К вопросу об эффективности власти

УДК 342.5

К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ВЛАСТИ

Чепунов О.И.1, Минаев А.В2.

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации1, Москва. Тувинский государственный университет2, Кызыл

TO THE QUESTION ABOUT THE EFFICIENCY OF POWER

Chepunov 0.I.1, Minaev A. V2.

Russian Academy of National Economy and Public Administration the President of the Russian Federation1, Moscow

Tuvan State University2, Kyzyl

В статье рассматриваются теоретико-правовые вопросы оценки эффективности органов государственной власти, системы органов государственной власти, параметры влиющие на их функциональную эффективность.

Ключевые слова: система, орган, структура, эффективность, критерий, оценка.

The article deals with the theoretical and legal questions assessing the effectiveness of government bodies, the system of the state, the parameters affecting their functional efficiency.

Key words: system, body structure, the efficiency criterion, the evaluation.

В современных условиях в Российской Федерации продолжаются процессы укрепления «вертикали государственной управления», поиск оптимальных форм и методов деятельности системы государственного управления, в том числе деятельности органов государственной власти по достижению требуемой эффективности функциональной деятельности. Тем не менее, сохраняется необходимость осмыслить вопросы оценки эффективности системы государственного управления, государственной службы и организации системы органов государственной власти, в том числе их системно-структурную организацию.

Нет сомнений, что создание рациональной структуры государственного органа власти требует ее совместимости в системе власти. Это является предпосылкой к эффективной форме реализации функций в государственном управлении как уровню способности органа реализовать в рамках государственных решений публично заявленных целей и ценностей. Можно согласиться с мнением Г.В. Атаманчука, что «...от выбранной и созданной модели организационной структуры зависит впоследствии рациональность и эффективность государственного управления» [1], а так же результативность целенаправленного действия. Плановый и фактический результаты деятельности системы или органа власти по выполнению функциональных целей или задач могут разниться, а степень (величина) совпадения этих двух показателей и определяет эффективность процесса управления. При этом

понятие «эффективность» относят к качественным характеристикам в достижении этих целей только в сравнении с установленными критериями подобного фактического или предполагаемого (планируемого) процесса. Полная эффективность каждого органа государственной власти можно разложить на внутреннюю эффективность, заключающуюся в эффективности выработки принятия и организации исполнения решений. И внешнюю - результативность, характеризующуюся степенью достижения органом власти своей цели во взаимодействии с другими органами по выполнению общих задач и целей. В научных публикациях нет единых подходов к оценки эффективности деятельности органов власти [2,3,4,5,6,7,8,9]. Общепринято, что оценка эффективности власти является сравнительной процедурой результативности тех или иных действий и решений по индикаторным признакам (критериям). Критерии отображают качество деятельности государственного органа, да и в целом всей системы власти. Отсутствие или несоответствие реальным условиям оценивания установленных критериев негативно сказывается на оценку процедуры и определения результатов уровня функциональной эффективности. Такая оценка имеет и обратную взаимосвязь, высвечивая проблемы и создавая позитивные стимулы повышения уровня эффективности, а также дает возможность проведения коррекции в системе управления для достижения заданных целей и результатов. Такие критерии связывают уровень государственного управления с проблемами общества, ориентируя управленческий потенциал на их решения. Они могут включать экономические, социально-психологические, духовно-идеологические, политические, исторические, экологические оценки. Для получения наиболее объективных представлений об эффективности органов власти необходимо проанализировать организацию и функционирование самого государства и соответствующих органов управления как субъектов, которые могут быть подвергнуты оцениванию. Целостность оценки функциональной эффективности основана на построении взаимоувязанной системы индикативных оценок (критериев) подразделённых на группы в зависимости от целей, которые должны отображать наиболее важные параметры оценки эффективности того или иного органа или системы в целом.

Следует отметить, что наличие множества критериев оценки эффективности затрудняет достоверность сравнительной оценки, так как зачастую они построены на принципиально разных подходах, методах оценки эффективности и не даст реальной оценки ситуации. Несомненно, что главным недостатком существующих методик при оценке эффективности деятельности власти в субъектах Российской Федерации, является то, что некоторые из них уже получили статус нормативного правового акта, также отсутствие обоснованной концепции оценки [10,11]. Можно было бы критически рассмотреть и отдельные показатели, однако даже без этого представляется, что отсутствие серьезного методологического подхода, обоснования, предложенного Правительством России, не позволит даже в первом приближении объективно оценить реальную эффективность исполнительной власти территориального уровня.

