К вопросу об оптимизации терминологии теории государственного управления и административного права в контексте понимания эффективного, надлежащего, разумного публичного управления

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО

К вопросу об оптимизации терминологии теории государственного управления и административного права в контексте понимания эффективного, надлежащего, разумного публичного

управления

АВРУТИНЮрий Ефремович, профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1 E-mail: axx2006@mail.ru

В статье анализируются подходы теории государственного управления и административного права к таким понятиям, как «публичное управление», «государственное управление» и «регулирование», обосновывается нецелесообразность использования широкого подхода к пониманию государственного управления; анализируются подходы к пониманию функций управления и управленческих функций, предлагается авторская дефиниция понятий «функция» и «функция управления», обосновывается целесообразность использования понятий «функции-задачи» и «функции-операции». Предметом особого рассмотрения стали проблемные вопросы понимания управления как эффективного, хорошего, надлежащего, разумного; раскрывается общее и особенное в содержании этих понятий, доказывается, что они являются понятиями конвенциальными и выступают качественными характеристиками публичного управления, имеющими доктринальный политико-правовой и аксиологический характер. В качестве доктринальных понятий они могут оказать влияние на модернизацию парадигмы административного права как науки, учебной дисциплины и отрасли законодательства. Использование этих понятий в инструментальных целях способно помочь конкретизировать критерии и показатели, применяемые при оценке состояния публичного управления, действий и решений органов и должностных лиц публичной администрации, до уровня здравого смысла, отражающего социальное самочувствие граждан на пути преодоления традиционного для России отчуждения власти и населения.

Ключевые слова: публичное управление, государственное управление, правовое регулирование, функции управления, управленческие функции, администрирование, надлежащее, хорошее и эффективное государственное управление.

To the Question about Terminology Optimization for the Theory of Public Administration and Administrative Law in the Context of Understanding Efficient, Good, Reasonable Public Governance

Yu. E. AVRUTIN, doctor of legal sciences, professor, honored scientist of the Russian Federation, honored lawyer of the Russian Federation

St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 1, Letchik Pilyutov st., St. Petersburg, Russia, 198206 E-mail: axx2006@mail.ru

The article analyzes the approaches of the theory of public management and administrative law to such concepts as public governance, public administration and regulation, proves inexpediency of the use of the wide approach to understanding public administration; analyzes approaches to understanding control functions and managerial functions, suggests the author's definition of the concept of "function" and "control function", proves the expediency of using such concepts as functions-tasks

and functions-operations. The author pays special attention to problematic issues of understanding governance as efficient, good, proper, reasonable governance, reveals general and specific content of these concepts, proves that they are conventional concepts and serve as qualitative characteristics of public governance and are of a doctrinal political-legal and axiological nature. As doctrinal concepts, they can influence modernization of the administrative law paradigm as a science, academic discipline, and a branch of legislation. The use of these concepts for instrumental purposes can help to specify criteria and indices, applied during the assessment of the status of public governance, actions and decisions of public administration agencies and functionaries, to the level of common sense, reflecting social feeling of citizens on the way to overcome estrangement between power and population, which is traditional for Russia.

Keywords: public governance, public administration, legal regulation, control functions, managerial functions, administration, proper, good and efficient governance.

DOI: 10.12737/20151

Согласованное развитие теории государственного управления и административного права предполагает прежде всего согласование в понимании ряда сложных и полисемич-ных терминов, образующих, по словам Ю. Н. Старилова, понятийный ряд этих, по сути, разных ветвей одной науки об управлении.

0 понятии «публичное управление». Понятие «публичное управление» широко употребляется в современной государствоведческой и административно-правовой литературе. Тем не менее его использование, так же как и понятия «публичная власть», Г. В. Атаманчук относит к проявлениям логократии, т. е. изобретению оригинальных терминов и поклонению им, поскольку, как пишет ученый, в Конституции РФ «нет слова "публика" и производных от него терминов»1. При всем уважении к нашей Конституции надо признать, что она не содержит и множество иных терминов, которыми оперирует современная наука, в том числе термина «государственное управление», исследованию которого посвящены основные труды Г. В. Атаманчука. В связи с этим полагаем, что опасаться следует применения не слов, отсутствующих в тексте Конституции РФ, а терминов и понятий, не имеющих под собой на-

1 Атаманчук Г. В. Внутренние источники и факторы государственно-управленческих кризисов в России // Право и управление. XXI век. 2014. № 4. С. 31.

учного обоснования, что к публичному управлению не относится. Этому понятию посвящен не один десяток работ, включая учебники, в которых публичное управление рассматривается как отрасль знаний и учебная дисциплина2.

Публичность — власти, управления, администрирования — с точки зрения государствоведения есть отражение публичных отношений, публично-правового регулирования как антонимов регулирования частноправового или корпоративного. Публичное управление — это ин-тегративное понятие, содержательно охватывающее, во-первых, государственное управление, которое публично по определению, во-вторых, муниципальное управление, публичность которого посредством конструкции «местное самоуправление» презюмируется Конституцией РФ применительно к уровню местных публичных властеотношений (ст. 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 46, 68, п. «н» ч. 1 ст. 72, ст. 97, 130—133). В конкретном контексте понятие «публичное управление» может означать как государственное, так и муниципальное управление, либо их совокупность3.

2 См.: Чиркин В. Е. Публичное управление: учебник. М., 2004. С. 11—32; Современные проблемы организации публичной власти: коллективная монография. М., 2014. С. 34—36.

