в том числе за счет объема заимствований в коммерческих банках на 251 278 600,00 руб., бюджетных кредитов на 130 122 938,19 рублей. За счет муниципальных гарантий объем муниципального долга снизился на 65 817 000,00 руб. [4]

Ключевой проблемой на региональном и местном уровне остается недостаточное финансовое обеспечение. Уровень доходов региональных бюджетов находится в прямой зависимости от положений федерального законодательства. В таких условиях особую актуальность приобретают вопросы формирования и использования финансовых средств бюджета региона.

На современном этапе особую важность приобретает организация бюджетного процесса на региональном уровне, в том числе и в Тамбовской области, поскольку именно из бюджетов субъек-

тов РФ должна финансироваться значительная доля как социально-направленных расходов, так и расходов на развитие экономики (в частности, поддержка сельского хозяйства и промышленности) [5].

Реформирование бюджетного процесса в Тамбовской области требует реализации следующих действий по совершенствованию механизма бюджетного процесса:

- создать механизм подготовки проекта бюджета, обеспечивающего распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программам главных распорядителей бюджетных средств;

- разработать методологию составления бюджетных проектировок последних;

- обеспечить взаимосвязь среднесрочного и годового бюджетных циклов.

Рассмотрение и утверждение бюджета - стадия бюджетного процесса, которая относится к компетенции соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти Тамбовской области [3]. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, дается оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год. Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты законов, касающиеся бюджетной сферы.

Успешное рассмотрение и утверждение бюджета невозможно без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения законодательных (представительных) органов власти и органов исполнительной власти Тамбовской области в бюджетном процессе:

- учет временного фактора: отведение достаточного периода времени для обсуждения проекта бюджета в представительном органе;

- принятие бюджета до начала планируемого года с тем, чтобы у исполнительных органов власти не было возможности бесконтрольно использовать бюджетные средства в период до утверждения бюджета;

- введение временного управления бюджетом в том случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года (ст. 190 БК РФ), что ограничивает возможности бюджетополучателей, поскольку финансирование расходов осуществляется исходя из показателей, сложившихся в предшествующем году;

- представление в законодательный орган власти проекта бюджета, тщательно разработан-

ного, прозрачного, с необходимыми сведениями: отчетом правительства;

- заключение органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, контрольносчетных палат субъектов РФ и муниципальных образований); доклады и заключения независимых экспертов о финансовом положении;

- компетентное и беспристрастное отображение бюджетного процесса в средствах массовой информации;

- возможность подробного изучения предложений правительства о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ;

- творческое сотрудничество парламента и правительства, создание согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по предметам чтений с субъектах РФ [6].

Исполнительные органы власти Тамбовской области должны давать объективную оценку в своих заключениях на предложения законодательных органов власти об увеличении объема расходов с точки зрения полезности и финансовой возможности их осуществления. Необходимо неукоснительно соблюдать правила принятия новых расходов только при условии указания источника их покрытия или перераспределения существующих расходов. Кроме того, право вето органов исполнительной власти всех уровней на принятый представительными органами власти закон о бюджете консолидирует их действия на выработку оптимального бюджета;

- ясная определенность с исполнением бюджета текущего года. Законодательные органы власти не должны вмешиваться в исполнение бюджета без достаточных на то оснований;

- своевременность разработки и утверждения отдельных законов и норм, которые имеют последствия для бюджета (законы о налогах, о выплатах населению и т. п.), одновременное принятие их с утверждением бюджета. Целесообразно рассмотрение и принятие взаимосвязанных правовых документов пакетом. При этом разработчики законопроектов должны четко обосновать необходимость принятия закона, его концепцию, а также предоставить финансово-экономическое обоснование;

- наличие регламентированной законом процедуры парламентского контроля с определением форм контроля, полномочий законодательных (представительных) органов власти, в том числе возможностью создания собственного контрольного органа для проведения внешнего аудита бюджета.

Использование вышеприведенных мероприятий позволит улучшить механизм организации

бюджетного процесса не только в Тамбовской области, но и в других регионах РФ.

Литература

1. Бюджетный Кодекс Российской Федерации (БК РФ). URL: www.bdkodeks.ru

2. Мальцева И. Н. Организация бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации (по материалам Сибирского федерального округа): дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2005.

3. О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области: закон Тамбовской области от 28.10.2005 № 369-3 (в ред. закона Тамбовской области от 04.10.2010 № 688-3). URL: http:// www.regfin.tambov.ru

4. Об утверждении отчета об исполнении областного бюджета за 2011 год: закон от 24 февраля 2012 года № 54. URL: http://www.regfin.tambov.ru

5. Полунин Л. В. Развитие региональной экономики в посткризисный период // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2010. № 12.

6. Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов. URL: http://www.bbest.ru

* * *

OPTIMIZATION OF THE MECHANISM OF THE BUDGETARY PROCESS IN SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION

A. Yu. Fedorova

In this article attention is paid to the analysis of highlights of the organization of the budgetary process in territorial subjects of the Russian Federation, the analysis of the report on performance of the regional budget for 2011 is given. Thus shortcomings of the operating mechanism of the budgetary process and the possible directions of its optimization come to light.

Key words: budget, budgetary process, budget income, budget expenses.