Отвечает ли современное досудебное производство реалиям борьбы с преступностью?

Отвечает ли современное досудебное производство реалиям борьбы с преступностью?

Б. Я. ГАВРИЛОВ,

профессор кафедры управления органами расследования преступлений,

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист Российской Федерации (Академия управления МВД России) E-mail: profgavrilov@yandex.ru

Does the Modern Pre-Trial Proceedings Answer the Realities

of Fighting Crime?

B. Ya. GAVRILOV,

Professor of Department of Management Bodies Investigation of Crimes. Doctor of Law, Professor,

Honored worker of science of the Russian Federation, Honored lawyer of the Russian Federation.

В публикации автором рассматриваются актуальные вопросы досудебного производства, показаны причины низкой эффективности ряда процессуальных институтов, формулируются проблемы правоприменительной практики, рекомендуются и предлагаются законодательные меры с целью их разрешения. К числу первоочередных следует отнести изменения процессуальных правил начала производства по уголовному делу; реализацию нормы-принципа о разумном сроке уголовного судопроизводства (ст. 61 УПК РФ) в действующем институте процессуальных сроков расследования; необходимость разработки протокольной формы предварительного расследования; возвращение в УПК РФ процессуальных правил заключения под стражу по судебному решению обвиняемых, скрывшихся от органов предварительного расследования и объявленных в федеральный розыск.

Досудебное производство, предварительное расследование, прокурор, следователь, дознаватель, суд, процессуальные сроки, предъявление обвинения, заключение под стражу, протокольная форма расследования.

yflK 343.1

The article examines the relevant issues pre-trial proceedings from the point of view of the scientist and practice, the reasons for the low effictiveness of some individual procedural institutions, the problems of the law enforcement and the proposed legislative measures to resolve them. Among the priorities the author considers the need for fundamental changes in the procedural rules of the beginning of criminal proceedings; realization of the norm-the principle of a reasonable term of criminal proceedings (Art. 61 of the code of criminal procedure) procedural terms of the investigation; exclusion from the code of criminal procedure of the Institute of indictment; introduction of the Protocol form of preliminary investigation into the code of criminal procedure; provision to the body of investigation to detain by judicial decision the accused who have escaped from the bodies of preliminary investigation and declared in the Federal wanted list.

Criminal procedure policy, the pre-trial proceedings, a preliminary investigation, prosecutor, the investigator and the inquirer, court, procedural terms, indictment.

Отвечая на вопрос о соответствии досудебного производства реалиям борьбы с преступностью, автор утверждает, что как с точки зрения представителя научного сообщества, так и с позиции практикующего юриста-следователя эффективность его основных

институтов достаточно низкая. Исходя из этого, сегодня определяющим в обеспечении прав и свобод участников уголовного судопроизводства является острая потребность в разработке принципиально новой модели предварительного расследования, которая своей первооче-

редной задачей ставила бы преодоление сложившейся еще в рамках действия УПК РСФСР, и плавно перетекшую в УПК РФ заформали-зованность и забюрократизированность уголовно-процессуального закона. Прямым следствием этого является низкая эффективность досудебного производства, поскольку количество направленных следователями органов внутренних дел в суд уголовных дел из числа возбужденных за два последних десятилетия, значительно сократилось (с 36,4 % в 1999 г.), и в 2018 г. составило 22,4 %.

Наряду с такими причинами снижения эффективности судопроизводства, как много-эпизодность уголовных дел и, соответственно, значительное увеличение объема следственной работы по ним, сложность доказывания новых видов преступной деятельности и ряда других факторов, автор констатирует и серьезные изменения, внесенные в УПК РФ за последние 17 лет (более, чем 250-ю федеральными законами). Некоторые из них не всегда носили системный характер, однако, необходимость многих изменений была обусловлена потребностью правоприменительной практики совершенствования законодательства, обусловленной как изменениями в социально-экономической жизни российского государства, так и влиянием на эти процессы компромиссных решений законодателя при принятии УПК РФ и отказ при его подготовке ко второму чтению от реформирования отдельных процессуальных институтов [4], а также имевших место за эти годы контрреформ ряда процессуальных положений УПК РФ [2, 3] и ряд других факторов.

