Представительные и исполнительные органы власти регионального уровня Республики Казахстан: некоторые вопросы правового статуса

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2009. № 1

Е.Б. Айтказинов, аспирант

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ

РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН: НЕКОТОРЫЕ

ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА

Основы статуса представительных и исполнительных органов государственной власти на региональном уровне в Республике Казахстан определены в Конституции Республики Казахстан (далее — Конституции РК) от 30 августа 1995 г. и Законе РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» (далее — Закон 2001 г.). Согласно этим нормативным правовым актам систему местного государственного управления в Республике Казахстан образуют местные представительные органы (маслихаты) и местные исполнительные органы (акиматы). Масли-хаты были сформированы в 1994 г., заменив самораспустившиеся в 1993 г. Советы народных депутатов различных уровней. Что же касается акиматов1, то они были созданы в 1995 г. на базе существовавших тогда местных администраций.

Как видим, в Законе 2001 г. представительные и исполнительные органы государственной власти, осуществляющие свою деятельность на региональном уровне (уровень областей и городов республиканского значения), названы «местными». Понятие «местные» досталось в наследство Республике Казахстан еще от эпохи Советского Союза, на территории которого все органы власти на уровне административно-территориальных единиц именовались «местными органами государственного управления». Обобщенное употребление термина «местный» применительно к представительным и исполнительным органам власти регионального и местного уровня связано еще и с тем, что в настоящее время местное самоуправление в Республике Казахстан еще не введено: местный уровень управления представлен маслихатами и акиматами (за исключением сельской и поселковой местности, где функции государственного управления осуществляются единолично акимом).

В соответствии с п. 6 ст. 1 Закона 2001 г. местным государственным управлением называется деятельность, осуществляемая ме-

1 По Закону РК от 15 декабря 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» исполнительным органом на территории области являлась не местная администрация, а ее глава, который выступал непосредственным представителем Президента Республики Казахстан и единолично осуществлял на соответствующей территории функции государственного управления (Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1993. № 23—24. Ст. 516).

стными представительными и исполнительными органами, целью которой является проведение государственной политики на соответствующей территории и ее развитие. Иными словами, представительные (маслихаты) и исполнительные (акиматы) органы реализуют в целом единую государственную политику, решают поставленные перед ними общие задачи и в равной степени ответственны за состояние дел на соответствующей территории. Они осуществляют государственную власть в рамках общей компетенции. В этой связи А.Н. Кокотов отмечал, что «органами общей компетенции являются те органы территориальных единиц, которые в пределах последних вправе и обязаны решать не только вопросы своего ведения, но и все публично значимые проблемы, прямо не отнесенные к компетенции других органов власти... Органы общей компетенции — своеобразные "чистильщики", принимающие к исполнению в интересах граждан все проблемы, оказывающиеся за рамками компетенции других

2

органов и должностных лиц» .

Таким образом, термин «местное государственное управление» включает в себя два смысловых значения: во-первых, он объединяет два различающихся по своим целям и задачам уровня государственного управления — региональный и местный, а во-вторых, он характеризует деятельность региональных и местных представительных и исполнительных органов власти, действующих в рамках общей компетенции. Однако, несмотря на то что формально региональный и местный уровни управления объединены в один институт — местное государственное управление, фактически они существенно различаются. Во-первых, по территориальному масштабу своей деятельности: если местное управление осуществляется на территории аула (села), поселка, района в городе, города районного и областного значения, то региональное управление — на уровне области и города республиканского значения. Кроме того, в ходе административно-территориальной реформы 1997 г. начался процесс регионализации, что привело к укрупнению областей и фактическому выделению (обособлению) регионального уровня управления3. Во-вторых, они различаются своими особенностями, задачами, поставлен-

2 Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2003. С. 254.

3 Данная административно-территориальная реформа, проведенная в соответствии с указами Президента РК от 22 апреля 1997 г. и от 3 мая 1997 г. «О мерах по оптимизации административно-территориального устройства Республики Казахстан» и «О дальнейших мерах по совершенствованию административно-территориального устройства Республики Казахстан», привела к сокращению количества областей в Республике Казахстан с 19 до 14.

ной целью, формами деятельности и т.д. В-третьих, они представлены органами власти, различными по своим устройству, структуре, объему полномочий и компетенции. Поэтому с учетом унитарного характера государственно-территориального устройства Республики Казахстан, ее большой территории и административно-территориального деления, управление на уровне областей и городов республиканского значения следует считать скорее региональным, чем местным. Таким образом, региональное управление можно определить как подсистему государственного управления, занимающую промежуточное положение между республиканским (центральным) и местным уровнями, выступая при этом в качестве проводника, на который ложится вся тяжесть и ответственность за проведение социально-экономической политики на территории региона.

