К вопросу о правовом режиме курортов

УДК: 34.349.6

ББК: 67.407

Садовская О.В.

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ КУРОРТОВ

Sadovskaya O. V.

BY THE LEGAL REGIME RESORTS

Ключевые слова: правовой режим, правовой режим курортов, курорты, курортный регион, окружающая среда, природа, природный лечебный ресурс, законодательство об охране окружающей среды.

Keywords: legal regime, legal regime resorts, resorts, region of the resorts, envaironment, nature, natural curative resourse, environmental legislation.

Анатация: в статье анализируется и предлагается авторское определение категории «правовой режим курортов», анализируются система и состояние правового режима курортов и предлагаются авторские изменения законодательства, обеспечивающего правовой режим курортов.

Abstract: the paper analyzes and proposes author's definition of the category of «legal regime resorts», analyzes the state of the system and the legal regime and resorts offered copyrights change legislation providing legal regime resorts.

Развитие и усложнение отношений в сфере «общество - окружающая среда» требует пристального внимания к некоторым категориям экологического права, необходимости уяснения их содержания и определения их места в науке, а также их роли в правовом регулировании экологических отношений. Основные институты экологического права, постоянно и активно используемые в правовом регулировании экологических отношений, в настоящее время необходимы более всего. Об их актуальности и необходимости свидетельствует то, что они закреплены в правовой основе охраны окружающей среды и активно используются в науке экологического права и экологическом законодательстве.

К таким категориям относится правовой режим. Данная категория прочно обосновалась в науке экологического права и в экологическом законодательстве. В публикациях дефиниция «правовой режим» традиционно употребляется применительно к особо охраняемым территориям и объектам, а также, к землям различных категорий1. Наиболее часто предметом

1 См., например: Анисимов А.П. Правовой режим земель поселений: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Саратов, 2004. - 35 с.; Багаутдинова С.Р. Правовой режим земель городов-

исследования становится правовой режим особо охраняемых природных территорий, в т.ч., заповедников, заказников и национальных парков2. Что же касается правового режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей, то ему в исследованиях уделено гораздо меньшее внимание. При этом авторы обходят вниманием не только его понятие и содержание, но и особенности правового режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей.

Таким образом, необходимо уяснить не только понятие и содержание правового режима в общем смысле, но и его особенности применительно к курортам и лечебно-оздоровительным местностям. Актуальность такого исследования

курортов РФ // Вестник Московского университета. - 2013. - № 5. - С. 102-110; Дехтерева Л.П Правовой режим особо охраняемых городских природных территорий: Автореф. дис... канд юрид. наук. - М 2002 - 26 с.; Кичигин Н.В. Понятие и правовой режим особо охраняемых природных территорий // Журнал Российского права. - 2003. - № 3. - С. 24; Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Саратов, 1999 - 28 с.

2 См., например: Баденков Ю.П., Транин А.А. Горные территории России. Социально-эконо мические, экологические и правовые проблемы // Государство и право. - 1997. - № 2. - С. 55-61; Имашев С.М. Право рекреационного природопользования: дис. канд. юрид. наук. - Алма-Ата, 1991; Транин А.А. Национальные парки России: новое законодательство - старые проблемы // Государство и право. - 1995. - № 5. - С. 73.

обусловлена неоднозначными изменениями экологического законодательства,

обеспечивающего охрану окружающей среды и природопользования на территории курортов и лечебно-оздоровительных местностей

Совершенствование данного

института будет спосбствовать более полной и эффективной реализации функций экологического права, повышению его роли в регулировании общественных отношений, что в свою очередь, положительно скажется на качестве законодательства,

обеспечивающего правовой режим курортов, и практике его применения.

В современных публикациях представителей науки экологического права и земельного права правовой режим трактуется как: 1) особый порядок законодательного урегулирования

деятельности, действий или поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений либо на определённых объектах; 2) определяемая законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей; 3) система установленных законодательством правил, регулирующих определенные

общественные отношения.