3 К понятию «публичное управление» некоторые авторы относят «реализацию публичного управления негосударственными

С функциональной точки зрения публичное управление может быть «вмешивающимся», т. е. связанным с вмешательством в сферу личной свободы и предполагающим возложение на гражданина дополнительных обременений в области негативных прав, оно осуществляется в рамках реализации охранительной функции субъекта; и «предоставляющим», т. е. обеспечивающим реализацию позитивных социальных прав посредством предоставления гражданину по его запросу публичных услуг4.

О понятии «государственное управление». Понятие государственного управления наиболее многозначно, а его трактовки столь разнообразны, что их количество едва ли можно точно подсчитать. Попытки найти некий компромисс между противоположными точками зрения связаны с введением так называемого широкого и узкого понимания государственного управления.

При широком понимании подразумевается, что государственное управление в различных формах осуществляют все органы государственной власти (законодательные, исполнительные и судебные)5. По-

немуниципальными субъектами, которым государство (орган государственной власти) или орган местного самоуправления целенаправленно и ограниченно делегирует на установленных основаниях и в установленном порядке отдельные публично-властные полномочия». Понкин И. В. Общая теория публичного управления: правовые основы, цели, принципы, инструменты, модели и концепты публичного управления: лекционный курс. М., 2016. С. 9—10.

4 См.: ГриценкоЕ. В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2. С. 115—128.

5 См.: Барциц И. Н. Государственное

управление // Энциклопедия государствен-

ного управления в России: в 2 т. / под общ.

ред. В. К. Егорова; отв. ред. И. Н. Барциц. Т. I.

М., 2008. С. 138.

добный подход имеет давнюю историю, берущую начало еще в ленинском понимании организации всех сторон общественной жизни и инструментах формирования новых социалистических общественных отношений. Именно он судебную деятельность называл одной из функций государственного управления, а Советы — органами управления6. Идея была воспринята теорией и практикой советского государственного строительства, и органы государственной власти, органы государственного управления, суда, прокуратуры начали трактоваться как равнозначные институты управления государством.

Например, в докладе на VI съезде прокурорских, судебных и следственных работников прокурор Советской республики Н. В. Крыленко утверждал, что не видит большой разницы между деятельностью пролетарских судов и внесудебной расправой других пролетарских органов (ЧК, ГПУ) — и те и другие выполняют общую функцию, решают одни и те же задачи7.

На наш взгляд, сохраняющееся отождествление государственного управления с законотворчеством и правосудием — это далеко не безобидная подмена понятий «государственное управление» и «политическое руководство», «функционирование государства», отождествление функций государства и процессов (процедур) обеспечения их реализации в различных сферах жизни государственно организованного общества. Не безобидное потому, что на уровне теории и практики искажает понимание социального, правового, организационного предназначения государственных институтов. Не секрет, что в нашей стране долгие годы судебная функция понималась как функция

6 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 171; т. 35. С. 63.

7 См.: Крыленко Н. В. Суд и право в СССР. М., 1927. С. 115.

«расправы со всеми нарушителями установленных законов», а суды считались «органами расправы...»8; деятельность судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях до сих пор, несмотря на критику9, воспринимается как деятельность административная, управленческая. Не исключаем, что широкое понимание государственного управления до сих пор мешает понять разницу между прокурорским надзором и контрольно-надзорной деятельностью органов исполнительной власти, превращая прокуратуру в «последнюю надежду» в борьбе с некачественным бензином или завышением розничных цен на продукты питания.

На недопустимость знака равенства между деятельностью органов государственной власти, суда, прокуратуры, с одной стороны, и деятельностью органов государственного управления — с другой, еще в 1970-е гг. обращал внимание Ю. М. Козлов10. Но тогда эта доктри-нальная позиция дополнялась действующим законодательством, в том числе конституционным. В постсоветской России законодатель отказался от терминов «государственное управление», «орган государственного управления», заменив их конструкцией «исполнительная власть», трансформировав в законодательстве также наименование министерств и ведомств в нечто неопределенное: «федеральный орган исполнительной власти в сфере...». Все

8 Берман Я. Л. Основные вопросы теории пролетарского государства. М., 1924. С. 118.

9 См.: Кононов П. И. Административное судопроизводство в Российской Федерации: взгляд административного судьи // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. С. 662.

10 См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право / рук. авт. кол. Ю. М. Козлов. М., 1978. С. 21.

это не в последнюю очередь произошло потому, что в начале 1990-х гг. «в тех условиях и в той интеллектуальной атмосфере размышлять о государственном управлении считалось ретроградством, пережитками "совковости", отсталостью сознания и другими рудиментами прошлого»11.

Законодательная неопределенность порождает доктринальную неопределенность, вынуждая даже маститых авторов учебников по курсу административного права либо обходить молчанием вопрос о понятии государственного управления12, либо, используя классическую дефиницию, определять управление как «деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия»13. Вне этих границ может находиться только деятельность органов исполнительной власти, публичной администрации. Зачем же не называть вещи своими именами?

Полагаем, что широкая трактовка государственного управления является анахронизмом, мешающим понять социальную и правовую сущность государственного управления, механизмы и формы его осуществления, их эффективность. Так называемое узкое понимание государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности специально создающихся государственных органов, функционально и компетенционно отличающихся от иных форм реализации государственной власти, и есть един-

11 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 2005. С. 3.

12 См., например: Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов, С. В. Тихомиров; под ред. Л. Л. Попова. 3-е изд. М., 2013; Агапов А. Б. Административное право: учебник. 7-е изд. М., 2011.

13 Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. 5-е изд. М., 2015. С. 22.

ственно верное понимание этого феномена.

