Анализ развития общественного сектора сферы услуг в теории и практике государственного и муниципального управления

Теоретические основы экономики и управления

УДК 330.12

В.П. Кайсарова, Т.В. Малеева

АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА СФЕРЫ УСЛУГ В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Теоретические научные исследования сферы публичных услуг, результатов деятельности данного общественного сектора представляют собой часть общих проблем экономической теории, глобалистики, мировой и региональной экономики, теории менеджмента и обслуживания. Общественный сектор занимает прочные позиции и в таких сферах, как оборона, государственное управление, фундаментальные научные исследования, образование, железнодорожные перевозки и т. д.

В современном периоде развития России неизбежным стал пересмотр существующей модели организации управления и некоторых социально-политических институтов, которые обеспечивают предоставление публичных благ. Нынешний этап должен обеспечить решение задачи более качественного предоставления общественно значимых услуг, удовлетворяющих потребности и ожидания их потребителя - гражданина России.

Однако следует указать на дискуссионность как теоретических подходов, так и эмпирических измерений публичных услуг в экономике. Основными причинами здесь являются не только дискуссионный характер концепций развития общественных благ и услуг в экономике, но и нечеткость уже разработанных документов общенационального уровня, определяющих методику и направления этой работы в муниципальных образованиях. В теории и на практике понятия «сектор публичных услуг» и «общественный сектор услуг» рассматриваются как тождественные.

Традиционно предметом исследования экономики общественного сектора (особого институционального направления в экономической науке) является изучение категории «публичная услуга». Область исследований публичных услуг обширна и сложна, трудно поддается систематическому упорядочению. Сходство мнений ученых состоит в том, что изучение публичных услуг, или, более точно, ценностей общественных услуг, должно затрагивать не только деятельность органов исполнительной власти, но и более широкие задачи управления в стране. Расхождение имеет место в представлениях о том, что общественные услуги, с одной стороны, являются результатом деятельности чиновников, которые должны обеспечить их согласно объему функций и полномочий, находящихся в их компетенции, но с другой - это и сформированный «заказ» общества по реализации общественного интереса. Поэтому очень важна способность системы власти предоставлять общедоступные услуги, когда неизбежно растет не только количество получателей услуг, но и способов их предоставления во избежание соперничества потребления а также предмета присвоения. Отсюда возникает особый «феномен публичных услуг», который вызывает необходимость активизации функции регулирования со стороны государства на новой, динамичной, основе. Эта основа формируется с учетом нормативного подхода предоставления услуг, но одновременно с внедрением рыночных принципов еще и «качества за меньшие деньги», расши-

рения набора услуг и их поставщиков для потребителей.

Общий массив теоретических представлений о развитии публичных услуг в рамках экономики общественного сектора условно можно разделить на два ключевых направления: позитивное и нормативное.

Позитивное направление исследует внутреннюю логику и фактические образы экономического поведения государства и реагирующих на это поведение звеньев экономики. Сторонники этого направления исследуют варианты оптимизации производства общественных благ и услуг, в том числе с обоснованием их децентрализованного предоставления (работы Э.Б. Аткинсона, Дж. Бьюкенена, М. Олсона, А. Бергсона, Т. Ски-товски, Н. Калдора и др.).

Нормативное направление обосновывает эффективные решения в области развития общественных благ и услуг, которые целесообразно принимать во внимание при разработке экономической политики страны (исследования Г. Таллока, Ч. Тибу, К. Эрро и др.).

Обширные предпосылки для теоретических исследований сферы публичных услуг представляют научные труды Ж. Дебрэ, Е.Н. Жильцова, Р.И. Капелюшникова, А.И. Шаститко, Л.И. Якобсона и др.

Тем не менее, в современной экономической литературе фактически отсутствует общепризнанное определение понятия «публичная услуга». В некоторых исследованиях понимание публичности услуг строится на основе критериев и целевых функций их предоставления. При характеристике понятия используются критерии общественных ценностей, таких как солидарность, равенство, качество для потребителя, использование наилучшей из доступных технологий предоставления.

В научной литературе имеются также попытки рассмотреть трактовку понятия «публичная услуга» через деятельность субъекта их предоставления. Так, существует мнение, что публичные услуги - это частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридиче-

ским лицам), как правило, в их физической форме [1, с. 54].