Выделяя региональный уровень в качестве отдельного уровня государственного управления, мы можем выстроить вертикаль государственной власти, представленную тремя уровнями власти, в своей совокупности образующими единую систему государственной власти: республиканский (центральный уровень), региональный (уровень области, города республиканского значения и столица) и местный (осуществляемый на территории села (поселка), района, района в городе, города). Отсутствие в настоящее время нормативного различия между региональным и местным уровнями управления — явление временное. Забегая вперед, мы можем предположить, что потребность в разграничении регионального и местного управления появится сразу после того, как на низовом уровне административно-территориального деления Республики Казахстан будет введено местное самоуправление, модель которого по законопроекту предполагает его отделение от органов государственной

4

власти .

Маслихаты областей, городов республиканского значения и столицы Республики Казахстан являются единственными и постоянно действующими представительными органами государственной власти на территории региона, однако они действуют также и на местном уровне (за исключением сел и поселков). Маслихаты являются выборными органами на территории соответствующей административно-территориальной единицы и избираются населением соответствующих административно-территориальных единиц на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Максимальное число депутатов ре-

4 Законопроект Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» // Казахстанская правда. 2006. 12 окт.

гионального маслихата в соответствии с ч. 3 ст. 5 Закона 2001 г. может составлять пятьдесят человек.

Маслихаты, будучи самостоятельной и независимой ветвью власти, занимают особое положение в системе региональных органов государственной власти, что связано с их представительной природой и исключительной компетенцией в сфере нормотворчества. Однако представительный характер маслихатов означает лишь то, что этот орган уполномочен представлять интересы и выражать волю населения соответствующей территории: они не являются законодательной властью, т.е. не принимают законов. В то же время по вопросам своей (региональной) компетенции они осуществляют нормотворчество посредством принятия решений, которые имеют обязательную силу на всей территории соответствующего региона. Согласно ст. 3 Закона РК от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах», решения маслихата относятся к основным видам нормативных правовых актов Республики Казахстан. Они имеют подзаконный характер, поскольку издаются на основе и во исполнение Конституции РК и законодательных актов Республики Казахстан и в иерархии нормативных правовых актов занимают последнее место.

Изначально учреждение маслихатов преследовало две цели: во-первых, учредить орган, представляющий интересы населения отдельных территорий, и во-вторых, создать орган власти, занимающий важное место в системе разделения властей и обеспечивающий баланс полномочий. Между тем Закон 2001 г., несмотря на столь длительный процесс его разработки и принятия, не смог не только реализовать заложенную Конституцией РК 1995 г. идею о балансе полномочий законодательной и исполнительной властей и основанную на ней систему сдержек и противовесов, но и создать из маслихатов полноценный орган народного представительства. Причиной тому явились очередное укрепление и без того «сильных» исполнительных органов в лице акиматов, наделение их дополнительными полномочиями и соответственно отведение слабой роли маслихатам, нежелание создать полноценный институт представительной демократии, способный решать проблемы народа и с этой целью влиять на принятие управленческих решений исполнительными органами. Маслихаты превратились в своего рода консультативно-совещательный орган при акиматах, выполняя при этом роль второстепенного органа и являясь придатком исполнительной власти. Подобное положение было оправдано в начальный период становления независимости Республики Казахстан в условиях социально-экономического кризиса, политической нестабильности и других объективных факторов. Но в настоящее время, когда государство

развивается по пути демократического и правового, подобная практика не находит себе оправдания и становится к тому же тормозом на пути реализации многих реформ в регионах, препятствуя социально-экономическому развитию государства.

Что касается единства парламента РК и маслихатов всех уровней, то ни Конституция РК, ни Закон 2001 г. не предусматривают их единой системы в отличие, например, от местных Советов народных депутатов, которые по Конституции КазССР 1978 г. составляли наряду с Верховным Советом КазССР единую систему органов государственной власти, в основе взаимоотношений которых лежал принцип демократического централизма, сочетавший единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах5. Термин «система» едва ли применим к парламенту РК как законодательному органу власти Республики Казахстан и местным представительным органам, поскольку каждый из этих органов имеет свои существенные особенности, что не позволяет говорить об их совокупности как системе: 1) различные наименования, правовой статус, порядок образования и т.п.; 2) отсутствие вертикального подчинения между маслихатами и парламентом республики; 3) маслихаты не занимаются законотворчеством и соответственно не являются законодательной ветвью власти.

