Организация системы закупок вооружения и военной техники для министерств обороны ведущих стран НАТО

Н.В. Григин

ФГУП «Крыловский государственный научный центр», Санкт-Петербург

ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ЗАКУПОК ВООРУЖЕНИЯ И ВОЕННОЙ ТЕХНИКИ ДЛЯ МИНИСТЕРСТВ ОБОРОНЫ ВЕДУЩИХ СТРАН НАТО

Объект и цель научной работы. Проведение анализа нормативно-правовой базы и организационных основ функционирования системы закупок для министерств обороны (МО) США и ведущих стран НАТО. Материалы и методы. Анализ опубликованных данных открытых источников (в том числе электронных ресурсов) по системе закупок МО США и ведущих стран НАТО.

Основные результаты. Анализ показал, что в настоящее время каждая приобретаемая боевая система в США на законодательном уровне должна быть обеспечена финансированием из средств федерального бюджета на всем протяжении жизненного цикла - от момента зарождения концепции до утилизации.

Заключение. США обладают самой масштабной и отработанной системой закупок для МО, включая законодательную и нормативно-правовую базу. Показана ценность и необходимость наличия единого руководства на всем протяжении жизненного цикла изделия со стороны МО. Практический опыт США демонстрирует, что наиболее затратными являются системы вооружения и военной техники (ВВТ), эксплуатация которых связана с расходованием горюче-смазочных материалов и плановым техническим обслуживанием, а также требует развитой инфраструктуры, к которой относятся самолеты и корабли.

Ключевые слова: система закупок для министерства обороны, финансирование закупок, нормативно-правовое обеспечение.

Авторы заявляют об отсутствии возможных конфликтов интересов.

Для цитирования: Григин Н.В. Организация системы закупок вооружения и военной техники для Министерства обороны США и ведущих стран НАТО. Труды Крыловского государственного научного центра. 2017; 2(380): 148-160.

УДК 623:339.186(73) ЭО!: 10.24937/2542-2324-2017-2-380-148-160

N.V. Grigin

Krylov State Research Centre, St. Petersburg

ORGANIZATION OF MATERIEL PROCUREMENTS IN THE MINISTRIES OF DEFENSE (MODS) OF LEADING NATO COUNTRIES

Object and purpose of research. Analysis of normative regulations and organizational basis of the procurement systems in the US DoD and leading NATO countries.

Materials and methods. Analysis of publicly available sources, including electronic ones, regarding the procurement system in the US DoD and leading NATO countries.

Main results. The analysis has shown that, according to current US laws, any procurement of a combat system in the US must be supported by the funding from the federal budget throughout its entire life cycle: from the earliest concept to the scrapping.

Conclusion. The USA has the most extensive and functional system of military procurements, including legal and regulatory framework. The paper shows that consolidated guidance from the Department of Defense throughout the entire life cycle of a military item is truly valuable and important. The US experience proves the materiel procurements to be the most costly because operation of materiel implies consumption of fuel and lubricants, as well as regular maintenance, and also requires developed infrastructure for aircraft and ships.

Key words: system of military procurements, funding of acquisitions, regulatory and legal basis. Author declares lack of the possible conflicts of interests.

For citations: Grigin N.V. Organization of materiel procurements in the US Department of Defense and leading NATO countries. Transactions of the Krylov State Research Centre. 2017; 2

УДК 623:339.186(73) DOI: 10.24937/2542-2324-2017-2-380-148-160

Основы нормативно-правового обеспечения, финансирования и организации системы управления жизненного цикла вооружения и военной техники министерства обороны США

Fundamentals of regulatory and legal basis, funding and life cycle management system of the US DoD materiel

Понимание задачи обеспечения жизненного цикла образца ВВТ МО в государственной политике США неразрывно связано с решением задачи его финансирования на всех этапах жизненного цикла, поэтому в условиях американской действительности это выразилось в создании системы приобретения МО США.

США продолжают оставаться безусловным лидером среди стран мира по военным расходам. ($664 млрд в 2016 г). При этом США в 4,5 раза превосходят следующий за ними в списке Китай, общие военные расходы которого составили $146 млрд.

Соединенные Штаты обладают самой сложной и масштабной системой закупок для МО, которая позволяет качественно выполнять стоящие перед ней задачи по обеспечению вооруженных сил (ВС) США новыми системами вооружений и военной техники. Является наиболее отработанной комплексной системой управления полным циклом разработки и производства ВВТ - от принятия решения о создании до утилизации, включая законодательную и нормативно-правовую базу. Вместе с тем, как показывают результаты практической деятельности, руководству системы приобретения не всегда удается выдерживать сроки создания ВВТ и стоимостные параметры.

Нормативно-правовой базой стабильного функционирования системы является иерархия федеральных законов, директив, инструкций и наставлений

Нормативно-правовой базой стабильного функционирования этой системы являются федеральные законы «О национальной безопасности» (1947 г.), «О военном производстве» (1950 г.), «Руководство по федеральным закупкам» (Federal Acquisition Regulation -FAR, принято в 1984 г., последняя редакция от 2009 г.) и приложение о закупках для МО к данному руководству (Defense Federal Acquisition Regulation Supplement - DFARS), законодательные акты Конгресса США, а также директивы президента и министра обороны, определяющие вопросы военного строительства, наставления и инструкции МО, регламентирующие порядок взаимодействия министерства и промышленности в рамках системы закупок вооружений.

Основной инструмент законодательной власти -ежегодно принимаемый закон об утверждении программ на национальную оборону с указанием объемов финансирования (законодательный акт Конгресса США), представляемый президентом США.

Отдельно подчеркивается, что без законодательных актов Конгресса в сфере федерального финансирования приобретения товаров и услуг для МО обеспечить стабильную финансовую поддержку приоритетных оборонных программ будет практически невозможно.

В 2003 г. в МО США произошла смена порядка выработки требований к системам ВВТ. Ранее существовала система выработки требований, базирующаяся на наличии (или гипотетическом существовании) разных угроз национальной безопасности страны. Сейчас это определение наличия необходимого потенциала, с помощью которого можно успешно решить комплекс задач МО.

Рис. 1. Нормативно-правовая база системы приобретения США

Fig. 1. Regulatory and legal basis of the US DoD procurement system

Л

Щ

Федеральные законы: «О национальной безопасности» 1947г. «О военном производстве» 1950 г.

