Проблемы распределения полномочий по поддержке малого и среднего предпринимательства на региональном и муниципальном уровнях

Палагина А.Н.

Директор департамента по защите малого и среднего бизнеса торговой промышленной палаты РФ

ПРОБЛЕМЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПО ПОДДЕРЖКЕ

МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ

В статье предложен алгоритм процесса организации мероприятий по софинансированию муниципальных программ развития малого предпринимательства на региональном уровне, а также приведена методика расчета объема софинансирования муниципальных программ поддержки предпринимательства за счет средств бюджета.

Ключевые слова: система поддержки предпринимательства;

бюджетное финансирование; малый и средний бизнес.

В существующих экономических условиях государство в лице органов

власти всех уровней оказывает существенную поддержку бизнеса в рамках бюджетного финансирования.

На сегодняшний день можно отметить, что объем ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на поддержку малого и среднего бизнеса, неуклонно растет. Если в 2005 году только в рамках программы финансирования МСП через региональные бюджеты было выделено полтора млрд рублей, то в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» на реализацию федеральной финансовой программы поддержки малого и среднего предпринимательства предусмотрены средства в объеме 20,8 млрд. рублей (2013 год - 21,84 млрд руб.; 2014 год - 23,04 млрд руб.) [1].

Тем не менее, нельзя не отметить, что сегодня малые и средние предпринимательские структуры получают значительную поддержку на федеральном уровне, в то время как региональные органы власти и муниципальные образования, являющиеся, по сути, уровнем, наиболее близким к рассматриваемому сектору экономики, зачастую имеют значительно меньше возможностей для его поддержки.

В современных условиях эффективность реализации программ этих уровней во многом будет определяться тем, насколько федеральные органы

власти проводят в жизнь изменения, заметным образом корректирующие институциональную среду для деятельности малых предприятий и в тех сферах, к которым малое и среднее предпринимательство особенно чувствительно. В числе таких мер, предложенных Российскому малому и среднему бизнесу в последний период, следует выделить:

- увеличение возможности участия в государственных закупках малых предприятий, внедрение практики квот для малого бизнеса на муниципальные торги, создание электронных аукционов;

- упрощение доступа малого бизнеса к энергетической инфраструктуре, отличавшегося до недавнего времени множеством необоснованных препятствий, связанных со сложившейся практикой работы сетевых компаний;

- оптимизацию механизма проведения проверок (294-ФЗ): внедрение системы уведомительного порядка создания предприятия для отдельных видов хозяйственной деятельности, ограничение количества проверок малых предпринимательских структур, внедрение практики согласования проведения внеплановых проверок с органами прокуратуры;

- упрощение процедуры доступа к приватизации арендуемых помещений малых предпринимательских структур;

существенное сокращение перечня платных федеральных государственных услуг;

- принятие закона о кредитной кооперации.

Объекты инфраструктуры в соответствии с закреплением определенных групп полномочий по различным уровням власти следует классифицировать по следующим критериям:

• инфраструктура, к которой относятся объекты инфраструктуры, осуществляющие деятельность в пределах субъекта Российской Федерации;

• инфраструктура городов, к которой относятся объекты инфраструктуры, осуществляющие деятельность в пределах муниципальных образований, имеющих статус городов;

• инфраструктура муниципальных районов, к которой относятся объекты инфраструктуры, осуществляющие деятельность в пределах муниципальных образований, имеющих статус муниципальных районов области.

К инструментам оказания государственной поддержки субъектов МСП относятся соответствующие федеральные, региональные и муниципальные программы.

В настоящее время на федеральном уровне реализуется ведомственная программа Минэкономразвития России, представленная двумя видами документов: Постановлением Правительства РФ «Об условиях и порядке предоставления средств федерального бюджета, предусмотренных на государственную поддержку малого предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» и ежегодными приказами Министра по его реализации. Финансируется данная программа исключительно из средств федерального бюджета.

