Украинский парламент: делегативность или представительство?

Е.В. Новакова

УКРАИНСКИЙ ПАРЛАМЕНТ: ДЕЛЕГАТИВНОСТЬ ИЛИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО?

Аннотация

Статья посвящена изучению особенностей политического развития в постсоветских странах на примере Украины. В качестве методологических основ исследования была использована концепция Г. О'Доннелла о формировании «делегативных демократий». Проанализирована специфика функционирования парламентаризма в современной Украине и выявлены тенденции к вытеснению демократического представительства «делегативностью», чрезмерной централизацией и снижением конкурентности политического процесса. На основе количественных методов показан низкий уровень политического участия граждан и ослабление оппозиции, следствием стало формирование одного центра принятия решений при отсутствии системы горизонтальной ответственности. Делается вывод о возможном политическом кризисе в отсутствии эффективного парламента.

Ключевые слова:

парламентаризм, демократия, представительство, делегативность, политическое участие, политическая конкуренция, политический процесс, Украина.

E. Novakova

UKRAINIAN PARLIAMENT: DELEGATIVE OR REPRESENTATIVE?

Abstract

Article is devoted to studying of features of political development and representative bodies of the power in the PostSoviet countries on the example of Ukraine. G. O'Donnell's concept about formation of "delegative democracies" became a methodological basis of research. As a result of the analysis it is revealed that the parliament of Ukraine leaves from democratic traditions. It is revealed that the parliament "delega-tive", it possesses excessive centralization and low competition of political process. On the basis of quantitative methods low level of political participation of citizens of the country is shown. Weakening of opposition, turned out to be consequence formation of one center of decision-making in the absence of system of horizontal responsibility. Lack of opportunity to coordinate positions in parliament between various political forces, can lead to crisis of political system in Ukraine.

Key words :

parliament, democracy, representative office, delegated, political participation, political competition, political process, Ukraina.

Формирование и эффективное функционирование системы представительства интересов граждан выступает важнейшей задачей демократического общества. В государствах, которые осуществляли переход к демократии на рубеже ХХ и XXI веков, часто представительство заменяется простой передачей суверенных прав народа в руки избранных представителей, что оборачивается политическим отчуждением граждан и падением легитимности власти.

Исследователи современных тенденций демократического транзита обращают внимание на неоднозначность его итогов в различных странах. Проведено достаточно большое количество интересных исследований результативности разных путей перехода на основании типов демократии и проводимой политики. Изучению различных аспектов этой проблематики посвящены работы Ж. Блонделя, Г. О'Доннелла, Х. Линца, А. Пшеворского, Д. Растоу, А. Степана, С. Хантингтона, Ф. Шмиттера и др.

В тоже время еще не сформировалось устойчивое мнение о сущности современного этапа демократического транзита и специфики его проявления в разных странах. Как отмечал А. Пшеворский, консолидация демократии — это только один из возможных вариантов краха авторитарных режимов [1, с. 55-67]. После падения авторитарного режима может возникнуть пять разных результатов, их вероятность по мнению названного автора определяется целями и ресурсами конкретных политических сил и структурой конфликтов.

1. Структура конфликта такова, что не могут существовать никакие демократические институты и политические силы вступают в борьбу за новую диктатуру.

2. Структура конфликта такова, что не могут существовать никакие демократические институты, но политические силы согласны на демократию как на временное решение вопроса.

3. Структура конфликта такова, что некоторые демократические институты в случае утверждения сохранятся, но противоборствующие политические силы будут продолжать борьбу за диктатуру.

4. Структура конфликта такова, что некоторые демократические институты в случае утверждения сохраняются, но противоборствующие политические силы соглашаются на институциональную структуру, которая не сможет существовать долго.

5. Структура конфликта такова, что некоторые демократические институты в случае утверждения сохраняются и устанавливаются.

Т. Карозерс утверждает, что из приблизительно 100 «переходных стран» существенные признаки либеральной представительской демократии демонстрируют только 20 (государства Центральной Европы и Балтии, Тайвань, а также некоторые Латиноамериканские страны, в частности Чили и Уругвай). Оставшиеся страны автор помещает в так называемую «серую зону». Страны серой зоны характеризуются совмещением признаков демократического режима (регулярные выборы, наличие оппозиционных партий, гражданского общества, демократической конституции) с авторитарными политическими практиками (низкий уровень политического участия в межэлекторальный период, игнорирование закона официальными лицами, недостаточное представительство интересов граждан, нарушение свободы и честности выборов, низкий уровень легитимности и эффективности институтов власти) [2, с. 9].