«Руководство по федеральным закупкам»

Приложение о закупках для МО к FAR (Defense Federal Acquisition Regulation Supplement - DFARS) Законодательные акты Конгресса США, а также директивы президента и министра обороны

Наставления и инструкции МО, регламентирующие порядок взаимодействия министерства и промышленности в рамках системы закупок вооружений.

Рис. 2. Структура системы приобретения министерства обороны США

Fig. 2. Structure of the US DoD procurement system

В целом сложившаяся и функционирующая система приобретения МО США является крайне сложным процессом, в результате которого конечная продукция (системы ВВТ) не всегда соответствует ожидаемым ценовым характеристикам и отвечает требуемым боевым свойствам. В настоящее время каждая боевая система из арсенала военного ведомства создается для удовлетворения специфических военных потребностей (требований), должна быть оплачена из средств федерального бюджета, разработана и произведена в рамках системы приобретения, т. е. от момента зарождения концепции до принятия на вооружение система ВВТ должна пройти через три этапа или фазы, организационно состоящих из:  объединенной системы интеграции возможностей военного потенциала и разработки (Joint Capabilities Integration and Development System -JCIDS), которая предназначена для выработки единых требований;

процесса планирования, программирования, формирования и исполнения бюджета (Planning, Programming, Budgeting and Execution Process -PPBE), предназначенного для определения ценовых параметров, распределения бюджетных средств, оптимального и эффективного их использования;

системы приобретения ВВТ (Defense Acquisition System - DAS), служащей для разработки и/или закупки конкретного продукта.

В совокупности все три этапа образуют общую организационную структуру системы приобретения (рис. 2), получившую, по американской терминологии, обозначение «Большое «А» (Big «А»), тогда как система DAS именуется «Малое «а» (Little «a»). Причем первоначально, до 2012 г., в методических документах МО США в верхней части «Большого «А» находилась система JCIDS.

Система приобретения МО США (DAS) представляет собой постоянно развивающийся комплексный нормативно-правовой и организационно-хозяйственный процесс, призванный обеспечить непрерывное совершенствование технической оснащенности американских ВС в максимально короткие сроки и с наименьшими финансовыми и материальными затратами.

Основополагающими с точки зрения управления данной системой являются два документа Министерства обороны США (рис. 3).

Это директива 5000.01 «Система приобретения МО США», регламентирующая политику и общие подходы руководящих органов при осуществлении программ приобретения, и Инструкция 5000.02 «Функционирование системы приобретения МО США», в которой зафиксирована принципиальная схема организации процесса приобретения, вытекающая из содержания первого документа (всего более 5 000 страниц документации, последняя редакция от 2015 г.).

Директива 5000.01 «Система приобретения МО США»

Регламентирует политику и общие подходы руководящих органов при осуществлении программ приобретения

Инструкция 5000.02 «Функционирование системы приобретения МО США»

Принципиальная схема организации процесса приобретения, вытекающая из содержания Директивы 5000.01

Рис. 3. Директива и Инструкция системы приобретения министерства обороны США

Fig. 3. Directive

and instruction of the US DoD

procurement system

Ключевым показателем, определяющим особенности работы по каждой из программ приобретения, считается ее категория, которая присваивается исходя из расчетной стоимости.

Самыми высокими являются следующие категории.

1. Программа крупных военных приобретений (MDAP), соответствующая таким критериям: оценочные совокупные затраты на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ превышают сумму в $480 млн или ассигнования, выделяемые на закупку конечной продукции, превышающие сумму в $2,79 млрд в постоянных ценах (2014 финансовый год).

2. Программа приобретения крупной автоматизированной информационной системы (MAIS), оценочные расходы на реализацию которой превышают (в постоянных ценах на 2014 финансовый год):

$40 млн, непосредственно выделяемых на техническую проработку, проектирование, разработку и развертывание системы, независимо от статей расходов или источников финансирования;

$165 млн, непосредственно выделяемых на техническую проработку, проектирование, разработку и развертывание системы, начиная с этапа анализа потребностей в ВВТ и технологий их производства до введения системы в строй на всех объектах, независимо от статей расходов или источников финансирования;

$520 млн, непосредственно выделяемых на техническую проработку, проектирование, разработку, развертывание, эксплуатацию и техническую поддержку системы, начиная с этапа анализа потребностей в ВВТ и технологий их производства до окончания жизненного цикла системы, независимо от статей расходов или источников финансирования.

Процесс приобретения ВВТ разделен на пять этапов и охватывает весь жизненный цикл вплоть до утилизации (рис. 4, см. вклейку):

первые два предварительных этапа (анализ потребностей в ВВТ и разработки технологий);

собственно программа приобретения (этап проектирования и организации производства, производство и развертывание);

эксплуатация, материально-техническое обеспечение (МТО);

утилизация.

Принятие решений, санкционирующих переход на следующий этап и заключение контрактов, осуществляется на трех контрольных рубежах (milestones) А, В и С:

• А инициирует разработку технологий;

В инициирует техническую разработку изделия (системы ВВТ) и технологическую подготовку производства. Решение на контрольном рубеже В (начало программы приобретения системы после окончания этапа разработки технологии) не принимается ни при каких обстоятельствах без наличия полного финансирования до конца жизненного цикла изделия;

• С инициирует производство и принятие на вооружение системы, а также ее дальнейшую эксплуатацию вплоть до момента утилизации.

В программах строительства кораблей и космических аппаратов (где не делаются опытные образцы в связи с высокой стоимостью продукции) контрольные рубежи В и С объединяются.

Последовательность этапов и контрольных рубежей дополняется точками принятия важных решений и проведения критических анализов. Их цель состоит в тщательной оценке готовности программы к переходу на очередной этап процесса приобретения и принятия решений о дальнейшем финансировании, таких как:

• решение о разработке ВВТ и технологиях их производства;

• утверждение документа о развитии потенциала создаваемой системы ВВТ;

• решение о выпуске запроса на предложение о разработке;

• решение о полномасштабном производстве. Следует отметить, что согласно Инструкции

5000.02 собственно программа приобретения формально открывается на контрольном рубеже B, когда начинают задействоваться значительные материальные, финансовые и людские ресурсы.

