Конфликты и миротворческая деятельность:типологизация, методологические аспекты

Конфликты и миротворческая деятельность:типологизация, методологические аспекты

Никитин А.И.

В статье анализируются существующие в мировой научной литературе подходы к определению и исследованию разнотипных миротворческих операций, формам вмешательства международного сообщества в конфликты. Дается типологизация подобных операций, рассматриваются вопрорсы справедливых и несправедливых войн. Урегулирование конфликтов методом международного вмешательства трактуется как своеобразная форма проекции и столкновения политических интересов великих держав и междуанродных организаций.

Под международными конфликтами чаще всего подразумевают, в первую очередь, войны в их традиционном понимании. Война же трактуется как критическая стадия реализации противоречий между политическими субъектами (прежде всего государствами и союзами государств) в форме насильственной вооруженной борьбы. Однако последнее столетие внесло существенные изменения в понимание конфликтов и войн в мировом сообществе. Если в строгом правовом смысле поделить конфликты на международные и немеждународные (произошедшие внутри государств и наций, либо такие, в которых не обе, а лишь одна из сторон является государством), то можно констатировать тенденцию ко все большему преобладанию немеждународных конфликтов.

В то же время, по мере глобализации социальных процессов, все больше конфликтов межэтнического, социального, экономического характера, в том числе внутри государств, получают международное измерение: они влияют на стабильность/нестабильность международной среды, вызывают реакцию со стороны других субъектов международных отношений, а также являются объектом вмешательства со стороны международных организаций. В данном пособии анализируются не причины конфликтов или характер их протекания, а именно разные формы (технологии) действия мирового сообщества в отношении конфликтов.

По существующим оценкам, в локальных и региональных конфликтах после второй мировой войны

стало жертвами такое количество людей, которое сопоставимо, а, возможно, и превышает количество жертв этой самой кровопролитной из известных в истории войн. По мере роста системности и активности международного сообщества в ходе глобализации мировых социальных отношений все большее развитие получает практика международного вмешательства в конфликты между государствами (а также конфликты между различными силами внутри государств) с целью их предотвращения, смягчения, разрешения, ликвидации их последствий.

Такое вмешательство может носить разноплановый характер. И методологически, и с точки зрения практической политики весьма непросто провести грань между вмешательством в конфликты внешних сил (государств, коалиций, международных объединений) ради реализации собственных интересов в качестве новых сторон конфликта, с одной стороны, и относительно беспристрастным вмешательством ради восстановления международной стабильности и мира, с другой. Становление системы ООН и региональных межгосударственных объединений в период после второй мировой войны привело к относительной легитимизации определенных типов действий международного сообщества в конфликтах

— действий, получивших собирательное название миротворческой деятельности.

Рассмотрение эволюции доктрин и практических подходов основных международных организаций к миротворческой деятельности требует поставить

Никитин Александр Иванович — доктор юридических наук, профессор Кафедры политической теории МГИМО(У) МИД России; email: anik@orc.ru

вопросы о сущности, определении, классификации миротворческих операций, их принципах, субъектах, критериях эффективности — словом, о концептуальной модели миротворческих операций как особого типа многосторонней военно-политической и дипломатической деятельности в конфликтных регионах.

Термины и понятия в сфере миротворчества

Подавляющее большинство существующих в мире изданий по проблемам конфликтов и миротворческих операций являются изданиями на английском языке. И хотя русский язык также является официальным языком ООН, английский язык остается рабочим языком практически всех идущих под эгидой ООН миротворческих операций, на нем составляются оригиналы политических документов, наставлений, приказов, общаются контингенты разных стран. Представляется важным прояснение некоторых смысловых расхождений между русскоязычным и англоязычным понятийно-терминологическими аппаратами, используемыми при описании и изучении конфликтов и миротворческой деятельности.

В англоязычной политической культуре наиболее распространенным родовым термином в рассматриваемой сфере является термин «Peacekeeping», дословно переводимый как «поддержание мира». Однако в русскоязычной литературе аналогичным «зонтичным» родовым термином стал термин «миротворчество»1. Следует отметить, что речь идет о тенденции развития категориально-понятийного аппарата на протяжении последних десяти лет. До конца 80-х - начала 90-х годов термин «миротворчество» считался в русскоязычной социально-политической литературе малоупотребимым, в силу своей связи с религиозной традицией2. Однако в ходе смены идеологической парадигмы при распаде СССР он прочно вошел в русскоязычную публицистическую и научную литературу. Сформировалось и закрепилось устойчивое словосочетание «миротворческая деятельность»3. При этом «миротворческие операции» стали ассоциироваться с особым типом миротворческой деятельности.

В настоящее время англоязычный термин «реасекеертд» стал, в зависимости от контекста, трактоваться то в расширительном смысле (как «миротворческая деятельность», или, по крайней мере, как все миротворческие операции в целом), то в узком смысле (как собственно «операции по поддержанию мира», в отличие от «операций по установлению мира», то есть как одна конкретная разновидность миротворческих операций).

Для установления понятийных и терминологических соответствий также важно, что в ряде случаев терминами «миротворчество», «миротворческие операции» переводятся также весьма употребимые в документах ООН и военных наставлениях западных стран англоязычные термины «peace support

operations» и просто «peace operations». Термин «мирные операции», хотя и имел хождение в начале 90-х годов, в целом в русскоязычной литературе не прижился. Во второй половине первого десятилетия XXI века в литературе стал появляться другой перевод этого термина: «операции в пользу мира». В свою очередь, в англоязычной терминологии мало прижился (хотя и встречается) термин «peace making», который дословно соответствует российскому «миротворчеству».

