Анализ зарубежного опыта формирования системы управления проектами государственно-частного партнерства

УДК 332

Казаренко К. О.

АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРОЕКТАМИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Аннотация

В статье проведен анализ практического опыта организации систем управления проектами государственно-частного партнёрства в передовых странах - лидерах по уровню их развития. Сделан вывод, что значимую роль в практике реализации проектов государственно-частного партнерства в развитых странах играет эффективный контроль, организованный публичным партнером, особенно если по проекту предполагается осуществление социально значимых функций.

Ключевые слова

Государственно-частное партнерство, система управления, мониторинг и контроль. JEL: O22

Kazarenko K. O.

ANALYSIS OF FOREIGN EXPERIENCE OF FORMATION OF SYSTEM OF PROJECT MANAGEMENT OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS

Annotation

In article the analysis of practical experience of organization of project management systems public-private partnerships in advanced countries - leaders according to their level of development. It is concluded that a significant role in practice of implementation of public-private partnership in developed countries plays an effective control, organized by public partner, especially if project includes the implementation of socially important functions.

Keywords

Public-private partnership, management system, monitoring and control

Сотрудничество государства и бизнеса при реализации общественно-значимых проектов это международный тренд, который развивается по всему миру, в результате чего сформирована определенная теоретико-методическая база. В связи с этим целесообразно рассмотреть особенности формирования систем управления проектами государственно-частного партнерства в зарубежных странах, прежде всего, в регионах - традиционных флагманах данной

формы взаимодействия органов власти и частного бизнеса - стран Северной Америки и Европы. Особенности построения систем мониторинга и контроля проектов государственно-частного партнёрства в зарубежных странах приведены в таблице 1. Далее приводится более подробное описание особенностей мониторинга и контроля проектов в странах лидерах в области государственно-частного партнерства -Великобритании и Германии.

Таблица 1 - Особенности построения систем мониторинга и контроля проектов государственно-частного партнерства в зарубежных странах

Страна/ зарубежный регион Регулирующий орган и наличие институтов консультационной поддержки Процедура контроля Особенности мониторинга и контроля

Великобритания Министерство финансов Великобритании. Департамент крупных инфраструктурных проектов (Major Projects Authority) Формализованная с 2012 г. Ввиду усиления государственного контроля проектов, сам механизм контроля все в большей степени формализуется. Действует типовой контракт государственно-частного партнерства. Применяются строгие правила и процедуры

Германия Независимая консалтинговая компания OPP Deutschland AG. В регионах действуют специальные группы развития ГЧП Неформализованная Наличие многоступенчатого алгоритма подготовки проекта, проводится расчет экономического обоснования проекта, отсутствует непрерывный процесс мониторинга, действуют типовые соглашения и стандарты реализации проектов ГЧП

Бельгия Регулирующий институт «Центр знаний о государственно-частном партнёрстве Фландрии» Ситуационный подход. В большей степени носит не-формализованный характер В процесс контроля вовлечено большое количество участников. Контроль реализуется на основе диалога, специальных встреч и консультаций. Применяется социальный контроль. Для стандартных проектов достаточным является мониторинг результатов

Франция Министерства экономики Франции Ситуационный подход. В большей степени носит не-формализованный характер Заключение всеобъемлющего контракта (между администрацией, банками, операторами и др.), в котором распределяются все риски проекта. Мониторинг оценочных показателей качества проекта, которые привязаны к вознаграждению частного партнера

Британская Колумбия -Канады Министерство финансов. Казначейство Совета провинции. Консалтинговое агентство Partnerships BC Формализованная Риски тщательно анализируются и диагностируются угрозы Применяется контрольный журнал ключевых решений. Контроль независимый от участников проекта. Мониторинг производительности

Опыт Великобритании. Особое место в международном сравнении продолжает занимать Великобритания, являющаяся с одной стороны родоначальником государственно-частного партнерства, а с другой, - остающаяся мировым лидером

в данной области (свыше семисот осуществленных проектов в сфере государственно-частного партнёрства). Современная история функционирования государственно-частного партнерства берет начало в 1992 г. с момента создания т. н.

частной финансовой инициативы (Private Financing Initiative - PFI), ориентированной на поиск и привлечение частных инвесторов к строительству государственно значимых объектов.