В то же время в соответствии с Постановлением Правительства от 13 октября 2008 г. № 753 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития малого и среднего предпринимательства» ряд отраслевых федеральных министерств и ведомств наделён функциями по разработке и реализации мероприятий поддержки субъектов малого и среднего бизнеса, направленных на их развитие, включая разработку и выполнение соответствующих ведомственных целевых программ, в установленной сфере деятельности.

В Ростовской области такие программы принимаются и реализуются каждые три года. В настоящее время действует Областная программа на

2009-2014 годы, утвержденная постановлением Администрации области от 26 декабря 2008 года № 604 [2].

Финансируются ее мероприятия из трех уровней бюджета, а также из средств прочих исполнителей. Наибольшую долю в финансировании программы составляют средства коммерческих банков.

На муниципальном уровне соответствующие документы приняты и реализуются за счет средств местного, областного, федерального бюджетов, а также внебюджетных источников. В Ростовской области 55 территорий имеют собственные программы, механизм реализации которых, так же как и их структура, различаются. Так, ведомственная программа Минэкономразвития не имеет перечня мероприятий, в реализации которых принимали бы участие банки, лизинговые компании, общественные объединения предпринимателей или организации, образующие инфраструктуру поддержки субъектов МСП. Она нацелена лишь на проведение конкурсного отбора среди регионов на предоставление им субсидии из средств федерального бюджета.

Требования к конкурсной документации для проведения отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2013 году предоставляются субсидии для финансирования программ, реализуемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего бизнеса субъектами Российской Федерации, были представлены в приложении к Приказу Минэкономразвития России [4].

В рамках данного конкурсного отбора осуществляется определение субъектов РФ, бюджетам которых в 2013 году будут предоставлены субсидии для финансирования следующих направлений:

- создание и совершенствование деятельности объектов инфраструктуры поддержки малых и средних предпринимательских структур (бизнес-инкубаторов);

- поддержка экспортоориентированных субъектов малого и среднего бизнеса, производящих и (или) реализующих товары (работы, услуги) на зарубежных рынках;

- совершенствование механизмов выделения кредитных ресурсов субъектам малого и среднего бизнеса;

- создание и дальнейшее развитие объектов инфраструктуры поддержки МСП в научно-технической сфере;

- реализация иных мероприятий, нацеленных на поддержку и развитие малых и средних предпринимательских структур (в рамках утвержденной соответствующим субъектом РФ программой поддержки и развития бизнеса).

Следует отметить, что субъекты РФ имеют возможность принимать участие в конкурсном отборе как по одному, так и по нескольким мероприятиям государственной поддержки малого и среднего бизнеса.

Механизм поддержки в соответствии с ведомственной программой Минэкономразвития следующий: конкурсная комиссия, созданная

Минэкономразвития России, рассмотрев заявки и конкурсную документацию субъектов Российской Федерации, выбирает победителей, с которыми заключает соглашения на софинансирование мероприятий из средств федерального бюджета. Затем средства перечисляются в субъекты РФ и расходуются только после освоения средств регионального (муниципального) бюджета.

Региональные программы субъектов РФ содержат цель (цели), задачи, перечень мероприятий с конкретными исполнителями (соисполнителями или участниками программы), сроками исполнения, объемами финансирования. Помимо финансовой поддержки, перечень мероприятий также содержит другие формы государственного регулирования приоритетов: имущественное, информационное, организационное, консультационное, содействие в области подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров для сегмента малого и среднего предпринимательства).

В программах также определены показатели ее результативности. Программы имеют паспорт с краткой характеристикой самой программы, содержат анализ состояния и развития малого и среднего предпринимательства в каждом конкретном регионе, прогноз изменений основных показателей этого сектора экономики.

Механизмы поддержки в соответствии с региональной программой следующие:

- выделение прямого финансирования субъектам МСП (на заявительной и конкурсной основе) в форме субсидий;

- финансирование организаций инфраструктуры на конкурсной основе или посредством наделения их имущественным взносом, размещение государственного заказа по отбору исполнителя мероприятия. В этом случае средства выделяются как на условиях софинансирования затрат (как правило, применяется в отношении образовательных программ), так и на бесплатной основе (относится к информационной и консультационной работе);

- оказание поддержки на заявительной, договорной основе (при выделении преференций);

- предоставление межбюджетных трансфертов (субсидий) муниципальным образованиям с целью софинансирования их программ. Утверждаются постановлениями региональной администрации.

