Формы реализации права граждан на местное самоуправление

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

А.Р. Еремин

ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Статья посвящена изучению вопроса о выделении форм реализации права граждан на местное самоуправление. Анализируется классификация форм реализации права граждан на местное самоуправление: соблюдение, исполнение, использование и применение. Раскрывается содержание форм реализации права граждан на местное самоуправление.

Ключевые слова: Конституция, право граждан на местное самоуправление, местное самоуправление, формы реализации права, соблюдение права, исполнение права, использование права, применение права.

A.R. Eremin

FORMS OF REALIZATION OF THE CITIZENS RIGHT ON THE LOCAL SELF-GOVERNMENT

The article is devoted to the question concerning forms of realization citizens right on local self-government. Classification of forms of realization citizens right on local self-government is analysed: observance, implementation, usage, application include. Substance of forms of realization citizens right on local self-government is opened.

Key words: Constitution, citizens right on local self-government, local self-government, forms of realization of law, observance of law, implementation of law, usage of law, application of law.

При определении форм реализации права граждан на местное самоуправление ключевым понятием является конституционная формула «самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (ст. 130 Конституции РФ). Она вбирает в себя весь спектр предусмотренных Конституцией РФ и законодательством способов осуществления гражданами местного самоуправления. Их общий перечень также определяется в Конституции — референдум, выборы, другие формы прямого народовластия, выборные и другие органы местного самоуправления.

Примененный в указанной статье термин «формы» используется в юриспруденции для обозначения широкого спектра явлений. В теории формами права (источниками права) именуют «официальные формы выражения и закрепления (а также изменения или отмены) правовых норм, действующих в данном государстве»1. Б.В. Шейндлин выявил пять значений термина «форма», применимых к праву2. Устоявшимся является понятие «формы реализации права». Наиболее распро-

© Еремин Алексей Роальдович, 2012

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права (Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева); e-mail: eralro@mail.ru

странена следующая классификация форм реализации права (основание — характер правореализующих действий): соблюдение, исполнение, использование, применение3. Что касается форм реализации права на местное самоуправление, то допустимо говорить о всех перечисленных способах.

Соблюдение норм права всегда связывается с реализацией только запрещающих норм. Эта форма характерна как для граждан — жителей муниципальных образований, так и для органов местного самоуправления. Ее можно понимать и как соблюдение обязанностей, и как воздержание от совершения действий, запрещенных законом.

Исполнение предполагает реализацию обязывающих норм, выполнение субъектом права возложенных на него обязанностей. Исполнение обязательств выражается в совершении действий, предусмотренных нормой права. Это обязанность граждан платить законно установленные налоги и сборы, соблюдать утвержденные органами местного самоуправления в рамках своей компетенции правила. Использование (осуществление) прав, или правомочий, выражается в активной реализации возможностей, предоставляемых нормами права (может иметь место и пассивная форма осуществления права). В пределах данной формы реализации права происходит осуществление субъективных прав участниками, регулируемых с помощью права общественных отношений. Формула «осуществление права» используется федеральным законодателем при закреплении формы реализации права граждан на местное самоуправление. Это может восприниматься как свидетельство субъективного характера права на местное самоуправление. Применение права понимается «как комплексная властная деятельность по реализации правовых норм, сочетающая в себе одновременно разные поведенческие акты»4, и часто рассматривается как особая форма реализации права, осуществляемая государственными органами, их должностными лицами и иными органами и организациями по поручению государства. Она связывается с правоприменением, осуществляемым от имени государства уполномоченными субъектами.

Правоприменительная деятельность характеризуется возможностью издания властных предписаний, обеспеченных силой государственного принуждения. Она связывается с деятельностью органов государства и должностных лиц. Вместе с тем органы местного самоуправления также осуществляют правоприменение, поскольку их деятельность предполагает осуществление властно-распорядительных мер. Это публичная деятельность. Она может осуществляться только в том случае, если издаваемые органами акты обеспечены возможностью принудительного исполнения5. Органы местного самоуправления осуществляют правоприменительную деятельность. Если же исходить из иного, то применительно к ним ни о какой публично-властной деятельности речь вести нельзя.

Юридическая конструкция норм ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ с позиций сложившегося в теории понимания форм реализации права достаточно неопределенна. В ней закрепляется такая форма реализации права, как осуществление (использование), но в то же время дается перечень институтов, посредством использования которых и осуществляется право на местное самоуправление. Поэтому в контексте ст. 130 термин «форма» равнозначен термину «институт права», а термин «осуществление» применяется в значении использования возможностей, предоставляемых гражданам действующим законодательством в целях

А.Р. Еремин • Формы реализации права граждан на местное самоуправление

обеспечения ими своих корпоративных интересов (в данном случае решение вопросов местного значения).

Осуществление местного самоуправления (в контексте ст. 130) не есть в строгом смысле реализация права, поскольку она возможна не только в форме прямого волеизъявления (реализация субъективного права), но и через представительные и иные органы. Опосредованное осуществление права на местное самоуправление является особой формой реализации народом власти посредством конституционного института представительства (ст. 3 Конституции РФ). В таком понимании деятельность органов местного самоуправления наряду с использованием гражданами форм прямого волеизъявления может рассматриваться как форма осуществления права на местное самоуправление. Подчеркнем, не только участие населения в формировании органов местного самоуправления, но и сама деятельность органов служит формой осуществления права на местное самоуправление.