Специфика британских проектов государственно-частного партнерства заключается в четко отлаженной системе распределения взаимных полномочий и взаимной ответственности государственного и частного участников проекта. Так, например, существует градация услуг и обязательств в рамках осуществления проекта на т. н. «жесткие» и «мягкие». В первую очередь это относится к наиболее распространённым в Великобритании проектам в социальной сфере, прежде всего в здравоохранении и образовании. К первому относится спектр деятельности, непосредственно связанный с самим активом, например, ремонт, техобслуживание и поддержка функционирования. Подобные обязанности в рамках государственно-частного партнерства естественным образом ложатся на частный бизнес. В то же время ряд услуг, связанных с уходом за территорией, уборкой, общественным питанием и т. д. может контролироваться муниципалитетом. Подобное распределение полномочий наблюдалось при строительстве и поддержке функционирования школ в Сток-он-Тренте, а также больницы в Блэкберне.

В организационном разрезе ключевое место в Великобритании долгое время занимала компания «Partnership UK», созданная в 2000 г. и имеющая смешанную государственно-частную форму собственности (51 % компании принадлежали частному бизнесу, 49 % -министерству финансов Великобритании). Ее основными функциями были: привлечение инвестиций, разработка финансово-экономического обоснования проекта и проведение аудита. На государственном уровне общее регулирование государственно-частным партнёрством было возложено на министерство финансов.

Значимое место в британской системе государственного управления и контроля проектами государственно-частного партнерства уделено оценке проектов PFI, которое уполномочено проводить Национальное аудиторское управление (National Audit Office - NAO). Основной задачей NAO является выявление эффективности расходования бюджетных средств: проекты проверяется на соответствие государственным приоритетам, оценивается соотношение цены и качества, ведётся расчёт степени возвратности потраченных государственных средств обратно в бюджет. Именно по результатам проверок NAO [5], проведенных в 2010-2011 гг., была признана неэффективность действующей системы управления проектами PFI, были сделаны выводы о низком уровне предпроектной подготовки проектов, о слабой координации государственных органов при подготовке и реализации таких проектов, о высоком уровне бюрократии при согласовании проекта. К недостаткам также причислено то, что не ведётся мониторинг проектов, ввиду чего невозможно оценить эффективность PFI. Выявлено, что зачастую государственным участником проекта невозможно адекватно оценить затраты, которые должны быть понесены на проект, что приводит к дополнительным расходам и задержкам проектов. Совокупное влияние этих факторов приводило к тому, что реализация значительной части инициатив частного бизнеса была не организована должным образом, что приводило к задержкам, приостановкам или прекращению проектов.

Таким образом, в настоящее время к проектам государственно-частного партнерства в Великобритании применяются повышенные требования, механизм контроля стал более жёстким, ввиду чего улучшилось и расширилось методическое руководство по заключению новых соглашений о реализации проектов PFI, в частности появился типовой контракт государственно-частного партнерства.

Опыт Германии. Высокое прикладное значение имеет анализ опыта Федеративной Республики Германии в области государственно-частного партнерства, поскольку: во-первых, имеется схожесть с государственным устройством России, ввиду высокой степени самостоятельности регионов, во-вторых, институт государственно-частного партнерства стал применяться, как и в России, сравнительно недавно (с 2003 г.), в-третьих, присутствует схожесть многих положений федерального законодательства о государственно-частном и муни-ципально-частном партнерстве.

Наряду с объективными и очевидными императивами хозяйственного роста, колоссальную значимость реализация проектов государственно-частного партнерства имела в ФРГ с точки зрения осуществления социальной политики, поскольку поспособствовала динамичному возведению инфраструктурных объектов различного назначения (социального, информационного, экономического и т. д.) и увеличению эффективности расходования бюджетных ресурсов. При этом германский опыт характеризуется наличием существенного приоритетного внимания проблемам конвергенции социальных и

экономических эффектов реализации проектов с точки зрения оценки их эффективности. Так, с одной стороны, реализуется социально-ориентированная модель экономического развития, а, с другой, - учитывается целесообразность и прибыльность реализуемых проектов для частного партнера.

Важнейшим институтом развития государственно-частного партнёрства в Германии является OPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland) - это независимая консалтинговая компания, созданная в ноябре 2008 г. для продвижения проектов государственно-частного партнерства. Компания была основана под эгидой Федерального Министерства финансов и Федерального Министерства транспорта, строительства и городского развития. Действуя в интересах Федерального правительства, OPP Deutschland AG выступает в качестве консультационного органа, помогая публичному партнёру правильно сформировать проект с точки зрения повышения его экономической эффективности [4].

