Диагностика предпринимательской активности в свете статистических оценок деятельности федеральной антимонопольной службы

ТЕМА НОМЕРА: КОНКУРЕНЦИЯ

Князева И.В.

Лукашенко О.А.

Диагностика предпринимательской активности в свете статистических оценок деятельности Федеральной антимонопольной службы

В статье анализируются статистические процессы, основные тенденции в области нарушений конкуренции со стороны органов власти. Рассматриваются виды административных барьеров, их влияние на развитие предпринимательства, спектр норм конкурентного права, направленных на поддержание конкуренции. Кроме институционально-правовых угроз выделяются ряд системных угроз конкуренции и развития предпринимательства, связанных с формированием государственных корпораций, деятельностью естественных монополий, рисками возникновения картелей и действиями органов власти. Особое внимание уделяется политике адвокатирования конкуренции со стороны антимонопольного органа, что подтверждают материалы ведомственной статистики за 10 лет.

Ключевые слова: предпринимательская активность, ограничение конкуренции, антиконкурентные акты и действия органов власти, конкурентная борьба, защита конкуренции, административные барьеры, рыночная ситуация, адвокатирование конкуренции.

Политическая и экономическая стабильность за период с 1999 года по октябрь 2008 года, сформировала предпосылки для динамичного развития страны, предоставила возможность для развития предпринимательства и активного привлечения как внутренних, так и зарубежных инвестиций. Достижение макроэкономических целей вывело на первый план государственной экономической политики задачи по структурной перестройке экономики. В среднесрочном периоде основное внимание стало уделяться качественным характеристикам функционирования предприятий и отраслей — конкурентной политике. Вместе с тем в условиях кризисных явлений конца 2008 — начала 2009 года наметилась явно отрицательная тенденция в поведении

© Князева И.В., Лукашенко О.А. 2009

компаний: согласованные действия в области повышения и поддержания цен, раздел и бойкот на рынках, антиконкурентные соглашения и формирование монопольно высоких цен, создание дискриминационных механизмов доступа к сетевым объектам.

В этих условиях комплекс задач, объективно стоящих перед экономической системой в России, обуславливали необходимость расширения мер, направленных на дополнительное развитие конкуренции, и выработку более жестких мер, противодействующих антиконкурентным проявлениям и позволяющим формировать позитивное конкурентное поле.

Защита конкуренции как основного механизма рыночной экономики обеспечивает достижение всех социально-экономических целей общества, в том числе реализацию интересов потребителей, обеспечение снижения затрат, сбалансированное распределение ресурсов, закрепление успеха на внешних рынках, поддержание инновационного развития.

Федеральной антимонопольной службе России, осуществляющей основные институциональные программы по обеспечению свободы конкуренции и ограничению монополистической деятельности агентов рынка, в рамках реализации контрольно-надзорных функций необходимо решение двух стратегических целей:

1) создание условий для развития конкуренции посредством предупреждения и пресечения антиконкурентных действий;

2) обеспечение равного доступа к товарам и услугам, в том числе производимым субъектами естественных монополий, и развитие конкуренции в их потенциально конкурентных видах деятельности [1].

Основным федеральным законом, направленным на поддержание достигнутого уровня и дальнейшее развитие конкуренции, является в настоящее время Федеральный закон от 27.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», а ранее, до 2006 года, Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Федеральный закон от 23.06.1999 № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

Основным результатом эффективности реализации конкурентной политики является та цель, ради которой она формировалась — содействие созданию конкурентной среды на товарных рынках и обеспечение условий для их эффективного функционирования. В 2008 году ФАС России и его территориальные органы рассмотрели более 10 тысяч фактов по признакам нарушения Закона «О защите конкуренции», возбудили 6,5 тысячи дел, выдали 3,5 тысячи предписаний, изучили около 5 тысяч фактов по признакам нарушения законодательства о рекламе. Только за первое полу-

годие 2009 года рассмотрено более 7,5 тысячи заявлений и возбуждено более 4000 дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства (табл. 1) [2]. Наблюдаемые количественные изменения отражают рыночную ситуацию, связанную с усилением конкурентной борьбы, применением более сложных финансов о-эконо-мических и правовых инструментов для достижения конкурентных преимуществ на рынке, что нередко сопряжено с антиконкурентными проявлениями.

