3. 12. Проблемы национально-правового обеспечения доступности среды в целях реализации Конвенции о правах инвалидов

3.12. ПРОБЛЕМЫ НАЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТУПНОСТИ СРЕДЫ В ЦЕЛЯХ РЕАЛИЗАЦИИ КОНВЕНЦИИ О ПРАВАХ ИНВАЛИДОВ

Лыхина Т.А., соискатель. Место учебы: кафедра международного права, СПбГУ. Должность: преподаватель. Место работы: кафедра медицинского права, Московская медицинская академия им. ИМ Сеченова.

Аннотация: В статье рассматриваются международно-правовые обязательства в сфере обеспечения доступности среды для инвалидов. На основе сопоставления инвалидо-защитных норм международного права с правом Российской Федерации и практикой их реализации, автор приходит к выводу, что Россия пока не готова обеспечить исполнение обязательств в области обеспечения доступности прав инвалидов в полном объеме и нуждается в разработке национальной социально-правовой стратегии в данной сфере.

Ключевые слова: Конвенция по правам инвалидов, международные обязательства, инвалиды, инвалидность, доступность, доступная среда.

PROBLEMS OF NATIONAL PROVISION OF ACCESSIBLE ENVIRONMENT WITH A VIEW TO IMPLEMENT THE UN CONVENTION ON THE RIGHTS OF PERSONS WITH DISABILITIES

Lykhina T.A., competitor. Place of study: International Law chair, Saint-Petersburg State University. Position: Lecturer. Place of employment: Medical Law chair, Moscow Medical Academy named after I.M.Sechenov.

Annotation: The article reviews international obligations in the field of accessible environment for persons with disabilities. On a basis of comparison of international rights of persons with disabilities, laws of Russian Federation and their practical applications, the author comes to a conclusion that Russia is not yet ready to provide the fulfillment of its international obligations “in corpore’’ and needs to work out a national strategy in this area.

Keywords: Convention on the Rights of Persons with Disabilities, international obligations, persons with disabilities, disability, accessibility, accessible environment.

Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций 13 декабря 2006 года приняла Конвенцию о правах инвалидов, содержащую детальную регламентацию обязательств государств в области прав инвалидов. Этот международный договор вступил в силу в рекордные сроки и нашел поддержку многих государств. Российская Федерация подписала Конвенцию оОн о правах инвалидов в сентябре 2008 года,2 тем самым, выразив намерение стать государством-участником. Одним из нововведений Конвенции, отражающих признание особых потребностей лиц с инвалидностью на международном уровне, является тре-

1 Конвенция о правах инвалидов. Принята резолюцией 61/106 ГА ООН 13 декабря 2006. Вступила в силу 03 мая 2008 г. [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций [сайт]. -URL: http://www.un.org/russian/documen/convents/disability.html (дата обращения: 16.09.09).

2 Распоряжение Президента РФ № 450-Р от 05.08.2008. [Электронный ресурс] // Электронная база Консультант-плюс.

бование обеспечить доступность безбарьерной среды жизнедеятельности (далее - среды).

В связи с этим представляется целесообразным проанализировать особенности международноправовых обязательств государств по обеспечению средовой доступности для инвалидов и положения нормативно-правовых актов Российской Федерации в данной сфере. Такой анализ позволит выявить проблемы, которые следует преодолеть в процессе ратификации Конвенции о правах инвалидов в целях эффективной реализации Россией своих международноправовых обязательств в будущем.

Конвенция содержит положения о доступности среды в качестве общего принципа в пункте «f» статьи 3. По мнению американских исследователей Э. Лорд и М. Стайна, общие принципы следует рассматривать как основу «для разработки любого национального законодательного акта и систему координат для политики», поскольку они «определяют направление применения и толкования Конвенции».3 Из этого следует, что доступность можно рассматривать как критерий оценки национально-правовой имплементации государством каждого отдельного обязательства.

Кроме того, требование обеспечить доступность среды предусмотрено статьей 9 Конвенции и относится к группе «комплексных обязательств» (“crosscutting article”).4 Комплексные обязательства так же, как и принципы, распространяются на обязательства государств в отношении всех прав человека.