О соотношении государственного управления и регулирования. Соотношение государственного управления и регулирования приобретает дискуссионный характер, когда в юридической литературе пытаются найти общее и особенное между государственным управлением и правовым регулированием. Общее — это, естественно, их воздействие на поведение людей. Но управление, как писал крупный теоретик права Г. В. Мальцев, — это процесс, который носит телеологический характер, регулирующее же воздействие носит характер нормативный14. Полагаем, что эти различия можно было бы обозначить еще более определенно.

Государственное (публичное) управление — это феномен политического характера, правовое регулирование — это феномен юридический. Субстанциональными компонентами государственного управления являются политические стратегические и тактические программные ориентиры и приоритеты функционирования системы органов исполнительной власти в интересах обеспечения поступательного развития общества, государства, их институтов. Субстанциональными компонентами правового регулирования, образующими, по мнению Г. В. Мальцева, его матрицу15, являются правовые нормы, отражающие общезначимые образцы поведения, предназначенные для их многократного воспроизведения там и тогда, где и когда это необходимо для обеспечения нормального функционирования общества, государства, их институтов.

Государственное управление не исчерпывается правовым регулированием, однако именно правовые нормы придают политическим целям и приоритетам формально-юри-

14 См.: Мальцев Г. В. Социальные основания права. М., 2011. С. 29.

15 См.: Мальцев Г. В. Указ. соч. С. 39.

дический общеобязательный характер, воспринимаемый нами как властный, а нередко и принуждающий характер публичного администрирования. В связи с этим встречающиеся рассуждения о целесообразности отказа от термина «государственное управление» в пользу термина «регулирование» представляются просто попытками уйти, как писал Кант, от своего «доправового» прошлого16 и смягчить звучащую в самом термине «управление» ко-мандность, императивность, напоминающие печально известную административно-командную систему.

В административном праве, как и в общей теории управления, регулирование следует рассматривать не как альтернативу публичного управления, а как его функцию, с той существенной оговоркой, что по своему содержанию она является нормативной, сопровождающейся установлением общеобязательных требований и процедур для различных субъектов права и обеспечивающей наряду с иными функциями трансформацию политического целеполага-ния и сформированных на его основе нормативных моделей поведения участников управленческих отношений в поведение реальное.

Здесь необходимо обратить внимание на такой принципиально важный момент, как взаимосвязь и взаимозависимость всех функций государственного управления. Это означает, что специфическое содержание и способы реализации одной функции подкрепляются, дополняются, конкретизируются содержанием и способами реализации других функций, последовательность которых и формирует управленческий процесс, постоянно возобновляемый управленческий цикл. Поэтому возлагаемая на функцию регулирования задача упорядочения отношений между участниками управлен-

16 См.: Философия Канта и современность / под общ. ред. Т. И. Ойзермана. М., 1974. С. 219.

ческих отношений обеспечивается и иными функциями, например функцией организации, в процессе реализации которой формируются институциональные формы сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, или функцией контроля и проверки исполнения, в процессе реализации которых выявляются отклонения от предусмотренной упорядоченности управленческих связей.

О соотношении функций управления и управленческих функций. Этот вопрос в теории государственного управления и административном праве относится к числу трактуемых весьма разнообразно.

И. Н. Барциц функции государственного управления определяет как специфические виды государственной управленческой деятельности, обособившиеся в процессе разделения управленческого труда и направленные на достижение поставленной цели17, смешивая тем самым управление и управленческую деятельность. Г. В. Атаман-чук под функцией управления понимает реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и подчиняются ему18, оставляя без ответа вопрос о том, является ли «силовым влиянием», например, функция целеполагания или прогнозирования. Понятно, что рано или поздно результаты, полученные от реализации этих функций, могут стать управленческими решениями (актами управления), приобретя обязательный характер. Но сами по себе далеко не все функции управления обладают свойствами регулирующего и иного воздействия.

17 См.: Энциклопедия государственного управления в России: в 2 т. / под общ. ред.

B. К. Егорова; отв. ред. И. Н. Барциц. Т. II.

C. 427—428.

18 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 155.

В работах по теории государственного управления разграничиваются функции управления, функции органов управления и функции управленческого персонала19 или, в иной интерпретации, — функции государственного управления и управленческие функции государственных органов20; выделяются внешние функции, которые выражают непосредственно процесс воздействия государственных органов на управляемые объекты, и внутренние функции, олицетворяющие управление внутри государственного аппарата.

В административном праве выделяют три вида государственного управления — внутреннее, внешнее и внутриорганизационное21, а также организационные управленческие отношения, подразделяя их на внутренние (внутриорганизаци-онные, внутрисистемные), связанные с формированием и функционированием самих управленческих структур, их подразделений и аппарата, и внешние, связанные с воздействием на объекты, непосредственно не входящие в механизм исполнительной власти.

В работах по теории государственного управления отмечается, что во внешних функциях управления отражаются основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение, при этом по непонятным причинам к числу таких функций относятся организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль, которые при всей их важности не определяют общественное предназначение публичного управления. Похожий перечень, дополненный такими функциями, как информационное обеспечение деятельности государственных органов, прогнозирование

19 Атаманчук Г. В. Указ. соч. С. 157.

20 См.: Энциклопедия государственного управления в России. Т. 2. С. 428.

21 См.: Российский Б. В., Старилов Ю. Н.

Указ. соч. С. 26.

и моделирование развития системы государственного управления, распорядительство, руководство, координация, нам предлагает административное право22. Нетрудно заметить, что и в первом, и во втором варианте происходит смешение внешневластных и внутриорганиза-ционных функций.

