Источники в системе правового регулирования выборов в Парламент Европейского Союза

ИСТОЧНИКИ В СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫБОРОВ В ПАРЛАМЕНТ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

А.Л. Шевцов

Shevtsov A.L. Sources in the system of legal regulation of EU Parliamentary elections. The article contains the analysis of European Union legislation which regulates the matters of EU Parliamentary elections, stages of its development and conclusions about the extent of its elaboration, roles of sources of EU original right in the process of its development.

Одна из уникальных черт Европейского Союза (далее по тексту - ЕС) состоит в том, что его правовая природа имеет двойственный характер, поскольку Евросоюзу присущи элементы как международно-правовой организации, так и элементы государственности. Не менее важной особенностью ЕС является наличие в его наднациональной институциональной системе Парламента, который свойственен государствам и отсутствует в международных организациях. В свою очередь особенности данного института заключаются в том, что, во-первых, в отличие от национальных двухпалатных парламентов его государств-членов, исторически Парламент Евросоюза всегда являлся однопалатным; во-вторых, он не осуществляет представительство народа ЕС в целом, а выполняет функцию представительства народов (граждан) государств-членов; в-третьих, в организационном отношении ему характерна полицентричность1.

Современное законодательство Европейского Союза, регулирующее выборы в Европейский Парламент (далее по тексту - Европарламент) включает в себя, во-первых, общие положения учредительных Договоров Европейского Союза, являющиеся по своей правовой природе международными договорами и относящиеся к источникам первичного права ЕС. Во-вторых, основным источником избирательного права ЕС является Акт о выборах членов Европейского Парламента всеобщим прямым голосованием2 (далее по

1 Секретариат Парламента Евросоюза находится в Люксембурге, пленарные заседания проходят в Страсбурге, а заседания его комитетов и секций - в Брюсселе. Таким образом, обеспечение функционирования Европарламента является весьма дорогостоящим в прямом смысле этого слова.

2 В силу конституционного характера решаемых в

нем вопросов он также является источником первично-

тексту - Акт). В-третьих, современное законодательство о выборах в Европарламент также включает в себя ряд международноправовых актов, регулирующих отдельные вопросы проведения выборов [1, 2].

В соответствии с Договором об учреждении Европейского объединения угля и стали (далее по тексту - ЕОУС) от 18 апреля 1951 г. [3]. Ассамблея, явившаяся предшественницей нынешнего Европейского Парламента3 [4], состояла из представителей народа -депутатов, которые не избирались, а назначались государствами - членами ЕОУС из числа их парламентариев.

В условиях функционирования Европейского экономического сообщества (далее по тексту - ЕЭС) проведение выборов в Европарламент имело следующую особенность: хотя в ст. 138 (3) Договора об учреждении ЕЭС от 25 марта 1957 г. [5] оно предусматривалось на основе «прямого всеобщего голосования по единой для всех государств-членов процедуре» [4], до 1979 г. формирование Европарламента проводилось в соответствии со ст. 138 (1), в которой говорилось, что «Ассамблея формируется из делегатов, назначаемых парламентами из числа их членов и согласно процедуре, установленной каждым государством-членом» [4].

В соответствии со ст. 190 Договора о Европейском Союзе (далее по тексту - Договор

го права ЕС. В данный документ неоднократно вносились изменения (в 1985, 1993, 1995, 2002 гг.), что было связано с расширением состава Евросоюза. В настоящее время он действует в редакции 2002 г.

3 В соответствии с Конвенцией, объединяющей Ассамблеи ЕЭС и Евратома с Ассамблеей ЕОУС, а также Суды ЕЭС и Евратома с Судом ЕУОС, с 1 января 1958 г. в рамках трех Европейских Сообществ начали действовать одна Ассамблея и один Суд. В соответствии со ст. 3 (1) Единого европейского акта, вступившего в силу 1 июля 1987 г., Ассамблея была переименована в Европейский Парламент.

