Государственная политика Российской Федерации и Республики Казахстан в сфере высшего образования: сравнительно-правовой анализ

УДК 37

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ*

THE STATE POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN IN THE SPHERE OF HIGHER EDUCATION:

COMPARATIVE ANALYSIS

Т. Ф. ЯЩУК

Сравнивается государственная образовательная политика России и Казахстана. Анализируются конституции, национальные доктрины, законы об образовании, акты правительства, акты Министерства образования и науки. Делается вывод о сходстве и различии образовательных политик.

Ключевые слова: высшее образование, сравнительное правоведение, государственная политика, образовательная политика, высшее образование в России, высшее образование в Казахстане.

In article is compares the state educational policy of Russia and Kazakhstan. The following documents is analyzes: the Constitution, the national doctrine, education laws , government acts, acts of the Ministry of education and science. The conclusion is made about the similarities and differences of the educational policy.

Key words: higher education, comparative law, public policy, education policy, higher education in Russia, higher education in Kazakhstan.

Формирование образовательной политики Российской Федерации и Республики Казахстан происходит под воздействием объективных факторов, оказывающих равное или тождественно близкое влияние на оба государства. Во-первых, образовательные системы России и Казахстана долгое время формировались и развивались в рамках единой советской модели, которая в условиях индустриального общества обладала несомненными сильными прогрессивными чертами. Необходимо отметить, что до революции на территории современного Казахстана не было высших учебных заведений. Первые вузы в Казахской автономной советской социалистической республике, входившей в состав РСФСР, были открыты в 1920-е гг. К моменту распада СССР в 1991 г. в КССР действовал уже 61 вуз, где обучалось 288 тыс. студентов [1]. К настоящему времени, как в РФ, так и в РК, про-

должают работать практически все вузы, действовавшие в советский период. Они сохранили имущественные комплексы, материально-техническую базу, значительную часть научно-педагогических кадров. Не утратили своей значимости такие принципы и конкретные формы функционирования высшей школы, как вузовская автономия, иерархичность учёных степеней и званий, их формальное и неформальное признание и др.

Во-вторых, переход к постиндустриальному, информационному обществу поставил перед высшим образованием такие вызовы, с которыми оно не сталкивалось ранее в своей истории. Угрозе подвергается сама институциональная модель университета, которая выкристаллизовалась из средневековых профессиональных школ, укрепилась в результате реформ Гумбольдта в начале XIX в. и показала свою технологическую и социальную

* Исследование выполнено при финансовой поддержке гранта РГНФ № 13-13-55001 «Правовое обеспечение сотрудничества Омской области и Республики Казахстан в сфере высшего образования».

© Ящук Т. Ф., 2013 70

эффективность в Новое и Новейшее время. Так называемые свободные, сетевые, электронные университеты представляют реальную альтернативу традиционной высшей школе.

В-третьих, существенным фактором выступают государственные и национальные амбиции. И Россия, и Казахстан стремятся занять достойное место в современном мироустройстве, позиционируют себя как развитые страны с высоким уровнем качества человеческого капитала.

В-четвертых, высшее образование находится в сфере государственного регулирования, для осуществления которого сформированы соответствующие центральные уполномоченные органы. В настоящее время в обеих республиках это министерства образования и науки, сопоставимые по организационной структуре, наличию подведомственных учреждений, компетенции. В обеих республиках министры образования и науки назначаются на должность и освобождаются от должности указами Президента.

В-пятых, процессы глобализации и интернационализации затронули все общественные сферы, включая и высшее образование. Принципы глобализации отражены в Генеральном соглашении по товарам и услугам, которое декларирует свободный обмен образовательными услугами. Россия и Казахстан участвуют в Болонском процессе, который олицетворяет интернационализацию высшего образования.

В рамках сравнительно-правового исследования государственную политику в области высшего образования можно реконструировать, используя следующие документы: конституции, национальные доктрины, систематизированные законодательные акты, иные законы и ведомственные акты.

1. В конституциях обеих республик праву на образование посвящены отдельные статьи: ст. 43 Конституции РФ и ст. 30 Конституции РК. Они помещены в той главе (Конституция РФ) и разделе (Конституция РК), где определяется правовой статус человека и гражданина, перечисляются и характеризуются основные права. В формулировках статей не наблюдается существенных концептуальных различий. Очевидно, что доступ к высшему образованию возможен