Помимо объективной сложности однозначного определения функций управления причины таких противоречий, разночтений в определении одних и тех же понятий заключаются в действующей на протяжении нескольких последних десятилетий парадигме государственного управления и его функций. Устоявшиеся стереотипы, опасения соотносить государственное управление с предметной человеческой деятельностью по его осуществлению подталкивают к трактовке функции управления как некоего «влияния на управляемое явление, отношение, состояние властного субъекта на подвластные объекты, которое должно быть им воспринято и исполнено» (Г. В. Атаманчук). Не отрицая наличие целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия (влияния) на поведение объекта государственного управления, полагаем возможным к определению функций управления подойти с несколько иных позиций.

С точки зрения семантического толкования термин «функция» означает явление, зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления23. В государственном управлении это явление носит государственно-правовой характер, означающий, что, во-первых, функции управления осуще-

ствляются специальными субъектами, формируемыми в установленном законодательством порядке государством и действующими по его поручению, во-вторых, эти субъекты наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера и действуют в рамках компетенции, предметов ведения, устанавливаемых для них государством в соответствующих нормах права24.

В связи с этим мне представляется возможным определить функции управления как совокупность делегированных субъекту публичного управления полномочий, необходимых ему для обеспечения функционирования закрепленных за ним сфер жизнедеятельности государства и общества в соответствии с заданными целями. Эта дефиниция учитывает не только сущность управления, но и целевое предназначение осуществляющего это управление органа исполнительной власти, а также современное законодательное определение органа исполнительной власти как субъекта публичного управления.

Например, закон устанавливает, что федеральная служба безопасности — это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации25. Указом Президента РФ установлено, что МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулирова-

22 См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. 2-е изд. М., 2005. С. 39—40.

23 См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка (онлайн версия). URL: http://www.classes.ru/all-russian/ russian-dictionary-Ozhegov-term-37644.htm.

24 Об этом еще в конце 70-х гг. прошлого века писал Ю. М. Козлов. См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право / рук. авт. кол. Ю. М. Козлов. С. 21.

25 См. Федеральный закон от 3 апреля

1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе

безопасности».

нию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объек-тах26; МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел27.

Не менее важно и другое. Во-первых, понимание функций публичного управления как производных от общих функций государства, содержательно зависящих от них и изменяющихся по мере изменения содержания этих общих функций. Общей функцией государства является, например, обеспечение правопорядка. Изменения в государственной политике, политико-правовых приоритетах, политико-правовых оценках надлежащего состояния правопорядка влечет (должно влечь!) изменения в формах, методах, средствах, используемых конкретным органом исполнительной власти, «назначенным» государством за реализацию соответствующей политики и обеспечение правопорядка. Более того, высшее руководство страны может решать, какому органу исполнительной власти делегировать полномочия по реализации этой функции.

Во-вторых, это понимание функций публичного управления как специфических, в известной степени уникальных государственно-

26 См. Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

27 См. Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»).

правовых явлений, определяющих смысл создания и функционирования того или иного органа исполнительной власти, а также содержание осуществляемых этим органом процессов управления. Подобная уникальность позволяет не просто отличить МВД России от МЧС России или Федеральной службы безопасности, но и понять их социальное назначение и место в системе исполнительной власти, оценить соотношение в их внешневластной деятельности императивных и диспозитивных начал, мер принуждения и убеждения. Точное определение этих соотношений, переход, по Ю. А. Тихомирову, от «наказательности» к «регулирующему обеспечению»28 поможет избавиться от иллюзий, что все «государственное (суверенное) управление — это управление "принуждающее" (правоохранительное, атакующее, "нападающее", ограничивающее права субъектов права, жесткое)...»29.

С учетом этого функция государственного управления как целостного феномена — это не абстрактное «влияние на управляемое явление, отношение, состояние», а миссия, социальное предназначение всех образующих его систему структурных компонентов, получающая детализацию и конкретизацию в соответствующих миссиях (функциях) управления каждого из этих компонентов во всем многообразии их иерархического построения. Размытость в понимании такой миссии, ее фрагментарное закрепление в нормативных актах30 приводит к тому,

28 См.: Тихомиров Ю. А. Модернизация административного права: от «наказательности» к «регулирующему обеспечению» // Административное право и процесс. 2015. № 4. С. 5—11.

29 Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 27.

30 См. распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией дол-

что административная реформа продвигается крайне медленно и непоследовательно, преимущественно «вращаясь» вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти31.

Напомним, что речь идет о внешне-властных функциях, т. е. функциях, реализуемых вне системы органов (органа) исполнительной власти. Считаем неудачной предложенную Ю. Н. Стариловым идею о трех видах государственного управления и, соответственно, конструкцию «вну-триорганизационного государственного управления, осуществляемого в целях реализации исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти»32.

Понимание сущности и содержания государственного управления не позволяет отнести к нему функции, например, Генеральной прокуратуры, которые реализуются такими ее главными управлениями, как организационно-аналитическое, кадров, международно-правового сотрудничества, Управление делами, протокольный отдел или отдел контрольно-ревизионной работы.

То, чем они занимаются, обозначается родственным понятию «управление» термином «(администрирование»33, которое осуществляется

госрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»).

31 См.: Хабриева Т. Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.

32 Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 26.

33 Обзор различных точек зрения на соот-

ношение понятий «публичная администра-

администраторами, управленцами, специально предназначенными для того, чтобы практически организовывать исполнительно-распорядительную и обеспечивающую деятельность любого органа, учреждения, организации. Администрирование и есть процессуальная форма реализации внутриорганизацион-ных (аппаратных) управленческих отношений, поскольку практическая организация деятельности органа исполнительной власти, в том числе по выполнению его внешневласт-ных функций, представляет собой управленческий процесс как непрерывно повторяющийся цикл последовательно осуществляемых управленческих действий и процедур.