Так как понятие «эффективность» в государственном управлении можно характеризовать как процесс определяющий меру в отношении планируемых и полученных целей в результате управленческого процесса, выраженный в установленных критериях, то при оценивании эффективности выделяются причинно-следственные связи затрат и результатов, выраженных в критериях. При этом оценки эффективности тождественно сравнивается только в рамках одного и того же эффекта (отношения). То есть для одной и той же причинно-следственной цепочки действие - последствие. Существенным моментом в определении властной эффективности является установление критериев-целей в государственном управлении. Таким методом целевых установок является метод - «древо целей». Применение этого метода создает иерархию целей, систематизирует и структурирует целевую зависимость в системе государственного управления, позволяет определить место и роль каждой конкретной цели в достижении главной цели, также способствует оптимизации распределения компетенции в системе власти. Создание логической вертикали «национальные цели - стратегические цели органов власти - тактические задачи - ведомственные целевые программы - мероприятия - ресурсы - бюджет» предопределяет необходимость разработать методы расчета различных критериев эффективности и результативности для их практического использования, в том числе и в организацию мониторинга и контроля.

Следует отметить, что в общем понимании, эффективность системы - это совокупность свойств, характеризующих качественное состояние системных функций в измерении соотношений требуемого и достигаемого результата (цели) [12]. Параметры эффективности системы - это синергетический эффект, являющийся неразложимым качеством системы как реактивная интегральная величина функционального потенциала системы. Она характеризует выполнение системных целевых предназначений, раскрываемых в показателях взаимодействия элементов - органов государственной власти, в том числе и деятельность управляющего элемента системы.

Организация государственного органа рассматривается как организация элемента системы органов государственной власти, отличающейся идентичными -присущими всей системе принципами внешней и внутренней упорядоченности [13]. При этом они (органы власти) отличаются между собой выполнением различных между собой государственных функций. Структура государственного органа, в основном, всецело зависит от типа функций, компетенций государственного органа и строится сверху вниз. В организационной структуре государственного органа или отдельных его «подсистем» имеется немало «типовых» функциональных форм, которые при необходимой «привязке» возможно использовать, как универсальные, для большинства органов государственной власти [14]. Такие «типовые» структурные подразделения, как правило, являются обеспечивающими (отделами, департаментами, управлениями и т.д) непосредственную функциональную деятельность органа по выполнению своих функций. Оригинальное построение органа и его подразделений обуславливается спецификой закрепленных

государственных функций. При этом внутренняя эффективность органа может иметь высокий уровень, но коэффициент полезного действия самого органа может быть низкий вследствие того, что большая часть его ресурсов будет направлена на собственное существование. В этом случае высвечивается вопрос об оптимальном распределении потенциала на собственное обеспечение и выполнение установленных целевых (внешних) государственных функций.

В системе власти между органами государственной власти, как и между структурами государственного органа, существуют системные и не системные организационные взаимосвязи и взаимозависимости. Взаимозависимость - это порядок в отношениях между компонентами, входящими в систему [15], оптимальность которых и определяет системный синергетический эффект системы. Механизмы, взаимодействия определяются как системная конструкция процедурно-процессуальных взаимосвязей и взаимозависимостей, которые отражают процессы взаимного воздействия подразделений или органов государственной власти друг на друга при согласованной кооперации ресурсов для совместного решения общих задач и достижения целей. Такая взаимосвязанность создает системную устойчивость. Любая системная структура, в том числе и орган государственный власти, должна обладать определенной эффективностью по выполнению функций предназначения, то есть система управления должна быть способна воздействовать на управляемый объект в нужном направлении, используя наиболее эффективные методы и средства для выполнения поставленных задач. Под структурой государственного органа обычно понимается иерархически построенная совокупность его подразделений, а в них - должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоотношений этих подразделений и должностей [16]. Суть любой организационной структуры как функции управления заключается в том, чтобы создать систему организационных взаимоотношений, обеспечивающих выполнение поставленных задач управления. При этом структура как система определенного порядка должна иметь системную целостность, показывающую меру связанности элементов системы, а также уровень системной устойчивости, в том числе определяющую и потенциальную эффективность системы [17].

