К вопросу об установлении федеральными законами принципов земельного законодательства

К ВОПРОСУ ОБ УСТАНОВЛЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ ПРИНЦИПОВ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ТЮТЮНИК Аэлита Сергеевна

Аннотация: в статье предметом рассмотрения является норма, закрепленная в п. 2 ст. 1 ЗКРФ о том, что федеральными законами могут быть установлены другие принципы земельного законодательства. Исследуется научная литература, федеральное законодательство, судебная практика по данному положению. Автор рассматривает спорные вопросы и предлагает пути решения.

Annotation: the matter at issue in this article is the norm stated in the p. 2 of the article 1 of Land code of Russian Federation, dated 2001, that other principles of land legislation may be established by federal laws. The scientific literature, the federal laws, the judicial acts are analyzed on this matter. The author considers questions at issue and offers some ways of solution.

Ключевые слова: принципы права, принципы земельного законодательства, специальные принципы.

Key words: principles of law, principles of land legislation, special principles.

Одной из новелл принятого Земельного кодекса РФ 2001 года (далее - ЗК РФ) является введение отдельной статьи 1, посвященной принципам земельного законодательства1, которая названа законодателем «Основные принципы земельного законодательства». Перечень принципов земельного законодательства, содержащийся в ст. 1 ЗК РФ, довольно большой, законодателем раскрываются одиннадцать из них: принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека; принцип платности использования земли и т.д. Еще два принципа только называются: принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель; принцип государственного регулирования приватизации земли. Более того, в п. 2 этой статьи содержится норма о том, что федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, которые не будут противоречить уже установленным принципам.

В литературе в качестве примера федеральных законов, которыми установлены другие принципы земельного законодательства, называются Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. ФЗ от 29 декабря 2010 года № 435-ФЗ2, далее - ФЗ об

1 СЗ РФ. 29.10.2001 г. № 44. Ст. 4147.

2 СЗ РФ. 29.07.2002 г. № 30. Ст. 3018. Изменения, внесенные ФЗ от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ, опубликованы в «Российской газете» 31 декабря 2010 года.

обороте земель сельхозназначения), Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (в ред. ФЗ от 21 июля 2011 года № 257-ФЗ)3, Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» (в ред. ФЗ от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ)4. Так, в комментарии к Земельному кодексу РФ под ред. А.Н. Гуева отмечается, что в ст. 1 ЗК РФ неисчерпывающим образом перечислены принципы земельного законодательства: в других федеральных законах (например, в Законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения») могут быть установлены и другие принципы (то есть основные начала, из которых следует исходить при регулировании земельных отноше-ний)5. Также можно встретить в литературе и перечень принципов земельного законодательства, которые выделяют из данных федеральных законов. Однако при их перечислении мнения авторов несколько расходятся. Так, Д.В. Литвинов в качестве примеров таких принципов называет следующие: принцип сохранения целевого использования земельных участков; принцип единства технологии ведения государственного кадастра недвижимости на всей территории РФ; принцип преимущест-

3 СЗ РФ. 30.07.2007 г. № 31. Ст. 4017. Изменения, внесенные ФЗ от 21 июля 2011 г. № 257-ФЗ, опубликованы в «Российской газете» 26 июля 2011 года.

4 СЗ РФ. 25.06.2001 г. № 26. Ст. 2582. Изменения, внесенные ФЗ от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ, опубликованы в «Российской газете» № 160. 25 июля 2011 года.

5 Гуев А.Н. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 2010 // Система ГАРАНТ ЭКСПЕРТ.

венного права субъекта РФ на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже6. Коллектив авторов комментария к ЗК РФ под редакцией О.Л. Дубовик подчеркивает, что к иным ФЗ, определившим принципы земельного законодательства, относятся, например, ФЗ об обороте земель сельхозназначения, который в п. 3 ст. 1 закрепил принципы оборота земель7.

Остановимся теперь подробнее на рассмотрении принципов, которые установлены в ФЗ об обороте земель сельхозназначения, ФЗ о государственном кадастре недвижимости.

