Государственный бюджет

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ

Татьяна ТИЩЕНКО, канд. экон. наук

По оперативным данным Федерального казначейства, по итогам января-октября 2015 г. доходы федерального бюджета сократились по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года на 1,1 п.п. ВВП, а расходы выросли на 2,2 п.п. ВВП; в итоге дефицит федерального бюджета составил 1,3% ВВП. Доходы и расходы консолидированного бюджета субъектов РФ за первые девять месяцев текущего года относительно соответствующего периода предыдущего увеличились на 0,8 и 0,4 п.п. ВВП соответственно; профицит консолидированного бюджета субъектов РФ по итогам исследуемого периода составил 0,7% ВВП.

Объем расходной части бюджета расширенного правительства за январь-сентябрь 2015 г. достиг уровня в 38,2% ВВП, на 4,5 п.п. ВВП превысившего показатель за аналогичный период 2014 г. Глава Минфина России А. Силуа-

нов назвал чрезмерным уровень перераспределения ресурсов в экономике России через бюджетную систему и заявил о необходимости изменить структуру бюджетных расходов1, направляя больше средств на развитие инфраструктуры и в человеческий капитал.

Предварительный анализ исполнения федерального бюджета за январь-октябрь 2015 г.

Доходы федерального бюджета по итогам января-октября 2015 г. составили 19,0% ВВП (11 334,3 млрд. руб.), что на 1,1 п.п. ВВП ниже их значения за аналогичный период 2014 г.; в абсолютном выражении сокращение доходов составило 557,3 млрд. руб., или 4,7%. Нефтегазовые доходы снизились по итогам исследуемого периода к аналогичному временному интервалу предыдущего года на 2,0 п.п. ВВП

Таблица 1

Основные параметры исполнения федерального бюджета в январе-октябре 2014 и 2015 гг.

Январь-октябрь 2015 г. Январь-октябрь 2014 г. Изменение

млрд. руб. % ВВП млрд. руб. % ВВП млрд. руб. п.п. ВВП

Доходы 11 334,3 19,0 11 891,6 20,1 -557,3 -1,1

втом числе:

Нефтегазовые 4971,0 8,3 6113,1 10,3 -1142,1 -2,0

Ненефтегазовые 6363,3 10,7 5778,5 9,8 584,8 0,9

Расходы 12102,6 20,3 10713,9 18,1 1388,7 2,2

втом числе:

Процентные 495,0 0,8 368,7 0,6 126,3 0,2

Непроцентные 11607,6 19,5 10345,2 17,5 1262,4 2,0

Профицит (+)/Дефицит (-) -768,3 -1,3 1177,7 2,0 1946,0 -3,3

Ненефтегазовый профицит (+) / дефицит (-) -5739,3 -9,6 -4935,4 -8,3 -803,9 -1,3

Справочно: оценка ВВП, млрд. руб. 59 734 59258

Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

1 Информация с официального сайта Министерства финансов Российской Федерации: http://www.minfin.ru/ru

- до 8,3% ВВП (4971,0 млрд. руб.); в то же время ненефтегазовые доходы выросли на 0,9 п.п. ВВП - до 10,7% ВВП (6363,3 млрд. руб.).

Расходы федерального бюджета за первые десять месяцев 2015 г. достигли 20,3% ВВП, на

2.2 п.п. ВВП превысив их значение за аналогичный период предыдущего года; в абсолютном выражении расходы выросли на 1388,7 млрд. руб., или на 13,0%. По итогам января-октября 2015 г. федеральный бюджет исполнен с дефицитом в 1,3% ВВП (768,3 млрд. руб.), что на 3,3 п.п. ВВП ниже профицитного сальдо исполнения федерального бюджета за аналогичный период 2014 г.; ненефтегазовый дефицит также вырос - до 9,6% ВВП, или на

1.3 п.п. ВВП.

