Государственно-частное партнерство как антикризисный инструмент развития инфраструктуры

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК АНТИКРИЗИСНЫЙ ИНСТРУМЕНТ РАЗВИТИЯ ИНФРАСТРУКТУРЫ

Емельянов Ю.С., к.т.н., исполнительный директор Института системного анализа РАН

В статье рассмотрен зарубежный опыт по применению различных схем концессий, показаны возможности их применения в России. Основное внимание уделено взаимовыгодным формам взаимодействия государства и бизнеса в сфере экономики и государственного управления.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инфраструктура, государственное управление.

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS AS A CRISIS INSTRUMENT FOR THE DEVELOPMENT OF INFRASTRUCTURE

Emelyanov Y., Ph.D., executive director, Institute for System Analysis RAS

The article describes the international experience on the application of various schemes of concessions, the possibility of their application in Russia. The focus is on mutually beneficial forms of cooperation between the state and business in the field of economics and public administration.

Keywords: public-private partnerships, infrastructure, public administration.

Осознание необходимости увеличения затрат на строительство и ремонт объектов инфраструктуры, в том числе и на территории особых экономических зон, появилось в России несколько лет назад, и с тех пор были сделаны определенные шаги, которые теоретически могли бы позволить снизить государственные затраты.

Значительная часть инфраструктуры - электроэнергетика, порты и аэропорты, телекоммуникации - была приватизирована. В сферах, где приватизация невозможна, прежде всего, в дорожном строительстве, были созданы инструменты государственно-частного партнерства, был принят Закон о концессионных соглашениях1 и создан Инвестиционный фонд, занимающийся со-финансировани-ем проектов.

На настоящий момент успех этой политики оказался ограничен:

• Россия следует международным тенденциям в развитии отрасли только в телекоммуникациях, причем в мобильной телефонии, где большая часть компаний находится в частной собственности.

• Реформа в электроэнергетике пока не принесла значимых результатов, стоит принимать во внимание тот факт, что приватизация в этом секторе произошла непосредственно перед кризисом, который внес свои коррективы в политику компаний. Возможно, по мере улучшения ситуации на глобальных рынках, и в российской экономике ситуация в электроэнергетике также начнет меняться в лучшую сторону.

• Использование механизма концессий в дорожном строительстве принесло не лучшие результаты.

Все действующие соглашения о концессиях в значительной степени были профинансированы из средств Инвестиционного фонда, которые на текущий момент практически исчерпаны, поэтому перспективы заключения новых соглашений значительно уменьшились.

После принятия в 2005 году «Закона о концессионных согла-

шениях» к началу 2010 года были подписаны соглашения только по четырем объектам.

Первый конкурс на право заключения концессионного соглашения был объявлен в ноябре 2006 года. Администрация Санкт-Петербурга и Минэкономразвития пригласили инвесторов принять участие в конкурсе на строительство платной автомагистрали «Западный скоростной диаметр» ЗСД). Концессионное соглашение по проекту подписано в июне 2008 года.

В октябре 2008 года был открыт первый участок автомагистрали. Концессионером стал консорциум OOO «ЗСД «Невский меридиан», в который входят крупнейшие мировые компании: Strabag AG, Bouygues Travaux Publics, Hochtief PPP Solutions, Egis Projects,

ООО «Мостоотряд N19». Однако консорциум «Невский меридиан» не смог привлечь необходимый объем средств, и в 2009 и 2010 году ЗСД строился исключительно на бюджетные средства.

Первым концессионным соглашением для организации государственно-частного партнерства на федеральном уровне стало соглашение о строительстве и эксплуатации на платной основе нового выхода на МКАД с федеральной трассы М-1 «Беларусь» Мос-ква-Минск. Концессионером является консорциум «Главная дорога» (Газпромбанк, Стройгазконсалтинг, Brisa (Португалия), Alpine Bau (Австрия) и FCC Construction (Испания)). Участники консорциума имеют значительный опыт в строительстве и эксплуатации платных дорог, в первую очередь на условиях ГЧП.