Таким образом, Конвенция о правах инвалидов придает обеспечению доступности среды важное место и рассматривает доступность как основу реализации инвалидами всех без исключения прав человека.

С содержательной точки зрения требование обеспечить доступность среды относится к таким сферам как физическое окружение, здания, транспорт, информация и связь, объекты и услуги, открыто предоставляемые для населения.5 В Конвенции предусмотрен широкий перечень мер, которые следует предпринять го-сударствам-участникам для обеспечения доступности, включая разработку минимальных стандартов, организацию инструктажей, предоставление услуг и помощников. При этом государства-участники должны не только сами предпринимать различные меры, способствующие обеспечению доступности, но и «обеспечивать, чтобы частные предприятия, которые предлагают объекты и услуги, открытые или предоставляемые для населения, учитывали все аспекты доступности для инвалидов».6 Следовательно, на уровне законодательства должны быть не только четко разработанные стандарты и нормативы, учитывающие потребности инвалидов, но также определены сроки внедрения различных аспектов универсальной среды, и установлена ответственность как государства, в лице органов и должностных лиц, так и частных лиц.

Практическая реализация международно-правовых обязательств в области прав человека, как известно,

3Lord J., Stein M.A. The Domestic Incorporation of Human Rights Law and the United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities // Washington Law Review. - Vol. - 2008. - 83:449. - P. 460.

4 Lord J., Stein M.A. Op. cit. - P. 456.

5 “From Exclusion to Equality. Realizing the rights of persons with disabilities Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional Protocol” / HR/PUB/07/6. - United Nations. - Geneva. - 2007. - P. 80-81.

6 Конвенция о правах инвалидов. Ст. 21, п. «с».

осуществляется на национальном уровне. Российская Федерация пока не ратифицировала Конвенцию о правах инвалидов, хотя есть основания предполагать, что Конвенция все-таки будет ратифицирована в ближайшие годы.7 Поэтому, уже на данном этапе необходимо проанализировать национальные нормативноправовые акты на предмет соответствия требованиям Конвенции и принять меры, направленные на приведение законодательства и правоприменительной практики в соответствие с требованиями Конвенции о правах инвалидов.

Законодательство Российской Федерации содержит комплекс норм, регулирующих вопросы безбарьерной среды и доступной инфраструктуры.

Требования о доступности зданий и помещений, различных инфраструктур, в том числе транспорта, установлены статьями 14-16 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».8 В частности, статья 15 Закона предусматривает, что «планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускаются». В соответствии с Градостроительным кодексом России, обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения является одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности.9

Ответственность за нарушение требований доступности предусмотрена статьей 16 Закона о социальной защите и Кодексом об административных правонарушениях (КоАП).10 Так, статья 9.13 КоАП предусматривает ответственность за «уклонение от исполнения требований к обеспечению условий для доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур».

Из этого следует, что Российская Федерация признает право инвалидов на доступность в части создания безбарьерной среды. Кроме того, в России более 10 лет проводятся исследования в области создания универсального дизайна и приспособления среды к потребностям инвалидов, в которых учитывается и вид нарушения здоровья, и степень его выраженности и способы совершенствования среды для приспособления к нуждам инвалидов.11

7 Стенографический отчёт о заседании Совета по делам инвалидов. 07 апреля 2009 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента РФ: [сайт]. - иК1_:Ь1Нр:/Амм^.кгет11п.гиЛгап8сг1р18/ 3691 (дата обращения:17.07.09).

8 Федеральный Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ с изм. и доп. Ст. 15. [Электронный ресурс] // Электронная база Консультант-плюс.

9 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ с изм. и доп. Ст. 2, п. 3. [Электронный ресурс] // Электронная база Консультант-плюс.

10 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ с изм. и доп. [Электронный ресурс] // Электронная база Консультант-плюс.

11 См., например, Кузнецова А.И. Специфические требования к созданию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности // Медико-социальная экспертиза и реабилитация. - 1998. - №1. -С. 49-51.

