Формирование основ института местного самоуправления в Фоссии в XVI-XVIII веках

ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

© 2004 г. И. В. Архипкин

ФОРМИРОВАНИЕ ОСНОВ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИИ В XVI-XVIII ВЕКАХ

Земские учреждения в XVI столетии. В

XVI столетии в период реформ Ивана Грозного, когда осуществлялся процесс централизации государственной власти и дезавуляции прав и привилегий удельного боярства, закономерно был ликвидирован институт «кормлений». За этим шагом закономерно последовало возникновение общественной структуры, способной заменить собой «кормленщиков». Такой структурой и стали уже вполне сформировавшиеся к тому времени органы общины - земские и губернские старосты.

Самые ранние сведения о формировании органов местного самоуправления датируются 30-и гг. XVI столетия. В грамотах этого периода одна часть компетенции кормленщиков, а именно: уголовная юстиция и полиция, передавалась в некоторых местностях выборным людям - губным старостам и целовальникам1.

В 1555 г., завершая земскую реформу, Иван IV отменил кормления, заменив их «земскими старостами» и при них - целовальниками. Земские старосты с состоящими при них целовальниками должны были: 1) раскладывать, собирать и доставлять в Москву все государственные доходы, 2) судить в тех местностях, где с введением земских учреждений губные старосты перестали существовать; земские старосты судили по всем делам, ранее подведомственным наместникам и волостелям; а там, где губные старосты сохранились, земские старосты ведали судебными делами, не входившие обыкновенно в круг губной юстиции, т. е. дела по душегубству, поджогам, ябедничеству и т.д., кроме разбоя и татьбы, подлежащих судебной компетенции губных учреждений2.

Таким образом, к середине XVI столетия земские (мирские) выборные органы, включенные в систему государственных учреждений, сосредоточивают в своих руках все сферы местного управления, входившие в те времена в круг государственных задач: сбор податей, полицию, суд.

Однако, поскольку вся система реформ Ивана Грозного была направлена на укрепление центральной власти и создание неограниченной монархии, провозглашение выборности и самостоятельности земских властей было сугубо условным. «В качестве государственного учреждения мирская выборная служба сделалась на порах своеобразным орудием центральной бюрократической администрации. Истинного общественного самоуправления, живого объединения всех элементов провинциального общества на почве местных ин-

1 См.: Шумаков А. Губные и земские грамоты московского государства. М., 1904.

2 Чичерин Б. Н. Областные учреждения в России XVI -XVII сто-

летий. М., 1899. С. 143.

тересов земские учреждения ХVI в. создать не могли. Местные общественные союзы были призваны к участию в управлении, но не в качестве самостоятельного фактора государственной жизни, а в качестве покорного слуги центральной бюрократии. И этому несамостоятельному, тяглому характеру местных земских учреждений суждено было еще более выяснить и усилиться в последующем XVII столетии»3.

Московское государство не знало крупных самоуправляющихся союзов. Каждый уезд дробился на сотни мелких общин и каждая из этих общин со своими особыми выборными властями непосредственно подчинялась высшим центральным учреждениям.

Только на севере, в поморских уездах существовала должность «всеуездных старост», которые выбирались сообща посадом и всеми волостями уезда и представляли собой орган объединенного общественного самоуправления. Но это была местная особенность, свойственная только северной окраине московского государства, историческая судьба которой во многом складывалась нестандартно. В других частях московской Руси уездное деление в XVI в. сохранило только топографическое значение.

В итоге ситуация сложилась следующим образом:

• московское правительство XVI в., чувствуя недостаток в собственных средствах для обслуживания местного управления, переложило ведение местных дел на мелкие местные мирки, обязав их круговой ответственностью перед центральной властью за результаты действий их выбранных лиц;

• взаимная оторванность и обособленность местных общин и послужила фундаментом, на котором мало-помалу выросло и укрепилось здание бюрократической централизации.

Новая перестройка местного управления была осуществлена в начале XVII столетия, когда новая династия принялась за восстановление потрясенного смутой государственного порядка. Крупным нововведением XVII в. в сфере местного управления явилось учреждение должности городового воеводы - главного руководителя администрации области. Его влияние простиралось на весь уезд. В лице воеводы раздробленный на мелкие миры уезд объединялся в административное целое. Но это объединение носило чисто бюрократический характер. Никаких всеуездных выборных мирских органов не появилось, за исключением, опять-таки, поморского севера. Мирское

3 Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. М., 1910. С.63-64.