Для руководства каждой программой приобретения в МО США создается отдел управления программой (Program Office), который возглавляет программный менеджер или руководитель программы (Program Manager - PM) (рис. 5). В его подчинении находится штат сотрудников, состоящий из инженеров, специалистов по заключению и ведению контрактов, материально-техническому и финансовому обеспечению, а также персонал, проводящий на различных стадиях реализации программы испытания технологий, подсистем и систем ВВТ и осуществляющий их оценку. Сейчас действует порядка 80 таких программ.

В новую версию Инструкции МО № 5000.2 от 2015 г. «Функционирование системы приобретения МО США» за последние годы внесены следующие системные изменения:

соблюдение требований по созданию прототипов ВВТ на конкурентной основе;

обеспечение повышенного внимания к проведению НИОКР и оценке технических достижений;

обязательное требование прохождения всех программ через процесс принятия решений о начале разработки систем ВВТ на контрольном рубеже, до их вступления в этап системы приобретения (повышенное внимание к программе приобретения на этапе её становления позволяет значительно сократить технологические и финансовые риски).

Добавлены положения об улучшении подготовки и повышении профессионального уровня персонала МО, принимающего участие в процессах приобретения.

Для проведения глобальных изменений в системе закупок издается отдельный закон, утверждаемый президентом. Последний «Закон о реформировании системы приобретения ВВТ» (Weapon Systems Acquisition Reform Act) принят в мае 2009 г.

По истечении срока эксплуатации системы ВВТ демилитаризируются и утилизируются в соответствии со всеми законодательными и нормативными требованиями, касающимися безопасности (включая безопасность при обращении со взрывчатыми веществами), обеспечения секретности и охраны окружающей среды.

Военно-политическое руководство США считает одной из приоритетных задач развитие и совершенствование боевого потенциала национальных ВС. В связи с этим основное внимание уделяется

созданию и постановке на вооружение новых видов ВВТ, позволяющих обеспечивать безопасность государства и решать задачи проводимого американской администрацией политического курса за пределами США. С этой целью Министерство обороны США реализует значительное количество НИОКР и программ повышения качественных и количественных характеристик существующих видов ВВТ, а также создания принципиально новых образцов вооружения и военных технологий.

Особая роль при поиске, анализе перспективных и передовых технологий для нужд МО, а также специалистов, готовых их реализовать, принадлежит Управлению перспективных исследований и разработок МО США (Defense Advanced Research Projects Agency - DARPA). '

Управление является организацией, предназначенной для подготовки адекватного технологического ответа любым военно-техническим новшествам противников и конкурентов США, которые могли бы представить угрозу Соединенным Штатам в области новейших и перспективных технологий. В качестве главных задач, стоящих перед Управлением, военно-политическое руководство США рассматривает определение приоритетных направлений НИОКР военного и двойного назначения, концентрацию финансовых и технологических ресурсов для высокотехнологичных проектов, способных обеспечить создание новых видов вооружения и военной техники, а также организацию взаимодействия между МО США, предприятиями военной промышленности, научно-исследовательскими учреждениями и гражданскими производственными предприятиями, разрабатывающими и выпускающими продукцию военного и двойного назначения.

Руководитель отдела управления программы приобретения ВВТ МО США

инженеры

заключение и ведение контрактов

финансовое обеспечение

испытание,

оценка технологий и систем

Анализ потребностей в ВВТ Разработка технологий Проектирование, производство и развертывание Эксплуатация, МТО Утилизация

Рис. 5. Структура отдела управления программой вооружения

Fig. 5. Structure of a military program management department

ОЛЫРЛ в организационном плане представляет собой независимую структуру и подчиняется непосредственно заместителю министра обороны США по закупкам, технологиям и материально-техническому обеспечению.

Управление не осуществляет никаких самостоятельных конкретных исследовательских, технологических или конструкторских работ. Роль ОЛЫРЛ заключается в определении перспективного направления и формулировании целей и задач программ, выборе коллективов исполнителей (на основе конкурсного рассмотрения их предложений по вариантам решения), финансировании, управлении ходом работ и контроле. В составе Управления нет лабораторий, экспериментального или стендового оборудования. В ходе выполнения своей деятельности Управление взаимодействует как с исследовательскими лабораториями видов ВС США, так и с гражданскими научно-исследовательскими центрами.

Финансирование ОЛЫРЛ осуществляется из бюджета Минобороны США.

В сфере интересов ОЛЫРЛ находятся исследования, которые не находят поддержки у других программ НИОКР вооруженных сил, в частности:

комплексные исследования (межведомственные и междисциплинарные), лежащие на стыке сфер ответственности стандартных подразделений НИОКР;

исследования, сопряженные с высоким риском ненахождения технического решения существующих задач;

концептуальные исследования (исследования и разработки задач, которые могут актуализироваться в будущем и которые могут привести к постановке новых задач).

Агентство ОЛЫРЛ в сравнении с исследовательскими подразделениями иных видов ВС позволяет расширить возможности НИОКР, отойти от существующей системы требований и регламентов, связывающей другие подразделения Минобороны США (в т.ч. применяет упрощенную форму заключения контрактов). Подход ОЛЫРЛ к НИОКР отличается большей гибкостью и свободой, а кадровая политика хорошо продумана: зарплата у руководителя программы больше, чем у сотрудников дирекции, постоянно происходит привлечение и обучение молодых специалистов (табл.).

В процессе отбора проекты ОЛЫРЛ рассматриваются в матрице «уровень риска - уровень значимости для ВС». Причем эти критерии обычно отдают преимущество тем проектам, которые имеют одновременно и высокие риски, и высокую отдачу.

Таблица. Статистические сведения агентства DARPA Table. Statistical data provided by DARPA

Численность специалистов

240 чел.

Средний возраст специалистов

37 лет

Годовой доход (год):

- менеджеры программ

- дирекция

$130,000 $90,000-150,000

Образование сотрудников top-университеты США

20 %

Бюджет (внутренние $3,1 млрд

административные расходы, %)

Год создания

1958

Сайт

www.darpa.mil

Зона охвата и сфера деятельности DARPA:

• сеть НИЛ и НЦ, структурно входящих в МО -67 организаций, более 35 000 научных сотрудников и ИТР;

• университеты и вузы США;

• 28 представительств DARPA в мире. Большинство технологических новшеств, сформировавших облик современных вооруженных сил США, были разработаны и внедрены при непосредственной поддержке DARPA. К ним относятся технология STEALTH, различное высокоточное оружие, новейшие средства разведки и наблюдения.

