Позиция Совета Европы по украинскому кризису

В.Н. ЧЕРНЕГА

ПОЗИЦИЯ СОВЕТА ЕВРОПЫ ПО УКРАИНСКОМУ КРИЗИСУ

Аннотация. Совет Европы (СЕ) уделяет большое внимание украинскому кризису с самого начала его возникновения. Все органы СЕ в рамках своей компетенции отслеживают происходящее, дают соответствующие оценки и рекомендации, участвуют в программах сотрудничества с Украиной, призванных содействовать решению ее проблем. Особый интерес представляет предпринятое СЕ расследование событий на Майдане незалежности в Киеве в период с ноября 2013 г. по февраль 2014 г., завершившихся драматичной сменой власти. СЕ осуществляет также наблюдение за гуманитарной ситуацией на востоке Украины и пытается помогать реформам, которые могли бы способствовать прекращению конфликта. При этом, однако, его оценки и действия, особенно по отношению к России, не лишены «двойного стандарта».

Abstract. The Council of Europe has paid a great attention to the ukranian crisis from the very beginning. All its bodies have been monitoring, within their competence, what is happening. They have been giving appropriate evaluations and recommendations and have participating in the programmes of cooperation with Ukraine aimed at facilitating a solution of its problems. An investigation by the CoE of the events on the Maidan Nesalezhnosty in Kiev from November 2013 to February 2014, which resulted in a dramatic change of power, is of particular interest. The CoE has also been monitoring the humanitarian situation in the East of Ukraine and it has been trying to bring help about reforms which could facilitating to stop conflict. At the same time its evaluations and actions, particularly concerning Russia, are not without «double standards».

Ключевые слова: кризис, конфликт, драматическая гуманитарная ситуация, расследования, содействие реформам, оценка роли России, «двойной стандарт».

Keywords: crisis, conflict, dramatic humanitarian situation, investigation, help bring about reforms, evaluation of the role of Russia, «double standards».

Приступая к освещению избранной темы, представляется целесообразным дать хотя бы краткую характеристику Совета Европы, в частности его задач и организационной структуры. Стоит напомнить, что это - межправительственная организация, которая объединяет сегодня 47 европейских государств или, иными словами, все международно признанные государства континента, кроме Беларуси. Хотя по Уставу СЕ он может заниматься любыми проблемами, кроме вопросов обороны, основными его задачами являются защита и продвижение демократии и прав человека, поддержание демократической стабильности, поощрение взаимодействия культур при уважении национально-культурного разнообразия обществ, народов и этносов.

Исторически сложилось так, что в России, вступившей в СЕ в 1996 г., стараниями СМИ в общественном мнении в качестве «лица» и выразителя политической линии СЕ утвердилась его Парламентская ассамблея (ПАСЕ). В действительности ее функции носят в основном консультативный характер, а реальные полномочия сводятся к выборам генерального секретаря СЕ и судей Европейского суда по правам человека. Политику СЕ определяет другой орган - Комитет министров иностранных дел (далее - Комитет министров) (на практике в нем обычно заседают уполномоченные представители министров). К числу функций ПАСЕ относится предоставление заключения по вопросу о приеме в СЕ нового члена, о соблюдении государством его обязательств, вытекающих из членства, или рекомендации об исключении какого-либо государства, окончательное решение остается за Комитетом министров. Сама ПАСЕ может лишь приостановить, частично или полностью, полномочия парламентской делегации данного государства (что и произошло с российской делегацией в связи с украинским кризисом в апреле 2014 г., см. ниже).

42

Существенную роль в деятельности СЕ играет Конгресс местных и региональных властей, занимающийся проблемами местного самоуправления, который, кстати, так же как Комитет министров и ПАСЕ, может принимать резолюции и рекомендации государствам-членам.

Среди иных важных органов Совета нужно назвать Европейский суд по правам человека, Европейскую комиссию по демократии через право (Венецианская комиссия), основной сферой компетенции которых являются вопросы конституционного строительства, Европейского комиссара по правам человека, Европейская комитет по предотвращению пыток (ЕКПП), Европейскую комиссию против расизма и нетерпимости (ЕКРН), Группу стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО). Они регулярно проводят обследования государств-членов по своей тематике и публикуют соответствующие доклады, которые используют в своей работе Комитет министров и ПАСЕ. Все эти органы в той или иной степени оказались вовлеченными в события на Украине.

Следует также отметить, что в силу официального, межправительственного характера СЕ любые проводимые его структурами обследования или расследования, мониторинговая деятельность на территории государства-члена могут осуществляться только с согласия последнего, что, естественно, понижает эффективность этой работы. По этой причине СЕ зачастую включает в свои оценочные доклады данные, собранные авторитетными международными неправительственными организациями (НПО), например «Международной амнистией».

В более широком плане нужно отметить, что Совет Европы является преимущественно западным институтом, зависящим от ЕС (страны - участницы Европейского союза составляют в СЕ большинство). Это, конечно, оказывает влияние на то, как он расставляет акценты при оценке тех или иных ситуаций в гуманитарной сфере, особенно когда затрагиваются важные интересы Запада. В некоторых случаях, как показано ниже, имеют место и проявления «двойного стандарта». В целом, однако, с учетом универсальной ценности демократии и прав человека, без

которых не может нормально развиваться ни одно государство, осуществляемую СЕ деятельность по их защите и продвижению трудно переоценить.