Изложенное выше — это авторская интерпретация ряда положений, сформулированных в юридической, экономической, философской, управленческой литературе еще в конце 60-х — начале 70-х гг. прошлого века такими учеными, как В. Г. Афанасьев, В. Г. Вишняков, Ю. М. Козлов, В. М. Манохин, Г. А. Туманов. Имеет смысл вспомнить классическое деление всех функций на функции-задачи, которые являются функциями государственного управления, определяют смысл создания и функционирования того или иного органа управления и специфичны для каждого из них, и на функции-операции, которые являются управленческими (внутриорганизационными) функ-циями34, образуют управленческий процесс и одинаковы для всех аппаратов органов исполнительной, судебной и законодательной власти федерального, регионального и местного уровня. Это тем более важно, что недооценка таких процедур, как целе-

ция», «публичное администрирование» см.: Волков А. М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. 2012. № 12. С. 14—19.

34 См.: Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972. С. 126—143.

полагание, анализ и принятие решений, организация исполнения решений, прогнозирование и планирование, контроль и проверка исполнения является наиболее слабым местом деятельности публичной администрации, порождающим системные сбои в ее функционировании.

Одной из особенностей функций является то, что для разных структурных подразделений органов исполнительной власти одна и та же функция может выступать и как функция-задача, и как функция-операция. Например, для штабных подразделений весь набор внутри-организационных функций является функциями-задачами, для реализации которых эти подразделения создаются.

О соотношении предметных областей теории управления и теории административного права при исследовании сущности государственного управления, механизмов его функционирования. В том, что эти области «поделены по-братски», уверенности нет. Основываясь на точке зрения Ю. Н. Старилова, на структуре и содержании большинства фундаментальных учебников по административному праву, можно сделать вывод, что административное право «отдало на откуп» теории управления такие вопросы, как цели и задачи государственного управления; функции управления; организация государственного управления и его системы; роль и значение персонала в государственном управлении, персонал и руководство (стиль, методы работы и т. д.). Теории управления «передоверены» и такие проблемы, как оценка управленческих действий с точки зрения целесообразности, эффективности, полезности и значимости35. Административному праву при таком подходе остается установление правовых форм управления и его процедур; определение законности совершения ка-

35 См.: Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 21.

ких-либо управленческих действий с точки зрения допустимости их внутри системы управления в качестве правовых явлений; обеспечение правомерности государственного управления и эффективно действующей исполнительной власти посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления36.

Насколько реальны эти направления участия административного права в обеспечении государственного управления? По данным социологических исследований, «в структурах современной российской власти в подавляющем большинстве преобладают люди с девственно чистыми представлениями об управлении. По этой причине за подавляющим большинством решений... не стоит не только научного анализа состояния и тенденций развития социальных процессов, но и элементарного здравого смысла»37. Полагаем, что при таком уровне управленческой культуры чиновников весьма сомнительны успехи административного права в обеспечении эффективно действующей исполнительной власти, как, впрочем, и успехи теории государственного управления в обеспечении целесообразности, эффективности и полезности управления.

Право, оторванное от всего многообразия практики государственного управления, публичного администрирования, превращается в схоластический набор правовых предписаний, зачастую, как и управленческие решения чиновников, лишенных здравого смысла. Разумеется, административное законодательство не может вторгаться в сферы, не требующие правовой регуляции, а административно-пра-

36 См.: Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 21.

37 Тавокин Е. П. Госслужащие о культуре как о факторе эффективного управления // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2015. № 1. С. 137.

вовая теория — вторгаться в предметную область, исследуемую теорией государственного управления, наукой не юридической, а скорее политологической с сильным влиянием социологии.

Однако теория административного права и правоприменительная практика не могут не учитывать те выходящие за пределы формально-логической юридической ткани государственного управления аспекты, которые могут быть названы метаюридическими, т. е. имеющими сложный взаимосвязанный социальный, политический, социокультурный, ценностный и собственно юридический характер. Как представляется, речь должна идти не просто о почерпнутой из различных источников, в том числе директивных документов, осведомленности о целях и приоритетах государственного управления в целом и в отдельных сферах жизнедеятельности социума в частности, а об активном участии административно-правовой науки в их формировании. Может быть, тогда она перестанет выполнять роль комментатора текущего законодательства, а станет опережающим фактором его модернизации и позитивного развития.

Особо опасно самоустранение административного права как науки и отрасли законодательства от исследования, проектирования и оценки целесообразности, эффективности и полезности государственного управления. Дело в том, что в отличие от общей теории государственного управления, именно административное право располагает необходимыми юридическими средствами обеспечения организационного построения и функционирования публичной администрации в соответствии с избранной стратегией государственного строительства.

Оно (строительство) по многим декларированным идеям и замыслам в основном является положительным, обоснованным и призванным оправдать возлагаемые на государ-

ственный аппарат надежды, связанные с формированием сильной, независимой, процветающей России. Однако формы и методы реализации задуманного во многих случаях таковы, что порождают негативные, разрушительные моменты, которые если и преодолеваются, то с большим трудом, нередко за счет ухудшения качества жизни значительного числа населения. Это и обостряет проблему межотраслевого понимания эффективности государственного управления, необходимых для его обеспечения административно-правовых форм и методов организации публичного администрирования.

Об эффективном, разумном, надлежащем и хорошем государственном управлении. При характеристике государственного управления, публичного администрирования в отечественной административно-правовой литературе и в работах по теории государственного управления используются такие понятия, как «эффективное», «разумное», «надлежащее», «хорошее».

Представляется, что недооценка исследования проблематики государственного управления сказалась и на уровне теоретического осмысления его качественных характеристик, к числу которых и относятся названные выше термины. В связи с этим, не останавливаясь на деталях и дискуссионных вопросах, выскажем несколько обобщающих суждений.

