Государственный контроль и административно-правовое регулирование в сфере энергетики

УДК 351/354+ 351.95

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭНЕРГЕТИКИ

Кольченко А.И.

Аннотация

Целю данной статьи было рассмотреть основные ориентиры совершенствования административно-правового регулирования в сфере энергетики на современном этапе, выделить экономические и правовые концепции развития энергетики и энергетического законодательства в области государственного контроля и регулирования отношений в сфере энергетики.

Рассмотренные аспекты контроля и управления энергетикой со стороны государства и механизмов рыночного саморегулирования позволили автору сделать вывод о том, что регулирование деятельности субъектов энергетического рынка является специальным видом государственного регулирования экономики.

Автором отмечена особенность системы административно-правового регулирования, подтверждающая комплексный характер норм, регламентирующих сферу энергетики.

Ключевые слова: административное право, административно-правовое регулирование, энергетика, электроэнергетика, государственный контроль, энергетическая безопасность.

STATE CONTROL AND THE LEGAL ADMINISTRATIVE REGULATION IN THE ENERGY SECTOR

Kolchenko A.I.

Abstract

Objective: To review the basic guidelines of improvement the legal administrative regulation in the energy sector at the present stage, to allocate economic and legal concept of energy development and energy legislation in the field of state control and regulation of relations in the energy sector.

Conclusions: The aspects of control and energy management by the state and self-regulatory mechanisms of the market are considered, it allowed the authors to conclude that the regulation of the energy market players is a special kind of state regulation of the economy.

Originality: The author noted feature of the system of legal administrative regulation, confirming the complex nature of the rules regulating the energy sector.

Keywords: administrative law, legal administrative regulation, energy, electrical engineering, state control, energy security.

Как показывают наблюдения, переходное состояние экономики России в последние два десятилетия выявило множество противоречий и проблем, среди которых можно отметить поиск оптимальных форм административно-правового регулирования энергетического рынка, основанных на гармоничном сочетании норм российского и международного законодательства.

В настоящее время электроэнергетика в мире - отрасль экономики, включающая в себя широкий комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства, передачи видов электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов, принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном законами основании субъектам энергетики или иным лицам. Энергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения.

Правовые основы регулирования электроэнергетики являются многоуровневыми. Российская Федерация - федеративное государство, в ней действуют нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований РФ.

Во всех странах отношения в сфере энергетики в той или иной степени регулируются государством. Это наглядно продемонстрировали итоги энергетического развития общества. Так, после энергетического кризиса и нефтяного эмбарго со стороны арабских стран в середине семидесятых в большинстве зарубежных стран было принято значительное количество законов, регулирующих энергетические отношения [14].

В зарубежных странах проблемы правового регулирования энергетических отношений получили значительное научное обоснование и имеют солидную правовую базу. Так, в США, Великобритании, ФРГ, Франции, Японии, Норвегии и ряде дру-

гих, а также в международных организациях имеются значительные фундаментальные исследования, издано значительное количество работ, посвященных энергетическому праву.

В сфере энергетики прослеживается объективное взаимодействие всех уровней правового регулирования: международного публичного права, международного частного права и национального российского права. Взаимодействие международного права с внутренним (национальным) правом государств и взаимодействие разных национальных правовых систем между собой является предметом все более пристального внимания в российской юридической науке [12, с. 235].

Россия, будучи активным участником международных отношений, применяет значительный массив международных нормативных актов.

В электроэнергетике Российской Федерации к международным договорам и соглашениям России относятся договоры и соглашения с Международным энергетическим агентством (МЭА; International Energy Agency, IEA). Основная цель МЭА заключается в содействии международному сотрудничеству в сферах совершенствования мировой структуры спроса и предложения энергоресурсов и энергетических услуг (транспорта электроэнергии, строительства электростанций и т.п.).

Следует отметить, что руководители государства в последние годы весьма обеспокоены проблемами электроэнергетики. Об этом говорит количество проведенных совещаний и заседаний с участием Президента РФ и Председателя Правительства РФ по данной теме. Неоднократно высказывались тезисы о незавершенности реформы отрасли, вследствие чего можно сделать вывод, что у руководства страны сложилось справедливое понимание необходимости доведения реформы электроэнергетики до логического завершения. Ключевая тема этих совещаний - энергобезопасность России.