Примеры организационно-технических решений системы приобретений МО США

Американские специалисты сделали вывод из своего практического опыта, подтверждающего, что наиболее затратными являются системы ВВТ, эксплуатация которых связана с расходованием горюче-смазочных материалов и плановым техническим обслуживанием, а также требует развитой инфраструктуры (рис. 6, см. вклейку). При этом около 70 % общих затрат по программе приобретения приходится именно на этап эксплуатации, обеспечения и технической поддержки (Operations and Support Phase). К данным системам относятся самолеты и корабли.

Приведем примеры организационно-технических решений системы приобретений МО США в сфере эксплуатации ВВТ.

1. Проводится независимая экспертиза материально-технического обеспечения на этапе эксплуатации как минимум один раз в 5 лет.

2. Стратегия обеспечения эксплуатации, ориентированной на конечный результат (РБЬ), строится на совместном разделении ответственности между МО США и поставщиками сервисной поддержки на этапе эксплуатации ВВТ:

категория 1: традиционное приобретение компонентов (запасных частей) и услуг для МО;

категория 2: подрядчик организует логистическую цепочку и обеспечивает поставку компонентов (запасных частей) или предоставление услуг. Ключевой критерий - средняя продолжительность простоя;

категория 3: полное обеспечение ВВТ на уровне подсистемы (например, двигательная установка). Ключевой критерий - техническая готовность материальной части;

категория 4: полная ответственность за обеспечение эксплуатации. Интегратор сервисной поддержки отвечает перед МО за полный цикл логистического обеспечения и эксплуатации систем ВВТ, а также достижение требуемого значения оперативной готовности.

Кроме этого, можно выделить ещё некоторые особенности, представляющие интерес с точки зрения возможного применения опыта США.

Существенной составной частью общей стратегии закупок систем ВВТ является выработка мер обеспечивающего характера, которые сопровождают процесс приобретения систем вооружения на всех этапах их жизненного цикла:

организация непрерывного МТО - отдельное документально оформленное приложение к стратегии приобретения;

выбор постоянных подрядчиков обслуживания систем ВВТ;

планирование и осуществление мер по защите экологии и здоровья персонала;

обучение и удержание высококвалифицированных специалистов по эксплуатации систем ВВТ.

Следующая важная характерная особенность, применяемая в системе приобретения ВВТ для МО США в настоящее время - стратегии в области применения информационных технологий для решения этих задач, как один из главных факторов, влияющих на проект в целом.

Руководители, отвечающие за приобретение наиболее дорогих компьютерных программ, вне зависимости от подхода к планированию поддержания долгосрочной готовности должны произвести

оценку долгосрочных потребностей в технической информации для своих систем и отразить эту оценку в стратегии управления информацией, в том числе и закупке комплектующих на весь жизненный цикл.

Руководители программ должны стремиться к созданию информационного окружения, которое согласуется с информационной корпоративной архитектурой МО США, решаемыми задачами и информационной структурой министерств разных видов ВС (самостоятельных управлений). Решения по 1Т-структуре в программе приобретения должны соответствовать требованиям к функциональным возможностям и интеропера-бельности (совместимости), утвержденным 1Т-стандартам, а также условиям безопасности и кибербезопасности, и полностью интегрироваться во все области процесса приобретения, включая управление, системное проектирование, испытания и их оценку.

Закупается более дешевое уже отработанное коммерческое ПО и комплектующие, предпочтение отдается открытым системам, имеющим модульную архитектуру.

Новые модели программ приобретений МО США

Модель 1: программа приобретения системы ВВТ, состоящей преимущественно из технических компонентов.

Модель 2: программа приобретения системы, состоящей преимущественно из сложных компьютерных программ, создаваемых исключительно для военных целей.

Модель 3: программа приобретения системы, состоящей преимущественно из сложных компьютерных программ, с постепенным развертыванием и наращиванием возможностей.

Модель 4: программа ускоренного приобретения.

Модель 5: комбинированная программа приобретения с преобладанием технических компонентов в разрабатываемой системе ВВТ.

Модель 6: комбинированная программа приобретения с преобладанием компьютерного программного обеспечения (ПО) в разрабатываемой системе ВВТ.

В январе 2015 г. МО США выполнило очередную корректировку нормативных документов, регламентирующих процесс приобретения систем В и ВТ, уделив особое внимание принципам системного проектирования (проектирования больших систем).

В приложении 3 к Инструкции МО 5000.02 от 07.01.2015 г. изложены основные принципы и процедуры, применяемые при системном проектировании в процессе разработки новых типов вооружений. Системное проектирование обеспечивает взаимосвязь между техническими процессами и конструкторскими решениями, позволяет достичь баланса между тактико-техническими характеристиками системы, стоимостью ее жизненного цикла, рисками и безопасностью эксплуатации в рамках как одной подсистемы или программы, так и их совокупности.

1. Имитационное моделирование (Modeling And Simulation).

Руководителю программы следует включать имитационное моделирование в планы и опытно-конструкторские работы. Имитационное моделирование будет подтверждать результаты анализов и обосновывать принимаемые решения в течение всего жизненного цикла системы ВВТ. Модели, данные и образцы позволят повысить эффективность процессов создания системы ВВТ, проверять их на практике и контролировать ход выполнения работ в течение всего жизненного цикла изделий.

2. Программное обеспечение (Software). Разработка и поддержка эксплуатации ПО для

ЭВМ может составлять большую часть общих затрат на жизненный цикл системы, поэтому данное направление деятельности необходимо рассматривать на каждом контрольном рубеже и точках принятия решения. Методика поэтапной разработки ПО ЭВМ с использованием контролируемых сборок и/или постепенного наращивания (инкрементной интеграции) ПО позволяет разработчикам расширять функциональные возможности и одновременно проводить проверки, что снижает общий уровень рисков. В плане проектирования системы (Systems Engineering Plan, SEP) следует отражать:

• собственные риски ПО;

• методику оценки хода разработки ПО во время проведения технических анализов;

• технические показатели для организации контроля и отчетности о ходе выполнения работ по разработке ПО;

• меры защиты и обеспечения безопасности ПО;

• ресурсы для разработки ПО. Мероприятия по обеспечению достоверности

и эффективности ПО, а также концепция исправления допущенных ошибок должны быть изучены, запланированы и включены в план защиты программы (Program Protection Plan - PPP).

