Проблемы квалификации преступления, предусмотренного статьей 2851 УК РФ

Л.В. Дробышева

ПРОБЛЕМЫ КВАЛИФИКАЦИИ ПРЕСТУПЛЕНИЯ, ПРЕДУСМОТРЕННОГО СТАТЬЕЙ 2851 УК РФ

В следственно-судебной практике возникает ряд проблем, связанных с квалификацией нецелевого расходования бюджетных средств. Результаты исследования, проведенного нами, показали, что это в первую очередь связано с неправильным выбором уголовно-правовой нормы при квалификации рассматриваемого деяния, в основном, из-за сложности и противоречивости законодательства, незнания или недостаточного понимания норм права и т.д. Так, например, в Южном Федеральном округе за период 2004-2008 годы было выявлено 135 преступлений, предусмотренных ст. 2851 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК) [1], а в суд было направлено лишь 28 материалов*.

Кроме того, на наш взгляд, это связано, и с тем, что диспозиция ст. 2851 УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств» является бланкетной, на содержание ее признаков влияют бюджетное и административное законодательство. Также сложность вызывает и квалификация по бланкетным нормам бюджетного законодательства подзаконных актов регионального и местного уровней, нередко противоречивых и труднодоступных инструкций, приказов, правил, положений [2, с. 393].

Нельзя не согласиться с позицией В.С. Попова о том, что при квалификации нецелевого расходования бюджетных средств необходимо применять не только предписания уголовного закона, но и положения нормативных актов бюджетного законодательства [3, с. 39]. Установить полное содержание уголовно-правовой нормы рассматриваемого деяния, а также признаков состава соответствующего преступления, и как следствие его квалификацию, возможно только при совместном применении бюджетного, административного и уголовного законодательства.

Следует обратить внимание, что существует несогласованность подходов к законопроектной работе, поскольку ст. 2851 УК, ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [4] (далее - КоАП) и ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации [5] (далее -БК) имеют формы ответственности, которые невозможно отнести ни к уголовной, ни к административной, ни к гражданско-правовой [6, с. 4].

В соответствии со ст. 289 БК нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК.

Так, при совершении нецелевого использования бюджетных средств на руководителей получателей бюджетных средств накладывается административный штраф, а к организации применяется финансовая санкция в виде изъятия в бесспорном порядке бюджетных средств на сумму нецелевого использования бюджетных средств, при этом БК не дает определения такого изъятия. Вместе с этим ст. 231 БК закрепляет нормы блокировки расходов при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств.

Проблема квалификации уголовного деяния заключается еще и в том, что бюджетное законодательство всегда зависело и будет зависеть от социально-экономических приоритетов, которые определяются Президентом Российской Федерации, в частности, бюджетными посланиями Федеральному Собранию Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период [7]. Во исполнение таких посланий принимаются основные направления и ориентиры бюджетной политики, которые требуют определенных изменений или принятия новых норм бюджетного законодательства. Так, например, редакцией БК, вступившей в силу с 1 января 2008 года [8] многие термины были изменены, введены новые, а некоторые понятия утратили силу. Однако внесение соответствующих изменений терминологий в статьи об ответственности не последовало, в связи с чем возникает вопрос о возможности применения ответственности вообще.

В статье 289 БК, в которой перечисляются правовые основания получения бюджетных средств, содержится формулировка «либо иным правовым основанием их получения», ст. 15.14 КоАП и ст. 2851 УК аналогичным образом допускает «либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств». Причем, «если для бюджетного законодательства некоторая расплывчатость понятий не так опасна и в некоторых случаях вполне оправдана, то уголовный закон обязан содержать

точные формулировки, исключающие двоякое толкование, а также исчерпывающие перечни правовых оснований наступления ответственности» [9, с. 25].

Поэтому, на наш взгляд, диспозиция ст. 2851 УК должна носить универсальный характер и не зависеть от внесения изменений в нормативные правовые акты бюджетного законодательства.

Другой проблемой, возникающей, когда необходимо разграничить смежные преступления, составы которых отличаются одним или двумя признаками, является отграничение от однородных и смежных составов преступлений.

Статья 2851 УК имеет общие признаки со следующими составами преступлений: хищение бюджетных средств в форме мошенничества (ст. 159 УК) либо присвоения или растраты (ст. 160 УК); нецелевое использование государственного кредита (ч. 2 ст. 176 УК); злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК) нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК).

В первую очередь следует рассмотреть ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», ст. 286 УК «Превышение должностных полномочий» и ст. 2851 УК «Нецелевое расходование бюджетных средств». Так, например, существует мнение, что нормы об ответственности за преступления, предусмотренные указанными статьями, находятся в состоянии конкуренции, причем общей является норма об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями, а специальной - об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств [10, с. 49].

В уголовно-правовой норме ст. 285 УК в самом общем виде дана характеристика субъекта преступления - должностного лица, самого деяния, т.е. использование своих служебных полномочий вопреки интересам службы и последствий, которая распространяется почти на все статьи главы 30 УК. Полномочия должностного лица определяются его компетенцией, а также контрактом, должностным регламентом, положениями, уставами, нормативными правовыми актами, регламентирующими права и обязанности лица, занимающего конкретную должность [11; 12].