Действующее законодательство дает расширенный, по сравнению с Конституцией РФ, перечень форм прямого волеизъявления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 3) в их числе закрепляет право граждан Российской Федерации осуществлять местное самоуправление посредством

го

участия в местных референдумах, муниципальных выборах, с использовани- т ем иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные орга- к

п

ны местного самоуправления. Этот перечень также является неполным. Феде- а

т

ральный закон содержит специальную гл. V «Формы непосредственного осу- о

к

ществления населением местного самоуправления и участия населения в осу- гг ществлении местного самоуправления». Помимо местного референдума и вы- Д боров, в ней предусмотрена возможность использования таких форм, как го- т

лосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправле- I

н

ния, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по й вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования Д муниципального образования (ст. 24), проведение сходов граждан (ст. 25), осу- |

о

ществление правотворческой инициативы граждан (ст. 26), осуществление тер- й

риториального общественного самоуправления (ст. 27), проведение публичных а

слушаний (ст. 28), проведение собраний граждан (ст. 29), проведение конферен- |

ций граждан (ст. 30), опрос граждан (ст. 31), обращение граждан в органы мест- ^

ного самоуправления (ст. 32)6. Этот перечень не является исчерпывающим. За- о

кон допускает использование и иных форм прямого волеизъявления при усло- Т

вии соблюдения Конституции РФ и законодательства. н

Некоторые законы субъектов РФ имеют аналогичные нормы, в которых, В

помимо предусмотренных Федеральным законом, содержатся дополнитель- |

о

ные формы народовластия. Например, закрепляется право на судебную за- 88 щиту права на осуществление местного самоуправления. Представляется, что ^ это, скорее, гарантия защиты права на местное самоуправление, а не форма 2 народовластия.

Следует отметить, что в правовой литературе представительство как форма реализации права на местное самоуправление получила достаточное освещение. Среди них рассматриваются представительные органы и глава муниципального образования (местной администрации). Однако в системе органов местного самоуправления есть еще один важный орган — избирательная комиссия муници- 79

пального образования. Она создается местным сообществом и выполняет важную функцию формирования выборных органов местного самоуправления.

Выборы являются необходимым элементом народовластия, обеспечивающим одно из направлений непосредственного участия населения в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления, а также одной из важнейших форм участия населения в организации управления делами муниципального образования. В них выражается действительная природа взаимоотношений жителей и органов публичной власти.

Кроме того, посредством выборов формируется элементный состав гражданского общества. Они позволяют выявлять различные позиции участников политического процесса, интересы населения, различных групп граждан и одновременно служат благодатной почвой для поиска компромиссных решений7.

Федеральный законодатель предусмотрел целую систему форм прямого волеизъявления граждан, включая референдум, выборы, собрания, сходы, правотворческую инициативу, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена подотчетность населению (в соответствии с уставами муниципальных образований) выборных должностных лиц, предусмотрена возможность отзыва населением депутатов, членов выборных органов и должностных лиц.

Применение названных форм прямого народовластия призвано способствовать реализации права на местное самоуправление в наиболее открытой и понятной для граждан форме. Это одна из наиболее демократичных форм публичной власти. Однако на деле члены местных сообществ, кроме выборов, редко используют другие способы прямой демократии. Значительная часть населения не осознает в местном самоуправлении осуществления своего права, своих свобод, не находит в нем инструменты, обеспечивающие воплощение в жизнь его повседневных интересов.

Использование форм прямого народовластия — важнейший канал приобщения граждан к участию в решении задач, стоящих перед муниципалитетами. Это один из эффективных способов реализации права на местное самоуправление. Однако «приобщение» предполагает специальную деятельность, прежде всего, органов местного самоуправления по вовлечению граждан в процесс «участия в управлении».

1 См.: Общая теория государства и права: академический курс: в 2 т. / под ред. М.Н. Марченко. Т. 2: Теория права. М., 1998. С. 133.

2 См.: Шейндлин Б.В. Сущность советского права. Л., 1959. С. 95.

3 См.: Теория государства и права: учебник / под ред. В.Я. Кикотя, В.В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 460; Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 605-607.

4 См.: Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1996. С. 208.

5 Применение права, писал Г.Ф. Шершеневич, есть не что иное, как «подведение конкретных бытовых отношений под абстрактные нормы права». Исходя из этого делался вывод о том, что применяются нормы права всеми, кто стремится сообразовать свои действия с указаниями права, т. к. для достижения юридического результата или для уклонения от юридических последствий необходимо «провести примерку фактического состава в данном или предполагаемом случае к норме права». Цит. по: Общая теория государства и права: академический курс: в 2 т. / под ред. М.Н. Марченко. Т. 2: Теория права. М., 1998. С. 315-316.

6 См.: Российская газета. 2003. 8 окт.

7 О данном качестве выборов подробнее см.: Кабышев В.Т. Выборы и избирательное право в Российской Федерации: тенденции развития и совершенствования // Реализация Конституции России: межвузовский научный сборник. Саратов, 1994. С. 5-8.