Тенденции развития института муниципальных выборов

Накашидзе Б.Д., Гарькавченко О.Ю.

Тенденции развития института муниципальных выборов

Муниципальные выборы является важнейшим институтом непосредственной демократии на местном уровне. Такая характеристика вытекает из положений Конституции Российской Федерации, определяющих значение выборов и, в частности, выборов на муниципальном уровне. Данные нормы получили последовательное развитие в законодательстве о выборах и в законодательстве о местном самоуправлении как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Однако помимо нормативного аспекта нельзя не отметить, что значимость института муниципальных выборов (по сравнению с другими формами непосредственной демократии) определяется и той фактической ролью, которую местные выборы играют в обеспечении функционирования всей системы местного самоуправления в Российской Федерации. Их периодическое проведение обеспечивает воспроизводство выборных органов местного самоуправления, без чего само существование местного самоуправления, как системы, относительно автономной от органов государственной власти, было бы невозможно.

Основополагающей, концептуальной нормой для развития всего законодательства о муниципальных выборах является положение, содержащееся в статье 12 Конституции Российской Федерации, которое относится к основам конституционного строя Российской Федерации. Признание и гарантирование самостоятельности местного самоуправления на конституционном уровне, а также того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, задает особенности процедур формирования всех органов местного самоуправления. Как отмечал проф. В.И.Васильев, комментируя ст. 12 Конституции Российской Федерации, «формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города или иного населенного пункта. Одни из них могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. При всех условиях они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно-властными инстанциями или утверждаться ими»1. Положения ст. 12 Конституции Российской Федерации

конкретизируются в ч. 1 ст. 131 Конституции, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Как показала практика законодательного регулирования выборов органов местного самоуправления после принятия Конституции Российской Федерации, вышеназванные конституционные нормы в целом проявили себя в качестве реального направляющего и в то же время стабилизирующего начала в развитии института муниципальных выборов. Подтверждением этому является то, что в период осуществлявшегося с 2000 г. курса государства на централизацию всех институтов публичной власти, муниципальные выборы в значительной мере сохранили свое значение в качестве самостоятельного и работающего института непосредственной демократии. По нашему мнению, высокий потенциал эффективности рассматриваемых конституционных норм связан с их исчерпывающей определенностью в части установления гарантий самостоятельности местного самоуправления.

В качестве правового института муниципальные выборы целесообразно рассматривать в широком контексте: как институт конституционного права. Это дает преимущество системного, универсального подхода к правовому регулированию муниципальных выборов, осуществляемого в рамках законодательных актов,

1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 40.

относящихся к различным подотраслям конституционного законодательства: избирательного и муниципального2. Полагаем, что недостаточно последовательное применение такого универсального подхода в законодательных актах о выборах и местном самоуправлении длительное время на практике порождало некоторую несогласованность понятий в законах и определенные коллизии в правоприменении3.

Само понятие муниципальных выборов, хотя и не имеет нормативных определений, достаточно прозрачно, исходя из объекта регулирования: процедуры формирования выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления путем непосредственного волеизъявления граждан. Наиболее полное определение муниципальных выборов было дано А.А. Замотаевым и А.Я. Сливой: «Муниципальные выборы - непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, и имеющего целью определение представителей населения соответствующего муниципального образования, которые в индивидуальном порядке или в составе коллегиального органа власти решают от имени населения вопросы местного значения, а также иным способом осуществляют местное самоуправление»4.

Становление и развитие института муниципальных выборов осуществлялось в связи с реализацией принципов организации местного самоуправления, заложенных Конституцией Российской Федерации. Местное самоуправление формировалось как самостоятельный уровень публичной власти5, который находится во взаимодействии с федеральными и региональными органами государственной власти. При этом регулирование вопросов организации местного самоуправления, в том числе и муниципальных выборов, осуществлялось федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. Это вытекало из ст. 72 Конституции Российской Федерации (пункта «н» части 2), согласно которой установление общих принципов организации системы органов государственной власти