только для лиц, освоивших предыдущий образовательный уровень. Таким уровнем в Республике Казахстан является среднее образование, а в Российской Федерации - среднее общее образование и среднее профессиональное образование. Часть 4 ст. 43 Конституции РФ гарантирует общедоступность, обязательность и бесплатность основного среднего образования. Статья 30 Конституции РК гарантирует обязательность и бесплатность среднего образования в государственных учебных заведениях. В отношении высшего образования закреплено его бесплатное получение на конкурсной основе в государственном высшем учебном заведении (согласно Конституции РК), и в государственном или муниципальном образовательном учреждении и предприятии (согласно Конституции РФ). Обе конституции однозначно закрепляют за государством установление обязательных стандартов образования, при этом ч. 3 ст. 30 Конституции РК гласит, что деятельность любых учебных заведений должна соответствовать этим стандартам. В Конституции РФ, в отличие от Конституции РК, прямо не упоминается платное высшее образование, но говорится, что государство поддерживает различные формы образования и самообразования. В Конституции РК говорится, что получение платного образования в частных учебных заведениях осуществляется на основании и в порядке, установленных законом.

2. Национальные доктрины выражаются в долгосрочных стратегиях и планах социально-экономического развития, официальных заявлениях глав государств и других документах. К числу таких российских документов, определяющих перспективы и направления развития высшего образования, как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе, относятся следующие: а) Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г.; б) Стратегия инновационного развития РФ на период до 2020 г., утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г.; в) Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденная Указом Президента 18 мая 2009 г.

Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. выделяет два этапа реализация и определяет контрольные показатели, которых необходимо достичь соответственно к 2012 и 2020 г. Развитие образования увязано с достижением главной цели -формированием новой экономики - экономики знаний и высоких технологий. Запланирован поэтапный рост доли данного сектора в валовом внутреннем продукте. Декларируется, что расходы на образование за счет государственных и частных источников составят 6,5-7 % валового внутреннего продукта в 2020 г. Обозначен переход от системы массового образования, характерного для индустриальной экономики, к непрерывному индивидуализированному образованию для всех, развитие образования, неразрывно связанного с мировой фундаментальной наукой [2].

Стратегия инновационного развития РФ на период до 2020 г. разработана на основе положений предыдущего документа. Включает более детализированные и цифровые показатели: по числу российских вузов, входящих в мировые рейтинги; количеству регистрируемых патентов; доли российских публикаций в мировых научных журналах; индексам цитирования; развитию уровневой системы высшего образования; введению стандартизированного экзамена для выпускников бакалавриата и специалитета; международному сотрудничеству; интеграции с бизнесом и производственным сектором; вузовскому менеджменту и т. д. [3].

О роли высшего образования, науки и технологий говорится и в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Для обеспечения национальной безопасности особо подчёркнута необходимость создания сети федеральных университетов, национально-исследовательских университетов, развития учебных заведений, ориентированных на удовлетворение нужд регионального развития [4].

Основополагающими документами Казахстана, в которых провозглашена долгосрочная стратегия, можно считать «Казахстан-2030» и «Казахстан-2050». Оба документа легитимированы как послания Президента к народу страны. Стратегия «Казах-

стан-2030» имеет подзаголовок «Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев». В качестве основной задачи провозглашено создание национальной системы образования. В декабре 2012 г. Президент Казахстана Н. Назарбаев заявил, что многие положения стратегии досрочно выполнены, и обнародовал новый документ -«Стратегия "Казахстан-2050": новый политический курс состоявшегося государства». В соответствии со Стратегией, профессионально-техническое и высшее образование должно ориентироваться в первую очередь на максимальное удовлетворение текущих и перспективных потребностей национальной экономики в специалистах. Вузы не должны ограничиваться образовательными функциями, в них необходимо создавать и развивать научно-прикладные исследования. Особое внимание уже начиная с 2013 г. будет уделяться развитию системы инженерного образования и современных технических специальностей с присвоением сертификатов международного образца [5].

Таким образом, Россия и Казахстан сформулировали новые задачи высшего образования, обусловленные вызовами постиндустриального общества, международной интеграции, возросшими потребностями личности.

3. Систематизированные акты. В настоящее время применяются ФЗ РФ от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [6] и закон РК 2007 г. «Об образовании» [7], с внесёнными дополнениями и изменениями. Законы имеют очевидное типологическое сходство, совпадение предмета правого регулирования, тождественность в выделении и регулировании отдельных институтов. Например, оба акта раскрывают содержание основных терминов (бакалавриат, магистратура, аспирантура и т. д.), используемых в тексте, хотя набор таких терминов, безусловно, различается. Законы отражают трансформацию национальных образовательных систем, начавшуюся ещё в 1990-е гг., и фиксируют достигнутые результаты. Поэтому, например, в казахстанском акте есть понятие образовательного гранта, а в российское профессиональное образование данный институт (в виде планируемого ГИФО) не был внедрён. По-

разному трактуются уровни высшего образования. Так, ст. 10 российского закона относит к высшему образованию: бакалавриат, специалитет, магистратуру, подготовку кадров высшей квалификации. Статья 21 казахстанского закона профессиональной учебной программой высшего образования называет только бакалавриат, а магистратура и докторантура согласно ст. 36 отнесены к послевузовскому образованию. Причём подготовка кадров в магистратуре осуществляется на базе профессиональных учебных программ высшего образования по двум направлениям: 1) научному и педагогическому со сроком обучения два года; 2) профильному со сроком обучения не менее одного года.