Для многих современных исследований эффективность государственного управления — это по-прежнему триада «цель — действие — ре-зультат»38. При этом нередко, во-первых, проблематика эффективности государственного управления даже на уровне докторских диссертаций

38 См., например: Алексеев С. Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород,

2011.

во многом сводится к рассмотрению эффективности действия права в дихотомии «законность — результат»39; во-вторых, не учитываются так называемые побочные эффекты государственно-правового воздействия, которые возникают при попытках достижения любых сформулированных политической элитой целей в минимально сжатые сроки и любой ценой.

Такое понимание эффективности особенно опасно для нашей страны, в которой весь путь советского, а частично и постсоветского периода государственно-правового строительства — это реализация мифологизированных, идеологизированных, волюнтаристских целей, которых пытались достичь любым путем, не считаясь даже с человеческими жертвами.

Эффективность является атрибутивным содержательным признаком социальной деятельности. В силу своей целесообразности предметная человеческая деятельность объективно эффективна. Государственное управление с точки зрения дея-тельностного подхода может быть эффективным и создавая, и разрушая что-либо, т. е. оно может быть эффективным как позитивно, так и негативно.

Эффективность в единстве этих разнонаправленных векторов представляет собой специфическое системное состояние государственного управления, отражающее качественную характеристику целей, принципов, содержания, организации, форм, методов, средств, личностного стиля и результатов управленческой деятельности по его осуществлению. Если это системное состояние соответствует потребностям общества с точки зрения конкретных критериев, содержащихся в со-

39 См.: Шмалий О. В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2011.

циальных (правовых, нравственных, моральных, этических, экономических, организационных) нормах, мы говорим о преобладании позитивного вектора и надлежащем управлении, если не соответствует — о преобладании вектора негативного и управлении ненадлежащем.

Сознательное упрощение этой объяснительной схемы позволяет увидеть, что эффективность публичного администрирования, надлежащее и ненадлежащее управление — понятия конвенциальные, в основе которых лежит некий консенсус в понимании социальных ценностей, которые и выступают тем мерилом, позволяющим оценить вектор развития управления, соответствие его содержания и результатов этим ценностям.

Не менее важно и другое. Эффективность управления есть совокупный, интегративный результат эффективной реализации каждой из его функций — от целеполагания до корректировки принятых решений и выдвижения новых, уточненных целей. Реализация каждой из функций управления не может быть одинаково эффективной, сбои и просчеты возможны на всех этапах управленческого цикла. Главное, чтобы эти сбои не приобретали системный характер, мультипликативный и кумулятивный эффект, следствием чего являются различные формы патологии государственного управления: «от эрозии и посегментного разрушения системы государственного управления» до «коллапсов в системе государственного управления, вплоть до несостоятельности и... краха государственного управления»40.

Несмотря на предпринятую попытку раскрыть некоторые сущностные признаки эффективности управления, приходится признать,

40 Понкин И. В. Теория девиантологии го-

сударственного управления: неопределен-

ности, риски, дефекты, дисфункции и прова-

лы в государственном управлении / предисл. А. Б. Зеленцова. М., 2016. С. 60.

что это понятие пока относится к содержательно размытым, неопределенным интерпретациям процессов и результатов публичного управления. Строго говоря, к числу таких интерпретаций относятся и многие иные концепции, в частности сформированная на Западе концепция «хорошего управления», критически оцененная западными же учеными как не имеющая теоретической полезности41. Действительно, эта концепция не отвечает на многие вопросы, в том числе как разграничить понятия «хорошее управление» и «эффективное управление», чем хорошее управление отличается от управления надлежащего42. Но выстраивание концепций, характеризующих публичное управление через такие оценочные понятия, как «участие», «верховенство права», «прозрачность», «чувствительность», «ориентация на согласие»43, «справедливость», «стратегическое

41 См.: Gisselquist R. M. What Does "Good Governance" Mean? // WIDER Angle Newsletter. 2012. Jan. URL: http://www.wider.unu. edu/publications/newsletter/artides-2012/en_ GB/01-2012-Gisselquist.

42 По мнению И. В. Понкина, «более удачным и точным было бы использование лексической конструкции "надлежащее управление", а не лексической конструкции "хорошее управление", поскольку конструкция "хорошее управление" является содержательно не вполне корректной для русского языка, "калькой" с иностранных выражений (англ. — "good governance"; франц. — "bonne gouvernance"; испанск. — "buen gobierno"; нем. — "gute regierungsfuhrung") и избыточно эмоционально окрашенной (при общей размытости семантики)». Понкин И. В. Общая теория публичного управления: правовые основы, цели, принципы, инструменты, модели и концепты публичного управления. С. 125.

43 См.: Аврутин Ю. Е. Административное судопроизводство в системе процессуально-процедурных форм поиска консенсуса в сфере публичного управления: метаюриди-ческое измерение проблемы // Административное право и процесс. 2014. № 11. С. 9—15.

видение»44, отражает поиск идеального в качественном состоянии публичного управления.

Этот же поиск отражен в понятии «<разумное управление». В теоретическом правоведении разумность рассматривается как технико-юридическое средство конкретизации права, обеспечения его гибкости, точности и в конечном счете эффек-тивности45. Разумный, т. е. основанный на разуме, способ перехода от неопределенности к определенности правовых установлений в правоприменении, включая преодоление состояния «неустойчивой неопределенности», или бифуркации46, в государственном управлении, всегда должен наполняться содержанием реальных действий и решений, ценностно-правовое наполнение которых выражается такими понятиями, как «оптимальность», «заботливость», «лояльность», «компромисс», «консенсус», «сбалансированность интересов»47.

