Ответственность за незаконную приватизацию государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации: пробелы законодательного регулирования

Медведева Элина Ахмадовна

преподаватель кафедры уголовного права и процесса Кубанского социально-экономического института

Ответственн приватизаци муниципаль в Ро пробел

Аннотация

В статье рассмотрены наиболее значимые недостатки правового и организационного обеспечения приватизации государственной и муниципальной собственности в России, ее негативные последствия.

Annotation

In the article the most significant lacks of legal and organizational maintenance of privatization of the state and municipal property of Russia and its negative consequences are considered.

Ключевые слова: приватизация, государственное имущество, муниципальное имущество, правовая база, банкротство, экономические преступления.

Key words: privatization, the state property, municipal property, legal base, bankruptcy, economic crimes.

"Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" особое внимание уделено разрешению социально-политических, экономических проблем. В числе главных угроз национальной безопасности страны в экономической сфере в этом документе названы "потеря контроля над национальными ресурсами, ухудшение состояния сырьевой базы промышленности и энергетики, сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений" [1]. Для развития российского государства, равно как и других зарубежных стран, повышения эффективности экономики и роста благосостояния общества важным механизмом явилась приватизация государственной и муниципальной собственности. Результаты экономических преобразований последнего времени оцениваются как полезные для развития экономики и общества в целом.

Однако некоторые негативные моменты процесса приватизации требуют подробного анализа с целью выяснения: а что же в итоге

нам дала приватизация в РФ, и каким путем? Анализ материалов контрольных мероприятий Счетной палаты, в том числе переданных в правоохранительные органы в период с 1995-го по 2003 год, свидетельствует о многочисленных случаях нанесения значительного ущерба государству из корыстных побуждений со стороны руководителей приватизированных предприятий, должностных лиц органов государственной власти и управления и новых собственников (акционеров). Широкое распространение получили случаи учреждения руководителями предприятий дочерних структур с внесением основных фондов, объектов недвижимости либо иного ликвидного имущества основного предприятия в качестве доли в уставный капитал вновь образованных хозяйствующих субъектов. В результате рядовые работники фактически становились собственниками заведомо убыточных предприятий. Итогом таких действий является существенное уменьшение доли государства на предприятиях, имеющих федеральные пакеты акций, и, как следствие, утрата государственного контроля за деятельностью важных объектов промышленности. Нарушения со стороны

135

представителей государственных органов в основном выражались в злоупотреблении должностными полномочиями в интересах коммерческих структур в целях получения личной выгоды.

По сведениям МВД России, за период с 1993-го по 2002 годы было выявлено 52938 преступлений, связанных с приватизацией. По результатам следствия в суд направлено 11045 уголовных дел, по которым привлечено к уголовной ответственности 1526 лиц. По данным ГИЦ ГУБЭП МВД России, наибольшее количество преступлений в сфере приватизации (27,6 тыс.) было выявлено в 1993 году, причем основная их часть оказалась связана с оборотом приватизационных чеков. Причинами высокой криминализации экономики в тот период являлись, в частности, очевидные недостатки законодательной базы, регулирующей отношения собственности, слабый контроль за законностью происхождения денежных средств, используемых в ходе приватизации, высокие темпы инфляции, неразвитость системы налогообложения и др. В 2003 году выявлено около 3,5 тыс. преступлений в сфере приватизации, к уголовной ответственности привлечено 345 лиц. Наибольшее число преступлений, связанных с нарушением установленных правил процедуры приватизации, имело место в индустриально развитых регионах или богатых природными ресурсами. Например, Иркутской области в период с 1995 по 2002 гг. прокуратурой выявлено 760 нарушений законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества.

По оценкам правоохранительных органов, недостаточное внимание к комплексному прогнозированию последствий приватизации конкретных предприятий, акцент на приоритетное решение текущих задач пополнения бюджета за счет продажи государственной собственности, а также безответственность ряда должностных лиц нередко приводили к реальным потерям в сфере обеспечения обороноспособности и национальной безопасности страны. Так, например, после приобретения американской фирмой контрольного пакета акций курского АО "Кристалл", выпускавшего комплектующие изделия для систем наведения ракетного комплекса "Игла", было прекращено производство специзделий и утрачена уникальная технологическая база.

