Формирование механизма управления природными ресурсами России

© А.Р. Попова, 2008

УДК 330.15(470+571) ББК 65.28-21

ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ РОССИИ

А.Р. Попова

Статья посвящена проблеме рационального управления природными ресурсами как важнейшим бюджетообразующим и капиталоемким активом национального богатства России. Автором определены методы и инструменты реализации механизма управления природными ресурсами, позволяющего учитывать специфический характер современного состояния российской экономики и ее региональных подсистем.

Ключевые слова: природные ресурсы, управление природными ресурсами, Россия, охрана окружающей среды, механизм управления природными ресурсами.

Природные ресурсы России составляют основу стратегии развития страны в XXI в., поскольку ни одна отрасль экономической и социальной сферы страны не может эффективно функционировать и развиваться без использования тех или иных видов ресурсов.

В последние годы в научных изданиях активизировалась полемика о роли природных ресурсов в российской экономике. Это достаточно объяснимо, так как внутренний валовой продукт страны более чем на три четверти создается за счет их эксплуатации. Другими словами, составляя естественную базу производства, они представляют собой важнейший бюджетообразующий и капиталоемкий актив национального богатства. Благодаря их добыче, использованию и экспор-

ту за исторически короткий срок в России могут быть созданы условия для поступательного развития. Это обусловлено рядом причин, важнейшими среди которых, по мнению отечественных ученых [3, с. 39-40], являются следующие:

- геополитическая роль России в международном разделении труда, географические особенности государства. Вследствие этого возникает объективная необходимость ориентировать общехозяйственную деятельность на специфику природно-климатических условий;

- наличие огромного природно-ресурсного потенциала в России, его разносторонность, комплексность и территориальная насыщенность;

- исторически сложившаяся специализация экономики государства, которая ориентирована в основном на эксплуатацию естественных богатств;

- интересы обороны страны, а также целый ряд иных специфических факторов.

В этой связи актуальным представляется тезис В.В. Путина о том, что устойчивое развитие экономики России в ближайшее время должно и неизбежно будет базироваться на планомерном росте ее составляющих, и прежде всего природно-ресурсного потенциала [6]. При этом под устойчивым развитием применительно к указанным ресурсам подразумевается гарантированное обеспечение экономической безопасности страны путем создания надежной базы для удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики с учетом экологических, социальных, демографических, оборонных и других факторов.

Однако, как показывает анализ, для России проблемой скорее является не величина «природного капитала», а поиск путей и возможностей эффективного использования природных ресурсов. По объему разведанных запасов минерального сырья Россия занимает ведущее место в мировом минерально-сырьевом комплексе. Из общего объема полезных ископаемых, добываемых в мире, на долю России приходится 55 % апатитов, 28 % природного газа, 26 % алмазов, 22 % никеля, 16 % калийных солей, 14 % железной руды, 13 % цветных и редких металлов, 12 % нефти, 12 % каменного угля [1].

Здесь в качестве примера целесообразно рассмотреть роль тех или иных естественных активов России среди других стран мира в настоящее время (см. табл. 1).

Очевидно, что природные активы России продолжают оставаться одной из основ ее национальной безопасности. В расчете на душу населения природно-ресурсный потенциал России в 22,5 раза выше, чем в США, в 6-8 раз выше, чем в Германии, и в 18-20 раз выше, чем в Японии [5].

Вместе с тем следует понимать, что ни обилие природных богатств, ни выгодное географическое положение автоматически не гарантируют устойчивых темпов развития страны, повышения уровня качества жизни ее населения. Сегодня продолжающийся структурный поворот к чисто сырьевой направленности экспорта приводит к угрожающей экономической зависимости страны от конъюнктуры сырьевых потоков. В этой связи необходимо пересмотреть ныне существующий механизм управления природными ресурсами и определить принципиально новые подходы к его формированию.

Это придает особую значимость работам отечественных ученых, в которых отражены наиболее важные тенденции реформирования государственной природно-ресурсной политики России, в том числе по таким направлениям, как право собственности на природные ресурсы, полномочия по распоряжению и распределению бюджетных платежей за пользование природными ресурсами и т. д.