о ЕС) от 7 февраля 1992 г., «представители народов государств, объединившихся в Сообщество, избираются в Европейский Парламент всеобщим голосованием» [6]. Ст. 190 (4) Договора о ЕС устанавливает пределы правовой регламентации выборов в Европарламент следующим образом: «Европейский

Парламент должен разработать предложения о проведении выборов на основе всеобщего и прямого избирательного права в соответствии с единообразными процедурами для всех государств-членов, либо в соответствии с принципами, общими для всех государств - членов Союза» [6]. Из анализа данной статьи следует, что Европарламент самостоятельно разрабатывает проект нормативного акта, устанавливающего единую процедуру выборов и соответствующего демократическим принципам, общим для всех государств-членов.

В этой связи необходимо отметить, что в ст. 190 (2) Договора о ЕС предусмотрена весьма сложная процедура принятия актов о выборах в Европарламент, согласно которой Совет должен по единогласному решению и после одобрения большинством голосов депутатов Европарламента представить соответствующие проекты, которые он рекомендует государствам-членам для принятия в соответствии с действующими в них конституционными требованиями.

Документом, играющим важное значение в правовом регулировании выборов в Европарламент, является Акт1 о выборах представителей в Европейский Парламент всеобщим прямым голосованием [6]. До настоящего времени он является источником первичного права ЕС, устанавливающим общие принципы избирательной процедуры применительно к формированию представительного органа Евросоюза, которые являются обязательными для всех государств-членов и конкретизируются в национальных законах с учетом установленных для них квот.

1 Следует обратить внимание, что в системе источников права Европейского Союза не издаются правовые акты под названием «законы», которые применительно к праву ЕС можно трактовать лишь в материальном смысле: совокупность нормативных правовых актов, издаваемых институтами Евросоюза на основании и во исполнение учредительных документов (регламенты, директивы, решения и т. д.).

Данный Акт в редакции 1976 г. имеет следующие особенности2 [7]. Во-первых, он заменил собой ст. 138 Договора о ЕЭС, приобретя статус базового нормативного акта в области избирательного права ЕС. В нем было установлено, что население государств - членов Европейских Сообществ избирает сроком на пять лет своих представителей в Европарламент всеобщими прямыми выборами в течение одной и той же недели, с тем чтобы соблюдались избирательные традиции государств-членов. Во-вторых, Акт не содержал норм, устанавливающих единую ддя всех стран избирательную систему и процедуру, в нем лишь говорилось, что выборы будут проходить согласно порядку, установленному государствами-членами. В-третьих, он содержал лишь небольшое число правил проведения выборов, отнеся многие вопросы к внутренней компетенции государств-членов. В-четвертых, Акт предусматривал объединение депутатов не в национальные делегации, а в политические группы (фракции). В-пятых, он не содержал упоминания о равном избирательном праве, а лишь определял количество представителей, избираемых в каждом государстве-члене3.

Таким образом, со вступлением в силу данного Акта в 1976 г. были впервые утверждены нормативы представительства государств - членов Европейских Сообществ в Европарламенте, в основу которых был положен критерий численности населения. В дальнейшем они были закреплены в ст. 190 Договора о ЕС4 [8] и просуществовали до 2004 г. Тот факт, что квоты депутатских мест в Европарламенте определены заранее5, по-

2 Редакция данного Акта была утверждена Решением Совета Европейских Сообществ от 20 сентября 1976 г. № 76/787/ЕОУС, ЕЭС, Евратом.

3 Для Бельгии этот показатель составлял 24 представителя, Дании - 16, Великобритании, ФРГ, Франции и Италии - по 81 представителю от каждого государства, Нидерландов - 25, Ирландии - 15, Люксембурга - 6. В результате ФРГ, Великобритания, Италия и Франция получили в совокупности на 9 % мест меньше, чем они могли бы иметь, исходя из численности населения этих государств. В то же время малочисленные страны Европы получили намного больше мест по сравнению с более крупными государствами - членами ЕС.

4 В редакции Ниццкого договора, изменяющего договор о Европейском Союзе, учредительные договоры Европейских Сообществ и относящиеся к ним определенные акты от 26 февраля 2001 г.

5 Поскольку они содержатся в Договорах о ЕС: Маастрихтском, Амстердамском и Ниццком.