Основные направления совершенствования досудебного производства, в том числе в рамках совершенствования в целом уголовно-правовой политики, обсуждались на Парламентских слушаниях в Совете Федерации РФ 18 ноября 2013 года [2] и там же 20 декабря 2016 г., 29 июня 2017 г. и 13 декабря 2018 г., а также в рамках представленной 5 апреля 2017 г. А. Л. Кудриным на Парламентских слушаниях Дорожной карты (2017—2025 гг.) совершенствования уголовного законодательства. Проблемы совершенствования досудебного производства обсуждались и на ряде научных форумов (в мае 2015 г. на Бабаевских чтениях [10], на Кутафинских чтениях в апреле 2016 г. [23], в октябре 2018 г. на конференции в Академии управления МВД России [8] и других).

Необходимость формирования принципиально иного механизма досудебного производства обуславливается тем, что:

1) во-первых, внесенные за период действия УПК РФ изменения позволяют утверж-

дать, что многие из них — результат введения вновь или совершенствования ряда институтов действующего УПК РФ. В их числе: выведение следователей из состава органов прокуратуры Федеральным законом от 05 июня 2007 г. № 87-ФЗ [14], с последующим образованием Следственного комитета РФ, с передачей полномочий руководителю следственного органа по процессуальному руководству следователями и с сохранением за прокурором полномочий по надзору за их деятельностью; исключение согласия прокурора на возбуждение уголовного дела, как и в целом его право на принятие процессуального решения о начале производства по уголовному делу; введение в УПК РФ в качестве участника уголовного процесса начальника подразделения дознания [15], а в последующем — и начальника органа дознания [16]; включение в УПК РФ института досудебного соглашения о сотрудничестве [17]; возвращение в досудебное производство сокращенной формы дознания [18] и ряд других нововведений, на принятии которых автор настаивал ещё в конце 90-х гг. при подготовке УПК РФ ко второму чтению. Был значительно расширен перечень следственных и иных процессуальных действий в ходе проверки сообщения о преступлении. В УПК РФ была также введена норма-принцип — ст. 61 УПК РФ «Разумный срок уголовного судопроизводства»;

2) во-вторых, нормы ряда процессуальных институтов УПК РФ содержат в себе немало положений УПК РСФСР 1922 и 1960 гг., что повлекло за собой забюрократизирован-ность и заформализованность современного уголовного процесса при его низкой эффективности, что обусловило существенное снижении уровня уголовно-процессуального реагирования должностных лиц органов предварительного расследования на поступившие в право -охранительные органы заявления, сообщения о преступлениях. Объективно это подтверждается существенным снижением (с 3,3 млн дел в 2006 г. до 1,65 млн дел в 2018 г.) количества возбужденных уголовных дел. Более того, из числа расследованных, порядка 70—80 % уголовных дел приостанавливаются производством [25];

3) в-третьих, отдельные нормы УПК РФ принимались в условиях компромисса, к которым следует отнести ряд переходных положений [13], предусматривающих сохранение до 1 января 2004 г. санкционирование прокурором следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан, а также заключение подозреваемых, обвиняемых под стражу с санкции прокурора [27], что являлось основанием

для принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 14.03.2002 № 6-П [20] о признании не соответствующей Конституции РФ ст. 96 УПК РСФСР, предусматривающей санкционирование прокурором заключения подозреваемого, обвиняемого под стражу. Выполняя данное решение Конституционного Суда РФ, законодатель Федеральным законом от 29 мая 2002 г. №58-ФЗ [11], до вступления в действие в УПК РФ, внес в него первые поправки, предусматривающие ограничение прав и свобод участников уголовного процесса исключительно по судебному решению. «Уступкой» законодателя была и редакция ст. 146 УПК РФ, в части необходимости получения следователем, дознавателем, органом дознания согласия прокурора на возбуждение уголовного дела, против чего возражала вся юридическая общественность.

