О территориальной основе местного самоуправления

Wi

НАУКА. ТЕОРИЯ. У' ПРАКТИКА.

О ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОСНОВЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ABOUT THE TERRITORIAL LOCAL GOVERNMENT

УДК 35.071.5

И.Е. ИЛЬИЧЕВ,

доктор юридических наук, прфессор

Аннотация: В статье в историческом и теоретико-правовом плане исследуется проблема становления территориальной основы местного самоуправления в современной России. Анализируется критика Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3. Автор приходит к выводу

о том, что к настоящему времени задача реформирования территориальной основы местного самоуправления в основном решена: принципы его территориальной организации приобрели единообразный для всей страны характер, обеспечивая при этом сохранение исторических и иных местных традиций в конкретных муниципальных образованиях. Тем не менее сохраняется необходимость совершенствования правового регулирования территориальной основы местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная основа, правовое регулирование, принципы, проблема, теоретический анализ.

I.E. Ilyichev, doctor of law sciences, professor, Belgorod Law Institute of the Ministry of Internal Affairs in Russia

Abstract: In an article the problem of the formation of the territorial basis of local government in modern Russia in the historical, theoretical and legal terms is studied. The criticism of the Federal Law “On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation” № 131-FL is also analised. The author comes to the conclusion that today a day, the task of reforming the territorial basis of local government is basically solved: principles of its territorial organization purchased a uniform for the whole country, providing the preservation of historical and other local traditions in certain municipalities. However there remains a need to improve the legal regulation of the territorial basis of local government.

Keywords: local government, territorial basis, legal regulation, principles, problem, theoretical analysis.

Если местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, то территориальную основу местного самоуправления можно сравнить с одним из камней в фундаменте местного самоуправления.

Действительно, принципы территориальной организации местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 131-Ф3 (преамбула) входят в состав общих принципов организации местного само-

управления в Российской Федерации.

Только территория, которой располагает муниципальное образование, позволяет ему полноценно функционировать, решать вопросы местного значения в интересах населения муниципального образования. По мнению И.В. Выдрина, территория муниципального образования играет интеграционную, формирующую роль [1, с.56-57].

Вопрос о территориальных основах местного самоуправления в нашей стране

в течение всего последнего периода его становления и развития остаётся одним из самых сложных, дискуссионных и в то же время актуальных. Это связано с происходящей ломкой устоявшихся представлений, вызванной необходимостью перехода от привычного административно-территориального деления к новому территориальному устройству, вписывающему в себя территориальную основу местного самоуправления, с необходимостью выработки и правового закрепления новой модели территориального устройства страны.

Формирование территориальной основы местного самоуправления стало в течение последних двух десятилетий одной из основных задач государственного строительства в Российской Федерации. Требовалось определить материальные источники территориальной основы и правовой статус территорий, передаваемых под управление населению и органам местного самоуправления, полномочия государства и органов местного самоуправления в данной сфере, создать необходимую правовую базу решения сложнейшего комплекса соответствующих вопросов.

К настоящему времени многие из указанных вопросов успешно решены. Впервые в истории России решена главная задача: нормами права закреплена и организационно сформирована территориальная основа местного самоуправления Российской Федерации, которая соответствует всем современным критериям.

Современное местное самоуправление представляет собой достаточно сложную совокупность разнородных элементов, в которых территориальная организация играет особую роль. Это не означает, что остальные элементы местного самоуправления играют второстепенные, менее значимые роли. А.А. Завьялов и Э. Маркварт полагают: «все элементы местного самоуправления

- территориальную организацию, системы органов и механизмов осуществления местного самоуправления, муниципальную собственность, инфраструктуру, финансовое обеспечение - следует рассматривать не в отрыве друг от друга, а в общем контексте» [2]. Это, безусловно, правильно. Однако территория муниципального образования воистину «несёт на себе» и его население, и органы местного самоуправления, и всю систему жизнеобеспечения муниципального образования.