Если же обратиться к родовому понятию «услуга», под которой обычно понимается вид полезной деятельности, не создающей материальных ценностей или самостоятельного материального продукта, с теоретических позиций, то публичными услугами можно называть особые разновидности экономических благ - виды полезной деятельности, не создающие материальных ценностей или самостоятельного материального продукта для удовлетворения общественных потребностей, которые создаются общественным сектором экономики.

Л.И. Якобсон выделяет два основных свойства общественных услуг: несоперничество в потреблении и неисключаемость [2]. Под несоперничеством (неизбирательностью) понимается доступность услуг одновременно многим потребителям, когда предельные издержки их предоставления индивидуальному потребителю равны нулю. Неисключаемость означает, что не может быть технических или других причин, предотвращающих доступ к этим услугам дополнительных потребителей. Если эти свойства присущи ряду предоставляемых публичных услуг, то такие услуги принято называть чистыми публичными, например все виды деятельности в сфере управления государством. Этот вид общественных услуг одновременно входит в минимальный набор функций, которые осуществляются общенациональным уровнем управления в любой экономике. Такая услуга обезличенна, предоставляется не только всем гражданам, но и множеству элементов социально-экономической жизни страны, ее потребление отдельным гражданином или организацией не связано с прямой оплатой доступа к ее получению.

Для выделения сферы публичных услуг, по мнению академика А.Я. Рубинштейна, важна природа и генезис категории общественных интересов, возможность перехода от абсолютного доминирования индивидуализма к общественному потреблению [3].

Исследования публичных услуг имеют общий лейтмотив - обоснование роли и форм вмешательства государства в их регулирование.

Если обратиться к фундаментальным основам традиционной экономической науки, опирающейся на теорию общего экономического равновесия, можно заметить, что она не способна в полной мере объяснить происходящие в России переходные процессы в сфере публичного управления.

Это обусловлено особенностью смены парадигмы российской экономической науки, которая кратко сформулирована в фундаментальной работе российских исследователей [4]. Эволюционная парадигма теснейшим образом связана с представлениями о цикличности развития. К ее методологическим принципам, оказывающим существенное влияние на формирование концептуальных основ управления развитием сферы публичных услуг, можно отнести следующие: синергетический (интерактивные взаимодействия с дополнительным эффектом), генетический (сочетания наследственности и изменчивости, устойчивости и стабильности); инно-вационности и инерционности; саморегуляции с внешним управлением; детерминизма и свободы выбора; моделирования.

Развитие рассматриваемой нами сферы экономики происходит во взаимодействии с институциональной теорией и формированием эволю-ционно-институциональной парадигмы. В так называемых секторах общественных услуг стран Запада имеется масштабный опыт перераспределения права собственности между государством и частным бизнесом, местным самоуправлением. Государство и муниципалитеты несут ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение населения публичными благами и услугами. В то же время частному сектору свойственна мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. В традиционно государственную сферу экономики привносятся своего рода частные услуги, что создает условия для эффективного функционирования указанных объектов, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов, но и, кроме того, увеличивает разнообразие выбора для потребителей общественных услуг.

Подходы к формированию сферы публичных услуг в нашей стране обусловлены особен-

ностью российских условий развития институциональной среды. И здесь необходимо задействовать преимущества всех способов предоставления общественных услуг без глубоких социальных перемен и потрясений в системе публичного управления.

Для российской практики управления чрезвычайно важным становится нахождение совокупности правил и институтов, обеспечивающих регулирование сферы публичных услуг, контроль правил их предоставления, а также способов по разрешению конфликтов, когда система правил оказывается неполной или неточной. Важен поиск эволюционного баланса в соблюдении и правовых норм, и законов рынка, что без чрезмерного администрирования обеспечивало бы растущий спрос граждан как потребителей и клиентов с учетом роста и их предпочтений и изменений в системе управления.

В работах отечественных исследователей с позиций неоинституциональной экономики поднимаются вопросы необходимости проведения политики децентрализации предоставления публичных благ и услуг на уровне государства. Среди них отметим научные труды С.Б. Авда-шевой, А.А. Аузана, В. Л. Тамбовцева, А.Е. Шас-титко и др. Анализ подобных исследований показывает, что они сосредоточены преимущественно на проблемах адаптации к российским условиям институциональной теории и методологии макроуровня - это синтез общеэкономической и институционально-эволюционной теорий, институциональные основы развития сферы публичных услуг в России, институциональный подход к стратегии поведения федеральных органов исполнительной власти России в целом, условия и результаты формирования публичных институтов.