Изложенное позволяет утверждать, что совершенствование досудебного производства должно предусматривать не принципиальный пересмотр форм предварительного расследования, как предполагают ряд ученых-процессуалистов [1], а пересмотр в УПК РФ ряда процессуальных институтов:

1) пересмотру подлежат положения ч. 1 ст. 162 УПК РФ о двухмесячном сроке предварительного следствия, поскольку её содержание не соответствует введенной в УПК РФ норме-принципу (ст. 61 УПК РФ) о разумном сроке уголовного судопроизводства, который в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда от 29 марта 2016 г. № 11-П [21] по уголовным делам не должен превышать 4 лет. И сама эта норма перешла в действующий уголовно-процессуальный закон из УПК РСФСР 1922 г.;

2) предлагается увеличить и первоначальный срок содержания обвиняемого под стражей

по поступившему к нему уголовному делу (ч. 1 и ч. 1.1 ст. 221 УПК РФ) и ещё 14 суток для принятия судом (судьей) в порядке ч. 1 ст. 227 УПК РФ соответствующего решения;

3) следует исключить из УПК РФ процессуальный институт предъявления обвинения, поскольку его, например, не предусматривали нормы Устава уголовного судопроизводства 1864 г. На протяжении ряда десятилетий, уже в советский период, момент предъявления обвинения являлся основанием допуска защитника к участию в уголовном деле. Сегодня в соответствии с ч. 11 ст. 144 и п. 6 ч. 3 ст. 49 УПК РФ участие адвоката-защитника предусмотрено уже с момента проверки в отношении лица сообщения о преступлении, когда фактически уголовное дело еще не возбуждено. В действующем УПК РФ нивелированы различия в правовом статусе подозреваемого (ст. 46 УПК РФ) и обвиняемого (ст. 47 УПК РФ). К числу аргументов за отмену данного института следует отнести и тот факт, что в суд за 17 лет действия УПК РФ направлено 5 млн уголовных дел, расследованных в форме дознания, без «классического» предъявления обвинения.

Исследуя процессы реформирования досудебного производства, автор [3] на основе приведенных ниже статистических данных о многократном (почти в 3 раза по уголовным делам, расследованным следователями органов внутренних дел и в 5 раз — по делам следователей Следственного комитета РФ) снижении числа оправданных судами лиц, делает вывод о качественно более высоком уровне прокурорского надзора и, в целом, об эффективности реализации Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ [14], с чем выражают свое несогласие органы прокуратуры и отдельные ученые-процессуалисты.

Таблица 1. Статистические данные о состоянии законности в деятельности следственного аппарата [26]

Период Число оправданных судом лиц, в т. ч. на 1000 обвиняемых по направленным в суд делам, из них незаконно, необоснованно содержавшихся под стражей

След. МВД Из них содержалось под стражей Следователи прокуратуры и СК РФ Из них содержалось под стражей

2006 1372 - 2,0 524 1885 - 18,0 954

2013 509 - 1,3 250 654 - 5,8 411

2017 402 - 1,1 164 539 - 4,8 219

2018 405 - 1,2 158 591 - 5,5 271

(2 месяца), в который входят от 10 до 30 суток (вместо 5 суток по УПК РФ в редакции 2001 г.) для утверждения прокурором обвинительного заключения или принятия иного решения

О повышении уровня надзорной деятельности прокурора за качеством расследования свидетельствуют, по мнению автора [3], и приведенные им в таблице 2 данные об увеличении

Таблица 2. Статистические данные о качестве расследования уголовных дел [26]

Период Возвращено прокурором уголовных дел для дополнительного расследования Возвращено дел судом прокурору в порядке ст. 237 УПК

Следователям МВД Удельный вес

1999 21249 2,7 1102 1,4 41340 34209 - 4,0%

2006 18373 3,3 1286 0,8 35930 -

2018 17791 5,6 3569 3,6 6468 4668 - 1,1%

количества возвращенных прокурорами уголовных дел для дополнительного расследования при одновременном снижении (почти в 4 раза) количества возвращенных судом в порядке ст. 237 УПК РФ уголовных дел прокурору.