Таким образом, вниманию авторов к правовому режиму не присущи постоянство и полнота, так как исследуются различные аспекты правового режима отдельных территорий или категорий земель. В публикациях не просматриваются попытки сформулировать понятие правового режима окружающей среды и природопользования в целом, а также, правового режима курортов как интегрированного объекта, что представляется логичным для полноты исследования. Кром того, нельзя не обозначить сохраняющуюся традицию рассматривать правовой режим

компонентов окружающей среды (земель различных категорий, лесов, недр) без связи с другими компонентами, что позволяет назвать такой подход диффренцированным, поресурсным, который обоснованно

подвергается критике. Поэтому

рассматривать содержание правового режима курортов необходимо

одновременно с рассмотрением правового режима компонентов окружающей среды, находящихся на территории курортов: земель, лесов, водных объектов и недр, а также природных лечебных ресурсов. Только такое комплексное рассмотрение правового режима курортов позволяет осветить все его особенности.

Правовой режим определяет содержание правовой охраны и природопользования как окружающей среды в целом, как интегрированного объекта, так и отдельных объектов и территорий, в т.ч., курортов. Поэтому правовой режим следует рассматривать в широком и узком смыслах, имея ввиду под правовым режимом в узком смысле правовой режим курортов.

Правовой режим курортов можно также рассматривать как комплексный правовой институт и как правовую категорию.

Поскольку в данной работе исследуется правовой режим курортов, есть смысл остановиться подробнее на понятии курорта. В литературе курорт определяется как:

1) местность с природными лечебными, укрепляющими здоровье средствами и учреждениями для лечения и отдыха либо как местность, обладающая природными лечебными ресурсами и уникальными оздоровительными факторами; 2) местность, обладающая природными лечебными ресурсами, на которой находятся лечебные заведения;

3) освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая лечебно-оздоровительная местность,

располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями, сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Последнее определение более всего отражает особенности курорта. Кроме того, из него следует, что курорт и лечебно-оздоровительная местность имеют общие черты, но вместе с тем они отличаются друг от друга тем, что на территории курорта

расположены объекты инфраструктуры, позволяющие в полной мере воспользоваться природными лечебными ресурсами. Очевидно, что лечебно-оздоровительная местность, это - основа для признания территории курортов, так как она располагает природными лечебными ресурсами.

В «старой» редакции ст. 2 ФЗ от 23.02.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных

местностях и курортах» курорты определялись как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры1. В «новой» редакции указанного федерального закона определение курорта претерпело изменение, заключающееся в том, что из него исключена важная составляющая, выраженная словом «природная». Таким образом, произошла трансформация понятия курорта: из особо охраняемой природной территории курорт

«превратился» в особо охраняемую территорию2. Не останавливаясь пока на роли такого изменения в состоянии правового режима курортов, отметим лишь то, что сегодня в литературе внимание ему почти не уделено.

Таким образом, курорт - это комплексный объект, включающий пространственно-территориальный базис, природные лечебные ресурсы и объекты инфраструктуры, необходимые для организации лечения и отдыха. При этом основным элементом являются именно природные лечебные ресурсы, так как именно их наличие делает территорию курортом.

Для того, чтобы определенная лечебно-оздоровительная местность могла

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 9. - Ст. 713 - ( с послед. изм. и доп.).

2 См.: Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2013 г. №

406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. - 2013. - 30 декабря. - Федеральный выпуск. -№ 6271.

быть признана курортом, она должна быть признана таковым государством в лице уполномоченных органов. Кроме того, на ней должны быть реализованы объекты, предназначенные для отдыха и лечения (санаторно-лечебные учреждения и иные объекты инфраструктуры).