Украина быта принята в СЕ в 1995 г., хотя заявку на вступление она подала еще в 1992 г. Главными препятствиями на пути к членству быыли затянувшееся принятие новой Конституции вместо советской Конституции 1978 г. и неопределенность со статусом Крыша, которыш по итогам проведенного в нем в 1991 г. референдума стал Крымской АССР. Официальный Киев, однако, не признавал многие положения ее Конституции, в частности положения о президентской власти и суверенитете. В 1994 г. Верховная Рада переименовала АССР в Автономную республику Крым, а сама республика в 1995 г. приняла новую Конституцию, где уже не было института президента и упоминаний о суверенитете. Тогда же, в 1995 г., быта принята и новая Конституция Украины. В результате ПАСЕ дала положительное заключение по вопросу о ее принятии и Комитет министров направил украинскому правительству соответствующее приглашение [Wassenberg B., 2012, p. 158].

После принятия на Украину распространилось действие программ помощи СЕ «Демосфен-бис» а позже программ технического содействия АДАКС и совместных программ Совета Европы и Европейского союза. В их рамках осуществлялись проекты, направленные на приведение в соответствие с нормами и стандартами СЕ политической системы, правосудия, правоохранительных органов, пенитенциарной системы, структур социальной защиты страны [Petaux, 2009, p. 123].

Следует, однако, заметить, что по своему объему эта помощь быта незначительной. Финансовые и человеческие ресурсы, выщелявшиеся, например, на содействие аналогичным реформам в России, быпли на порядок больше. Автор, работавший в СЕ в 19982013 гг. и отвечавший за конкретные проекты сотрудничества с обеими странами, знает об этом «из первых рук». Объяснялась такая ситуация не только превосходящими размерами и численностью населения России, но также тем, что в ней ломка прежнего социально-экономического уклада («шок без терапии») и

политической системы была намного радикальнее. На Украине же перемены, особенно в законодательной сфере, происходили медленнее, хотя де-факто в ней утверждалась «рыночно-базарная» экономика. Но более очевидные отсутствие необходимых законов и сохранение советских традиций в политике, в организации правосудия и в правоприменительной практике побуждали СЕ считать страну менее перспективной в плане сотрудничества.

Вместе с тем, как констатировали эксперты СЕ, и в том и в другом случае последствия для населения оказались примерно одинаковыми: с одной стороны, обнищание основной массы, рост социального неравенства, отсутствие должной социальной защиты, особенно уязвимых категорий (инвалиды, пожилые люди, дети в трудной жизненной ситуации, безработные, иммигранты, в целом малоимущие), с другой стороны, колоссальная коррупция, разъедавшая, как раковая опухоль, государственный аппарат, в том числе правоохранительные органы [Telgmaa, Weilowieyski, 1999, р. 4].

Интерес СЕ к Украине резко возрос после «оранжевой революции» 2004 г. К тому времени в нем все более критически оценивалась внутренняя эволюция РФ, в целом квалифицировавшаяся как отход от демократии и обеспечения прав человека. Напротив, «оранжевая революция» в Киеве была воспринята как «прорыв» к «европейским ценностям», т.е. прежде всего к подлинно демократическому строю в западном понимании, требующий всяческой поддержки. Конечно, за этим скрывались и геополитические соображения. Усиление России как державы и все более жесткое отстаивание ею своих национальных интересов перед лицом Евро-Атлантического сообщества повышало геополитический вес Украины. Определенные круги на Западе, особенно в США, считали, что «отрыв» ее от России и интеграция в ЕС и НАТО помешают РФ вновь превратиться в подлинно великую державу. Закономерно, что европейские и в целом западные СМИ представляли эту «революцию» не столько как народное выступление против коррумпированного режима, сколько как сражение между пророссийскими и проевропейскими силами.

Деятельность СЕ с середины 2000-х годов в отношении Украины значительно активизировалась, тем более что новая «оранжевая власть» все более дистанцировалась от России и сближалась с Западом, проявляла готовность пойти по пути реформ, поддерживаемых Советом Европы, существенно дальше, чем предыдущая. СЕ в разы увеличил финансирование своих программ и проектов в стране. В принятых им Планах действий для Украины сначала на 2005-2008 гг., а затем на 2008-2011 гг. на эти цели выделялось около 22 млн евро (годовой бюджет СЕ составлял в это время около 300 млн евро) [Council of Europe.., 2008].

Однако действительность оказалась разочаровывающей. Продекларированные, но реально не начавшиеся глубокие реформы, направленные на повышение прозрачности власти, работы правоохранительных органов, на искоренение «кумовства», «клиентелизма», сговоров между различными властными группировками, на обеспечение большей свободы СМИ, вскоре затормозились. Это произошло в том числе из-за непрерывных распрей между правительством и президентом, негативно сказывающихся и на работе Верховной Рады. Коррупция даже стала возрастать. На фоне этого «газовые конфликты» с Россией наносили ущерб ряду стран Европейского союза.

СЕ не поддержал одну из самых спорных инициатив президента Виктора Ющенко - признание геноцидом против украинского народа со стороны советской власти (читай: Советской России) «голодомора», т.е. голода, поразившего Украину в 1932-1933 гг. и унесшего жизни, по разным подсчетам, от 3,5 млн до 7 млн человек. В России, где не было широкой общественной дискуссии по этому вопросу, слабо представляют себе, какой глубокий след эта трагедия оставила в коллективной памяти народа Украины.

В 2006 г. после бурных дебатов Верховная Рада приняла соответствующий закон, а украинское правительство позже обратилось в ООН и СЕ с просьбой квалифицировать «голодомор» как акт геноцида. Автор имел возможность присутствовать на обсуждении данной заявки в ПАСЕ в апреле 2010 г., которая ее отвергла (но при этом возложила ответственность за массовую гибель людей на сталинский режим). ПАСЕ учла, что голод

поразил тогда не только Украину, но также Казахстан, ряд регионов России, Белоруссии, Молдовы, причем относительно численности населения больше всего от него пострадал Казахстан [Revue de la presse russe.., 2010].