Количественная оценка эффективности проведения антимонопольной политики, направленной на предотвращение монополистических действий и обеспечение условий для формирования конкурентной среды на товарных рынках России, может быть представлена в показателях деятельности ФАС (МАП) России за период 1999—2009 (1-е полугодие) годов. Динамика и структура выявленных правонарушений позволяют определить ряд тенденций, складывающихся в предпринимательской среде, на основе информации о правоприменительной практике, т.е. тех материалов, которые попали в поле зрения антимонопольных органов (АМО).

Исследование результатов работы антимонопольных органов за 1999—2009 1-е полугодие) годы свидетельствует о повышении организующей роли антимонопольного законодательства (АМЗ), которое постепенно становится общепризнанным инструментом наведения порядка и оздоровления ситуации на рынке, о чем свидетельствует почти трехкратный рост количества рассмотренных антимонопольными органами заявлений от агентов рынка (табл. 1). Тенденция роста рассматриваемых дел имеет поступательный характер, что свидетельствует о нарастающей конкурентной борьбе на отраслевых рынках, возникающих непримиримых противоречиях среди хозяйствующих субъектов и активизации судебных настроений агентов рынка.

Вместе с тем за этот период наблюдается практически трехкратное снижение количества дел, урегулированных заявителями-предпринимателями в стадии предварительного рассмотрения вопроса, без последующего возбуждения дела. Связано это в первую очередь с нежеланием субъектов заключать мировые соглашения друг с другом в связи с непримиримостью их позиций и использованием процедурных технологий рассмотрения дел антимонопольным органом как одного из тактических методов ведения конкурентной борьбы.

Несоизмеримо много, на наш взгляд, рассматривается заявлений, по которым в будущем отказывается в возбуждении дела. Доля этих дел растет из года в год и за анализируемый период увеличилась с 32,5 до 65%, в абсолютном исчислении их количество вырос-

Динамика основных показателей, характеризующих деятельность антимонопольного органа России по соблюдению антимонопольного законодательства 1999—2009 годов*

Годы Рассмотрено заявлений Всего возбужденных дел Выдано предписаний Исполнено предписаний Обжаловано решений в суде Отменено решений АМО судом

2009, 1-е полугодие 7538 4175 2654 1435 447 140

2008 10 704 6541 3509 2481 704 220

2007 9511 4686 2247 1457 489 176

2006 6800 3635 1725 1129 409 130

2005 7137 3287 1696 1112 331 118

2004 6813 3850 1722 1166 375 67

2003 6969 3783 1581 1146 324 83

2002 6717 6531 2103 1643 276 73

2001 5702 8540 2914 2335 308 76

2000 4897 6510 2707 2245 197 44

1999 4344 5466 1921 1543 168 32

* Федеральный закон от 27.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» и существовавший до 26 октября 2006 года Закон РСФСР от 22.03.1991 №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товар-1>| ных рынках»

Диагностика предпринимательской активности

ло за 10 лет более чем в 3 раза. С одной стороны, это говорит о возрастающем доверии предпринимателей к антимонопольным органам, в первую очередь малого и среднего бизнеса, с другой — о включении процедур антимонопольного регулирования в тактику конкурентной борьбы субъектов рынка.

При всей неоднозначности данной тенденции важно отметить, что активизация обращений в антимонопольный орган субъектов рынка характеризует данную ситуацию как положительную — представители бизнеса увидели возможности защиты своих конкурентных прав в антимонопольном органе.

Двукратное увеличение к 2008 году количества проведенных антимонопольным органом проверок и заявлений оказало влияние на общий рост в 2008 году возбужденных дел — до 6500 (табл. 1). В середине текущего десятилетия наметилась тенденция, связанная с некоторым сокращением возбужденных дел, что во многом обусловлено усложнением характера и содержания рассматриваемых дел, сокращением типовых и оперативно доказываемых ситуаций, повышением тщательности формирования доказательной базы.