Понятие территориальной основы местно-

го самоуправления не имеет законодательного закрепления. В связи с этим в научной и учебной литературе встречаются различные определения этого понятия.

По мнению Н.В. Постового, под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права отношений, возникающих по поводу его территориального устройства [3, с.165].

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев дают более развёрнутую формулировку: территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления (формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения) [4, с.291].

Приведённые определения можно рассматривать как узкие, специальные, формально-правовые.

Мнение о том, что территориальная основа местного самоуправления представляет собой самостоятельный институт муниципального права, разделяют и другие учёные [5].

Наряду с этим А.А. Завьялов и Э. Марк-варт полагают, что, согласно Федеральному закону 131-Ф3, территориальную основу местного самоуправления составляют непосредственно муниципальные образования

- поселения (городские и сельские), муниципальные районы и т.д., то есть их территория. Такая трактовка, по мнению авторов, вытекает из ч. 1 ст. 2 указанного закона; она определяет территориальную основу местного самоуправления в материальном смысле.

К этому можно добавить более весомый аргумент. Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) устанавливает: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других терри-ториях(курсив - наш) с учётом исторических и иных местных традиций.

Правовую основу территориальной организации местного самоуправления формируют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы устанавливают общие принципы территориальной организации местного самоуправления [6], полномочия органов местного самоуправления в

сфере землепользования (Земельный кодекс РФ) и иных сферах в целях использования территории муниципального образования для её комплексного развития в интересах населения муниципального образования.

Законы субъектов Российской Федерации устанавливают региональные особенности местного самоуправления [7], осуществляют разграничение территории субъекта РФ между муниципальными образованиями [8].

Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права решает важнейшую задачу - увязывает в единое и неразрывное целое муниципальное образование и его территорию, пространственные границы проживания населения муниципального образования и осуществления им местного самоуправления, общеобязательные правила использования территории муниципального образования в интересах его населения, создания новых муниципальных образований, преобразования и ликвидации существующих.

При этом, как следует из приведённой выше статьи ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, учёт исторических и иных местных традиций является императивным конституционным требованием при определении территории муниципального образования.

Понятно, что основной закон многонационального федеративного государства не в состоянии дать подробную инструкцию территориального обустройства муниципальных образований всей страны. Именно по этой причине конституционные нормы не закрепляют детальных характеристик территориальной организации местного самоуправления. Такие нормы должны устанавливаться текущим законодательством, причём преимущественно региональным, а не федеральным. Это обусловливается необходимостью адаптации выбираемой модели местного самоуправления и границ муниципальных образований к историческим и иным местным особенностям и традициям.

Такой подход имеет особое значение для регионов с компактным проживанием населения, имеющего полиэтнический состав. Нарушение границ традиционного проживания исторических этносов, необоснованное их объединение в границах единого муниципального образования могут приводить к серьёзным межэтническим противоречиям и конфликтам [9].

Территориальная организация местного самоуправления связана с территориальной организацией государства в целом.

Территориальная организация Российской империи выстраивалась на сугубо административных принципах, в ней не было места национально-территориальным образованиям как административным единицам. По состоянию на 1914 г. Россия делилась на губернии и области, некоторые из которых входили в состав генерал-губернаторств. Существовало одно наместничество - Кавказское, в состав которого также входили губернии и области. Губернии и области делились на уезды и округа, последние на волости [10]. Волости ещё со времён земской реформы Ивана IV сделались прообразом территориальной организации местного управления и самоуправления.

Советская модель местного управления опиралась на Советы как представительные органы трудящихся и исполнительные органы, формируемые Советами. И те, и другие входили в систему органов государственной власти. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. устанавливал: местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц. Закон различал «первичный территориальный уровень» - сельсоветы, посёлки (районы), города (районы в городе) и «другие» уровни местного самоуправления, которые законодатель не определял. Области, края, автономные области и автономные округа являлись территориальной основой государственной власти.