Победа В.Ф. Януковича на президентских выборах 2010 г., равно как первое место Партии регионов на парламентских выборах 2012 г., не вызвали особой реакции в Совет Европы. Демократический характер и тех и других выборов ни одной структурой Совета не оспаривался. Более того, после консультаций с новой властью СЕ одобрил План действий для Украины на 20112014 гг., названный «Партнерство ради реформы» с общим объемом финансирования, с учетом совместных программ с ЕС, в 24 млн евро.

В этом документе, как и в предыдущем, ставилась цель содействовать проведению большого пакета реформ - от выработки и принятия нового избирательного кодекса, установления прозрачности в вопросе финансирования политических партий, усиления борьбы с коррупцией и отмыванием незаконных доходов до внесения глубоких изменений в организацию работы прокуратуры и судов, с тем чтобы она соответствовала стандартам СЕ и была направлена на защиту прав человека [Council of Europe.., 2011].

Следует подчеркнуть, что эти амбициозные реформы были инициированы, точнее, торжественно продекларированы в 2010 г. В.Ф. Януковичем. Неудивительно, что указанный План действий был принят в 2011 г. на заседании Кабинета министров Украины. В Киеве была создана специальная «платформа» -координационный орган, который должен был вместе с Руководящим комитетом программ СЕ оценивать осуществление необходимых изменений в законодательстве и в практической деятельности затронутых органов. На уровне регионов эта работа была возложена на Конгресс местных и региональных властей.

Однако, как автор мог убедиться лично, этот документ в целом постигла та же участь, что и предыдущие программы и проекты. Хотя для реформы украинской Конституции была создана специальная Конституционная ассамблея, а в

законодательство Украины и в структуру государственных и местных органов был внесен ряд изменений, эффект этих мер был скорее «косметический». Как отмечали мониторившие ситуацию в стране органы СЕ, система власти осталась непрозрачной, более того, ее мафиозно-коррупционный характер усилился, работа судов, прокуратуры, правоохранительных органов в целом вызывала справедливые нарекания граждан [НаттагЬе^, 2012]. В конечном счете все это наряду с продолжавшимся обеднением основной массы населения стало одной их главных причин массовых выступлений в Киеве, начавшихся в ноябре 2013 г. и приведших к государственному перевороту в феврале 2014 г.

По поводу этих событий, сопровождавшихся многочисленными человеческими жертвами и приведшими к гражданской войне в стране, до сих пор идут споры как на Украине, так и вне ее. Неясно, например, кто спровоцировал кровавую бойню 20 февраля 2014 г., когда в один день погибли десятки людей, преимущественно молодежь. Именно эти события предопределили провал попытки компромисса между противоборствующими сторонами, достигнутого 21 февраля, скрепленного также подписями министров иностранных дел Германии, Польши и представителя Франции в присутствии представителя России (не подписавшего документ), но отвергнутого революционной толпой на Майдане незалежности. Ответ на этот вопрос имеет большое значение не только в плане определения уголовно-правовой ответственности за гибель этих людей, но и с политической точки зрения. Ведь он затрагивает проблему если не легитимности, то хотя бы морального права на власть новых руководителей украинского государства, тем более что, как обычно это бывает, победители навязали украинскому обществу версию, возлагающую всю ответственность на побежденных противников.

В этой связи весьма важно, что в апреле 2014 г. по инициативе генерального секретаря СЕ Т. Ягланда (Норвегия) в СЕ была создана Международная консультативная группа (МКГ), которой было поручено провести расследование этих событий, а также трагедии в Одессе 2 мая 2014 г. В марте 2015 г. она представила

доклад по первой части расследования [Report of the international advisorsery.., 2015], который удостоился благодарности генерального секретаря, а также Комитета министров СЕ (второй доклад, по Одессе, должен быт быпъ подготовленным к октябрю 2015 г.).

В МКГ вошли быпвший председатель Европейского суда по правам человека Н. Братца (Великобритания), бывший судья этого суда В. Буткевич (Украина) и бывший прокурор О. Аншлогов (Украина). Конечно, этот ее состав не мог не вызывать определенных сомнений, поскольку большинство в группе составили представители страны, где проводилось расследования, Более того, В. Буткевич, помимо прочего, быт известен тем, что 28 ноября 2013 г., когда на саммите ЕС в Вильнюсе Украина не подписала соглашение об ассоциации с этим объединением, он в знак протеста вышел из состава упомянутой выше Конституционной ассамблеи. Иными словами, его можно быто обоснованно подозревать в политической заангажированности.

Тем не менее содержащиеся в докладе МКГ хронология событий, некоторые данные и выводы представляют несомненный интерес. В нем отмечается, в частности, что детонатором массовых протестов в Киеве стало как раз решение украинского правительства приостановить подписание соглашения об ассоциации с ЕС.

Уже 24 ноября 2013 г. в центре Киева на демонстрацию протеста вышли около 100 тыс. человек. Однако это движение быстро выпдохлось и к 29 ноября на Майдане незалежности оставались от 500 до 1 тыс. человек, в основном студенты. Но ранним утром 30 ноября они быти жестоко разогнаны специальными подразделениями МВД «Беркут» под тем предлогом, что демонстранты мешали муниципальным службам установить новогоднюю елку. Многие демонстранты быпли ранены.