Вместе с тем маслихаты всех уровней наряду с парламентом республики относятся к представительной власти Республики Казахстан, что обусловлено: выборностью и представительной природой этих органов; ответственностью перед избирателями; определенным положением в системе государственной власти Республики Казахстан и механизме разделения властей; разграничением полномочий и системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях с другими органами государственной власти; финансовой и организационной самостоятельностью этих органов; сроком и характером осуществляемых ими полномочий; схожим организационным построением; осуществлением нормотворческой деятельности посредством принятия законов парламентом и подзаконных актов маслиха-том; возможностью создания фракций политических партий и депутатских групп в этих органах. О связи парламента республики и маслихатов свидетельствует тот факт, что последние оказывают прямое влияние на формирование верхней палаты парламента —

5 Конституция (Основной Закон) Казахской Советской Социалистической Респуб-

лики. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета Казахской ССР девятого созыва 20 апреля 1978 г. // Основные законы Союза Советских Социалистических Республик. М., 1978. С. 195—220.

7 ВМУ, право, № 1 97

сената. Так, согласно ч. 2 ст. 50 Конституции РК, «Сенат образуют депутаты, представляющие в порядке, установленном конституционным законом, по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан». Кандидаты в депутаты сената избираются на совместном заседании депутатов всех маслихатов каждой области, города республиканского значения и столицы. До внесений изменений в Конституцию РК (Закон РК от 21 мая 2007 г.) сенат парламента обладал правом досрочного роспуска маслихатов всех уровней. С внесением новых поправок в п. 5 ст. 86 Конституции РК такое право сохранено только за Президентом РК и самим маслихатом — в случае принятия им решения о са-6 п

мороспуске . С целью налаживания конструктивного диалога между парламентом республики и маслихатами всех уровней в 2007 г. в сенате парламента РК образован совет по взаимодействию с мест-

7

ными представительными органами .

Вертикальная линия подчинения отсутствует и между маслиха-тами регионального и местного уровней, что вовсе не означает отсутствие связи между ними. В частности, решения вышестоящего маслихата, принятые в пределах его компетенции и не противоречащие законам Республики Казахстан, обязательны для исполнения нижестоящими маслихатами. Между тем региональный маслихат не вправе вмешиваться в компетенцию нижестоящего, даже в случае принятия последним незаконного решения, поскольку отмена актов местных представительных органов является прерогативой судебных органов. На региональный маслихат как на вышестоящую инстанцию возлагается другая задача: по сути, он выступает связующим звеном между всеми маслихатами районного и городского уровней, обеспечивая согласованность их действий и взаимодействие с органами исполнительной власти региона, территориальными подразделениями центрального государственного органа и другими органами государственной власти. Кроме того, региональный мас-лихат оказывает информационную, методическую и иную помощь в организации деятельности нижестоящих маслихатов: периодически организуются обучающие семинары для секретарей городских и районных маслихатов, депутатов и сотрудников их аппаратов, постоянно проводится анализ и обобщение их деятельности; секретари и депутаты городских и районных маслихатов привлекаются для

6 Закон РК от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию РК от 30 августа 1995 г.» // Справочная система «Юрист РК».

7 См.: Абдыкаримов О. Совет с региональным акцентом // Казахстанская правда. 2007. 11 дек.

участия в сессиях областного маслихата и других формах деятельности региональных маслихатов.

Однако, на наш взгляд, Закон 2001 г. оставил неурегулированным вопрос относительно различий в вопросах образования, компетенции и организации деятельности маслихатов регионального и местного уровней: нет четких границ в разграничении полномочий указанных маслихатов (за исключением их численного состава и решения вопросов административно-территориального устройства соответствующей территории), хотя они существенно различаются не только объемом полномочий, но и по некоторым вопросам характером осуществляемой деятельности. Поэтому полагаем, что данный вопрос требует более четкого нормативного регламентирования.

Представительный орган возглавляет секретарь маслихата, который является должностным лицом, работающим на постоянной основе. Он избирается из числа депутатов открытым или тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов и освобождается от должности маслихатом на сессии. Закон 2001 г. отводит секретарю маслихата незначительную роль, что проявляется в отсутствии закрепления за ним статуса руководителя представительного органа. Между тем из характера предоставленных секретарю маслихата полномочий можно сделать вывод, что именно он является тем должностным лицом, который не только организует деятельность маслихата в целом, но и возглавляет местный представительный орган, т. е. осуществляет руководство его деятельностью , включая обеспечение взаимодействия представительного органа с другими государственными органами, организациями и учреждениями. Секретарь маслихата, несмотря на предусмотренную должность руководителя аппарата маслихата, фактически осуществляет руководство и этим органом. Кроме того, предусмотренные п. 4 ст. 18 Закона 2001 г. полномочия председателя сессии маслихата (по принятию решения о созыве сессии маслихата, осуществлению руководства подготовкой сессии, формированию повестки дня сессии маслихата и т.д.) на самом деле осуществляются секретарем масли-хата: работа председателя сессии сводится лишь к ведению самой сессии по заранее подготовленному для него секретарем маслихата сценарию и подписанию принятых маслихатом решений. К тому же председатель сессии является фигурой временной: он осуществляет