Однако в настоящее время основные производственные фонды энергетической инфраструктуры в более чем 60% регионов РФ являются устаревшими и изношенными. А в регионах с высокой стоимостью энергоресурсов техническое состояние энергетической инфраструктуры находится на грани кризиса.

Все вышеперечисленное обусловливает необходимость разработки особого режима государственного управления, направленного на предотвращение крупных техногенных аварий и катастроф путем создания организационно-экономического механизма управления энергетической безопасностью.

Разработка методов обеспечения энергобезопасности страны соответствует потребностям обеспечения устойчивого развития экономики России и определяет необходимость совершенствования государственного управления в сфере энергетики.

Впервые понятие «энергетическая безопасность» было введено в 1947 г., когда в США был принят законодательный документ, регламентирующий действия государства в сфере обеспечения национальной безопасности. В российских научных работах понятие энергетической безопасности в сфере экономики употребляется, начиная с 90-х годов прошлого столетия. Изучение существующих подходов к формулированию категории «энергетическая безопасность региона» показало, что в настоящее время не существует общего единого определения.

Факторы, определяющие состояние и перспективы региональной энергетической инфраструктуры, в таблице 1.

Все вышеперечисленные факторы в совокупности определяют условия достижения сбалансированности, эффективности, устойчивости функционирования и развития энергетической инфраструктуры, представленные в таблице 2.

Таблица 1

Факторы, определяющие состояние и перспективы развития региональной энергетической инфраструктуры

Группа факторов Виды факторов

Технико -технологические факторы - уровень пропускной способности сетей; - эффективность производственных фондов; - степень износа производственных фондов; - уровень инновационного развития энергетической отрасли

Финансово-экономические факторы - уровень платежеспособности населения; - отсутствие эффективной системы государственного стимулирвания развития инфраструктуры; - изменение структуры энергозатрат вследствие снижения энергопотребления, приводящее к дальнейшему росту тарифов на энергоресурсы; - наличие собственных источников финансирования; - объем частных инвестиций.

Организационно-управленческие - четкость системы планирования потребления энергетических ресурсов; - эффективность системы управления параметрами эксплуатации энергооборудования; - роль механизмов в формировании цен на энергоресурсы; - система управления надежности в энергообеспечении.

Таблица 2

Условия обеспечения энергетической безопасности

Сбалансированность Устойчивость Эффективность

Обеспеченность ресурсами Наличие в регионе баланса энергопотребления и наименьшая зависимость от внешних источников энергоресурсов Наличие устойчивой и эффективной сырьевой базы энергоресурсов в регионе Наличие эффективной системы обеспечения региональной энергетической безопасности с учетом оптимизации структуры производства

Энергетическая инфраструктура Стимулирование комплексного развития региональной энергетики Государственная поддержка развития региональной энергетической инфраструктуры Система государственной поддержки и стимулирование деятельности энергетических компаний

Потребление энергоресурсов Наличие сбалансированной и способной к саморегулированию системы обеспечения региональной энергетической безопасности с учетом оптимизации структуры производства и потребителей Совершенствование взаимодействия на основе законодательных разграничений полномочий в сфере реализации энергосберегающей политики Обеспечение энергосберегающими технологиями в объемах, необходимых для энергетической безопасности региона; совершенствование государственного тарифного регулирования

Активное развитие в мире получил процесс создания международных рынков электроэнергии. Это происходит вследствие реформ в энергетическом секторе. Причиной энергетических реформ являются проблемы, связанные с отсутствием полноценной конкуренции в этих отраслях, что приводит к недостатку инвестиций в основные фонды, дефициту энергоресурсов, потере надежности энергоснабжения и др.

Основными целями проводимых в настоящее время энергетических реформ является открытость рынков энергетических ресурсов для конкуренции и привлечение инвестиций.

Процесс создания интегрированных энергорынков сопровождается дерегулированием, то есть снижением степени государственного регулирования. Конкуренция заставляет фирмы снижать издержки, стимулирует инновации и развитие [2, с. 13].

Между тем процессы либерализации и дерегулирования энергетических рынков идут в разных странах неравномерно. Например, Европа еще не создала полностью конкурентоспособные внутренние рынки энергии. Для достижения этой цели должна быть разработана и применена на практике эффективная законодательная и нормативная база [13, с. 7]. ЕС активно проводит политику унификации правового регулирования в энергетической сфере в целях создания национальных конкурентных рынков и их интеграции в единую европейскую энергосистему. В последнее десятилетие были приняты новые директивы ЕС в сфере энергоснабжения (2003/54/ЕС) и газоснабжения (2003/55/ЕС), создающие общий формат либерализации соответствующих рынков для стран-членов ЕС.

