Административно-территориальные единицы с особым статусом: проблемы теории

УДК 342.24

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ЕДИНИЦЫ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ

© Дамдинов Б. Д., 2009

Настоящая статья посвящена проблемам правового регулирования особого статуса административно-территориальных единиц в границах бывших автономных округов, образованных в результате объединения «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: российский федерализм; федеративное устройство; статус субъекта Российской Федерации; объединение (укрупнение) субъектов Российской Федерации; административно-территориальное устройство; территориальная автономия; особый статус.

Учреждение федеральными конституционными законами [1], в процессе образования новых субъектов Российской Федерации, административно-территориальных единиц с особым статусом породило множество проблем в их правовом регулировании. Вновь образованные (объединенные) субъекты Российской Федерации в своем законодательстве предпринимают попытки наполнения реальным юридическим содержанием неизвестной ранее отечественному правоведению категории, однако при этом сталкиваются с проблемами концептуального характера. Прежде всего, это проблема места административно-территориальных единиц с особым статусом, образованных в границах бывших автономных округов, в иерархии территориальной организации публичной власти в России.

С точки зрения теории, основой территориальной организации признается территориальная единица, являющаяся обособленной компактной частью территории государства, которая ограничена и объединена пределами распространения власти функционирующих в ней органов государства или органов местного самоуправления [2].

В пределах административно-территориальных образований (единиц) функционируют выборные органы власти или, чаще всего, образованные вышестоящими органами государственной власти. В компетенции последних обычно находятся вопросы образования, наделения полномочиями, ликвидации и реорганизации этих территориальных единиц.

Так, в Российской Федерации общие вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации отнесены к их ведению (п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П [3], п. «л» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [4] (далее — ФЗ-184). Целью административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации является оптимальная организация его государственной власти.

Другим, более самостоятельным, видом территориальной единицы считается автономное территориальное образование, которое может быть образовано по национально-лингвистическим признакам, в результате определенных исторических событий, обстоятельств или традиций.

Автономное территориальное образование признается самоуправляющейся территориальной единицей, обладающей самостоятельностью в рамках конституции и/или закона [5]. Права автономии в области регулирования являются производными, а не собственными, источником которых является акт власти государства, даже если автономия вправе разработать свой акт, определяющий ее статус, этот акт подлежит утверждению полномочными органами государства. Относительная самостоятельность этих территориальных образований выражается в том, что решения органов

власти или населения образований, принятые в пределах автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами власти более крупного образования, в которое входит автономное территориальное образование. В зарубежной и отечественной практике в зависимости от степени самостоятельности выделяют две формы автономных территориальных образований — административную и политическую (законодательную).

Таким образом, автономное территориальное образование — это территориальное образование, наделенное государством отдельными полномочиями по самостоятельному регулированию отдельных сфер общественной жизни, статус которого находится в компетенции высших органов власти государства.

Характерно, что если в советский период автономия составляла основу территориальной организации государства, то сейчас ситуация характеризуется тем, что «российский конституционализм прежде времени задвинул на задворки государственного строительства автономию как одну из форм территориального образования, известную более чем 50 государствам и имеющую несколько иную природу, чем федерализм» [6].

Между тем имеются все основания для утверждений о том, что учреждение административно-территориальных единиц с особым статусом в процессе образования новых субъектов Российской Федерации снова вызвало к жизни, после некоторого забвения, территориальную автономию, но в формах отличающуюся от прежней советской практики.

В объединительных федеральных конституционных законах, которые в самом общем виде определяют очертания особого статуса, помимо моментов, специфичных для каждого случая объединения субъектов Российской Федерации, устанавливаются следующие общие положения:

1. Особый статус определяется федеральным законодательством, уставом и законами вновь образованных субъектов Российской Федерации.

2. Целью образования нового субъекта Российской Федерации является ускорение социально-экономического развития объединяющихся субъектов Российской Федерации и повышение уровня жизни их населения.

3. Единство территории административно-территориальных единиц с особым статусом. Фиксация территориального единства в федеральном конституционном законе означает, что любые изменения границ административно-территориальной единицы с особым статусом возможны только в порядке внесения изменений и дополнений в федеральный конституционный закон.

4. Повышенное представительство населения административно-территориальных единиц с особым статусом в законодательном органе государственной власти вновь образованных субъектов Российской Федерации. Такое повышенное представительство в законодательном органе гарантируется только для депутатского корпуса первого созыва, в дальнейшем данный вопрос должен регулироваться уставом субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.

5. Организация местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом.

6. Гарантии для коренных малочисленных народов [7].

Детализация особого статуса в уставах объединившихся субъектов Российской Федерации, ставшая предметом политического торга, привела к тому, что появились модели особого статуса, существенно отличающиеся друг от друга.