самоуправление по-прежнему было разбито на сотни чуждых друг другу миниатюрных общин. Все нововведения сводились к тому, что теперь центральная власть не довольствовалась наблюдением за деятельностью этих общин издали и посылала в уезд своего агента в лице воеводы. Земские же старосты превращались во второстепенных агентов воеводы, беспрекословно исполнявших его приказания. Мирское управление бюрократизировалось и у мирских выборных служб была отнята последняя видимость их былой самостоятельности. В итоге воеводы постепенно лишили реальных полномочий выборных должностных лиц и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

Очень интересно описывает характер экономической деятельности воеводы А. С. Ланно-Данилевский в книге «Организация прямого обложения в Московском государстве». Он пишет: «Обычным сроком воеводской службы был трехлетний. Этим достигались две цели: воеводу смещали прежде, чем он успевал особенно много награбить на месте своего служения, и затем самый акт смены соединялся с учетом прежнего воеводы, так как сменяющее его новое лицо должно было принять должность от своего предшественника, учесть его и о найденных упущениях донести в Москву. Это был единственный способ контроля, доступный первобытному государственному механизму того времени.

Воеводам запрещалось брать с собой на место назначения родственников и знакомцев. У самих воевод при выезде из Москвы, в особенности на дальние, например, сибирские воеводства, описывали все запасы, которые они брали с собою, с тем, чтобы после, по возвращении их с воеводства можно было проверить, насколько они разжились во время своей службы. Все излишнее против означенного в первоначальной описи считалось незаконным прибытком и конфисковалось в казну.

При приеме должности каждый новый воевода, должен был говорить речь местным обывателям. В стереотипный и официально-утвержденный текст этой речи раз навсегда было внесено милостивое царское слово о том, что прежний воевода жителей грабил и притеснял, а царь милостив и прислал нового воеводу, который грабить и притеснять уже не будет. Года через три происходила опять смена воевод, и только что отставленный воевода снова получал из уст своего преемника ту же самую нелестную характеристику. Так, Московское правительство раз навсегда аттестовало всех своих воевод грабителями и притеснителями и поручило самим же воеводам провозглашать эту аксиому в официальных речах при приеме должности» .

Полномочия воеводы включали все сферы местного управления: «Охрана уездного округа от внешних нападений, мобилизация местных служилых людей при вызове их на службу, заведывание городскими укреплениями, возведение казенных построек, прием на службу стрельцов, пушкарей, затинщиков, и др. служилых людей, совершение

4 Ланно-Данилевский А. С. Организация прямого обложения в Московском государстве. М., 1882. С. 32.

крепостей на служилые земли, если не всегда, то во многих случаях, суд по гражданским и уголовным делам, преследование воров и разбойников, пожарная полиция, починка дорог, регистрация проезжих людей, прибор новых тяглецов, надзор за торговлей, наблюдение за благочестием и нравственностью обывателей, сбор податей и пошлин, управление казенными оброчными статьями и промыслами и казенными имениями, - все это так или иначе подлежало ведению воеводы»5. Общины же, рассыпанные по уезду, продолжали участвовать в решении отдельных вопросов местного управления, но находились при этом в полной зависимости от того же воеводы.

Административные преобразования Петра I. Петр I по крайней мере два раза перестраивал порядок местного управления: в начале и в конце царствования. Эти две административные реформы, столь быстро друг друга сменявшие, тем не менее существенно различались между собой.

Первая реформа явилась продолжением традиций московской политики. Вторая - была продиктована западно-европейскими, преимущественно шведскими образцами. Петр принялся за нее в качестве усердного ученика побежденных им соседей, умевшего, впрочем, избегать рабского копирования своих оригиналов во всех тех случаях, когда условия русской жизни требовали их видоизменения. Соответственно различен был и ход осуществления каждой из них.

Первая административная реформа Петра непосредственно примыкала к нововведениям конца XVII века. Петр стянул прежние уезды в восемь громадных административных округов, названных губерниями; во главе каждого такого округа был поставлен губернатор, назначаемый царем и сосредоточивавший в своих руках все управление в губернии.

Характерно, что исторический прообраз петровской губернии существовал раньше. Это был военный округ, «разряд» второй половины XVII века. Появление округов было вызвано потребностью в лучшей организации военной обороны при отсутствии регулярной армии. Главную часть вооруженных сил составляли конные ополчения служилых помещиков, распускаемых по домам в промежутках между походами. Чем более умножались отдаленные походы на окраины государства, тем затруднительнее становилось перебрасывать эти ополчения то туда, то сюда, по всему лицу русской земли, надолго отрывая служилых помещиков от своих усадеб и хозяйства. Выход был найден в формировании на пограничной окраине довольно значительных районов, включающих группу старых уездов. Помещики, проживающие в пределах этого района, вызывались в поход для защиты соответствующей части государственной границы в этом районе окраины. Такой район назывался «разрядом», и во главе его становился разрядный воевода, живший в главном городе разряда. На воеводу были возложены функции двоякого рода: 1) он должен был заведывать ополчениями помещиков,

5 Земское самоуправление на русском севере. Наместные, губ-

ные и земские уставные грамоты Московского государства / под

ред. Яковлева А. И. М., 1902. С. 39.