Кроме понятия курорта ст. 2 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» закрепил понятие курортного региона (района), который представляет собой компактную территорию со всеми лечебными факторами, выделенную округом санитарной (или горно-санитарной) охраны. Этот термин может применяться в отношении регионов, на которых расположены несколько курортов, как, например, Кавказских Минеральных Вод (далее - КМВ). По мнению Э.С. Навасардовой, термином «регион» можно обозначить

«... местность, несовпадающую с административными границами субъекта Федерации, составные части которой имеют сходные характеристики, например, регион Кавказских Минеральных Вод»3. В данном случае в отношении КМВ применение термина «курортный регион» вполне обосновано, т.к. курорты КМВ расположены на небольшой территории, имеющей границу, несовпадающую с границами населенных пунктов и субъектов РФ. Таким образом, курортный регион - это территория, выделенная из общего пространства по признаку, отличающему ее от других территорий. Этим признаком является курорт. Данное означает, в свою очередь, что курортный регион обладает не только вышеназванными признаками курорта, но имеет еще одну существенную особенность -границу. Этой границей является округ санитарной (горно-санитарной) охраны. Поскольку территория курортов, входящих в курортный регион, например, КМВ, часто совпадает с территорией городов, возникает необходимость уяснить соотношение территории и границ курорта с территорией и границами курортного региона. Территория курортного региона КМВ включает в себя

3 Навасардова Э.С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне: Автореф. дис... д-ра. юрид. наук. - Москва, 2002. - 36 с.

территории городов-курортов, а значит - и их границы. Но города-курорты (Пятигорск, Железноводск, Кисловодск и Ессентуки) расположены на определенном расстоянии друга от друга, и территорию между ними занимают муниципальные районы и сельские населенные пункты, на территории которых не организованы округа горно-санитарной охраны. Получается, что на территории курортного региона КМВ есть участки, которые вообще не относятся ни к одной из зон горно-санитарной охраны. Данная проблема носит чисто практический, правоприменительный характер и требует усилий со стороны муниципальных органов.

Таким образом, очевидно, что понятие «курортный регион» более емкое, чем понятие «курорт».

При построении территории курорта, обусловленном экологическими

требованиями, применяется зонирование. В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны. Округа горно-санитарной охраны устанавливаются для лечебно-

оздоровительных местностей и курортов, на территории которых природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие). В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Округ санитарной охраны - это установленная компетентными органами территория, отграничения на местности в натуре с целью охраны природных лечебных факторов курорта и в интересах обеспечения необходимых условий для лечения и отдыха населения.

В составе округа санитарной и горносанитарной охраны выделены три зоны.

Первую зону можно назвать зоной с наиболее «строгим» режимом. Она является резервным участком формирования природных лечебных ресурсов,

предназначенных для последующего их ввода во вторую зону, где они и используются. Вторая зона (зона ограничения) используется с соблюдением правил, препятствующих ухудшению не

только этой зоны, но и первой зоны, всей совокупности природных лечебных ресурсов курортов. С истощением запасов минеральных вод и лечебных грязей, находящихся в первой зоне, территория второй зоны расширяется за счет этого и используется в целях отдыха1. Третья зона горно-санитарной охраны включает не вошедшие во вторую зону территории, которые могут влиять на климатические и санитарные условия курортов, крупные лесные массивы и водоемы; сооружения, непосредственно не связанные с курортом, ухудшающие состав и чистоту воздуха и воды в районе курорта; область питания и формирования минеральных вод. Третья зона характеризуется наиболее

ослабленным, по сравнению с первыми двумя зонами, режимом 2, а поэтому в ней могут быть разрешены работа или мероприятия, не ухудшающие лечебных средств курортов, в том числе и работы, запрещенные во второй зоне.

Такое деление территории курорта призвано учесть экологические требования с нуждами курорта. Особую актуальность это положение закона приобретает, если речь идет о курортах, территория и границы которых совпадает с территорией и границами населенного пункта. Зачастую о правовых аспектах такого совпадения в науке высказываются противоположные мнения. На практике это приводит к почти полному игнорированию экологических требований под предлогом развития населенного пункта3.

Изменение понятия «курорт», обусловленное принятием ФЗ № 406, повлечет изменения содержания правового режима курортов, и поэтому требует научного осмысления, оценки и очевидно, законодательной работы. Прежде всего, понадобится обосновать и законодательно закрепить значение термина «особо охраняемая территория», поскольку от этого зависит содержание правового

1 См.: Имашев С.М. Право рекреационного природопользования: дис. канд. юрид. наук. - Алма-Ата, 1991. - С. 119.

2 См.: Поляков Д.А. Правовая охрана курортов в СССР: дис. канд. юрид. наук. -Фрунзе, 1970. - С. 91.

3 См.: Семенов Б.Н. Кавказские Минеральные Воды: организация и развитие санаторно-курортной помощи. - М., 2003. - С. 56.

режима курортов. В настоящее время данное понятие, к сожалению, не закреплено ни в одном федеральном законе. В публикациях это определение также не отражено. Вместе с тем изменения, предусмотренные ФЗ № 406, коснулись не только федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» и федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-

оздоровительных местностях и курортах», но и Земельного кодекса РФ1, Лесного

23

кодекса РФ2 и Водного кодекса РФ3.

Как правовая категория, правовой режим курортов представляет собой порядок охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов.

Правовой режим курортов как правовой институт - это система норм, закрепляющих порядок охраны

окружающей среды и природопользования на территории курортов. Причем, несомненно, что и категория «правовой режим курортов», и аналогичный правовой институт основываются на базовых положениях экологического права и экологического законодательства,

определяющих содержание правового режима в широком и узком смысле.

Правовой режим курортов как правовой институт имеет сложную структуру, обусловленную спецификой курорта. Строение этой системы требует осмысления и всестороннего обсуждения. С одной стороны, правовые нормы об охране окружающей среды и природопользования на территории курортов можно подразделить на две группы: нормы об охране окружающей среды курортов и нормы о рациональном природопользовании на их территории. В пользу такого строения правового режима курорта говорит то, что экологическое право как отрасль права образуют природоохранительное право и право природоресурсное, что нашло

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44.

Ст. 4147 II Российская газета. - 2013. - 30

2 См.: Российская газета. - 2006. - 8 декабря. - Федеральный выпуск. - № 4243 Российская газета. - 2013. - 30 декабря.

3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 23. -Ст. 2381 11 Российская газета. - 2013. - 30

отражение во взглядах ведущих представителей науки. Данное

представление устоялось в науке экологического права. При этом, к природоохранительному праву и

законодательству относятся нормы об охране и природопользовании на территории курортов, что выражается, в частности, в отнесении федерального закона от 14.03.1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» и федерального закона от 23.02.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-

оздоровительных местностях и курортах» к природоохранительному законодательству. Данный аспект требует критического осмысления, поскольку экологические отношения, возникающие на территории курортов, являясь сложным явлением, имеют неоднородный характер и возникают как в области охраны окружающей среды, так и в области природопользования.

Учитывая вышесказанное, имеет смысл рассматривать систему правового режима курортов не только относительно окружающей среды и ее компонентов, реализуя при этом дифференцированный подход, но и относительно территории курорта, которая имеет соответствующую структуру, относя при этом к элементам системы правовые режимы частей (зон санитарной (горно-санитарной) охраны) этой территории. Такой подход позволит, во-первых, рассмотреть порядок охраны окружающей среды и природопользования на территории курорта как интегрированного объекта в комплексе, во-вторых, особенности использования и охраны окружающей среды и ее компонентов на территории каждой зоны санитарной (горно-санитарной) охраны.

Правовой режим курортов в значительной степени определяется правовым режимом тех компонентов природной среды, которые находятся на его территории. Т.е. в правовой режим курортов включаются правовые режимы земель, лесов, водных объектов и недр. Это обстоятельство находит подтверждение в нормах федеральных законов

природоресурсной направлнности.

Земельный кодекс РФ от 25 октября

2001 г. (далее - ЗК РФ) призван обеспечить правовой режим земель курортов с учетом ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

ЗК РФ впервые установил такую категорию земель, как земли особо охраняемых территорий. В Земельном кодексе РСФСР 1991 года подобной категории не предусматривалось. Земли особо охраняемых территорий относились к землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного,

рекреационного и историко-культурного назначения и рассматривались как составные части земель специального назначения1.

Земли курортов являются

подкатегорией, входящей в категорию земель особо охраняемых территорий. В состав земель курортов включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер) и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях курортов устанавливаются округа санитарной (горносанитарной) охраны, о которых было уже сказано.

