К вопросу об использовании термина «Обращение» в российском законодательстве

А.В. Савоськин*

К вопросу об использовании термина «обращение» в российском законодательстве

Аннотация. В статье исследуется применение термина «обращение» в отечественных нормативных актах и юридической науке. Выявлены примеры использования термина «обращение» в следующих значениях: проявление отношения к чему-либо, процесс оборота и некоторых других. Наиболее подробно исследовано содержание термина «обращение» в значении волеизъявления. Проанализированы научные подходы к определению термина «обращение» и признакам, его образующим, а также особенности его использования в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». В публикации доказано, что термин «обращение» надлежит использовать и изучать с учетом контекста его применения. Термин «обращение» в значении «волеизъявление» является наиболее распространенным, при этом является самостоятельным юридическим термином, образует отдельный правовой институт (вне зависимости от субъекта его выражающего) и не может быть отождествлен с иными парными правовыми категориями, включающими в себя слово обращение. В статье предложено авторское определение термина «обращение» — это подлежащее обязательному рассмотрению волеизъявление индивида, соответствующее нормативно-установленным правилам, выражающееся в требовании к органу публичной власти или организации, осуществляющей публично значимую функцию в целях реализации прав, свобод и законных интересов.

Ключевые слова: обращение, право на обращение, обращение гражданина, обращение организации, коллективное обращение, волеизъявление, законодательство об обращениях, понятие обращение, определение обращения, правовой институт обращений.

Начать следует с упоминания следующего факта — только федеральных законов со словом «обращение» более тысячи, из которых пять (не считая законов о внесении изменений в них) содержат термин «обращение» в своем названии1.

Столько широкое употребление термина «обращение» объясняется тем, что само слово «обращение» в русском языке употребляется широко и имеет несколько значений. В зависимости от контекста оно может быть как отглагольным, так и существительным с иными значениями, что существенно усложняет его применение в нормативных актах.

В толковом словаре под редакцией С.И. Ожегова значение слова обращение в первую очередь раскрывается через глаголы «обратить,-ся» и «обращаться». Кроме того, С.И. Ожегов указывает еще четыре значения слова обращение: проявление отношения к кому-нибудь/чему-нибудь в поведении, в поступках (ласковое обращение с ребенком, небрежное обращение с вещами); призыв, речь или просьба, обращенные к кому-нибудь (обращение к народу, выступить с об-

1 По материалам анализа с использованием СПС «Консультант Плюс».

ращением); процесс обмена, оборота, участие в употреблении (обращение товаров, вошло в обращение новое слово); особый лингвистический термин, применяемый в грамматике и обозначающий лицо (реже — предмет), к которому обращена речь2.

Все это многообразие значений слова обращение воспринял и законодатель. Так, в Конституции РФ слово обращение использовано в двух разных значениях: как проявление отношения (ч. 2 ст. 21, согласно которой никто не может подвергаться обращению, унижающему человеческое достоинство) и как вид волеизъявления граждан, направленного органам публичной власти (ст. 33, согласно которой граждане имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения).

Например, Федеральный закон от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»3 использует термин обращение для обозначения процесса оборота. Таким образом, под обращением понимаются различные действия, совершаемые с лекарственными средствами, а

2 Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд. М.: Русский язык, 1989.

3 Федеральный закон от 12.04.2010 № 61-ФЗ (ред. от

12.03.2014) «Об обращении лекарственных средств» // Со-

брание законодательства РФ. 2010. № 16. Ст. 1815.

© Савоськин А.В., 2015

* Савоськин Александр Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, советник судьи Уставного

Суда Свердловской области.

[savoskinav@yandex.ru]

620000, Россия, г. Екатеринбург, ул. Пушкина, д. 19.

именно: разработка, доклинические исследования, клинические исследования, экспертиза, государственная регистрация, стандартизация и контроль качества, производство, изготовление, хранение, перевозка, ввоз в РФ, вывоз из РФ, реклама, отпуск, реализация, передача, применение, уничтожение лекарственных средств (ст. 4).

Встречаются в федеральных законах и сугубо юридические значения слова обращение, не указанные в толковых словарях, например, обращение к исполнению4 или обращение взыскания5. В таких случаях термин «обращение» неразрывно связывается с иным термином, что придает ему самостоятельное значение. Например, обращение к исполнению обозначает момент (конкретный временной отрезок) начала исполнения (реализации) судебного акта. Обращение взыскания на имущество — это также самостоятельный юридический термин, означающий выявление, арест, продажу имущества, не вернувшего долг должника, с целью передачи вырученных от продажи средств кредитору6.