расположенными в подведомственном ему районе, вызывать их на сборные пункты и группировать в полки во время мобилизации; 2) он же ведал и содержанием этих ополчений, сбором предназначенных на этот предмет налогов и соответствующим расходованием этого сбора. Содержание ополчений каждого «разряда» производилось из сумм, собираемых с неслужилого населения того же разрядного округа. «Разряд» являлся, таким образом, военным и финансовым округом и разрядный воевода сосредоточивал в своих руках одновременно военную и финансовую администрацию такого округа.

Архивными изысканиями П. Н. Милюкова доказано, что петровские губернии 1708 г. представляли собою нечто иное, нежели те самые разрядные округа, лишь окрещенные новым термином6. Учреждая губернии, Петр сделал попытку ввести в строй губернского управления коллегиальное и избирательное начала. При губернаторе был образован совет «ландратов»7. Ландраты должны были избираться местным дворянством из собственной их среды. Эта выборная коллегия должна была ограничивать власть губернатора, которому предписывалось обсуждать и решать совместно с ландратаями вопросы общегубернского управления.

Таким образом, Петр впервые ввел принцип равноправного соучастия в делах местного управления как государственных чиновников - губернаторов, так и избранников местного мира, хотя бы ограниченного одним высшим слоем общества -дворянством.

Однако это введение в систему местного управления представителей общественности было очень своеобразным. Архивными изысканиями М. М. Богословского бесповоротно установлено, что на деле петровские ландраты никогда не были выборными - первоначально назначение ландратов из состава местных дворян предоставлялось губернаторам и сенату. Когда же через 9 месяцев вышел указ о превращении ландратской должности в выборную, все ландратские вакансии были уже замещены и указ о выборах ни разу не был применен.

В 1719 г. Петр приступает ко второй административной реформе, руководствуясь примером шведских учреждений. Ландратские коллегии по губерниям отменялись. Учреждаются центральные коллегии чисто бюрократического устройства. Губернии делятся на провинции, провинции на магистраты. Во главе провинции ставятся воеводы -государственные чиновники практически независимые от губернатора и помимо него подотчетные центральным коллегиям. Затем, в дистриктах появляются назначаемые камер-коллегию земские комиссары. Все областное управление строится на принципе единоначалия государственных чиновников. Система местного управления полностью отдается в руки провинциальной бюрократии.

Инструкцией на магистраты были возложены в основном судебные и административнофинансовые функции. Кроме того, на магистраты

6 Милюков П. Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. М., 1910. С. 76.

7 Там же. С. 93.

предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено не было.

Специально исследовавший этот вопрос М. М. Богословский8 с очевидностью показал невыполнимость поставленной перед магистратами задач. Инструкции для них остались красноречивыми памятниками канцелярской идеологии XVIII столетия. По прежнему практически вся работа местных административных органов отдавалась удовлетворению фискальных запросов, идущих, из центра. «Еле-еле справлялась местная администрация с самыми элементарными из остальных задач, на нее возложенных; с охраною безопасности и отправлением правосудия; а что касается других пунктов инструкций - заботы о христианском воспитании и обучении подрастающих поколений, о медицине и благотворительности; о развитии промышленности и торговли, - то к их осуществлению бюрократия, правившая областью, не была в силах даже и приступить»9.

Главной из обязанностей магистратов оставалась обязанность раскладки податей и повинностей, осуществляемая через старост и старшин с согласия всех граждан. Права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Выборные члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти. Фактически значение выборов сводилось к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов и ручаться за их исполнительность.

С 1724 г. с введением нового подушного налога в магистратах появляются специально для его сбора новые земские комиссары, уже не назначаемые камер-коллегией, а избираемые местным дворянским обществом сроком на один год. По истечении годичного срока эти комиссары должны были давать отчет о своих служебных действиях съезду своих избирателей, причем съезду было даже предоставлено право судить комиссара за служебные упущения и присуждать его к штрафу без всяких предварительных согласований с провинциальной администрацией. На этот раз выборное начало не осталось только на бумаге; выборы комиссаров действительно состоялись. Но в конце концов выборным комиссарам предстояла та же участь, что и ландратам. Они просуществовали не долго и за не долгое время успели в значительной мере утратить свой «земский» характер10.