В июле 2009 года заключено концессионное соглашение о строительстве «скоростной автомобильной магистрали Москва—Санкт-Петербург на участке 15-й км — 58-й км». Концессионером является «Северо-западная концессионная компания», в котором участвуют европейские компании Vinci и Eurovia.

По ряду объектов выполняется разработка проектной документации:

Таблица 1. Действующие концессионные соглашения в России.

Проект ГЧП Источники финансирования/сумма финансирования, млрд. руб.

1 2 3 4 5

Западный скоростной диаметр 54,1 50,7 107,9 212,7 49,3%

Новый выход на МКАД с федеральной трассы М-1 «Беларусь» Москва-Минск 11,0 14,7 25,7 42,8%

Магистраль Москва — Санкт-Петербург, 15-й км — 58-й км 23,0 37,0 60,0 38,3%

1 - Государственный бюджет 4 - Сумма

2 - Инвестиционный фонд Российской Федерации 5 - Доля государственного капитала

3 - Частный капитал

1 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»

Рис. 1. Степень соответствия концессионного законодательства передовым международным стандартам2

700

600 ^ / -А

500 J СдИ г~д

--И—Н Д Д [йЙ 1 ^

/

/

/

Правила разрешения споров и применимое право

Обеспечение финансирования и меры государственной поддержки

Проектная документация

Процедура выбора концессионера

Определения и сфера регулирования

Институциональная инфраструктура

Концепция/Стратегия развития ГЧП

Рис. 2. Условная оценка концессионного законодательства ряда стран мира3

• строительство автомобильной дороги Москва—Санкт-Петербург на участке 58-й км — 684-й км;

• строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области;

• реконструкция дороги М-4 «Дон»;

• реконструкция дороги М-1 «Беларусь»;

• реконструкция дороги М-8 «Холмогоры.

Общая оценка соответствия действующего концессионного законодательства международным стандартам

В целом, если оценивать эффективность механизма концессии, то пока он несовершенен по целому ряду причин:

1.Длительность процедур согласования и высокая степень их забюрократизированности.

2. Существующий механизм концессии не создает адекватные стимулы по экономии издержек, учитывая, что на практике участие частных финансовых компаний (а значит, финансовых контролеров) не велико.

3.Низкая заинтересованность финансовых организаций в фи-

нансировании проекта, поскольку концессионер не имеет права привлекать дополнительные кредитные ресурсы не только под залог объекта концессионного соглашения, но и под залог прав требований по концессионному соглашению, что противоречит международной практике.

4. Высокие барьеры на вход для участия в тендере и, в связи с этим, низкая конкуренция на рынке подрядчиков.

Рис. 1 иллюстрирует состояние российского законодательства о концессионных соглашениях, по сравнению с некоторыми другими странами и международными передовыми стандартами. ЕБРР провел исследование законодательства в 29 странах Центральной и Восточной Европы, включая страны СНГ.

Как показывает рис. 1, российскому концессионному законодательству предстоит процедура совершенствования, особенно, в части правил, регулирующих обеспечение финансирования и мер государственной поддержки, а также соблюдение норм проектной документации.

Для условного сравнения рис. 2 приводит оценку законодатель-

2 Источник: Сравнительная оценка концессионного законодательства. Презентация Европейского банка реконструкции и развития. Москва, август 2007 г.

3 Источник: Сравнительная оценка концессионного законодательства. Презентация Европейского банка реконструкции и развития. Москва, август 2007 г.