Операции, проводимые в соответствии с VII главой Устава ООН, в международной практике обозначаются как «peace enforcement operations». В отечественной литературе этот тип иногда обозначается как «операции по принуждению к миру» (что, в целом, довольно адекватно передает смысл англоязычного термина). Однако в последнее время более употребимым становится термин «операции по установлению мира» (ОУМ). Дело в том, что аббревиатура «операций по принуждению к миру» (ОПМ) совпадает с аббревиатурой второго типа — операций по поддержанию мира (также традиционно сокращаемых как ОПМ), что затрудняет их различение. К тому же, негативные коннотации термина «принуждение» придают несвойственный международному миротворчеству смысловой оттенок всему понятию, в то время как термин «операции по установлению мира» сохраняет позитивную смысловую окраску.

В практике ООН получило широкое хождение как обозначение самостоятельного типа операций понятие «peace building». Его иногда трактуют как «миростроительство», однако чаще дословно переводят как «построение мира». Вряд ли оба варианта можно признать удачными. Если исходить из аналитического определения, которое дается этому понятию для отличения его от ОПМ и ОУМ, то можно предложить далекие по тексту, но более передающие суть термины «пост-конфликтное миротворчество» или «восстановление инфраструктуры мирной жизни», «воссоздание мирной инфраструктуры». Ведь данное понятие отражает именно меры политического, правового, экономического, гуманитарного характера, которые предпринимаются в регионе конфликта после завершения его (конфликта) активной фазы, и нацелены на воспроизводство разрушенных прежних (или создание новых) форм политического и экономического управления, гражданской власти мирного времени. В связи с операцией ООН в Афганистане стал широко использоваться термин «пост-конфлик-тная реконструкция» или «пост-конфликтное миро-товрчество». При этом термин «пост-конфликтное миротворчество» позволяет соотнести его с «докон-фликтным миротворчеством», охватывающим превентивные, предупредительные действия.

При такой трактовке «миротворческая деятельность» включает доконфликтное миротворчество, затем (в случае неудачи превентивных мер) миротворческую деятельность в ходе конфликта и

последующее постконфликтное миротворчество (в форме восстановления инфраструктуры мирной жизни). Понятие «миротворческих операций» объединяет различные (анализируемые ниже) виды и формы скоординированных многосторонних миротворческих действий международного сообщества как на латентном, так и на актуальном этапах конфликта, а также в пост-конфликтный период.

При этом неверно полагать, что два наиболее распространенных типа миротворческих операций — операции по установлению и по поддержанию мира (ОУМ и ОПМ),— соответствуют лишь средней стадии актуального развития конфликта. Некоторые разновидности принудительных действий в составе ОУМ (санкции, превентивное развертывание войск, демонстрация силы и пр.) применяются как раз на доконфликтной стадии.

В то же время операция по поддержанию мира в ее классическом понимании (как операция по поддержанию уже достигнутого мира) начинается лишь после заключения соглашения о прекращении огня. То есть это происходит на этапе «замораживания» конфликта, перемирия и, при благоприятном стечении обстоятельств, постепенно и естественно переходит в «peace building» (в терминологии ООН), то есть в действия по воссозданию инфраструктуры мирного управления и ликвидации последствий конфликта.

Проблемы определения миротворческих операций

По характеристике прежнего Генерального секретаря ООН Кофи Аннана (который до избрания на должность Генерального секретаря был заместителем именно по вопросам миротворчества), «почти невозможно дать определение такой технике действий (имеется в виду миротворчество - прим. авт.), которая меняется почти каждый раз, когда ее применяют на практике. В результате растянувшейся во времени импровизации, «миротворчество» использовалось для:

— расследования положения дел в нестабильных регионах;

— наблюдения за соблюдением перемирий и прекращения огня;

— верификации выполнения соглашений;

— установления буферных зон между враждебными армиями;

— помощи в создании условий, необходимых для реализации сложных соглашений и обеспечения гуманитарной помощи местному населению, страдающему от развернувшейся войны»4. Существующие определения миротворческой

деятельности могут быть систематизированы в четыре основные группы:

— правовые (прежде всего — международно-правовые);

— функциональные (политические, дипломатические, конфликтологические и др.);

— военные (военно-оперативные, военно-технические);

— идеологические5.

Классические международно-правовые подходы относят понятие миротворческой деятельности международных организаций исключительно к действиям ООН. Непосредственно в кругах ООН (в документах Департамента миротворческих операций) деятельность по поддержанию мира («peacekeeping») определяется как «деятельность с привлечением гражданского и военного персонала, но без полномочий осуществления принудительных действий, предпринимаемых ООН в целях оказания помощи в поддержании или восстановлении международного мира и безопасности в регионе конфликта»6.

Более подробное определение можно найти в аналитических работах сотрудников Секретариата ООН: «Полевые операции ООН, в ходе которых с согласия конфликтующих сторон и под командованием ООН используется международный персонал, как гражданский, так и военный, для установления контроля над ситуацией, а также разрешения реального или потенциального межгосударственного или внутреннего конфликта, имеющего значение для международного мира»7.

В этом определении уже отражена тенденция последних десятилетий относить миротворческие операции не только к «классическим» межгосударственным конфликтам, но и к конфликтам внутренним, немеждународным. В то же время здесь грань миротворчества, отделяющего его от иных типов действий ООН, определяется «согласием конфликтующих сторон». Именно такой подход акцентируется и в программном документе Генерального секретаря ООН Бутроса-Гали «Повестка дня для мира», где МТО определяются как «размещение представителей ООН в регионе, происходящее, естественно, с согласия всех участвующих в конфликте сторон»8.

При таком традиционном "чистом" международно-правовом подходе всякие действия, производимые без или вне явно закрепленного в договоренностях согласия конфликтующих сторон оказываются вовсе за пределами миротворчества. Любые силовые акции в соответствии с VII главой Устава ООН (например, действия против режимов в Афганистане и Ираке) при этом трактуются не как миротворческие, а как коллективные военные действия (война) международного сообщества (олицетворяемого ООН или коалицией стран) против нарушившего нормы международного права (совершившего агрессию) государства.