В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 г. № 1550 - 1 территориальная организация местного самоуправления определялась ещё на основе единообразного для всей страны административно-территориального устройства, оставшегося с советских времен.

Исторически большинство муниципальных образований современной России возникло на основе Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Этим Указом было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, определены территориальные единицы, на которых должны создаваться органы местного самоуправления, и виды этих органов в зависимости от уровня территориальной единицы.

Демократизация системы государственного управления, появление местного самоуправления как самостоятельной ветви

ПРАКТИКА.

публичной власти потребовали изменения подходов к территориальной организации государства. Стала очевидной необходимость законодательного закрепления территориальной основы местного самоуправления

- при сохранении декларируемого Конституцией (ч. 1 ст. 4) суверенитета государства в отношении всей территории страны.

Конституция Российской Федерации решает эту задачу, устанавливая: местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях (ч. 1 ст. 131). Тем самым городские, сельские поселения Конституция рассматривает прежде всего именно как территории.

Ограничившись общей установкой, Конституция РФ не определила принципы территориальной организации местного самоуправления, оставив решение этой задачи текущему законодательству. В этих условиях продолжал действовать Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 года, согласно которому территориальная организация местного самоуправления совпадала со сложившимся административнотерриториальным устройством.

Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» развивает и конкретизирует территориальную основу местного самоуправления в определении муниципального образования (ч. 1 ст. 1): муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В приведённом определении муниципальное образование вне зависимости от его вида однозначно увязывается с территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.

В соответствии с Конституцией РФ Федеральный закон 1995 года статьей 12 устанавливает: местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Закон уточняет: территории муниципальных образований - городов, посёлков, станиц,

районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учётом исторических и иных местных традиций.

Вопрос, который представлялся «само собой разумеющимся», но не регулировался нормой права, получил правовое закрепление.

В принципе верная установка Федерального закона 1995 года выводит на первый план проблему соотношения административно-территориального устройства страны и территориальных основ местного самоуправления. В итоге в силу неразвитости федерального и регионального законодательства того времени развитие событий привело к тому, что в субъектах Российской Федерации сложилась крайне разнородная практика муниципально-территориальной организации. Эта практика породила массу противоречий, потребовавших судебного разрешения вплоть до Конституционного Суда Российской Федерации.

В Постановлении от 3 ноября 1997 г. № 15-П Конституционный Суд РФ высказал позицию о том, что территориальное устройство местного самоуправления жёстко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учётом исторических и иных местных традиций.

Позже Конституционный Суд РФ развил данную позицию, отметив, что, хотя вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и административно-территориального устройства субъекта РФ связаны между собой, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к различным сферам ведения. Вопросы территориальных основ местного самоуправления и формирования муниципальных образований относятся к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, тогда как вопросы административно-территориального устройства субъекта РФ - к исключительному ведению субъекта РФ. Для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта

РФ о местном самоуправлении [11].

Приведённое определение Конституционного Суда РФ имеет весьма важное значение для ответа на вопрос о том, как свести воедино территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации.

Согласно данному определению принципы территориальных основ местного самоуправления как предмета совместного ведения разрабатывает федеральный законодатель (при участии регионов и их представителей

- Совет Федерации). Законодатель регионального уровня в соответствии с согласованными и закреплёнными федеральным законом принципами устанавливает региональные особенности организации местного самоуправления, включая его территориальную составляющую - с учётом исторических и иных местных традиций.

Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года не решил важнейшую задачу: несмотря на обязывающую формулировку закона, он, не возвысившись до понимания необходимости ломки старого административнотерриториального устройства, не выделил и не сформулировал адекватные принципы территориальных основ местного самоуправления. Тем самым закон не создал необходимой правовой основы для регулирования процессов создания, преобразования, ликвидации, изменения территории и границ муниципальных образований. Допуская существование муниципальных образований различных видов - городов, посёлков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и «других» муниципальных образований, закон не только не дал их квалификации, но и не определил их правового статуса, полномочий и порядка взаимодействия разнородных муниципальных образований между собой и с органами государственной власти.