В результате применения для предприятий сферы оборонной промышленности механизма искусственного банкротства к выгоде узкого круга заинтересованных лиц разрушались вполне

успешные производства, а сами предпри-ятия и их активы уводились из-под контроля государства, в том числе перехо-дили в собственность нерезидентов. При этом в ряде случаев инициаторами искусственного возбуждения дел о несостоятельности (банкротстве) предприятий оборонно-промышленного комплекса выступали не только коммерческие структуры, но также федеральные ведомства и организации, в том числе государственные предприятия топливно-энергетического и коммунального комплекса [2].

За приватизационный период органами прокуратуры выявлено 3850 преступлений, в той либо иной степени связанных с приватизацией. Из них в крупном и особо крупном размере совершено 1136 преступлений, путем мошенничества - 2069 (ст. 159 УК РФ), путем присвоения или растраты - 587 (ст. 160 УК РФ). Совершено 313 преступлений, направленных против государственной службы и службы в органах самоуправления (гл. 30 УК РФ) и выявлен 51 факт злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ). 23 преступления совершено сотрудниками органов государственной власти и управления, 5 - государственных предприятий и учреждений, 3 - комитетов по управлению имуществом. По результатам проведенных проверок органами прокуратуры за-явлено девятнадцать исков, в том числе имущественного характера на сумму более 47 млн. рублей. Основная часть исков вносилась о признании сделок приватизации не действительными, применении последствий недействительности сделки и об отмене нормативных и ненормативных правовых актов органов исполнительной власти, касающихся приватизации государственного или муниципального имущества.

Счетная палата по результатам проведенных в 1995-2003 гг. контрольных мероприятий в сфере приватизации направила в Генеральную прокуратуру Российской Федерации более 50 обращений по выявленным фактам нарушений. Однако при рассмотрении правоохранительными органами материалов Счетной палаты возникал ряд проблем, которые препятствовали эффективному реагированию по фактам нарушения законности в процессе приватизации. В частности, действующим уголовным законодательством не предусмотрен самостоятельный состав преступления, устанавливающий ответственность за нарушение за-конодательства, регулирующего вопросы приватизации. По этой причине спектр составов преступлений, выявляемых в ходе приватизации, может быть очень широк. Поэтому для более

_136

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 3

эффективного предупреждения преступлений в сфере приватизации государственного или муниципального имущества было бы полезным учесть опыт законодателя Украины. В Уголовный кодекс Украины были включены три статьи: ст. 233 "Незаконная приватизация государственного, коммунального имущества", ст. 234 "Незаконные действия с приватизационны-ми бумагами", ст. 235 "Несоблюдение лицом обязательных условий по приватизации государственного, коммунального имущества или предприятий и их дальнейшего использования". Последняя уголовно-правовая норма служит гарантом соблюдения основной направленности деятельности предприятия, сохранения рабочих мест, обеспечения социально-экономической инфраструктуры. К сожалению, в России имели и имеют место ситуации, когда площади, п о м е ще н и я п ром ыш л ен н ых п р е д п ри я т и й используются для создания торговых, развлекательных учреждений.

Сложившаяся неблагоприятная ситуация в этой важнейшей сфере экономических преобразований, предопределена, как нам представляется, прежде всего нестабильностью правовой базы, отсутствием системного подхода. Правовому обеспечению приватизации государственного имущества и, соответственно, гарантированности при этом прав и интересов всех граждан России должны быть посвящены нормы всех отраслей права, в том числе уголовного. Анализ процесса становления российского приватизационного законодательства позволяет выделить несколько этапов. Первый этап - законодательство периода массовой (т.н. "ваучерной") приватизации (1992-1994 гг.). Предваряют этот этап законодательные акты по приватизации, принятые Верховным Советом РСФСР еще летом 1991 года. Однако практическая реализация положений этих законов началась лишь в 1992 году. Основной массив документов этого периода составили закон "О кооперации", "Основы законодательства об аренде" и постановления "Об акционерных обществах", Указы Президента Российской Федерации, в том числе от 29 декабря 1991 г. № 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий"; от 29 января 1992 г. № 66 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий"; от 1 июля 1992 г. № 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акцио-нерные общества"; от 14 августа 1992 г. № 914 "О введении в действие системы

приватизационных чеков в Российской Федерации"; от 24 декабря 1993 г. "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации".

