Об административном процессе и процедурной форме государственного управления

Административное право и административный процесс

УДК 342.9 Ю.Е. Аврутин*

Об административном процессе и процедурной форме государственного управления

В статье рассматриваются дискуссионные вопросы различных доктринальных трактовок административного процесса, обосновывается необходимость консолидации научного знания в области административного права и теории государственного управления, раскрывается взаимосвязь между позитивными производствами и административными регламентами, анализируется роль административных процедур как правовых форм управленческой деятельности публичной администрации.

Ключевые слова: административный процесс, государственное управление, управленческая деятельность публичной администрации, административный регламент, административные процедуры.

Y.E. Avrutin*. Administrative Process and procedural form government. The article discusses various controversial issues doctrinal interpretations of the administrative process, the necessity of consolidation of scientific knowledge in the field of administrative law and public administration theory, revealed positive relationship between production and administrative regulations, analyzes the role of administrative procedures as legal forms of management of public administration.

Keywords: administrative process, governance, management of public administration, administrative regulations, administrative procedures.

Более полувека на страницах монографий, диссертаций, научных журналов не снижается накал научных дискуссий по поводу понятия административного процесса, процессуальной формы деятельности органов государственной власти. «Управленческая», «юрисдикционная», «смешанная», «судебная» концепции административного процесса, представленные именами наших ведущих ученых-административистов, каждый год прирастают и своими сторонниками, и своими противниками [26].

Анализируя позиции тех и других, трудно упрекнуть кого-то в недостаточности приводимых аргументов или научной логики, недооценке административно-правовых средств формирования механизмов надлежащего публичного управления, обеспечения законности, неотвратимости юридической ответственности, защиты физических и юридических лиц от произвола власти. То, что, исходя фактически из одних и тех же мировоззренческих по своей сути посылок, опираясь на анализ одного и того же законодательного материала, эмпирических данных, исследователи делают противоположенные выводы, может свидетельствовать только об одном: суть спора давно сместилась в сферу выбора понятий для обозначения средств достижения одной, общей цели. Тот факт, что участникам дискуссии не удается «переспорить» друг друга подтверждает не столько принципиальность занимаемых позиций, сколько отсутствие общепризнанной теории административного процесса. В этих условиях продолжающаяся уже не одно десятилетия дискуссия непродуктивна, она ведет не к сближению позиций, а к постоянной корректировке своих же аргументов с учетом появления новых законодательных актов или публикаций пропонентов или оппонентов.

В последнее время все больше оппонентов становится у «управленческой» концепции административного процесса, у истоков которой стоял В.Д. Сорокин. Все чаще оппоненты, не находя весомых аргументов «против», ограничиваются банальным: суть концепции В.Д. Сорокина устарела и

* Аврутин, Юрий Ефремович, профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. E-mail: axx2006@mail.ru.

* Avrutin, Yuri Efremovich, professor department of Administrative Law at St. Petersburg State University Russian Interior Ministry, Doctor of Law, Professor. Address: Russia, 198206, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: axx2006@mail.ru.

© Аврутин Ю.Е., 2014

вступает в противоречие не только с основным направлением развития российской государственности, но и с формирующейся нормативно-правовой базой [22, с. 21]. Это весомый аргумент, поскольку ни одна концепция действующего права не застрахована от старения, и «держаться» за ту или иную точку зрения только потому, что она в свое время была доминирующей, едва ли продуктивно. Разумеется, с момента первых публикаций, отражающих воззрения В.Д. Сорокина на административный процесс и административно-процессуальное право, прошло более 40 лет. Мы живем в другой стране, кардинально изменилось и административное законодательство. Означает ли это, что «управленческая» концепция административного процесса вступает в противоречие не только с основным направлением развития российской государственности, но и с формирующейся нормативно-правовой базой?

Подобное положение характерно для концепций-однодневок, в основе которых лежит конъюнктурный интерес и один-два «свежих», резонансных закона. В моем представлении значение концептуальных идей В.Д. Сорокина определяется соответствием не модным идеям или политическим лозунгам, а глубинным нравственно-духовным основаниям развития российской государственности и ее правовой системы. Учитывая исторические условия создания и сопровождения концепции, это утверждение звучит несколько странно, но попробую его аргументировать.

Идеи о нравственно-духовных основаниях права и публичного управления давно и прочно утвердились в отечественной традиции правопонимания. «Истина, что право существует для человеческой личности и для се охраны,- писал один из крупнейших теоретиков права "русского зарубежья" Н.Н. Алексеев, - является как бы философско-правовой аксиомой» [цит. по: 27, с. 311]. О деятельности исполнительной власти как служении обществу в начале прошлого века писал административист А.И. Елистратов [6, с. 41].