Так, в Уставе Пермского края [8], являющегося пионером в объединительных процессах, особый статус Коми-Пермяцкого округа фиксируется в главе VIII. В Уставе подтверждается территориальная целостность округа и его территориальное деление, указывается, что особый статус округа определяется Уставом и может быть дополнительно урегулирован законом края. Специфика организации государственной власти края на территории округа выражается в закреплении в Уставе специального краевого исполнительного органа государственной власти — Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, руководитель которого по должности является главой округа. В Уставе достаточно подробно закреплена компетенция как министерства, так и самого главы округа. Организация местного самоуправления в округе осуществляется с учетом особенностей Пермского ФКЗ, так, п. 2 ст. 38 Устава, корреспондируя п. 3 ст. 13 ФКЗ, допускает возмож-

ность создания в границах округа единого муниципального образования. Устав подтвердил повышенное представительство округа в Законодательном собрании края в лице двух депутатов, избираемых в двух одномандатных округах, которое было установлено для депутатского корпуса первого созыва п. 3 ст. 6 Пермского ФКЗ. В соответствии с Уставом в деятельности краевых органов государственной власти выделяются цели окружного социальноэкономического развития, обеспечивающие устойчивое повышение уровня жизни населения округа. Цели социально-экономического развития округа отражаются в краевой программе социально-экономического развития на среднесрочный период обособленно.

Весьма сходная с пермским вариантом модель особого статуса Корякского округа, правда, несколько схематично, зафиксирована в главе 8 Устава Камчатского края [9].

Также, в первом приближении, близок к пермской модели вариант особого статуса Усть-Ордынского Бурятского округа, закрепленный в главе 3 Устава Иркутской области [10].

Вариант особого статуса Агинского Бурятского округа установленного в разделе IV Устава Забайкальского края [11], характеризуется тем, что помимо специального краевого исполнительного органа государственной власти — Администрации округа, при Законодательном собрании края образуется консультативно-совещательный орган — Собрание представителей Агинского Бурятского округа. Политическая практика указывает на то, что в рамках особого статуса Агинский Бурятский округ достиг весьма существенных преференций по сравнению с другими подобными административно-территориальными единицами [12].

От приведенных примеров особого статуса существенно отличается модель особого статуса, принятая в Красноярском крае, где пошли по варианту, предусмотренному в п. 2 ст. 17 Красноярского ФКЗ, когда в границах административно-территориальных единиц с особым статусом были созданы единые муниципальные образования. Так, еще законами Таймырского (ДолганоНенецкого) и Эвенкийского автономных округов в границах этих округов были образованы Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский муниципальные районы соответственно. Устав Красноярского края [13]

лишь зафиксировал сложившуюся к моменту его принятия ситуацию.

Таким образом, модели особого статуса можно сгруппировать следующим образом: крайние варианты — статус Агинского Бурятского округа Забайкальского края и статусы Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов Красноярского края. Статусы остальных административно-территориальных единиц — Коми-Пермяцкого округа Пермского края, Корякского округа Камчатского края и Усть-Ордынского Бурятского округа Иркутской области можно определить как промежуточные между крайними вариантами. Следует отметить, что потенциально, с учетом возможности образования в границах округа единого муниципального образования, пермский вариант особого статуса может стать аналогичным красноярскому.

Так или иначе, за исключением Красноярского края, анализ соответствующих объединительных федеральных конституционных законов и уставов вновь образованных субъектов Российской Федерации позволяет сделать следующие обобщения:

1. Административно-территориальные единицы с особым статусом учреждаются федеральными конституционными законами, этими же законами сохраняется их территориальное единство в границах соответствующих бывших автономных округов — субъектов Российской Федерации.

2. Статус этих административно-территориальных единиц устанавливается федеральным законодательством (на данный момент это только соответствующие объединительные федеральные конституционные законы), уставами и законами вновь образованных субъектов Российской Федерации.

3. В рамках особого статуса эти административно-территориальные единицы получают дополнительные права и обязанности по сравнению с обычными административно-территориальными единицами: наличие специальных органов государственной власти, представительство в законодательном органе субъекта Российской Федерации, отдельные разделы в программах социальноэкономического развития соответствующего субъекта Российской Федерации и т. д.

4. Закрепление дополнительных прав и обязанностей в уставах и законах субъектов Российской Федерации означает, что их изъятие возможно лишь в порядке внесения

изменений и поправок в указанные правовые акты.

Приведенные обобщения, в свою очередь, позволяют сделать вывод о том, что административно-территориальные единицы с особым статусом ближе к автономным территориальным образованиям в их административной форме, нежели к обычным административно-территориальным единицам. В отличие от общетеоретических положений, говорящих о территориальных автономиях на общегосударственном уровне, административно-территориальные единицы с особым статусом относятся к автономии региональной, на уровне субъектов Российской Федерации, но с федеральными гарантиями своего существования. По нашему мнению1, административно-территориальные единицы с особым статусом в составе Красноярского края также можно отнести к территориальной административной автономии. Подтверждает это и активная практика наделения муниципальных районов, образованных в границах административно-территориальных единиц с особым статусом, отдельными государственными полномочиями, характер и объем которых существенно отличается и превышает полномочия, которыми наделяются муниципальные образования второго уровня в Красноярском крае.