Каждый из государственных служащих, входящий в структуру государственного органа, должен иметь соответствующую квалификацию для выполнения возложенных на него функций, как правило, устанавливаемых на основе норм права, где указываются права, обязанности и его ответственность [18].

Индивидуальная деятельность каждого государственного служащего лимитируется установленной его компетенцией, квалификацией, собственными интересами и способностями. Тогда как их взаимодействие, осуществляемое на основе социальных норм, в том числе и правовых, создающих любую организационную социальную структуру как единого целого [19]. Важнейшими признаками любой организации, в том числе и органа государственной власти, являются деятельность людей (государственных служащих), выраженная в их иерархическом взаимодействии, законодательно объединенных для экстраполяции

общих для них интересов по достижению как личных, так и установленных общеорганизационных целей. От соответствия требований к кадровому персоналу занимаемой должности во многом зависит эффективность государственного органа. Следует отметить крылатую фразу великого государственного деятеля О. Бисмарка: «С плохими законами и хорошими чиновниками вполне можно править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые лучшие законы [20].

В заключение следует сказать, что реформа государственной власти Российской Федерации в настоящее время еще далека от своего завершения, не устранены некоторые недостатки в осуществлении оптимизации органов государственной власти, взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [21]. Назрела необходимость обеспечения единства и дифференциации правового регулирования государственной службы Российской Федерации.

Несомненно, что без решения организационно-правовых и кордовых вопросов по структурной организации процесс государственного управления невозможен, от того как оптимально будут решены эти вопросы зависит в немалой степени эффективность системы и ее органов. Надеемся, что вышеизложенные теоретико-правовые подходы к эффективности властных отношений должны способствовать положительному решению таких вопросов.

Библиографический список

1. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М. 1997. С. 137.

2. Батчиков, С.А., Глазьев, С.Ю. Эффективность государственного управления. М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Изд-во АО «Консалтбанкир», 1998. 846 с.;

3. Барциц, И.Н. Развитие потенциала государственного управления в России: правовые условия и критерии эффективности // Социология власти, РАГС. 2009. № 5. С. 27-28;

4. Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России / Отв. ред. В.Г. Хорос. М.: Эдиториал УРСС, 1998. С. 6-7.;

5. Рэйни, Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях: Пер. с англ. Серия: Университетский учебник. М.: Издательство: ИНФРА-М, 2004. 401с.;

6. Акульчев, А.А., Игнатов, В.Г., Старостин, А.М. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки, 2004. № 1. С. 34-49.;

7. Иванников, И. Легитимность и эффективность государственной власти // Власть. 2005. № 11. С. 17-22.

8. Центр междисциплинарного анализа. [элек. рес.] e-mail: sobstv@yahoo.com (дат. посл.обрщ. 12.12.2014);

9. Шабров, О.Ф. Политическая власть, ее эффективность и легитимность // Политология, РАГС. 2002. С. 131-132.

10. Распоряжение Правительства РФ от 10 апреля 2014 г. № 570-р О перечнях показателей для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения

предпринимательской деятельности (до 2018 года) и методиках определения целевых значений показателей оценки эффективности их деятельности // СЗ РФ. 2014. № 16. Ст. 1906.;

11. Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» // СЗ РФ. 2012. № 51. Ст. 7219.

12. Системный анализ и принятие решений: Словарь-справочник: Учеб. пособие для вузов / Под ред. В.Н. Волковой, В.Н. Козлова. М.: Высш. шк., 2004. С. 601.

13. Минаев, А.В., Эртине, К.К. Государственная политика России в области национальной безопасности. Королёв: //«Право и государство: теория и практика». Издательский дом «Право и государство», 2013, № 9 (105). С.129- 133

14. Минаев, А.В. Влияние и роль Концепций на охрану Государственной границы Российской Федерации в конце XX века. Москва: //«Государственная власть и местное самоуправление». Издательская группа «Юрист», 2012, № 4. С. 17-20.

15. Мальцев, Г.В. Социальные основы права. М.: Норма, 2007. С. 260.

16. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: курс лекций.-4-е. изд., стер. М.: Омега - Л. 2006. С.209.

17. Чепунов, О.И. К вопросу об институционализации системы власти//Евразийский юридический журнал, 2010г. № 8(27).С. 65-69.

18. Чепунов, О.И. Об эффективности судебной власти//Современное право. 2009. № 5(1). С. 79-83.

19. Чепунов, О. И. Правовая система и системная парадигма//Академический юридический журнал.2008. № 2. С. 4-6.

20. Бисмарк, О.Мысли и воспоминания Т. 1-3, МОГИЗ. СОЦЭКГИЗ., 1940-41. Т. 2. С. 247-250.

21. Чепунов, О.И. Централизация и децентрализация в административной реформе//Пробелы в российском законодательстве. 2008. № 1. С. 68-70.

Bibliograficheskij spisok

1. Atamanchuk, G.V. Teoriya gosudarstvennogo upravleniya. Kurs lekcij. M. 1997. S. 137.

2. Batchikov, S.A., Glaz'ev, S.YU. EHffektivnost' gosudarstvennogo upravleniya. M.: Fond «Za ehkonomicheskuyu gramotnost'», Rossijskij ehkonomicheskij zhurnal, Izd-vo AO «Konsaltbankir», 1998. 846 s.;

3. Barcic, I.N. Razvitie potenciala gosudarstvennogo upravleniya v Rossii: pravovye usloviya i kriterii ehffektivnosti // Sociologiya vlasti, RAGS. 2009. № 5. S. 27-28;

4. Grazhdanskoe obshchestvo. Mirovoj opyt i problemy Rossii / Otv. red. V.G. Horos. M.: EHditorial URSS, 1998. S. 6-7.;

5. Rehjni, Hehl Dzh. Analiz i upravlenie v gosudarstvennyh organizaciyah: Per. s angl. Seriya: Universitetskij uchebnik. M.: Izdatel'stvo: INFRA-M, 2004. 401s.;

6. Akul'chev, A.A., Ignatov, V.G., Starostin, A.M. EHffektivnost' gosudarstvennoj vlasti: modeli, kriterii, faktory // Vestnik Moskovskogo universiteta. Ser. 12. Politicheskie nauki, 2004. № 1. S. 34-49.;

7. Ivannikov, I. Legitimnost' i ehffektivnost' gosudarstvennoj vlasti // Vlast'. 2005. № 11. S. 17-22.

8. Centr mezhdisciplinarnogo analiza. [ehlek. res.] e-mail: sobstv@yahoo.com (dat. posl.obrshch. 12.12.2014);

9. Shabrov, O.F. Politicheskaya vlast', ee ehffektivnost' i legitimnost' // Politologiya, RAGS. 2002. S. 131-132.

10. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 10 aprelya 2014 g. № 570-r O perechnyah pokazatelej dlya ocenki ehffektivnosti deyatel'nosti rukovoditelej federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti i vysshih dolzhnostnyh lic (rukovoditelej vysshih ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti) sub"ektov RF po sozdaniyu blagopriyatnyh uslovij vedeniya predprinimatel'skoj deyatel'nosti (do 2018 goda) i metodikah opredeleniya celevyh znachenij pokazatelej ocenki ehffektivnosti ih deyatel'nosti // SZ RF. 2014. № 16. St. 1906.;

11. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 12 dekabrya 2012 g. № 1284 «Ob ocenke grazhdanami ehffektivnosti deyatel'nosti rukovoditelej territorial'nyh organov federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti (ih strukturnyh podrazdelenij) i territorial'nyh organov gosudarstvennyh vnebyudzhetnyh fondov (ih regional'nyh otdelenij) s uchetom kachestva predostavleniya imi gosudarstvennyh uslug, a takzhe o primenenii rezul'tatov ukazannoj ocenki kak osnovaniya dlya prinyatiya reshenij o dosrochnom prekrashchenii ispolneniya sootvetstvuyushchimi rukovoditelyami svoih dolzhnostnyh obyazannostej» // SZ RF. 2012. № 51. St. 7219.

12. Sistemnyj analiz i prinyatie reshenij: Slovar'-spravochnik: Ucheb. posobie dlya vuzov / Pod red. V.N. Volkovoj, V.N. Kozlova. M.: Vyssh. shk., 2004. S. 601.