Однако в истории России было немало периодов, когда власть служила не для охраны и защиты человеческой личности, а для ее подавления, что не в последнюю очередь связано с игнорированием или недооценкой принципа правовой упорядоченности государственного управления. В этой связи для административно-правовой науки конца 50-х - начала 70-х гг. прошлого века - это связанный с политической «оттепелью» начальный этап попыток сформулировать новые подходы к правовому регулированию государственного управления, которые хотя бы завуалированно противостояли идее о том, что руководящая воля, к тому же харизматически обрамленная, способна решить все проблемы.

Уже в 1956 г. появляется статья И.С. Самощенко о правовых формах функционирования государства [21], в 1958 г., анализируя задачи кодификации административного права, Г.И. Петров предложил под административно-процессуальным правом понимать совокупность норм, регулирующих процессуальные отношения, которые складываются в сфере управленческой деятельности государства [12, с. 27]. Интерпретируя эту теоретическую конструкцию, В.Д. Сорокин в своей докторской диссертации писал: «Прибегая к аналогии общего порядка, можно сказать, что если материальное административное право регулирует управленческие общественные отношения с точки зрения ответа на вопрос, что должны делать органы управления, то процессуальное административное право регулирует управленческие общественные отношения с точки зрения ответа на вопрос, как, каким образом должна осуществляться управленческая деятельность» [23, с. 3].

Полагаю, что не без влияния этих точек зрения позднее сформировалась идея о процессуальной форме как общеправовой категории, отражающей совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата [29]. Подчеркивая универсальный, общеправовой характер этого определения, его авторы, В.М. Горшенев и П.Е. Недбайло, отмечали, что оно подходит для характеристики процессуальной деятельности всех органов государства, а не только органов правосудия [29, с. 13].

У современных авторов такое определение процессуальной формы и ее интерпретация применительно к форме деятельности органов управления вызывают недоумение. Зачем, спрашивает, например, А.В. Новиков объединять единым термином все процедуры, регулирующие разнообразную деятельность государства, «ведь в правовом государстве ... все виды деятельности органов и должностных лиц, ... являются и правовыми, и процессуальными, т.е. одно и то же явление обозначается разными терминами» [9, с. 452].

Это сегодня, да и то далеко не всегда, деятельность органов и должностных лиц носит правовой и процессуальный (я бы сказал, процессуально-процедурный) характер. А какой характер она носила в 60-70-е гг. прошлого века в условиях административно-командной системы как специфического механизма властвования, принятия и реализации решений, отношения к гражданам, порожденного симбиозом советского административного права и практики государственного управления в СССР?

Ответ на этот опрос очевиден и не требует комментария. В этой связи именно как антитеза волюнтаризму и бюрократизму, чиновничьему произволу как ведущим характеристикам административно-командной системы воспринимается сегодня обоснование В.Д. Сорокиным важности процессуализации публичного управления как условия установления взаимных прав и обязанностей органов государственного управления и хозяйствующих субъектов, нормирования порядка издания нормативных актов управления, разрешения вопросов о поощрениях в сфере государственного управления, рассмотрения жалоб и обращений граждан [23, с. 15]. По моему мнению, отстаивая идею о том, что процессуальный, или процессуально-процедурный характер присущ (должен быть присущ!) любой деятельности органов управления, ученый, по сути, отстаивал идею о научном характере государственного управления, которому должны быть чужды волюнтаризм, бессистемность, административный произвол.

Обеспечение прав граждан «на полезное, качественное, эффективное, надлежащее

государственное управление» [24, с. 5], Ю.Н. Старилов на протяжении длительного времени последовательно связывает с административным судопроизводством, рассматривая в качестве процессуальной формы только судебный порядок рассмотрения административных дел. По этому же пути все более уверенно и последовательно начал двигаться и законодатель [16].

Означает ли это целесообразность отказа от «управленческой» концепции В.Д. Сорокина, которая наряду с иными прогрессивными доктринальными суждениями о позитивном праве, вошла в «копилку» административно-правовых ценностей, стала неотъемлемой частью бытия административного права, его понятийно-категориального ряда? Но ее значение не исчерпывается лишь ретроспективным вектором, она актуальна и сегодня, поскольку, пусть и по своему, нацелена на совершенствование процессуально-процедурного обеспечения реализация функций публичного управления, упорядочения административных действий, в т.ч. непосредственно затрагивающих права граждан и организаций.

Эта нацеленность имеет принципиальный характер. Административное судопроизводство, как это вытекает из ст. 1 проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), связано с рассмотрением и разрешением судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также с порядком рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Иными словами, речь идет о судебной защите уже нарушенных или оспариваемых прав.