Необходимо отметить, что в ст. 1 ЗК РФ закреплен приоритет сохранения земель особо охраняемых территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов2. В силу положения пункта 1 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, в пределах которых расположены лечебно-оздорови-тельные местности и курорты, ограничены в обороте. Возникает вопрос: будет ли обеспечен должным образом указанный приоритет и

1 Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и право. - 2000. - № 9. - С. 43.

2 См.: Комментарий к Земельному кодексу / Под ред. Боголюбова С.А., Мининой Е.Л.. - М., 2002. - С. 12.

ограничения в обороте в контексте происходящих изменений законодательства, коснувшихся ЗК РФ?

Ст. 94 ЗК РФ также подверглась изменениям. Из ее содержания исключена норма о том, что к землям особо охраняемых территорий относятся земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Изменения коснулись и ст. 96 ЗК РФ, в «старой» редакции которой было закреплено, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям и предназначены для лечения и отдыха граждан.

Теперь же оставлена только часть ст. 96 ЗК РФ, предусматривающая, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. Т.е. земли курортов ЗК РФ не относит более к землям особо охраняемых природных территорий. Последствия такого «законотворчества» предвидеть нетрудно. Если и до принятия ФЗ № 406 в отношении земель курортов часто допускалось их нецелевое использование, то после принятия ФЗ № 406 можно с уверенностью предположить, что все они, особенно в городах-курортах, будут скорейшим образом освоены, причем без соблюдения их целевого назначения, тем более, что теперь законодательно разрешено переводить их в категорию земель населенных пунктов и иные категории.

Более того, Федеральный закон от 03.12.2008 № 244-ФЗ «О порядке передачи земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную

собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности» предусмотрел отнесение земель курортов федерального значения не только к федеральной собственности, но и к собственности субъектов РФ, и к

муниципальной собственности1. Данное изменение означает, что не только будет исключена возможность признания всех земель курортов федерального значения федеральной собственностью, но и то, что постепенно земли курортов федерального значения включаются в оборот, и в скором времени они будут находиться и в частной собственности, благо желающих более чем достаточно. Данные судебной практики лишь подтверждают эту тенденцию2. Если раннее должностные лица муниципальных органов, распоряжавшиеся землями курортов, нарушали закон, передавая их в частную собственность, а потому могли быть привлечены к ответственности, то теперь они будут совершать эти действия в рамках закона.

Также требует научного осмысления и оценки вопрос о сочетании правовых режимов земель курортов и земель населенных пунктов, на территории которых данные земли располагаются, так как они являются единственной подкатегорией, в пределах которой распространяют свое действие градостроительные регламенты. Такое сочетание, называемое иногда необоснованно «смешанным правовым режимом», порождает проблемы 3.

Проблемы эти обусловлены, прежде всего, тем, что ЗК РФ и ч. 5 ст. 14 ФЗ от 21 декабря 2004 года «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» предусматривают, что земли могут относиться к другим категориям, в том числе, к землям курортов, находясь только за чертой земель населенных пунктов. Вместе с тем, в соответствии с п. 10 ст. 85 ЗК РФ на территории населенного пункта могут быть зоны особо охраняемых территорий. Таким образом, часть территории населенного пункта

1 См.: Федеральный закон от 03.12.2008 № 244-ФЗ «О порядке передачи земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности» // Российская газета. - 2008. - 9 декабря. - Федеральный выпуск № 4808.

2 См. подробнее: Решения Арбитражного суда Ставропольского края от 09.02.2011 г., 20.12.2010 г., 23.03.2011 г., 09.07.2011 г., 29.01.2012 г. // СПС Консультант Плюс.

3 См. подробнее: Международная научно-практическая конференция «Право

собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования» //

Экологическое право. - 2006. - № 4. - С. 41.