Второй этап - законодательство периода денежной приватизации (1994-1999 гг.) [3]. Базовым документом для начала денежной приватизации стал Указ Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1 994 года". Однако важнейшим нормативным правовым актом этого периода является Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации".

Третий этап - совершенствование правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999-2003 гг.). В этот период был принят закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", который под приватизацией понимает "возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц". Этот закон в статье 17 определяет следующие способы приватизации: - продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, на коммерческом конкурсе с инвестиционными или социальными требованиями; - продажа акций работникам предприятий; - выкуп арендованного имущества; - преобразование унитарных предприятий в открытые акционерные общества; - внесение государственного или муниципального имущества в качестве вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Определение приватизации, установленное в законе, описывает экономическую суть этого явления - перераспределение государственной и муниципальной собственности. Юридически же приватизация, проведённая любым из указанных способов, должна оформляться в виде договора купли-продажи государственного или муниципального имущества. Договор приватизации подлежит обязательной государственной регистрации и считается заключённым только с момента такой регистрации. Договор приватизации должен быть заключён в

137

письменной форме. Закон лишь дополняет перечень обязательных условий договора купли-продажи государственного и муниципального имущества, указанных в части второй Гражданского кодекса Российской Федерации [4]. Правовые нормы вышеуказанных законов направлены на недопущение совершения сделок приватизации обманными способами, нарушающими права не только контрагента договора купли-продажи, но и всех граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в приватизации государственного и муниципального имущества.

На данных этапах были приняты и получили практическое применение основополагающие нормативные акты, регулирующие процесс приватизации. Но сама приватизация не завершена, поэтому возникает необходимость оперативного принятия новых нормативно-правовых актов, что определяет содержание четвертого этапа правового регулирования процесса приватизации. Ежегодно правительством РФ принимается и публикуется прогнозный план приватизации на текущий год, где утверждается перечень объектов подлежащих приватизации, примерный прогноз на доходные поступления в бюджет.

Так как приватизация считается традиционным методом наполнения бюджета, следует отметить, что в 2003г. выручка от приватизации составила 91 млрд., в 2004 г.- 65,7 млрд. руб., в 2006-30 млрд. руб., в 2008-7,2, на 1 августа 2009-800 млн. руб [5]. Статистика показывает, что доходная часть значительно уменьшилась, так как приватизационные процессы пошли на спад. Но эти цифры были бы значительно выше, если бы не было грубых нарушений законодательства. Так, Счетная палата, проверив процесс приватизации 140 предприятий за последние 10 лет, выявила, что не было проведено ни одной 2чистой2 сделки и допущенные ошибки оцениваются в 45 млрд. рублей, не доплаченных в государственный бюджет.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что главным упущением правового обеспечения процесса приватизации было отсутствие системного подхода при разработке соответствующей законодательной базы. Правовая база постоянно отставала как от реальных процессов приватизации, так и от стремительно развивающихся "новаций" в сфере экономической преступности. Противоречивость норм приватизационного законодательства стала одними из основных причин нарушений в сфере распределения государственного или муниципального имущества, создала препятствия

на пути к достижению стратеги-ческих целей приватизации, в том числе социальных.

В числе пробелов законодательного регулирования, которые можно выделить, проанализировав процесс приватизации, являются следующие:

не завершена работа по обеспечению соответствия норм приватизацион-ного законодательства нормам Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ. Действующее законодательство обнаруживает свою неполноту именно в части, касающейся обеспечения гарантий защиты прав государства как собственника. Это противоречит как требованиям Конституции Российской Федерации, так и нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, которым должно соответствовать законодательство о приватизации;

законодательно не установлены критерии отнесения предприятия к числу производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства;

не созданы правовые механизмы, препятствующие осуществлению так называемых криминальных банкротств предприятий;

не завершен процесс законодательного урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную.