Сколько же дел должно быть рассмотрено, чтобы в условиях нашей инфантильной бюрократии это повлияло на формирование надлежащего государственного управления, на сокращение числа нарушений прав и свобод граждан? Да и где уверенность в том, что административное судопроизводство как процессуальная форма рассмотрения споров о праве может сказаться на деятельности публичной администрации в таком масштабе, чтобы государственное управление без его глубокой внутренней модернизации стало качественным и эффективным?

Такие сомнения небеспочвенны.

С одной стороны, практика российского публичного администрирования связана с огромным числом коррупционных правонарушений, прямым или побочным следствием которых являются ненадлежащие действия или бездействие государственных служащих и должностных лиц во многих сферах экономической и социальной жизни, противоречащее законам административное нормотворчество. С другой стороны, по признанию Ю.Н. Старилова, «...в проекте КАС не определены важнейшие категории, касающиеся публичного администрирования и его результатов, которые становятся предметом судебного обжалования (административный правовой акт, нормативный правовой акт, административные процедуры)» [24, с. 10]. В этих условиях, приводит он слова известного швейцарского ученого профессора Карла Экштайна, «пока нет закона, который регулирует общие принципы административных процедур, создание административного судопроизводства даже опасно: чиновники могут формировать процесс произвольно и досадно, что при этом их действия не будут противоречить никаким законам» [24, с. 10].

Может быть, формируя судебные механизмы защиты прав и законных интересов от чиновнического произвола, следует более активно и последовательно создавать условия, исключающие или сводящие к минимуму риск появления решений или действий (бездействий) органов и должностных лиц публичной администрации, нарушающих права, свободы и законные интересы участников административно-правовых отношений?

В этой связи полагаю, что ставить крест на концепции В.Д. Сорокина рановато. Очевидно, имеет смысл попытаться осмыслить ее в контексте общей теории государственного управления, невостребованных административно-правовой теорией работ Г.В. Атаманчука, Г.А. Туманова, С.Е. Вицина, В.З. Веселого, В.П. Ипакяна, Л.М. Колодкина, В.Д. Малкова, часть которых так же, как и труды В.Д.Сорокина, появились в конце 60-х - начале 70-х гг. прошлого века.

Как мне представляется, именно тогда «разошлись» пути классического для советского административного права понимания государственного управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти с новыми, стремительно набиравшими силы и сторонников, идеями восприятия государственного управления с позиций кибернетики, синергетики, менеджмента, теории систем.

Может быть, сейчас имеет смысл попытаться соединить характерное для административного права и теории управления, соответственно, юридико-догматическое и социальное, организационно-правовое, восприятие государственного управления? В этом случае мы сможем: а) получить взвешенные в теоретическом отношении доктринальные суждения об общем и особенном в таких категориях, как «государственное управление», «государственное регулирование», «государственно-правовое воздействие» «административно-правовое воздействие»; «процесс управления», «управленческий процесс»; б) обратить внимание на необходимость совершенствования правового обеспечения внутриорганизационной деятельности, без чего никакие усилия по совершенствованию административно-правового регулирования внешневластной деятельности публичной администрации не смогут обеспечить «надлежащее» государственное управление; в) найти надлежащее место различным позитивным и негативным производствам в структуре внутриорганизационной и внешневластной деятельности.

Решая эти вопросы, следует помнить, что только четкое нормирование внутриорганизационной деятельности на основе нормативно установленных, апробированных отечественной и зарубежной практикой, понятных и должностным лицам, и гражданам процедур может сделать само

государственное управление надлежащим, открытым для общественного контроля.

В качестве иллюстрации к сказанному хотел бы привести несколько высказываний Г.В. Атаманчука, отдавшего многие годы разработке теории государственного управления. «Сегодня и в прогнозируемом будущем, - писал он еще в конце 90-х гг. прошлого века, - невозможно упорядочить управленческую деятельность и в целом систему государственного управления без разработки и освоения управленческих технологий по всем важнейшим аспектам организации и функционирования государственного управления» [1, с. 185]. Эти технологии ученый связывал не с «простым наполнением чиновничьих кабинетов современными электронными средствами», а с организационно-правовыми формами управленческой деятельности, к числу которых он относил предусмотренные регламентами органов публичной администрации организационные процедуры, следование которым придает юридическую корректность многим управленческим решениям и действиям, имеющим юридический смысл (установление и применение правовых норм) [1, 171].

Нетрудно заметить, что эти идеи перекликаются с идеями «управленческой» концепции административного процесса В.Д. Сорокина. Раскрывая содержание позитивных производств, он, в сущности, рассматривал юридически закрепленные процедуры внутриаппаратной (организационной) деятельности публичной администрации, а в ряде случаев и процедуры межведомственного взаимодействия в процессе реализации полномочий по осуществлению тех или иных общих (принятие нормативных актов, поощрение персонала, государственные награды, рассмотрение обращений и жалоб) или специальных (регистрация юридических и физических лиц, прав на недвижимой имущество и сделок с ним, лицензирование) функций управления. Именно это и позволило сформулировать принципы административного процесса, которые, как нетрудно заметить, «работают» лишь применительно к организационно-правовым формам управленческой деятельности и выглядят несколько искусственно применительно к судопроизводству.