44 См.: Сморгунов Л. В. Электронное правительство в контексте современных административных реформ на Западе // Технологии информационного общества. Интернет и современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции. СПб., 2003. С. 133—135; Петров А. Ю. Право на хорошее управление (Right to Good Administration): традиции и современность // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Право». 2013. № 3. С. 88—89.

45 См.: Власенко Н. А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М., 2015. С. 46—48.

46 Бифуркация с точки зрения теории систем и синергетики — это критическое состояние системы, при котором она становится неустойчивой и возникает неопределенность: станет ли состояние системы хаотическим или упорядоченным. Подробнее см.: Ельчанинов М. С. Российская трансформация с точки зрения социальной синергетики // Социологические исследования. 2003. № 8. С. 21—30.

47 См.: Аврутин Ю. Е. Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления // Журнал

В порядке обобщающих выводов отметим следующее.

1. Нетрудно заметить, что все лексические конструкции, характеризующие публичное управление как эффективное, надлежащее, хорошее, разумное, с разной степенью содержательно-смысловой определенности передают различные нюансы, оттенки, аспекты, срезы восприятия идеального управления как средства достижения целей государственного строительства, как инструмента превращения действий и решений публичной администрации в благо для общественного развития.

Каждая из этих конструкций имеет под собой исторически сложившиеся нормативные и социокультурные основания. С юридической точки зрения эти основания придают государственному управлению связанность, с одной стороны, с публичной властью как способом организации человеческой жизнедеятельности и средством осуществления позитивного права, с другой стороны, с конкретным человеком как субъектом социальных притязаний, получивших форму субъективного права и тем самым официальное признание и гарантированную защиту государства. Эта связанность через юридическую и социальную ответственность власти позволяет достичь консенсуса в публичном управлении, понимаемого как качественный результат реализации права человека и гражданина на надлежащее публичное управление, отражающее принципиальное признание населением его полезности, разумности, качественности, эффективности.

2. Не следует безоговорочно отвергать теоретическую полезность концепций, обосновывающих содержание рассматриваемых поня-

российского права. 2014. № 10. С. 103; Тон-ков Е. Е. Государство и гражданское общество в России: конфликт или диффузия? // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия «Философия. Социология. Право». 2014. № 30. С. 118—124.

тий. Вычленение в каждом из них рационального, достоверного, аргументированного «зерна» может быть положено в основу институциональных, организационно-правовых, социокультурных инструментальных средств не только оценки текущего состояния публичного управления, но и его проектирования с заданными на перспективу параметрами.

Проектирование, т. е. сознательное и повседневное формирование таких параметров функционирования публичной администрации, которые могли бы оцениваться как эффективные, надлежащие, хорошие, разумные с точки зрения правовых, социальных, экономических, организационных критериев, предполагает наличие ряда условий.

Во-первых, каждое из этих оценочных понятий остается научной абстракцией и не может выполнять продуктивные с точки зрения потребностей социальной практики функции до тех пор, пока не будет соотнесено с конкретными социальными ценностями, воспроизводство, охрана и защита которых определяет правовые, нравственные, моральные, организационные координаты содержания и осуществления государственного управления.

Во-вторых, проектирование надлежащего управления предполагает его декомпозицию по конкретным сферам, объектам, территориям осуществления публичного администрирования. Это позволяет точно установить:

а) какие конкретно социальные ценности находятся в сфере регулирующих и охранительных воздействий конкретного субъекта публичного администрирования;

б) недостаточность, достаточность или избыточность регулирующих и охранительных средств, предусмотренных полномочиями и компетенцией конкретного субъекта публичного администрирования;

в) направления, формы и методы взаимодействия данного субъекта публичного администрирования с

иными субъектами, действующими в этой сфере или на этой территории, в том числе с субъектами, представляющими институты гражданского общества.

3. В интересах согласованного развития теории государственного управления и административного права целесообразно определиться с научным и инструментальным статусом понятий, характеризующих публичное управление как эффективное, надлежащее, хорошее, разумное. В этой понятийной цепочке на первое, если можно так сказать — родовое, место, полагаем, следует поставить эффективность как наиболее разработанное и укоренившееся в отечественной государственно-правовой традиции. Понятие «эффективность» применительно к публичному управлению охватывает, вбирает в себя такие его качественные характеристики, как надлежащее, хорошее, разумное, придающие эффективности своего рода «человеческое измерение».

Понятия эффективного, хорошего, надлежащее управления носят и будут носить доктринальный политико-правовой и аксиологический характер до тех пор, пока не получат легального закрепления в нормативных правовых актах48. В качестве доктринальных понятий они могут оказать влияние на модернизацию парадигмы административного права как науки, учебной дисциплины и отрасли законодательства.

С точки зрения науки необходимость теоретической разработ-

48 Примером нормативного закрепления является Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., закрепляющая право членов Союза на хорошее управление и раскрывающая его содержание в четырех параграфах ст. 41.

ки этих понятий может существенно обновить предметное поле исследований, предусмотренных научной специальностью 12.00.14 — «административное право; административный процесс», и, следовательно, расширить когнитивные горизонты молодых ученых, привить им вкус к междисциплинарным исследованиям.

С точки зрения учебной дисциплины необходимость усвоения соответствующих знаний о качественных состояниях публичного управления расширит перечень компетенций, предусмотренных образовательными стандартами, и, соответственно, позволит более качественно готовить специалистов для органов государственной власти, сократить в них число должностных лиц «...с девственно чистыми представлениями об управлении» (Г. В. Атаманчук).

С точки зрения административного законодательства использование доктринальных разработок позволит устранить избыточное многообразие в трактовке функций, задач, направлений деятельности, полномочий, имеющее место в значительном числе статутных законов и положений об органах публичной власти, их структурных и территориальных подразделений.