В последнее время все большее распространение в научно-практической сфере получает поиск путей роста национального богатства, источников финансового обеспечения безопасности и социального благополучия общества, а также поиск путей и возможностей эффективного использования природных ресурсов. Несомненный интерес в этом плане представляет рассмотрение возможности создания работоспособного механизма управления природными ресурсами. Это позволяет воспринимать и анализировать различные подходы в научном описании самого процесса управления, характеризующегося терминологической обширностью понятий.

Так, в общем смысле содержание понятия управления включает в себя целенаправленную деятельность человека (см. рис. 1).

В этой связи, исходя из традиционного понимания того, что природные ресурсы, прежде всего, являются элементами природной системы, под управлением природными ресурсами, на наш взгляд, следует понимать управление природной ценностью, которой обладают ресурсы как элементы этой системы с целью совершенствования, развития и сохранения их качественных параметров.

В России определяющим аспектом управления природными ресурсами стал переход от командно-распределительной системы, основанной на централизованном планировании и выполнении правительственных директив, к рыночной экономике, характеризующийся появлением новых форм эксплуатации природных ресурсов, при которых их использование и большая часть работ по воспроизводству стала осуществляться частными предпринимателями или государственными предприятиями в соответствии с рыночными стимулами. Исходя из этого, ведущая роль в осуществлении функции управления на макроуровне должна быть по праву отведена государству вследствие его особого положения и специфических функций в жизни общества. Вы-

Таблица 1

Место Российской Федерации в мире по наличию (запасам) отдельных видов

и элементов природных ресурсов *

Вид (элемент) природных ресурсов Занимаемое место в мире

Земельные ресурсы

Общая площадь территории 1

Площадь сельскохозяйственных угодий 5

Площадь пашни 3

Запасы полезных ископаемых

Нефть и газовый конденсат 2

Природный газ 1

Угли (всех типов) 2

Уран 7

Железные руды 1

Бокситы Запасы невелики

Никель 2

Свинец 5

Олово 8

Вольфрам 4

Золото 4-5

Алмазы 1

Калийные соли 2

Водные ресурсы

Объем среднего речного стока 2

Объем запасов воды в озерах 1

Лесные ресурсы

Площадь лесов 1

Запасы древесины на корню 1

Особо охраняемые территории

Площадь биосферных заповедников 2

Водные биологические ресурсы

Вылов рыбы и других гидробионтов 4

* Источник: [3, с. 42].

ступая выразителем общественных интересов, являясь общественным агентом - носителем законодательной и административной власти, государство располагает необходимой для этого мощью и занимает позицию общественного центра. Что касается микроуровня, то здесь, напротив, организация управления природными ресурсами должна быть прерогативой регионов и зависеть от их экономических, экологических и по-

литических интересов, технической вооруженности осуществляемых процессов производства.

Сформировавшаяся на данный момент в России модель управления природопользованием и охраной окружающей среды имеет традиционные, унаследованные от командно-распределительной системы, недостатки: ведомственность; отсутствие единого комплексного подхода к управлению; перекос в сторону централизации; не-

Рис. 1. Содержание понятия «управление» *

достаточно обоснованное, часто формальное разграничение полномочий между «центром» и регионами при отсутствии должных финансовых, технических, правовых, политических возможностей.

Поэтому в сложившихся экономических условиях проявляются тенденции, определяющие негативный характер воздействия развития хозяйства на природные ресурсы как России в целом, так и отдельных регионов, суть которых можно свести к следующему:

- несбалансированность инвестиционной политики, ведущая к росту диспропорции между ресурсоэксплуатирующими, перерабатывающими и инфраструктурными отраслями экономики;

-отсутствие научно и экологически сбалансированной долгосрочной экономической стратегии, недооценка возможности устойчивого развития;

- нестабильность экономики, препятствующая реализации долгосрочных программ, к числу которых можно отнести ряд экологических проектов;

- необоснованно расточительное использование природных ресурсов как результат получения значительной и быстрой прибыли от переэксплуатации и/или продажи природных ресурсов.