Под использованием должностным лицом своих служебных полномочий понимают действия, непосредственно вытекающие из его полномочий и являющиеся осуществлением прав и обязанностей, которыми наделялось это лицо в связи с занимаемой должностью, т.е. составляющими его служебную компетенцию [13, с. 309].

Из этого следует, что деяние, совершенное вопреки интересам службы, не вызвано служебной необходимостью. Интересы службы, вопреки которым должностное лицо использует свои служебные полномочия, определяются потребностями функционирования конкретного государственного или муниципального органа.

Объективной стороной злоупотребления должностными полномочиями является использование своих служебных полномочий вопреки интересам службы, выразившееся в действиях (бездействии, когда должностное лицо обязано было что-то предпринять), приведших к существенному нарушению прав и законных интересов граждан или организаций, а также установлена причинная связь между действиями (бездействием) должностного лица и наступившими последствиями [14, с. 216].

Объективная сторона ст. 286 УК «Превышение должностных полномочий» заключается в совершении должностным лицом действий по службе, которые явно выходят за пределы его полномочий, а также повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, и эти действия находились в причинной связи с наступившими последствиями [15, с. 243].

Формы злоупотребления, как и превышения, должностными полномочиями разнообразны, поскольку совершаются в разных областях деятельности должностных лиц. Одной из них является нецелевое расходование бюджетных средств. При таком соотношении круг общественно опасных деяний, охватываемых специальной нормой, сужается, однако увеличивается число ее признаков, характеризующих эти антиобщественные и коррупционные деяния.

Такой вид конкуренции предусмотрен ч. 3 ст. 17 УК: «Если преступление предусмотрено общей и специальной нормами, совокупность преступлений отсутствует и уголовная ответственность наступает по специальной норме».

Таким образом, исходя из законодательного закрепления, при нецелевом расходовании бюджетных средств, деяние виновного должно быть квалифицировано по ст. 2851 УК. При этом, если рассматривать конкуренцию общей и специальной норм, то она присутствует, причем по всем признакам состава преступления: один видовой объект; расположены в одной главе; субъект в ст. 285 и 286 УК - любое должностное лицо, а в ст. 2851 УК - должностное лицо, а именно руководитель получателя бюджетных средств.

Из этого вытекает, что возникающие в теории уголовного права и судебно-следственной практике проблемы разграничения преступлений, предусмотренных статьями 285, 286 и 2851 УК, связаны, главным образом, с неоднозначным решением вопроса о соотношении соответствующих уголовно-правовых норм. Не во всех случаях деяние, содержащее признаки состава нецелевого расходования

бюджетных средств, может быть квалифицировано как злоупотребление или превышение должностными полномочиями. Это связано с двумя обстоятельствами: состав преступления, предусмотренного ст. 2851 УК, является формальным, а необходимо устанавливать факт наступления общественно опасных последствий для квалификации содеянного по ст. 285 и ст. 286 УК, так как злоупотребление и превышение должностными полномочиями имеют материальную конструкцию; для вменения состава нецелевого расходования бюджетных средств мотивы содеянного не имеют значения.

Проблема разграничения нецелевого расходования бюджетных средств и хищения бюджетных средств в форме мошенничества, присвоения или растраты возникает только тогда, когда субъектом хищения является должностное лицо, обладающее полномочиями по расходованию бюджетных ассигнований. Иными словами, для состава преступления, предусмотренного ст. 2851 УК, смежными являются особо квалифицированные составы мошенничества, присвоения или растраты, выделенные по признаку совершения этого преступления лицом с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 159, ч. 3 ст. 160 УК).

Представляется, что в такой ситуации выбор уголовно-правовой нормы, по которой необходимо квалифицировать содеянное, зависит от двух обстоятельств. На квалификацию содеянного влияет наличие или отсутствие корыстной цели [16, с. 292, 294]. В силу прямого указания уголовного закона, примечание 1 к ст. 158 УК, корыстная цель является конструктивным признаком состава хищения, в том числе и совершенного в форме мошенничества, а в диспозиции ч. 1 ст. 2851 УК упоминание о цели преступления отсутствует. Также при совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 159 УК, следует учитывать, что расходование бюджетных средств - это один из этапов мошенничества, т.е. завладения бюджетными ассигнованиями, которые вместе с этим необходимо обратить в пользу самого должностного лица или третьих лиц, состоящих, как правило, с ним в сговоре или подконтрольных ему.

Разграничение нецелевого расходования бюджетных средств от их хищения в форме присвоения или растраты (ст. 160 УК) также надо осуществлять с учетом наличия или отсутствия корыстной цели.

Необходимо отличать нецелевое расходование бюджетных средств от нецелевого использования государственного целевого кредита. Согласно ч. 2 ст. 176 УК уголовно-наказуемым является незаконное получение государственного целевого кредита, а равно его использование не по прямому назначению, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству. При этом крупным ущербом признается ущерб, сумма которого превышает двести пятьдесят тысяч рублей (примечание к ст. 169 УК).