8 В Толковом словаре русского языка С. И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой секретарь определяется как лицо, ведущее протокол собрания, заседания либо работник, ведающий деловой перепиской, текущими делами отдельного лица или учреждения (см.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1996. С. 709).

свою деятельность на непостоянной основе, только во время проведения сессии и не более двух раз в течение календарного года.

Таким образом, на наш взгляд, терминологический смысл названий таких должностных лиц маслихата, как «секретарь маслиха-та» и «председатель сессии маслихата», не соответствует их функциональным обязанностям. Представляется целесообразным упразднить должности секретаря и председателя сессии маслихата, ввести соответственно должность председателя маслихата и секретаря сессии маслихата, перераспределив между ними полномочия в соответствии с их функциональным предназначением: на председателя мас-лихата необходимо возложить функции по руководству представительным органом, а за секретарем сессии маслихата сохранить полномочие по ведению сессии маслихата. Нецелесообразность сохранения этих должностей также отмечают и многие практические ра-ботники9.

Специфика органов исполнительной власти областей, городов республиканского значения и столицы заключается в том, что в соответствии с п. 1 ст. 87 Конституции РК они входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан. В отличие от маслихатов исполнительные органы представлены на всех уровнях территориального деления — областях, городах, районах, аульных (сельских) округах, поселках. Региональным исполнительным органам принадлежит ведущая роль в организации государственного управления на территории региона: в их руках сосредоточена вся полнота власти в административно-политической и социально-экономической сферах. В соответствии с Законом 2001 г. акима-ты областей, городов республиканского значения и столицы наделены довольно широкой компетенцией в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, им предоставлен широкий объем полномочий по осуществлению управленческих функций в различных сферах государственного управления. Региональный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей области или города республиканского значения. Акимы городов республиканского значения и столицы по статусу приравнены к областным акимам.

Согласно п. 1 ст. 87 Конституции РК, на местные исполнительные органы возложена задача по обеспечению проведения общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с ин-

9 См.: Толкимбаев А. Секретарь маслихата — фигура странная // Мысль. 1994. № 11. С. 23; Шопин В. Маслихаты. О чем говорят их первые шаги // Там же. 1995. № 1. С. 21.

тересами и потребностями развития соответствующей территории10. Такой подход обоснован, во-первых, тем, что региональные акиматы входят в единую систему исполнительной власти Республики Казахстан, и, во-вторых, тем, что аким, возглавляющий региональный исполнительный орган согласно Закону 2001 г. является одновременно представителем и президента, и правительства республики. До принятия указанного Закона акимы регионального уровня были подчинены исключительно президенту и занимали автономное положение по отношению к правительству, что противоречило п. 1 ст. 64 Конституции 1995 г., согласно которой правительство РК осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. Такое положение приводило к невыполнению многих правительственных программ и решений на местах, что вело к противостоянию между правительством и акимами. С принятием Закона 2001 г., как видим, ситуация изменилась: аким регионального уровня наделен статусом «двойного» представителя — президента и правительства республики. В системе исполнительной вертикали акимы регионального уровня занимают среднее звено, связывающее высшие и низовые уровни управления, поскольку именно на них падает основная тяжесть по исполнению законов, указов президента, постановлений правительства и реализации государственных программ.

Аким области, города республиканского значения и столицы до внесения изменений и дополнений 21 мая 2007 г. в Конституцию РК назначался президентом по представлению премьер-министра республики. После этих изменений назначение акимов регионального уровня производится главой государства, но уже с согласия регионального представительного органа. Новая система назначения региональных акимов в Республике Казахстан предполагает новый тип взаимоотношений представительных и исполнительных органов в рамках системы разделения властей, более высокую степень согласованности их действий и решений и в конечном счете повышение ответственности региональных акимов перед соответствующим маслихатом и населением, его избравшим, за реализацию возложенных на них функций.

В мировой практике существуют различные способы назначения глав регионов в силу сложившихся в этих государствах исторических традиций, государственного строя и политического опыта.

10 Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. // Ведомости парламента Республики Казахстан. 1996. № 4. Ст. 217.