Однако такой подход оказался не вполне адекватным по мере нарастания тенденции вмешательства ООН не только в межгосударственные, но и во внутренние конфликты, угрожающие международному миру и безопасности. Становится уже традиционным различение «миротворчества первого поколения», которое было характерно для периода «холодной

войны», и строго дифференцировало операции по поддержанию мира и операции по силовому установлению мира (ОПМ и ОУМ), и миротворчества «второго поколения»9, характерного для последних полутора десятилетий. Такое миротворчество в значительной мере расширяет и «размывает» критерии и рамки традиционных типов операций.

В Великобритании (направляющей немалое число контингентов в «голубых касках» в разные точки мира) обновленная в начале 90-х годов доктрина миротворческих операций (и соответствующий новый армейский полевой устав) получили название «расширенное миротворчество»10. В этой доктрине традиционные МТО по-прежнему определяются как «операции, осуществляемые при согласии враждующих сторон, для поддержки усилий по восстановлению или поддержанию мира. Их целью является обеспечения безопасности и сохранения человеческих жизней в районах потенциальных или реальных конфликтов»11. В то же время операции по установлению мира (peace enforcement), осуществляемые «в отсутствие согласия всех или некоторых сторон на вмешательство и сопровождаемые вооруженным сопротивлением», уже также включаются в расширенно трактуемый миротворческий арсенал. А между этими полярными типами помещается «расширенное миротворчество», которое понимается как «компоненты миротворческих операций, производимых с согласия конфликтующих сторон, но в среде, которая остается враждебной»12.

На протяжении 90-х годов и первого десятилетия XXI века дебаты об определении и типологиза-ции миротворчества вышли из «коридоров» ООН в более широкий контекст, поскольку многие международные организации стали вовлекаться в практику международного вмешательства в конфликты. В определении миротворчества, принятом с 1994 года в НАТО, уже отсутствует вовсе упоминание о таком условии, как согласие всех конфликтующих сторон на операцию. Миротворческие операции определяются как «сдерживание, ограничение и/или прекращение враждебных действий между государствами или внутри государства посредством вмешательства нейтральной международной «третьей силы», с использованием военного и гражданского персонала для оказания содействия политическому процессу разрешения конфликта, восстановления и сохранения мира»13.

В политико-академических кругах не прекращаются дебаты, является ли согласие сторон конфликта на международное вмешательство внешней гранью, отделяющей миротворчество как легитимное вмешательство от иных (чаще всего нелегитимных) форм вмешательства, или такое согласие

— лишь внутренняя грань между разными типами миротворческих операций, и тогда насильственное установление мира должно рассматриваться как часть миротворческой практики. После неудачной

операции в Сомали в 1993 г. бывший Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали заявил: «Мы не можем навязывать (impose) мир».

Однако все 90-е годы, и особенно развитие серии операций в бывшей Югославии, а также действия против талибов в Афганистане и режима С. Хуссейна в Ираке в первые годы XXI века прошли под знаком отхода от таких представлений. Все шире утверждался подход, согласно которому международное сообщество может и должно вмешиваться и восстанавливать мир, «навязывать мир», в том числе силовыми средствами, если разгоревшийся конфликт настолько серьезен, что угрожает международному миру и безопасности.

В методологическом плане миротворческие операции — это лишь конкретные формы миротворческой деятельности. Более того, сама миротворческая деятельность — это лишь разновидность деятельности по урегулированию, разрешению и ликвидации последствий конфликтов. В такой трактовке реальным предметом («единицей») исследования выступает конфликт, а миротворческая операция становится лишь промежуточной стадией вмешательства в конфликт внешних акторов, а возможно, и своеобразной формой развития и протекания самого конфликта.

Можно определять миротворческие операции и как форму политики, точнее, как особый политический процесс, разновидность скоординированной политики государств и международных организаций в отношении конфликта. В таком процессе политические, дипломатические, военные и иные интересы и средства воздействия на конфликт государств и международных организаций переплетаются и взаимодействуют с интересами и действиями самих конфликтующих сил. Однако миротворчество — это не всякая политика держав в конфликтном регионе. Это особым образом систематизированная и скоординированная политика, которая включает действия строго ограниченного (международно-правовым образом) круга субъектов, и лимитируется определенными принципами и правилами.

«Неспокойное» определение миротворческим операциям может быть дано через понятие «вмешательство». В самом деле, практически все МТО являются нарушением суверенитета правительства, на территории которого протекает конфликт, представляют собой вмешательство в конфликт внешних политических и военных сил. Однако понятие «вмешательство» имеет слишком ярко выраженную негативную коннотацию, которая может быть частично снята лишь в понятии «легитимного вмешательства», то есть вмешательства по просьбе (или с документированного согласия) легитимной политической власти страны, на территории которой разворачивается конфликт. При этом вопрос о легитимности вмешательства во внутренние дела страны оказывается связан с вопросом о легитимности обратившегося за

международной помощью политического режима.

Легитимизация вмешательства может осуществляться и на основе принятия решения о вмешательстве в форме миротворческой операции легитимной международной организацией (ООН или региональной международной организацией, если речь идет о МТО без элементов принудительных действий). Таким образом, миротворчество и миротворческие операции «многолики»: в разных отношениях они одновременно выступают как политический процесс (то есть как процесс согласования и взаимодействия интересов политических субъектов), как дипломатическая деятельность, как форма вмешательства международного сообщества в дела отдельных государств, наконец, в ряде случаев, как разновидность военных действий, форм вооруженной борьбы.

Миротворческие операции есть реактивное действие, реагирование на потенциальный, только разгорающийся, или уже актуально развернувшийся конфликт. При этом субъект операции не может быть сам стороной конфликта. «Классическая» роль субъекта МТО — это роль «третьей силы», нейтрального, непосредственно незаинтересованного в победе одной из сторон конфликта актора.

При этом следует констатировать, что в политической практике абсолютная нейтральность недостижима. Поэтому требование нейтральности субъекта миротворчества аналитически неизбежно приходится заменить на более «мягкое»: субъект миротворческих действий должен быть внешней по отношению к конфликту силой, для которой урегулирование, прекращение самого конфликта приоритетнее, чем достижение каких-либо политических целей любой из сторон в рамках конфликта.

