Инструменты сглаживания пространственной поляризации муниципальных образований (на примере Иркутской области)

4

Региональная экономика

Р

УДК 332.025

Ю.В. Гордина

ИНСТРУМЕНТЫ СГЛАЖИВАНИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОЙ ПОЛЯРИЗАЦИИ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В своем нынешнем виде проблема взаимоотношений региона и муниципальных образований второго уровня появилась с момента декларирования территориальной самостоятельности регионов и местного самоуправления в 2006 г. Таким образом, с 2006 г. и до настоящего времени в области остается незамеченным то, что значительная часть полномочий муниципальных районов перешла к городским и сельским поселениям, что не повлекло за собой сокращения расходов аппарата управления муниципальных районов.

Подавляющее большинство муниципалитетов области являются дотационными и испытывают хроническую нехватку финансовых средств для предусмотренных законом полномочий, распределение межбюджетных трансфертов в регионе происходит в соответствии с требованиями законодательства федерального и регионального уровня и предполагает объективную оценку социально-экономического потенциала территорий, а также стоимости бюджетных услуг, предоставляемых на местном уровне муниципалитетами региона.

Значимость межбюджетного регулирования для муниципальных образований очевидна, так как практика показывает, что уровень трансфертов в общем объеме бюджетных доходов местных бюджетов сохраняется на стабильно высоком уровне. Несмотря на использование объективных методик распределения межбюджетных трансфертов, выбор этих методик и подходов, а также определение целей и задач межбюджетного регулирования на уровне субъекта федерации недостаточно проработаны. Данное обстоятельство нужно учитывать для совершенствования нормативно-правового регулирования и практики распределения меж-

бюджетных трансфертов на региональном уровне.

В настоящий момент эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов оценивается на основании Указа Президента РФ № 607 от 28.04.2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и Распоряжения Правительства РФ № 1313-р от 11.09.2008 г. «О реализации Указа Президента Российской Федерации № 607 от 28.04.2008 г.».

Перечень основных и дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления представлен в вышеозначенных документах, на их основании сформирована типовая форма доклада о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за п-й год и их планируемых значениях на трехлетний период. Таким образом, с 2008 г. муниципальные образования второго уровня обязаны представлять данные об эффективности своей деятельности ежегодно до 1 мая в форме ДРОНДа (доклада о результатах и основных направлениях деятельности).

ДРОНДы впервые были упомянуты в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., более того, они были одним из основных элементов системы бюджетирования, ориентированного на результат, предложенный Концепцией. Следовательно, ДРОНДы в системе межбюджетных отношений РФ присутствуют уже с 2004 г., однако в Иркутской области их применение началось в 2008 г., после утверждения Правительства

Иркутской области. Целью подготовки этих докладов было и остается расширение применения методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты, исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом РФ принципа эффективности использования бюджетных средств.

Анализ уже примененных ранее в РФ ДРОНДов выявил следующие «недоработки»:

- наличие у субъекта бюджетного планирования определенных трудностей с выбором показателей. То есть используются показатели, достижение которых не зависит исключительно от деятельности соответствующего субъекта бюджетного планирования;

- некоторые сложности с определением конечного результата деятельности субъекта бюджетного планирования. На уровне бюджетных учреждений выбрать конечный результат, как правило, легче, чем на уровне главного распорядителя бюджетных средств, поскольку учреждения предоставляют услуги конечным потребителям, на уровне же главного распорядителя выбор конечного результата не столь очевиден;

- отсутствие обоснованности числовых значений показателей;

- основная направленность ДРОНДов не на развитие МО, а на расходование бюджетных средств.

На сегодняшний день ДРОНДы являются скорее аналитическими документами, чем документами, на основании которых распределяются бюджетные ассигнования. Также одним из недостатков ДРОНДов является отсутствие стимулов к достижению определенных в докладах результатов. В законодательстве нет норм о мониторинге достижения запланированных результатов и о мерах, которые должны приниматься в случае их достижения или не достижения.

Следует обратить внимание и на следующую проблему: сложилась практика, когда подготовкой ДРОНДа занимается узкий круг сотрудников главного распорядителя бюджетных средств, а остальные сотрудники, включая руководителей других подразделений и руководителей подведомственных бюджетных учреждений, почти не принимают участия в данной работе.

В такой ситуации текст ДРОНДа не имеет реальной связи с теми ориентирами, к достижению которых стремится персонал соответствующего ведомства в своей практической деятельности. Тем самым ориентация на конечный результат осуществляется лишь формально.

Принимая во внимание изложенные недостатки, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день система ДРОНДов в полном объеме в бюджетный процесс еще не встроена и требует совершенствования.

Неким субъективным результатом деятельности органов местного самоуправления можно считать объем эффективного расходования средств, который свидетельствует об эффективном управлении бюджетными средствами. Тем те менее, на основании методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной Распоряжением Правительства РФ № 1313-р в 2009 г. были рассчитаны объемы неэффективных расходов по каждому муниципальному образованию, которые в целом по области составили 5895,55 млн р.

Следует отметить, что с 2010 г. из областного бюджета местным бюджетам второго уровня предусмотрены межбюджетные трансферты в целях финансовой поддержки муниципальных образований Иркутской области, осуществляющих эффективное управление бюджетными средствами (консолидированных бюджетов). В приведенной здесь таблице можно увидеть 15 муниципальных образований, сокративших наибольший объем неэффективных расходов и получивших самые крупные суммы, выделенные за эффективное управление бюджетными средствами (см. также рисунок).