7 *

101

Например, в Российской Федерации после отмены прямых выборов высших должностных лиц в ее субъектах с 2004 г. действует схожая с казахстанской моделью практика замещения поста глав регионов: кандидатура на пост высшего должностного лица субъекта РФ предлагается Президентом РФ, и гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта11. Как видим, новая модель замещения должности (в России) и назначения (в Казахстане) глав регионов предполагает участие в этом процессе регионального представительного органа. Эти две реформы, изменившие порядок назначения глав регионов, являются следствием усиления централизации власти в Российской Федерации и, наоборот, децентралистских начал в Республике Казахстан. Наделение глав исполнительной власти регионов России и Казахстана фактически статусом представителей президента и соответствующих регионов свидетельствует об их особом положении не только в системе исполнительных органов, но и среди других органов государственной власти.

С момента вступления в силу изменений в Конституцию РК 1995 г., отменяющих прежнюю модель назначения акимов регионального уровня по представлению премьер-министра, прошло немного времени. Тем не менее с учетом сложившейся практики за этот период уже можно судить о достоинствах и недостатках новой модели назначения глав регионов Республики Казахстан. С начала введения новой процедуры прошло 9 назначений акимов регионального уровня с согласия соответствующего маслихата. В целом одобряя новую модель назначения глав регионов в Республике Казахстан, необходимо признать, что она не лишена недостатков. Во-первых, у депутатов маслихатов при даче согласия на назначение акима регионального уровня практически отсутствует свобода волеизъявления, в результате которой они могли бы проголосовать против предложенной кандидатуры: они находятся под большим давлением не только региональных и центральных исполнительных структур, но и президента РК. Это объясняется тем, что в настоящее время большинство (88 %) депутатов региональных маслихатов являются членами народно-демократической партии «Нур Отан», воз-

11 Статья 18 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 22.07.2008 № 69-ФЗ) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

главляемой президентом РК. Депутаты данной партии вряд ли пойдут против политики ее руководителя и будут голосовать против представленной им кандидатуры. Поэтому в крайне невыгодном положении находятся депутаты, избранные от других политических партий и общественных объединений, а также самовыдвиженцы, чей голос не имеет решающего значения, поскольку их численный состав в региональных маслихатах составляет менее 12 % от всего состава депутатского корпуса.

Во-вторых, окончательную точку в назначении акима регионального уровня ставят не депутаты региональных представительных органов, а президент РК, что делает данный процесс сугубо формализованным. В-третьих, на должность акима области, города республиканского значения и столицы предлагается одна кандидатура, вследствие чего у депутатов регионального маслихата отсутствует право альтернативного выбора, а у оппозиции — право участия

12 т->

в этом процессе . В-четвертых, выражение депутатами представительного органа своего несогласия с представленной кандидатурой еще не свидетельствует о том, что она будет отклонена президентом РК. Несмотря на то что Конституция РК не регулирует данный вопрос, тем не менее можно предположить, что в случае отклонения кандидатуры депутатами маслихата Президент РК оставляет за собой право либо согласиться с ними, либо принять свое решение и назначить акима по своему усмотрению. В последнем случае может последовать конституционно-правовая ответственность регионального представительного органа в виде его роспуска, хотя об этом пока умалчивают как Конституция РК, так и Закон 2001 г.

Итак, наделение региональных представительных органов Республики Казахстан полномочиями по согласованию кандидатуры на должность акима области и города республиканского значения никоим образом не повлияло на усиление роли маслихата в рамках системы сдержек и противовесов, поскольку окончательное решение принимается не региональным представительным органом, а Президентом РК. На наш взгляд, более удачной в этом вопросе и демократичной является российская модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти

12 См.: Авакьян С.А. Идеи парламентаризма и проблемы их воплощения в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ // Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития: Мат-лы науч.-практ. конф. Саранск, 2006. С. 20—21.

субъекта Российской Федерации) решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта.

В связи с этим считаем целесообразным заимствовать модель замещения должности высшего должностного лица в Российской Федерации для конституционной практики Республики Казахстан, предоставив региональным маслихатам право самостоятельно избирать представленную Президентом РК кандидатуру на должность акима области, города республиканского значения и столицы. При этом голосование по предложенной кандидатуре, на наш взгляд, должно проходить тайно с целью исключения возможного давления на волю депутата, в противном случае будет отсутствовать объективность такого голосования. Такая позиция обосновывается необходимостью расширения демократических начал в управлении, усиления степени ответственности региональных акимов перед соответствующими представительными органами и населением за проведение ими социально-экономических и политических реформ в регионах.

Поступила в редакцию 10.10.08