В связи с этим полагаю, что следует перестать опасаться потерять «управленческую» концепцию В.Д. Сорокина, но ее нужно не «пристраивать» к современным условиям, а использовать с учетом этих условий и реалий государственно-правового развития страны. «Управленческая» концепция В.Д. Сорокина, если ее и далее развивать именно как управленческую, связанную с юридически значимыми процедурами позитивных производств, может получить «второе дыхание», если попытаться соединить ее с теорией и практикой системной регламентации административной (управленческой) деятельности органов исполнительной власти. В этом случае доктринальные суждения о содержании и стадиях (этапах) тех или иных позитивных производств могли бы дополняться перечнем конкретных административных процедур, складывающихся в административные регламенты, которые в современной административно-правовой теории рассматриваются как правовые формы государственного администрирования [10].

Более того, «идя» от регламентов, мы сможем расширить наши представления о перечне позитивных производств, включив в их число, например, тарифное производство или различные виды разрешительных производств, связанных с оборотом оружия [14] или привлечением и использованием иностранной рабочей силы [15].

Сегодня все более очевидно, что сложность и многоплановость внутриорганизационной и внешневластной деятельности публичной администрации едва ли может быть «втиснута» в один процесс, как бы ни была привлекательна идея об одном универсальном административном процессе. Иллюзорные надежды на принятие Административно-процессуального кодекса окончательно тают на фоне активного продвижения в Госдуме законопроекта о КАС РФ и появления в научной литературе все более весомых аргументов о необходимости принятия закона об административных процедурах. В этих условиях возникает необходимость определиться с понятийным аппаратом административно-процессуального права и ответить на ряд вопросов. Если, например, административный процесс - это судебный процесс, как называть то, что сегодня понимается под административным процессом? как называть процессуально-процедурный порядок рассмотрения административных правонарушениий судебными и внесудебными органами? к какой сфере - сфере функционирования судебной власти или сфере функционирования исполнительной власти - отнести производство по делам об административных правонарушениях?

Н.Г. Салищева, стоявшая еще у истоков дискуссии об административном процессе, уже в наше время пишет, что объективная реальность в сфере общественных отношений позволяет обосновать существование и развитие трех видов административного процесса: административные процедуры как сфера деятельности органов исполнительной власти; административная юрисдикция - сфера деятельности как органов исполнительной власти, так и судов (судей); административное судопроизводство как сфера деятельности органов правосудия [18, с. 27-28; 19].

Эта точка зрения весьма привлекательна. Сомнение лишь в том, как различные процессуальные и процедурные формы рассмотрения различными по своему месту в системе разделения властей субъектами индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере функционирования публичной администрации, могут носить единое название - «административный процесс»? Такая «всеобщность» не позволяет четко установить формально-юридические границы каждой формы, обосновать различия между процессом и процедурой, сформулировать общие правовые начала их реализации, поскольку принципы не могут быть «одни на всех», т.е. едиными для всех форм разрешения индивидуальных дел.

Сегодня разброс мнений о процессуальных (процедурных) формах рассмотрения дел, вытекающих их административных и иных публичных отношений, продолжает оставаться на редкость широким. Для Ю.Н. Старилова административное правосудие - это судебный порядок рассмотрения таких дел [25,

с. 132]; для Н.Г. Салищевой - процессуальная составляющая административной юстиции [20, с. 713]. И.Л. Бачило рассматривает административную юстицию как процессуальную форму разрешения споров, конфликтов и иных правонарушений структурами судами общей юрисдикции или специализированными административными судами, должностными лицами органов исполнительной власти [2, с. 626].

В представлении А.П. Шергина, А.Б. Зеленцова и ряда других административистов административная юстиция - это синоним административно-тяжебной юрисдикции как одной из форм административного судопроизводства; второй формой в их представлении является административно-деликтная [7, с. 10; 25; 28] или, в трактовке А.Ю. Якимова, «административно-наказательная (карательная)» юрисдикция [30, с. 40].

Не вступая в дискуссию на тему «правых и неправых», хотел бы обратить внимание на то, что для сближения столь разных точек зрения и «объявления моратория» на эскалацию разногласий есть несколько мощных оснований.

Во-первых, это необходимость формирования согласованной доктринальной позиции научного сообщества о путях задействования потенциала административного и административно-процессуального права в формирование современных форм взаимодействия публичной политической власти, публичной администрации с гражданами, физическими и юридическими лицами.

Пока, почти 10 лет тому назад констатировал И.И. Веремеенко, предпринимаемых в постсоветской России усилий оказалось недостаточно для полного демонтажа административно-командной системы, которую мало затронули проводимые в стране реформы [3]. В той или иной мере этот вывод подтверждают и другие ученые, анализирующие итоги реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации [17] и признающие уже в наши дни, что груз не решенных за годы ее проведения проблем не позволил решить одну из главных задач: переориентировать деятельность органов управления на результат, на обеспечение законности и открытости публичного управления, на защиту прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и юридических лиц, формирование действенной системы контроля и надзора за частнопредпринимательской деятельностью и деятельностью публичных служб [4; 11].

Иными словами, длящиеся десятилетиями научные споры о сущности и содержании административного процесса, о плюсах и минусах «управленческой» или «юрисдикционной» его концепций пока не трансформировались в практический организационно-правовой и судебный механизм обеспечения надлежащего государственного управления, уважения и соблюдения прав человека, защиты физических и юридических лиц от произвола власти.

Во-вторых, необходимость учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации о соотношении производства по делам об административных правонарушениях с административным судопроизводством. Так, в Постановлении КС РФ от 28 мая 1999 г. № 9-П [13] указывается, что рассмотрение судами (судьями) дел об административных правонарушениях в первой инстанции, рассмотрение судами жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях в качестве второй инстанции охватываются содержанием административного судопроизводства.

В-третьих, необходимость поиска выхода из коллизионной ситуации, связанной с трактовкой административной юстиции как системы разрешения споров, конфликтов и иных правонарушений как судебными органами, так и органами исполнительной власти. Такой подход еще в 1911 г. А. И. Елистратов называл «недоразумением», объясняемым тем, что «.со словом "административная" юстиция соединяется мысль, будто это - судебная деятельность администрации. Но ведь когда мы говорим "гражданская" юстиция, то не думаем, что здесь судят сами граждане. И как гражданская юстиция есть суд в юридических спорах частных лиц между собой, так административная юстиция является судом в столкновениях между гражданами и администрацией» [5, с. 24].

Завершая рассмотрение намеченных вопросов, подчеркну следующее.

В ч. 6 ст. 1 проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации записано, что его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях. Поэтому у нас появляются дополнительные легитимные возможности уйти от «многоликости» современных трактовок понятия «административный процесс», подойти к его осмысление через категорию «форма» - процессуальная или процедурная.

Мы снимем много спорных вопросов, если под процессуальной формой будем понимать только судебный порядок рассмотрения дел, получив в качестве научной «преференции» возможность увидеть в судебном порядке разрешения дел, вытекающих из административных и иных публичных отношений, правовые начала, свойственные именно процессуальной деятельности: принципы правосудия, основополагающе идеи судопроизводственной деятельности, закрепленной в Конституции России.

Мы снимем много вопросов, если производство по делам об административных правонарушениях будем называть своим именем: «административное производство по разрешению дел о правонарушениях» [25, с. 134-135]. Тем самым, в частности, покончим с далеко не лучшей, идущей из нашего тоталитарного прошлого, традицией деятельность судов общей юрисдикции по разрешению дел об административной ответственности считать административной [8, с. 662] - так же, как аналогичную деятельность должностных лиц публичной администрации считать управленческой.

Мы, наконец, снимем много вопросов, если в позитивных производствах перестанем искать административный процесс и акцентируем внимание на их управленческой природе, заключенной в административной процедуре (процедурах) как «технологических» нормах, определяющих условия,

порядок, сроки и последовательность действии органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов [10]. Этот порядок применительно к позитивным административным производствам и выступает в качестве правовой (организационно-правовой) формы управленческого процесса. «Управленческая» концепция В.Д. Сорокина, за исключением некоторых нюансов, прекрасно вписывается в эту идею.

Список литературы

1. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления : курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997.

2. Бачило, И. Л. Назревшие вопросы административного судопроизводства на примере регулирования информационного взаимодействия субъектов публичного права // Административное судопроизводство в Российской Федерации и формирование административно-процессуального законодательства. - Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. - Вып. 7. - Воронеж: Изд-во Воронежского гос. университета, 2013.

3. Веремеенко, И. И. Понятие административной системы России // Актуальные вопросы административного и финансового права : сб. науч. тр. - М.: МГИМО-Университет МИД России, 2005. - С. 5-21.

4. Вишняков, В. Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции // Законодательство и экономика. - 2011. - № 7. - C. 5-17.

5. Елистратов, А. И. Административное право. - М., типография И.Д. Сытина, 1911.

6. Елистратов, А. И. Учебник русского административного права / 2-е изд. - Вып. 1. - М., 1910.

7. Зеленцов, А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. - 2000. - № 1.