3. Обеспечение безопасности программы приобретения (Program Protection).

Защита программы приобретения включает комплекс целенаправленных мероприятий по противодействию иностранным разведкам, снижению уязвимости материальной части и компьютерно -программного обеспечения, а также уменьшению потерь в ходе боевых действий. Цель мероприятий по защите программы приобретения заключается в недопущении раскрытия критических технологий перед потенциальным противником, в предотвращении намеренных действий по снижению функциональных возможностей ВВТ и обеспечивающих компонентов. Защита программы при совместных международных проектах строится на основе принципа сохранения и защиты американского технологического преимущества.

План защиты программы

Руководитель программы обязан составлять PPP-план, которым необходимо руководствоваться при обеспечении сохранности критической информации, особо важных характеристик и вспомогательных компонентов программы. РРР-план представляется на утверждение на каждом контрольном рубеже, начиная с КР А. В случае, если на руководителя по вопросам приобретений МО США (Defense Acquisition Executive - DAE) параллельно возложены обязанности должностного лица, наделенного правом принятия поэтапных решений (Milestone Decision Authority - MDA), то РРР-план представляется на утверждение заместителю помощника министра обороны США по системному проектированию (Deputy Assistant Secretary of Defense for Systems Engineering - DASD(SE) не позднее чем за 45 календарных дней до проведения соответствующего анализа на контрольном рубеже. Для контрольного рубежа В подготовленный и утвержденный министерством вида ВС проект РРР-плана представляется DASD(SE) за 45 календарных дней до точки принятия решения о выпуске запроса на предложения о разработке (Development RFP Release Decision Point). Руководителю программы следует включать РРР-план в запрос на предложения (Request for Proposal - RFP) и корректировать его после каждого заключения контракта, чтобы учесть предложения и условия, предлагаемые подрядчиком.

Меры противодействия

Руководителю программы следует зафиксировать в РРР-плане особо важную информацию, критически важные функциональные характеристики и компоненты, их уязвимость и возможные угрозы, а также мероприятия по снижению угроз и рисков

и экспортные ограничения при продаже системы ВВТ иностранным государствам. Меры противодействия должны включать мероприятия по пресечению вскрытия и подделки, экспортным ограничениям, кибербезопасности, оперативной и информационной безопасности, сохранению обеспечивающих компонентов, поддержанию надежности ПО, обеспечению секретности разработки и производства и другие действия, изложенные в инструкциях МО США 5200.39, 5200.44 и 8500.01. Руководитель программы должен учитывать, что концепция кибербез-опасности является частью РРР-плана. Меры безопасности предназначены для снижения и устранения факторов уязвимости в течение всего жизненного цикла изделия, включая проектирование, разработку, испытания, эксплуатацию, обеспечение и утилизацию. Руководитель программы должен включать в структуру системы ВВТ элементы диагностики и тестирования компьютерно-программного обеспечения (ПО), а также инкорпорировать мероприятия по снижению уязвимости ПО в РРР-план и контрактные обязательства (параграф 933 Общего закона 112-239).

Архитектуры открытых систем

Руководитель программы несет ответственность за применение архитектуры открытых систем при проектировании разрабатываемой системы, где это возможно и экономически целесообразно. Открытые системы и модульная архитектура изделия позволяют продлять его конкурентоспособность, осуществлять пошаговое наращивание возможностей, модернизировать и использовать ВВТ в различных вариантах для всех видов ВС. Применение архитектуры открытых систем позволяет руководителю программы использовать открытые модели бизнес-процессов.

Система приобретения вооружения и военной техники Франции

Materiel acquisition system adopted by France

Системы формирования во Франции программ приобретения ВВТ представляют собой государственный оборонный заказ (ГОЗ), находящийся под постоянным контролем французского правительства.

По оценке западных специалистов, сфера контрактной деятельности во Франции, особенно касающаяся поставок ВВТ, основывается на традиционных законодательных актах, разработанных на базе положений римского права и свода законов времен Наполеона. Действующий гражданский кодекс

применительно к сфере обороны является закрытым, в отличие от многих нормативно-правовых актов, используемых для регламентирования отношений МО и промышленности в США и Великобритании. В связи с этим количество государственных законодательных актов в сфере регулирования системы приобретения ВВТ во Франции является сравнительно небольшим, достаточно стабильным и не подлежащим широкой интерпретации.

Применяется Закон о военных программах закупок ВВТ на пять лет, который конкретизируется в Законе о бюджете на текущий финансовый год. Их принимает парламент страны - производители имеют твердые заказы в среднесрочной перспективе, имея при этом возможность развивать свою производственную базу и осуществлять собственные НИОКР.

Для Франции, которая занимает лидирующие позиции в Европе в сфере военной промышленности, прежде всего в ее аэрокосмическом и электронном секторах, а также в военном судостроении, приобретение систем ВВТ направлено не только на удовлетворение текущих и перспективных потребностей ВС, но и на упрочение позиций на мировом рынке вооружений, который характеризуется постоянным повышением уровня технологической конкуренции.

Формирование ГОЗ и управление его реализацией осуществляются в рамках сложившейся и совершенствуемой системы приобретения ВВТ, непосредственное руководство которой входит в компетенцию МО - одного из ведущих государственных ведомств Франции. В свою очередь, деятельность МО находится под постоянным контролем премьер-министра и президента Франции, поскольку своевременное и качественное выполнение государственного оборонного заказа обеспечивает как поддержание национальной безопасности, так и продвижение экспортных программ на мировом рынке вооружений. Это определяет строго централизованное руководство оборонным заказом со стороны государства.

В осуществлении своей военной политики Франция руководствуется двумя основополагающими принципами: независимостью и солидарностью с союзниками. Первый принцип предусматривает абсолютную самостоятельность военно-политического руководства в принятии решений относительно действий по обеспечению национальной безопасности и будущего развития страны и готовность в связи с этим защищать национальные интересы, если потребуется, опираясь только на собственные силы. Второй принцип связан с готовностью Франции оказывать военную поддержку своим европейским соседям и союзникам в обеспечении усилий по борьбе с общими угрозами.