Нецелевое расходование бюджетных средств и нецелевое использование государственного целевого кредита имеют ряд сходных признаков, а именно, предметом каждого из этих преступлений являются бюджетные средства с тем лишь различием, что в ст. 2851 УК РФ не оговаривается форма их предоставления, а в ч. 2 ст. 176 УК речь идет о бюджетных средствах, предоставленных в форме государственного целевого кредита; сходство в описании общественно опасных деяний, которыми совершаются сравниваемые преступления - согласно ст. 2851 УК это деяние выражается в нецелевом расходовании бюджетных средств, а в ч. 2 ст. 176 УК таковым деянием является нецелевое использование предмета преступления. Таким образом, именно наличие таких признаков и предопределяет постановку вопроса о критериях отграничения нецелевого расходования бюджетных средств от нецелевого использования государственного целевого кредита.

Следующим критерием разграничения нецелевого расходования бюджетных средств и нецелевого использования государственного целевого кредита является их предмет, ведь названная в ч. 2 ст. 176 УК форма предоставления бюджетных средств - «государственный целевой кредит» не имеет закрепления в действующем бюджетном законодательстве, оно закрепляет лишь термин «бюджетный кредит», который означает форму финансирования бюджетных расходов, предусматривающую предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Также присутствуют и различия в понимании нецелевого характера расходования (ст. 2851 УК) и использования (ч. 2 ст. 176 УК) предмета преступления.

Рассмотрением следующего вопроса является разграничение нецелевого расходования бюджетных средств с преступлением, предусмотренным ст. 2852 УК, - нецелевым расходованием средств государственных внебюджетных фондов. Согласно ч. 1 ст. 2852 УК уголовно-наказуемым является расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере. Квалифицирующими признаками нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов признаются совершение этого преступления группой лиц по предварительному сговору (п. «а» ч. 2 ст. 2852 УК) и в особо крупном размере (п. «б» ч. 2 ст. 2852 УК). Крупным размером является сумма средств государственных

внебюджетных фондов, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей, а особо крупным - семь миллионов пятьсот тысяч рублей (примечание к ст. 2851 УК).

Таким образом, в основу разграничения нецелевого расходования бюджетных средств и нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов должен быть положен предмет этих преступлений. В отличие от преступления, предусмотренного ст. 2851 УК, предметом преступления, определенного в ст. 2852 УК, являются не бюджетные средства, а средства государственных внебюджетных фондов, которые на ряду с этим регулируются нормами БК.

Также немаловажно отличать от оснований возникновения уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств оснований возникновения административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, которое по своей сути является административным правонарушением (ст. 15.14 КоАП).

За нецелевое использование бюджетных средств может быть привлечено лицо, ответственное за использование бюджетных средств, например руководитель организации, имеющие надлежаще оформленное право действовать от имени юридического лица без доверенности и право подписывать финансовые документы [17, с. 200] либо главный бухгалтер.

Истечение срока давности (1 год) исключает производство по делу об административном правонарушении, при этом не исключает применения бюджетных санкций к правонарушителю, в соответствии со ст. 289 БК.

Итак, в заключении следует определить круг преступлений, смежных с нецелевым расходованием бюджетных средств, которыми являются следующие: различного рода хищения (в основном мошенничество ст. 159 УК РФ); присвоение или растрата (ст. 160 УК РФ); использование государственного кредита не по прямому предназначению (ч. 2 ст. 176 УК РФ); злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК РФ).

Литература

1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 13.02.2009) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

2. Энциклопедия уголовного права. СПб., 2005. Т. 1.

3. Попов С.В. Нецелевое расходование бюджетных средств: проблемы квалификации // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. 2006. Приложение № 1.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 09.02.2009) // Парламентская газета. 2002. 5 января.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 30.12.2008, с изм. от 09.02.2009) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

6. Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. № 2.

7. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23 июня 2008 г. «О бюджетной политике в 2009-2011 годах» // Социальный мир. 2008. № 26.

8. Федеральный закон № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с Бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26 апреля 2007 г. // Парламентская газета. 2007. 16 мая.

9. Неженцева А.В. Предупреждение преступлений в бюджетной сфере. Калининград, 2004.

10. Аснис А. Я. Уголовная ответственность за служебные преступления в России: проблемы законодательного закрепления и правоприменения: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.

11. Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. (в ред. от 25.12.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.

12. Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 мар-та 2007 г. (в ред. от 25.12.2008) // Российская газета. 2007. 7 марта.

13. Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (РФ) по уголовным делам. М., 1999.

14. Власть и бизнес: взаимная ответственность. Комментарий законодательства / Под ред. В.М. Жуйкова, Э.Н. Ренова. М., 2004.

15. Комментарий к Уголовному кодексу / Отв. ред. В.И. Радченко, науч. ред. А.С. Михлин, В.А. Казакова. М., 2008.

16. Бойцов А.И. Преступления против собственности. СПб., 2002.

17. Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005.