Классификация и типологизация

конфликтов и форм их урегулирования

Миротворчество — понятие собирательное. Оно охватывает разные виды действий, связанных лишь двумя общими характеристиками: все они, во-первых, протекают в связи с конфликтами (которые, в свою очередь, разнотипны) и, во-вторых, являются систематизированным внешним воздействием, нацеленным на урегулирование или снижение интенсивности конфликта. В этом смысле, простейшим решением является увязывание классификации операций с типологией конфликтов14. Скажем, выделение внутренних (внутригосударственных), межгосударственных, региональных и мировых конфликтов позволяет разделить МТО по двум основаниям:

во-первых, можно выделить «классические» МТО в межгосударственных конфликтах и отличить их от более современных «неклассических» МТО в немеждународных (внутригосударственных конфликтах);

во-вторых, казалось бы логичным выделить внутренние (внутригосударственные) МТО (и такой тип действительно может быть проиллюстрирован

на примере операции по урегулированию конфликта между Северной Осетией и Ингушетией в 1992 г.), региональные МТО и МТО в мировых конфликтах.

Однако последний из аналитически выделяемых классов не существует на практике. В мировых конфликтах (мировые войны) не остается «третьей силы», которая способна встать над конфликтующими сторонами или блоками. Кроме того, использование понятия региональных (по масштабу конфликта) МТО вносит путаницу, поскольку с правовой и практической точки зрения более важно «зарезервировать» понятие «региональные МТО» для выделяемых по характеру субъекта миротворческих операций региональных организаций (подпадающих под VIII главу Устава ООН). Не все конфликты регионального масштаба регулируются посредством региональных МТО, то есть операциями, проводимыми региональными организациями — многие являются объектами операций ООН, то есть субъекта общемирового масштаба.

Классификация конфликтов по интенсивности (от позиционной враждебности до вооруженного столкновения) или по стадиям развертывания (от латентной до актуальной) может стать основанием для группирования разных конкретных видов миротворческих действий (посредничество, наблюдательные миссии, превентивное развертывание и др.) на группы до-конфликтных (превентивных), конфликтных и пост-конфликтных.

Авторы выпущенной Центром им. Г.Л. Стим-сона (США) «Хрестоматии по мирным операциям ООН» выделяют четыре основных типа операций: 1) традиционные миссии по поддержанию мира (peacekeeping); 2) многосторонние (многомерные) мирные операции (multidimensional peace operations); 3) вмешательство для предотвращения гуманитарной катастрофы (humanitarian interventions); 4) операции по силовому установлению мира (peace enforcement).

Определение первого типа традиционно, а вот специфику второго типа (многомерных мирных операций) авторы видят именно в том, что это вошедшие в практику после окончания «холодной войны» операции вмешательства во внутренние конфликты государств. При этом такие операции имеют значительный невоенный, гражданский компонент, поскольку решают задачи политического урегулирования, восстановления (или первичного развития) демократических институтов, проведения выборов и пр.

Определение третьего типа операций вызывает наибольшие дебаты. Если после Косово (1999-2000 гг.) о «гуманитарной интервенции» широко заговорили как о типе операции, предотвращающем этнический геноцид, гуманитарную катастрофу, то следует особо отметить, что до конца 90-х годов этот тип трактовали иначе. Как примеры «гуманитарного вмешательства» рассматривали операции в Сомали (1992-1995), Боснии-Герцеговине (с 1992) и Северном

Ираке (1991). Характерным признаком этого типа является отсутствие согласия сторон и неизбежное силовое нарушение суверенитета государственной власти, на чьей территории проводится операция. Оправданием такого вмешательства становится определяемый и признаваемый ООН риск, угроза для международного мира и безопасности, исходящая от дальнейшего развития конфликта.

Спецификой такого типа операций называется ориентация на защиту прежде всего гражданского населения региона, при силовом воздействии (разъединении, окружении, разоружении, насильственной демобилизации) в отношении имеющихся в регионе военных формирований конфликтующих сторон. Признается, что «нейтральность» в таких операциях недостижима, некоторые стороны конфликта могут быть признаны «врагами» международного сообщества, и на них может быть оказано избирательное силовое воздействие.

Четвертый тип — операции по силовому установлению мира — не очень убедительно рассматривается американскими исследователями как прямое продолжение гуманитарного вмешательства в случае, когда стороны продолжают сопротивление, и ООН принимает решение применить значительную вооруженную силу для «гашения» конфликта. Примером иной разновидности операций этого же типа называются действия ООН в районах с разрушенной вертикальной инфраструктурой власти, гражданской войной «всех против всех» (Руанда). Наконец, к этому же типу относят операцию на Гаити, где для прекращения систематических нарушений прав человека в результате внешнего вмешательства был военным путем смещен прежний режим и проведены под международным контролем демократические выборы. Все относимые к последнему типу ситуации роднит одна общая черта: отсутствие согласия правительства, политической власти региона на международное вмешательство. Строго говоря, более логичным было бы отнесение операций третьего типа («гуманитарных вмешательств») к тем же операциям по силовому установлению мира (или порядка) вопреки суверенитету властей. Правовая природа этих двух типов одинакова. Разнится лишь "идеологическое" обоснование вмешательства.