Делая ставку на качественное переоснащение ВС, руководство Франции считает необходимым поддерживать военный бюджет на уровне 2,1-2,2 % от объема ВВП. Считается, что это позволит обеспечить оптимальный уровень инвестирования в текущие и перспективные программы НИОКР в сфере разработки новых технологий - военных и двойного назначения, а также в закупки необходимого количества систем ВВТ. Ежегодный объем заказов, размещаемых Главным управлением по вооружению (Delegation Generale de l'Armement - DGA) Министерства обороны Франции, составляет в среднем €15-18 млрд.

Особенности французской системы приобретения вооружения и военной техники

Схема государственного оборонного заказа в принципе аналогична схеме закупок МО США: оперативные требования видов ВС + орган в МО по руководству процессов приобретения + производственные возможности исполнителя заказа.

В общем плане процесс приобретения ВВТ, как он функционирует на современном этапе, включает следующие этапы: предварительный, проектирования, конструирования (определение возможности реализации проекта и выбор варианта конструкции системы), разработки (изготовление образцов, испытания, производство), практической эксплуатации и последующей утилизации (рис. 7, см. вклейку).

Особое внимание при формировании ГОЗ уделя -ется всесторонней проработке всех элементов программы на подготовительном этапе процесса приобретения ВВТ. На этом этапе происходит четкое определение функций и ответственности трех основных участников формирования и реализации оборонного заказа: объединенного штаба ВС (заказчик), DGA (структурное оформление программы и управление ею по этапам) и промышленной компании-исполнителя заказа. Особое внимание уделяется:

выработке согласованной позиции по выявлению, снижению или устранению рисков, связанных с достижимостью заданных боевых характеристик разрабатываемой системы;

уровню зрелости технологий;

обеспеченности программы материальными, финансовыми и людскими ресурсами;

организации процесса производства и его нормативно-правовому обеспечению.

Главный орган: Главное управление по вооружению МО (DGA) - 80 программ. Отдельная группа, порядка 15 человек, отвечает за контроль хода выполнения программы. На всех этапах широко

используется компьютерное моделирование с целью проверки соответствия ТТХ и выявления рисков, а также проведение испытаний. На каждой программе применяется типовая «матрица управления».

При разработке контракта специалисты закупочного подразделения ОСА исходят из принципа обязательности конкуренции на уровне головных подрядчиков и необходимости в связи с этим выбора такого подрядчика, который гарантировал бы качественное и своевременное выполнение контракта, и в то же время обеспечил экономическую выгоду покупателю и получение достаточной собственной прибыли.

При установлении общей стоимости закупок по контракту специалисты ОСА исходят из правила, которое обеспечивает выгодность контракта и покупателю, и продавцу. Одним из положений этого правила является установление твердой (фиксированной) стоимости контракта продолжительностью не более 3 лет. В случае, если срок действия контракта превышает 3 года, рекомендуется использование следующих подходов:

для контрактов с повышенной степенью рисков в сфере технологий и производства использование фиксированной стоимости возможно, но с применением формулы эскалации стоимости, основанной на принятых стандартах роста стоимости инженерной разработки системы и ее изготовления;

для контрактов с высоким уровнем стоимости ОСА следует использовать формулу роста стоимости до определенных пределов.

Актуальный опыт организационно-технических решений системы приобретений для МО Франции

Правительством Франции проводится целенаправленная политика, ориентированная на повышение конкурентоспособности продукции национальной военной промышленности. С целью реализации такой политики в стране созданы и действуют около 50 «полюсов конкурентоспособности». Они представляют собой объединения промышленных предприятий, научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений и региональных структур, основным предназначением которых является развитие инноваций и высоких технологий для различных секторов военной промышленности. МО непосредственно курирует деятельность девяти таких «полюсов». На их финансирование из бюджета МО ежегодно расходуется свыше €50 млн. Из этих объединений два имеют статус «полюс с мировым уровнем конкурентоспособности» (НИОКР в области системотехники и информатики,

аэрокосмические исследования) и два - «полюс, претендующий на мировой уровень» (исследования в области военного судостроения и вооружения в интересах ВМС). Кроме того, военное ведомство оказывает поддержку в проведении НИОКР в области нанотехнологий, оптики и оптоэлектроники, а также лазерной техники.

Расходы МО Франции на финансирование НИОКР оцениваются в размере €1-1,2 млрд, из ко -торых примерно четверть связана со стратегическими ядерными силами. Более €6 млрд включаются в оборот за счет внебюджетного финансирования отдельных программ НИОКР ведущими компаниями военно-промышленного комплекса. По этим показателям Франция делит второе место с Великобританией, уступая при этом среди наиболее развитых стран-членов НАТО только США. На финансирование НИОКР в ОПК Франции используется до 30 % всех НИОКР в стране

Учитывая тот факт, что производство ВВТ осуществляется не только для удовлетворения потребностей национальных ВС Франции, но и в значительной степени ориентировано на экспорт (в 2011 г. доля экспортной продукции, например, в аэрокосмической отрасли составляла около 45 %, для внутреннего использования - 55 %; доля гражданского сектора в экспорте - 65 %, военного - 35 %), руководство Франции большое значение придает экспортному законодательству, а также соблюдению прав интеллектуальной собственности.

Существует продуманная система отбора и подготовки кадров: отбираются лучшие студенты, дополнительно учат и в самой DGA. Уровень специалистов -один из самых высоких в Европе. Учеба длится 2-5 лет, включая стажировку в войсках (1 год).

Система приобретения вооружения и военной техники министерства обороны Германии

Materiel acquisition system adopted by German Ministry of Defense

Нормативно-правовое обеспечение: в Законе финансирования закупок министерства обороны Германии прописываются временные и финансовые рамки жизненного цикла системы вооружения.

В настоящее время перед ведущими западноевропейскими странами стоит задача обеспечить оснащение национальных ВС современными системами ВВТ в соответствии с их оперативными требованиями в условиях жесткой финансовой экономии, про-

водимой правительствами этих государств. В соответствии с этим эффективность действующих систем приобретения ВВТ на современном этапе признается малоэффективной, приводящей к удорожанию стоимости конечной продукции, увеличению временных графиков разработки, производства и, как следствие, поставок в войска боевых систем, зачастую не отвечающих всем требованиям военных.

Министерством обороны ФРГ с начала 2000-х гг. для повышения эффективности проводит структурные преобразования системы приобретения и изменение процессов, проходящих на этапах закупки и эксплуатации конкретных систем ВВТ.