Классификация «новых демократий» была предложена также Л. Даймондом, который разделил их на электоральные и псевдодемократии. К электоральным режимам были отнесены страны, где «законодательная и исполнительная власть формируется путем регулярных, честных, многопартийных выборов» и обеспечивается определенный минимум гражданских свобод, необходимый для сбережения реального смысла соревновательности и политического участия. Псевдодемократии определены как режимы, где формальные демократические институты только маскируют реальное авторитарное правление [3, с. 38-54].

Г. О'Доннел называет такие страны делегативными демократиями, в которых победитель на выборах получает право управлять страной по своему усмотрению, ограничиваясь лишь обстоятельствами существующих властных отношений и определенным конституцией сроком пребывания у власти [4]. Анализируя ситуацию, которая сложилась в странах Латинской Америки, он сформулировал понятие «делегативная демократия». В отличие от либеральных режимов «делегативная демократия» ограничивает участие граждан в политическом процессе только голосованием на выборах. Избранный победитель в такой системе получает право руководить страной по своему усмотрению без существенных ограничений. Главная особенность такой демократии - формальный характер законодательной власти и низкая подконтрольность исполнительной. Неразвитость системы сдержек и противовесов превращают политического лидера в верховного правителя, который сосредотачивает всю власть. Единственными ограничениями всевластия правителя здесь выступают сроки пребывания на должности и неформальная расстановка сил в стране.

Именно концепция Г. О'Доннелла представляется нам наиболее продуктивной для анализа современных тенденций развития политического процесса в Украине. Особенно важным представляется определить разницу между системами делегирования и представительства. Их сравнительную характеристику можно осуществить на основании следующих критериев:

В этом аспекте, важным представляется определить разницу между системами делегирования и представительства. Их сравнительную характеристику можно осуществить на основании следующих критериев:

Критерии сравнения Делегативная демократия Представительская демократия

Участие граждан в политической жизни Участие граждан в политическом процессе ограничивается избранием на соответствующие должности Развитое гражданское общество, способное упорядочивать и контролировать социально-политическое пространство

Политическая отв етств енность Отсутствует контроль граждан за выполнением делегированных пол- Наличие вертикальной (перед избирателями) и

власти номочий в межэлекторальный период в межэлекторальный период. После выборов гражданам надлежит стать пассивными исполнителями распоряжений власти горизонтальной (перед другими политическими институтами) отв етств енности

Степень централизации власти Доминирование политического лидера (президента или премьера) над всеми ветвями власти Множественность центров властного влияния, каждый из которых функционирует в рамках собственной компетенции и сотрудничает с другими

Характер политической конкуренции Отсутствие равной политической конкуренции субъектов политики Создание условий для равной политической конкуренции

Взаимодействие правящих и оппозиционных сил Мажоритарный характер взаимодействия власти и оппозиции, который состоит в формировании по результатам выборов большинства, монопольно выражающего и защищающего высшие интересы нации. Функционирование системы взаимодействия и конструктивного участия в политическом процессе как правящих, так и оппозиционных сил

Легитимность власти Использование политических выборов для обеспечения формальной легитимности власти Легитимность власти зависит от эффективности выполнения функции представительства

Характер политического выбора Персонифицированный выбор, избиратель голосует независимо от групповой или партийной принадлежности за личность, наиболее способную его защитить Избиратели голосуют не столько за отдельную личность, сколько за политическую организацию

*Таблица составлена автором на основании адаптации идей Г. О'Доннелла к политическим реалиям украинского общества

Конечно же, делегирование полномочий является частью представительства. Однако, как видно из проведенного сравнительного анализа, в де-легативной модели эта функция приобретает гипертрофированный характер, по сути, вытесняет демократические механизмы сдержек и противовесов, а также участия граждан в политическом процессе.

Используя сформулированные критерии, проанализируем соотношение тенденций представительства и делегативности в рамках украинского политического процесса. Так, Т. Кузьо не поддерживает определения Украины как «делегативной демократии». Он считает, что такое определение применимо лишь к Югу и Востоку Украины, где население проявляет активность преимущественно во время выборов. Граждане же Западного и Центрального регионов Украины проявляют политическую активность и вмежэлекто-ральные периоды [5, с. 170].

Политическая активность граждан Украины в межэлекторальный период имеет довольно противоречивый характер. С одной стороны, право граждан на участие в деятельности органов власти закреплено в ст. 38 Конституции Украины [6], с другой — участие народа в формировании и реализации государственной политики может быть эффективным только тогда, когда социально значимые проблемы начинают решаться при активном участии самих граждан. На практике, к сожалению, часто встречается несоответствие писанных норм Конституции и их реального воплощения. Как отмечал Дж. Сартори, в ряде случаев «материальная конституция» получает преимущество над «формальной» конституцией [7, с. 122].