2 Точки зрения на законодательство о местном самоуправлении как подотрасль конституционного права придерживается Ю.А. Тихомиров. См.: Конституционное законодательство Российской Федерации. М., 1999. С. 29. С.А. Авакьян в числе подотраслей конституционного права рассматривает конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации, включая в их число статус институтов непосредственной демократии - Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 79. Убедительные аргументы в пользу подхода к муниципальному праву как подотрасли конституционного права приводятся авторами концепции развития конституционного законодательства. -Концепции развития российского законодательства. М., 2010. С. 157. Об обоснованности рассмотрения муниципального права как подотрасли конституционного права см. также: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 24-26. Точка зрения на избирательное право, как подотрасль конституционного права наиболее полно была обоснована А.Е. Постниковым и С.Д. Князевым. - Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 13-14; Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999. С. 44.

3 Так, в Федеральном законе от 17 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральном законе от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использовались различные определения понятия «органы местного самоуправления».

4 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 448.

5 Позиция, в соответствии с которой муниципальная власть является разновидностью публичной власти, содержится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Первые федеральные законы, принятые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, регламентировавшие муниципальные выборы, носили общий, рамочный характер, то есть оставляли вполне широкое поле для самостоятельной регламентации муниципальных выборов законами субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6 содержалась следующая схема нормативного регулирования муниципальных выборов. Согласно ст. 23 данного Федерального закона выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Порядок же проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации. Очевидно, что последняя норма учитывала, что избирательные права граждан регулируются федеральными законами в соответствии со ст.71 (пункт «в») Конституции Российской Федерации. Законом, регламентировавшим избирательные права для выборов всех уровней, являлся Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»7. В этом федеральном законе устанавливались общие для всех уровней выборов стандарты избирательных прав граждан. При этом применительно к выборам в органы местного самоуправления в качестве источников избирательного права дополнительно признавались муниципальные нормативные правовые акты, в частности, уставы муниципальных образований. Путем такого рода отсылочных норм федеральный законодатель создавал условия для учета специфики организации местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях. Данная тенденция сохранилась и в позднее принятых федеральных законах, регулировавших основные гарантии избирательных прав граждан8. Кроме того, в этих федеральных законах специально оговаривались некоторые исключения из общих избирательных процедур применительно к муниципальным выборам (применительно к образованию многомандатных избирательных округов, процедурам выдвижения кандидатов без сбора подписей, реализации принципа альтернативности голосования, участия в голосовании военнослужащих)9.

Благодаря рамочному характеру федерального регулирования гарантий избирательных прав граждан до конца 90-х годов законодательные акты субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах имели существенное значение в регулировании соответствующих избирательных процедур. В субъектах Российской Федерации были приняты законы, регулирующие муниципальные выборы. Как правило, это были единые законы о муниципальных выборах, регулировавшие как выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. В то же время в некоторых субъектах Российской Федерации принимались отдельные законы о выборах представительных

6 СЗ Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

7 СЗ Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3406.

8 Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 25 и 30 сентября; Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 15 июня.

9 Об этом см.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. С. 466-468.

органов и должностных лиц местного самоуправления. В отдельных субъектах Российской Федерации соответствующие вопросы регулировались в избирательных кодексах субъектов Российской Федерации10. В большинстве законов субъектов Российской Федерации устанавливалась мажоритарная система выборов в представительные органы местного самоуправления. Для признания избранным кандидатам, как правило, требовалось набрать относительное большинство голосов. В некоторых субъектах Российской Федерации предусматривалось образование многомандатных избирательных округов (Республика Адыгея, Кабардино-Балкарская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Камчатская область, Мурманская область, Смоленская область, Еврейский автономный округ, ЯмалоНенецкий автономный округ). Отметим, что практика образования избирательных округов с большой численностью депутатских мандатов вызывала отторжение избирателей в связи со сложностью голосования и возможностью применения административного ресурса при большом масштабе избирательных округов (это послужило причиной последующего введения ограничений по численности мандатов в многомандатных избирательных округах). Избирательный кодекс Воронежской области предусматривал возможность использования различных избирательных систем (мажоритарной, пропорциональной, смешанной) по инициативе муниципальных образований. Однако использование пропорциональной, а равно смешанной избирательных систем на муниципальном уровне не получило достаточного распространения. В целом можно утверждать, что становление института муниципальных выборов состоялось.