Кроме того, функции управления ресурсными фондами и охраной окружающей природной среды в настоящее время реализуются многочисленными участниками процесса

* Источник: [2, с. 3].

далеко не в полной мере. Так, например, неполное прогнозирование, а в некоторых отраслях народного хозяйства и его полное отсутствие позволяют государству «экономить» средства на научном сопровождении природопользования, разработке политики государства на долгосрочную перспективу.

Мероприятия по планированию использования природных ресурсов требуют преодоления исторически сложившегося утилитарного подхода к природопользованию, так как сегодня в основном они осуществляются в интересах отдельных ведущих потребителей. Сложившаяся система планирования не обеспечивает решение проблем природопользования в их единстве с процессами развития общественного производства. Природоохранная деятельность фигурирует в виде заданных мероприятий, носящих разрозненный характер. В результате частыми становятся факты эксплуатации отдельных полезных свойств природы какой-либо отраслью хозяйства, приводящие к деградации окружающей среды.

Аналогичное положение дел наблюдается и в сфере использования вторичных ресурсов, потребление которых не учитывается при решении таких тесно взаимосвязанных экономических и социальных проблем, как рациональное использование природных ресурсов, улучшение качества окружающей среды, вовлечение в хозяйственный оборот отходов потребления. Все они рассматриваются и решаются изолированно друг от друга,

что обусловливается отсутствием системного подхода в управлении природными ресурсами.

В этой связи актуальным становится анализ приоритетных подходов в формировании современного механизма управления природными ресурсами, способного в существенной мере решать основные проблемы в сфере природопользования.

Механизм управления природными ресурсами должен иметь:

-научно-практическую основу, заложенную в целевых программах в центре и на местах;

- финансовую основу через систему цен рентных платежей, эффективную налоговую систему;

- четкую организационную структуру по всей вертикали власти;

- информационное и кадровое обеспечение. Модель формирования механизма управления природными ресурсами должна гармонично соединять в единое целое экономические, правовые, научные и другие подходы, со-

ставляющие вместе не просто механическую сумму, а новое качество, предполагающее взаимодействие, где существует иерархия, верховная роль одних элементов модели над другими, реализующая приоритет важнейших отношений. Тогда само управление целесообразно осуществлять как сочетание множественности методов регулирования с прямым достаточно жестким государственным управлением. При этом методы, представляя собой совокупность приемов и способов воздействия на объект, будут направлены на достижение практических целей управления, в нашем случае это будет развитие и сохранение качественных параметров природных ресурсов.

Реализация изложенного выше подхода в формировании механизма управления должна позволить не только разработать рациональную программу природопользования с учетом ближайших задач и на перспективу, но и обеспечить ее сбалансированную и конструктивную реализацию (см. табл. 2).

Таблица 2

Содержание механизма управления природными ресурсами *

Методы Инструменты

Правовые Совершенствование законов. Принятие новых нормативных актов. Создание целостной федерально-региональной нормативной правовой базы. Разграничение предметов ведения и полномочий. Контроль реализации законов

Организационно- административные Управление государственной собственностью. Создание организационной, институциональной структуры, охватывающей все уровни управления. Контроль деятельности предприятий. Инвестиционно-инновационная поддержка: программы обновления основных фондов, государственные программы научно-технического развития. Формирование инфраструктуры: обучение и воспитание населения, формирование экологической культуры у населения, информационное обеспечение процесса управления, создание маркетинговой системы, создание системы бирж, ярмарок, аукционов. Создание системы земельных, инвестиционных и других банков. Регулирование деятельности предприятий, в том числе создание ликвидационных фондов. Лицензирование и квотирование. Применение санкций. Антимонопольное регулирование. Создание научно-практической основы реализации процесса управления. Г осударственные кадастры

* Составлено автором по: [4; 7].

