Развитие механизма изъятия неиспользуемых земельных участков сельскохозяйственного назначения

Развитие механизма изъятия неиспользуемых земельных участков сельскохозяйственного назначения The development of mechanism for the removal of unused agricultural land

I \ |f МОСКОВСКИЙ p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ

УДК 332.34

Липски Станислав Анджеевич, д-р экон. наук, гл. научный сотрудник, Федеральный научный центр аграрной экономики и социального развития сельских территорий -Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства

Lipski Stanislav

Dr. Econ. Sci., chief researcher of Federal research center of agricultural economy and social development of rural areas - all-Russian research Institute of agricultural Economics

Краткая аннотация. В статье рассмотрено развитие механизма принудительного изъятия земель сельскохозяйственного назначения в случаях их неиспользования. Сделан вывод о том, что законодательные новации 2016 года позволяют более эффективно применять механизм изъятия неиспользуемых земель. Но пока еще не используются возможности землеустроительного обеспечения этого процесса.

Brief annotation. The article considers the development of the legal mechanism of compulsory withdrawal of agricultural land in cases of non-use. The conclusion is that the legislative innovations of 2016, allow to more effectively use the mechanism of withdrawal of unused land. But the opportunities of land use planning for this process are not used.

Ключевые слова: сельскохозяйственные угодья, законодательство, изъятие земельного участка, землеустройство.

Key words: agricultural land, legislation, withdrawal of land plot, land use planning.

Важным фактором обеспечения продовольственной безопасности и ключевым направлением повышения конкурентоспособности страны на мировом рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия является рациональное использование сельскохозяйственных угодий. На это прямо указано, в том числе в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, пунктом 13 которой в качестве ключевого направления государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности определены: 1) повышение почвенного плодородия и урожайности, 2) расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель, 3) реконструкция и строительство мелиоративных систем [4].

Однако достаточно многочисленны факты не просто нерационального использования земель, предоставленных для производства сельскохозяйственной продукции, а вообще их неиспользования (по официальным итогам 2015 года таковыми были почти 30 млн. га [2], т.е. шестая часть сельскохозяйственных угодий).

Причем хотя меры принудительного изъятия ненадлежаще используемых земельных участков (к таковым относятся как раз неиспользуемые участки сельскохозяйственного назначения) предусмотрены нормами сразу двух кодексов Гражданского (ст. ст. 284-287) и Земельного (ст. 44-46, 54), а также Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (ст. 6; далее - Закон об обороте сельхозземель), принятыми 15-20 лет назад, практическая реализация этих норм долгое время была затруднена. Причин этого две:

- экономическая - из-за произошедшего в 90-е годы спада АПК неиспользование земель приобрело массовый характер, рентабельность сельскохозяйственного производства была низкой, и принудительное изъятие земель не означало их последующее рациональное использование (соответственно - зачем изымать?);

-организационно-правовая - сложности в развитии федерального земельного законодательства [6], отсутствие четко налаженной системы выявления и фиксации случаев неиспользования земель.

По мере улучшения ситуации в АПК, связанного, в первую очередь, с успешной реализацией сначала приоритетного национального проекта Развитие агропромышленного комплекса (с 2006 года), а затем - госпрограмм развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия на 20082012 и 2013-2020 годы, вопрос о передаче более эффективным хозяевам неиспользуемых земель приобрел новую актуальность.

Однако в условиях отсутствия однозначных признаков неиспользования земель и четкого порядка действий должностных лиц, выявляющих соответствующие факты (госземинспекторов) дела об изъятии хотя и стали возбуждаться чаще, но суды не поддерживали иски об изъятии по процедурным соображениям. Например, при констатации факта неиспользования участка не уделялось достаточного внимания оформлению актов, на основании которых госземинспектора проводили проверку, или не уведомили надлежащим образом об этом правообладателя участка. Порой просто не хватало знания законодательства. Например, часто выдача предупреждения о нарушении (выражающемся в неиспользовании земли) происходила не в один день с наложением административного наказания за это, тогда как закон требует одновременности эти действий госземинспектора.

Определенное упорядочение наступило в 2011-2012 годах, когда была осуществлена конкретизация норм федерального законодательства, предусматривающих условия и порядок изъятия неиспользуемых угодий (через процедуру публичных торгов). В частности, тогда были внесены изменения в Закон об обороте сельхозземель, а также изданы акты Правительства Российской Федерации, установившие конкретные признаки неиспользования земель и критерии существенного снижения их плодородия.

Однако в этих актах уже изначально содержался ряд спорных положений [5], а последующая практика выявила их весьма ограниченную применимость. Так, действующие до сих пор указанные признаки неиспользования земель увязаны с составом участка по

угодьям, что ни в регистрационных, ни в учетных документах уже давно не фиксируется. Также не вполне ясно - для задействования механизма изъятия должен ли не использоваться весь участок или достаточно только его части (равно как - изымать участок целиком или лишь его неиспользуемую часть). Такая неурегулированность создавала также возможность для злоупотреблений.