зволяет говорить не о равенстве выборов, а о всеобщем прямом голосовании.

Продолжая анализ Акта 1976 г., необходимо отметить наличие в нем двойственного решения вопроса о возможности получения европейского мандата членами национальных парламентов. С одной стороны, он отменял ранее существовавшее требование о том, что члены Европарламента должны быть депутатами национального парламента государства - члена Европейских Сообществ, что означало ослабление связи между ним и национальными парламентами. В то же время Акт не запрещал совмещение национального и европейского мандатов. Содержавшийся в нем перечень «несовместимых» должностей не являлся окончательным и в дальнейшем дополнялся.

В 2002 г. в соответствии с Решением Совета Европейского Союза от 25 июня и от 23 сентября 2002 г. № 2002/772/ЕС, Евратом [9] рассматриваемый Акт претерпел существенные изменения и был дополнен новыми положениями. Наиболее важные поправки касались введения условия об организации выборов во всех государствах-членах на основе пропорционального представительства (параграф 1 ст. 1 Акта), установления максимального пятипроцентного заградительного барьера (ст. 3) и расширения перечня «несовместимых» должностей (ст. 7)1, который практически стал совпадать с аналогичным перечнем для депутатов национальных парламентов2. Кроме того, в соответствии с данным Актом депутаты Европарламента были переименованы из «представителей» в «члены Европейского Парламента»3.

Ст. 8 данного Акта устанавливает, что до введения единой избирательной процедуры проблема участия граждан государств - членов ЕС, проживающих в других его странах, в прямых выборах в Европарламент регули-

1 В этой связи важно подчеркнуть, что начиная с общеевропейских парламентских выборов 2004 г., впервые в истории ЕС депутатам Европарламента запрещалось совмещение мандата Европарламента с членством в национальном парламенте любого государства - члена ЕС, что привело к повышению статуса депутатов Европарламента, которыми стали профессиональные политики.

2 Параграф 3 ст. 6 Акта в редакции 2002 г. предусматривает временные исключения, до 2009 г., лишь для Великобритании и Ирландии.

3 Соответственно, менялось и название самого Акта.

руется внутренними актами каждого государства-члена. В то же время его ст. 9 содержит запрет на голосование на указанных выборах более одного раза.

Важно отметить, что в соответствии с параграфом 3 ст. 1 данного Акта депутаты Европарламента избираются на всеобщих прямых выборах в результате свободного и тайного голосования. Согласно его ст. 2 допускается формирование как единого избирательного округа, представляющего собою всю территорию государства - члена ЕС, так и наличие нескольких избирательных округов при условии отсутствия нарушения «общей природы пропорциональности избирательной системы» [9].

Кроме того, в данном Акте закреплены самые общие требования к условиям определения срока проведения выборов в Европарламент (параграф 2 ст. 10 Акта), порядку определения даты их проведения на национальном (параграф 1 ст. 9 и параграф 1 ст. 10 Акта).

Как следует из проведенного анализа, данный нормативный акт носит фрагментарный характер и не может играть роль универсального закона, всесторонне регулирующего вопросы выборов в Европарламент. На наш взгляд, серьезным недостатком современного избирательного права ЕС является следующее: в то время как ст. 3 Акта в редакции 2002 г. содержит ограничение избирательного барьера (не ниже 5 % от общего числа избирателей по единому избирательному округу), в государствах - членах ЕС существует различный его уровень, что серьезно нарушает принцип равного представительства избирателей.

Проведенный анализ законодательства Европейского Союза, регулирующего вопросы выборов в Европарламент, позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, ключевую роль в его развитии играют источники первичного права Евросоюза - учредительные договоры Европейских Сообществ и Европейского Союза, а также Акт о выборах членов Европейского Парламента всеобщим прямым голосованием. Однако современное состояние правового регулирования выборов в Европейский Парламент пока не может обеспечить достижение конечной цели, сформулированной еще в 1957 г. в ст. 138 (3) Договора о ЕЭС, - введения единой для всех

государств - членов ЕС избирательной процедуры. В настоящее время оно в основном ограничивается лишь принципами, общими для всех государств - членов Евросоюза, что делает его неэффективным.