С этой целью в 2012 г. созданы два новых подразделения в штате МО: Директорат по вооружению, информационным технологиям и МТО ВВТ в процессе эксплуатации (Ausrustung, Informationstechnik und Nutzung - AIN) и подчиненное ему Федеральное управление по вооружениям, информационным технологиям и материально-техническому обеспечению ВВТ в процессе эксплуатации (Bundesamt fur Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung -BAAINBw). Это более простая схема, чем у США и Франции. Последняя реформа состоялась в 2012 г., она заключалась в объединении двух предыдущих ведомств по закупкам ВВТ и ИТ в одну организацию: ВВТ + ИТ + МТО.

Директорат, возглавляемый директором, становится монопольной службой по вопросам приобретения боевых и информационно-технологических систем в МО ФРГ. Его ключевая роль заключается в организации и осуществлении планирования, координации и контроля национальной и международной деятельности, осуществляемой бундесвером по вопросам приобретения средств вооруженной борьбы.

Помимо вышеперечисленных мероприятий переработан сам процесс приобретения и эксплуатации ВВТ, который состоит из следующих этапов (рис. 8, см. вклейку):

фазы анализа;

фазы реализации;

фазы эксплуатации.

Руководство каждой из этих фаз возложено на так называемые Интегрированные проектные группы (Integrated Project Teams - IPT), состав которых может варьироваться от этапа к этапу (рис. 8).

Фаза анализа. На первом подэтапе данной фазы IPT, используя директивные разработки и указания Управления по планированию бундесвера (Planungsamt der Bundeswehr - PlgABw), определяющие пути развития и строительства националь-

Утверждение документа о развитии потенциала создаваемой системы ВВТ

Решение о разработке ВВТ и технологиях их производства

О А $>'Д

Решение о выпуске запроса на предложения о разработке

Решение

о полномасштабном производстве

А О

Начальная

оперативная

готовность

А Контрольный рубеж процесса приобретения

О Точка принятия решения

Полная

оперативная

готовность

\ Первоначальное V производство « малыми сериями

> Войсковые % Гехническа

\ испытания и оценка поддержка

Техническая

Этап анализа ребностей

Этап Этап

достижения проектирования

готовности и организации

и технологиях технологий производства их производства и снижения рисков

потреб] в ВВТ

Эгап

производства и развертывания

Этап

эксплуатации иМТО

Рис. 4. Принципиальная структура программы приобретения вооружения и военной техники министерства обороны США

Fig. 4. Principal structure of the US DoD materiel acquisition system

1 Корабли и самолеты: этап эксплуатации 70% от общих затрат ЖЦ : 1

1 IP расход ГСМ Л? плановое ТО и Р 'Н ^^^Д инфраструктура

Проводится независимая экспертиза материально-технического обеспечения на этапе эксплуатации как минимум один раз в 5 лез

Стратегии обеспечения эксплуатации, ориентированном на конечный результат (РВЬ), строится на совместном разделении ответственности между МО США и поставщиками сервисной поддержки на этапе эксплуатации ВВТ

Категория 1: Традиционное приобретение компонентов (запасных частей) и услуг для МО.

Категория 2: Подрядчик органзует логистическую цепочку

и обеспечивает поставку компонентов (запасных частей) или предоставление услуг. Критерий - средняя продолжительность простоя.

Категория 3: Полное обеспечение ВВТ на уровне подсистемы (например - двигательная установка).

Ключевой критерий - техническая готовность материальной части.

Кат егория 4: Полная ответственность за обеспечение эксплуатации. Интегратор сервисной поддержки отвечает перед МО за полный цикл логист ического обеспечения и эксплуатации систем ВВТ, а также достижение требуемого значения оперативной готовности.

Рис. б. Задачи системы приобретений министерства обороны США

в сфере эксплуатации вооружения и военной техники

Fig. 6. Tasks of the US DoD procurement system regarding the operation of materiel

Перспективный план осуществления программы

Подготовительный этап Этап проектирования и конструирования Этап разработки (реализации) Этап эксплуатации и последующей утилизации

Определение возможности реализации Выбор варианта конструкции Изготовление Эксплуатация опытных Серийное и техническое образцов, производство обслуживание испытания в войсках Утилизация

Разрабатываемые системы ВВТ

Руководитель (директор) программы совместно с кураторами программы от видов ВС

Интегрированная группа контроля программы

Рис. 7. Схема функционирования процесса приобретения систем вооружения и военной техники Франции

Fig. 7. Flow chart of the materiel acquisition process of France

Возможности и фундаментальные требования к системе

НШ Бундесфера

Директорат или Федеральное Управление по вооружению

Представители промышленности

Заказчик

1РТ-комплексная проектная группа

Предварительный анализ

Рис. 8. Модифицированный процесс приобретения вооружения и военной техники министерством обороны ФРГ

Fig. 8. Modified process of materiel acquisition, adopted by German Ministry of Defense

ных ВС, готовит документ, получивший название «Возможности и функциональные требования к системе» (Fahigkeitslucke und Funktionale Forderung -FFF). В FFF в обязательном порядке должны найти отражение следующие моменты:

цели создания системы;

предъявляемые к ней требования;

временные и финансовые рамки жизненного

цикла системы.

Подписание документа главой военной составляющей МО знаменует собой начало второго подэтапа фазы анализа и переход руководящей роли от PlgABw к представителю AIN или BAAINBw (военный или гражданский сотрудник данных организаций), который автоматически становится руководителем программы (Project Leader - PL). В дальнейшем не должно быть никаких изменений в руководстве проектом, что, по мнению немецких экспертов, гарантирует сохранение персональной ответственности за реализацию программы на протяжении всего жизненного цикла системы и предотвратит утрату наработанных ноу-хау.

Опираясь на документ FFF, группа IPT на данном подэтапе разрабатывает по крайней мере три альтернативных варианта материального воплощения программы. При этом предлагаемые решения, варьируясь от использования уже имеющихся в наличии технологических наработок до создания новых, содержат информацию о количественном и качественном наполнении предъявляемых к системе требований, временных и финансовых потребностях для фазы реализации, стоимости системы на этапе эксплуатации, а также ее месте в планах ВС и военном бюджете страны. Параллельно с этим рассматривается возможность организации двусторонней или многосторонней международной кооперации для реализации программы. По каждому альтернативному решению при этом проводится анализ и оценка потенциальных боевых возможностей системы, временных, стоимостных и прочих рисков.