TRANSPORT BUSINESS IN RUSSIA 13

Таблица 2. Виды государственно-частных партнерств

Тип Описание Передача права собственности Длительность партнерства Соглашение

Эксплуатация и поддержка / (Operate and Maintain) Данная схема предусматривает заключение контракта на эксплуатацию государственной собственности частной организацией и ее текущий ремонт на определенный период времени В собственности государства на период действия контракта На период действия контракта Сервисное соглашение

Проектирование, строительство, (поддержка)/ Design and Build Частная организация заключает контракт на проектирование и постройку проекта на собственные средства. Государство выплачивает определенную сумму после завершения строительных работ После завершения строительства До передачи права собственности Соглашение об управлении

Проектирование, строительство, лизинг, передача / Build Lease Transfer Частная организация на собственные средства проектирует и осуществляет постройку проекта, а затем передает имущество в собственность государству, используя механизм лизинга После завершения лизинговых платежей До передачи права собственности. Лизинг

Проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация и поддержка / Design Build Finance Operate Частная организация заключает контракт на проектирование, постройку финансирование в течение определенного периода. Государство оплачивает предоставление услуг в течение периода, пока частная организация осуществляет эксплуатацию объекта. В собственности государства на период действия контракта. На период действия контракта. Концессионное соглашение

Строительство, управление, передача / Build Operate Transfer или: Реконструкция, управление, передача / Rehabilitate Operate Transfer Частная организация заключает концессионный контракт на проектирование, строительство, финансирование и управление объектом в течение определенного периода. Организация получает выручку от вложенных средств в течение срока действия контракта на заранее оговоренных условиях. Срок действия концессии обычно заметно короче, чем срок эксплуатации объекта. Перед окончанием действия контракта. До передачи права собственности.

Проектирование, строительство, владение, эксплуатация / Build Own Operate Частная организация заключает концессионный контракт на проектирование, строительство финансирование и управление объектом в течение всего срок эксплуатации объекта. В собственности частной организации в течение всего срока эксплуатации. В течение длительности контракта. Передача прав частной стороне

ЭКОНОМИКА

1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Рис. 3. Динамика инвестиций в инфраструктурные проекты развивающихся стран5 Великобр1/гтания  Россия

80

70

60

50

40

30

20

10

0

& & <-ÇT ¿У £ & &

г4 т г т'тгтгт'*

а*

г0

Рис. 4. Количество подписываемых ГЧП проектов в Великобритании и России6.1 Таблица 3. Крупнейшие концессионные проекты в Европе.8

Контракт Страна Сектор Год Млн. евро

Мессина, мост. Италия Мост 2006 3000

Платная дорога CSB Греция Дорога 2006 2100

Город Карцан - спортивные сооружения Венгрия Спорт 2007 1350

Oosterweel Link Бельгия Туннель 2004 1300

HSL Зуид -высокоскоростная железная дорога Нидерланды Железная дорога 2001 1200

Автомобильные дороги Коринф-Триполи-Каламата и Лефктро-Спарта Греция Дорога 2007, 2008 1000

Город Деванья - спортивные сооружения. Венгрия Спорт 2007 885

Брешиа-Милан -платная дорога Италия Дорога 2005 860

Дорога Сексард-Бой-Печ Венгрия Дорога 2007 855

A5 Острегион автобан Австрия Дорога 2006 850

A2 Автострада, Новы Т омысль-Конин Польша Дорога 2004 840

Сегарра-Гаригес оросительный проект, Каталония Испания Канал 2002 800

Метро, Салоники -первая фаза Греция Железная дорога 2005 798

ства стран с установившимся законодательным режимом концессии (Англии, Франции) и стран, где применение частного финансирования инфраструктурных проектов только зарождается.

Ни Англия, с учетом ее многомиллиардных объемов рынка ГЧП и репутацией пионера современных механизмов государственно-частного партнерства, ни Франция, с почти двухсотлетней историей концессии, не набрали максимальной возможной оценки 700 баллов (по 100 возможных за каждый из семи приведенных параметров).

Мировая практика использования концессионных соглашений.

Существующие схемы концессий.

В мировой практике существуют различные схемы концессий.