Итак, учреждение административнотерриториальных единиц с особым статусом в процессе образования новых субъектов Российской Федерации привело к тому, что появились региональные территориальные автономии в административной форме.

Дальнейший анализ показывает, что эти автономии образованы по национальному признаку, т. е. являются национально-территориальными автономиями2.

Так, в ст. 42 Устава Пермского края прямо указано, что «на территории Коми-Пермяцкого округа находятся основные, исторически сложившиеся места проживания коми-пермяцкого народа. Органы государственной власти Пермского края создают условия для сохранения и развития языка, духовной культуры и иных составляющих этнической самобытности коми-пермяцкого народа». Далее приводится перечень полномочий Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа, предназначенных для сохранения этнической идентичности коми-пермяцкого народа. Нормы о сохранении и

развитии национальной самобытности, культуры, языка, промыслов и т. п. титульных и иных традиционно проживающих в округах этносов установлены в ст. 107—108 Устава Забайкальского края, ст. 17 Устава Иркутской области. В Уставе Камчатского края гарантируется обеспечение прав коренных малочисленных народов (ст. 3), Корякский округ является территорией компактного проживания указанных народов (п. 3 ст. 29). Устав Красноярского края устанавливает возможность, с целью эффективной защиты прав коренных малочисленных народов, административно-территориальным единицам, где они проживают, присвоения статуса национальных административно-территориальных единиц (п. 6 ст. 32).

Стоит отметить, что автономное национально-территориальное образование имеет принципиальные отличия от внешне схожих автономий, таких как национальнокультурная (экстерриториальная) автономия, автономия территорий традиционного природопользования малочисленных народов, автономия общин малочисленных народов [14].

Таким образом, объединение «сложносоставных» субъектов Российской Федерации привело к образованию в границах бывших автономных округов национально-территориальных автономных образований регионального уровня.

Представляется, что приведенные концептуальные положения могут быть полезными при дальнейшем законодательном регулировании отношений, связанных с административно-территориальными единицами с особым статусом.

1. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа : федер. конст. закон от

25.03.2004 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства

РФ. 2004. № 13. Ст. 1110 (далее — Пермский ФКЗ); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа : федер. конст. закон от

14.10.2005 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства

РФ. 2005. № 42. Ст. 4212 (далее — Красноярский ФКЗ); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа : федер. конст. закон от

12.07.2006 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства

РФ. 2006. № 29. Ст. 3119 (далее — Камчатский ФКЗ); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа : федер. конст. закон от 30.12.2006 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 1 (далее — Иркутский ФКЗ); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа : федер. конст. закон от 21.07.2007 г. № 5-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745 (далее — Забайкальский ФКЗ).

2. См., например: Саломаткин А. С. Территориальная организация российского государства : авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 13.

3. Собр. законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

4. Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник. В 4 т. Т. 1—2 / отв. ред. Б. А. Страшун. М. : БЕК, 1995. С. 657-658.

6. Невинский В. В. Проблемы и решения в конституционно-правовом самоопределении автономных округов (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой) // Тезисы выступлений участников круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С. 127.

7. См.: Дамдинов Б. Д. Особый статус Агинского Бурятского округа в составе Забайкальского края: от концепции к Уставу // Сиб. юрид. вестн. 2009. № 2. С. 37-38.

8. Рос. газ. 2007. 4 мая.

9. Официальные ведомости. 2008. 11 дек.

(№ 199-200).

10. Областная. 2009. 24 апр. (№ 45).

11. Забайкальский рабочий. 2009. 18 февр. (№ 30).

12. Дамдинов Б. Д. Указ. соч. С. 41.

13. Краевой вестник. 2008. 11 июня (№ 1). Спецвып.

14. Подробнее см.: Кряжков В. А. Право коренных малочисленных народов Севера на национальнотерриториальное образование // Государство и право. 2007. № 3. С. 26-33.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 С учетом известных противоречий, как в теории, так и в законодательстве, между административно-территориальным и муниципально-территориальным делением.

2 В отличие от советской практики, на данный момент вопрос о том, являются ли (являлись ли) автономные округа как субъекты Российской Федерации, в границах которых образованы административно-территориальные единицы с особым статусом, формой выражения национального суверенитета (права на самоопределение) их титульных этносов, является весьма дискуссионным.

The Special Legal Status of Administrative-territorial Entities: Problems of Theory

© Damdinov B., 2009

The current article focuses on the problems of legal governance of the special legal status of administrative-territorial entities within the borders of the former autonomous circles emerging as a result of unification (merging) of the "compound" subjects of the Russian Federation.

Key words: Russian federalism; federal system; status of a subject of the Russian Federation; territorial unification (merging) of the subjects of the Russian Federation; administrative and territorial system; territorial autonomy; special status.