В 1721 г., когда закончилась Великая северная война, давнишний план размещения полков по губерниям, наконец, получил свое осуществление, и военное начальство расположившихся по губерниям полков заняло весьма видную роль в системе местного управления. Полковник, получавший от комиссара подушный сбор на содержание своего полка, превратился в прямого начальника этого комиссара, и ответственность последнего перед

8 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. М., 1898. С. 15.

9 Там же. С. 26.

10 Кизеветтер А. А. Посадская община в России в XVIII столетии. М., С. 108.

своими избирателями быстро заслонилась ответственностью перед полковым начальством. Наблюдение за правильным поступлением подушного сбора, естественно, соединилось с наблюдением за передвижениями населения; появилась паспортная система, заведывание которой также попало в руки полковника, все более соединявшего, таким образом, в своей власти, помимо военной команды, руководство полицейской и финансовой администрацией в области. «И чем более расширялась и возвышалась власть полковника, тем в большую от нее зависимость попадал земский комиссар, превращавшийся в простого подчиненного полковнику сборщика подушной подати.

Таким образом, господство в регионе гражданской бюрократии осложнилось еще и господством военного полкового начальства, «под двойным давлением которых быстро глохли и замирали нежные зародыши общественного самоуправления, мимоходом заброшенные в русскую провинцию некоторыми указами Петра I» 1.

Обобщая итоги петровских реформ, следует отметить, что в целом Петр стремился к созданию жестко централизованного, унитарного государства. Однако, цели Петра, жестко подчинить окраины крепкой центральной власти, не были реализованы полностью. Дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками, не удалось и, поэтому, Петр обратился к идее развития местного самоуправления. В итоге, в рамках жестко централизованной бюрократической системы государственного управления появились первые ростки формирования системы местного самоуправления по сословному признаку, основной задачей которых на этом этапе стала помощь в запуске механизма сбора подушного налога. И надо отметить, что с этой задачей он в целом справился.

Административная реформа Екатерины

II. Очередная коренная реформа в области земского и городского управления была проведена во второй половине XVIII в. при Екатерине II. По мнению большинства специалистов, эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений. Необходимость реформы была обусловлена многочисленными злоупотреблениями местной администрации и широко распространившимся недовольством населения существующей системой управления.

В 1766 г. издается манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату, городские обыватели - по одному от города, прочие сословия и звания - по одному от своей провинции. Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских.

В большинстве наказов была высказана мысль о необходимости образования местного

11 Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. М., 1910. С. 111.

самоуправления с участием общественных сил и об ограничении полномочий государственных чиновников. В результате были разработаны законодательные акты, определившие и закрепившие отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи. Наиболее важные реформы нашли свое отражение в «Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи».

Накануне реформы территория России разделялась на двадцать три губернии, шестьдесят шесть провинций и около ста восьмидесяти уездов. По «Учреждению» империя делилась на крупные территориально-административные единицы - губернии, а те, в свою очередь, на более мелкие уезды. В течение двадцати лет после начала реформ число губерний увеличилось до пятидесяти. При этом новое деление на губернии и уезды было осуществлено по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических условий. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальным (сбор налогов) и военным (набор рекрутов) целям. Деление осуществлялось согласно численности населения: на территории каждой из вновь образованных губерний проживало около четырехсот тысяч человек, на территории уезда - около тридцати тысяч. Старые территориальные органы после ряда преобразований были ликвидированы.

Управление губерниями возлагалось на губернаторов. Высшим учреждением губернии по административным делам являлось губернское правление, а по финансовым делам - казенная палата.

Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством. Образовывался коллегиальный орган управления - нижний земский суд, в котором кроме исправника действовали два заседателя. Земский суд осуществлял руководство земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений.

Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору, назначаемому и смещаемому монархом. Ему подчинялись губернаторы, и он признавался главнокомандующим на своей территории, мог вводить чрезвычайные меры, напрямую обращаться с докладом к императору. Генерал-губернатор обладал также широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские карательные органы, и преобразовывалась судебная система. В ходе реформы 1775 г. была сделана попытка отделить суд от администрации и предоставить населению больше прав по самостоятельному решению местных вопросов. Однако в целом она не удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров, некоторые приговоры утверждались губерна-

тором. Председатели всех судов назначались правительством, а представители сословий могли избирать только заседателей. Целый ряд дел остался в рассмотрении полицейских органов.