Вместе с тем разработка управленческих аспектов использования институционального подхода к проблемам развития сферы публичных услуг в административно-территориальных образованиях России находится еще на начальной стадии. В этой связи обращает на себя внимание исследование Ю.А. Спиридонова [5], предлагающего концепцию институционального подхода к управлению регионом.

Современное управление сферой публичных услуг использует достижения науки государственного управления со многими подходами и концепциями: структурно-системными, неоин-ституционалистскими, кибернетическими, ме-неджериальными, сетевыми, синергетическими, постмодернистскими и др. Сфера публичных услуг, ее устройство являются объектом постоянного внимания и оценки через призму общественных интересов. Такое внимание вполне объяснимо, поскольку государство, с одной стороны, выступает поставщиком общественных благ и услуг, устанавливает и регулирует правила ведения бизнеса и поведения граждан, т. е. непосредственно влияет на индивидуальное благосостояние, качество жизни и социальную динамику. С другой стороны, состояние государственного управления определяет управленческий потенциал самой власти, ее способность планировать свою деятельность, исполнять распоряжения, достигать поставленные цели, обеспечивать приемлемое взаимодействие с гражданским обществом.

Методологическая сложность заключается в характере определения публичных услуг, оценке природы их полезности. Такие услуги связаны с широким спектром общественных дел, включены в механизм удовлетворения общественных интересов. В эту сферу публичного управления входят государственное управление, местное самоуправление, управление связанных с ними объединений и организаций, управление посредством структур гражданского общества. При этом государство занимает доминирующее место как по возможностям организации удовлетворения общественных интересов, так и по способности распространять свое влияние на все общество. Государственное управление как наука анализирует деятельность государственно-публичных институтов по руководству и организации в области удовлетворения общественных интересов. Понятие «общественный интерес» является здесь центральным. Его определяют все компоненты административно-политической деятельности, включая механизмы мотиваций, характер процесса выработки и принятия решений, особенности устройства публично-управленческих институтов, структу-

ру и обязанности людей, осуществляющих государственное управление, формы контроля и ответственности за ведение общественных дел и др.

Развитие теории сферы публичных услуг неразрывно с эволюционным развитием муниципальной науки. Теория муниципального управления расположена на ступень ниже по уровню обобщения, чем наука о государственном управлении, поскольку занимается не всеми институтами, образованными для выполнения общественно полезной деятельности, а лишь теми, которые относятся к муниципальному управлению. Ограничивая в такой же степени поля своих интересов, наука муниципального управления компенсирует это, развивая те элементы теории услуг, которые связаны со спецификой управления локальной территорией.

Особое значение для формирования современных концептуальных основ управления развитием сферы публичных услуг на муниципальном уровне имеют современные направления теоретических исследований региональной экономики: новые парадигмы теории размещения деятельности, пространственной организации экономики, региональных рынков, региональной конкурентоспособности межрегиональных взаимодействий [6].

Современная теория публичных услуг в системе территориальной организации населения, не отвергая наследия классиков размещения производства, ориентирована на изменение акцентов размещаемой деятельности. Так, внимание переносится с традиционных факторов размещения (транспортные, материальные, трудовые) сначала на проблемы инфраструктурного обеспечения, логические ограничения, а в последние два десятилетия - на предпринимательский климат.

В целом в зарубежной практике в последнее время сфера деятельности по оказанию публичных услуг населению все больше наполняется идеями предпринимательского менеджмента. Полагаем, что стандарты для системы публичных услуг, регламенты их оказания на всех уровнях власти в РФ должны учитывать лучший зарубежный опыт. Среди ключевых принципов такой деятельности важны: переход от

жесткой иерархии к делегированию ответственности между государством, гражданским обществом и рынком; развитие партнерства при обеспечении поставок услуг; усиление функций координации в системе органов исполнительной власти.

В России и на практике, и в теории наибольшие трудности вызывает разграничение и соотношение публичных, бюджетных, коммерческих услуг, как и разграничение государственных услуг и функций на уровне муниципальных образований. Здесь следует заметить, что в контексте экономики общественного сектора для управления развитием на местном уровне центральное место занимает не проблема эффективности в узком смысле или проблема прибыли. Для любой крупной компании естественно гордиться тем, что у нее большой оборот, что у нее высокая прибыль, однако нелепо будет выглядеть муниципалитет, который гордится тем, что у него гигантский бюджет.