При строительстве портов, гидротехнических сооружений и других инфраструктурных объектов используется схема BOT (Build, Operate, Transfer). Концессионер создает объект и получает право на его эксплуатацию на период окупаемости инвестиций. Затем концессионер передает объект в собственность концедента (государства).

Схема ROJ (Rehabilitate, Own, Transfer) предусматривает передачу существующего объекта частному инвестору на условиях осуществления модернизации объекта с последующей его эксплуатацией.

Третья распространенная схема - контракт на управление объектом (передача управленческих функций государства концессионеру).

Из всех возможных типов взаимоотношений между государством и бизнесом в рамках ГЧП (см. Таблицу 9) механизм концессии в России отдает предпочтение только одному (строительство, управление, передача - Build Operate Transfer), что существенно ограничивает возможности для использования инструмента ГЧП в России.

С точки зрения привлечения финансовых институтов типичная схема организации концессии выглядит следующим образом. Как правило, исполнительные органы от лица государства подписывают контракт с консорциумом частного сектора, для чего создается компания «целевой направленности» SPV(special purpose vehicle).

Таблица 4. Примеры протяженности сети платных дорог в некоторых странах мира9.

*дороги федерального значения

Контракт делает компанию ответственной за предоставление общественных услуг, включая проектирование, строительство, ремонт и обслуживание активов. SPV, в свою очередь, помимо контракта с органами власти, заключает два дополнительных контракта: контракт о строительстве и контракт по ремонту и поддержке.

Группа компаний частного сектора формируется обычно из нескольких частных инвесторов: как правило, это строительная компания, компании, отвечающие за эксплуатацию и предоставление услуг, а также, довольно часто банк, который предоставляет кредит на осуществление проекта.

Каждый из участников группы может выступать в качестве инвестора в уставной капитал. Наряду с тем, что банк может иметь долю акций SPV, он также может участвовать в предоставлении кредита компании.

Как правило, контракты, субконтракты и соглашение о предоставлении кредита подписываются в одно время. Банк также может заключать прямые соглашения с властями и с субконтракторами, дающие ему право вмешиваться в ведение проекта в случае дефолта.

При таком подходе финансирование осуществляется частично за счет акций, а частично - за счет долгового финансирования в виде облигационных займов и банковских кредитов.

Типичное соотношение между двумя источниками финансирования до кризиса - 10% акций и 90% займов. В последние годы финансирование через акции становится более привлекательным инструментом в условиях кризиса: доля акций возросла до 40%, а в отдельных случаях доходит до 60%.

Этому способствовала обострившаяся после 2008 года проблема получения финансирования, которая, тем не менее, задела ГЧП не так сильно, как другие инвестиционные проекты: согласно данным Мирового банка, рынок ГЧП в 2009 году продемонстрировал активный рост.4

Модель государственно-частного партнерства с «финансовым лидерством».

Еще одна распространенная схема ГЧП - так называемая модель ГЧП «с финансовым лидерством» (Financier-led model), в рам-

ках которой ведущую роль в управлении SPV играют инвестиционные банки. Банк отвечает за процесс участия в тендере, может предоставлять кредит SPV, а также отвечает за мониторинг исполнения условий контракта.

Банк является связующим звеном: он заключает контракты со сторонами, ответственными за строительство, ремонт и обслуживание, для создания консорциума. Банку принадлежат почти все акции SPV, он принимает решение об условиях, на которых будут работать другие участники, отвечает за андеррайтинг выпусков ценных бумаг и за другие элементы контракта.

Динамика инвестиций в инфраструктурные проекты развивающихся стран. Крупнейшие реализуемые концессионные проекты в странах Европейского Союза

Схемы ГЧП в том или ином виде существуют уже очень давно. К примеру, в XIX веке железные дороги во многих странах мира, в том числе в США и России, строились именно на основе этого принципа.