Для управления местным благоустройством был создан всесословный «Приказ общественного призрения». Дворянство как местное общество получило право регулярных собраний, выбирало губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря, заседателей верхнего земского суда, уездного судью и уездных судебных заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им права по самоуправлению, а также возложив на эти организации осуществление основных функций местного управления. Деление империи на губернии и уезды, создание органов местного самоуправления, где заседали не только назначаемые чиновники, но и местные выборные, позволило в значительной степени децентрализовать управление и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.

Основным документом, создавшим необходимую правовую базу для развития самоуправления городов, стала «Жалованная грамота городам», при подготовке которой использовались материалы Уложенной комиссии, Цеховой устав (1722 г.), Устав благочиния (1782 г.) и Учреждение для управления губерний (1775 г.), шведский Цеховой Устав и Положение о маклере (1669 г.), прусский Ремесленный устав (1733 г.), законодательство городов Лифляндии и Эстляндии.

Грамота закрепила единый сословный статус всего населения городов, независимо от профессионального занятия и рода деятельности. Единый правовой статус основывался на признании города особой организованной территорией с особой административной системой управления. Городским жителям, как и дворянству, было предоставлено право корпоративной организации. Горожане с разрешения администрации могли собираться на собрания, на которых избирались бургомистры, заседатели-ратманы сроком на три года, а также старосты и судьи словесных судов сроком на один год. Собрание могло обращаться с представлениями к местным властям и осуществлять надзор за соблюдением законов. За городским обществом признавались права юридического лица. Участие в городском обществе могло осуществляться с 25 лет и ограничивалось только имущественным цензом (необходимостью уплаты годового налога размером не менее пятидесяти рублей).

В 1786 г. сперва в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах империи были созданы городские думы.

К компетенции городских дум относилось: обеспечение в городе тишины, согласия и благочиния, разрешение внутрисословных споров, наблюдение за городским строительством. В отличие от ратуш и магистратов в ведение городской думы не были включены судебные дела — их решали специальные судебные органы. Хотя изначально предусматривался сложный многопалатный состав городской думы, отражающий интересы различных сословий, в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное само-

управление: собрание всех членов городского общества с небольшим выборным советом из представителей разных групп городского населения для выполнения текущих дел. В небольших городских поселениях все самоуправление было преимущественно представлено в лице так называемых городовых старост.

В 1785 г. был даже разработан проект «Сельского положения», касавшийся положения государственных крестьян. Сельское общество также как дворяне и горожане должно было получить право избирать исполнительные органы самоуправления в общинах, сословный суд и выходить с представлениями к местной администрации. Однако данный проект так и не стал законом.

В 1782 г. был утвержден «Устав о благочинии», который регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные направления деятельности, перечень наказуемых полицией деяний. Главными источниками «Устава о благочинии» стали: «Учреждение о губернии», материалы Уложенной комиссии, зарубежные полицейские нормы и правовые трактаты.

Основным органом полицейского управления в городе стала управа благочиния, коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер, обер-комендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел и ратманы-советники, выбираемые гражданами. Однако и в этом случае участие выборных лиц осталось чисто формальным. В результате руководство полицией было возложено на губернские власти: губернское правление решало все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей. Полицейские управления в столицах контролировал непосредственно сенат.

Как видим, в годы правления Екатерины II органы самоуправления получают, наконец, юридический статус. Однако в ходе территориальных екатерининских реформ эти новые направления развития местного самоуправления получили все же скорее принципиальное признание, чем практическое осуществление. Сословная разобщенность, сознательно поддерживаемая монархией, и господство крепостного права во всех сферах жизни существенно ограничивали развитие реального самоуправления.

В целом, хотя реформы Екатерины II и оказали значительно большее влияние на повышение эффективности территориального управления, чем реформы Петра I, но вместе с тем, по мнению исследователей этого периода, местное самоуправление во многом постигла та же участь, что и введенные Петром ландраты12. Дело в том, что поскольку «Учреждение о губерниях» предоставило назначаемым чиновникам право контроля и руководства над органами самоуправления, их практическая роль в социально-экономическом развитии региона вплоть до реформы 1864 г. была очень невелика.

12 См. Дитятин Н. И. Устройство и управление городов в России. СПб., 1875-1877; Лохвицкий А. П. Губерния. М., 1909; Кизе-веттер А. А. Городовое положение Екатерины II 1785 г.; Опыт исторического комментария. М., 1909; Материалы по земскому общественного устройству. Т. 1, 2. М., 1885.