Общий смысл поправок в законодательство в последние годы состоит в усилении

требований к качеству конкуренции на европейских рынках электроэнергии и газа. В пресс-релизе Еврокомиссии отмечается, что проекты призваны гарантировать свободный доступ потребителей к рынкам газа и электроэнергии и содержат запрет одновременного контроля над производством и добычей газа (электроэнергии) и их транспортировкой [22].

Европейское сообщество серьезно озабочено качеством регулирования инфраструктурных отраслей, в которых была проведена либерализация. Страны ЕС не стали полагаться исключительно на рыночные силы, но принимают адекватные меры по повышению эффективности государственного регулирования путем создания новой универсальной концепции для стран ЕС по созданию единого правового режима регулирования рынков электроэнергии и газа.

Учет этих глобальных процессов унификации правового регулирования в энергетической сфере актуален для России в целях совершенствования внутристрановой модели регулирования энергетических отраслей.

Еще одним фактором, влияющим на правовое регулирование энергетики в России, являются международные интеграционные процессы в энергетической сфере. Из наиболее глобальных интеграционных процессов следует назвать объединение государств в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). Особенностью правовой системы ВТО является то, что обязательства, принятые ее участниками, не требуют специального закрепления в национальных правовых системах. Однако потребность реализации обязательств в рамках ВТО заставляет создавать в национальных правовых системах соответствующие институты и процедуры [20, с. 84-85]. Тем самым, в случае вступления России в эту международную организацию, российская правовая система будет так или иначе «подстраиваться» под нормы «права ВТО», в том числе и в энергетической сфере. В экономической литературе высказывается обоснованное

мнение о том, что проблема вступления России в ВТО является преимущественно правовой и требует реформы правового регулирования, в том числе по гармонизации национального и международного права [15, с. 107-112].

В России процесс интернационализации энергетического законодательства идет медленно и неравномерно по разным отраслям. В настоящий момент можно уверенно говорить только о рецепции российским законодательством отдельных положений из зарубежных правовых систем. Что касается гармонизации и унификации права, то данные процессы интернационализации правового регулирования развиваются менее активно [19]. Одна из возможных причин медленной интернационализации российского права состоит в том, что в настоящий момент Россия не является участницей международных соглашений в энергетической сфере, которые могли бы оказать существенное влияние на российскую правовую систему.

Позитивное влияние на развитие отечественной правовой системы в перспективе может оказать новое законодательство ЕС в области энергетики и опыт развитых стран по либерализации энергетических рынков. Опыт реформирования и регулирования энергетических рынков в Европе является весьма ценным для России, где реформы в энергетических секторах начались значительно позднее.

Эксперты отмечают сближение систем регулирования рынков ЕС и стран СНГ в сфере электроэнергетики. Так, сравнительные исследования показывают, что существует явная тенденция сближения регулирования электроэнергетических рынков в этих странах. Естественно, речь идет об одностороннем влиянии более совершенной европейской модели регулирования на формирующиеся рынки России и иных стран СНГ. Сближение моделей регулирования наблюдается по таким параметрам, как создание независимых регулирующих органов; отделение сетевой деятельности от произ-

водства и продажи электроэнергии; появление оптовых рынков электроэнергии; делегирование части работ на рынке сервисным компаниям. Хотя в настоящий момент правила рынков и законодательство стран ЕС и СНГ не являются сопоставимыми, в целом эксперты признают, что реформы сокращают разрыв между рынками ЕС и СНГ [18].

Очевидно, что процесс интернационализации российского законодательства в энергетической сфере неизбежен, что предполагает проведение в перспективе серьезной научной и нормотворческой работы.

Полагаем, что для России актуально создание более сбалансированной национальной и международной концепции «энергетической безопасности», учитывающей разносторонние интересы поставщиков и потребителей энергоресурсов. Национальный подход к энергетической безопасности выражен во внутреннем законодательстве. Российская энергетическая политика официально определена в Энергетической стратегии России на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ № 1234-р от 28 августа 2003 г. В указанном документе формулируются основы политики государства в сфере энергетики. В Энергетической стратегии имеется раздел, посвященный энергетической безопасности, которая определяется как состояние защищенности страны, ее граждан, общества, экономики от

угроз надежному топливо- и энергообеспечению. Таким образом, основу энергетической безопасности в составляет надежность снабжения потребителей страны энергоресурсами.