Если поддержка оказывается в виде установления льготы по налогам в части, зачисляемой в региональный бюджет, то данная льгота устанавливается в региональном законе.

Муниципальные программы формируются и реализуются по аналогии с региональными программами, утверждаются постановлениями органа местного самоуправления.

Реализация обозначенных выше мер позволила большинству хозяйствующих субъектов сохраниться на рынке, а региону - прочно

закрепиться в первой десятке субъектов РФ, создавших комфортные условия для бизнеса в целом. Тем не менее экономические условия, сложившиеся в 2009 году, внесли свои коррективы в динамику развития малого предпринимательства на Дону, многие предприятия, особенно имеющие статус микропредприятий, были вынуждены уйти с рынка. Анализ процессов, протекающих в малом бизнесе в 2010 году, характеризуется восстановительным ростом количества микропредприятий. Как и в предыдущие годы, для бизнеса остается привлекательной деятельность в сфере торговли (в 2010 году количество микропредприятий возросло по сравнению с 2009 годом, по оценке, на 17,4%), транспорта и связи (по оценке, рост на 17,9%).

С учетом вышеназванных процессов количество малых предприятий на конец 2010 года, по оценке, составило 50357 предприятий, из которых 44046 микропредприятий и 6311 малых предприятий.

В 2009-2010 годах государственные механизмы поддержки предпринимательства в Ростовской области также были нацелены в первую очередь, как отмечалось выше, на развитие самозанятости и сохранение стабильности на рынке труда. Особое внимание уделялось вовлечению в бизнес новых субъектов предпринимательской деятельности. Старт в бизнесе требует особого внимания и подхода, поскольку именно на этом этапе остро стоят вопросы размещения бизнеса, кадрового обеспечения, информационной и консультационной поддержки.

Неслучайно Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24.07.2007 № 209-ФЗ в числе основных целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в стране называет обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства, увеличение их количества, обеспечение занятости населения и развитие самозанятости.

В настоящее время особенно важно учитывать необходимость создания и всесторонней поддержки инфраструктуры, в том числе и на муниципальном уровне. Особенно актуальными эти процессы становятся с учетом передачи и эффективного закрепления полномочий по развитию малого и среднего предпринимательства муниципалитетам. Но также хорошо известна и крайняя ограниченность средств бюджетов большинства муниципальных образований, которых хватает лишь на осуществление социальных полномочий и функций жизнеобеспечения.

Таким образом, становится очевидным, что без соответствующего финансирования реализация полномочий по поддержке предпринимательства и создание специализированной инфраструктуры и комплексных условий для «стартующего» бизнеса и его дальнейшей интеграции в непростые рыночные механизмы невозможны.

В Ростовской области был предложен и реализован механизм квалифицированного распределения полномочий между органами государственного и муниципального управления, подкрепленный соответствующим финансированием. Это - софинансирование приоритетных мероприятий, и прежде всего инфраструктуры, включенных в муниципальные программы, из средств областного и федерального бюджетов. Его реализация позволяет, с одной стороны, создавать условия, при которых реальные предприниматели получают средства на модернизацию своих предприятий, с другой стороны, у муниципалитетов появляется заинтересованность в активизации своей деятельности и организации такой работы.

Передача части функций по развитию малого и среднего предпринимательства субъектом РФ на места с финансовым их обеспечением является целесообразной по следующим причинам:

1) повышается оперативность оказания государственной поддержки субъектам МСП, она делается своевременной, что позволяет

предприятиям провести процессы модернизации в запланированные

сроки;

2) увеличивается эффективность мероприятий, направленных на поддержку предпринимательства за счет большей осведомленности органов местного самоуправления о проблемах и специфических региональных условиях функционирования бизнеса;

3) сокращаются расходы предпринимателей на подготовку документов;

4) существенным образом повышается значимость органов местного самоуправления для бизнеса;

5) повышается ответственность органов местного самоуправления за выполнение своих функций в рамках действующего законодательства о малом и среднем предпринимательстве.