С этого момента события приняли совсем иной характер. 1 декабря в центре Киева протестовали уже до 1 млн человек. В дальнейшем здесь каждый день собирались не менее 500 тыс. человек, а столкновения с силами порядка приобрели систематический характер. Только 1 декабря быпли ранены 165

демонстрантов и 50 правоохранителей [Report of the international advisorsery.., 2015]. Выступления происходили и в других городах Украины, особенно в западной части страны. Власть начала маневрировать. В частности, были уволены ряд высших офицеров МВД. Но одновременно окружной административный суд Киева запретил партии «Удар» и инициативной группе «Общественный актив Киева» проводить митинги в поддержку соглашения с ЕС.

Выступления не стихали и 16 января 2014 г., когда по инициативе правительства Верховная Рада приняла ряд законов, ограничивавших гражданские свободы в стране, и в частности проведение собраний и демонстраций. В то же время в качестве противовеса она сформировала Временную комиссию по расследованию противоправных действий силовых структур под председательством депутата партии «Батькивщина» («Родина») Г. Москаля. Указанные структуры, кстати, получили право более широко применять «специальные средства» против демонстрантов.

Эти шаги власти привели лишь к усилению протестов и к приобретению ими все более насильственного характера. Правоохранителей, которые еще не имели оружия, все чаще атаковали с помощью камней и файеров. Особенно этим отличались активисты «Правого сектора» и других подобных группировок. Появились первые погибшие от огнестрельных ран (среди демонстрантов - от выстрелов из дробовиков). Пресса начала сообщать о похищениях, избиениях, пытках и даже убийствах майданных активистов, иногда правоохранителями, чаще - «неизвестными в штатском». Вне центра Киева с помощью огнестрельного оружия (пистолет Макарова) были убиты четыре милиционера. Вместе с тем с 22 по 27 января 2015 г. протестующие захватили в Киеве десять административных зданий, в том числе группировка «Спильна справа» («Общее дело») - здания министерств юстиции и энергетики.

28 января 2015 г. подал в отставку председатель Кабинета министров Украины Н. Азаров. В этот же день Верховная Рада отменила законы от 16 января 2014 г. Однако это уже не помогло остановить все более жесткое противостояние. Пик насилия, как уже отмечалось, пришелся на 20 февраля. Перед этим, 19 февраля

2015 г., Служба безопасности Украины (СБУ) объявила о начале «антитеррористической операции», а МВД информировало, что правоохранители получили боевое оружие, которое должно было применяться в соответствии с Законом Украины «О милиции». На следующий день утром на Институтской улице возникла перестрелка, в ходе которой 49 человек были убиты и 90 - ранены [Report of the international advisorsery.., 2015].

Поскольку, как было заявлено позже, большинство из них стали жертвами неизвестных снайперов и появилась версия о «третьей силе», которая организовала эту провокацию, расследователи МКГ уделили вопросу о них особое внимание. Однако их усилия не увенчались успехом. Ни Генеральная прокуратура, ни МВД и СБУ не смогли представить каких-либо данных, с помощью которых можно было бы идентифицировать снайперов. Утверждения новых властей, что это были украинские правоохранители или даже «снайперы российского ФСБ», подтверждения не получили.

Расследователи не смогли также установить точное количество убитых и раненых во время этих событий. Различные украинские ведомства давали различающуюся информацию на этот счет. Самые поздние данные привела в ноябре 2014 г. Генеральная прокуратура, которая сообщила, что с конца января до конца февраля 2014 г. погибли 77 гражданских лиц, в том числе 67 - от огнестрельных ран. Раненых гражданских лиц в период с 30 ноября 2013 г. по 20 февраля 2014 г. включительно Генеральная прокуратура насчитала 900, в том числе 181 - от огнестрельного оружия. Среди правоохранителей, по данным уже МВД, в Киеве было убито 13 и ранено 992 человека, в том числе огнестрельным оружием - 280 [Report of the international advisorsery.., 2015].

Характерно, что МКГ ни разу не сослалась на доклад упомянутой выше Временной комиссии Верховной Рады Украины под председательством Г. Москаля. В документе МКГ лишь упоминается, что такой доклад был размещен на личном сайте последнего в июне 2014 г., но не было никаких доказательств, что он был утвержден этой комиссией [Report of the international advisorsery.., 2015]. К тому же вскоре из сайта он исчез. К

сожалению, автору не удалось с ним ознакомиться. Однако в конце февраля 2014 г., т.е. сразу после государственного переворота в Киеве, ему пришлось услышать интервью Г. Москаля одному из украинских телевизионных каналов, где он утверждал, что первые убитые среди правоохранителей в центре Киева появились до того, как им выыдали оружие. Правда, позже его интерпретация собыгтий неоднократно менялась. Тем не менее приведенное высказывание соответствовало увиденному автором 18 февраля в прямом репортаже французского телевизионного канала TF1, когда прямо перед телевизионной камерой были тяжело ранены огнестрельным оружием два сотрудника «Беркута», тогда еще невооруженные.

В докладе МКГ описывается также смена власти в Киеве 22 февраля 2014 г. Приводятся слова из видеозаписи выступления Виктора Януковича, которыый убежал перед этим в Харьков, что произошел «государственный переворот». 23 февраля 2014 г. Верховная Рада избрала и.о. своего председателя и одновременно и.о. президента страны А. Турчинова. В этот же день был отменен ряд законов, в том числе Закон об основах государственной языжовой политики [Report of the international advisorsery.., 2015], который позволял заинтересованным регионам использовать наряду с государственным украинским русский язык (официально этот закон касался языков всех признанных на Украине национальных меньшинств). А. Турчинов наложил на отмену этого закона вето, тем не менее сама попытка отменить его стала одной из главных причин волнений, вспыхнувших в Донбассе и ряде других регионов Украины.