Законодатель выделяет в п. 3 ст. 1 ФЗ об обороте земель сельхозназначения пять принципов, на которых основывается оборот этих земель: 1) сохранение целевого использования земельных участков; 2) установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица; 3) преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов; 4) преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина-члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности; 5) установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов.

6 Земельное право / В.Х. Улюкаев [и др.]. 2010 // СПС «КонсультантПлюс».

7 Учебно-практичесикй комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. О.Л. Дубовик. М. 2006.

С. 47.

Нельзя не отметить, что вызывает удивление позиция законодателя по поводу включения принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения в ст. 1 «О сфере действия Закона». Эта статья, помимо закрепления принципов, устанавливает круг отношений, подпадающих под действие данного закона, определяет, какими законами, кроме Закона об обороте, регулируются отношения в области оборота земельных участков и отношения в области приватизации земель сельхозназначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Нам представляется, что при таком «соседстве» теряется вся значимость принципов, указанных в п. 3 этой статьи, и было бы правильнее выделить принципы в отдельную статью.

Обратим внимание на содержание принципов. Так, принцип сохранения целевого использования земельных участков раскрывается не в ФЗ об обороте земель сельхозназначения, а в ЗК РФ. В частности, он предусматривает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Реализацию данного принципа можно обнаружить в ст. 42 ЗК РФ, в которой прописаны общие обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков. В данной статье ЗК РФ среди обязанностей называются: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Применительно к землям сельскохозяйственного назначения собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; содействовать проведению почвенного, агрохимического, фито-санитарно-го и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения.

В свою очередь, другие принципы, указанные в подп. 2-5 п. 3 ст. 1 ФЗ об обороте земель сельхозназначения, раскрываются в последующих статьях данного Закона, в частности подп. 2 п. 3 ст. 1 корреспондирует п. 2 ст. 4; подп. 3 п. 3 ст. 1, подп. 4 п. 3 ст. 1 - ст. 8, 12; подп. 5 п. 3 ст. 1 - ст. 2, 3. Судебная практика также обращает на это внимание. В частности, в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа отмечается, что «в пункте 3 статьи 1 упомянутого Закона среди принципов, на которых основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения, названы сохранение целевого использования земельных участков, преимущественное право субъекта Российской Федерации или муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Последний из названных принципов получил дальнейшее развитие в статье 8 данного Закона»8.

В ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», как и в ФЗ об обороте земель сельхозназначения, выделена отдельная статья, посвященная принципам. Это ст. 4 «Принципы ведения государственного кадастра недвижимости». Заметим, что законодатель в п. 1 данной статьи четко указывает на то, что ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории Российской Федерации; обеспечения общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений; сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах. Несмотря на употребление слова «принцип» только в п. 1, положения, указанные в следующих пунктах данной статьи, также относятся к принципам, что следует из самого названия статьи. В судебной практике данные принципы также находят свое отражение. Например, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 июля 2011 года № 2420/11 указано, что «согласно одному из принципов ведения государственного кадастра недвижимости (пункт 9 статьи 4 Закона о государственном кадастре недвижимости) сведения, которые носят временный

8 Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 октября 2010 г. № Ф07-9450/2010 по делу № А56-16057/2010 // Система ГАРАНТ ЭКСПЕРТ.

характер и внесены в государственный кадастр недвижимости, до утраты ими в установленном названным Законом порядке временного характера не являются кадастровыми сведениями и используются только в целях, связанных с осуществлением соответствующей государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также с выполнением кадастровых работ»9. Отметим связь этого положения с нормами ЗК РФ. Так, согласно п. 1 ст. 37 ЗК РФ объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Обратим внимание на комментарии Б.Д. Завидова, который, анализируя принципы осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в Российской Федерации, пишет, что «поскольку на правоотношения по кадастровому учету распространяется земельное законодательство, органы, осуществляющие ведение кадастра, в своей деятельности должны руководствоваться принципами, закрепленными в Земельном кодексе РФ»10.

Чтобы понять, какие нормы закона могут быть отнесены к принципам, необходимо вспомнить, что включает в себя понятие «принцип права», каковы критерии для отнесения того или иного положения к принципам.