Введение Федеральным законом от 06 июня 2007 г. № 90-ФЗ в число участников уголовного процесса начальника подразделения дознания, на чем автор настаивал еще до принятия УПК РФ и в течение последующих 5-ти лет его действия, обеспечило улучшение состояния законности за счет повышения уровня прокурорского надзора по уголовным делам, расследованным в форме дознания. Это нашло свое отражение в статистических показателях работы дознавателей, выразившихся в сокращении более, чем в 2 раза числа оправданных (с 330 лиц в 2006 г. до 140 в 2018 г.) и, соответственно, их доли на 1 тыс. обвиняемых по направленным в суд уголовным делам (с 0,73 в 2006 г., до 0,39 в 2018 г.), при одновременном усилении прокурорского надзора, о чем свидетельствует увеличение с 6 810 в 2006 г. до 11 659 в 2018 г. количества уголовных дел, возвращенных прокурором дознавателям для дополнительного расследования и, соответственно, сокращение доли таких дел, возвращенных судом прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ (до 1 800 уголовных дел в 2018 г.).

В числе наиболее актуальных проблем, связанных с реформированием досудебного производства, автору видится:

— введение в УПК РФ протокольной формы расследования, предусматривающей расследование в течение 48 часов уголовного дела в отношении конкретного лица при признании им факта совершения преступления и при ус-

ловии, что не потребуется производство всего комплекса следственных действий. Расследование по такому делу должно начинаться незамедлительно: с момента регистрации сообщения о преступлении (без вынесения постановления о возбуждении уголовного дела).

— введение процессуальных правил о «заочном» избрании меры пресечения в виде содержания под стражей по судебному решению в отношении лиц, скрывшихся от органов расследования и объявленных в федеральный розыск, число которых достигает 100 тыс. в год (так, в 2018 г. в розыске находилось 97 655 подозреваемых, обвиняемых, из которых разыскано 57 476 лиц). При задержании такого лица вне места производства предварительного расследования оно в течение 48 час. должно быть доставлено в суд по месту задержания, где в судебном заседании устанавливается личность задержанного и проверяется, не отменено ли решение суда о заключении данного лица под стражу, а после доставления к месту расследования данное лицо доставляется в суд, избравший меру пресечения, для решения вопроса об оставлении меры пресечения в силе либо её изменении;

— в числе первоочередных — принципиальный пересмотр процедуры возбуждения уголовного дела. Наличие сегодня в УПК РФ стадии возбуждения уголовного дела повлекло за собой двукратное на протяжении последних 10-ти лет снижение (на 1,45 млн) количества возбужденных уголовных дел и увеличение за этот период на 2,3 млн количества «отказных» материалов, при фактической неизменности числа зарегистрированных сообщений о преступлениях, о чем автором подробно изложено в ранее опубликованных материалах [24].

Таблица 3. Статистические данные о разрешении сообщений о преступлениях за 2006—2018 гг. [22]

2006 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Всего зарегистрировано сообщений о преступлениях (млн) 10,7 11,7 11,8 12,2 11,6 10,3 9,8

Возбуждено уголовных дел (млн) 3,3 1,78 1,73 1,89 1,85 1,78 1,65

В т. ч. удельный вес к числу сообщений о преступлениях (в %) 30,8 15,2 14,6 15,5 15,9 16,8 16,8

Количество (без повторных) «отказных» материалов (млн) 4,5 6,7 6,7 6,8 6,8 6,3 6,0

Исключение ст. ст. 146 и 148 УПК РФ, и тем самым изменение начала производства по уголовному делу, обусловлено складывающейся с учетом решений Конституционного Суда РФ [12] и Верховного Суда РФ [9] судебно-след-ственной практикой о необходимости возбуждения самостоятельного уголовного дела при выявлении нового преступления, совершенного лицом, в отношении которого оно ранее было возбуждено, или при установлении нового лица, совершившего преступление, по факту которого уже возбуждено основное дело, что, по нашему мнению, противоречит многолетней практике расследования и правовому содержанию остающейся неизменной

на протяжении 55 лет норме о возбуждении уголовного дела и ч. 1 ст. 448 действующего УПК РФ, не требующей вынесения самостоятельного постановления о возбуждении уголовного дела, если оно возбуждено в отношении другого лица.

Изложенные предложения по совершенствованию досудебного производства поддерживаются рядом российских ученых-процессуалистов. Сегодня, дело - за формированием законодателем совместно с научным сообществом современной доктрины досудебного производства, чему препятствует устоявшийся в нашем сознании стереотип незыблемости названных выше процессуальных институтов.

Список литературы:

1. Александров, А. С. Доктринальная модель уголовно-процессуального доказательственного права РФ и комментарий к ней. -М.: Юрлитинформ, 2015. - 304 с.