Динамика количества и объема инвестиций в проекты государственно-частного партнерства в Германии представлена на рисунке 1.

Рисунок 1 - Динамика количества и объема инвестиций в проекты государственно-частного партнёрства в Германии в 2003-2014 гг. [6]

Можно отметить значительный рывок в этой сфере в предкризисные 2007 и 2008 г., когда был зафиксирован пик инвестиций и существенный прирост количества проектов государственно-частного партнерства в Германии. В дальнейшем динамика оказалась неустойчивой, число новых проектов также сократилось, что можно объяс-

нить также режимом экономии бюджетных расходов страны - лидера ЕС.

Отраслевая структура проектов государственно-частного партнерства, реализованных в Германии по состоянию на 30.04.2015, представлена на рисунке 2, из которого можно судить, что наиболее востребовано партнерство в сфере образования, культуры, спорта и досуга.

Образование

3%2С о

5%  Строительство объектов

6% досуга, куттътурът и спорта

Строительство

Q о,. 37% административных зданий

Благоустройство улиц

Проекты в области

17% безопасности

Здравоохранение

Пенитенциарная система

21%

Другие

Рисунок 2 - Отраслевая структура проектов государственно-частного партнерства

в Германии по состоянию на 30.04.2015 [6]

OPP Deutschland AG проводит работы по созданию типовых соглашений и стандартизации процедур реализации проектов государственно-частного партнерства, способствуя тем самым сокращению транзакционных издержек, которые составляют существенную часть расходов, особенно на стадии формирования проекта. Также компания позиционирует себя в качестве открытой коммуникационной площадки для установления диалога и обмена опыта и знаниями между публично-правовыми администрациями, бизнесом, средствами массовой информации и научными учреждениями [3]. На уровне федеративных земель организационно-консультационную роль играют специально создаваемые группы по развитию

проектов государственно-частного партнерства. Необходимо отметить, что в целом в Германии очень развита инфраструктура консультирования и сопровождения проектов государственно-частного партнерства; специализированные консалтинговые компании появляются на каждом из этапов жизненного цикла таких проектов: это и технические, юридические, финансово-экономические консультанты, эксперты в области разработки технико-экономического обоснования, подготовки конкурсной документации.

Важнейшим инструментом привлечения частного бизнеса в проекты государственно-частного партнерства в Германию является форфейтинг - гарантированное осуществление возме-

щения затрат инвестора, выраженное в контрактных обязательствах публичного партнера. Тем самым государство разделяет риски частного партнера в случае, если проект окажется нерентабельным, будет по каким-то причинам не завершен или приостановлен, что позволяет привлекать под проект дешевые кредиты. При этом государство, в большинстве случаев, сохраняет за собой право собственности на объект инвестиций.

Особенностью германской модели мониторинга и контроля проектов государственно-частного партнерства является многоступенчатый алгоритм подготовки проекта, в котором значимое место уделено доскональным расчётам экономической целесообразности реализации проекта в сравнении с традиционным государственным контрактом.

«В проектах, реализуемых в Германии, отсутствует формализованная процедура мониторинга реализации проекта государственно-частного партнёрства, мониторинг представляет собой единовременный акт, совершаемый по запросу концендента, отсутствует непрерывный процесс мониторинга рисков. Однако в целях определения целесообразности реализации проектов по схеме государственно-частного партнерства в сравнении с традиционными государственными закупками достаточно досконально оценивается эффективность расходования бюджетных средств (с применением модели value for money). Также проводится оценка и распределение рисков (risk evaluation and allocation), оценка управления контрактами (contract management) и управление изменениями (manage variations). Оценка рисков проектов государственно-частного партнёрства традиционно осуществляется внешними консультантами (Transaction Advisors), такими как, например, PWC, E&Y. Оцениваются: вероятность наступления риска и влияние риска на реализацию проекта. В

этих целях используются следующие методы: метод аналогов, экспертный метод и статистический метод. Затем риски подлежат распределению между участниками проекта государственно-частного партнерства. Разрабатывается также система мер по снижению / предотвращению рисков» [2].