В 1930-1970 годы, когда повсеместно увеличилась роль государства в экономике, значение этого инструмента уменьшилось, но в 1980 годы он опять начал активно использоваться.

Одним из лидеров в этом отношении стала Великобритания, где общая стоимость проектов государственно-частного партнерства, принятых после запуска программы ГЧП в 1992 году, составляет больше 60 млрд. фунтов (100 млрд. долл.США).

Кроме этого, ГЧП также активно используется в Австралии, Канаде, Франции, Германии, и других развитых странах, странах Восточной Европы, ЮАР и др.

Дорожное строительство - это наиболее распространенная область применения ГЧП: как правило, во многих странах применение схемы государственно-частного партнерства начиналось именно со строительства дорог. После дорожного строительства по объему инвестиций в ГЧП европейских стран стоят медицина и образование: строительство школ, больниц и управление ими.7

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса: государ-

4 World Bank PPIAF PPI Database.

5 Материалы конференции «Инвестиционные возможности России. Принципы и риски государственно-частного партнерства», Москва, 21 ноября 2006 г.

6 Источник: материалы Центра макроэкономических исследований Сбербанка России.

7 http://www.ifsl.org

8 Louis Gunnigan “Increasing Effectiveness of Public Private partnerships in the Irish Construction Industry”; http://www.ifsl.org.uk/output/ReportItem.aspx?NewsID=28

9 Источник: Презентация И.Е.Левитина, министра транспорта РФ, «О ходе реализации проектов строительства автомобильных дорог с использованием механизма ГЧП». Коллегия Минтранса РФ. Москва, 17 августа 2007 года.

10 Louis Gunnigan “Increasing Effectiveness of Public Private partnerships in the Irish Construction Industry”. http://www.ifsl.org.uk/output/ ReportItem.aspx?NewsID=28#;

Таблица 5. Применение концессионных соглашений в странах Европейского союза по секторам экономики.

Вода и сточные воды X X X X X X X

Спорт и отдых X X X X

Школы и университ еты X X X X X X X X

Дороги X X X X X X X X X X X X

Железные дороги X X X X X X

Тюрьмы X X X

Порты X

Информа- ционные технологии X X

Здравоохранение и госпитали X X X X X X X

Жилье X X X

Оборона X X X

Г осудар- ственные здания X X X X X X

Страна Австрия Бельгия Дания Финляндия Франция Германия Г реция Венгрия Ирландия Италия Нидерланды Норвегия Португалия Румыния Испания Швеция Великобритания

ственные контракты, арендные отношения, лизинг, государственно-частные предприятия, соглашения о разделе продукции (СРП), совместные венчурные компании, концессионные соглашения и т.д.

В зависимости от формы ГЧП в обязанности частной компании могут входить проектирование, строительство, эксплуатация, ремонт и другая деятельность подобного рода в отношении объекта ГЧП. Более подробную классификацию можно найти в табл. 5.

Литература:

1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с изменениями от 8 ноября,

4 декабря 2007 г., 30 июня 2008 г., 17 июля 2009 г., 2 июля 2010 г., 19 июля 2011 г.)

2. Сравнительная оценка концессионного законодательства. Презентация Европейского банка реконструкции и развития. Москва, август 2007 г.

3. World Bank PPIAF PPI Database.

4. Материалы конференции «Инвестиционные возможности России. Принципы и риски государственно-частного партнерства», Москва, 21 ноября 2006 г.

5. Материалы Центра макроэкономических исследований Сбербанка России.

6. http://www.ifsl.org

7. Louis Gunnigan “Increasing Effectiveness of Public Private partnerships in the Irish Construction Industry”; http:// www.ifsl.org.uk/output/ ReportItem.aspx?NewsID=28

8. Презентация И.Е.Левитина, министра транспорта РФ, «О ходе реализации проектов строительства автомобильных дорог с использованием механизма ГЧП». Коллегия Минтранса РФ. Москва, 17 августа 2007 года.