Британский исследователь Ч. Добби систематизирует существующие формы миротворчества в пять основных групп:

— предотвращение конфликтов. Сюда он относит раннее предупреждение, разведку и наблюдение за разворачиванием кризиса, стабилизирующие дипломатические меры и превентивное развертывание вооруженных сил;

— оказание гуманитарной помощи. Сюда включаются меры по спасению, охране, возвращению беженцев и перемещенных лиц, экономическая и социальная помощь пострадавшему от конфликтов гражданскому населению;

— операции военной поддержки. Они проводятся для обеспечения с помощью военной силы безопасных условий передачи власти под международным контролем от одних политических сил или органов другим, а также для реформирования вооруженных сил и вооруженных формирований, участвовавших в конфликте, под задачи мирного времени. К этому же типу относятся полицейские операции по обеспечению законности и порядка;

— операции по демобилизации. Это действия по разъединению, отводу с боевых позиций, разоружению, насильственной демобилизации вооруженных формирований сторон, ранее участвовавших в вооруженных столкновениях. Такие операции могут включать широкий социальный компонент по реабилитации, возвращению к мирным профессиям и социальным функциям бывших комбатантов;

— гарантии свободы передвижения или запрета на передвижение. В ситуации «расползания» конфликта приходится проводить блокирование внешних границ региона, или особых «зон безопасности». Нередко также необходимо решать противоположную задачу обеспечения свободного выхода из конфликтного региона беженцев и перемещенных лиц или их возвращения к местам постоянного проживания.

Можно констатировать, что классификация Ч.Добби решает задачу «плавного перехода» от традиционных форм операций, проводимых при согласии конфликтующих сторон, к формам насильственного установления мира, и служит теоретическим обоснованием введения промежуточной категории «расширенного миротворчества», которая легла в основу современной британской доктрины миротворческих операций. Однако заметно, что все приведенные разновидности операций рассчитаны на «полевые действия», в то время как политическое урегулирование конфликтов, выработка социально-политических условий пост-конфликтного примирения, ликвидация самих причин конфликта вынесены «за скобки», должны осуществляться вне операций.

Еще более операциональную классификацию предлагают американские исследователи. Следует отметить, что формирование определений и типология миротворческих операций в США протекали не в «ООНовской» традиции, а в русле военно-оперативных разработок американской армии. В период между 1948 и 1991 годами США не только приняли участие в 12 операциях под эгидой ООН, но и провели 6 операций «псевдо-миротворческих», как их называют некоторые исследователи, имея в виду, что на эти операции (например, на Гренаде) отсутствовал мандат ООН. Но по форме, по структуре они строились наподобие миротворческих. Когда же в 80-х годах США по просьбе ООН возглавили операцию

«Буря в пустыне» в Ираке, было в целом завершено доктринально-концептуальное обоснование особого типа операций с применением вооруженных сил, которые получили собирательное название «операции иные, чем война» (Operations Other Than War — OOTW).

Предполагается, что методологическое отличие таких операций заключается прежде всего в том, что, ведя их, США не являются «стороной конфликта», не находятся в состоянии объявленной войны ни с каким иным государством. Вместе с тем, такие операции вовсе не обязательно увязываются с деятельностью под эгидой ООН или иных международных организаций. Специфика американского подхода состоит именно в том, что операции «иные, чем война» откровенно рассматриваются как собственные операции Соединенных Штатов, в которых политические власти США самостоятельно определяют природу конфликта, в который они считают необходимым вмешаться, рамки, характер вмешательства, требуемые формы, средства и пределы применения силы. При этом предполагается, что операции могут проводиться и по «заказу» ООН или НАТО, а также в рамках более широких коалиций из контингентов ряда стран (как операции в Боснии, Афганистане и Ираке), но это не является обязательным условием.

Американский исследователь Л. Кейбл предлагает несколько терминологических и концептуальных новаций. Как родовое понятие для всей группы разнотипных военных операций в конфликтных регионах он предлагает «мирные операции по вмешательству» или «операции по вмешательству с целью обеспечения мира» (Interventionary Peace Operations), и определяет их как «действия по вмешательству, предпринятые в условиях серьезных внутренних политических потрясений, включающих компонент вооруженной борьбы»15.

Нетрудно заметить, что при таком определении основанная на нем классификация вообще не включает урегулирование межгосударственных конфликтов, а относится только к внутренним немеждународным конфликтам. Объяснение этому Л. Кейбл и другие американские авторы видят в том, что «разнимать» государства — это дело ООН, в то время как урегулировать внутренние конфликты других государств, особенно там, где прямо или косвенно затронуты американские интересы, можно и нужно собственно американскими силами. Более того, многие американские авторы критикуют ООН именно за излишнюю осмотрительность, нерешительность во вмешательстве в немеждународные конфликты.

Л. Кейбл предлагает объединить понятия «установление мира», «поддержание мира», и даже «операции по гуманитарной помощи» в единую категорию «операций по навязыванию мира» (Peace Imposition). Анализируя тексты американских армейских доктрин и уставов, он выделяет описанные в них несколько типов операций, к которым практически готовятся

(и осуществляют их) американские военные. Это:

— операции по оказанию военной поддержки внутренним силам в конфликте внутри другого государства (Foreign Internal Defense Support — FIDS);

— операции по решению внутренних военных и организационных задач (Internal Defense and Development — IDAD);

— операции по противодействию внешнему проникновению (контринсургенция) (Counterinsurgency — COIN);

— операции по поддержке внешнего проникновения (имеется в виду, скажем, возвращение на территорию своей страны находящихся в эмиграции или вытесненных за ее границы политических и военных сил, которых США готовы поддержать).

Позицию Л. Кейбла можно характеризовать как радикальный интервенционизм. Он считает априорно оправданным любое военное вмешательство в любой внутренний конфликт, и не рассматривает мандат ООН как необходимое или даже желательное условие. Более традиционную типологизацию выдвигает профессор Университета Вирджинии М. Нордквист. Он, в отличие от многих других американских авторов, является сторонником строгого ограничения операций рамками мандата ООН и выделяет четыре типа традиционных форм миротворчества16:

— наблюдательные миссии. Их задача — наблюдать, устанавливать факты, контролировать выполнение соглашений, проверять, докладывать. Как правило, участники таких операций вообще не вооружены, но в отдельных случаях располагают базовыми средствами самообороны. Типичные задачи таких операций — наблюдение за соблюдением прекращения огня и демаркационных линий, границ, подтверждение вывода или разоружения вооруженных формирований, мониторинг назревающих военных конфликтов, наблюдение за соблюдением прав человека и их нарушениями, наблюдательные миссии в ходе организации выборов, а также контроль соблюдения любых политических договоренностей и соглашений между сторонами конфликта;