За рассматриваемый период доходы федерального бюджета в долях ВВП по сравнению с аналогичным временным интервалом 2014 г. изменялись разнонаправленно:

• поступления по доходам от внешнеэкономической деятельности сократились на 2,8 п.п. ВВП - до 4,6% ВВП, или в 1,6 раза;

• поступления по НДПИ увеличились на 0,4 п.п. ВВП - до 4,5% ВВП; в номинальном выражении их рост составил 11,9%;

• поступления по внутреннему и импортному НДС выросли на 0,5 и 0,1 п.п. ВВП соответственно - до 3,6 и 2,4% ВВП - при росте их в номинальном выражении на 17,7 и 2,7%;

• доходы по внутренним акцизам не изменились и составили 0,7% ВВП (рост в абсолютном выражении на 9,1 млрд. руб.), в то время как поступления по импортным акцизам сократились на 0,03 п.п. ВВП - до 0,07% ВВП;

• доходы по налогу на прибыль увеличились на 0,1 п.п. ВВП, или на 26,2% в номинальном выражении.

Расходы федерального бюджета в долях ВВП за январь-октябрь 2015 г. относительно того же периода предыдущего года изменились следующим образом:

• выросли расходы на национальную оборону и социальную политику на 0,8 и 1,0 п.п. ВВП соответственно, или на 26,8 и 22,8% в номинальном выражении;

• расходы по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» сократились на 0,1 п.п. ВВП - до 2,5% ВВП; в абсолютном выражении они

Таблица 2

Динамика поступлений основных налогов в федеральный бюджет в январе-октябре 2014 и 2015 гг.

Январь-октябрь 2015 г.

Январь-октябрь 2014 г.

Изменение

млрд. руб.

%ВВП

млрд. руб.

%ВВП

млрд. руб.

п.п. ВВП

Налоговые доходы - всего

9905,2

16,6

10 823,5

18,3

-918,3

-1,7

в том числе:

Налог на прибыль организаций 443,8 0,7 351,6 0,6 92,2 0,1

НДС на товары, реализуемые на территории РФ 2138,7 3,6 1816,3 3,1 322,4 0,5

НДС на товары, ввозимые на территорию РФ 1432,7 2,4 1394,2 2,3 38,5 0,1

Акцизы на товары, производимые на территории РФ 432,3 0,7 423,2 0,7 9,1 0,0

Акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ 41,0 0,07 57,2 0,1 -16,2 -0,03

НДПИ 2687,0 4,5 2401,0 4,1 286 0,4

Доходы от внешнеэкономической деятельности 2729,7 4,6 4380,0 7,4 -1650,3 -2,8

Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

уменьшились на 32,6 млрд. руб.;

• увеличились расходы по разделам «Национальная экономика» и «Общегосударственные вопросы» на 0,3 и 0,1 п.п. ВВП соответственно при их росте в номинальном выражении на 11,0 и 13,6%;

• расходы по разделам «Образование» и «Здравоохранение» не изменились и составили 0,9 и 0,7% ВВП соответственно, в абсолютном выражении сократившись на 14,6 и 17,9 млрд. руб.;

• расходы по разделу «Межбюджетные трансферты» уменьшились на 0,2 п.п. ВВП, или на 23,7% в номинальном выражении;

• выросли расходы на обслуживание государственного долга на 0,2 п.п. ВВП - до 0,8% ВВП, или в 1,3 раза в номинальном выражении;

• по остальным разделам расходы федерального бюджета изменились в долях ВВП незначительно - в пределах 0,03 п.п. ВВП.

Анализ основных параметров исполнения консолидированного бюджета субъектов РФ за январь-сентябрь 2015 г.

По данным Федерального казначейства, доходы консолидированного бюджета субъектов РФ за январь-сентябрь 2015 г. составили 6812,1 млрд. руб., или 12,8% ВВП, что на 0,8 п.п. ВВП, или на 7,7% в номинальном выражении, выше уровня января-сентября предыдущего года. Расходы консолидированного бюджета субъектов РФ за исследуемый период выросли по сравнению с соответствующим временным интервалом 2014 г. на 0,4 п.п. ВВП - до 12,1% ВВП (6415,4 млрд. руб.).

