Правовые аспекты формирования бюджета города Братска на 2008 год

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТА ГОРОДА БРАТСКА НА 2008 ГОД

© Шмакова С. А., 2008

С. А. Шмакова - преподаватель Братского филиала ИГУ

Одним из ключевых моментов в решении проблем финансового обеспечения реформы местного самоуправления стало принятие новой редакции Бюджетного кодекса РФ, вступающей в силу с 1 января

2008 г.1

По мнению специалистов, существенное влияние на повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансами окажет предусмотренная Бюджетным кодексом организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования, переход всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации к среднесрочному финансовому планированию и к системе бюджетирования, ориентированной на результат. Это дает муниципальным образованиям возможность планирования проектов, выходящих за рамки года, предотвращает возникновение расходных обязательств, в том числе перед гражданами, не обеспеченных соответствующими финансовыми ресурсами2.

В этой связи особенностью бюджета г. Братска на 2008 г. является то, что он сформирован в соответствии с принципиально новыми требованиями бюджетного законодательства в части регулирования бюджетного процесса, отвечает основным направлениям бюджетной и налоговой политики г. Братска на 2008 г.3 и, на наш взгляд, представляет собой достаточно оптимистичный и реальный план социально-экономического развития города.

Бюджет имеет выраженную социальную направленность. К числу приоритетных направлений бюджетного финансирования отнесены расходы на реализацию целевых муниципальных и ведомственных программ, заработную плату и начисления на нее, питание, медикаменты, мероприятия по обеспечению безопасности, коммунальные услуги, социальную поддержку населения.

При этом доля расходов, формируемых в рамках муниципальных целевых и ведомственных программ, неуклонно растет. Если в 2007 г. на эти цели было запланировано около 6 % от общего объема расходов, то в 2008 г. — 10 %. С шестнадцати до двадцати увеличилось число муниципальных целевых программ (переселение граждан из ветхого и аварийного жилого фонда; благоустройство территорий внутри микрорайонов; развитие системы дошкольного образования; замена и модернизация лифтов в жилом фонде г. Братска и др.). Существенно возрастут объемы бюджетных ассигнований на социальную поддержку населения (2006 г. — около 1 % расходов бюджета, оценка ожидаемого исполнения за 2007 г. — 4 %, в 2008 г. — 5 %). В структуре бюджета расходы на социально-культурную сферу составляют 68,4 % в общем объеме расходов4.

В 2008 г. увеличится финансирование расходов, в том числе, по таким отраслям, как жилищно-коммунальное хозяйство (в 2007 г. — 12 % расходов бюджета, в 2008 г. — 16,5 %), образование, здравоохранение и спорт.

Кроме того, немаловажным показателем, на наш взгляд, является наличие инвестиционной составляющей в структуре расходов бюджета. Несмотря на жесткие критерии в направлении расходования бюджетных средств, инвестиционные расходы, а также расходы на капитальный ремонт объектов городской инфраструктуры на 2008 г. запланированы в сумме 493 940 руб. При-

чем если в 2007 г. расходы на эти цели составляли 9,3 % от общего объема расходов, то в 2008 г. — 12,5 %.

Вместе с тем, понятно, что объем и структура расходов бюджета напрямую обусловлены его доходной базой. Прогнозируемый объем доходов бюджета г. Братска в 2008 г. — 3 789 758 руб., что составляет 120 % к уровню 2007 г. По сравнению с

2007 г. снижен размер дефицита бюджета — до 5,8 %. Однако следует признать, что такие параметры определены не только правильностью выбора и эффективностью реализуемых муниципалитетом мероприятий по оптимизации бюджетной и долговой политики, но и в известной мере — рядом позитивных изменений в правовом регулировании налогово-бюджетной сферы.

Так, прогнозируемое увеличение объема доходов бюджета г. Братска во многом обусловлено решением регионального законодателя оставить норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты городских округов на уровне 15 %5. Как известно, рассматривался вариант снижения этого норматива до 10 %, что, безусловно, негативно сказалось бы на динамике поступления соответствующего вида доходов (потери могли бы составить свыше 100 млн руб.).

В настоящее время налог на доходы физических лиц остается наиболее весомым — 66 %6 в структуре налогов, формирующих доходную часть местных бюджетов.

Наиболее весомым он остается и в структуре налоговых доходов г. Братска. Более того, в 2008 г. по сравнению с 2007 г. удельный вес этого источника в структуре налоговых доходов увеличится с 57,2 % до 61,5 %, в основном за счет роста заработной платы.