— межпозиционные (разделительные) операции (Interpositional Operations). Их задача — развести конфликтующие стороны. Чаще всего подобные операции применяются непосредственно после этапа вооруженной борьбы, поэтому миротворцы должны быть вооружены и по-военному организованы. Для таких операций обычно используются регулярные части и соединения, которые вводятся в «буферную зону» или «зону безопасности» между враждующими группировками. Поскольку задача разъединения должна быть решена быстро, нередко используются десантные войска. Разъединение позволяет резко снизить вероятность инцидентов вооруженной

борьбы и создает благоприятные условия для переговоров сторон. Если переговоры удаются, разъединительная операция переходит в наблюдательную миссию;

— операции поддержки порядка в условиях переходных периодов (Transiton Assistance). Это группа операций, предназначенных для стабилизации ситуации в период социальных катаклизмов, гражданских войн и пост-конфликтных периодов возвращения к нормальной мирной социально-политической жизни. Нередко такие операции проводят полицейские, а не армейские силы. Типовые задачи: контроль над действиями (и, возможно, разоружение) народных ополчений, добровольческих вооруженных формирований, сбор и конфискация оружия у населения, ликвидация незаконных арсеналов и складов оружия, организация институтов временного или постоянного гражданского управления, гуманитарная и экономическая помощь пострадавшим регионам, работа с беженцами, общее патрулирование и поддержание закона и порядка на ранее охваченных конфликтом территориях;

— предупредительное развертывание (Preventive Diplomacy). Развертывание международных сил в районе потенциального конфликта применяется по просьбе правительства страны в целях предотвращения перехода конфликта в стадию вооруженных столкновений. Следует особо отметить, что речь идет о введении международных войск не вопреки, а в соответствии с политической волей государства, поэтому это

— легитимное вмешательство. Разновидностью превентивного развертывания является демонстрация силы, которая призвана подтолкнуть стороны к переговорам, поскольку станет ясна бесперспективность военной победы любой из сторон. Если речь идет о назревающем конфликте двух государств, то может производиться развертывание международных сил по обе стороны от границы.

Различие силовых и принудительных действий

Следует оговорить еще одно важное различение: между силовыми (насильственными) и принудительными действиями. Нередко в анализе миротворческих действий бытует представление, что появление в операции силовых, насильственных, военных действий, кровопролитие, использование оружия немедленно и однозначно выводит ее за рамки поддержания мира, миротворчества в рамках VI главы, и переводит в операцию по насильственному установлению мира, принуждению к миру, то есть требует мандата СБ ООН на основе VII главы. Следует отметить, что это не так: грань между поддержанием мира и принуждением к миру носит не операциональный, а строго

правовой характер. Критерием является наличие или отсутствие согласия на операцию легитимных политических руководящих органов конфликтующих сторон, а если лишь одна из сторон конфликта имеет характер легитимного правительства страны, то согласия этой государственной власти. Если такое согласие на введение миротворческого контингента и проведение операции имеется, то сама операция может включать и силовые действия, подавление сопротивления отдельных нелояльных политическому руководству сторон военных формирований или вооруженных граждан, террористов, применение военной силы к комбатантам, не выполняющим условия перемирия или соглашения о прекращении огня и пр., и тем не менее такая операция останется в рамках VI главы, не станет «войной» мирового сообщества против одной или обеих (всех) сторон конфликта.

В то же время можно найти примеры бескровных, ненасильственных операций по мандату, основанному на VII главе. Такие операции происходят, когда политическое согласие (или воля) легитимных властей на операцию отсутствует, но оно может отсутствовать, например, в силу фактического распада вертикали государственной власти в регионе конфликта (Руанда, Сомали, на определенном этапе Таджикистан), или недостатка умения и воли лидеров сторон провести переговоры о прекращении огня. В таких случаях миротворцы, появившись в регионе с «силовым» мандатом, на деле не встречают серьезного вооруженного сопротивления и ограничиваются «мягким» миротворчеством.

Тенденцией миротворческих операций последнего десятилетия, как в мире в целом, так и в СНГ, в частности, является вовлечение в операцию регулярных воинских частей и соединений со штатной структурой и тяжелой боевой техникой, приданым усилением, средствами разведки, электронной борьбы, военно-воздушными и военно-морскими компонентами. Все это было абсолютно нехарактерно для классических операций ООН прежних десятилетий. Означает ли это, что произошел общий сдвиг в сторону принудительных операций по установлению мира? Вовсе не обязательно, и далеко не во всех случаях. Это означает нарастание силовых, насильственных элементов, но далеко не все операции, в которые вовлечены войска с тяжелым вооружением, проводятся в формате принуждения вопреки политической воле сторон.

Относительный рост принудительных элементов имеется, однако неверно было бы считать, что повышение эффективности и результативности ОПМ за счет привлечения более развитых и профессиональных военных структур привело к повсеместной замене усилий по поддержанию мира на силовое установление мира. В значительной мере расширенное применение профессиональных усиленных военных контингентов является следствием

(и показателем) того, что за годы «холодной войны» мир (особенно развивающиеся страны) наполнился легким стрелковым и тяжелым современным оружием, терроризм и несанкционированные военные формирования приобрели расширенные масштабы, и региональные конфликты стали все более интенсивными и кровопролитными. Негосударственные субъекты конфликтов (этнические группы, сепаратистски настроенные регионы и пр.) приобрели возможности и навыки вооруженной борьбы, доступные ранее лишь государствам. В результате противостояние международного сообщества таким конфликтам неизбежно приобретает характер все более серьезных военных задач, требующих насильственных действий, вооруженной борьбы и военного профессионализма.

Миротворчество как «справедливая война»?