Очевидно, что в России еще не сложилось понимание социально-публичной роли энергетики как инфраструктурной и жиз-необоспечивающей отрасли для всей экономики страны. Это не было принципиальным в прежней модели регулирования, так как она была основана на прямом управлении отраслями со стороны государства как собственника основных энергетических активов. Поэтому публичные интересы учитывались через механизм управления государственной собственностью и прямое регулирование цен. В ходе рыночных реформ, как правило сопровождающихся приватизацией производства и сбыта, а также в условиях свободных цен, данные проблемы перестают иметь чисто теоретический характер. Необходимо понимать, что существенное повышение цены на электроэнергию может сделать ее недоступным товаром для части населения, а свобода договора в чистом виде может привести к дискриминации потребителей со стороны субъектов электроэнергетики, обладающих рыночной силой. Решения существующих проблем должны быть найдены в ходе проводимых реформ, в том числе с учетом существующего международного опыта.

БЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

2. Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // Собрание законодательства РФ. 28.07.1997. № 30. Ст. 3588.

3. Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 12. Ст. 1177.

4. Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального

закона «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 13. Ст. 1178.

5. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» // Российская газета. 27.07.2006.

6. Блажеев В.В. О формировании энергетического права как составной части высшего юридического образования // Сборник материалов научно-практической конференции «Правовое регулирование в сфере электроэнергетики и теплоснабжения». М., 13 декабря 2013 г. Изд. группа «Юрист». С. 6 - 9.

7. Васильева М.И., Лахно П.Г. Энергетическое право. Программа спецкурса // Сборник методических материалов по экологическому и земельному праву / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 2012.

8. Васильев Д.А. Антимонопольный контроль и регулирование на оптовом рынке электроэнергии (мощности): долгосрочные отборы мощности // Энергетическое право. 2012. № 1. С. 34 - 38.

9. Вишнякова А.С. Федеральное управление в электроэнергетической отрасли // Административное право и процесс. 2010. № 6. С. 50 - 53.

10. Вишнякова А.С. Публичная регламентация имущественных отношений в сфере электроэнергетики // Административное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 5 - 8.

11. Городов О.А. Введение в энергетическое право: Учебное пособие. М.: Проспект, 2012.

12. Дмитриева Г., Лукашук И. Международный договор и проблемы сближения национальных правовых систем // Человек и его время: жизнь и работа Августа Рубанова. М., 2006. С. 235.

13. Европейская стратегия устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергетики (Зеленая книга 2006 г.) // Энергетическая политика. М.: ГУ ИЭС, 2007. С. 7.

14. Землячева Е.А. Административно-правовое регулирование отношений в топливно-энергетической сфере // Адвокатская практика. 2007. Специальный выпуск. Сентябрь.

15. Княгинин В., Щедровицкий П. Промышленная политика России: кто оплатит издержки глобализации. М.: Европа, 2005, С. 107-112.

16. Курбанов Р.А. Энергетическое право и энергетическая политика Европейского Союза. М., 2013.

17. Лахно П.Г. Энергетическое право в XXI в.: опыт России и зарубежных стран // Предпринимательское право. 2012. № 2. С. 15 - 20.

18. Отчет-сравнение электроэнергетических рынков ЕС и СНГ. Совместная рабочая группа ЭЭС СНГ - Евроэлектрик «Рынки». 2005 г.

19. Процессы унификации и гармонизации правового регулирования в энергетической сфере стоят в современной повестке дня таких международных организаций с участием России, как ЕврАзЭС и ШОС. См. подробней: Нас объединит энергетика // Парламентская газета. 12.09.2007.

20. Скурко Е.В. ВТО: введение в правовую систему. М., 2003. С. 84-85.

21. Шихата И. Правовая реформа. Теория и практика / Пер. с англ. под ред. Н.Г. Дорониной. М.. 1998. С. 133.

22. http://ec.europa.eu/energy/electricity/package_2007/index_en.htm / 15.06.2015 года в 15:05.

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

КОЛЬЧЕНКО Александр Иванович, магистр юриспруденции, преподаватель филиала ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (НИУ) в г. Озерске.

E-mail: kai40@mail.ru