Тем не менее, вопрос практического обеспечения доступности различных инфраструктур давно ждет своего разрешения и относится к числу острейших. 12 Так, по данным социологического исследования в рамках проекта «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации» ключевые объекты социальной инфраструктуры, в том числе, государственные учреждения, учреждения культуры и здравоохранения, реабилитационные учреждения, в основном недоступны для инвалидов. Это отмечают 60% респондентов с инвалидностью по зрению, 35% респондентов с инвалидностью по слуху и 45% респондентов с нарушениями опорно-двигательного аппарата.13 На наш взгляд, представленные данные свидетельствует о нарушении таких элементов обязательства обеспечить доступность среды, как соблюдение и исполнение.

Действительно, реализация обязательства обеспечить доступность инфраструктурной среды представляет большую сложность, поскольку многие объекты были созданы и введены в эксплуатацию еще до принятия норм об их доступности. Реконструкция зданий, транспорта и объектов инфраструктуры, созданных с нарушением требований универсального дизайна, связана со значительными финансовыми затратами или вообще неосуществима. Так, по оценке Правительства города Москвы, «быстро проблема адаптации «старой» городской инфраструктуры не решится ввиду большого объема работ и сложности инфраструктуры города».14 Представляется, что данное утверждение в полной мере можно распространить на большинство населенных пунктов России.

С другой стороны, известны факты нарушения норм доступности, имевшие место уже после принятия Закона о социальной защите и Кодекса об административных правонарушениях. Например, нормы доступности были нарушены при реконструкции здания железнодорожного вокзала города Хабаровска, и данный случай, к сожалению, не является исключением.15 Хотя доказано, что учет требований универсального дизайна на стадии планирования проекта ведет к его удорожанию примерно от 1% до 4,5%.16 В Москве, несмотря на реализацию комплексной целевой программы «Социальная интеграция инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности г. Москвы на 2007-2009 гг.», в 2008-2009 годах не установлен ни один остановочный павильон для инвалидов из 600

17

закупленных.

12 См. например, Леонов С.А., Калиниченко Н.И. достижения и проблемы в лечении инвалидов // Здравоохранение Российской Федерации. - 1999. - №3. - С. 31.

13 Информация об основных результатах социологического исследования проблем инвалидов в России. Стр.4, параграф 3. [Электронный ресурс] // Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации: [сайт]. - 11К1-:Ь|Нр:/Лм№л/. rehabsys.ru (дата обращения: 11.08.09).

14 Стратегия повышения качества жизни инвалидов в городе Москве на период до 2020 года. Правительство Москвы. Департамент социальной защиты. Одобрена постановлением Правительства Москвы от 17 февраля 2009 г. № 115-ПП. С. 5. [Электронный ресурс] // Электронная база Консультант-плюс.

15 См. Права инвалидов и их защита. // Информационноправовой бюллетень. - Институт «Открытое общество». - 2008. -С. 15.

16 Ломакин-Румянцев А.В. Надо выбирать справедливую власть // Русский инвалид. - 2007. - № 11. - С. 2.

1 КСП: В Москве в 2008-2009гг. не установлен ни один остановочный павильон для инвалидов из 600 закупленных // Режим доступа: http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20100316130518.shtml.

Еще один камень преткновения в вопросе обеспечения доступности - доступность транспорта. Несмотря на нормативное признание права инвалидов на доступность транспортной инфраструктуры, это право продолжает нарушаться.18 Например, в 2008 и 2009 годах в адрес авиакомпании «Сибирь» было предъявлено два иска в связи с тем, что она отказала допустить на борт инвалида с нарушениями опорнодвигательного аппарата и инвалида по зрению.1 По словам Президента РФ Д.А. Медведева, «... лишь два процента автотранспорта общего пользования оборудовано приспособлениями для инвалидов».20 На наш взгляд, это можно рассматривать как проявление крайне низкой эффективности национальных правовых норм, содержащих требования обеспечения доступности транспорта и неэффективность механизмов привлечения к ответственности.