Институциональный подход к предоставлению публичных услуг основан на необходимости предоставления населению тех из них, которые связаны, прежде всего, со значительным положительным внешним эффектом. Речь идет о некоторых частных благах и услугах, которые систематически недопроизводятся рынком. Общим основанием для выделения публичных услуг крупного города в структуре локальных общественных благ, на наш взгляд, является развитие муниципальных образований - городских округов в системе местного самоуправления современной России. Именно институт местного самоуправления в крупных городах, имеющий все признаки публичной власти: территория, сообщество проживающего населения, муниципальные органы власти, местные бюджеты и налоги как самостоятельные уровни налогово-бюджетной системы страны, позволяет выделить городские органы власти в качестве субнациональных центров ответственности в предоставлении публичных услуг населению.

Органы публичной власти (местного самоуправления) наделены властными полномочиями по организации предоставления услуг в какой-либо сфере (или по обеспечению гарантий предоставления этих услуг) и контролю соблю-

дения стандартов (в том числе качества) предоставления. Но в отличие от муниципальных услуг, исполнителем публичной услуги может быть не только орган исполнительной власти непосредственно в городе, подведомственные ему городские учреждения, но и иные, в том числе государственные (федеральные), а также и негосударственные организации (к примеру, заключившие контракт на предоставление услуг). Это, на наш взгляд, принципиально отличает публичные услуги от муниципальных, которые имеют в качестве своей правовой основы круг вопросов местного значения и обязательное их обеспечение ресурсами местного бюджета (в нашем случае - городского округа).

Органы власти в крупном городе могут предоставлять населению публичные услуги самостоятельно, а могут делегировать их исполнение коммерческим и некоммерческим организациями (принцип аутсорсинга), в отличие от государственных или муниципальных услуг, оказываемых государственными или муниципальными предприятиями на основе бюджетных ресурсов региона (города). Таким образом, мы считаем, что главная цель городской экономики направлена не на повышение эффективности и достижение максимальной прибыли, а на обеспечение большего объема публичных услуг высокого качества.

Однако производство таких услуг и отсутствие ориентации на прибыль присущи и государству. Но при этом интересы города часто могут противоречить интересам государства, так как реализация целей особого уровня публичной власти в стране - местного самоуправления в городе предусматривает решение особого круга вопросов, наиболее близких для граждан, и этим ярко окрашено все, что имеет отношение к городской экономике и городской власти. Гражданское общество рождается именно на уровне местного самоуправления в городе, где горожанин непосредственно ощущает свои собственные нужды, здесь он способен влиять на ход событий непосредственно.

Поэтому, исходя их задач публичного управления в стране и повышения его эффективности, ряд отечественных исследователей проблему содержания управленческой деятель-

ности на уровне городов как муниципальных образований предлагает рассматривать через анализ результатов удовлетворения публичных интересов проживающего в них населения.

Статус сферы публичных услуг в социально-экономической системе города обусловлен рядом факторов, напрямую связанных с ее местом и ролью в жизни жителей, например экономических (рост уровня потребления, доходов населения, влияние на социальную деятельность людей, расширение видов деятельности по оказанию услуг), технологических (внедрение достижений научно-технического прогресса и инноваций), потребительских (изменение предпочтений потребителей), управленческих (изменение уровня оказания и качества услуг под воздействием органов власти) и др. Поэтому муниципальную администрацию можно рассматривать как своего рода агентство по производству и покупке общественных (публичных) благ и услуг, а цели развития муниципального образования, например крупного города, не могут, по нашему мнению, иметь только исключительно рыночную основу. Поэтому мы вносим предположение о том, что подразделения городской администрации и подведомственные им учреждения и предприятия участвуют в оказании таких услуг не в своих специфических интересах, а в целях наиболее эффективного удовлетворения локального общественного интереса в процессе управления.

Так, например, с позиций формального подхода, муниципальные органы власти в крупных городах представляют собой один из уровней ответственности предоставления публичных услуг в Российской Федерации, как и государственные (федеральные и региональные) органы власти. Поэтому именно они непосредственно организуют процесс предоставления публичных услуг в рамках реализации своих функций.

Ключевой аспект реализации административной реформы в России по модернизации системы публичного управления, от результатов деятельности которой зависит благосостояние и качество жизни населения страны, - проблема оценки эффективности предоставления публичных услуг. Более качественное предоставление общественно значимых услуг, направленность на эффективность работы чиновников на основе

исключения чрезмерности регулирования, сокращения дублирования функций является одним их основных направлений реализуемой в России административной реформы. В центре ее проведения - потребности и ожидания конечного потребителя услуг, гражданина России.