По итогам января-сентября 2015 г. консолидированный бюджет субъектов РФ исполнен с профицитом в 0,7% ВВП

Таблица 3

Динамика расходов федерального бюджета за январь-октябрь 2014 и 2015 гг.

Январь-октябрь 2015 г. Январь-октябрь 2014 г. Изменение,

млрд. руб. %ВВП млрд. руб. %ВВП п.п. ВВП

Расходы - всего 12102,6 20,3 10713,9 18,1 2,2

в том числе:

Общегосударственные вопросы 803,8 1,3 707,2 1,2 0,1

Национальная оборона 2462,2 4,1 1942,1 3,3 0,8

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1509,8 2,5 1542,4 2,6 -0,1

Национальная экономика 1588,0 2,7 1431,7 2,4 0,3

Жилищно-коммунальное хозяйство 83,8 0,1 84,6 0,1 0,0

Охрана окружающей среды 43,2 0,07 33,7 0,06 0,01

Образование 522,3 0,9 536,9 0,9 0,0

Культура и кинематография 70,0 0,1 71,9 0,1 0,0

Здравоохранение 393,8 0,7 411,7 0,7 0,0

Социальная политика 3468,0 5,8 2823,9 4,8 1,0

Физическая культура и спорт 57,0 0,09 36,2 0,06 0,03

СМИ 72,7 0,1 64,3 0,1 0,0

Обслуживание государственного долга 495,0 0,8 368,7 0,6 0,2

Межбюджетные трансферты 532,9 0,9 658,4 1,1 -0,2

Источник: Минфин России, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

Анализ структуры и динамики поступления налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет субъектов РФ в долях ВВП за январь-сентябрь текущего и предыдущего годов выявил:

• увеличение поступлений по налогу на прибыль на 0,4 п.п. ВВП - до 3,2% ВВП, или на 13,9%;

• увеличение поступлений по НДФЛ на 0,2 п.п. ВВП - до 3,7% ВВП, или на 5,2%;

• сохранение на прежнем уровне поступлений по внутренним акцизам и по налогу на совокупный доход, составивших 0,7 и 0,5% ВВП и выросших на 2,2 и 9,5% соответственно;

• рост поступлений по налогу на имущество на 0,2 п.п. ВВП - до 1,5% ВВП при их увеличении в номинальном выражении на 15,6%;

• сохранение на прежнем уровне доходов по безвозмездным поступлениям от других бюджетов бюджетной системы РФ, составивших 2,2% ВВП, при их сокращении в абсолютном выражении на 7,0 млрд. руб. Расходы консолидированного бюджета

субъектов РФ по итогам января-сентября 2015

г. относительно первых девяти месяцев предыдущего года по большинству разделов в долях ВВП не изменились. Выросли на 0,1 п.п. ВВП расходы по четырем разделам: «Общегосударственные вопросы», «Национальная экономика», «Образование» и «Здравоохранение».

В номинальном выражении наибольший рост расходов консолидированного бюджета субъектов РФ за анализируемый период относительно соответствующего временного отрезка предыдущего года был зафиксирован по разделу «Обслуживание государственного и муниципального долга» - на 32,1%; по остальным разделам расходы в номинальном выражении изменились в пределах сокращения на 4,6% и увеличения до 8,3%.

Объем государственного долга консолидированного бюджета субъектов РФ за январь-сентябрь текущего года вырос на 83,4 млрд. руб. (или на 3,8%) и по состоянию на 1 октября 2015 г. составил 2172,9 млрд. руб. В структуре долга в этот период были отмечены следующие изменения:

• незначительное сокращение долговых обязательств по государственным ценным бу-

Таблица 4

Основные параметры исполнения консолидированного бюджета субъектов РФ в январе-сентябре 2014 и 2015 гг.