Следует отметить, что не менее половины объема доклада занимает описание организационной структуры и работы украинских правоохранительных органов по расследованию отмеченных выше событий и тех трудностей, с которыми МКГ столкнулась, собирая в них необходимую информацию. В нем подчеркивается, что Генеральная прокуратура, МВД, СБУ, с одной стороны, не проявили должного старания и эффективности, проводя эту работу, с другой стороны, не торопились сотрудничать с МКГ. Генеральная прокуратура явно опасалась «лезть» в дела СБУ, МВД откровенно не желало проливать свет на

действия своих сотрудников. Авторы доклада объясняют это «корпоративной солидарностью» и привычкой к безнаказанности. Они цитирует в этой связи один из докладов по Украине Европейского комитета по предотвращению пыток (ЕКПП), в котором констатировалось положение вещей и указывалось: «Борьба с безнаказанностью должна рассматриваться как воздание справедливости жертвам произвола, как средство предотвращения новых нарушений закона, а также как способ обеспечения доверия общественности к правосудию и продвижения правового государства»» [Report of the international advisorsery.., 2015].

Авторы не пошли дальше этих выводов, которые сами по себе кажутся вполне основательными, и не предположили, что главной причиной того, что не удалось, например, идентифицировать снайперов на Институтской улице, явилось нежелание новой власти реально расследовать эту историю. Между тем в международной прессе было достаточно публикаций о том, что они, скорее всего, представляли силу, заинтересованную в свержении режима В.Ф. Януковича.

В рассматриваемом документе также напоминается, что, несмотря на рекомендации СЕ и обещания новых властей, в Украине все еще не создано Государственное бюро расследований (аналог Следственного комитета РФ) и прокуратура по-прежнему, как в советское время, совмещает надзор за законностью со следственными функциями, что противоречит стандартам СЕ» [Report of the international advisorsery.., 2015].

В силу мандата МКГ не афишировала свою политическую позицию касательно происходившего и происходящего на Украине. Исключение составил лишь термин «аннексия» в отношении присоединения Крыма к России в марте 2014 г., после которой, как указывается в докладе, Верховная Рада объявила этот регион «временно оккупированной территорией», а Генеральная прокуратура завела «множество» уголовных дел по обвинению в «государственной измене» должностных лиц Крыма и украинских военных, перешедших на сторону России [Report of the international advisorsery.., 2015].

Разумеется, СЕ в целом и его органы, особенно ПАСЕ, реагировали на эти события более определенно. ПАСЕ, в частности, не только выразила негативное отношению к тому, что украинское правительство не подписало соглашение об ассоциации с ЕС, но и обвинила Россию в «оказании давления» на него, чтобы не допустить подписания. В резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы, принятой в январе 2014 г., подчеркивалось: «Угрозы применить экономические или политические санкции с целью повлиять на политические решения другой страны противоречат общепринятым дипломатическим и демократическим нормам и являются неприемлемыми». Ассамблея осудила также законы, принятые Верховной Радой 16 января 2014 г., с целью ограничить гражданские права и свободы, назвав их «антидемократическими и репрессивными» [Assemblée parlementaire.., 2014].

С началом волнений в Киеве и до государственного переворота в феврале 2014 г. органы СЕ неустанно призывали украинские власти не применять силу к протестующим и установить с ними диалог. После жесткого их разгона 30 ноября 2014 г. европейский комиссар по правам человека Н. Муйжниекс выразил «глубокую обеспокоенность» действиями правоохранителей, которые он квалифицировал как «чрезмерное применение силы», напомнил об обязательствах украинского государства по соблюдение Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ), особенно в том, что касается права на собрания [Freedom of assembly.., 2013].

Вместе с тем СЕ «нейтрально» отнесся к государственному перевороту 22 февраля 2014 г., ограничившись выражением своей поддержки скорейшему проведению внеочередных президентских и парламентских выборов в стране (это косвенно все-таки означало наличие сомнений в легитимности новой власти). На эти выборы, состоявшиеся, соответственно, в мае и октябре 2014 г., были направлены наблюдатели от ПАСЕ, которые подтвердили соответствие их международным нормам. Со своей стороны, Конгресс местных и региональных властей наблюдал за ходом досрочных выборов в местные органы власти в мае 2014 г. и также

зафиксировал их «честный и открытый характер». Правда, его наблюдатели сделали ряд замечаний, например, по поводу того, что независимые кандидаты были допущены на эти выборы только в сельских населенных пунктах, а в городах нет [Observation des élections.., 2014].

Единодушие в отношении Украины сопровождалось консолидированной позицией западных стран - участниц СЕ в отношении России, но только «с другим знаком». Все органы СЕ признали «незаконным» референдум в Крыму 16 марта 2014 г. и осудили присоединение полуострова Россией. Автор имел возможность наблюдать обсуждение этой проблемы на сессии ПАСЕ в апреле 2014 г. Тон задавали делегаты Украины, Польши, прибалтийских государств, Грузии, которые квалифицировали происшедшее как «агрессию», «вторжение», «оккупацию», «попрание международного права» и т.п. В конечном счете ПАСЕ не только заклеймила «аннексию», но и лишила российскую делегацию полномочия голосовать на сессиях и выступать на заседаниях комитетов и комиссий.

Этот запрет был подтвержден на сессиях в январе и июне 2015 г., хотя Комиссия ПАСЕ по соблюдению обязательств государств-членов рекомендовала в январе эти санкции несколько смягчить. Более того, ряд делегатов, в частности от Великобритании, Германии, Нидерландов, Италии, предлагали их отменить. Некоторые из них даже указывали, что проблема Крыма возникла в результате непродуманного расширения ЕС и НАТО к границам России. Тем не менее санкции были продлены. В результате сложилась ситуация «порочного круга»: российская делегация отказалась участвовать в работе ПАСЕ, пока они не будут сняты, а ПАСЕ, признавая, что эту коллизию можно разрешить только путем прямого диалога, в то же время продолжала политику санкций1.