К числу других недостатков сформированного в период 2012- 2016 годов механизма принудительного прекращения прав на неиспользуемые земельные участки сельскохозяйственного назначения следует отнести:

- необоснованно большой срок, начиная с которого применяются нормы о принудительном изъятии (формально он был равен 3 годам, но фактически составлял 5 лет, поскольку еще 2 года отводилось на период освоения участка);

- сложность проведения внеплановой проверки в отношении юридических лиц в рамках государственного земельного надзора;

- неурегулированность вопроса о том, как и кто (суд, орган власти, прежний хозяин) устанавливает стартовую цену при выставлении на торги земельного участка, который используется ненадлежащим образом, и как определяется эта цена;

- отсутствие для прежнего правообладателя запрета: 1) продолжать использовать изымаемый у него участок (пока тот не продан на торгах), особенно, если это связано с ухудшением участка, экологической обстановки; 2) участвовать в торгах по изъятому участку;

- неопределенность юридической судьбы такого изымаемого земельного участка, который никто не купил на публичных торгах.

Все это делало механизм изъятия неиспользуемых земель (даже усовершенствованный в 2010-2012 годах) по-прежнему трудно применимым [1, 8]. Но в последние годы перед отечественным АПК остро стоят задачи импортозамещения в сфере продовольствия, а затем - и выхода с экспортной продукцией на мировой рынок [7]. В этих условиях приобрел дополнительную актуальность вопрос о возврате в хозяйственный оборот неиспользуемых сельскохозяйственных угодий. В целях совершенствования обеспечивающего это правового механизма летом 2016 года был принят Федеральный закон, который устранил большинство прежних недостатков:

1) сокращен срок неиспользования участка, как основание для его изъятия - 2-летний период освоения участка включен в общий 3-летий срок. Причем для ненадлежаще используемых и реализованных на публичных торгах участков срок, достаточный для применения административного наказания, сокращен до 1 года;

2) упрощено проведение внеплановых проверок в отношении юридических лиц, например, теперь не требуется их согласование с органами прокуратуры;

3) появилась определенность в вопросе о начальной цене земельного участка, выставленного на торги в связи с ненадлежащим использованием, - это может быть либо рыночная, либо кадастровая стоимость;

4) установлен запрет для правообладателя, допустившего ненадлежащее использование участка, принимать участие в торгах по такому участку;

5) установлена обязанность для органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации приобрести выставленный на торги участок при отсутствии покупателей (после проведения повторных торгов).

Конечно, достаточность принятых законодателем решений по совершенствованию выявления неиспользуемых земель и прекращения прав на них покажет лишь правоприменительная практика. Но в целом законодательные изменения позволяют органам государственного земельного надзора более эффективно применять механизм изъятия неиспользуемых земель. Так по итогам второго полугодия 2016 - первого полугодия 2017 года территориальными органами Россельхознадзора в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные решать вопросы об изъятии ненадлежаще используемых земель, были направлены материалы в отношении 294 земельных участков общей площадью 28 тыс. га.

Однако более эффективной мерой выявления неиспользуемых земель полагаем не столько «точечное» их установление, основанное на выявленных инспекторами государственного земельного надзора фактах несоответствия федеральным правилам, а увязанное с особенностями осуществления сельскохозяйственного производства в конкретных условиях. Такие особенности должны быть отражены в утверждаемых на местном уровне регламентах использования земель, предназначенных для сельскохозяйственного производства. В последнее время выдвигаются вполне обоснованные предложения о разработке в этих целях сельскохозяйственных регламентов, которая станет частью землеустроительного процесса [3]. Это будет мера системного характера. Причем она же позволит более эффективно использовать в дальнейшем заброшенные сейчас земли. Но для этого потребуется новое решение законодателя - сейчас отношения при проведении землеустройства регулируются в основном Федеральным законом «О землеустройстве» 2001 года, который оказался выхолощенным в результате многочисленных поправок. Кроме того, этот закон был принят более 15 лет назад, а с тех пор многое изменилось (в том числе в вопросах, тесно связанных с землеустройством, например, начала осуществляться альтернативная ему кадастровая деятельность).

Таким образом, механизм изъятия неиспользуемых земельных участков уже давно предусмотрен в законодательстве, но длительное время практически не применялся. Реализованные в 2010-2012 и особенно в 2016 годах меры по совершенствованию указанного механизма повысили его действенность. Но еще потребуются решения законодателя, позволяющие системно подойти к проблеме неиспользования земельных участков, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства.

Использованная литература:

1. Вершинин В.В., Петров В.А. Совершенствование механизмов вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 5. С. 9-11.

2. Волков С.Н., Липски С.А. Правовые и землеустроительные меры по вовлечению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот и обеспечению их эффективного использования //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2017. № 2, С. 5-10.

3. Кресникова Н.И. Разработка регламентов сельскохозяйственного землепользования. // АПК: экономика, управление. - 2014. - № 7 - С. 28-34

4. Липски С.А. Земельные ресурсы как ключевой фактор обеспечения продовольственной безопасности // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 2. С. 6-11.

5. Липски С.А. Правовые аспекты ненадлежащего использования земельных участков сельскохозяйственного назначения и принудительного прекращения прав на них. // Право и инвестиции, 2012. № 3-4 (50), С. 36-40.

6. Липски С.А. Тенденции и перспективы в развитии земельного законодательства: Монография. - М.: Издательство Русайнс, 2015. - 220 с.

7. Петриков А.В. Продовольственная безопасность в условиях импортозамещения как стратегический элемент национальной безопасности РФ: векторы развития, приоритеты, перспективы // Научные труды Вольного экономического общества России. 2016. т. 199. С. 437-444.

8. Хлыстун В.Н., Алакоз В.В. Механизмы включения неиспользуемых земель в сельскохозяйственный оборот. // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2016. № 11. С. 38-42.