Январь-сентябрь 2015 г. Январь-сентябрь 2014 г. Изменение,

млрд. руб. %ВВП млрд. руб. %ВВП п.п. ВВП

Доходы 6812,1 12,8 6325,3 12,0 0,8

в том числе:

Налог на прибыль организаций 1690,3 3,2 1483,2 2,8 0,4

НДФЛ 1953,2 3,7 1857,8 3,5 0,2

Акцизы на товары, производимые на территории РФ 365,3 0,7 357,7 0,7 0,0

Налог на совокупный доход 264,3 0,5 241,0 0,5 0,0

Налог на имущество 777,2 1,5 672,9 1,3 0,2

Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ 1168,2 2,2 1175,2 2,2 0,0

Расходы 6415,4 12,1 6150,4 11,7 0,4

Профицит (+) / Дефицит (-) 396,7 0,7 174,9 0,3 0,4

Справочно: оценка ВВП, млрд. руб. 53042 52540

Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

магам субъектов Российской Федерации -на 2,5 млрд. руб. - до 439,6 млрд. руб. (20,2% в общем объеме долга субъектов РФ);

• снижение объема долга по кредитам, полученным субъектами РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, на 71,7 млрд. руб. - до 816,4 млрд. руб. (37,6%);

• увеличение объема долга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджеты субъектов РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, на 162,1 млрд. руб. - до 809,5 млрд. руб. (37,3%).

Таким образом, наблюдается тенденция по вытеснению долговых обязательств бюджетов субъектов РФ по коммерческим кредитам более дешевыми бюджетными кредитами, предоставляемыми региональным бюджетам Минфином России (что соответствует заявлен-

ной Минфином политике в отношении региональных долгов).

Общий объем государственного долга субъектов РФ сохраняется на безопасном для их бюджетной устойчивости уровне2. Вместе с тем расходы региональных бюджетов на обслуживание государственного долга выросли за первые девять месяцев текущего года относительно соответствующего периода предыдущего на 32,1%, а их доля в общем объеме расходов увеличилась с 1,3% по итогам всего предыдущего года до 1,6% по итогам первых девяти месяцев текущего.

Региональные органы власти ориентированы на решение проблем задолженности за счет списания долгов субъектов РФ. Так, в октябре 2013 г. власти Смоленской области обратились к фракции «Единая Россия» в областной Думе с просьбой содействовать списанию долга региона перед федеральным бюд-

Таблица 5

Динамика расходов консолидированного бюджета субъектов РФ за январь-сентябрь 2014 и 2015 гг.

Январь-сентябрь 2015 г. Январь-сентябрь 2014 г. Изменение, млрд. руб. % ВВП млрд. руб. % ВВП п.п. ВВП

Расходы - всего 6415,4 12,1 6150,4 11,7 0,4

в том числе:

Общегосударственные вопросы 414,2 0,8 395,6 0,7 0,1

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 68,0 0,1 67,3 0,1 0,0

Национальная экономика 1122,2 2,1 1036,5 2,0 0,1

Жилищно-коммунальное хозяйство 519,9 1,0 533,9 1,0 0,0

Охрана окружающей среды 14,5 0,03 15,2 0,03 0,0

Образование 1781,2 3,3 1711,3 3,2 0,1

Культура и кинематография 216,9 0,4 214,1 0,4 0,0

Здравоохранение 959,3 1,8 911,5 1,7 0,1

Социальная политика 1058,4 2,0 1030,5 2,0 0,0

Физическая культура и спорт 123,0 0,2 119,5 0,2 0,0

СМИ 30,4 0,06 29,5 0,06 0,0

Обслуживание государственного 1045 02 ?д 1 02 00

и муниципального долга ' ' ' ' '

Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

2 Что подтверждается и отчетом 5&Р (июнь 2015 г.), в котором отмечалось, что в ближайшие три года отношение объема долга российских регионов к их текущим доходам по международным меркам останется невысоким: http://www.rg.ru/2015/ 06/04/Се^к-Б^е.1"^т!

жетом3. В марте 2015 г. депутаты Законодательного собрания Архангельской области также направили просьбу министру финансов А. Силуанову о списании части государственного долга региона4.