На уровне 2007 г. региональным законодателем оставлен норматив отчислений по транспортному налогу — 100 %. С учетом того, что с 1 января 2008 г. вступает в силу новый закон Иркутской области «О транспортном налоге»', ожидается увеличение объема поступлений по данному источнику за счет повышения налоговых ставок. Прогнозируемая сумма поступлений — 45 420 руб., что составляет 104 % к ожидаемому исполнению за 2007 г.

Вместе с тем, удельный вес данного налога невелик в общем объеме доходов — чуть более 1 %. При этом имеет место значительная недоимка по транспортному на-

логу с физических лиц — 20 216 руб. (по состоянию на 01.10.07 г.), что потребует активизации работы по ее сокращению.

Еще одним положительным фактором, влияющим на рост доходной базы, является обусловленное изменением налогового законодательства8 увеличение поступлений по единому налогу на вмененный доход. Это станет возможным в связи с изменением порядка определения налоговой базы в сфере оказания автотранспортных услуг по перевозке пассажиров и введением новых видов предпринимательской деятельности, которые с 2008 г. переводятся на уплату единого налога на вмененный доход. Дополнительные поступления по данному источнику прогнозируются в сумме 7879 руб. (6,5 %).

Вместе с тем, сложившуюся ситуацию с распределением доходных источников бюджета г. Братска нельзя считать в полной мере удовлетворительной. По-прежнему незначительным в структуре доходов города остается удельный вес двух местных налогов — земельного налога и налога на имущество физических лиц. Более того, наметилась тенденция к снижению этих показателей. Так, если удельный вес земельного налога в общем объеме доходов составлял в

2006 г. 12 %, в 2007 г. — 8,5 %, то ожидаемый в 2008 г. — 7,1 %. Тенденция к снижению удельного веса местных налогов прослеживается и в структуре налоговых доходов бюджета г. Братска.

Как справедливо отмечает С. Е. Ларина, незавершенность государственного нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием налогооблагаемой базы местных налогов, приводит к серьезным проблемам в доходной части местных бюджетов9. Заметим, что применительно к г. Братску эти проблемы достаточно подробно рассматривались ранее10.

Приходится констатировать, что, как и в

2007 г., на динамике поступлений земельного налога негативно скажется проблема несовершенства налогового законодательства в части исключения из объектов налогообложения санитарно-защитных, охранных и иных зон промышленных предприятий (в г. Братске, в основном, — ОАО «БрАЗ»), а также перевод земельных участков ряда организаций (ОАО «БрАЗ», подразделения «Иркутскэнерго», находящиеся на территории г. Братска), в категорию арендуемых.

До сих пор нерешенной остается проблема компенсации выпадающих доходов местным бюджетам вследствие предоставления установленных федеральным законодательством налоговых льгот по местным налогам. В частности, сумма выпадающих доходов от предоставленных федеральным законодательством льгот по налогу на имущество физических лиц составляет около 40 % суммы исчисленного налога. При этом, как уже отмечалось, поступления от налога на имущество физических лиц не являются серьезным источником доходов бюджета и на протяжении последних лет составляют менее

1 % в общем объеме доходов.

Следует отметить, что в связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ в

2008 г. из состава налоговых доходов бюджетов городских округов исключена государственная пошлина, взимаемая за государственную регистрацию транспортных средств и совершение других юридически значимых действий, связанных с автотранспортом. Данный вид государственной пошлины составляет в среднем по динамике поступлений за период 2006—2007 гг. 67 % от общей суммы поступлений по этому доходному источнику. Исходя из этого, прогноз поступлений на 2008 г. составит 8200 руб. или 33 % к оценке исполнения 2007 г.

Изложенное выше позволяет утверждать, что одной из ключевых проблем при формировании доходной части городского бюджета является недостаточный объем налоговых доходов. Так, в общем объеме доходов бюджета доля налоговых доходов в

2008 г. по сравнению с 2007 г. снизится с 44,7 % до 42 %. В то же время с 25 % до 31 % в общем объеме доходов возрастет удельный вес межбюджетных трансфертов, которые, как показывает практика прошлых лет и особенно 2007 г., могут поступать несвоевременно и не в полном объеме. При этом оказываемая в рамках межбюд-жетных отношений финансовая помощь в основном направлена на выравнивание территории по уровню обеспечения текущих бюджетных расходов, а не на наращивание инвестиционного потенциала и развитие муниципального образования.