8. Кононов, П. И. Административное судопроизводство в Российской Федерации: взгляд административного судьи // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. - Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. - Вып. 7. - Воронеж: Изд-во Воронежского гос. университета, 2013.

9. Новиков, А. В. Процессуальная норма // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. -Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. - Вып. 7. - Воронеж: Изд-во Воронежского гос. университета, 2013.

10. Ноздрачев, А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. - 2011. - № 8. - С. 5-41.

11. Ноздрачев, А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. - 2012. - № 6. С. 18-28.

12. Петров, Г. И. Задачи кодификации советского административного права // Советское государство и право. - 1958. - № 6.

13. Постановление КС РФ от 28 мая 1999 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Ткачука» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1999. - № 5.

14. Приказ МВД РФ от 27 апреля 2012 г. № 373 г. «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение охотничьего огнестрельного длинноствольного оружия, спортивного огнестрельного длинноствольного гладкоствольного оружия, охотничьего пневматического оружия или огнестрельного оружия ограниченного поражения и патронов к нему».

15. Приказ Федеральной миграционной службы, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Минтранса РФ, Госкомрыболовства РФ от 11 января 2008 г. № 1/4/1/2 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства».

16. Проект № 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (редакция, принятая ГД ФС РФ в I чтении 21 мая 2013 г.). [Электронный ресурс]. - URL: http: //www. garant.ru/ hotlaw/federal/464902.

17. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (ред. от 10 марта 2009 г.) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 46. - Ст. 4720.

18. Салищева, Н. Г. О некоторых теоретических вопросах административного процесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина (5 марта 2010 г.). - В 2 ч. - Ч. 1. - СПб.: Изд-во СПб. университета МВД России, 2010. С. 27-28.

19. Салищева, Н. Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина.

М.: Юристъ, 2004. С. 221-232;

20. Салищева, Н. Г. Проблемы развития института административной юстиции в России // Административное судопроизводство в Российской Федерации и формирование административно-процессуального законодательства. - Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. - Вып. 7. - Воронеж: Изд-во Воронежского гос. университета, 2013.

21. Самощенко, И. С. О правовых формах осуществления функций Советского государства // Советское государство и право. - 1956. - № 3. - С. 85-87.

22. Святохина, Ю. В. Административно-процессуальное право: формирование и содержание административно-юстиционной модели : дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж: Воронеж. гос. ун-т, 2007.

23. Сорокин, В. Д. Вопросы теории советского административно-процессуального права : автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - Л.: ЛГУ им. А. А. Жданова, 1968.

24. Старилов, Ю. Н. Реализация конституционных гарантий и модернизация административно-правового регулирования // Административное право и процесс. - 2013. - № 6.

25. Старилов, Ю. Н. «Управленческая» и «судебная» концепции административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник ВГУ. Серия: Право. - 2006. - № 1.

26. Старилов, Ю.Н. Административный процесс в трудах профессора В. Д. Сорокина: «Управленческая» концепция и ее значение для науки административного права // Административное право и процесс. - 2007. - № 1. - С. 16-21.

27. Фомина, И. Р. Ценностные основания права в философии «русского зарубежья» // Научные ведомости. Серия: Философия. Социология. Право. - БелГУ, 2010. - № 14 (85). - Вып. 13.

28. Шергин, А. П. О понимании административного производства // Административное судопроизводство в Российской Федерации и формирование административно-процессуального законодательства. - Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. - Вып. 7. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. университета, 2013. - С. 752-761.

29. Юридическая процессуальная форма: теория и практика. - М.: Юридическая литература, 1976.

30. Якимов, А. Суды в системе органов административной юрисдикции // Российская юстиция. - 1996. - № 1.

Literature

1. Atamanchuk, G. V. Teoriya gosudarstvennogo upravleniya : kurs lektsiy. - M.: Yurid. lit., 1997.

2. Bachilo, I. L. Nazrevshie voprosyi administrativnogo sudoproizvodstva na primere regulirovaniya informatsionnogo vzaimodeystviya sub'ektov publichnogo prava // Administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossiyskoy Federatsii i formirovanie administrativno-protsessualnogo zakonodatelstva. - Ser.: Yubilei, konferentsii, forumyi. - Vyip. 7. - Voronezh: Izd-vo Voronezhskogo gos. universiteta, 2013.

3. Veremeenko, 1.1. Ponyatie administrativnoy sistemyi Rossii // Aktualnyie voprosyi administrativnogo i finansovogo prava : sb. nauch. tr. - M.: MGIMO-Universitet MID Rossii, 2005. - S. 5-21.

4. Vishnyakov, V. G. Administrativnaya reforma: 15 let poiskov kontseptsii // Zakonodatelstvo i ekonomika. - 2011. - № 7. - C. 5-17.