Как показывают исследования, украинцы не чувствуют себя уверенно в своем государстве и это приводит к дальнейшему снижению уровня доверия к власти, ее законодательному органу - парламенту. В 2010 году Лаборатория законодательных инициатив провела замер уровня доверия Верховной Раде Украины и, что особенно важно, причин недоверия парламенту. Был выявлен следующий результат - 58,2% опрошенных полностью не доверяют Верховной Раде. Причины недоверия — коррумпированность депутатов - 46,8%; неспособность народных избранников принимать решения, направленные на благо страны, - 32,6%; зависимость депутатов от большого бизнеса - 31,2%.

Что особенно важно, была выявлена проблема, которая непосредственно характеризует такую базовую функцию парламента как представительство. Только 17,5% респондентов смогли вспомнить депутатов, которые поддерживают связи с избирателями в межэлекторальный период. Напротив - 51,1% опрошенных никогда не слышали о таких депутатах, а 31,3% - считают, что таких депутатов не существует в природе [8].

Настораживает также консервация негативной динамики в оценке работы украинского парламента, о чем свидетельствуют результаты четырех волн Европейского социального исследования (2005-2011гг.) (средний балл по шкале - «0» - совсем не доверяю, «10» - полностью доверяю) [9] .

Первая волна

Уровень доверия Верховной Раде Украины 4,8 2,32 1,66 1,99

Что касается такого критерия, как политическая ответственность украинской власти, то особенно после конституционной реформы сентября 2010 года существенно снизилось ее горизонтальное измерение. Изменения конституционных и других правовых принципов в значительной мере повлияли на полномочия парламента. Так, в частности Верховная Рада потеря-

ла право назначения премьер-министра (по представлению президента) и его отставки, на формирование правительства (назначение отдельных министров) и влияние на программные документы его деятельности.

В соответствии с восстановленной редакцией Конституции правительство стало ответственным не перед парламентом, а перед президентом и в своей деятельности не руководствуется постановлениями Верховной Рады. Зато президент получил право фактически единолично формировать персональный состав правительства (наряду с назначением и освобождением других руководителей центральных органов власти и глав местных государственных администраций), а также - принимать решение о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады без консультаций с Председателем Верховной Рады.

Эти изменения привели к усилению централизации власти и отстранению парламента от центра принятия решений. В результате потери четкого партийно-фракционного структурирования, парламент существенно уменьшил свою самостоятельность. Эксперты отмечают небывало подчиненную роль Верховной Рады как политического органа государства за последний период, определяют президентскую команду как центр принятия окончательных политических решений. Такое распределение политических ресурсов указывает на концентрацию властных полномочий в руках Президента и института президентства в целом [10, с. 6].

Такая тенденция подкрепляется снижением роли оппозиционных сил в процессе принятия законодательных решений. Как известно, демократическая практика требует активного участия оппозиции в законодательном процессе, поскольку поправки оппозиции и альтернативные законопроекты могут способствовать улучшению качества законотворческой деятельности большинства, повышают уровень представительства, контролируют деятельность большинства.

Как свидетельствуют результаты исследований Центра Разумкова, в Верховной Раде Украины V и VI созывов, степень учета большинством законодательных инициатив меньшинства была обусловлена прежде всего характером отношений между оппозицией и властью в определенный промежуток времени, а также ситуативными договоренностями между властью и определенными составляющими оппозиции. В частности, в Верховной Раде V созыва даже в период острого политического противостояния (март 2007 г.) законодательные инициативы оппозиции имели достаточно высокий уровень поддержки коалицией. Аналогичная ситуация существовала и в Верховной Раде VI созыва до президентских выборов 2010 г. Так, по данным Фонда «Открытое общество» в январе-декабре 2009 г., коалиция инициировала 35 законопроектов, из которых был принят только один, в то время, как от оппозиции было зарегистрировано 78 законопроектов, из которых поддержано - 13. Хотя по общему количеству поддержанных законодательных инициа-

тив коалиция опередила оппозицию (за счет постановлений, которые были поддержаны - 174 из 318).