Более качественное формирование доказательной базы и тяжесть антиконкурентных проявлений со стороны субъектов рынка оказали влияние на рост доли выданных предписаний в общем количестве возбужденных дел с 35,0 до 63,5%. Анализируя общее количество выданных предписаний, необходимо отметить наметившуюся в 2003—2005 годах тенденцию к их уменьшени.. Связано это в первую очередь с изменением структуры дел по степени сложности и переход со стороны антимонопольного органа на расследование более проблемных как в экономическом, так и правовом плане нарушений. Вместе с тем с 2006 года наметился рост количества выданных предписаний — в 2009 году ожидается не менее 5000 выданных предписаний и направленных рекомендаций, что обеспечит почти трехкратный рост по сравнению с 2005 годом (табл. 1, 2).

Особого анализа требует оценка исполнительской дисциплины по выданным нарушителям антимонопольного законодательства предписаниям и частота обжалования их в суде со стороны хозяйствующих субъектов. За анализируемый период наметилась тенденция трехкратного увеличения количества предписаний, находящихся в стадии исполнения (табл. 2), что связано с повышением количества более сложных и процедурно запутанных дел, проходящих через судебные инстанции.

Постоянное снижение доли исполненных предписаний в общем количестве выданных в отчетном периоде с 80,3% в 1999 году до 42,0% в 2009 году (табл. 1, 2) автоматически влияет на стремительный рост количества решений антимонопольного органа, обжа-

Анализ результативности работы с выданными предписаниями по нарушению закона о конкуренции за период 1999—2008 годов*

Годы Количество предписаний, выданных в отчетном году Из предписаний, выданных в отчетном году

исполненных уд-вес, % не исполненных уд-вес, % в стадии исполнения уд-вес, %

2009, 1-е полугодие 2654 1125 42,4 203 7,6 1326 50,0

2008 3509 2481 70,7 280 8,0 748 21,3

2007 2247 1457 64,8 274 12,2 516 22,9

2006 1773 1157 65,2 261 14,7 355 20,1

2005 1696 1112 65,5 209 12,3 375 22,1

2004 1722 1166 67,7 230 13,4 326 18,9

2003 1581 1146 72,5 240 15,2 195 12,3

2002 2103 1643 78,1 211 10,0 249 11,9

2001 2914 2335 80,1 317 10,9 262 9,0

2000 2707 2245 82,9 188 6,9 274 10,2

1999 1921 1543 80,3 168 8,8 210 10,9

* Расчеты авторов на основе материалов статистической отчетности ФАС России (МАП России) за период 1999— м 2009 годов.

Диагностика предпринимательской активности

лованных в суде, — со 168 исков в 1999 году до 450 в первом полугодии 2009 года.

Основная причина столь высокой активности в обжаловании антимонопольных решений — во-первых, рост правового сознания представителей бизнеса, во-вторых, серьезные правовые последствия и высокие штрафные санкции от данного спектра нарушений, в-третьих, повышенный риск потери рыночной власти и значительных преимуществ на рынке, влияющих на финансовое состояние и экономическую силу компании, и в-четвертых, разновидность, тактики конкурентной борьбы.

В 2008—2009 годах каждое шестое предписание обжаловалось в судах и по каждому третьему из обжалованных суд выносил оправдательное решение (табл. 1, 2). Доля отмененных решений антимонопольного органа увеличилась за 10 лет в семь раз. Столь негативная для решений антимонопольного органа тенденция обусловлена следующими причинами: не всегда собрана убедительная и полная доказательная база по делу, присутствуют неоправданно высокие допущения и субъективные оценки, допускаются процессуальные ошибки при ведении дел, недостаточная правовая грамотность сотрудников антимонопольных органов.