Отдельная проблема заключалась в том, что закон допускал существование одних муниципальных образований в составе других (городов, посёлков, станиц в составе районов, уездов), при этом все они объявлялись самостоятельными. Очевидно, что попытки реализовать эту самостоятельность на практике без чёткого определения правового статуса соответствующих муниципальных образований могли привести лишь к обоюдному ущемлению прав.

Несмотря на все имевшиеся недостатки (по оценке специалистов закон получился «сырой», требующий серьёзных доработок), закон 1995 года сыграл свою положительную роль в формировании правовых основ местного самоуправления в современной России. Закон закрепил категорию «муниципальное образование» в качестве универсальной формы организации местного самоуправления, расширил перечень узаконенных муниципальных образований, сформулировал общие идеи разграничения законотворческого процесса в сфере территориальных основ местного самоуправления между федеральным и региональными законодателями.

Вместе с тем объективные потребности развития местного самоуправления требовали дальнейшего совершенствования соответствующего законодательства.

Ответом на эти потребности стало принятие в октябре 2003 года нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.

При сохранении прежнего названия новый закон, безусловно, стал шагом вперёд в правовом понимании местного самоуправления и его территориальной основы.

Глава 2 Федерального закона № 131-ФЗ выделяет следующие вопросы территориальной организации местного самоуправления:

- территории муниципальных образований (статья 10);

- границы муниципальных образований (статья 11);

- изменение границ муниципального образования (статья 12);

- преобразование муниципальных образований (статья 13).

Теория муниципального права несколько иначе подходит к рассмотрению данного вопроса. Видя в территориальной организации местного самоуправления самостоятельный институт муниципального права, теория по-своему классифицирует перечень вопросов, регулируемых данным институтом. К наиболее важным вопросам относятся:

- создание муниципального образования;

- состав территории муниципального образования;

- границы муниципального образования;

- изменение состава территории муниципального образования;

- упразднение муниципального образования.

В этой связи уместно вспомнить замеча-

ПРАКТИКА.

ние проф. С.А. Авакьяна (МГУ им. М.В. Ломоносова, г. Москва) о том, что структура основного кодификационного акта отрасли и вся система отраслевого законодательства как раз и предопределены научно сформулированными закономерностями развития соответствующих общественных отношений и потребностями их нормативного правового регулирования. В конечном счёте образуется единство системы соответствующей области правовой науки и структуры отрасли права. Однако расположение правовых норм в актах законодательства может отличаться своеобразием, усмотрением авторов текста и законодателя и не всегда быть синхронным с системой отрасли права [12, с. 28].

Сознавая важность, сложность и ответственность задач муниципального строительства, законодатель определил окончательный срок введения закона с 1 января 2009 года, отведя на решение указанных задач 5 лет. Время со дня официального опубликования Федерального закона № 131-ФЗ до

1 января 2009 года определяется как переходный период.

В переходный период в соответствии с главой 12 Федерального закона № 131-ФЗ:

- до 1 января 2006 года принимается закон субъекта Российской Федерации, которым определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений и муниципальных районов (см., например, [7]);

- законом субъекта Российской Федерации до 1 марта 2005 года производится а) установление границ муниципальных образований в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ; б) наделение городских, сельских населённых пунктов статусом городских, сельских поселений (см., например, [8]);

- в необходимых случаях городские поселения преобразуются в городские округа; при этом внутригородские муниципальные образования упраздняются с 1 января 2006 года;

- если муниципальное образование состоит из нескольких городов, не являющихся муниципальными образованиями, то не позднее 1 марта 2005 года в соответствии с ч. 1 ст. 85 настоящего Федерального закона:

