Коллизии правового регулирования безнадзорности в России

В.М. Смирнова

Смирнова Валентина Михайловна — преподаватель кафедры административного права и процесса Нижегородская академия МВД России

Коллизии правового регулирования безнадзорности в России

Неотъемлимой частью жизни каждого общества и государства являются беспризорные дети. Количество беспризорных с каждым годом растет и по некоторым оценкам достигает уровня 20-х годов прошлого столетия, хотя в тот период такое огромное количество беспризорных было результатом разрушительных и кровопролитных событий. Определить потенциальное количество беспризорных детей в России представляется сложным в связи с тем, что нет учета и точных статистических данных, о беспризорных. Не все родители подают заявления в полицию об ушедших из дома детях, неизвестны сроки пребывании «в бегах», не установлено точное количество детей, не посещающих общеобразовательные учебные заведения (так как учитываются только постоянно проживающие и прописанные по месту жительства, но не вынужденные переселенцы и внутри-российские беженцы, которых в последнее время огромное количество). Проблема беспризорности и безнадзорности детей заслуживает всестороннего исследования, так как с этой проблемой постоянно сталкиваются многие и законодатели, и представители органов исполнительной власти, и социальные работники, и деятели науки и культуры, профсоюзного и общественного движения, и родители и опекуны. Несомненно, безнадзорность и беспризорность как явление вызывает огромную заинтересованность и обеспокоенность в обществе. Необходимо в первую очередь установить причины, которые приводят к этому явлению, а также возможные пути решения на законотворческом уровне.

Существует проблема четкого определения терминов «беспризорный» и «безнадзорный». Одно явление порождает другое. В федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», где определены эти категории, безнадзорность представлена как одна из причин беспризорности1. В законе четко обозначены основные подходы к решению проблемы, связанной с детской беспризорностью, а также прописаны способы предотвращения беспризорности.

Впервые полное официальное определение беспризорности появилось в 1930 году в Большой Советской Энциклопедии: «Беспризорные — это несовершеннолетние, лишенные педагогического надзора и попечения и живущие в условиях, вредно действующих на их общественные проявления и здоровье. Беспризорными надо считать не только детей, потерявших родителей (или опекунов) и домашний очаг. Если родители (или опекуны) лишают детей пищи, грубо с ними обращаются, совращают их на преступления, разлагающе влияют собственным примером, — дети подобных родителей тоже считаются беспризорными»2.

И только с 1935 г. в официальных документах и законодательных актах появились такие понятия как «безнадзорность» и «беспризорность». В законодательных актах, в постановлениях Правительства, изданных в годы Великой Отечественной Войны, хотя и применялись оба термина, однако четкости их определения не было3.

В Положении о комиссиях по делам несовершеннолетних, принятом в 1967 году, используется понятие безнадзорности, отчего происходит отождествление понятий «беспризорность» и «безнад-зорность»4.

1 Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (с изм. и доп. от 13.01.2001, 07.07.2003, 29.06.2004, 22.08.2004, 01.12.2004, 29.12.2004) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26, ст. 3177.

2 Большая советская энциклопедия. М.: Советская Энциклопедия, 1930. Т. 1. С. 438.

3 См., например: О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности: постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) 1935 г. // Сборник постановлений и распоряжений (СПиР) СССР. 1935. № 32, ст. 252; Об устройстве детей, оставшихся без родителей: постановление СНК СССР от 23 января 1942 г. // Справочник по законодательству для прокурорско-следственных и судебных работников. М.: Политиздат, 1962. С. 515; Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством: постановление СНК СССР от 15 июня 1943 г. // Справочник по законодательству для прокурорско-следственных и судебных работников. М.: Политиздат, 1962. С. 561—562.

4 Об утверждении положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. (в ред. от 6 августа 1986 г.) (с изм. от 25.02.93; 30.12.01) // Российская газета. 1993. 19 марта; 2001. 31 января.

В Семейном кодексе, в Кодексе об административных правонарушениях, Уголовном Кодексе, которые регулируют права и обязанности несовершеннолетних на уровне законов, нет четкого определения этим понятиям.