Принципиальное изменение участия оппозиции в законотворческом процессе произошло после избрания Виктора Януковича Президентом и создании парламентского большинства «Стабильность и реформы». Значительно возрос удельный вес одобрения проектов, инициированных фракциями большинства (прежде всего - Партии регионов), уменьшился - инициированных оппозиционными фракциями. По мнению заместителя Председателя Верховной Рады Н. Томенко, после президентских выборов в Парламенте выработалась практика, когда оппозиция "... не имеет никакой возможности действенно влиять на законодательный процесс, при этом не голосуются даже те законопроекты, которые не вызывают замечаний специалистов в соответствующих отраслях". К такому же выводу пришёл и народный депутат Украины, один из лидеров оппозиции А. Яценюк. Он определил, что в период его пребывания на должности Председателя Верховной Рады Украины (ноябрь 2007 г. - ноябрь 2008 г.) из 300 законопроектов, внесенных оппозиционными фракциями (Партия регионов и КПУ), было поддержано около 50, а, по состоянию на 12 января 2011 г., из 500 законопроектов, внесенных «новой» оппозицией (фракции БЮТ и НУНС ) - только 13 [11, с . 32].

Снижение потенциала оппозиции как субъекта принятия решений проявлялось также и в отстранении ее от формирования повестки дня пленарных заседаний в определенный день (по средам). Например, 2 июня 2010 г. парламентское большинство отказала БЮТ в внесении для обсуждения в сессионном зале ряда законопроектов о введении налоговых каникул для малого и среднего бизнеса и т.д. Права оппозиции в законодательном процессе нарушались также из-за игнорирования большинством выводов профильных комитетов при рассмотрении важных законопроектов, если эти выводы отражали точку зрения оппозиции [12, с. 33].

Все эти явления приводят к слабой прогнозируемости и обоснованности решений. Принятие законов в значительной степени приобретает ситуативный характер, что обусловлено падением роли парламента как ведущего субъекта политических решений. Его роль часто ограничивается лишь формальной легитимацией проектов решений, внесенных правительством или президентом. Политическая несамостоятельность парламента нередко приводит к усложнению прогноза содержания решений, а процедуры рассмотрения решений не всегда соответствуют законодательным регламентным предписаниям.

Отрицательное влияние на характер представительства оказывает также снижение соответствия процесса принятия решений целям и задачам, которые декларируются в программных документах политических сил. Так, 95% опрошенных Украинским независимым центром политических исследований экспертов в период с 30 мая по 6 июня 2011 отметили, что решения органов власти мало связаны с президентской Программой реформ от 3 ию-

ня 2010 «Богатое общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство». Основные усилия, указывают опрошенные, властная команда прилагает фактическому или законодательному обеспечению собственных бизнес-интересов (100% респондентов) и бизнес-интересов групп поддержки (90,5% опрошенных) [13, с. 8-9].

Что касается характера политической конкуренции, то в целом она достаточно развита, хотя и имеются определенные ограничения. Партия власти пытается создавать определенные барьеры для равенства возможностей в политической борьбе на выборах. Так, в соответствии с новым законодательным оформлением выборов народных депутатов Украины, пропорциональная избирательная система была заменена смешанной, что позволило усилить использование административного ресурса в ходе избирательной кампании. Кроме того, из перечня субъектов выборов были исключены избирательные блоки, повышен до 5% порог вхождения в парламент, ограничены возможности оспаривать результаты выборов.

Такие подходы к принятию нового Закона о выборах народных депутатов Украины свидетельствуют о намерениях создать определенные преимущества для партии власти. Прежде всего, отказ от пропорциональной системы и реанимация смешанной дает возможность сформировать парламентское большинство без получения соответствующего большинства на выборах по партийным спискам. А также, поскольку политические блоки потеряли право участвовать в выборах, то существенно ослабились позиции Блока Юлии Тимошенко, основного конкурента Партии регионов на выборах.

Результаты выборов во многом подтвердили утверждение, что использование мажоритарной системы создаст дополнительные возможности для влияния на электоральные итоги.

Распределение парламентских мандатов между партиями по итогам выборов 2012 года

Партия Общее количество мест в парламенте Количество мест, полученное по мажоритарным округам Количество мест, полученное по партийным спискам

Партия регионов 185 113 72

ИО «Батькивщина» 101 39 62

Партия «Удар» 40 6 34

ВО «Свобода» 37 12 25

КПУ 32 0 32

* Составлено автором по данным Центральной избирательной комиссии Украины http://www.cvk.gov.ua.

Представленные в таблице данные позволяют выявить несколько довольно важных особенностей.

Во-первых, по мажоритарным округам партия власти победила с огромным отрывом (113 - против 39 у ближайших конкурентов - «Батькивщи-ны», а по партийным спискам этот разрыв почти полностью сгладился (72 -у Партии регионов и 62 - у «Батькивщины»).

Во-вторых, Партия регионов единственная из субъектов выборов, кто получил больше (причем значительно 113 против 72) мест по мажоритарным округам. Все остальные партии получили намного лучшие результаты именно по партийным спискам, а Компартия Украины и вовсе не выиграла ни в одном мажоритарном округе.

Таким образом, введение мажоритарной составляющей в избирательную систему на выборах 2012 года способствовало укреплению позиций партии власти и дальнейшему структурированию парламента в соответствии с ее интересами.

Осуществленный анализ позволяет сделать вывод о том, что тенденции «делегативности» достаточно четко прослеживаются в украинском политическом процессе. Об их развитии свидетельствуют: низкий уровень политического участия граждан в межэлекторальный период; создание одного центра принятия решений при отсутствии системы горизонтальной ответственности; ослабление политического влияния оппозиции; снижение конкурентности избирательного процесса.

Литература

1. Przeworski A. Democracy and the Market: Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridg University Press, 1992.

2. Carothers Т. The End of the Transition Paradigm // Journal оf Democracy. 2002. Vol. 13. №1.

3. Diamond L. Developing Democracy: Toward Consolidation / Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1999.

4. О'Доннел Г. Делегативная демократия // Пределы власти. 1994. №2-3.

5. Kuzio T. Regime type and politics in Ukraine under Kuchma // Communist and Post-Communist Studies. 2005. №38.

6. Конститу^я УкраТни. Прийнята на п'ятм сесп Верховно! Ради УкраТни 28.06.1996 р. № 254/96 ВР 0з змнами та доповненнями). К.: Вид-во Право,

1996.

7. Sartori G. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. 2nd edition. London: Macmillan Press,

1997.

8. Когут I. Прийшов час парламентсько! реформи // Часопис Парламент. 2010. №1.

9. Украина плетется в хвосте по уровню доверия к органам власти // Украинская правда. 11 февраля 2011. URL: http://www.pravda.com.ua/rus/ news/2013/02/11/6983262/

10. Пол™чы ризики i пол™чна стабтьысть в УкраТш. Документ УНЦПД з оцнювання глибини пол™чних ризикiв. Вип. 9: Пол™чне поси-лення iнституту президентства. Законодавче та економiчне забезпечення iнтересiв владних груп. 20 ачня 2012 року. К.: УНЦПД, 2012.

11. Вщносини влади та опозицГТ: 2005-2011 рр. // Нацюнальна безпека та оборона. 2011. №7-8.

12. Основы чинники розвитку поличного процесу в УкраТ'ы в 2012 роцк Матерiали даних опитувань експертiв з питань поличного процесу. К.: УНЦПД, 2012.

References

1. Przeworski A. Democracy and the Market: Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridg University Press, 1992.

2. Carothers T. The End of the Transition Paradigm. Journal of Democracy. 2002. Vol. 13. №1.

3. Diamond L. Developing Democracy: Toward Consolidation. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1999.

4. O'Donnel G. Delegativnaya demokratiya. Predely vlasti. 1994. №2-3.

5.Kuzio T. Regime type and politics in Ukraine under Kuchma. Communist and Post-Communist Studies. 2005. №38.

6. Konstitutsiya UkraTni. Priinyata na p'yatii sesiT VerkhovnoT Radi UkraTni 28.06.1996 r. №254/96 VR (iz zminami ta dopovnennyami). K.: Vid-vo Pravo,

1996.

7. Sartori G. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. 2nd edition. London: Macmillan Press,

1997.

8. Kogut I. Priishov chas parlaments'koT reformi. Chasopis Parlament. 2010. №1.

9. Ukraina pletetsya v khvoste po urovnyu doveriya k organam vlasti. Ukrainskaya pravda. 11 fevralya 2011. URL: http://www.pravda.com.ua/rus/ news/2013/02/11/6983262/

10. Politichni riziki i politichna stabil'nist' v UkraTni. Dokument UNTsPD z otsinyuvannya glibini politichnikh rizikiv. Vip. 9: Politichne posilennya institutu prezidentstva. Zakonodavche ta ekonomichne zabezpechennya interesiv vlad-nikh grup. 20 sichnya 2012 roku. K.: UNTsPD, 2012.

11. Vidnosini vladi ta opozitsiT: 2005-2011 rr. Natsional'na bezpeka ta oborona. 2011. №7-8.

12. Osnovni chinniki rozvitku politichnogo protsesu v UkraTni v 2012 rotsi. Ma-teriali danikh opituvan' ekspertiv z pitan' politichnogo protsesu. K.: UNTsPD, 2012.