Другим важным аспектом доступности среды, влияющим на реализацию прав инвалидов, является доступность информации. В отечественном законодательстве существует ряд норм, устанавливающих право инвалидов на доступ к информации. К ним относятся статья 9 Федерального закона от 17 июля 1999 г. №178-ФЗ «О государственной социальной помощи», статья 14 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1449 «О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры».

Однако отсутствуют механизмы, которые позволяли бы реализовать данное право в полном объеме. Так, возможность инвалидов ознакомиться со значимой для них информацией, в том числе собственными правами, на официальных сайтах государственных и муниципальных органов ограничена отсутствием в российском законодательстве требования об обязательном использовании альтернативных форматов, учитывающих потребности инвалидов с нарушениями зрения.21 Право на ознакомление инвалидов с информацией о технических и иных средствах реабилитации сложно реализовать, поскольку структура информации, содержащейся на сайте Фонда социального страхования, отражает номенклатуру и объемы государственных поставок и слабо соотносится с актуальными потребностями инвалидов.

Помимо информации о правах инвалидов и средствах реабилитации, требует разрешения вопрос о возможности инвалидов пользоваться наравне с другими информацией, предназначенной для всеобщего доступа. 2 В частности, инвалиды сталкиваются со значительными сложностями в связи с вступлением в силу 4 части Гражданского кодекса РФ. Статья 1274 содержит

18 См. Права инвалидов и их защита. // Информационноправовой бюллетень. - Институт «Открытое общество». - 2008. -С. 4.

19 Минздрав защитит права инвалидов, в том числе на авиатранспорте [Электронный ресурс] // Российское информационное агентство «РИА Новости»: [сайт]. - URL: http://www.rian.ru/societv/ 20090318/165268328.html (дата обращения: 22.06.09).

20 Стенографический отчёт о заседании Совета по делам инва-

лидов. 07 апреля 2009 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента РФ: [сайт]. - URL:http://www.kremlin.ru/

transcripts/3691 (дата обращения:17.07.09).

К числу немногочисленных исключений относится сайт Министерства здравоохранения и социального развития[Электронный ресурс] // Официальный сайт Минсоцздравразвития РФ: [сайт]. -URL:http://www. minzdravsoc.ru/ (дата обращения:16.02.10).

22 Конвенция о правах инвалидов. Ст. 21, п. «а».

ограничения, связанные с возможностью ознакомления с литературой в электронном формате только в помещении библиотек. В итоге возможность использования инвалидами более «мобильного» электронного формата наталкивается на сложности, связанные с посещением библиотек и работы в читальных залах.

Более общая проблема состоит в том, что нарушение требования доступности среды ведет к нарушению других прав, в том числе, свободы передвижения, права на образование и так далее. По меткому замечанию депутата Государственной Думы РФ и многократного чемпиона Паралимпийских игр М.Б.Тереньева, решение задач безбарьерности среды является «связующим звеном обеспечения прав инвалидов»23

Можно привести два примера. Несмотря на гарантии, предусмотренные избирательным законодательством России, недостаточная доступность остается значительным барьером для реализации активного избирательного права. По данным независимого международного исследования «Международный мониторинг прав инвалидов. Региональный доклад по странам Европы 2007», не более 20% избирательных участков расположены в зданиях, отвечающих требованиям доступности, отсутствует информация о предвыборных кампаниях или материалах в доступных форматах. Кроме того, отсутствуют технические средства и приспособления, помогающие участникам голосования с инвалидностью самостоятельно заполнить бюллете-ни.24

Еще один пример связан с правом на труд - социологические данные свидетельствуют, что примерно для половины инвалидов с различными функциональными нарушениями неприспособленность транспортной инфраструктуры является основным барьером для трудоустройства.2

Таким образом, требование по обеспечению доступности относится к числу инвалид-специфических международных принципов. Обязательство обеспечить доступность является комплексным и распространяется на все права человека, тогда как его нарушение приводит к нарушению общепризнанных прав человека в отношении инвалидов.