Комитет министров, со своей стороны, неоднократно заявлял о «незаконной аннексии Крыма и Севастополя» и подчеркивал, что она «не может служить основанием для какого-либо изменения их

1 См.: [Shennach, 2014; Vareikis, 2015; Session ordinaire.., 2015].

55

статуса». Эти формулировки были повторены и на заседании Комитета на уровне глав внешнеполитических ведомств 19 мая 2015 г. в Брюсселе, в котором принял участие министр иностранных дел РФ С.В. Лавров [Conclusions du Président.., 2015].

ПАСЕ, Комитет министров, Конгресс местных и региональных властей требовали также от России признать «ответственность» России за конфликт на юго-востоке Украины и вывести оттуда ее «войска». Постоянным рефреном стало и требование об освобождении находящейся под следствием в России украинской военнослужащей Н. Савченко, обвиняемой в причастности к гибели российских журналистов в этом регионе и ставшей впоследствии депутатом Верховной Рады и делегатом в ПАСЕ.

Европейский суд по правам человека принял в 2014 г. две жалобы Украины против России: в марте - по поводу якобы совершенных по ее вине нарушений Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) в Крыму и ряде украинских восточных регионов. В июне 2014 г. была подана жалоба в связи с якобы имевшим место похищением российскими властями украинских детей в Донбассе (речь шла о детях, проживавших в детских учреждениях опеки и отправленных в Россию на лечение). Согласно существующей процедуре, в ноябре того же года Суд предложил России представить свои возражения по этим жалобам. Поскольку рассмотрение и тех и других может занять годы, он пока принял так называемую «временную меру» (поддержанную Комитетом министров и ПАСЕ), а именно: призыв к обеим сторонам воздержаться от любых действий, которые могли бы привести к нарушениям ЕКПЧ [Registrar of the Court.., 2014].

Следует в то же время отметить, что СЕ, не осуждая прямо украинскую власть за применение силы против сепаратистов, признавал и признает, что урегулировать этот конфликт можно только путем переговоров, разумеется, «при уважении территориальной целостности и международно признанных границ Украины» [Conclusions du Président.., 2015].

СЕ поддержал Минские соглашения от 5 сентября 2014 г. и 12 февраля 2015 г. В заявлении Комитета министров от 15 апреля

2015 г., например, содержится призыв ко всем сторонам строго соблюдать эти соглашения, в том числе «Комплекс мер по выполнению Минского соглашения» от 12 февраля 2015 г., который предусматривает прекращение боевых действий, отвод от линии соприкосновения тяжелых вооружений, а также реформу Конституции Украины с целью осуществления децентрализации полномочий в пользу регионов и проведение на территориях ДНР и ЛНР выборов в местные органы власти [Situation en Ukraine.., 2015].

СЕ направил в комиссию по пересмотру Конституции, созданную в марте 2015 г. указом президента Украины П. Порошенко, трех своих представителей (из Венецианской комиссии), которые, по словам генерального секретаря организации Т. Ягланда, настояли на внесении в подготовленный ею проект ряд изменений в духе международных стандартов. Вместе с тем он назначил специального советника по Украине, который должен работать в постоянном контакте с руководством Верховной Рады, чтобы способствовать реформе. В конкретном плане генеральный секретарь СЕ рекомендовал украинским властям провести «асимметричную децентрализацию», учитывающую территориальные особенности страны, в частности, новое административное размежевание (подразумевалось, с ДНР и ЛНР) [Parliamentary assembly.., 2015].

Со своей стороны, Конгресс местных и региональных властей подписал в мае 2015 г. c Министерством регионального развития Украины «дорожную карту» по продвижению децентрализации и местной демократии и обязался направить во все 25 областей страны своих представителей, которые должны способствовать реформе «на местах» [Local democracy.., 2015].

Как известно, в июле 2015 г. Верховная Рада, несмотря на яростное сопротивление националистов, «предварительно» одобрила, при поддержке Оппозиционного блока, проект конституционной реформы, принятый упомянутой выше комиссией (и получивший одобрение СЕ). Конституционный суд Украины в августе признал этот проект не противоречащим Конституции. Однако борьба вокруг него не закончилась. 31

августа 2015 г. Верховная Рада приняла его уже «официально» в первом чтении, но это вызвало столкновения перед зданием ВР между националистами и правоохранителями, повлекшими человеческие жертвы. Появилась угроза новых обращений в Конституционный суд. Между тем выборы в местные органы власти на Украине, в том числе в ДНР и ЛНР, предусмотренные Минскими соглашениями, намечались на октябрь. Кроме того, судя по заявлениям представителей ДНР и ЛНР на российском телевидении, их мнения в указанном проекте не учитывались.

Конституционная реформа, в частности децентрализация, явилась приоритетной сферой сотрудничества, определенного новыым Планом действий СЕ для Украины на 2015-2017 гг. Вместе с тем в план быпли включены проекты, направленные на продвижение «демократических изменений» в самых различных областях: от функционирования Верховной Рады, проведения выборов на всех уровнях и борьбы между политическими партиями до работы судебной системы и правоохранительных органов. Большое внимание было уделено борьбе с коррупцией и экономическими преступлениями.

СЕ приветствовал в этой связи создание специального Антикоррупционного бюро при Генеральной прокуратуре Украины и намерение этого нового органа активно сотрудничать с Группой стран по борьбе с коррупцией. В список приоритетных направлений сотрудничества были также включены борьба с безнаказанностью правоохранительных органов, предотвращение пыток, пресечение торговли людьми (проституция). Отдельный раздел был посвящен защите прав меньшинств. На содействие всем этим целям СЕ предусмотрел рекордный бюджет - 45 млн евро [Office of the Directorate.., 2015].