Общее определение, которое используется в юридической литературе для принципов права, - это исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права. Учеными приводятся более подробные определения. Например, С.С. Алексеев под принципами права понимает выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его создание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни11. М.Н. Марченко определяет, что «принципы права представляют собой основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса его формирования, развития и функционирования»12. Следуя изложенным характеристикам принципов пра-

9 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2011. № 12 // СПС «КонсультантПлюс».

10 Завидов Б.Д. Основные идеи и положения земельного кадастра России, его главные недочеты и противоречия : учеб.-практ. и аналит. коммент. // СПС «КонсультантПлюс».

11 Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс. М., 1993. С. 176.

12 Марченко М.Н. Теория государства и права : учеб. М.,

1996. С. 432.

ва применительно к принципам земельного права (законодательства), можно сказать, что принципы земельного права (законодательства) - общие и руководящие положения, регулирующие отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, выраженные в нормах права и закрепленные в законодательстве. Обратимся к некоторым комментариям к ЗК РФ. Так, в одном из них указано, что «в ст. 1 ЗК РФ закреплены основные принципы земельного законодательства, которые представляют собой, как известно, основополагающие начала, положения, подходы к решению вопросов, к мероприятиям, содержанию, концепции, целям и задачам»13. С. А. Боголюбов отмечает, что «положения ЗК о принципах земельного законодательства представляют собой общие начала, идеи, лежащие в основе формирования институтов, содержания норм земельного законодательства и их применения»14.

На наш взгляд, принципы земельного законодательства, установленные ст. 1 ЗК РФ, являются общими принципами при регулировании всех земельных отношений. Проведенный анализ показывает, что принципы, которые согласно п. 2 ст. 1 ЗК РФ устанавливаются федеральными законами, имеют специальный характер и применяются к отдельным видам земельных отношений. Так, принципы, закрепленные в ФЗ об обороте земель сельхозназначения, ФЗ о государственном кадастре недвижимости, определяют основные направления правового регулирования определенной сферы земельных отношений, в частности, оборот земель сельскохозяйственного назначения, ведение государственного кадастра недвижимости. Следовательно, данные принципы к основным принципам земельного законодательства относиться не могут. Однако, по мнению

М.И. Петрова, принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения являются частью базовых принципов земельного законода-тельства15. Другая точка зрения у М.Ю. Тихомирова. Он считает, что принципы, которые могут быть установлены иными, помимо ЗК РФ, федеральными законами, законодатель не называет основными. Поэтому основные принципы земельного законодательства, перечисленные в п. 1 комментируемой статьи, обладают приоритетом по отношению к иным отраслевым принципам, не предусмотренным Кодексом16.

Обратим внимание, что в смежном законодательстве, в частности, в Лесном кодексе РФ17, Водном кодексе РФ18, ФЗ «Об охране окружающей среды»19 положение о том, что федеральными законами могут быть установлены другие принципы данных отраслей, отсутствует, а содержащиеся в них перечни принципов являются закрытыми. Однако это не означает, что в случае возникновения необходимости статьи данных законов о принципах не могут дополняться другими принципами, поскольку никаких ограничений на этот счет в указанных законах не содержится.

Представляется, что формулировка п. 2 ст. 1 ЗК РФ о том, что федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие п. 1 ст. 1 Кодекса, не исключает, во-первых, возможности включения в эту статью новых основных принципов земельного законодательства, например, принципа экологизации, который часто упоминается в литературе в качестве принципа земельного права, а во-вторых, закрепления в других федеральных законах, наряду со специальными принципами, норм, имеющих черты основных, исходных положений для всего земельного законодательства.

13 Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. Е.А Суховой. 2008 // СПС «Кон-сультантПлюс».

14 Все о земельных отношениях / С.А. Боголюбов [и др.]. 2010 // Система ГАРАНТ ЭКСПЕРТ.

15 Петров М.И. Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный). 2010 // Система ГАРАНТ ЭКСПЕРТ.

16 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. М.Ю. Тихомирова. 2008 // Система ГАРАНТ ЭКСПЕРТ.

17 СЗ РФ. 11.12.2006 г. № 50. Ст. 5278.

18 СЗ РФ.05.06.2006 г. № 23. Ст. 2381.

19 СЗ РФ.14.01.2002 г. № 2. Ст. 133.