И только в 1999 году на законодательном уровне закреплены определения понятий «беспризорность» и «безнадзорность». А именно, в статье 1 Федерального закона № 120 от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» имеются следующие определения:

«безнадзорный — несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или законных представителей либо должностных лиц;

беспризорный — безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) места пребывания»1.

Отличием между понятиями «беспризорный» и «безнадзорный» является наличие места жительства (пребывания). Но применение к этим категориям несовершеннолетних различных мер воздействия и профилактики невозможно разграничить.

Нечаева А.М. говорила, что детская беспризорность — опасное социальное явление. Не случайно ее сущность, признаки входят в сферу изучения педагогической науки, обращавшей внимание на правильно понимаемый надзор за несовершеннолетним, который не сводится к контролю за его поведением, времяпрепровождением, а состоит в поддержании, сохранении внутренней духовной связи с ребенком, подростком. Такой связи, которая позволяет сохранять даже на расстоянии контакт родителей, заменяющих их лиц, со своим воспитанником. Отсутствие именно такого надзора особенно опасно для легко ранимой психики ребенка, заставляя его пополнять ряды беспризорников.

Таким образом, между этими явлениями существует неразрывная связь, которая проявляется в причинах появления беспризорности детей в связи с их безнадзорностью со стороны родителей, опекунов, общества и государства. Безнадзорность — благоприятная почва для возникновения и роста беспризорности.

Наиболее полную отличительную характеристику беспризорности от безнадзорности мы можем увидеть в трудах доктора юридических наук А.М. Нечаевой. К отличительным признакам, позволяющим считать ребенка беспризорником, по мнению автора, относятся:

— полное прекращение всякой связи с семьей, родителями, родственниками;

— проживание в местах, не предназначенных для человеческого жилья;

— добывание средств к жизни способами, не признаваемыми в обществе (попрошайничество, воровство и пр.);

— подчинение «неписаным» законам, продиктованным признаваемым среди беспризорников ав-торитетом2.

Что отличает безнадзорных детей от беспризорных? То, что они прекращают полностью любую связь с обществом и государством. Став беспризорником, несовершеннолетний попадает как бы в социальный вакуум. Для него не существуют общественно-нравственные принципы, необходимые для других граждан. Мало того, вычеркнутые из жизни общества, многие беспризорники отрицают принятые в нем нормы и правила поведения, у них своя мораль, своя правда, свои авторитеты.

В 1935 году в постановлении СНК СССР и ЦК ВКП(б) «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» отмечалось, что в стране ликвидирована массовая беспризорность, ставились задачи по организации борьбы с малолетними правонарушителями, хулиганством и усилению ответственности родителей за воспитание детей3. Одновременно отмечалось, что беспризорность все же существует, это объяснялось плохой работой местных советских и партийных органов, отсутствием организационного участия в борьбе с ней советской общественности, а не причинами глубокого социального характера.

Во время Великой отечественной войны уделялось особое внимание профилактике безнадзорности и беспризорности. В рамках организации работы с детскими преступлениями, совершаемыми беспризорными, можно выделить постановления СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» от 23 января 1942 г. и «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством» от 15 июня 1943 г. В этих постановлениях определены меры по предупреждению детской беспризорности со стороны отдельных органов исполнительной власти. Например, в соответствии с постановлением от 15 июня 1943 г., на НКВД СССР были возложены обя-

1 Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (с изм. от 13.01.2001, 07.07.2003) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26, ст. 3177; 2003. № 28, ст. 2880.

2 Нечаева А.М. Детская беспризорность — опасное социальное явление // Государство и право. 2001. № 6. С. 58.

3 Организация взаимодействия специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, с негосударственными организациями по профилактике детской безнадзорности: Методические рекомендации. М.: ГосНИИ семьи и воспитания, 2002. С. 96.

занности по открытию детских колоний для содержания в них несовершеннолетних преступников в возрасте от 11 до 16 лет. В середине войны в колониях находилось более 50 тысяч детей-подростков.

В послевоенный период становления советской России, а именно 8 апреля 1952 года Совет Министров СССР принимает постановление «О мерах ликвидации детской беспризорности в РСФСР». Проблема беспризорности озвучивается на уровне законодательной власти, которая предлагает ряд действенных мероприятий по изучению и ликвидации явления в стране.