а) каждый город наделяется статусом городского поселения (городского округа), определяются его границы и до 1 ноября 2005 года проводятся выборы в органы местного самоуправления;

б) существовавшее ранее муниципальное

образование подлежит упразднению с 1 января 2006 года законом субъекта Российской Федерации;

- субъекты Российской Федерации до 1 января 2006 года приводят в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона свои конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты; до приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона указанные акты действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

К настоящему времени соответствующие нормы федерального законодательства можно считать реализованными. В результате проведённой реформы территориальной организации местного самоуправления в России с 1 января 2006 года функционирует около 24,4 тысячи муниципальных образований, что более чем вдвое превышает их количество в 2005 году. В установленные законом сроки не только были установлены границы и определён статус муниципальных образований, но и сформирована двухуровневая система местного самоуправления, предусматривающая создание самостоятельных муниципальных образований

- городских и сельских поселений (первый уровень) в пределах границ муниципальных районов (второй уровень). Достаточно подробное разграничение полномочий между муниципальными образованиями первого и второго уровней позволило обеспечить соблюдение принципа самостоятельности всех видов муниципальных образований.

Тем самым решена основная задача реформирования территориальной основы местного самоуправления. Принципы его территориальной организации приобрели единообразный для всей страны характер, обеспечивая при этом сохранение исторических и иных местных традиций в конкретных муниципальных образованиях.

В законодательстве и в научной литературе встречаются понятия «принципы территориальной организации местного самоуправления» и «территориальные основы местного самоуправления». Теория муниципального права соотносит эти понятия как базовые идеи соответствующего института муниципального права и совокупность норм права, в необходимой полноте регулирующих соответствующую сферу общественных отношений, то есть сам институт территориальных основ местного самоуправления.

Сложившаяся в результате принятия Федерального закона № 131-ФЗ территориальная основа местного самоуправления тем не менее подвергается критике отдельными специалистами.

Н.Л. Пешин, в частности, полагает, что новый закон серьёзно сужает существовавшее до его принятия многообразие форм местного самоуправления. «Территориальные пределы муниципального образования в прежнем законе (1995 года) определялись лишь в самом общем виде. Даже указание на городское, сельское поселение (как особую территориальную единицу) не могло считаться императивным, поскольку в границах нескольких городских и сельских поселений, объединённых общей территорией, могло создаваться единое муниципальное образование - объединение поселений (район, сельсовет, сельский округ, город с прилегающими поселениями и др.) в целях более эффективного осуществления местного самоуправления и с учётом мнения населения каждого из входящих в муниципальное образование поселений» [13].

Профессор П.А. Астафичев критикует закон за то, что он даёт основания к отождествлению территориального и статусного аспектов, подчёркивает важность разграничения понятия муниципального образования и административно-территориальной единицы [14]. Напротив, И.П. Пономарёва полагает вполне допустимым рассматривать муниципальные образования как самоуправляющиеся территории [15].

К этому можно добавить отсутствие в

Федеральном законе № 131-Ф3 нормативных определений сущности терминов «муниципальное образование», «границы муниципального образования» как системообразующих понятий. В то же время избыточным и неконструктивным, на наш взгляд, является введение законодателем понятия «внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения». Если город федерального значения в соответствии с Конституцией Российской Федерации является субъектом Российской Федерации, то «внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения» есть не что иное как муниципальный район - со всеми вытекающими отсюда правовыми и организационными последствиями.

Критика действующего законодательства

- стимул к его совершенствованию.

Глава 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», развивающая принципы территориальной организации местного самоуправления, с момента принятия закона претерпела более 30 изменений, то есть в среднем по три поправки в год, а весь закон в целом - около 80.

Вносимые в закон поправки - свидетельство объективной необходимости совершенствования законодательного регулирования всей системы общественных отношений, именуемых местным самоуправлением, в том числе его территориальной основы.