Средства на реализацию мероприятий по софинансированию муниципальных программ предусматриваются в региональной программе развития субъектов МСП и в законе о бюджете на плановый период. Предоставление бюджетных средств осуществляется на финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъекта РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

К средствам, используемым при регулировании межбюджетных отношений, относятся межбюджетные трансферты, которые предоставляются в форме субсидий местным бюджетам. Распределение средств осуществляется посредством Фонда софинансирования расходов, порядок работы которого определяется постановлением субъекта РФ «О порядке расходования средств Фонда софинансирования расходов».

В соответствии с этим документом все условия, в том числе порядок оформления заявок, требования к оформлению договоров, условия и размеры авансирования работ и (или) услуг, порядок формирования конкурсных

комиссий, формы отчетности и иные способы контроля устанавливаются приказами главных распорядителей средств по согласованию с министерством финансов субъекта РФ.

Таким образом, порядок реализации мероприятий по

софинансированию муниципальных программ развития малого

предпринимательства представляет собой приказ заместителя Главы Администрации (Губернатора) области/министра, курирующего вопросы развития малого и среднего предпринимательства.

Организация работы на региональном уровне состоит из нескольких этапов (рис. 1).

Сбор от органов местного самоуправления предварительных заявок по объемам средств регионального бюджета на плановый период

Контроль за формированием проектов муниципальных бюджетов территорий, подавших заявки

Подготовка приказа главного распорядителя средств и согласование его с министром финансов субъекта РФ

Направление приказа органам  Проведение семинара для специалистов ш Объявление конкурса в СМИ,

местного самоуправления для прием заявок и документов к

изучения и подготовки ним от органов местного

материалов на конкурс ш ш самоуправления

Проведение 11 Заключение договоров с ш Организация работы по

конкурса, территориями на раскассировкеи контролю

уведомление предоставление целевого использования

участников о межбюджетных трансфертов и средств регионального

результатах Ж перечисление средств II бюджета

Анализ результативности данной формы поддержки, корректирующие мероприятия

Рисунок 1 - Процесс организации мероприятий по софинансированию муниципальных программ развития МСП на региональном уровне1

Соответственно, процесс подготовки и реализации механизмов софинансирования программ поддержки малого и среднего предпринимательства выглядит следующим образом (рис. 2).

Рисунок 2 - Организации мероприятий по софинансированию программ развития малого предпринимательства на муниципальном уровне2

Софинансирование муниципальных программ развития субъектов МСП из средств региональных бюджетов производится на основании Методики расчета объёма бюджетных средств, необходимых и достаточных для оказания государственной поддержки субъектов МСП и организаций, образующих инфраструктуру поддержки МСП (далее - Методика).

Следует отметить, что наиболее перспективным и адекватным методом оценки объёма софинансирования муниципальных программ поддержки предпринимательства за счёт бюджета на современном этапе представляется подход, ориентированный на расчёт показателя обеспеченности тысячи жителей региона товарами малого (среднего) предприятия,

скорректированного на уровень дотационности бюджета, а также на реальные возможности регионального бюджета по финансированию программ с учетом сложившейся финансово-бюджетной практики в регионе.

Норматив бюджетного финансирования субъекта МСП представляет собой расчетный показатель обеспеченности тысячи жителей региона товарами, работами, услугами малого (среднего) предприятия. Принимаемое для расчета значение норматива может варьироваться между двумя допустимыми границами (табл. 1).

Таблица 1 - Расчет объёма софинансирования муниципальных программ поддержки предпринимательства за счёт средств бюджета на

региональном уровне

Региональный уровень

Верхней границей является норматив, рассчитываемый по формуле:

Кинф - коэффициент инфляции, применяемый в расчётах бюджета на предстоящий финансовый год;

Ч - численность постоянного населения в регионе на 1 января года, предшествующего текущему;

Ошсп - оборот малых и средних предприятий в расчёте на одно предприятие, рассчитанный по следующей формуле: О1МСП = О / МСП, где О - оборот МСП в регионе на 1 января года, предшествующего текущему;

МСП - количество МСП в регионе в этот период.