В ответ на подобную ситуацию в начале ноября текущего года глава Минфина высказался против введения моратория на обслуживание долга регионов РФ, поскольку любые замораживания долгов создают другую идеологию, в частности возможность не платить по вновь привлекаемым заимствованиям; при этом «ситуация у субъектов такова, что нам все равно придется им помогать рефинансировать пока еще дорогие коммерческие кредиты»5.

Примеры инициатив такого рода ясно высвечивают риски текущей политики Минфина России в отношении решения проблем регионов с наибольшей долговой нагрузкой. Замещение коммерческих кредитов бюджетными лишь на время снижает остроту ситуации, замораживая ее на какой-то срок. Но если положение в российской экономике в обозримой перспективе существенно не улучшится и, соответственно, не будет дальше увеличиваться доходная часть региональных бюджетов, то все более настойчиво будет подниматься вопрос о списании или замораживании долгов регионов перед федеральным центром (по бюджетным кредитам). Учитывая этот фактор, использование инструмента межбюджетных трансфертов (в данном случае дотаций на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов) было бы более прозрачным видом помощи наиболее проблемным субъектам РФ по сравнению с бюджетными кредитами.

По соотношению объема государственного долга и доходов консолидированных бюд-

жетов субъектов РФ по состоянию на 1 января 2015 г. наиболее проблемными являлись следующие регионы (в порядке убывания показателя): Республика Мордовия - 71,6%, Смоленская область - 67,0%, Астраханская область

- 62,3%, Вологодская область - 61,8%, Чукотский автономный округ - 61,4%, Удмуртская Республика - 59,3%, Краснодарский край

- 58,2%, Саратовская область - 57,7%, Рязанская область - 56,2%, Республика Карелия -55,8%, Белгородская область - 53,9%, Амурская область - 52,5%, Новгородская область

- 51,8%. Поскольку в перечне наиболее проблемных регионов находятся и инновационно активные субъекты РФ (Белгородская область), инвестиционно привлекательные регионы (Краснодарский край6), регион с высоким потенциалом минерально-сырьевой базы (Чукотский автономный округ), можно говорить о различии причин (в том числе и субъективных, обусловленных низким качеством управления финансами и коррупцией) долговой задолженности регионов.

По уровню расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов по итогам первых девяти месяцев 2015 г. к наиболее проблемным регионам можно отнести следующие (в порядке убывания показателя): Астраханскую область - 5,7%, Ярославскую область и Удмуртскую Республику -по 4,4%, Костромскую и Новгородскую области - по 4,2%, Саратовскую область - 4,1%, Нижегородскую область - 3,8%, Республику Хакасия - 3,6%, Вологодскую и Амурскую области - по 3,5%. При этом в двух субъектах РФ с самым высоким объемом государственного долга относительно доходов бюджета доля расходов на обслуживание государствен-

3 http://www.rbc.ru/economics/24/10/2013/884652.shtml

4 http://www.gazeta.ru/business/news/2015/03/25/n_7048553.shtml

5 http://www.minfin.ru/ru/press-center/?##ixzz3rmqmrBlz

6 Например, в Краснодарском крае до конца 2015 г. планируется завершение 30 крупных проектов общей стоимостью 44,2 млрд. руб., предусматривающих создание 1,9 тыс. новых рабочих мест: http://economy.krasnodar.ru/macroeconomics/analiz/ monitoring/monitoring-of-socio-economic-development-of-krasnodar-region-report/

ного долга в общем объеме расходов существенно ниже: в Республике Мордовия она составляет 2,7%, а в Смоленской области - 3,0%.