приобретает режим курорта, на которую будет распространяться правовой режим, установленный ст.ст. 94-96 ЗК РФ, поскольку они включают в себя земли курортов. При этом такие земельные участки не исключаются из земель населенных пунктов. На территории курортов часто возникает ситуация, при которой невозможно установить, какие участки отнесены именно к землям курортов, а какие отнесены к охранным зонам населенных пунктов .

Земли курортов относятся, как и курорты в целом, к объектам общенационального достояния. Но изменения, происходящие сегодня в законодательстве, низводят их правовой режим до правового режима обычных населенных пунктов.

В отличие от ЗК РФ Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2007 г. (далее - ЛК РФ) не выделяет леса на территории курортов в отдельную категорию. Но при этом он относит эти леса в соответствии с п. 3 пп. «д» ч. 2 ст. 102 к категории защитных лесов, имеющих особый правовой режим. Видимо, законодатель учел особое значение лесов, произрастающих на территории курортов, их санитарно-гигиенические, эстетические, бальнеологические, климатические и др. полезные свойства. Эти леса являются поставщиками чистого воздуха, поглощают вредные газы, испаряют смолистые вещества, регулируют температуру, относительную влажность, движение воздуха, смягчают климат и создают наилучшие условия для лечения и отдыха5.

Правовой режим лесов курортов попал в ситуацию, при которой его содержание определяются несколько противоречиво. С одной стороны, согласно ч. 4 ст. 12 ЛК РФ леса, произрастающие на территории курортов, относясь к защитным лесам, подлежат освоению в целях сохранения их средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных функций с одновременным использованием

4 См., например: Лотникова Н. Проблемы оборотоспособности земельных участков, расположенных на территории курортов федерального значения // Хозяйство и право. - 2007. - № 3. - С. 77-82.

5 См.: Поляков Д.А Правовая охрана курорта в СССР: дас... канд юрид наук - Фрунзе, 1970. - С. 158-159.

при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. С другой стороны, изменения, коснувшиеся ЛК РФ, привели к тому, что теперь правовой режим лесов особо охраняемых природных территорий не распространяется на леса курортов, поскольку сами курорты теперь не относятся к особо охраняемым природным территориям. Ст. 103 ЛК РФ до внесения в нее изменений в соответствие с ФЗ № 406 применялась в отношении лесов курортов, обеспечивая их особый правовой режим. Теперь же, нормы ст. 103 ЛК РФ неприменимы к лесам курортов. Данное изменение сложно оценить с положительной стороны. Последствия такого

непродуманного законотворчества вряд ли будут благоприятными для лесов курортов и их окружающей среды в целом. Это еще раз подтверждает то, что Лесной кодекс РФ не является примером стабильного и позитивного развития. Поэтому необходимо пересмотреть указанные положения ЛК РФ и восстановить некоторые положения Лесного кодекса РФ 1997 г.1 В частности, в отношении лесов, произрастающих на территории курортов, необходимо восстановить запрет на заготовку древесины на основе рубок главного пользования, за исключением только рубок ухода за лесом и санитарных рубок деревьев. Действующий ЛК РФ не содержит норм о таком запрете. Кроме того, ст. 103 ЛК РФ необходимо дополнить положением о том, что защитные леса, находящиеся на территории курортов, являются природными лечебными ресурсами и могут быть использованы только для целей рекреации.

Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 года (далее - ВК РФ) посвящает правовому режиму водных объектов, находящихся на территории курортов (статьи 8, 49, 55 и 64).

Возможность реального исполнения ст. 8 ВК РФ, закрепившей, что все водные объекты, кроме обособленных находятся в федеральной собственности, вызывает сомнение, так как водный объект является неотъемлемой частью земельного участка, в

т.ч. того, который может находиться в собственности субъектов РФ,

муниципальной и частной собственности. Это сомнение подтверждается положениями ФЗ № 244 о том, что земельные участки на территории курортов федерального значения могут находиться в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Это может привести к тому, что земельный участок и водный объект, находящийся на нем, смогут находиться в разных формах собственности, что породит дополнительные проблемы.