5. Elistratov, A. I. Administrativnoe pravo. - M., tipografiya I.D. Syitina, 1911.

6. Elistratov, A. I. Uchebnik russkogo administrativnogo prava / 2-e izd. - Vyip. 1. - M., 1910.

7. Zelentsov, A. B. Administrativno-pravovoy spor (teoretiko-metodologicheskie podhodyi k issledovaniyu) // Pravovedenie. - 2000. - № 1.

8. Kononov, P. I. Administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossiyskoy Federatsii: vzglyad administrativnogo sudi // Administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossiyskoy Federatsii: razvitie teorii i formirovanie administrativno-protsessualnogo zakonodatelstva. - Ser.: Yubilei, konferentsii, forumyi. -Vyip. 7. - Voronezh: Izd-vo Voronezhskogo gos. universiteta, 2013.

9. Novikov, A. V. Protsessualnaya norma // Administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossiyskoy Federatsii: razvitie teorii i formirovanie administrativno-protsessualnogo zakonodatelstva. - Ser.: Yubilei, konferentsii, forumyi. - Vyip. 7. - Voronezh: Izd-vo Voronezhskogo gos. universiteta, 2013.

10. Nozdrachev, A. F. Sistemnaya reglamentatsiya administrativnoy deyatelnosti: otechestvennaya doktrina i praktika // Zakonodatelstvo i ekonomika. - 2011. - № 8. - S. 5-41.

11. Nozdrachev, A. F. Kontrol: pravovyie novellyi i nereshennyie problemyi // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2012. - № 6. S. 18-28.

12. Petrov, G. I. Zadachi kodifikatsii sovetskogo administrativnogo prava // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. - 1958. - № 6.

13. Postanovlenie KS RF ot 28 maya 1999 g. № 9-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti chasti vtoroy stati 266 i punkta 3 chasti pervoy stati Kodeksa RSFSR ob administrativnyih pravonarusheniyah v svyazi s zhalobami grazhdan E.A. Arbuzovoy, O.B. Kolegova, A.D. Kutyireva, R.T. Nasibulina i V.I. Tkachuka» // Vestnik Konstitutsionnogo Suda RF. - 1999. - № 5.

14. Prikaz MVD RF ot 27 aprelya 2012 g. № 373 g. «Ob utverzhdenii Administrativnogo reglamenta Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii po predostavleniyu gosudarstvennoy uslugi po vyidache grazhdaninu Rossiyskoy Federatsii razresheniya na hranenie i noshenie ohotnichego ognestrelnogo dlinnostvolnogo oruzhiya, sportivnogo ognestrelnogo dlinnostvolnogo gladkostvolnogo oruzhiya, ohotnichego pnevmaticheskogo oruzhiya ili ognestrelnogo oruzhiya ogranichennogo porazheniya i patronov k nemu».

15. Prikaz Federalnoy migratsionnoy sluzhbyi, Ministerstva zdravoohraneniya i sotsialnogo razvitiya RF, Mintransa RF, Goskomryibolovstva RF ot 11 yanvarya 2008 g. № 1/4/1/2 «Ob utverzhdenii

Administrativnogo reglamenta predostavleniya Federalnoy migratsionnoy sluzhboy, organami ispolnitelnoy vlasti sub'ektov Rossiyskoy Federatsii, osuschestvlyayuschimi peredannyie polnomochiya Rossiyskoy Federatsii v oblasti sodeystviya zanyatosti naseleniya, Federalnyim agentstvom morskogo i rechnogo transporta i Federalnyim agentstvom po ryibolovstvu gosudarstvennoy uslugi po vyidache zaklyucheniy o privlechenii i ob ispolzovanii inostrannyih rabotnikov, razresheniy na pri-vlechenie i ispolzovanie inostrannyih rabotnikov, a takzhe razresheniy na rabotu inostrannyim grazhdanam i litsam bez grazhdanstva».

16. Proekt № 246960-6 Kodeksa administrativnogo sudoproizvodstva Rossiyskoy Federatsii (redaktsiya, prinyataya GD FS RF v I chtenii 21 maya 2013 g.). [Elektronnyiy resurs]. - URL: http: //www. garant.ru/ hotlaw/federal/464902.

17. Rasporyazhenie Pravitelstva RF ot 25 oktyabrya 2005 g. № 1789-r (red. ot 10 marta 2009 g.) «O Kontseptsii administrativnoy reformyi v Rossiyskoy Federatsii v 2006-2010 godah» // Sobranie zakonodatelstva RF. - 2005. - № 46. - St. 4720.