2. Божьев, В. П. «Тихая революция» Конституционного Суда Российской Федерации // Избранное. 2010. Юрайт. С. 9-11.

3. Гаврилов, Б. Я. Доктрина досудебного производства: настоящее и будущее // Российская юстиция. №1. 2018. С. 37-41.

4. Гаврилов, Б. Я., Божьев, В. П. Концепция совершенствования досудебного производства в XXI веке: мнение науки и практика/ Б. Я. Гаврилов, В. П. Божьев // Вестник Нижегородской академии МВД России. -2017. - № 2 (38). - С. 74-82.

5. Гаврилов, Б. Я. Досудебное производство по УПК РФ: концепция совершенствования // Труды Академии управления МВД России. - 2016. - № 1. - С. 18-25.

6. Гаврилов, Б. Я. Эффективность досудебного производства // Уголовное судопроизводство. - 2017. - № 2. - С. 19-26.

7. Гаврилов, Б. Я. Доктрина досудебного производства: настоящее и будущее // Российская Юстиция. 2018. № 1. С. 37-41.

8. Гаврилов, Б. Я., Урбан, В. В. Обеспечение прав и свобод личности как ключевое звено концепции современного досудебного производства: видение ученого и практика // Труды Академии управления МВД России. 2019. № 1 (49). С. 67-72.

9. Кожокарь, В. В. Возбуждение уголовного дела: правовая позиция Конституционного Суда и Верховного Суда РФ // Труды Академии управления МВД России. - 2015. -№ 1. - С. 20-22.

10. Новая теория уголовно-процессуальных доказательств: в рамках шестых «Бабаевских чтений» // Вестник Нижегородской правовой академии. Научный журнал. — 2015. — № 5. - 134 с.

11. О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.05.2002 №58-ФЗ // СПС «Консультант-Плюс».

12. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарянца Андрея Эммануиловича на нарушение его конституционных прав статьями 241 и 242 Уголовного кодекса Российской Федерации, частью первой статьи 46, статьями 57, 80, частью первой статьи 108, статьями 171, 172 и 195 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 18.07.2006 г. № 343-О // [электронный ресурс]: http:// sudbiblioteka.ru/ks.

13. О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 18.12.2001 № 177-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ст. 4924.

14. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

15. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 06.06.2007 № 90-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2833.

16. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя: Федеральный закон от 30.12.2015 № 440-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1. Ст. 60.

17. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.06.2009 № 141-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2009. № 26. Ст. 3139.

18. О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 04.03.2013 № 23-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 9. Ст. 875.

19. Парламентские слушания в Совете Федерации 18 ноября 2013 г. // [электронный ресурс] : http://legislation.council.gov.ru/activ-йу/а^гуШе8/ рагИаше^агу/37092.

20. По делу о проверке конституционности статей 90, 96, 122 и 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан С. С. Маленкина, Р. Н. Мартынова и С. В. Пустовалова: постановление Конституционного Суда РФ от 14.03.2002 г. №6-П // Собрание законодательства РФ, 2002. №12. Ст. 1178.

21. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок

или права на исполнение судебного акта в разумный срок»: [электронный ресурс] // режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

22. Сведения о результатах разрешения заявлений (сообщений) о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях в органах внутренних дел // Статистические данные ГИАЦ МВД Росси по форме 4-Е за 2002-2018 гг.

23. Современные проблемы доказывания и принятия решений в уголовном процессе. Социальные технологии и правовые институты: материалы международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию профессора Полины Абрамовны Лупинской: М.: Проспект. — 2016. — 583 с.

24. Божьев, В. П., Гаврилов, Б. Я. Соответствует ли отказ в возбуждении уголовного дела идеологии современной уголовно-правовой политики России // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2018. - № 2 (78). - С. 74-78.

25. Статистические данные о результатах следственной работы за 2012-2018 гг. // Следственный департамент МВД России. - М.: 2013-2018 гг.

26. Статистические данные о результатах следственной работы по форме I-E за 2006-2018 гг. — М.: Следственный департамент МВД России, 2018 г.

27. О внесении изменения в статью 97 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР: Федеральный закон от 29.12.2001 № 183-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 53. Ст. 5019.