Еще одной отличительной чертой германской модели контроля и мониторинга является участие банковских групп практически во всех видов экспертиз проекта: предварительной экспертизе предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, экспертизе кредитоспособности и платежеспособности частной компании, технико-экономической, финансово-бюджетной, правовой экспертизах. И в принципе, влияние финансово-кредитных учреждений Германии, финансирующих государственно-частное партнёрство, на степень успешности реализации проекта велико. О высоких уровнях предпроектной подготовки и эффективности систем контроля реализации проектов государственно-частного партнерства в Германии свидетельствует тот факт, что в большинстве случаев фактические показатели реализации проектов совпадают с изначально запланированными и прописанными в контактных условиях. В целом, экономическая эффективность проектов государственно-частного партнерства в Германии в среднем составляет 15,2 % [1].

Таким образом, значимую роль в практике реализации проектов государственно-частного партнерства в развитых странах играет эффективный контроль, организованный публичным партнёром, особенно если по проекту предполагается осуществление социально значимых функций. Мониторинг и контроль в мировой практике развивается как формализованная и неформализованная процедура. Формализованная процедура закреплена специальными нормативно-правовыми актами и основана на приме-

нении определенных стандартов, правил и методик. Тем не менее, значимую роль по-прежнему играет неформализованные методы контроля, основанные на взаимном доверии и реализующиеся через консультации, переговоры и совместное нахождение путей устранения выявленных отклонений, предотвращении рисковых ситуаций и т. п. В проекты вовлекается большое количество экспертно-консультационных организаций. Значимую роль играет личностное участие руководителя частного партнёра, а также главы региональной или муниципальной администрации. Развит также общественный контроль проекта.

Библиографический список

1. Кузьмин, В. А. Государственно-частное партнерство: опыт реализации механизма в Германии и возможности его использования в России [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.fcpf.ru/upload/iblock/094/Kuz min_PPP_Germany.pdf (дата обращения: 10.06.2017).

2. Опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в Германии [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.fcpf.ru/upload/ iblock/64c/PPP_in_Germany.pdf (дата обращения: 10.06.2017).

3. Официальный сайт Partner schaften Deutschland [Электронный ресурс]. -Режим доступа : http://www.partner schaften-deutschland.de/wer-wir-sind (дата обращения: 10.06.2017).

4. Центры государственно-частного партнерства (ЦГЧП) в странах ОЭСР [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://media.rspp.ru/document/1/8/ 7/8766708d1167fe39f57fb61223eb8113.pdf.

5. Lessons from PFI and other projects. National Audit Office. 28 апреля 2011 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : https://www.nao.org.uk/report/ lessons-from-pfi-and-other-projects (дата обращения: 10.06.2017).

6. OPP-Projekte mit Vertragsab-schluss Anwendungsfelder nach Projektanzahl Stand [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.ppp-projekt datenbank.de/fileadmin/user_upload/ 150430_OEPP-Projekte_mit_Vertrag sabschluss_Verteilung_der_Anwend ungsfelder_nach_Projektanzahl.png (дата обращения: 10.06.2017).

Bibliographic list

1. Kuzmin, V. A. Public-private partnership: experience of realization of mechanism in Germany and possibility of his use in Russia [Electronic resource]. - Mode of access : http://www.fcpf.ru/upload/iblock/ 094/Kuzmin_PPP_Germany.pdf (date of access: 10.06.2017).

2. Experience of implementation of projects of public-private partnership in Germany [Electronic resource]. - Mode of access : http://www.fcpf.ru/upload/iblock/ 64c/PPP_in_Germany.pdf (date of access: 10.06.2017).

3. Official site of Partnerschaften Deutschland [Electronic resource]. - Mode of access : http://www.partnerschaften-deutschland.de/wer-wir-sind (date of access: 10.06.2017).

4. Centers of Public-private Partnership (CPPP) in countries of OECD [Electronic resource]. - Mode of access : http://media.rspp.ru/document/1/8/7/87667 08d1167fe39f57fb61223eb8113.pdf.

5. Lessons from PFI and other projects. National Audit Office [Electronic resource]. - Mode of access : https://www. nao.org.uk/report/lessons-from-pfi-and-other-projects (data of access: 10.06.2017).

6. OPP-Projekte mit Vertragsab-schluss Anwendungsfelder nach ProjektanzahlStand [Electronic resource]. - Mode of access : http://www.ppp-projektdatenbank. de/fileadmin/user_upload/150430_OEPP-Projekte_mit_Vertragsab schluss_Vertei lung_der_Anwendungsfelder_nach_Projek tanzahl.png (data of access: 10.06.2017).