Литература

1. Выдрин, И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект) / И. В. Выдрин. - Екатеринбург, 1998.

2. Завьялов, А А Земельные отношения в системе местного самоуправления / А. А. Завьялов, Э. Маркварт. - М. : Статут, 2011. Глава 2.

3. Постовой, Н. В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы / Н. В. Постовой.

- М., 2002.

4. Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М., 2006.

5. См., например: Муниципальное право России : учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. - М.: Проспект, 2009. - Глава 7, § 1.

6. См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон 06.10.2003 № 131-ФЗ. - Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления.

7. См., например: Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области : Закон Белгородской области от 30.03.2005 № 177.

8. См., например: Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района : Закон Белгородской области от 20.12.2004 № 159.

ПРАКТИКА.

9. См., например: Путин, В. В. Россия: национальный вопрос / В. В. Путин // Независимая газета, 23.01.2012; Мисрюков, Т. З. Проблемы этнотерриториальной идентификации при определении территорий и границ муниципальных образований в многонациональном субъекте Российской Федерации / Т. З. Мисрюков // Юридический мир. 2010. № 3.

10. См., например: Салаев, А Р. Административно-территориальное устройство Российской империи по состоянию на 1914 год / А. Р. Салаев // История государства и права.

2007. № 11.

11. Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. № 289-О.

12. Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С. А. Авакьян - М.: Проспект, 2011.

13. Пешин, Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / Н. Л. Пешин. - М. : Статут, 2007. Глава III.

14. Астафичев, П. А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования / П. А. Астафичев // Конституционное и муниципальное право.

2008. № 4.

15. Пономарева, И. П. Муниципальные территории - основа государства / И. П. Пономарева // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 12.

References

1. WydrinI. V Local self-government in the Russian Federation: from idea to action (constitutional and legal aspects). - Yekaterinburg, 1998. - P. 56 - 57.

2. Zavjalov А A, Markvart E. Demesnial relations in the system of local government. - Moscow: The Statute, 2011. - Chapter 2.

3. Postovoj N. V. Local government. Problems and prospects. - М., 2002. - P. 165.

4. Ru-tap/iin О. Е, Fadejev V. I. Municipal law of the Russian Federation. - Moscow, 2006. -P. 291.

5. Municipal law in Russia: Tutorial / Ed. S.A. Аvakyаn. - Moscow: Prospect, 2009. - Chapter 7, § 1.

6. Federal Law “On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation” of 06.10.2003 № 131-FL. - Chapter 2. Principles of territorial organization of local selfgovernment.

7. See, for example: The law of the Belgorod region “On peculiarities of organization of local government in the Belgorod Region” from 30.03.2005 № 177.

8. See, for example: the law of the Belgorod region “On establishing the boundaries of municipalities and their vesting status of urban and rural settlements, urban district, municipal district” from 20.12.2004 № 159.

9. See for example: Putin V. Russia: the national question // Nezavisimaya Gazeta, 23.01.2012; T. Z. Misryukov. Ethno-territorial problem identification in a particular territory and boundaries of municipalities in a multiethnic region of the Russian Federation / / Legal world. 2010. № 3.

10. See, e.g., Salayev A. R. Administrative-territorial division of the Russian Empire as of 1914 // History of State and Law. - 2007. - № 11.

11. Determination of the Constitutional Court on July 10, 2003 № 289-O.

12. Municipal law in Russia: Tutorial / Editor S.A. Avakyan - Moscow: Prospect, 2011. - P. 28.

13. Peshin N. L. State power and local self-government in Russia: problems of constitutional law model. - Moscow: The Statute, 2007. - Chapter III.

14. Astafichev P. A Territorial basis of local government as an object of legal regulation // constitutional and municipal law. - 2008. - № 4.

15. Ponomareva I. P. The municipal territory - the basis of the State // Constitutional and municipal law. 2011. № 12.