Серьезная проблема за последние годы — это постоянная модернизация антимонопольного закона. Не все правовые нормы имеют четкое и однозначное толкование, излишне усложнена процедура многих доказываний, отсутствует глубокая правовая диагностика новых норм на оценку их адаптивности и правопри-меняемости. Внесение поправок и изменений в закон «О защите конкуренции» в рамках второго антимонопольного пакета [3] позволит снять некоторые коллизии, неоднозначность правоприменения и доказывания.

Существенное влияние на большое количество отменяемых в суде решений антимонопольного органа оказывает и фактор недостаточной квалификации судейского корпуса по вопросам конкурентного права.

Исходя из стратегических целей, поставленных перед Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации, основной вектор правоприменения должен быть направлен на профилактику и пресечение монополистических действий хозяйствующих субъектов и антиконкурентных действий органов власти.

Далее проанализируем показатели деятельности антимонопольного органа за десятилетний период в разрезе отдельных положений регламента рассмотрения дел и по статьям, запрещающим антиконкурентные проявления в виде злоупотребления доминирующим положением (ст. 10), соглашения и согласованных действий (ст. 11), при-

нятия актов и осуществления действий со стороны органов власти (ст. 15, 16), направленных на ограничение конкуренции на товарных рынках. Наличие трех основных этапов в процедуре рассмотрения дел говорит о стремлении расширить комплекс профилактических и корректирующих мероприятий со стороны антимонопольного органа над карательными мерами.

Рассматривая структуру дел по этапам регламента и порядка их рассмотрения, можно выявить некоторые закономерности. Так, количество возбужденных дел за десятилетний период увеличилось на треть, положительная динамика (с 58,07 до 83,07%) наблюдается и по доле этих дел в общей совокупности подтвержденных , одновременно уменьшается доля подтвержденных нарушений к числу рассматриваемых фактов (с 52,3 до 40,6%) и доля дел, устраненных без возбуждения (с 41,69 до 18,34%) (табл. 3).

Абсолютный рост в два раза количества предписаний об устранении нарушений не может скрыть явно отрицательную тенденцию снижения процента предписаний к общему количеству возбужденных дел на 10 пр. пунктов. Наблюдается и общее снижение, как было отмечено ранее, доли исполненных предписаний в общем их количестве на 3 пр. пункта (табл. 2).

На наш взгляд, эта информация иллюстрирует не только качественные изменения в процедуре и характере рассмотрения нарушений сотрудниками антимонопольных органов, но и общие рыночные тенденции. Уменьшение процента подтвержденных нарушений — это косвенное подтверждение ужесточения конкурентной борьбы и желания агентов рынка обращаться в антимонопольный орган для юридической защиты своих конкурентных прав.

Оборотная сторона этой медали — зачастую обращения не соответствуют компетенции и области правоприменения АМО, а также являются методом конкурентной борьбы. Поэтому нередко на стадии рассмотрения заявлений существенная их часть (в последние годы около 60—65%) не являются подведомственными для рассмотрения АМО. Сокращение доли устраненных без возбуждения дел в общем количестве заявлений — это результат нарастающих объективных противоречий между конкурентами рынка, не желающими принимать компромиссные решения, а также увеличивающееся количество злостных злоупотреблений, имеющих характер рецидивов.

Так, в 2008 году треть всех нарушений со стороны хозяйствующих субъектов носила характер второго и третьего повторения. Из них более половины приходилось на действия субъектов естественных монополий. Данный факт требует серьезных коррективов действующего законодательства, и прежде всего законодательства о

Показатели работы АМО по пресечению нарушений в виде монополистических действий и действий органов власти и управления (ст. 10(5), 11 (6),15,16, (7, 8) Закона о конкуренции)*

№ Показатели 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.