Всего в целях финансовой поддержки выделено, как показано в таблице, 700 млн р., что значительно превосходит объем сокращенных неэффективных расходов (448,44 млн р.). Этот факт говорит о важности и актуальности данного направления. Однако стоит заметить, что муниципальные образования в 1-й и 3-й колонках таблицы практически не повторяются, хотя должны друг друга практически дублировать.

4

Региональная экономика

р

Сравнение объемов сокращенных неэффективных расходов и объемов межбюджетных трансфертов

в Иркутской области

Муниципальное образование или район Объем сокращенных неэффективных расходов, млн руб. Муниципальное образование или район Объем сокращенных неэффективных расходов, млн руб.

г. Иркутск 65,78 г. Усолье-Сибирское 24,455

Ангарский 57,2 Осинский 23,687

г. Усть-Илимск 47,97 Аларский 23,054

Тулунский 24,15 Шелеховский 22,733

Братский. 22,2 г. Тулун 22,285

Ольхонский 22,2 Ангарский 22,048

Усть-Кутский 21,2 Эхирит-Булагатский 21,537

Усольский 17,01 Боханский 21,285

Казачинско-Ленский 16,69 г. Саянск 21,25

Нижнеилимский 13,71 Нукутский 21,063

Нижнеудинский 10,26 Бодайбинский 20,778

Жигаловский 9,97 Черемховский 20,417

Балаганский 9,69 Баяндаевский 20,249

Заларинский 9,6 г. Иркутск 20,047

г. Братск 8,51 г. Братск 19,588

Итого 448,44 Итого 700,000

При этом коэффициенты, использованные для расчета межбюджетных трансфертов, лишь вскользь соприкасаются с показателями ДРОНДов и неэффективными расходами. Более того, данные показатели законодательно не утверждены. Приведем, например, следующие:

1. Показатели, характеризующие бюджет и бюджетный процесс.

1.1. Соответствие требованиям п. 3 ст. 107 Бюджетного кодекса РФ.

1.2. Отсутствие просроченной задолженности по бюджетным кредитам муниципального образования, в отношении которых ранее была проведена реструктуризация обязательств (задолженности).

2. Показатели, характеризующие политику муниципального образования в управлении его доходами.

2.1. Темп роста (снижения) поступлений налога на доходы физических лиц, зачисляемого

в доходы консолидированного бюджета муниципального образования к соответствующему периоду прошлого года.

2.2. Темп роста (снижения) земельного налога, зачисляемого в доходы консолидированного бюджета муниципального образования, к соответствующему периоду прошлого года.

2.3. Коэффициент покрытия налоговыми и неналоговыми доходами консолидированного бюджета муниципального образования, поступившими за текущий период, социально-значимых расходов, произведенных в текущем периоде.

Однако, как уже упоминалось, стимулирование эффективного управления бюджетными средствами является приоритетным направлением работы Правительства Иркутской области, тем более, что в бюджете на 2011 г. утверждена сумма межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам в целях финансовой

МО, район г. Братск Заларинский Балаганский Жигаловский Нижнеудинский Нижнеилимский Казачинско-Ленский Усольский Усть- Кутский Ольхонский Братский Тулунский г. Усть-Илимск Ангарский г. Иркутск

10

20

30

40

50

60 70

Сумма, млн руб.

Муниципальные образования, сократившие наибольшие суммы неэффективных расходов и выделенные межбюджетные трансферты за эффективное использование бюджетными средствами - межбюджетные трансферты, млн руб.; Р) - неэффективные расходы, млн руб.

поддержки муниципальных образований, осуществляющих эффективное управление бюджетными средствами, равная 820 млн р., что на 120 млн р. больше, чем в 2010 г., при этом возможно, что в течение 2011 года эта сумма будет увеличена.

Таким образом, к основным направлениям межбюджетной политики в рамках совершенствования системы показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Иркутской области можно отнести следующие:

- стимулирование эффективного управления бюджетными средствами возможно введением ответственности за нерациональное использование сэкономленных средств;

- включение в сферу стимулирования за эффективное расходование бюджетных средств муниципальных образований 1-го уровня (п. 4 Приложения № 21 к Закону «Об областном бюджете на 2011 год» № 133-ОЗ от 21.12.2010 г.);

- совершенствование ДРОНДов;

- укрепление экономической основы муниципальных образований;

- исключение субъективизма при выделении межбюджетных трансфертов в целях финансо-

вой поддержки МО Иркутской области, осуществляющих эффективное управление бюджетными средствами.

Необходимость совершенствования системы показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Иркутской области не вызывает сомнений. Это прежде всего связано с необходимостью сглаживания пространственной поляризации муниципальных образований. Одним из основных инструментов сглаживания пространственной поляризации может стать замена системы ДРОНДов другим подходом к формированию муниципальных бюджетов - формировать их по среднедушевому доходу на душу населения с применением повышающих коэффициентов в зависимости от расположенности территорий. При этом будут обеспечены стабильность, равноправие всех бюджетов и решение проблемы катастрофической нехватки средств для исполнения всех предусмотренных законом муниципальных полномочий и, как следствие, более равномерное развитие муниципальных образований.

0