На уровне крупных городов в числе основных участников процесса создания и реализации значительного объема публичных услуг для населения эта область наиболее проблематична и сложна для исполнительных органов власти. Основными причинами здесь являются не только дискуссионный характер теоретических концепций развития локальных общественных благ и услуг в экономике, но и нечеткость уже разработанных документов общенационального уровня, определяющих методику и направления этой работы в муниципальных образованиях -городских округах, которые сегодня в системе местного самоуправления созданы в крупных городах страны.

В этой связи интересно изучение зарубежного и отечественного опыта по данному направлению, рассмотрение альтернативных моделей и результатов их внедрения в практику работы муниципалитетов. Среди основных подходов к оценке эффективности деятельности сферы общественных благ и услуг в системе публичного управления можно отметить североамериканский и европейский подходы. В США начиная с 1983 г. реализуются стандарты менеджмента качества ИСО 9000 для оценки результативности деятельности госаппарата в публичной сфере. Европейская модель CAF (Common Assessment Framework - общая схема оценки), позволяющая проводить оценку качества деятельности организаций сферы государственного и муниципального управления, внедрена не только в странах - членах Евросоюза, но и в ряде стран Восточной Европы и СНГ.

Модель CAF уже четыре года как пилотный проект работает в Ивановской области РФ, где предложен комплексный подход к реализации принципов непрерывного совершенствования деятельности системы исполнительной власти, ориентации на потребителя, вовлечения служащих в процессы улучшений. Модель реально позволяет не только оценить соответствие ре-

зультатов запланированным целям, но и определить возможности, которые есть у организации, ее руководителя, а также предлагает практические инструменты поиска и реализации этих возможностей.

На наш взгляд, этот положительный и заслуживающий внимания опыт должен быть проанализирован и учтен в Санкт-Петербурге, поскольку правительство города предпринимает шаги по внедрению механизмов управления, ориентированных на результат, где общественная оценка деятельности по предоставлению публичных услуг - необходимый элемент, реальный стимул к достижению конкретных результатов. Но сегодня в городе не отработаны ни схема оценки деятельности исполнительных органов власти по оказанию публичных услуг, ни методика оценки результативности деятельности.

Поскольку эффективность деятельности органов власти определяется не столько широтой охвата контролируемых ими сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов, наиболее действенной система оценки органов управления городом будет в том случае, если использовать несколько подходов при ее реализации с учетом лучшей зарубежной и оте-

чественной практики. Здесь, прежде всего, приемлем обязательный принцип оценки для всех структурных подразделений, а другой, предлагающий новые дополнительные параметры для измерения и совершенствования управленческого потенциала системы исполнительных органов власти города, может добровольно применяться наиболее перспективными и «продвинутыми» отраслевыми и территориальными подразделениями администрации Санкт-Петербурга. Ключевым направлением должно стать применение управленческих инноваций в оценке деятельности публичной власти, далеко выходящих за рамки технических и технологических решений, открывающих новые пути предоставления ценности потребителям, методы работы на основе оригинальных форм партнерства, управления ресурсами, поддержки компетенций госсслу-жащих.

Необходимость дальнейших исследований сферы публичных услуг, развития теории и практики этого общественного сектора обусловлена тем, что именно они дают знание о потребностях людей и функционировании общественных институтов, без которых невозможно эффективное государственное и муниципальное управление.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Публичные услуги и функции государственного управления [Текст] / под ред. А.Е. Шаститко. - М.: ТЕИС, 2002. - 159 с.

2. Якобсон, Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика [Текст] / Л.И. Якобсон. - М.: ГУ ВШЭ, 2000. - 364 с.

3. Рубинштейн, А.Я. «Группы и их интересы»: приглашение к дискуссии [Текст] / А.Я. Рубинштейн // Вопросы экономики. - 2006. - № 11. - С. 32-40.

4. Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы [Текст] / рук. авт. кол. Д.С. Львов, А.Г. Поршнев. - М.: Экономика, 2002. - 701 с.

5. Спиридонов, Ю.А. Управление социально-экономическим развитием региона [Текст] / Ю.А. Спиридонов. - М.: Наука, 2001. - 348 с.

6. Гранберг, А.Г. Основы региональной экономики [Текст] / А.Г. Гранберг. - М.: ГУ ВШЭ, 2000. - 495 с.