Разумеется, СЕ, считающий себя «главным стражем прав человека в Европе», не мог пройти мимо самого трагического аспекта конфликта на юго-востоке Украины, а именно: драматической гуманитарной ситуации в этих регионах. В докладах комиссии ПАСЕ по миграции, беженцам и

перемещенным лицам от 16 декабря 2014 г. и 8 июня 2015 г.1 констатировалось продолжавшееся ухудшение этой ситуации, прежде всего в результате непрекращающихся обстрелов населенных пунктов. По состоянию на апрель 2015 г. около 5,5 тыс. человек были убиты, 13 тыс. - ранены, 1,6 тыс. - пропали без вести. Ответственность за это авторы докладов, со ссылкой на Международную амнистию, возлагали на обе стороны, обвиняя их, в частности, в том, что «они без разбору подвергали обстрелам жилые районы, убивая и раня гражданских лиц и разрушая их дома» [Sheridan, 2014].

В первом докладе говорилось также о проблемах беженцев и перемещенных лиц, которых по состоянию на ноябрь 2014 г. было более 1 млн. Около 300 тыс. из них были официально учтены на Украине, 150 тыс. - в России. Авторы доклада, с одной стороны, с удовлетворением отмечали, что 20 октября 2014 г. Верховная Рада приняла закон о правах и свободах перемещенных лиц на территории Украины, с другой стороны, выражали признательность российским властям за принятые меры по оказанию помощи беженцам. Правда, в то же время Россия обвинялась в «дестабилизации Украины», в «массированной» военной поддержке сепаратистов, а украинские власти в том, что упомянутый закон так и не заработал в должной мере [Sheridan, 2014].

Европейский комиссар по правам человека со своей стороны, как и вытекало из его мандата, рассматривал содействие решению этих проблем в качестве основных приоритетов своей работы. Он неоднократно приезжал в Киев, а в сентябре 2014 г. посетил Харьков, Симферополь, Бахчисарай, а также Москву, где обсуждал их с властями. В его докладах содержится ряд критических замечаний в адрес и России (см. ниже), и Украины.

В последнем случае речь идет прежде всего об отказе украинских властей выплачивать пенсии и пособия получателям, проживающим в ДНР и ЛНР. Комиссар в этой связи призвал Киев «проявлять гибкий подход» к решению этого вопроса, а также

1 См.: [Sheridan,2014; Sheridan M., 2015].

59

сотрудничать с гуманитарными НПО, оказывающими помощь жителям этих регионов. Кроме того, он высказал «сомнения» по поводу принятого Верховной Радой 15 апреля 2014 г. закона, требующего от иностранцев, которые желают посетить Крым, получать специальное разрешение украинских властей. По контрасту, он отмечал, что российские власти никаких ограничений для визитов иностранцев в Крым не устанавливали [Muiznieks, 2014; Muiznieks, 2015].

В своем заявлении по результатам своего визита на Украину в июле 2015 г. комиссар, описав «ужасающую гуманитарную ситуацию» в зонах, где были разрушены больницы и школы и практически парализована деятельность коммунальных служб, обратил внимание на особенно тяжелое положение инвалидов и пожилых людей, в большинстве случаев оставшихся без всякой помощи. В заявлении содержится призыв к обеим сторонам обеспечить свободу передвижения нуждающимся в помощи людям. При этом в нем косвенно указывалось, что проблему создала главным образом украинская власть, введя для жителей ДНР и ЛНР систему специальных пропусков, которые трудно получить [Visite to Ukraine.., 2015].

Следует, однако, отметить, что, несмотря на претензию на объективность, во всех приведенных документах четко просматривается «двойной стандарт». Он проявляется не только и не столько в том, что замечания в адрес украинских властей сделаны в максимально корректной и благожелательной форме (а иногда их надо читать между строк), в то время как критика в адрес России, властей ДНР и ЛНР выдержана в очень жестких тонах. Главное, что ситуация на востоке Украины поставлена в них на одну доску с положением дел в Крыму. Более того, последняя везде фигурирует на первой позиции и описывается в самых жестких выражениях. В докладах ПАСЕ и Европейского комиссара речь идет о «похищениях», «пытках», «преследованиях» и даже «убийствах» несогласных с присоединением, особенно крымских татар. Подобного набора выражений о действиях украинских силовиков, в частности в зоне так называемой «антитеррористической операции» (АТО), в упомянутых

документах нет. Кроме того, очень большое внимание в них уделено проблеме «вынужденных переселенцев» из Крыма. В целом, если черпать информацию только из этих докладов, жизнь в Крыму после присоединения превратилась в ад.

Между тем простое сравнение данных, содержащихся в этих же докладах, позволяет все расставить по своим местам. В Крыму, согласно статистике документа, 13 человек погибли (в основном во время мартовских событий 2014 г. в Симферополе), 20 человек считаются пропавшими без вести, 17 тыс. покинули полуостров [Sheridan, 2015], причем нет никаких указаний, что им пришлось срочно бросить свое жилье и имущество на произвол судьбы, как это было на Востоке. Конечно, любые жертвы и страдания должны рассматриваться как трагедия. Однако, как показано выше, в ДНР и ЛНР счет убитым и пропавшим без вести идет на тысячи, разрушены тысячи домов и объектов инфраструктуры, а число беженцев и вынужденных переселенцев превысило 1 млн человек.

Конечно, это проявление «двойного стандарта» не позволяет квалифицировать позицию СЕ по украинскому кризису как объективную. Вместе с тем деятельность организации на украинском направлении нельзя назвать ненужной или бесполезной. Осуществляемые ею программы содействия реформам в стране вносят вклад в совершенствование законодательства и правоприменительной практики, в перестройку политической системы, государственного аппарата, в гуманизацию системы правосудия, правоохранительных органов в духе европейских стандартов.