1 Количество рассмотренных фактов по признакам нарушения и исполнению АМЗ (ст.10.11, 15,16) /(ст.5.6.7.8) 4018 4872 5899 6860 6904 7331 7426 9094 10775

2 Подтверждено нарушений 2101 2623 2874 3222 2832 2689 3339 3740 4377

в % к числу рассмотренных фактов 52,3 53,84 48,72 46,97 41,02 36,68 44,96 41,13 40,62

3 Устранено без возбуждения дела 876 988 1005 1322 920 611 552 770 803

в % к числу подтвержденных нарушений 41,69 37,67 34,97 41,03 32,49 22,72 16,53 20,59 18,34

4 Возбуждено дел 1220 1635 1869 1900 1912 2187 2787 2970 4157

в % к числу подтвержденных нарушений 58,07 62,33 65,03 58,97 67,51 81,33 83,47 79,41 83,07

5 Выдано предписаний об устранении нарушений АМЗ 797 1091 1311 1142 1198 1297 1415 1463 2319

в % к числу возбужденных дел 65,33 66,73 70,14 60,11 62,66 59,30 50,77 49,26 55,77

6 Исполнено предписаний 568 789 925 806 863 936 997 1085 1583

в % к числу выданных предписаний 71,27 72,32 70,56 70,58 72,04 72,17 70,46 74,16 68,32

* Расчеты авторов на основе материалов ФАС России

Диагностика предпринимательской активности

естественных монополиях. Предполагается и существенное ужесточение в рамках административных мер воздействия (дисквалификация должностного лица и увеличение размера штрафных санкций), а также введение уголовной ответственности за три нарушения в течение трех лет.

Подводя итоги данного исследования, необходимо отметить, что статистические показатели, характеризующие деятельность антимонопольного органа, косвенно отражают общие экономические процессы и тренды на рынке, раскрывают мотивы поведения различных рыночных институтов под воздействием новых норм в области реализации антимонопольного законодательства.

Несмотря на то что существует мнение, что показатели статистической отчетности о деятельности антимонопольных органов характеризуют в первую очередь активность контрольно-надзорной деятельности антимонопольного органа, авторы считают, что исследование и сопоставление общих и частных параметров позволяет подтвердить или опровергнуть некоторые предположения, а через систему альтернативных расчетов наблюдать и оценивать определенные рыночные тенденции, не имеющие прямых и однозначных количественных индикаторов.

Трехкратное увеличение обращений в АМО хозяйствующих субъектов говорит об ужесточении конкурентных процессов на рынке, растущих злоупотреблениях со стороны естественных монополий, о росте правового интереса бизнес-сообщества к решениям АМО, реальных результатах и принятых решениях, оказывающих влияние на поддержку и развитие конкуренции на региональных и федеральных рынках. Наблюдаются непримиримые противоречия среди хозяйствующих субъектов и рецидивы нарушений. С одной стороны, это говорит о все возрастающем доверии предпринимателей к антимонопольным органам, в первую очередь малого и среднего бизнеса, с другой — о включении процедур антимонопольного регулирования в тактику конкурентной борьбы субъектов рынка, используя административный ресурс. Общая тенденция на некоторое увеличение количества дел, обжалуемых в судах, — одна из реакций на ужесточение норм антимонопольного законодательства и усложнение экономико-правовой фабулы дел.

Активная политика адвокатирования конкуренции со стороны антимонопольного органа и принимаемых им решений значительно повысила доверие и интерес к нему со стороны бизнес-сообщества за последние 10 лет. Применение норм конкурентного права позволяет пресекать правонарушения, направленные на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, восстанавливать локальную справедливость, а также активно про-

пагандировать среди предпринимательской среды принципы добропорядочности и справедливости, установление рыночной морали и правил деловой этики.

Литература

1. Доклад: о результатах и основных направлениях деятельности ФАС России на 2008—2010 гг. Москва, ФАС России, 2008.

2. Сводные данные о работе антимонопольных органов по выявлению нарушений по статьям Закона «О конкуренции...» за 1999— 2006 гг. и Закона «О защите конкуренции» за 2007, 2008, 2009 гг. (1-е полугодие).

3. Федеральный закон от 27.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» с внесенными изменениями от 17.07.2009 г. № 164-ФЗ (второй антимонопольный пакет).