В ходе приватизации получили широкое распространение новые для России виды экономических преступлений: подделка ценных бумаг, мошеннические операции с ваучерами, недобросовестные рекламные кампании, организация "финансовых пирамид" и другие. По оценке правоохранительных органов, в ходе приватизации сформировались условия, позволившие проводить операции по отмыванию теневых капиталов, по передаче значительной части государственного и муниципального имущества в собственность криминальных и полукриминальных структур, усиливая тем самым их влияние на различные сферы экономики и политической жизни, коррумпированность государственного аппарата.

Одной из причин криминализации экономики и нанесения экономического ущерба государству в ходе приватизации являются серьезные пробелы и недостатки законодательства, а также отсутствие необходимого государственного контроля. Так, например, значительный ущерб государству был нанесен невыполнением инвестиционных условий по договорам купли-

_138

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 3

продажи акций приватизируемых предприятий. Фактически до конца 1997 года собственник приобретенного имущества считался таковым с момента заключения договора купли-продажи независимо от выполнения инвестиционных условий, предусмотренных данным договором. Таким образом, существующим на тот момент законодательством недобросовестным субъектам хозяйственной деятельности фактически была предоставлена возможность получить право собственности на государственное или муниципальное имущество, не выполняя при этом инвестиционные обязательства. Новый частный собственник имел право участвовать в различного рода сделках с государственным или муниципальным имуществом. В результате значительные объемы государственного или муниципального имущества отчуждались в пользу частных коммерческих структур, в том числе нерезидентов, без последующего исполнения инвестиционных обязательств.

К сожалению, Счетная палата РФ не наделена правом обращения в суд по фактам выявленных нарушений, а согласно международным стандартам деятельности высших органов внешнего финансового контроля в сфере борьбы с мошенничеством и коррупцией [6] аудиторы вообще не имеют права самостоя-тельно квалифицировать выявленные факты нарушений как преступления. Так, согласно Принципу 28 Руководства АЗОСАИ по борьбе с мошенничеством и коррупцией, термины "мошенничество" или "коррупция" не могут быть ис-пользованы в заключительных выводах аудиторской проверки, поскольку та-кое обвинение может быть выдвинуто только судом [7]. Но для того, чтобы дело дошло до суда, необходимо обеспечить четкое и эффективное взаимодействие правоохранительных органов и Счетной палаты, что до последнего времени составляло определенную проблему. Например, отмечались периоды, когда Генеральная прокуратура Российской Федерации вообще не реагировала должным образом на материалы, направляемые Счетной палатой в ее адрес.

В связи с тем, что современная экономическая преступность все больше приобретает транснациональные черты, чрезвычайно актуальной становится задача создания "единого фронта" правоохранительных органов и высших органов финансового контроля различных государств в борьбе с экономическими преступлениями, в том числе с мошенничеством и коррупцией в сфере приватизации государственной или муниципальной

собственности.

Таким образом, с точки зрения законности и целесообразности проведения приватизации можно сделать следующий вывод: приватизация государственного или муниципального имущества в России осуществлялась, в основном, с нарушением закона, при отсутствии эффективной нормативной базы, правовая система была несовершенной, т.к. создавалась довольно спонтанно. Поэтому в общественном мнении по поводу приватизации государственного или муниципального имущества в России сложилась противоречивая ситуация. Так, по данным опроса сотрудников ИСПИ РАН следует, что значительная часть россиян признают политическую и экономическую необходимость проведенной приватизации, считают ее в принципе полезной для общества, но не принимают ее, так как считают методы незаконными, а формы проведения несправедливыми.

1. См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Российская газета. 2009. 19 мая.

2. Отчет об итогах обобщения фактов нарушений в сфере приватизации, выявленных в результате проведения Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий в 1995-2003 гг. (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, п. 11.4 от 4 июня 2004 г., № 19 (38)).

3. Счетная палата Российской Федерации, Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации Анализ процессов приватизации государственной собственности в РФ за период 1993-2003 гг.

4. "Приватизация и коррупция. Имущественные последствия"//Следователь. №8(112)-2007.

5. См.: Российская газета. 2009. 4 августа. №142

6. См., например, Руководство АЗОСАИ по борьбе с мошенничеством и коррупцией (2002 г.)htpp://www.аsosai. оrg/fraud guidelines/ indех.html.

7.Руководство АЗОСАИ по борьбе с мошенничеством и коррупцией (2002 г.).

139