Окончание табл. 2

Методы Инструменты

Экономические Финансовая поддержка: дотации и компенсации, использование ресурсных фондов, транспортных и иных видов платежей. Валютное регулирование: стабилизация национальной валюты, девальвация/ревальвация национальной валюты, операции на открытом валютном рынке. Кредитно-денежное регулирование: налоги и платежи, таможенные тарифы, возврат взносов, привлечение иностранного капитала. Г осударственные гарантии: возврат кредитов, получение прибыли

Экологические Экологическая экспертиза. Экологический аудит. Страхование гражданской ответственности. Охрана окружающей среды. Налог «на углерод», продажа лицензий на выбросы. Штрафы за нарушение природоохранного законодательства. Отнесение продукции к категории экологически опасных. Добровольная сертификация управления природными объектами

Политические Г осударственный заказ. Государственные инвестиции. Поддержка градообразующих предприятий. Банкротство предприятий. Акционирование предприятий

При этом представленное разнообразие методов управления требует упорядочения всей их совокупности и выбора тех из них, которые будут наиболее эффективны при решении конкретных управленческих задач.

Так, например, правовая составляющая будет направлена на обеспечение защиты прав и интересов граждан и государства, достаточную управляемость регулируемой системы, обязательность соблюдения предъявляемых государством и обществом условий и требований.

Предлагаемый подход обеспечивает рассматриваемому механизму достаточную гибкость, которая призвана создать оптимальные условия для развития экономики, позволяющие хозяйствующим субъектам совершенствовать макро- и микроэкономические показатели.

Усиление роли рыночных отношений в России привело к тому, что коренным образом изменилось отношение к необходимости проведения научных исследований по различным направлениям изучения проблемы управления природными ресурсами. Предложенный автором подход к формированию механизма управления природными ресурсами позволяет не только учитывать специфический харак-

тер современного состояния российской экономики, но и находить собственные научные пути повышения экологической эффективности природно-хозяйственной деятельности с учетом использования положительного зарубежного опыта.

Логично предположить, что конкретная модель механизма управления природными ресурсами в каждом отдельном субъекте Российской Федерации будет иметь свои особенности, обусловленные спецификой региона, проводимой государственной политики, истории, культуры, уровня развития региональной экономики и носить оправданный, осознанный характер.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Башнин, А. А. Факторы экономического роста в условиях рыночной трансформации / А. А. Башнин // Ресурсы регионов России. - 2002. -№ 1. - С. 30-38.

2. Веснин, В. Р. Менеджмент в схемах и определениях / В. Р. Веснин. - М. : ТК «Велби» : Проспект, 2007. - 120 с.

3. Думнов, А. Д. Проблемы системного учета и комплексной инвентаризации природно-ресурсного потенциала Российской Федерации / А. Д. Думнов, Н. Г. Рыбальский // Использова-

ние и охрана природных ресурсов в России : бюллетень. - 2003. - № 1. - С. 39-55.

4. Крюков, В. Г. Принципы и механизмы регионального управления природопользованием на Дальнем Востоке / В. Г. Крюков // География и природные ресурсы. - 2004. - № 3. - С. 130-137.

5. Мекуш, Г. Е. Учет экологического и природно-ресурсного параметров в макроэкономических показателях / Г. Е. Мекуш // Использование

и охрана природных ресурсов в России : бюллетень. - 2006. - № 6. - С. 40-44.

6. Незамайкин, В. Н. Роль природных ресурсов в стратегии развития России / В. Н. Незамай-кин // Финансы и кредит. - 2005. - № 8. - С. 42-52.

7. Сизов, В. Е. Формирование экономико-правового механизма управления системой природопользования: проблемы и перспективы / В. Е. Сизов // Ресурсы регионов России. - 2005. - № 2. - С. 2-12.

FORMING OF THE MECHANISM FOR RUSSIA’S NATURAL RESOURCES MANAGEMENT

A.R. Popova

The article is devoted to the problem of the efficient natural resources management as one of the important forming the budget and capital-intensive asset of Russian National Wealth. The author described the methods and instruments of realization the mechanism for natural resources management, which will suffer to take into account the specific character of modern Russian economy and its regional subsystems.

Key words: natural resources, natural resources management, Russia, environment protection, mechanism for natural resources management.