В отличие от ст. 136 ВК РФ 1995 года, прямо указавшей, что водные объекты, расположенные на территории курортов, используются, прежде всего, для целей здравоохранения2, ст. 49 ВК РФ, закрепившая, что водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются для лечебных и оздоровительных целей, лишь отсылает к законодательству о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровитель-ных

местностях и курортах.

В соответствие со ст. 64 ВК РФ в целях охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами, устанавливаются зоны и округа санитарной охраны.

Ст. 66 ВК РФ закрепила, что водные объекты или их части, имеющие особое, в том числе и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. Такая формулировка означает, что расположение водного объекта на территории курорта или лечебно-оздоровительной местности не придает ему статус особо охраняемого. Это - серьезный недостаток ВК РФ. Ст. 118 ВК РФ 1995 года относила водные объекты, находящиеся на территории курортов, к особо охраняемым.

Таким образом, ВК РФ не улучшил положение водных объектов, находящихся на территории курортов. Сегодня он испытывает на себе ту же тенденцию необоснованного вовлечения водных объектов, в т.ч., находящихся на территории курортов, в рыночный оборот, повторяя

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 5. -Ст. 610 (утратил силу).

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 47. -Ст. 4471; 2001. - № 53. - Ст. 5030 (утратил силу).

судьбу земель и лесов курортов. В публикациях отмечается, что ВК РФ не только не решает многие проблемы в области водопользования, но и создает предпосылки для возникновения новых1.

Среди природных ресурсов курортов важное место занимают недра, поскольку они влияют на формирование минеральных вод, которые относятся к природным лечебным ресурсам. Источники

минеральных и термальных вод образуют особую группу среди ресурсов недр . Ядром правовой основы использования недр и их ресурсов, прежде всего, подземных минеральных вод курортов, составляет Закон РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» (далее -закон о недрах)3.

Используемые и неиспользуемые части недр в пределах курортов относятся к государственному фонду недр. Недра в границах территории РФ, в том числе и курортов, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые (минеральные воды), являются государственной собственностью, а вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Добытые из недр полезные ископаемые, в том числе минеральные воды, по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности.

Отрадно, что указанный закон не претерпел изменений в связи с принятием ФЗ № 406, но вместе с тем, он не лишен недостатков, которые делают правовой режим недр в границах курортов неэффективным.

Так, в законе о недрах не содержится норм, предусматривающих экологических требований к добыче минеральных вод.

1 См., например, Вакула М.А. Новый Водный кодекс: проблемы и пробелы // Экологическое право. - 2006. - № 4; Калиниченко Т.Г. Теоретическое наследие О.С. Колбасова и современное развитие водного права // Экологическое право. -2007. - № 6. - С. 32; Тимофеев Л.А. Водный кодекс: год спустя // Экологическое право. - 2008. - № 1. - С. 22.

2 См.: Певзнер М.Е. О горном праве // Государство и право. - 1996. - № 8. -С. 52-53.

3 См.: Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 10. - Ст. 23; 1999. - № 7. - Ст. 879; 2000. - № 2. - Ст. 141; 2001. - № 21. - Ст. 2061; 2001. - № 33 - (ч. 1). - Ст. 3429.

Наличие этого пробела на практике приводит к тому, что источники минеральной воды эксплуатируются без соблюдения экологических требований. Этот пробел необходимо устранить.

Таким образом, рассмотрение правового режима курортов позволяет сделать следующие выводы: 1) правовой режим курортов как правовая категория и как правовой институт представляет собой сложное правовое явление; 2) сложная структура правового режима курортов обусловлена многогранностью природных структурных связей в окружающей среде курортов;

3) правовая основа охраны окружающей среды курортов и природопользования на их территории не отличается полнотой и последовательностью, вследствие чего эффективность ее применения, и как следствие, реализации правового режима курортов, остается низкой и поэтому нуждается в законодательной оптимизации.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Закон РФ от 21.02.1992 г. «О недрах» // Собрание законодательства РФ. - 1995. -№ 10. - Ст. 23; 1999. - № 7. - Ст. 879. 2000. - № 2. - Ст. 141; 2001. - № 21. - Ст. 2061; 2001. -№ 33 - (ч. 1). - Ст. 3429.