Поскольку миротворческие действия чаще всего проводятся в ситуациях вооруженных конфликтов разных типов, и сами нередко предполагают использование вооруженных сил и военных средств, требует прояснения вопрос, являются ли миротворческие операции в целом разновидностью войн, то есть форм вооруженной борьбы. Существует подход, согласно которому МТО, по крайней мере, те из них, которые происходят с использованием вооруженных сил, могут быть отнесены к особому типу «справедливых войн» или «легитимных войн»17.

Различные теории справедливых войн выдвигались в контексте разных методологических традиций и разных идеологических систем. Классическими примерами являются памфлеты идеологов Великой французской революции и европейских революций 1848-1849 гг., а также трактовки войны за независимость Соединенных Штатов в работах Т.Джефферсона, А.Гамильтона и др. В двадцатом столетии тремя наиболее заметными и практически примененными группами теорий справедливых войн стали:

— во-первых, большевистские (и как их ответвление — троцкистские) обоснования справедливости революционных войн;

— во-вторых — опиравшиеся на идеологические «геббельсовские» конструкции нацистские теории «войн за жизненное пространство»;

— в-третьих, теории справедливых антиколониальных войн, получившие развитие в период массовой деколонизации 50-60-х годов.

В конечном счете, теории справедливых войн могут быть с методологической точки зрения систематизированы в два основных типа:

1. теории, в которых справедливая природа войны определяется ссылкой на справедливый (исторически оправданный, прогрессивный) характер социального субъекта (класса, нации, государства), ведущего войну;

2. теории, в которых справедливым объявляется сам тип военно-политических действий (отражение агрессии, освободительная война против колониальной зависимости и пр.), независимо от ведущего их субъекта.

Миротворческая деятельность международного сообщества синтезирует в своих идеологических и теоретических обоснованиях некоторые компоненты первого и второго типов. В частности, международное (мировое) сообщество объявляется априорно «справедливым» субъектом, чьи действия, в том числе включающие применение военной силы от имени мирового сообщества, рассматриваются как априорно легитимные независимо от их содержания. Одновременно распространяется представление, что миротворческие действия по урегулированию конфликтов — это столь же естественно справедливый тип деятельности, как, скажем, отражение внешней агрессии. И даже если он включает компоненты силовых (военных) действий — это «особая», разрешенная война.

В то же время, эта схема легитимизации миротворческих операций имеет ряд изъянов. Прежде всего: кто имеет право выступать от имени мирового сообщества? Действительно ли механизм принятия решений о политических (в том числе военно-силовых) действиях от имени мирового сообщества демократичен? Наконец, контролирует ли мировое сообщество «в режиме реального времени», какие конкретно действия предпринимаются в конфликтных регионах от его имени политическими и военными силами, осуществляющими миротворческие операции?

Организация Объединенных наций традиционно рассматривается в последние десятилетия как единственный легитимный и универсальный представитель мирового сообщества. Однако ряд крупных и сильных держав не раз оспаривали легитимность действий ООН. Советский Союз неоднократно критиковал принятое без его участия (и вопреки его сопротивлению) решение Генеральной Ассамблеи по проведению под флагом ООН операции в Корее. США почти все десятилетие 80-х годов находились в своеобразной «размолвке» с ООН, не вносили членские взносы, критиковали ООН за неэффективность и предпринимали силовые действия в обход и вне механизма ООН (достаточно вспомнить введение американских войск на Гренаду в 1983 году по решению Организации Американских государств вместо мандата ООН). Широко известно также, что когда по мандату ООН в 1991 г. осуществлялась силовая операция по вытеснению Ирака из Кувейта и преследованию иракских войск на их собственной территории, в Ираке и ряде других исламских государств была развернута широкая идеологическая кампания резкой критики ООН, в ходе которой «голубые каски» объявлялись «агрессорами». То же произошло, когда после операции

в Ираке в 2003 г. ООН попыталась развернуть там свою штаб-квартиру для пост-конфликтного урегулирования. Таким образом, признание «априорной» легитимности ООН как субъекта миротворческих операций не носит универсального характера, ситуативно, и не раз подвергалось сомнению и критике со стороны государств-членов.

Строго говоря, признание мирового сообщества в лице ООН реальным целостным субъектом международных отношений возможно только в рамках так называемой «модернистской» методологии международных отношений, которая наряду с государством как традиционной «единицей» международных отношений признает наличие и оправданность существования иных, негосударственных субъектов МО — надгосударственных объединений, союзов, транснациональных акторов. Несколько утрируя, можно сказать, что признание ООН реальным целостным субъектом международных отношений возможно лишь на базе тех методологических подходов, которые готовы признать реальным субъектом международных отношений и СММ (сеть всемирного спутникового телевещания).

Для сторонников же традиционного «политического реализма» в духе Г.Моргентау и Г.Киссинджера ООН остается местом согласования и проекции интересов великих держав. Собственно говоря, не случайно, что именно в период президентства в США консерватора-республиканца Р.Рейгана, сторонника подобного подхода, Вашингтон имел заметный «спад» в отношениях с ООН. Не случайно и то, что распространение «нового политического мышления» М.С.Горбачева в конце 80-х - начале 90-х годов как общеполитической установки на признание глобализации мировых процессов привело к наиболее активной (за весь период существования СССР) поддержке Москвой всех миротворческих операций ООН того периода. Другими словами, автоматической легитимизации всех МТО ООН «по субъекту» не получается, признание или непризнание всех и всяких действий ООН «справедливыми» зависит от общей трактовки характера международных отношений и периодически подвергается сомнению не только «подсудимыми» (Багдад), но и самими «судьями» (Вашингтон, Москва, Пекин и др.).

Еще меньшей легитимизирующей силой обладают региональные организации, хотя многие из них, включая СНГ, как отмечалось, проводили и проводят свои собственные МТО. В ООН нет устоявшейся процедуры признания той или иной международной организации или соглашения соответствующими VIII главе Устава ООН. Соответственно, в отношении ряда региональных организаций (СНГ, ОДКБ, НАТО и др.) не утихают споры, являются ли они соответствующими критериям VIII главы и, следовательно, получают ли они право принимать самостоятельные решения об МТО (без элементов принудительных

действий, поскольку последние однозначно требуют мандата СБ ООН).