Продолжение таблицы 1

Нижней границей является норматив, найденный по вышеуказанной формуле и скорректированный на коэффициент, учитывающий степень дотационности бюджета, определяемый по следующей формуле:

Куд = (100 + УД) / 100 УД - процент средств федерального бюджета в консолидированных доходах регионального бюджета текущего года.

Требуемый объем бюджетных средств на финансирование программ определяется по следующей формуле:

ОБС = Нбф * КСМСП Нбф - значение расчётного норматива бюджетного финансирования субъекта предпринимательства, находящееся между верхней и нижней границами

Нбф = О1МСП * Кинф / Ч * 1000

значения представленного показателя;

Ксмсп - количество малых и средних предпринимательских структур на 1 января года, предшествующего текущему.

С целью адаптации данной Методики для муниципальных образований предлагается использовать норматив бюджетного финансирования субъекта МСП, который представляет собой расчётный показатель обеспеченности одного жителя муниципального образования товарами, работами, услугами малого (среднего) предприятия.

Таким образом, целью настоящей Методики выступает создание единой методологической базы расчёта расходов бюджета субъекта РФ на финансирование программ поддержки малого и среднего предпринимательства. При помощи представленной Методики могут быть составлены прогнозы предельных объёмов бюджетного финансирования Программ, которые в дальнейшем могут корректироваться исходя из приоритетов развития малого и среднего бизнеса в регионе, а также реальных финансовых возможностей бюджета субъекта и сложившейся финансовобюджетной практики.

Представленная Методика базируется на следующих ключевых принципах:

- простота и ясность механизма оценки потребности региона в бюджетных средствах;

- универсальность методики даёт возможность ее применения в рамках расчета потребности в бюджетных средствах различных субъектов РФ, а также муниципальных образований;

- доступность необходимой для анализа информации обусловлена возможностью использования данных официальной статистики. Требуемый объём бюджетных ресурсов для финансирования

Программы оценивается с учетом общего количества субъектов МСП в регионе и нормативов его бюджетного финансирования.

Применение программного подхода позволит решить следующие задачи:

- увеличение влияния малого и среднего бизнеса на повышение качества жизни населения;

- реализация новых схем взаимодействия предпринимателей и власти на всех уровнях, привлечение представителей бизнес-среды к решению вопросов социально-экономического развития каждого конкретного субъекта РФ, а также муниципальных образований;

- наполнение регионального (муниципального) рынка товарами и услугами, производимыми малыми и средними предприятиями, в том числе инновационного характера;

- увеличение числа субъектов малого и среднего предпринимательства;

максимизация налоговых поступлений от деятельности малого и

среднего предпринимательства в бюджеты всех уровней;

- повышение инвестиционной активности малого и среднего предпринимательства, активизация процессов модернизации в этом секторе экономики, повышение его конкурентоспособности.

Максимальная эффективность представленной Методики обусловлена обеспечением комплексного подхода к оценке объема софинансирования муниципальных программ поддержки предпринимательства: с одной

стороны, за счет сопряжения задач социально-экономического развития страны и субъекта Российской Федерации, региона и отдельно взятого муниципального образования, с другой стороны, за счет сопряжения мероприятий, предусмотренных различными отраслевыми (ведомственными) [3] программами; с третьей стороны, за счет решения ряда задач по развитию и модернизации субъектов МСП для достижения одной общей цели.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Мониторинг и прогнозы социально-экономического развития

Российской Федерации, апрель, 2012 г. // Министерство экономического

развития Российской Федерации. - ЦКЬ: htth://www.economy.gov.ru/;

2. Областная долгосрочная целевая программа развития субъектов

малого и среднего предпринимательства в Ростовской области на 2009-2014 годы - ШЬ: http://www.donland.m/Defaultaspx?pageid=87183 (дата

обращения 21.10.20012).

3. Постановление Правительства РФ от 13.10.2008 № 753 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития малого и среднего предпринимательства.

4. Приказ Минэкономразвития России от 9 января 2013 г. № 1 «Об утверждении Порядка конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации».