Возобновляемая энергетика в России и Германии: состояние и перспективы правового регулирования

Комиссия по науке Студенческого Совета Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

юридическим

вестник

молодых ученых

Вступительное слово

Уважаемый читатель!

Вы держите в руках первый выпуск Юридического вестника молодых ученых. Издание было подготовлено силами Комиссии по науке Студенческого Совета Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Основная цель, которую мы ставим перед собой, выпуская данный вестник -создание площадки для обмена научными работами студентов и аспирантов. К сожалению, даже учитывая важность молодежной науки (в которой проходит формирование будущих ученых), она зачастую остаётся без должного внимания издателей. Несмотря на достойный уровень многих студенческих работ, их опубликование часто сталкивается с множеством проблем.

При этом, мы рады работам всех авторов, вне зависимости от их ученого статуса, но, в то же время, особенно хотим поддержать именно студентов и аспирантов.

В настоящем выпуске собраны работы студентов и аспирантов российских и зарубежных вузов. Мы решили отойти от узкого деления права на отрасли и поделили все работы на два блока: публичное и частное право.

Работы публикуются по самым разным направлениям, вопросам, но все они, в то же время, представляют как теоретический, так и практический интерес.

Мы надеемся, что настоящий выпуск вестника не только будет интересен читателю, но и даст толчок для новых правовых исследований.

С уважением,

Комиссия по науке Студенческого Совета Юридический Факультет МГУ им. М.В. Ломоносова

ВОПРОСЫ ЧАСТНОГО ПРАВА

ВОЗОБНОВЛЯЕМАЯ ЭНЕРГЕТИКА В РОССИИ И ГЕРМАНИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Козлов С.В.,

Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова;

Университет г. Тюбинген

Аннотация

Предметом исследования является возобновляемая энергетика и правовое обеспечение ее развития и поддержки. В статье исследуется состояние нормативно-правового регулирования в сфере возобновляемой энергетики в России и Германии, правовые стимулирующие меры поддержки генерации на основе возобновляемых источников энергии, затрагиваются экономико-политические аспекты и перспективы развития данной отрасли.

Ключевые слова: возобновляемая энергетика, ВИЭ, альтернативная энергетика, зеленая энергетика, энергетический поворот, EEG.

Annotation

Subject of this research paper are renewable energy and its regulation. Author investigates state of legislation of Russia and Germany in this sphere and means of it developing it. Author analyze political aspects as well as economical problems.

Key words: renewable energetic, EEG, alternative energetic, “green ” energetic, energy

turn.

Энергетика является основой, фундаментом жизни любого современного индустриального общества. Без энергии, энергетических продуктов и услуг совершенно немыслима жизнь человека, функционирование промышленности и осуществление любой иной хозяйственной деятельности. Кроме того, топливно-энергетический комплекс оказывает существенное влияние на состояние мировой экономики в целом и национальных экономик отдельных государств. Тем не менее, энергетическая отрасль в настоящее время сталкивается с огромным количеством различных вызовов и проблем. При этом большинство из этих проблем имеют комплексный, межотраслевой характер, ибо сама энергетика зависит от различных факторов: экономических, географических, социальных, политических и многих других. В числе наиболее острых проблем в

современной энергетике необходимо отметить сокращение ископаемых энергетических ресурсов, усложнение их разведки и добычи, а также экологические проблемы, связанные с функционированием топливно-энергетического комплекса (прежде всего, проблема эмиссии парниковых газов и сокращения выбросов CO2 в атмосферу). В качестве одного из решений данных проблем предлагается переход от традиционной энергетики, основанной на добычи и использовании ископаемых видов топлива, к так называемой альтернативной энергетике, преимущественно использующей возобновляемые источники энергии (энергию Солнца, воды, ветра, геотермальную энергию), а также биомассу, сланцы, торф и прочие источники энергии. Однако нужно понимать, что развитие и функционирование возобновляемой энергетики, как и любой другой отрасли энергетики в целом, без создания надлежащей нормативно-правовой базы, соответствующих правовых средств попросту невозможно. В этой связи представляется необходимым рассмотреть состояние и перспективы правового регулирования данной сферы как в нашей стране, так и за рубежом.

В Российской Федерации возобновляемая энергетика находится в стадии своего зарождения, равно как и законодательство в этой сфере. В силу отсутствия экономических и иных предпосылок возобновляемой энергетике в нашей стране вряд ли когда-либо удастся вытеснить углеводородную и атомную энергетику (по крайней мере в ближайшие десятилетия). Тем не менее, развитие возобновляемой энергетики необходимо в отдельных регионах России, где ее появление оправдано прежде всего географическими (например, в зонах постоянных ветров на севере России) или же экономико-социальными условиями. Следует отметить, что в марте 2014 г. в связи с воссоединением Республики Крым и города федерального значения Севастополя с Российской Федерации в составе России оказались одна из крупнейших в мире солнечных электростанций «Перово» (общей мощностью 105,56 мегаватт), солнечная электростанция «Охотниково» (общей мощностью 80 мегаватт), а также семь ветряных электростанций . Возобновляемая энергетика в Крыму в современных условиях имеет важнейшее значение и с точки зрения обеспечения энергетической независимости полуострова от поставок электроэнергии из Украины. Однако после присоединения полуострова Минэнерго РФ столкнулось с существенной проблемой - в России отсутствуют должные меры субсидирования возобновляемой энергетики, в частности поддержка генераторов и обеспечение гарантированного тарифа, что имело место в Украине. В связи с этим сегодня энергия, 70

70

Доля ВИЭ в общей генерации Крыма на конец 2013 г. составляла около 20%.

получаемая на основе ВИЭ в разы дороже электрической энергии, генерируемой из традиционных источников.

В соответствии с положениями ст. 21 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (в ред. Федерального закона от 04.11.2007 N 250-ФЗ) поддержку использования возобновляемых источников энергии и стимулирование использования энергетических эффективных технологий осуществляет Правительство РФ, которое также устанавливает правила, критерии и порядок квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии (далее - ВИЭ), утверждает основные направления государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики, содержащие целевые показатели объема производства и потребления электрической энергии с использованием ВИЭ в совокупном балансе производства и потребления электрической энергии .

Согласно Энергетической стратегии РФ на период до 2030 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р, планируется увеличение доли ВИЭ (кроме гидроэлектростанций мощностью более 25 МВт) в производстве электрической энергии до 2020 года примерно с 0,5 до 4,5 %, а к 2030 году производство электроэнергии на базе ВИЭ должно составлять не менее 80 - 100 млрд. кВт ч в год (около 7 % от общей выработки) . Однако в настоящее время доля генерации электрической энергии на основе ВИЭ составляет по стране по-прежнему около 1 -2% и достижение целей, предусмотренных Стратегией, по крайней мере к 2020 г. представляется невозможным.

В Проекте Энергетической стратегии на период до 2035 г. (далее - ЭС-2035), опубликованном на официальном сайте Министерства энергетики РФ, в качестве одного из основных вызовов в сфере экологической политики в области энергетики отмечено недостаточное развитие «зеленой» энергетики. В связи с этим для достижения стратегических целей экологической политики в энергетике в качестве одной из задач поставлена задача создания условий для расширения производства электрической и тепловой энергии на основе возобновляемых источников энергии71 72 73.

71 Собрание законодательства РФ. 05.11.2007. N 45. Ст. 5427.

72

Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 30.11.2009. N 48. Ст. 5836.

73

Проект Энергетической стратегии РФ на период до 2035 г. // Официальный сайт Министерства энергетики РФ:

В разделе Проекта ЭС-2035, посвященном развитию ВИЭ, обозначены стратегические цели использования ВИЭ, в числе которых названы:

1) снижение темпов роста общего объёма потребления органического топлива, сохранение его запасов для будущих поколений;

2) диверсификация топливно-энергетических балансов и повышение уровня энергетической безопасности и надежности энергоснабжения субъектов Российской Федерации и России в целом;

3) снижение затрат на передачу и распределение электрической и тепловой энергии, а также транспортировку топлива и снижение возникающих при этом потерь;

4) достижение комфортных условий труда и быта населения, надежного энергоснабжения предприятий местной промышленности, прежде всего в удаленных и труднодоступных районах, не подключенных к сетям общего пользования;

5) преодоление отставания от мирового уровня в производстве наукоемкого и высокотехнологичного оборудования для возобновляемой энергетики;

6) снижение объема эмиссии парниковых газов и вредных выбросов при производстве электрической и тепловой энергии.

В 2009 г. Распоряжением Правительства РФ от 08.01.2009 N 1-р был утвержден важный документ под названием «Основные направления государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года» . Основные направления закрепляют цели реализации и основные принципы государственной политики в сфере повышения энергоэффективности на основе использования ВИЭ, характеризуют состояние использования ВИЭ в России. В 2010 г. появился Приказ Минэнерго РФ от 30.06.2010 N 299 «Об утверждении Положения о формировании перечня проектов использования возобновляемых источников энергии и перечня проектов использования экологически чистых производственных технологий в топливно-

75

энергетическом комплексе» .

Перечень как действующих генерирующих объектов, функционирующих на основе использования ВИЭ, так и планируемых к строительству и вводу в эксплуатацию 74 75

http://www.minenergo.gov.ru/upload/iblock/a0c/a0c4668c84bd0df193ceee4c6f5f4595.pdf. Дата обращения: 10.03.2015.

74

Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. N 4. Ст. 515.

75 Российская газета. N 187. 23.08.2010.

закреплен в настоящее время Приказом Минэнерго России от 29.07.2011 N 316 «Об утверждении схемы размещения генерирующих объектов электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на территории Российской Федерации»76 77 78. Однако последние изменения в данный Приказ вносились лишь в 2012 г., поэтому, например, генерирующие энергию из ВИЭ объекты, расположенные на территории Крымского федерального округа, в Приказе не указаны. Подавляющая доля генерирующих объектов использует энергию воды. Однако уже в 2012 г. в Белгородской области существовали Биогазовая, солнечная и ветровая электростанции, в Вологодской области и Республике Коми функционировали ТЭЦ, использующие в качестве источника энергии биомассу, в Республиках Калмыкия, Башкирия, Чувашия, в Чукотском АО функционировали отдельные объекты, использующие энергию ветра. В 2012 г. Распоряжением Правительства РФ от 04.10.2012 N 1839-р был утвержден комплекс мер стимулирования производства электрической энергии генерирующими объектами, функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии . Комплекс мер предусматривает внесение изменений в отдельные нормативные акты по вопросам развития возобновляемой энергетики, решение отдельных вопросов ценообразования.

В качестве стимулирующей меры правового характера Правительством РФ был разработан и введен в действие на оптовом рынке электрической энергии и мощности механизм продажи мощности квалифицированных генерирующих объектов, регламентированный Постановлением Правительства РФ от 28.05.2013 N 449 «О механизме стимулирования использования возобновляемых источников энергии на оптовом рынке электрической энергии и мощности», которым также были утверждены Правила определения цены на мощность генерирующих объектов, функционирующих на основе ВИЭ . Правилами, в частности, предусмотрено, что цена на мощность, поставляемую по договорам о предоставлении мощности квалифицированных генерирующих объектов, функционирующих на основе использования ВИЭ, определяется коммерческим оператором оптового рынка в отношении каждого из указанных в таких договорах генерирующих объектов. При этом к числу генерирующих объектов79, на

76 Российская газета. N 257. 16.11.2011.

77 Собрание законодательства РФ. 08.10.2012. N 41. Ст. 5671.

78 См.: Собрание законодательства РФ. 10.06.2013. N 23. Ст. 2909.

79

79 Под генерирующим объектом понимается генерирующее оборудование, месторасположение, значение установленной мощности, а также предельные минимальные и максимальные характеристики которого определены договорами о

которые распространяется действие указанных Правил, относятся объекты: солнечной генерации, ветровой генерации и гидрогенерации (мощностью менее 25 МВт), соответствующие определенным категориям, указанным в Правилах квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования ВИЭ, утв. Постановлением Правительства РФ от 03.06.2008 N 426 «О квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии»80. Таким образом, указанный механизм стимулирования использования ВИЭ применяется далеко не ко всем генерирующим объектам, и не может рассматриваться как универсальный механизм стимулирования развития возобновляемой энергетики.

Также важнейшее стимулирующее значение для развития возобновляемой энергетики имеет внедрение и развитие системы «зеленой» сертификации. «Зеленый» сертификат является документом, подтверждающим объем производства «зеленой» энергии квалифицирующим генерирующим объектом. сведения о котором внесены в соответствующий реестр. В России ведется реестр выдачи и погашения «зеленых» сертификатов, содержащий в том числе сведения о выдаче, погашении сертификатов и внесении изменений в сертификат в отношении каждого квалифицированного генерирующего объекта. Выдача и ведение реестра сертификатов отнесены к компетенции Совета рынка и осуществляются в соответствии с Правилами, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.02.2014 N 117 «О некоторых вопросах, связанных с сертификацией объемов электрической энергии, производимой на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах»81.

Особый интерес в вопросах правового регулирования возобновляемой энергетики представляет опыт «пионера» в данной сфере - Федеративной республики Г ермания, где первые попытки «зеленой» генерации (не учитывая гидроэнергетику) предпринимались еще в середине 70-х - начале 80-х гг. прошлого столетия.

В 2011 году, после катастрофы на японской атомной электростанции Фукусима-1 в энергетической отрасли Германии произошло глобальное событие - Федеральным правительством Германии при поддержке всех партий Бундестага была предложена политика перестройки энергетического хозяйства, получившая название Energiewende -«энергетический поворот», который предполагает постепенный отказ от углеводородных

предоставлении мощности квалифицированных генерирующих функционирующих на основе использования ВИЭ.

80 См.: Собрание законодательства РФ. 09.06.2008. N 23. Ст. 2716.

81 См.: Собрание законодательства РФ. 24.02.2014. N 8. Ст. 813.

объектов,

источников энергии, полный отказ от использования атомной энергии и переход к генерации на основе ВИЭ . Согласно весьма амбициозным планам федерального правительства к 2025 г. доля генерации электроэнергии на основе ВИЭ должна составить около 40-45%, а к 2035 г. - от 55 до 60%. К 2050 г. планируется получать минимум 80% от общего объема генерации электроэнергии на основе ВИЭ . При этом следует подчеркнуть, что данные цели были закреплены не в документе программного характера, как это происходит, например, в России, а непосредственно в первом параграфе Закона о возобновляемой энергетике (Gesetz fur den Ausbau erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien Gesetz, EEG). Целями закона, согласно абз. 1 §1 являются в частности содействие защите климата и охрана окружающей среды, а также сохранение ископаемых источников энергии84, что всецело соответствует общим целям германского энергетического поворота. В то же время согласно 13 поправке в Закон об атоме (Gesetz uber die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz)), принятой 6.08.2011 г., к 2022 г. должны быть выведены из эксплуатации все существующие атомные электростанции85, которых на момент принятия Закона в Германии было 17, а объем генерации составлял около 127,7 млрд. кВт или около 23% в общей генерации электроэнергии86. Следует, однако, заметить, что изначально эта цель предлагалась Федеральным правительством еще в 2002 г., но позже дата функционирования АЭС продлялась до 2035 года. Катастрофа на АЭС Фукусима-1 стала поводом для возврата к прежнему решению.

В то же время необходимо понимать, что энергетический поворот проект не столько экологический, сколько экономико-политический, хотя и имеющий важнейший экологический эффект от его реализации. В основе его лежат помимо экологических, важнейшие предпосылки экономического и политического характера, такие как обеспечение энергической независимости от других стран и энергобезопасности (к 2011 г. доля импорта потребляемой энергии в Германии составляла около 70%), поддержка инноваций, создание новых рабочих мест (в том числе в сферах производства и

82

Однако справедливости ради следует подчеркнуть, что поддержка возобновляемых источников энергии в Германии началась задолго до аварии на Фукусимской АЭС - в конце 1990-х гг, а первые попытки развития ВИЭ начались еще в 1970-е гг. В 2000 г. уже был принят Закон «О возобновляемых источниках энергии» (EEG). Но переломным моментом в развитии ВИЭ стала именно политика Energiewende.

83

В 2013 г. доля генерации на основе ВИЭ составила около 25,3%.

84 BGBl. I S. 305; BGBl. I S. 1066.

85 Dreizehntes Gesetz zur Anderung des Atomgesetzes vom 31.07.2011 // BGBl. I. S. 1704.

86 Michael Kloepfer. Umweltschutzrecht. 2. Auflage. C.H.Beck, Munchen, 2011. S. 262.

~ 37 ~

эксплуатации установок ВИЭ). Кроме этого, энергетический поворот осуществляется при поддержке большей части населения, бизнеса и политических сил87, готовых переплачивать за экологически чистую энергию (Oko-Strom). Также важной предпосылкой к развитию экологически чистых технологий, применению методов повышения энергетической эффективности и энергосбережения в Германии является высокий уровень экологического сознания населения и бизнеса. Следует, однако, отметить, что несмотря на очевидные экологические преимущества возобновляемая энергетика на сегодняшний день имеет также ряд существенных недостатков, и в том числе экологического характера, о которых мало говорят. Например, функционирование лопостей ветрогенераторов создает опасность для птиц, а повышенное вибрационное воздействие - для обитателей почв; при производстве фотовольтаических элементов (т.н. солнечных батарей) используется до 80% общемирового объема свинца, который опасен для природы и человеческого здоровья и пр. Поэтому в решении экологических проблем возобновляемая энергетика не есть панацея.

В свою очередь себестоимость атомной генерации в Германии выше, чем из ВИЭ, ибо доля импорта обогащенного урана составляет 100%. Говоря и продвигая идею развития возобновляемой энергетики в России, а более того отказа от атомной энергетики следует учитывать, что все вышеперечисленные предпосылки отсутствуют в России. Более того в России ситуация прямо противоположна. В то же время нельзя переходить из крайности в крайность. По мнению автора в энергетическом балансе следует найти «золотую середину», которая может быть достигнута путем вывода из эксплуатации морально и технически устаревших атомных реакторов, перехода на вторичное использование ОЯТ, ужесточения требований к территориям захоронения радиоактивных отходов, с другой стороны - ввода в эксплуатацию новых генерирующих объектов на основе ВИЭ.

Энергия, полученная на основе ВИЭ в Германии имеет преимущественное право доступа в сеть (§11 абз. 1 Закона о ВИЭ). При этом сетевые компании обязаны расширять сети в соответствии с техническими стандартами в целях приоритетного приема, передачи и распределения электроэнергии, полученной на основе ВИЭ (§ 12 абз. 1 Закона о ВИЭ). Государство всячески субсидирует и поддерживает развитие возобновляемой энергетики.

87

Согласно проведенным в 2011 г. опросам 66% немцев считают изменение климата «очень серьезной» проблемой, а 79% немцев полагают, что меры энергоэффективности и борьба с изменениями климата способствуют экономическому росту и созданию рабочих мест. // C. Morris, M. Pehnt. Energy Transition, The German Energiewende. Heinrich Boll Stiftung, Berlin, 2012. S. 2.

Еще в редакции Закона «О возобновляемых источниках энергии» 2000 г. для компаний-генераторов предусматривалась гарантия фиксированного возмещения за киловатт/час электроэнергии, полученной на основе ВИЭ, сроком на 20 лет с момента ввода установки в эксплуатацию. Вместе с тем выплата возмещения между гарантированной суммой и фактически получаемой от продажи электроэнергии прибылью покрывается конечными потребителями (EEG Umlage), за что Закон не редко подвергался критике. Операции купли-продажи электроэнергии осуществляются сетевыми операторами на

специализированной энергетической бирже. В августе 2014 г. в Закон «О возобновляемых источниках энергии» были внесены важные, существенные изменения, направленные, в том числе, на защиту конечных потребителей от переплат за экологически чистую энергию. В частности, была уменьшена сумма возмещения для компаний-генераторов на основе ВИЭ с 17 центов за киловатт/час до 12 центов.

К числу важнейших проблем, связанных с энергетическим поворотом в Г ермании и требующих своего, в том числе правового решения относятся: 1) проблема обеспечения передачи электроэнергии и мощности, получаемой на севере Германии из энергии ветра на юг Германии, где сосредоточены основные производственные мощности, ибо при передаче электроэнергии по существующим электрическим сетям происходят довольно большие потери (проблема т.н. «сетевого капацитета» (Netzkapatzitat); 2) в сфере передачи электроэнергии: проблема разделения видов деятельности (Unbundling); 3) проблема аккумулирования полученной на основе ВИЭ энергии, ее использование и замещение возобновляемой энергетики в периоды, когда не светит Солнце и не дует ветер, а также ряд других проблем, решение которых обеспечивается применением правовых средств и иного юридического инструментария.

Таким образом, очевидно, что для развития возобновляемой энергетики в России необходимо стимулирование и поддержка государством использования ВИЭ как в промышленности, так и в домашнем хозяйстве. Прежде всего, необходимы экономические меры поддержки (субсидирование, льготные кредиты и т.д.), а также разработка нормативно-правовой базы использования ВИЭ. Основой в этой сфере в ближайшей перспективе может стать разработка и принятие Федерального закона «О возобновляемой энергетике». Принятие подобного закона планировалось еще в конце 1990-х годов. Проект ФЗ «О государственной политике в сфере использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии» был принят ГД РФ, одобрен СФ РФ, но в 1999 г. был отклонен Президентом. В качестве обоснования отклонения сообщалось: «Президент РФ считает, что Федеральный закон не имеет четкого предмета регулирования. Претендуя

на роль базового законодательного акта в сфере использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии, Закон вторгается в сферу действия целого ряда законодательных актов, прежде всего регулирующих вопросы энергосбережения, охраны окружающей среды, о недрах»88. Думается, что подобный аргумент был «прикрытием» отсутствия политической воли на развитие возобновляемой энергетики и следствием определенных лоббистских интересов, препятствующих появлению ВИЭ в России.

Хочется надеяться, что в ближайшее время государство примет во внимание европейский опыт развития возобновляемой энергетики и в России появится надлежащая нормативно-правовая база для развития «зеленой» энергетики во главе со стрежневым Федеральным законом «О возобновляемой энергетике».

88

Информация "О причинах отклонения Федерального закона "О государственной политике в сфере использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии" (проект N 98033104-2)" // СПС «КонсультантПлюс».