Как и в случае с первым подэтапом, руководитель IPT несет персональную ответственность за предлагаемые альтернативы. При этом поручительские подписи членов группы IPT запрещены. Он предоставляет готовые документы директору AIN, который в свою очередь направляет их на рассмотрение начальнику штаба бундесвера (НШБ) после проведения собственной оценки возможностей промышленной базы и политической ситуации. Выбор НШБ одного из вариантов оформляется в виде «Решения по выбору» (Auswahlentscheidung - AWE), который в сочетании с контрактами, заключенными с промышленностью, становится базисом для подписания

«Целевого соглашения» (Zielvereinbarung - ZV) между директором AIN и президентом BAAINBw и означает переход к следующей фазе реализации программы.

Фаза реализации. Подписание соглашения (ZY) разграничивает функции двух ведомств (AIN и BAAINBw) на этом этапе, несмотря на то, что главы этих организаций совместно определяют временные и стоимостные рамки. Глава AIN со своей стороны обеспечивает эту фазу необходимыми средствами в соответствии с предоставленными ему полномочиями, в то время как президент BAAINBw осуществляет соответствующий надзор за процессом создания системы, гарантируя тем самым выполнение временных и стоимостных параметров, заложенных в AWE. Кроме того, документ ZV запрещено обременять любыми изменениями или дополнениями. Их внесение, по мнению немецких экспертов, повышает риск перерасхода выделенных средств и несвоевременности выпуска конечного продукта. В случае крайней необходимости документ перерабатывается и подписывается заново после получения специального одобрения со стороны военно-политического руководства (министра обороны или НШБ).

Руководитель проекта (PL) и руководимая им группа IPT осуществляют надзор за ходом реализации программы. После создания первого образца ВВТ на президента BAAINBw возлагается обязанность по контролю над его доводкой до необходимых параметров. Убедившись, что предполагаемая к принятию на вооружение боевая система полностью отвечает всем требованиям, заложенным в документах FFF и AWE, PL выпускает так называемое «Разрешение на эксплуатацию» (Genehmigung zur Nutzung -GeNu). Этот документ объединяет в себе как одобрение со стороны эксплуатанта системы (представителя вида ВС, в интересах которого создается вид вооружения) на осуществление соответствующего трансферта, так и декларацию о технической эксплуатационной надежности ВВТ. С поставкой первой боевой единицы в войска обязанности по обеспечению боеготовности системы возлагаются на начальника штаба вида ВС или командира войсковой части. После передачи бундесверу последней боевой единицы фаза реализации считается завершенной.

Фаза эксплуатации. Ее началом считается получение войсковым подразделением первой боевой единицы, а завершением - начало процесса утилизации системы. В соответствии с этим фазы реализации и эксплуатации частично перекрывают друг друга. На этом этапе на PL возлагаются обязанности по решению задач, связанных с сохранением или совершенствованием боевых возможностей системы.

Заключение

Conclusion

1. Система приобретения МО США по своим функциям является аналогом системы управления полным жизненным циклом ВВТ в МО РФ. Понимание задачи обеспечения жизненного цикла образца ВВТ МО в государственной политике США неразрывно связано с решением задачи его финансирования на всех этапах жизненного цикла, поэтому в условиях американской действительности это выразилось в создании системы приобретения МО США, призванной обеспечить непрерывное совершенствование технической оснащенности американских вооруженных сил в максимально короткие сроки и с наименьшими финансовыми и материальными затратами.

2. Соединенные Штаты обладают самой сложной и масштабной системой закупок для МО, которая позволяет качественно выполнять стоящие перед ней задачи по обеспечению ВС США новыми системами вооружений и военной техники. Она является наиболее отработанной комплексной системой управления полным циклом разработки и производства ВВТ - от принятия решения о создании до утилизации, включая законодательную и нормативно-правовую базу.

3. Процесс приобретения ВВТ разделен на пять этапов и охватывает весь жизненный цикл вплоть до утилизации:

первые два предварительных этапа (анализ потребностей в ВВТ и разработки технологий);

собственно программа приобретения (этап проектирования и организации производства, производство и развертывание);

эксплуатация, МТО;

утилизация.

4. Решение на контрольном рубеже В (начало программы приобретения системы после окончания этапа разработки технологии) не принимается ни при каких обстоятельствах без наличия полного финансирования до конца жизненного цикла изделия.

5. Для руководства каждой программой приобретения в МО США создается отдел управления программой на весь жизненный цикл изделия, который возглавляет программный менеджер или

руководитель программы. Повышается централизм планирования, обеспечивается эффективность в целом и уменьшается распыление денежных средств.

6. Американские специалисты сделали из своего практического опыта вывод о том, что наиболее затратными являются системы ВВТ, эксплуатация которых связана с расходованием горючесмазочных материалов и плановым техническим обслуживанием, а также требует развитой инфраструктуры. При этом около 70 % общих затрат по программе приобретения приходится именно на этап эксплуатации, обеспечения и технической поддержки. К данным системам относятся самолеты и корабли.

Библиографический список

Reference

1. DOD Directive 5000.1 The Defense Acquisition System. [Электрон. ресурс].иКЬ: // https: // fas.org /sgp/ crs/ natsec/ RL34026.pdf

2. DODI 5000.2 Operation of the Defense Acquisition System. [Электрон. ресурс].URL: // http:// www.dtic.mil / whs/ directives/corres/pdf/500002p.pdf

3. Ministère de la Défense [Электрон. ресурс].URL: http:// www.defense.gouv.fr/

4. Bundesamt für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr [Электрон. ресурс]. URL: http://www.baainbw.de/

Сведения об авторах

Григин Николай Владимирович, к.т.н., доцент, ведущий специалист ФГУП «Крыловский государственный научный центр». Адрес: 196158, Россия, Санкт-Петербург, Московское шоссе, д. 44. Тел.: 8 (812) 415-46-22. E-mail: krylov@krylov.spb.ru

About the authors

Origin, Nikolay V., Candidate of Technical Sciences, Associate Professor, Lead Expert, KSRC, address: 44, Moskovskoye sh., St. Petersburg, Russia, post code 196158. Tel.: 8 (812) 415-46-22. E-mail: krylov@krylov.spb.ru

Поступила: 20.03.17 Принята в печать: 27.04.17 © Н.В. Григин,2017