Что касается субъектов РФ с высокой долей расходов на обслуживание государственного долга в январе-сентябре текущего года, то это, как правило, регионы с высокими объемами долговых обязательств по коммерческим кредитам, которые по тем или иным причинам не осуществляют их замещение на бюджетные кредиты. Так, в Астраханской области долг по коммерческим кредитам за первые девять месяцев 2015 г. вырос с 16,8 до 19,4 млрд. руб. при общем росте объема государственного долга за тот же период с 24,6 до 25,7 млрд. руб. В Удмуртской Республике и Костромской области объем государственного долга по коммерческим кредитам составил соответственно 49,9 и 44,2% (20,7 и 7,1 млрд. руб.) от общего объема долга, в Новгородской и Саратовской областях - соответственно 43,4 и 50,4% (6,3 и 24,3 млрд. руб.).

В то же время в Республике Мордовия и Смоленской области объем коммерческих кредитов составил в рассматриваемый период соответственно 39,4 и 27,0%, а бюджетных кредитов - 48,8 и 62,3% от общего объема государственного долга, что и позволяет этим регионам сдерживать расходы на обслуживание госдолга на достаточно безопасном уровне. В Архангельской области замещение в течение января-сентября текущего года коммерческих кредитов (сокращение с 21,6 до 8,5 млрд. руб.) бюджетными кредитами (рост с 10,7 до 20,4 млрд. руб., или с 32,6 до 69,6% от общего объема государственного долга) также позволило удержать расходы на обслуживание госдолга на приемлемом уровне - 2,3% от объема расходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Одной из причин сохраняющегося дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ и, как следствие, необходимости заимствований являются возросшие социальные расходы. Однако здесь не все так однозначно. Прирост расходов консолидированных бюд-

жетов субъектов РФ за январь-сентябрь 2015 г. по разделам «Образование», «Здравоохранение», «Социальная политика» относительно аналогичного периода предыдущего года составил 4,0% в номинальном выражении, в то время как по разделам «Общегосударственные вопросы» и «Национальная экономика» расходы выросли на 4,7 и 8,3% соответственно. При этом доля расходов по основным трем социальным разделам в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъектов РФ сократилась за рассматриваемый период относительно того же временного отрезка 2014 г. с 59,6 до 52,2%.

Анализ структуры расходной части консолидированных бюджетов субъектов РФ не выявил обязательной связи между социальными расходами и объемом государственного долга. В частности, в списке десяти регионов с наибольшей долей расходов по трем основным социальным разделам в общем объеме расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ оказались (в порядке убывания показателя): Чеченская Республика - 74,0%, Республика Карелия - 69,9%, Республика Северная Осетия (Алания) - 68,0%, Ставропольский край - 68,5%, Свердловская область - 68,4%, Челябинская область - 68,3%, Забайкальский край - 67,7%, Пермский край и Республика Дагестан - по 67,6%, Владимирская область - 67,3%. Только у одного региона - Республики Карелия - зафиксирован высокий уровень государственного долга относительно объема доходов бюджета субъекта РФ, в то время как в наиболее проблемном регионе -Республике Мордовия - доля расходов по трем основным социальным разделам оказалась ниже среднероссийского значения - 47,2% от общего объема расходов.

При определении субъектов РФ, в большей мере нуждающихся в поддержке со стороны центра для сохранения бюджетной устойчивости, необходимо учитывать и то, что коммерческие кредиты являются краткосрочными обязательствами субъектов РФ, тогда как долговые обязательства по ценным бумагам чаще

имеют средне- и долгосрочный характер. По состоянию на 1 октября 2015 г. наибольший объем долговых обязательств по ценным бумагам субъектов РФ в общем объеме государственного долга был отмечен в следующих регионах (в порядке убывания показателя): Ханты-Мансийском автономном округе -96,8%, г. Санкт-Петербурге - 65,5%, г. Москве - 63,9%, Красноярском крае - 63,7%, Са-

марской области - 56,7%, Нижегородской области - 50,9%, Республике Коми - 48,5%, Оренбургской области - 47,7%, Томской области - 45,3%, Липецкой области - 39,9%.

Значительные межрегиональные различия по структуре долга и долговой нагрузке требуют от Минфина России проведения дифференцированной политики по обеспечению устойчивости бюджетов субъектов РФ.