Российское законодательство признает обязанность государства обеспечить доступность среды в различных сферах. Наиболее детально регулируется доступность зданий и инфраструктуры. Тем не менее, предусмотренные меры очевидно недостаточны для реального осуществления данной обязанности даже в пределах, закрепленных в законодательстве.

Практика реализации государственной политики в области средовой доступности свидетельствует о недостаточной эффективности мер правовой ответственности, в частности административной. Несмотря на существование норм, закрепляющих ответственность различных субъектов, отсутствуют четкие механизмы и, соответственно, широкая практика привлечения к ответственности.

23 Стенографический отчёт о заседании Совета по делам инвалидов. 07 апреля 2009 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента РФ: [сайт]. - URL:http://www.kremlin.ru/

transcripts/3691 (дата обращения:17.07.09).

International Disability Rights Monitor. Regional Report Europe 2007. - International Disability network. - Chicago. - 2007. - P. 371.

25 Информация об основных результатах социологического исследования проблем инвалидов в России. Стр.5. [Электронный ресурс] // Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации: [сайт]. -URL:http://www. rehabsys.ru (дата обращения: 11.08.09).

Следует признать, что Россия пока не готова обеспечить надлежащее исполнение обязательств в области обеспечения доступности. Поэтому в свете предстоящей ратификации Россией Конвенции ООН о правах инвалидов необходимо более детально закрепить в законодательстве обязанности, как государства, так и частных лиц в области обеспечения доступности среды в различных сферах, а также предусмотреть механизмы эффективного контроля и ответственности. Законодательные меры должны сопровождаться соответствующим финансированием. Поскольку полное обеспечение доступности среды на территории Российской Федерации пока представляется объективно невозможным, необходимо разработать стратегию, в которой должны быть определены сроки реализации и приоритетные направления действий.

В ходе разработки национальных программ и законопроектов, затрагивающих вопросы доступности среды для инвалидов необходимо учитывать особенности инвалидов с различными функциональными нарушениями и распространить требования средовой доступности не только на архитектурные объекты, но и на другие различные объекты инфраструктуры, в том числе транспорт, а также на информацию, объекты и услуги.

Рецензия

В представленной статье Лыхина Т.А. рассматривает проблему имплементации государством международных обязательств по обеспечению доступности без-барьерной среды для инвалидов. Автор выявляет содержательные особенности данных обязательств и сферы, на которые распространяются требования Конвенции о правах инвалидов о доступности среды: физическое окружение, транспорт, информация. В ходе анализа нормативно-правовых актов России на предмет их соответствия требованиям Конвенции автор выявляет проблемы национально-правого регулирования и правоприменительной практики в рассматриваемой области.

Актуальность данной исследовательской работы обусловлена тем, что Российская Федерация готовится к ратификации Конвенции о правах инвалидов и в настоящее время предпринимает действия по приведению национального законодательства в соответствие с этим социально значимым международным договором. Важно, чтобы принимаемые меры учитывали важность обеспечения доступности среды жизнедеятельности инвалидов, поскольку это может оказать непосредственное влияние на реализацию инвалидами многих прав человека, включая право на труд, право на образование, право на участие в политической, общественной и культурной жизни общества наравне с другими. Связь между реализацией инвалидами различных прав и соблюдением норм доступности среды нашла отражение в представленной статье.

Считаю, что в целом результаты, полученные автором, являются действительно новым научным знанием в рассматриваемой области. Проведенный соискателем анализ показывает, что законодательство Российской Федерации в целом признает требования Конвенции о правах инвалидов о доступности среды для инвалидов. В то же время существующая правоприменительная практика свидетельствует о недостаточной эффективности нормативно-правового регулирования и необходимости совершенствования контроля и механизмов привлечения к ответственности за нарушения норм доступности среды. Выводы, предлагаемые

в статье, представляют ценность для совершенствования национального законодательства в соответствии с требованиями международного права.

Данная статья Лыхиной Т.А. соответствует требованиям, предъявляемым к научным работам, и может быть опубликована в научных рецензируемых журналах.

Заведующий кафедрой международного права, Санкт-Петербургского государственного университета к.ю.н., доцент, Иваненко В.С.