Однако одновременно с развитием регионального законотворчества о муниципальных выборах и соответствующей практики их проведения выявилась тенденция к торможению проведения муниципальных выборов в значительном числе субъектов Российской Федерации. Несмотря на установление предельных сроков проведения выборов в органы местного самоуправления в Федеральном законе от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»11, в ряде субъектов в данные сроки не были проведены муниципальные выборы. Это, безусловно, препятствовало реализации конституционных принципов организации местного самоуправления, децентрализации публичной власти в субъектах Российской Федерации. В этой связи федеральный законодатель обоснованно принял необходимые меры по обеспечению местного самоуправления, приняв Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»12, в котором установлены временные правила назначения и проведения выборов представительных органов местного самоуправления для тех субъектов Российской Федерации, в которых не была сформирована законодательная основа для проведения выборов в органы местного самоуправления, либо не образованы соответствующие избирательные комиссии. Как отмечалось в литературе, на основе данного закона сформировалась обширная

10 См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1997. С. 145-146.

11 Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил конституционность установления

предельных сроков проведения муниципальных выборов в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». См.: Постановление

Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 2005 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 года) // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 3.

12 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497.

судебная практика. При этом «главным вопросом, который решали суды, ... было определение оснований и конкретных условий назначения выборов органов местного самоуправления, где это право не было обеспечено органами государственной власти субъектов Российской Федерации»13. Таким образом, в интересах защиты местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации федеральный законодатель принял временные меры по замещению фактически отсутствовавшего законодательного регулирования муниципальных выборов в отдельных субъектах Российской Федерации. Впоследствии применение указанного Федерального закона было достаточно ограничено в связи с тем, что соответствующая нормативная база сформирована во всех субъектах Российской Федерации.

В литературе отмечается, что в 1997 г. общий баланс соотношения федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов Российской Федерации существенно изменился. С принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. начался новый этап в развитии российского избирательного законодательства, характеризуемый существенным усилением централизации правового регулирования выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации. Указанные тенденции еще более усилились с принятием в 1999 году обширных изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»14. В связи с расширением объема нормативного регулирования региональных и муниципальных выборов Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» фактически утратил рамочный характер15. Аналогичные изменения произошли в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации»16. Как указывает Т.Я.Хабриева, данный федеральный закон «фактически упразднил модель рамочного федерального регулирования организации местного самоуправления. Формула пункта «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления, были истолкованы федеральным законодателем весьма гибко: к числу указанных общих принципов был отнесен огромный массив норм материального и процессуального права17. В результате, как отмечал В.И.Васильев, большинство вопросов организации местного самоуправления стало регулироваться на уровне данного Федерального закона и иных федеральных законов либо в уставах и иных нормативно-правовых актах органов местного самоуправления18. Указанный нормативный режим в значительной мере распространился на правовое регулирование муниципальных выборов.

С учетом, что большинство вопросов избирательного процесса урегулированы на федеральном уровне, некоторые субъекты Российской Федерации существенно

13 Судебная практика рассмотрения дел о нарушениях избирательного законодательства. М., 2000. С. 3.

14 Алехичева Л.Г. Соотношение и взаимодействие избирательного законодательства Российской Федерации и ее субъектов: конституционно-правовые основы. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 14-15.

15 Об этом см.: Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 4-7.

16 СЗ Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

17 Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. 2008. № 3. С. 5.

18 Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 6.

сократили объем собственного нормативного регулирования по вопросам муниципальных выборов. Так, например, Закон Ханты-Мансийского автономного округа «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления муниципального образования в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» в ред. по состоянию на 15.12.2010 состоит всего из 11 статей, в которых содержится регулирование, отнесенное действующим Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данное решение вопроса в целом представляется обоснованным, поскольку позволяет избежать излишнего дублирования в регулировании избирательных процедур проведения муниципальных выборов.