Другое дело, что ни самое совершенное законодательство, ни обновленные правоохранительные органы не помогут, например, искоренить или хотя бы минимизировать коррупцию, если правящие элиты не проявляют необходимую для этого политическую волю. Иллюзорно надеяться на соблюдение прав человека на юго-востоке Украины, пока там идет война. Но решение такого рода проблем от СЕ практически не зависит, он может лишь в какой-то мере ему содействовать.

Список литературы

Assemblée parlementaire. Le fonctionnement des instituions démocratique en Ukraine / / Doc. 1345, Résolution 1974

Conclusions du Président. 125e session du comité des Ministres // Conseil de l'Europe. Comité des Ministres. - Bruxelles, 2015. - 19.05.2015. - Mode of access: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=2323621&Site=CM

Council of Europe. Action Plan for Ukraine 2008-2011// Doc.DSP

Council of Europe action plan for Ukraine 2011-2014 // ODGProg/INF

Council of Europe. Action plan for Ukraine 2011-2014 // DPA/inf

Freedom of Assembly. Commissioner concerned about the situation en Ukraine // Commissioner for the human rights. - Mode of access: http:// www.coe.int/en/web/commissioner/-/commissioner-concerned-about-the-situation-in-ukraine

Hammarberg T. Administration of justice and protection of humann rights in the justice system of Ukraine // Report by Commissioner for human rights of the Council of Europe. Following his visit to Ukraine from 19 to 26 November 2011. CommDH

Local democracy in Ukraine: signing of a roadmap for implementation of the Congress recommendations // Press releases. Press release- CG017

Muiznieks N. Report by Nils Muiznieks, Commmissioner for human rights of the Council of Europe, following his mission to Kyiv, Moscow and Crimea from 7 to 12 September 2014 // Commissioner for human rights = Commissaire aux droits de l'homme. - Strasbourg: CommDH, 2014. -27.10.2015. - 16 p.

Muiznieks N. 1e rappoprt trimestriel d'activité 2015 de Nils Muiznieks, Commissaire aux droits de l'homme, 3 janvier au 30 mars 2015 / / Commissioner for human rights = Commissaire aux droits de l'homme. - Strasbourg: CommDH, 2014. -27.05.2015. - 17 p.

Observation des élections locales anticipées en Ukraine

Office of the Directorate General for programmes. Council of Europe. Action plan for Ukraine 2015-2017/ / GR-DEM Rapporteur Group on democracy GR-DEM

Pétaux J. L'Europe de la démocratie et des droits de l'homme: L'action du Conseil de l'Europe. - Strasbourg: Editions du Conseil de l'Europe, 2009. -450 p.

Registrar of the Court. European Court of human rights deals with cases concerning Crimea and Eastern Ukraine // Doc. ECHR 345

Report of the International advisorsery panel on its review of the Maîdan investigations / / International advisory panel = М^жнародна довщча группа. -31.03.2015. - Mode of access: http://www.coe.int/en/web/kyiv/report-on-maidan-investigations

Revue de la presse russe du 28 avril // Sputnik France, 28.04.2010. -Mode of access: http://fr.sputniknews.com/opinion/20100428/186573359.html

Session ordinaire de 2015. (Troisième partie). Compte rendu de la vingt-deuxième séance. Mardi 23 juin 2015 à 15.30//AS (2015) CR22. Parliamentary assembly. - Mode of access: http://assembly.coe.int/Documents/Records/ 2015/F/1506231530F.htm (Дата обращения - 19.09.2015.).

Session ordinaire de 2015

Sheridan M.J. Les personnes portées disparues pendant le conflit en Ukraine // Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées. Rapport. Doc. 13 808. Parliamentary assembly. - 08.06.2015. - Mode of access: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-fr.asp?fileid= 21795&lang=fr

Sheridan M.J. La situation humanitaire des réfugiés et des personnes déplacées ukrainiennes / / Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées. Rapport. Doc. 13 651. Parliamentary assembly. - 16.12.2014. -Mode of access: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewPDF. asp?FileID=21335&lang=fr

Shennach S.M. Contestation pour les raisons substantielles, des pouvoirs non encore ratifiées de la délégation de la Fédération de Russie// Doc. 13 685 Parliamentary assembly. - 27.01.2014. - Mode of access: http://assembly.coe. int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewPDF.asp?FileID=21456&lang=fr

Situation en Ukraine. 1225e réunion - 15 avril 2015. Point 1.8 // Conseil de l'Europe. Comité des Ministres. - Mode of access: https://wcd.coe.int/ ViewDoc.jsp?id=2321693&Site=CM

Telgmaa M., Weilowieyski M. Situation économique et sociale en Russie et en Ukraine. Conseil de l'Europe. Doc. 8294 08.01.1999 // Assemblée parlementaire Documents Session de 1999 (Première partie, janvier 1999). - Vol. 2. -Strasbourg: Council of Europe. - 138 p.

Vareikis M.E. Examen de l'annulation des pouvoirs déjà ratifiés de la délégation de la Fédération de Russie

Visite to Ukraine. Easterne Ukraine: freedom of movement is vital to preventing isolation and davouring integration / / Council of Europe. Commissioner for human rights. - 04.07.2015. - Mode of access: http// www.coe.int/en/web/commissioner/easterne-ukraine-freedom of movement

Wassenberg B. Histoire du Conseil de l'Europe (1949-2009). - Brüssel: PIE - Peter Lang SA /Bruxelles, 2012. - 643 p.