Для сравнения заметим, что в городских округах, социально-экономическое положение которых менее благополучно, поступления от бюджетов других уровней составляют более половины доходной части бюджета. Так, например, если в общем объеме

доходов муниципального образования «город Тулун» безвозмездные поступления составили в 2006 г. — 54,8 %, то в 2008 г. ожидается 63 %. Более 40 % этих поступлений приходится на дотации, в том числе на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и поддержку мер сбалансированности бюджета.

Иными словами, определенная законодательно система межбюджетных отношений изначально слабо ориентирована на обеспечение финансовой самостоятельности местных бюджетов. Закрепленные за местным уровнем налоги являются труднособирае-мыми и имеют пониженную доходность по сравнению с налогами, поступающими в вышестоящие бюджеты. К тому же их низкая собираемость напрямую обусловлена наличием еще значительного числа нерешенных проблем в области земельных и имущественных отношений, отсутствием необходимого правового механизма взаимодействия муниципалитетов с налоговыми органами.

Очевидно и то, что передаваемые на местный уровень доходы от федеральных и региональных налогов и сборов не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на территории муниципальных образований. Это снижает заинтересованность последних в развитии собственной налоговой базы, порождает определенные иждивенческие настроения. При этом, как подчеркивается в специальных исследованиях, проявляются все ранее известные негативы регулирующих налогов: невозможность бюджетного планирования этих доходов на среднесрочную перспективу, высокая зависимость от политических решений региональных властей, использование доходов из этих источников только на текущее потребление в силу неясности перспектив их поступлений в будущих периодах11.

Вместе с тем, несмотря на определенные трудности, администрацией города уже принят ряд необходимых мер по наращиванию доходного потенциала муниципального образования. Их эффективность, наряду с внесенными в действующее законодательство изменениями, позволит значительно увеличить объем неналоговых доходов бюджета. В частности, согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ в связи с увеличением норматива отчислений в местные бюджеты (2007 г. — 50 %, 2008 г. — 80 %) и увеличением количества арендуемых земель,

расположенных в границах городского округа, ожидается увеличение поступлений по арендной плате за земли (200 000 руб., или 155 % к уровню 2007 г.). Увеличатся поступления от сдачи в аренду муниципального имущества, от оказания платных услуг и по некоторым другим видам неналоговых доходов. Доходы от предпринимательской деятельности составят 121,6 % к оценке

2007 г.

Таким образом, отмеченные выше изменения в правовом регулировании налоговобюджетной сферы в целом позитивно отразились на параметрах бюджета города Братска на 2008 г. В то же время, неразре-шенность многих проблем, связанных, прежде всего, с формированием налогооблагаемой базы местных налогов, препятствует дальнейшему наращиванию доходного потенциала муниципального образования. В такой ситуации представляется, что в ближайшие годы рост доходов бюджета г. Братска во многом будет обуславливаться деловой активностью и способностью местных органов власти обеспечить увеличение доли неналоговых поступлений в бюджет за счет эффективного управления муниципальной собственностью. Ш

3 См.: Основные направления бюджетной и налоговой политики города Братска на 2008 год : постановление мэра г. Братска от 14.11.2007 г. № 3258.

4 Расходы бюджета г. Братска на 2008 г. запланированы в сумме 3 939 758 руб.

5 См.: О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений доходов в местные бюджеты : закон Иркутской области от 12.11.2007 г. № 94-оз.

6 См.: Стенограмма заседания тематического «круглого стола» 25.10.2006 г. «Пути разрешения проблем соответствия доходной части местных бюджетов расходным обязательствам муниципальных образований в рамках основных направлений совершенствования межбюджетных отношений между уровнями публичной власти» // Муниципальное право. 2006. № 4. С. 8.

7 См.: О транспортном налоге : закон Иркутской области от 4 июля 2007 г. № 53-оз.

8 См.: О внесении изменений в главы 21, 26.1, 26.2 и 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации : федер. закон от 17 мая 2007 г. № 85-ФЗ.; О внесении изменений в решение Братской городской Думы от 30.09.2005г. № 67-г-Д «О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности в городе Братске» : решение Думы г. Братска от 28.11.2007 №381/г-Д.

9 Ларина С. Е. Перспективы развития муниципальных финансов // Финансы. 2007. № 11. С. 22.

10 Шмакова С. А. О некоторых организационно-правовых проблемах формирования доходной части бюджета городского округа (на примере муниципального образования города Братска) / / Сибирский юридический вестник. 2007. № 1. С. 35—39.

11 Ларина С. Е. Перспективы развития муниципальных финансов. С. 22.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации : федер. закон от 26.04.2007 № 63-Ф3.

2 См.: Рекомендации ...