13. Minaev, A.V., EHrtine, K.K. Gosudarstvennaya politika Rossii v oblasti nacional'noj bezopasnosti. Korolyov: //«Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika». Izdatel'skij dom «Pravo i gosudarstvo», 2013, № 9 (105). S.129- 133

14. Minaev, A.V. Vliyanie i rol' Koncepcij na ohranu Gosudarstvennoj granicy Rossijskoj Federacii v konce XX veka. Moskva: //«Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie». Izdatel'skaya gruppa «YUrist», 2012, № 4. S. 17-20.

15. Mal'cev, G.V. Social'nye osnovy prava. M.: Norma, 2007. S. 260.

16. Atamanchuk, G.V. Teoriya gosudarstvennogo upravleniya: kurs lekcij.-4-e. izd., ster. M.: Omega -L. 2006. S.209.

17. Chepunov, O.I. K voprosu ob institucionalizacii sistemy vlasti//Evrazijskij yuridicheskij zhurnal, 2010g. № 8(27).S. 65-69.

18. Chepunov, O.I. Ob ehffektivnosti sudebnoj vlasti//Sovremennoe pravo. 2009. № 5(1). S. 79-83.

19. Chepunov, O. I. Pravovaya sistema i sistemnaya paradigma//Akademicheskij yuridicheskij zhurnal.2008. № 2. S. 4-6.

20. Bismark, O.Mysli i vospominaniya T. 1-3, MOGIZ. SOCEHKGIZ., 1940-41. T. 2. S. 247-250.

21. Chepunov, O.I. Centralizaciya i decentralizaciya v administrativnoj reforme//Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2008. № 1. S. 68-70.

Чепунов Олег Иванович - доктор юридических наук, заведующий кафедрой конституционного права, Юридического факультета им. М.М. Сперанского Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы» при Президенте Российской Федерации, e-mail: chepunovoleg@yandex.ru

Chepunov Oleg - doctor of juridical Sciences, the head of the Department of Constitutional Law, Faculty of Law. Mm Speranskii Federal state budgetary educational institution of higher professional education "Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of Russian Federation, e-mail: chepunovoleg@yandex.ru

Минаев Александр Викторович - кандидат юридических наук, доцент, докторант РАНХиГС при Президенте РФ, член Ассоциации юристов России, член Российской Академии Юридических Наук, профессор Академии военных наук, декан юридического факультета Тувинского государственного университета, г. Кызыл, Е-mail: aleksan-mina@mail.ru

Minaev Alexander - dean of the Faculty of Law of the Tuvan State University, candidate of legal Sciences, associate professor, doctoral of Russian Academy of National Economy under the President of the Russian Federation, member of the Association of Lawyers of Russia, member of the Russian Academy of Legal Sciences, Professor of the Academy of Military Sciences, Kyzyl, E-mail: aleksan-mina @ mail.ru

УДК: 342.552

ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО (ПОЛНОМОЧНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО) ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ (ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ) СУБЪЕКТОВ РОССИИ: ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ТЕОРИИ

Черкасов К.В.1, Осипов Д.А2. Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления), Нижний Новгород Вятский государственный университет1, Киров Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления)2, Нижний Новгород

REPRESENTATIVE (AUTHORITY REPRESENTATION) OF STATE BODIES (OFFICIALS) OF SUBJECTS OF RUSSIA: QUESTIONS OF THE CONSTITUTIONAL THEORY

Cherkasov K.V.1, Osipov D.A2. Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Nizhny Novgorod institute of management), Nizhny Novgorod

Vyatka state university1, Kirov Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Nizhny Novgorod institute of management)2, Nizhny Novgorod

В статье анализируются основные правовые вопросы организации и функционирования института представительства органов государственной власти (должностных лиц) субъектов России. В работе исследованы исторические основы, цели, задачи и функции института представительства региональных органов государственной власти (должностных лиц). Предпринята попытка в сравнительном аспекте выделить наиболее существенные признаки исследуемого института, и на их основе сформулировать авторское определение представительства органов государственной власти (должностных лиц) субъектов России.

Ключевые слова: представительство органов государственной власти, представительство должностных лиц, субъект Российской Федерации, регион,