4. Ведомственные акты, издаваемые органами, в компетенцию которых входит регулирование отношений в сфере высшего образования, представлены значительным массивом документов. Однако наиболее значимыми, конкретизирующими положения национальных доктрин, задающими конкретные параметры и сроки модернизации высшего образования, являются следующие: а) Распоряжение правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 г. № 2620-р «План мероприятий (“дорожная карта”) Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» [8]; б) Государственная программа развития образования Республики Казахстана на 2011-2020 гг., утверждённая Указом Президента Республики Казахстан от 7 декабря 2010 г. [9].

«Дорожная карта» включает такие параметры, как направления, ожидаемые результаты, количественные характеристики, сроки реализации, ответственные исполнители. Однако анализ содержания этого документа в соотнесении с принятым почти одновременно с ним законом «Об образовании в Российской Федерации» вызывает немало вопросов ввиду неясности многих позиций, что порождает критику со стороны научнопедагогического сообщества. Например, намеченное постепенное закрытие вузов и филиалов, имеющих признаки неэффективности, может расцениваться как их механическое упразднение. В 2013-2014 гг. должна начаться пилотная апробация программ прикладного бакалавриата, однако серьёзных

учебных разработок по этому направлению почти нет, что порождает сомнения в реалистичности поставленных сроков.

«Государственная программа» отличается большей подробностью и конкретностью. Она разбита на два этапа, соответственно в настоящий период реализуется первый этап, охватывающий период 20112015 гг. Определены программные цели, задачи, установлены целевые индикаторы, источники и объёмы финансирования.

Одной из целей является достижение высокого уровня качества высшего образования, удовлетворяющего потребностям рынка труда, задачам индустриально-инновационного развития страны, личности и соответствующего лучшим мировым практикам в области образования. Заслуживают внимания целевые индикаторы, которые интересны не столько с точки зрения прогнозируемых к достижению количественных показателей, сколько формулировкой чётких ориентиров направления и целей движения. К целевым индикаторам отнесены следующие:

- доля выпускников, прошедших независимую оценку квалификации в сообществе работодателей с первого раза;

- доля выпускников вузов, обучающихся по госзаказу, трудоустроенных по специальности в первый год после окончания вуза;

- количество вузов Казахстана, отмеченных в рейтинге лучших мировых университетов;

- доля вузов, прошедших независимую национальную институциональную аккредитацию по международным стандартам;

- доля вузов, прошедших независимую национальную специализированную аккредитацию по международным стандартам;

- доля вузов, осуществляющих инновационную деятельность путем интеграции образования и науки на основе внедрения результатов отечественных научных исследований в производство;

- доля профессорско-преподавательского состава и научных работников, имеющих публикации в научных журналах с импакт-фактором в течение последних 5 лет.

С целью достижения необходимых значений каждого индикатора выделяется самостоятельное направление, которое включает ряд отдельных мероприятий, подкрепленных

необходимыми организационными, правовыми и финансовыми ресурсами.

Таким образом, оказавшись в сходных исторических условиях в начале 1990-х гг., Россия и Казахстан модернизировали высшее образование в соответствии с новыми социально-экономическими и политическими реалиями. В настоящее время процесс реформирования высшей школы вышел на новый этап: сформулированы цели государственной политики, подготовлена юридическая база, необходимая для её реализации.

1. Образование в Республике Казахстан. - Астана, 2002. - С. 104.

2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утверждена Распоряже-

нием Правительства РФ от 17 ноября 2008 г.

- URL: http://правительство.рф.

3. Стратегия инновационного развития РФ

на период до 2020 г. - URL:

http://правительство.рф.

4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утверждена Указом Президента РФ 18 мая 2009 г. // Российская газета. - 2009. - 19 мая.

5. Официальный сайт Президента Республики Казахстан. - URL: http://www.akorda.kz.

6. Российская газета. - 2013. - 10 янв.

7. Министерство образования и науки Республики Казахстан : сайт. - URL: http://

www.edu/gov.kz/ru.

8. Правительство Российской Федерации : сайт.

- URL: http://правительство.рф.

9. Официальный сайт Президента Республики Казахстан.