Использование этих понятий в инструментальных целях способно помочь, в том числе на законодательном уровне, в конкретизации критериев и показателей, применяемых при оценке состояния публичного управления, действий и решений органов и должностных лиц публичной администрации, до уровня здравого смысла, отражающего социальное самочувствие граждан на пути преодоления традиционного для России отчуждения власти и населения, негативного восприятия государства российскими гражданами.

Библиографический список

Gisselquist R. M. What Does «Good Governance» Mean? // WIDER Angle Newsletter. 2012. Jan. URL: http://www.wider.unu.edu/publications/newsletter/artides-2012/en_GB/01-2012-Gisselquist.

Аврутин Ю. Е. Административное судопроизводство в системе процессуально-процедурных форм поиска консенсуса в сфере публичного управления: метаюридическое измерение проблемы // Административное право и процесс. 2014. № 11.

Аврутин Ю. Е. Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления // Журнал российского права. 2014. № 10.

Агапов А. Б. Административное право: учебник. 7-е изд. М., 2011.

Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / Ю. И. Ми-гачев, Л. Л. Попов, С. В. Тихомиров; под ред. Л. Л. Попова. 3-е изд. М., 2013.

Алексеев С. Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011.

Атаманчук Г. В. Внутренние источники и факторы государственно-управленческих кризисов в России // Право и управление. XXI век. 2014. № 4.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 2005.

Барциц И. Н. Государственное управление // Энциклопедия государственного управления в России: в 2 т. / под общ. ред. В. К. Егорова; отв. ред. И. Н. Барциц. Т. I. М., 2008.

Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. 2-е изд. М., 2005.

Берман Як. Л. Основные вопросы теории пролетарского государства. М., 1924.

Власенко Н. А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М., 2015.

Волков А. М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. 2012. № 12.

Гриценко Е. В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение.

2013. № 2.

Ельчанинов М. С. Российская трансформация с точки зрения социальной синергетики // Социологические исследования. 2003. № 8.

Кононов П. И. Административное судопроизводство в Российской Федерации: взгляд административного судьи // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013.

Крыленко Н. В. Суд и право в СССР. М., 1927.

Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 171; Т. 35.

Мальцев Г. В. Социальные основания права. М., 2011.

Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка (онлайн версия). URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-dictionary-Ozhegov-term-37644.htm.

Петров А. Ю. Право на хорошее управление (Right to Good Administration): традиции и современность // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Право». 2013. № 3.

Понкин И. В. Общая теория публичного управления: правовые основы, цели, принципы, инструменты, модели и концепты публичного управления: лекционный курс. М., 2016.

Понкин И. В. Теория девиантологии государственного управления: неопределенности, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государственном управлении / предисл. А. Б. Зе-ленцова. М., 2016.

Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. 5-е изд. М., 2015.

Сморгунов Л. В. Электронное правительство в контексте современных административных реформ на Западе // Технологии информационного общества. Интернет и современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции. СПб., 2003.

Советское административное право. Государственное управление и административное право / рук. авт. колл. Ю. М. Козлов. М., 1978.

Современные проблемы организации публичной власти: коллективная монография. М.,

2014.

Тавокин Е. П. Госслужащие о культуре как о факторе эффективного управления // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2015. № 1.

Тихомиров Ю. А. Модернизация административного права: от «наказательности» к «регулирующему обеспечению» //Административное право и процесс. 2015. № 4.

Тонков Е. Е. Государство и гражданское общество в России: конфликт или диффузия? // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия «Философия. Социология. Право». 2014. № 30.

Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972.

Философия Канта и современность / под общ. ред. Т. И. Ойзермана. М., 1974.

Хабриева Т. Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хаб-риевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.

Чиркин В. Е. Публичное управление: учебник. М., 2004.

Шмалий О. В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2011.

Категория рыночной цены в современном налоговом праве

ХАВАНОВА Инна Александровна, старший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, старший преподаватель кафедры финансового и налогового права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

E-mail: fin@izak.ru

В статье, посвященной вопросам трансфертного ценообразования, особое внимание уделено нерешенным проблемам. Цель исследования — изложение комплекса вопросов, возникающих в ходе налогового контроля трансфертных цен. Автор выявляет разницу между понятиями рыночной цены и цены, определенной на основании принципа «на расстоянии вытянутой руки», рассматривает основные правила налогообложения, методы определения цен на товары, работы или услуги в целях налогообложения. В основе принципа «на расстоянии вытянутой руки», который вводится государствами, - использование цен сделок между несвязанными компаниями. Проанализированы международные инициативы в области налогообложения доходов корпораций (План действий по борьбе с размыванием налоговой базы и выводом прибыли из-под налогообложения (План BEPS), итоговые отчеты ОЭСР «Согласование результатов трансфертного ценообразования с созданием стоимости»). Автор отмечает, что уровень контроля (прямого или косвенного) при определении взаимозависимости лиц имеет специфические особенности в разных государствах. Причина этого в основном заключается в том, что проблемы трансфертного ценообразования возникают не во всех случаях, а только при создании или установлении между субъектами особых, специфических условий. Дана характеристика изменений в налоговом праве России.

Ключевые слова: налоговое право, рыночная цена, трансфертная цена, контролируемые сделки, принцип «на расстоянии вытянутой руки».

Category of Market Price in Modern Tax Law

I. A. KHAVANOVA, candidate of legal sciences

The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218

E-mail: fin@izak.ru

The article is devoted to transfer pricing rules with particular reference to unresolved problems. Its purpose is to outline the complex issue of transfer pricing. The author examines the difference between the concepts of "market price" and price, determined according to the "arm's length principle", discusses