Во-вторых, ввиду отсутствия унификации избирательного права ЕС и существования очень разнородной картины состояния национального законодательства государств-членов, вопрос о представительстве каждого государства - члена ЕС в Европарламенте имеет разную «цену», что не позволяет судить о равных возможностях в избирательном процессе.

В-третьих, тот факт, что в Договоре, учреждающем Конституцию Европы (далее по тексту - Конституция ЕС) [10], который в перспективе после его ратификации может стать источником первичного права Европейского Союза, не содержится норм, регламентирующих вопросы организации и проведения общеевропейских парламентских выборов, позволяет сделать вывод о сохранении в ближайшее время существующей в Евросоюзе системы выборов1. В свою очередь, это означает, что в обозримом будущем его государства-члены будут вынуждены вернуться к проблеме развития источников первичного права Евросоюза, регулирующих выборы в Европарламент, решение которой потребует от них новых усилий и займет немало времени2.

1 Справедливости ради заметим, что Конституция ЕС содержит ряд статей, фрагментарно регулирующих отдельные вопросы выборов в Европарламент: ст. 1-10 (гражданство), ст. 1-45 (принципы демократического равенства), ст. 1-46 (принципы представительной демократии), ст. ст. 1-71, 1-72 (свобода волеизъявления и доступа к информации, свобода собраний, объединений), ст. 11-99 (право голоса и право баллотироваться на выборах в Европарламент), ст. Ш-330 (обеспечение прямых выборов, принятие актов, регламентирующих деятельность депутатов). В соответствии со ст. 1-20 численный состав депутатов не должен превышать 750 представителей. Каждому государству отводится не более 96 мест в Европарламенте. Сохраняется выборность депутатов на 5 лет на основе прямых всеобщих выборов путем свободного и тайного голосования.

2 Конституция ЕС, не содержит никаких положений о распределении депутатских мандатов по странам, а лишь ограничивается констатацией, что «Европейский Парламент состоит из представителей граждан Союза» (ст. 1-20). Состав Европарламента с 2004 по 2009 гг. приведен в Протоколе № 34 «О переходных положениях относительно институтов и органов Союза», являющимся приложением к Конституции ЕС. Вероятнее всего, в дальнейшем данный Протокол бу-

1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 года) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. С. 163.

2. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 26 марта

1994 года); Хартия Европейской безопасности ОБСЕ (Стамбул, 19 ноября 1999 года). См.: Поисковая информационная система «Консультант Плюс».

3. Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали от 18 апреля 1951 года // Документы Европейского Союза. М., 1994. Т. 1.

4. Документы Европейского Союза. М., 2001. Т. 6.

5. Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 года // Документы Европейского Союза. М., 1994. Т. 1; текст Договора на английском языке: UN Treaty Series. 1958. V. 294. P. 255260.

6. Договор о Европейском Союзе от 07 февраля 1992 года // Документы Европейского Союза. М., 1994. Т. 2.

7. The Council Decision and Act of Sept. 1976 on Direct Elections, Dec. 76/787 / ECSC, EEC, Eu-ratom [1976] // OJL 278/1. P. 1-4.

8. Ниццкий Договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, учредительные Договоры Европейских Сообществ и относящиеся к ним определенные акты, от 26 февраля

2001 года // Документы Европейского Союза. М., 2001. Т. 6.

9. Council Decision of 25 June and 23 September

2002 Amending the Act Concerning the Election of the Representatives of the European Parliament by Direct Universal Suffrage, Annexed to Decision 76/787/ECSC, EEC, Euratom 202/772/EC, Euratom [2002] // OJL 283. P. 1.

10. Договор, учреждающий Конституцию Европы от 30 октября 2004 года // http://europa.eu. int/constitution/index_en.htm, а также OJC 310/1 [2004].

Поступила в редакцию 15.10.2006 г. Принята к печати 20.11.2006 г.

дет актуализироваться до проведения следующих общеевропейских парламентских выборов в 2009 г. и по мере изменения состава ЕС.