В современных условиях развития общества необходимо обратиться к Конвенции ООН «О правах ребенка»1, где обозначено место ребенка в современном мире и даны основные положения об особенностях воспитания современного ребенка, ставшего в наше время самостоятельным субъектом принадлежащих ему прав.

Указом Президента РФ от 06.09.93 № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» и Концепцией совершенствования государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, утвержденной решением Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ № 1 от 7 июля 1998 года, государство предоставило гарантию на оказание помощи и защите законных интересов ребенка.

В настоящее время правовое регулирование безнадзорности и беспризорности в Российской Федерации установлено и осуществляется в соответствии с двумя важными на мой взгляд нормативно-правовыми актами. Во-первых, это Федеральный закон № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», принятый в июне 1999 года. Во-вторых, постановление Правительства РФ № 154 «О дополнительных мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на 2002 год» от 13 марта 2002 года.

Указанными законодательными актами запланирована деятельность организаций и учреждений органов исполнительной власти в сфере профилактики безнадзорности и беспризорности, а также устанавливается ответственность всех структур за организацию работы в данной сфере. Однако, все положения законов дают только общие характеристики, не указывая конкретных путей для решения возникающих проблем.

Изучая нормативно-правовые акты органов законодательной и представительной власти регионального и муниципального уровней РФ, возникает понимание, что кроме локальных документов, имеющих некую хаотичность, практически отсутствуют законы, которые бы реализацию и регулирование проблем детской безнадзорности рассматривали как системную и планомерную деятельность. В связи с этим отсутствует систематичная профилактика, направленная для устранение причин, порождающих массовую беспризорность и безнадзорность.

В настоящее время продолжается осуществление комплекса организационно-практических мер по искоренению детской беспризорности и безнадзорности в России: осуществляется ведение общего учета семей и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, проводится надзор и профилактическая работа с данной категорией на постоянном уровне, а не циклично, единоразово.

Организуются мероприятия по своевременному предоставлению помощи семьям и детям, находящимся в трудной жизненной ситуации2.

По данным органов социальной защиты населения субъектов Российской Федерации в настоящее время на территории РФ действуют социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних; центры социальной помощи семье и детям; социальные приюты для детей и подростков; реабилитационные центры для детей с ограниченными возможностями; центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; центры психолого-педагогической помощи населению; центры экстренной психологической помощи по телефону и др.3 Однако, это лишь капля в рамках данной проблемы для такой страны, как Россия.

Искоренить явление безнадзорности и беспризорности - одна из приоритетных задач государства. Но решать ее необходимо при поддержке семьи и общества. Брошенные дети с удовольствием вернуться в семьи к любящим и заботящимся о них родителям и вместе с этой проблемой уйдут и бродяжничество, и алкоголизация и наркомания подростков, нарушение норм морали, сократится число преступлений, совершаемых детьми. Но пока в обществе растет расслоение населения на бедных и богатых, отсутствует системность в организации досуга подростков и детей, неблагополучная ситуация во многих российских семьях негативно сказывается на распространении безнадзорности:

1 Конвенция ООН «О правах ребенка» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 45, ст. 955.

2 Федотовская Т.А. О профилактике беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации // Аналитический вестник Государственной Думы Российской Федерации. 2002. № 20. С. 23—32.

3 Развитие социальной политики в интересах детей в Российской Федерации. М.: ГосНИИ семьи и воспитания, 2002. С. 56.

стабильно увеличивается внебрачная рождаемость, почти половина всех матерей растят своих детей в одиночку, количество заключаемых браков снижается, а число разводов растет.

Проблема безнадзорности и беспризорности не может быть решена только отдельными кампаниями, например по «отлову» таких детей на улицах, нельзя и всю ответственность возложить только на семью. Представляется, что усилия всех государственных органов, социальных служб, образовательных учреждений, должны быть нацелены на систематическую деятельность, направленную на устранение причин, ведущих к возникновению безнадзорности и беспризорности как явлению в Российской Федерации.

Несмотря на социальные причины, способствующие росту безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, необходимо на законодательном уровне своевременно предотвращать явления безнадзорности.

Таким образом, безнадзорность является не просто социальной проблемой, а социально-опасным явлением, которое возможно искоренить только в рамках четкой законодательной конструкции.