2. Водный кодекс РФ от 16.11.1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 47. - Ст. 4471; 2001. - № 53. - Ст. 5030 (утратил силу).

3. Федеральный закон Российской Федерации от 23.02.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 9. - Ст.713 ( с послед. изм. и доп.).

4. Лесной кодекс РФ от 29.01.1997 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 5. - Ст. 610 (утратил силу).

5. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. (с послед. изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44. - Ст. 4147; Российская газета. -2013.- 30 декабря.

6. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г. (с послед. изм. и доп.) // Российская газета. -2006. - 8 декабря. - Федеральный выпуск. - № 4243; Российская газета. - 2013. - 30 декабря.

7. Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г. (с послед. изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 23. - Ст. 2381; Российская газета. -2013.- 30 декабря.

8. Федеральный закон от 03.12.2008 № 244-ФЗ «О порядке передачи земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности» // Российская газета. - 2008. -9 декабря. - Федеральный выпуск № 4808.

9. Федеральный закон Российской Федерации от 28.12. 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. - 2013. - 30 декабря. - Федеральный выпуск. - № 6271.

10. Анисимов, А.П. Правовой режим земель поселений: Автореф. дис.... канд. юрид. наук.- Саратов, 2004. - 35 с.

11. Багаутдинова, С.Р. Правовой режим земель городов-курортов РФ // Вестник Московского университета. - 2013. - № 5. - С. 102-110.

12. Баденков, Ю.П., Транин, А.А. Горные территории России. Социально-экономические, экологические и правовые проблемы // Государство и право. - 1997. - № 2. - С. 55-61.

13. Вакула, М.А. Новый Водный кодекс: проблемы и пробелы // Экологическое право. - 2006. - № 4.

14. Дехтерева, Л.П. Правовой режим особо охраняемых городских природных территорий: Автореф. дис.. канд. юрид. наук. - М.2002 - 26 с.

15. Имашев, С.М. Право рекреационного природопользования: дис.. канд. юрид. наук. - Алма-Ата, 1991. - С. 119.

16. Калиниченко, Т.Г. Теоретическое наследие О.С. Колбасова и современное развитие водного права // Экологическое право. - 2007. - № 6. - С. 32.

17. Кичигин, Н.В. Понятие и правовой режим особо охраняемых природных территорий // Журнал российского права. - 2003. - № 3. - С. 24.

18. Комментарий к Земельному кодексу / Под ред. Боголюбова С.А., Мининой Е.Л. -М., 2002. - С. 12.

19. Лотникова, Н. Проблемы оборотоспособности земельных участков, расположенных на территории курортов федерального значения // Хозяйство и право. - 2007. - № 3. - С. 77-82.

20.Международная научно-практическая конференция «Право собственности на

природные ресурсы и эффективность природопользования» // Экологическое право. - 2006. - № 4. - С. 41.

21. Навасардова, Э.С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне: Автореф. дис.... д-ра. юрид. наук. - М.2002. - 36 с.

22. Певзнер, М.Е. О горном праве // Государство и право. - 1996. - № 8. - С. 52-53.

23. Поляков, Д.А. Правовая охрана курортов в СССР: дис.. канд. юрид. наук. -Фрунзе, 1970. - С. 91.

24. Решения Арбитражного суда Ставропольского края от 09.02.2011 г., 20.12.2010 г., 23.03.2011 г., 09.07.2011 г., 29.01.2012 г. // СПС Консультант Плюс.

25. Семенов, Б.Н. Кавказские Минеральные Воды: организация и развитие санаторно-курортной помощи. - М., 2003. - С. 56.

26. Тимофеев, Л.А. Водный кодекс: год спустя // Экологическое право. - 2008. - № 1. - С. 22.

27. Транин, А.А. Национальные парки России: новое законодательство - старые проблемы // Государство и право. - 1995. - № 5. - С. 73.

28. Чернушенко, С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: Автореф. дис.. канд. юрид. наук. - Саратов, 1999. - 28 с.

29. Чубуков, Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и право. - 2000. - № 9. - С. 43.