Одним из ключевых вопросов с точки зрения обеспечения свободного характера муниципальных выборов, а равно и самостоятельности местного самоуправления, в настоящее время является вопрос выбора избирательной системы на муниципальном уровне. В этой части Федеральным законом от 21 июля 2005 № 93-Ф3 в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены существенные изменения, согласно которым: законом субъекта Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения; в соответствии с установленными законом субъекта Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

В 2011 г. в рассматриваемый Федеральный закон было дополнительно внесено правило, что не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

Как отмечают В.И. Васильев и А.Е. Помазанский, «анализ региональных законов субъектов РФ о муниципальных выборах показывает, что пределы усмотрения субъектов РФ при определении применения устанавливаемых ими избирательных систем в муниципальных образованиях весьма широки ...Тенденция здесь заключается в том, что в сельских и городских поселениях применяется мажоритарная избирательная система абсолютного или относительного большинства или - реже -смешанная система (иногда и пропорциональная); в городских округах и муниципальных районах - смешанная и пропорциональная. В ряде случаев смешанная или пропорциональная избирательные системы устанавливаются только для городских округов, причем иногда с условием наличия в них значительного числа зарегистрированных избирателей ...»19.

В целом отмечается определенное сопротивление субъектов Российской Федерации внедрению пропорционального представительства на местном уровне. Так, например, согласно Закону Удмуртской Республики «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Удмуртской Республике» в редакции от 22.06.2009 г. выборы депутатов представительного органа муниципального образования проводятся с применением одной из следующих избирательных систем:

1) мажоритарная избирательная система относительного большинства по

19 Васильев В.И., Помазанский А.Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. № 8.

одномандатным избирательным округам;

2) мажоритарная избирательная система относительного большинства по многомандатным избирательным округам;

3) мажоритарная избирательная система относительного большинства по одномандатным и многомандатным избирательным округам.

Данное положение вещей в целом объяснимо с учетом неразвитости отделений политических партий на местном уровне, немногочисленности состава представительных органов местного самоуправления, большей заинтересованности жителей муниципальных образований иметь персональный контакт с избираемым депутатом без посредничества каких-либо политических структур.

Сама по себе система пропорционального представительства не противоречит идеи самостоятельности местного самоуправления, развития политической демократии на местном уровне. Проблема заключается в том, что пропорциональная избирательная система создает необоснованные преимущества для представителей политических партий (которые являются в силу требований Федерального закона «О политических партиях» высоко централизованными организациями) затрудняя или делая невозможным участие в выборах беспартийных, независимых кандидатов. А ведь именно такие кандидаты способны эффективно отстаивать интересы населения муниципального образования, и, в частности, интересы его отдельных групп, не связанные с теми или иными партийными предпочтениями. Поэтому применение принципов пропорционального представительства на местном уровне возможно при условии формирования списков кандидатов не только политическими партиями, но и иными общественными объединениями.

Конституционный Суд Российской Федерации, признал часть 3 статьи 23 Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, чем создается риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан20. Полагаем, что для последовательного соблюдения принципов свободных и справедливых выборов, обеспечения равенства избирательных прав необходима оценка конституционности установленного Федеральным законом обязательного распределения не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов.

В заключении необходимо отметить, что муниципальные выборы в Российской Федерации остаются одним из наиболее важных и востребованных резервов демократического развития. В этой связи федеральным и региональным органам государственной власти необходимо осуществить дополнительные меры по раскрепощению политической активности населения на местном уровне, снять излишние правовые ограничения для проявления на выборах независимой гражданской инициативы.

20 Постановление от 7 июля 2011 г. № 15-П по делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана // СЗ РФ. 18.07.2011. N 29. Ст. 4557.

Список литературы:

1. Алехичева Л.Г. Соотношение и взаимодействие избирательного законодательства Российской Федерации и ее субъектов: конституционно-правовые основы. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2000.

2. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1.

3. Васильев В.И., Помазанский А.Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. № 8.

4. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999.

5. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров.

М., 1997.

6. Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 4-7.

7. Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. 2008. № 3.