Существенная проблема со многими региональными соглашениями состоит в том, что они охватывают не все страны региона (а часто и границы региона неочевидны). Следовательно, подобные организации не могут претендовать на то, что они адекватно и полно выражают политические интересы всего региона в целом. Именно поэтому, например, НАТО, охватывающая лишь часть европейских стран, отказывается считать себя региональным соглашением в смысле VIII главы Устава ООН. В отношении же ОБСЕ возникает прямо противоположный вопрос: охватывая 55 стран евразийского региона, ОБСЕ в силу исторических причин включает также как участников дополнительно США и Канаду. Их присутствие и участие в выработке решений этой европейской по сути организации относительно МТО в Европе несколько искажает сбалансированное представительство интересов региона.

Таким образом, концепция «справедливой войны» оказывается малоприменимой к практике миротворчества и в преобразованном виде предстает не как проблема абстрактно-ценностной «справедливости», а как международно-правовая проблема легитимизации операций.

При этом степень признания легитимности, «справедливости» миротворчества международных организаций в целом тем выше, чем шире утверждается признание глобализации современного мира и международных отношений. Можно утверждать, что распространение и развитие миротворческих операций есть одно из проявлений, форм глобализации международных отношений. В глобализующемся мире растет доверие к действиям мирового сообщества, коллективные действия государств признаются более оправданными и значимыми, чем индивидуальная позиция отдельных стран. МТО есть форма доминирования коллективной воли мирового сообщества над политической волей отдельных государственных и внутригосударственных субъектов политического процесса. В этом плане рост числа региональных и коалиционных операций в 90-х годах и первом пятилетии XXI века (после высокой «востребованности» операций ООН в первой половине 90-х годов) может рассматриваться как симптом некоторого замедления, «пробуксовывания» тенденций глобализации, реакция на встречную тенденцию суверенизации государств.

Summary: Article analyses approaches in world literature to defining and studying peace operations of different types, forms of interference of international community into conflicts. Article develops typology of such operations, deals with the issue of “just” and “unjust” wars. Settlement of conflicts through international interference is treated in the article as a form of projection and clash of interests of great powers and international organizations.

конфликт, война, мир, урегулирование, миротворчество, миротворческие операции, международные организации, посредничество

Ключевые слова

-------------- Keywords -----------

conflict, war, peace, settlement, peace operations, peace-keeping, international organizations, mediation

Примечания

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

З.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16. 17.

Чаще всего в русскоязычной литературе термины «Peacekeeping» или «Peacekeeping Operations» напрямую переводят не как «операции по поддержанию мира», а как «миротворческие операции».

Понятие «миротворчества» укоренено как в католической традиции (оно, например, не раз употребляется в папских энцик-ликах), так и в православном христианстве (где широко цитируется заповедь «блаженны миротворцы...»).

При этом более нейтральное понятие «миротворческая деятельность» вытеснило и заменило прежнее «советское» понятие «борьба за мир», которое имплицитно подразумевало, что враг у мира внешний — империализм. Признание внутренних угроз миру в период перестройки и распада СССР, изменение отношений со странами Запада сделало старый термин «непопулярным» и ускорило его замену.

K.Annan. UN Peacekeeping and Cooperation with NATO. In: NATO Review, Vol.41, N 5, 1993, p.3.

Под «идеологическими» имеются в виду трактовки миротворчества, чаще всего упрощенно-пропагандистские по форме, вписывающие их в контекст интересов какой-либо конкретной политической силы, отдельной державы, политической кампании. Речь идет, скажем, о публицистических определениях операции в форме «гуманитарной интервенции» в бывшей Югославии как «акциях по восстановлению человечности» и пр.

«Голубые каски». Обзор операций ООН по поддержанию мира. Издание Департамента общественной информации ООН, Нью Йорк, 1990, с. 4.

M.Gulding. Changing UN Role in Conflict Resolution and Peace-keeping. Singapore, 1991, p.9.

Boutros Boutros-Ghali. An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-keeping. New York, UN, 1992, p. 6. Термин «операции второго поколения» особенно широко распространился после выхода в 1993 г. известного аналитического доклада «Проект концепции многонациональных операций второго поколения», выпущенного Институтом международных исследований Браунского университета (США), и подготовленного Дж.Маккинли и Дж.Чопра.

Wider Peacekeeping. Army Field Manual. UK Army Doctrine Publications. Various editions 1992-1996.

Ch. Dobbie. A Concept for Post-Cold War Peacekeeping. — Survival, vol. 36, No.3, Autumn 1994, p.122.

Там же.

NATO Doctrine for Peace Support Operations. Unclassified Draft, NATO HQ, 28 Feb. 1994.

Известные типологии конфликтов применительно к рассматриваемой международной сфере развиты в работах К.Боулдинга, К.Холсти, Й.Галтунга, а в отечественной научной литературе — в работе М.М.Лебедевой «Политическоре урегулирование конфликтов» (М., 1999, вт.изд..) и А.Г.Здравомыслова «Социология конфликта» (М., 1996).

L.Cable. Getting Found in the Fog: The Nature of Intervenionary Peace Operations. — Small Wars and Insurgencies (special issue), Vol.7, No.1, Spring 1996, p.97.

См.: Traditional Peacekeping Operations. In: M.Y.Nordquist. What Color Helmet? Reforming Security Council Peacekeeping Mandates. — The Newport Papers, N 12, Naval War College, 1999.

Следует сразу оговорить, что трактовка МТО как военных действий ограничена в основном операциями по установлению мира (ОУМ), и некоторой частью операций по поддержанию мира, в которых пришлось реально задействовать силовые методы. Целый ряд видов МТО (обеспечение гуманитарной помощи, наблюдательные миссии, операции по организации электоральных процессов и пр.) по определению не подпадают под трактовку МТО как военных действий.