18. Salischeva, N. G. O nekotoryih teoreticheskih voprosah administrativnogo protsessa na sovremennom etape razvitiya rossiyskoy pravovoy sistemyi // Aktualnyie problemyi ad-ministrativnogo i administrativno-protsessualnogo prava : materialyi ezhegodnoy vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii, posvyaschennoy pamyati doktora yuridicheskih nauk, professora, zasluzhennogo deyatelya nauki Rossiyskoy Federatsii V.D. Sorokina (5 marta 2010 g.). - V 2 ch. - Ch. 1. - SPb.: Izd-vo SPb. universiteta MVD Rossii, 2010. S. 27-28.

19. Salischeva, N. G. Problemnyie voprosyi administrativnogo protsessa // Administrativnoe pravo i administrativnyiy protsess: aktualnyie problemyi / otv. red. L.L. Popov i M.S. Studenikina. M.: Yurist', 2004. - S. 221-232;

20. Salischeva, N. G. Problemyi razvitiya instituta administrativnoy yustitsii v Rossii // Administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossiyskoy Federatsii i formirovanie admi-nistrativno-protsessualnogo zakonodatelstva. - Ser.: Yubilei, konferentsii, forumyi. - Vyip. 7. - Voronezh: Izd-vo Voronezhskogo gos. universiteta, 2013.

21. Samoschenko, I. S. O pravovyih formah osuschestvleniya funktsiy Sovetskogo gosudarstva // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. - 1956. - № 3. - S. 85-87.

22. Svyatohina, Y V. Administrativno-protsessualnoe pravo: formirovanie i soderzhanie administrativno-yustitsionnoy modeli : dis. ... kand. yurid. nauk. - Voronezh: Voronezh. gos. un-t, 2007.

23. Sorokin, V. D. Voprosyi teorii sovetskogo administrativno-protsessualnogo prava : avtoref. dis. ... dokt. yurid. nauk. - L.: LGU im. A. A. Zhdanova, 1968.

24. Starilov, Y N. Realizatsiya konstitutsionnyih garantiy i modernizatsiya administrativno-pravovogo regulirovaniya // Administrativnoe pravo i protsess. - 2013. - № 6.

25. Starilov, Y. N. «Upravlencheskaya» i «sudebnaya» kontseptsii administrativnogo protsessa: razvitie, sovremennoe znachenie i vzaimodeystvie // Vestnik VGU. Seriya: Pravo. - 2006. - № 1.

26. Starilov, Y.N. Administrativnyiy protsess v trudah professora V D. Sorokina: «Upravlencheskaya» kontseptsiya i ee znachenie dlya nauki administrativnogo prava // Administrativnoe pravo i protsess. - 2007. - № 1. - S. 16-21.

27. Fomina, I. R. Tsennostnyie osnovaniya prava v filosofii «russkogo zarubezhya» // Nauchnyie vedomosti. Seriya: Filosofiya. Sotsiologiya. Pravo. - BelGU, 2010. - № 14 (85). - Vyip. 13.

28. Shergin, A. P. O ponimanii administrativnogo proizvodstva // Administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossiyskoy Federatsii i formirovanie administrativno-protsessualnogo zakonodatelstva. - Ser.: Yubilei, konferentsii, forumyi. - Vyip. 7. Voronezh: Izd-vo Voronezhskogo gos. universiteta, 2013. - S. 752-761.

29. Yuridicheskaya protsessualnaya forma: teoriya i praktika. - M.: Yuridicheskaya literatura, 1976.

30. Yakimov, A. Sudyi v sisteme organov administrativnoy yurisdiktsii // Rossiyskaya yustitsiya. - 1996. - № 1.

УДК 342.9 А.И. Каплунов*

О признаках мелкого хулиганства как административного правонарушения

В статье раскрываются юридические признаки мелкого хулиганства, характеризующие объективную сторону данного административного правонарушения, определяются варианты совокупности этих признаков, необходимых для привлечения к административной ответственности.

Ключевые слова: мелкое хулиганство, объективная сторона административного правонарушения, нарушение общественного порядка, общественное место, нецензурная брань, оскорбительное приставание, уничтожение или повреждение чужого имущества.

A.I. Kaplunov*. Criteria for petty hooliganism as an administrative offense. The article describes the legal signs of petty hooliganism, characterizing the objective component of this administrative offense, defines a set of these characteristics necessary for the initiating of administrative liability.

Keywords: petty hooliganism, the objective of component the administrative offense, public disorder, public place, abusive language, abusive behavior, destruction or damage of someone else's property.

* Каплунов, Андрей Иванович, профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: and.kaplunov@yandex.ru.

* Kaplunov, Andrei Ivanovich, professor of the chair of administrative law of The St.-Petersburg university of the Ministry of Internal Affairs ofthe Russian Federation, doctor of law, professor. Address: Russia, 198206, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: and.kaplunov @ yandex.ru.

© Каплунов А.И., 2014