Лексический и юридический анализ позволяют заключить, что термин «обращение» надлежит использовать и изучать с учетом контекста его применения. Вместе с тем указанный вывод расходится с обязательным требованием к правовым нормам об их формальной определенности, ясности и недвусмысленности. Поэтому можно утверждать, что в нормативных правовых актах термин «обращение» должен применяться только в неразрывной связке с иным термином, уточняющим его содержание. Для выявления смысла и разграничения различных значений термина «обращение» достаточно одного уточняющего слова, например, обращение Президента РФ, обращение гражданина, обращение взыскания, обращение с оружием, обращение наркотических средств, жестокое обращение и т.д. В приведенных случаях каждое словосочетание образует самостоятельное правовое явление, регулируемое совершенно различными правовыми нормами и, соответственно, порождающее различные правовые последствия. Пытаться искать между ними параллели, общие признаки и элементы бессмысленно, так как эти правовые категории, несмотря на совпадение ключевого термина «обращение», регулируют различные правовые отношения.

4 Например, гл. 46 «Обращение к исполнению приговоров, определений постановлений» Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 22.10.2014) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.

5 Например, ст. 237 «Обращение взыскания на имущество по обязательствам собственника» Гражданского кодекса РФ (ч. 1) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 01.09.2014) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

6 См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2006. С. 188.

Наиболее распространенным (можно сказать традиционным) в отечественной юриспруденции является понимание термина «обращение» в значении — волеизъявление, то есть под обращением понимается требование уполномоченного субъекта к обязанному субъекту в целях реализации им своих прав и законных интересов. В этом значении термин «обращение» используется, например, в гл. 6 «Предварительное рассмотрение обращений» Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»7, ст. 333.37 «Льготы при обращении в арбитражные суды» НК РФ8 и во многих других актах.

Рассмотрим термин «обращение» в значении волеизъявление подробнее, поскольку в свете появления новых видов обращений, ранее не известных российскому законодательству (например, запроса информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, досудебной жалобы, правотворческой инициативы граждан и др.), а также нормативного расширения числа субъектов и адресатов обращений, актуальность этого вопроса возросла.

В России принят специальный Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»9 (далее — Закон об обращениях). Несмотря на то, что в наименование закона включен термин «обращения граждан», фактически в предмет его регулирования входят еще две разновидности волеизъявлений: «обращения групп граждан» и «обращения организаций» (обращения объединений граждан).

Все три термина в совокупности обозначают волеизъявление индивида и производные от него волеизъявления группы индивидов или их объединения. Вместе с тем полное перечисление всех субъектов обращения, равно как и повсеместное упоминание слова «гражданин» по тексту нормативного акта представляется нецелесообразным. Это подтолкнуло законодателя при определении содержания термина «обращение граждан» сделать оговорку о том, что в дальнейшем допустимо использовать слово обращение без уточняющего слова гражданин (п. 1 ст. 4 Закона об обращениях). Также поступим и мы в тексте настоящей публикации, используя термин «обращение» и указанные выше двусоставные термины как синонимы. Подобное упрощение продиктовано необходимостью ясности и удобства при изложении материала, однако не отменяет позиции о необходимости разграничивать указанные понятия.

7 Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 04.06.2014) «О Конституционном Суде РФ» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

8 Налоговый кодекс РФ (ч. 2) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 04.10.2014) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

9 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

Несмотря на то, что использование термина «обращение» как равнозначного термину «обращение» гражданина является не совсем корректным, оно вполне укладывается в постсоветскую модель юридической терминологии, когда многие законы стран СНГ используют термины «обращение» и «обращения граждан» как синонимы10.

Практика использования данных терминов в отечественной научной литературе также подтверждает синонимичность указанных терминов. Большинство авторов свободно употребляют термины «обращение» и «обращение гражданина», не акцентируя внимания на их различии11. Так поступает и видный исследователь института обращений граждан профессор С.А. Широбоков, который предлагает следующее определение: «обращение — это, прежде всего, волеизъявление индивида, выраженное в конкретном действии, имеющее письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направленное в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы»12. Как видно из указанного определения и последующей его конкретизации автором, речь идет именно об обращениях граждан (их объединений), но не органов власти или каких-либо иных обращениях вообще.

Как уже было отмечено, термин «обращение» в значении «волеизъявление» является самостоятельным юридическим термином, образует отдельный правовой институт (вне зависимости от субъекта его выражающего) и не может быть отождествлен с иными парными правовыми категориями, включающими в себя слово обращение. К сожалению, законодатель зачастую бессистемно использует этот термин, не всегда разграничивает обращения в широком смысле и непосредственно обращения граждан, что порождает определенные сложности в правоприменении.

Также необходимо помнить, что субъектом волеизъявления может выступать не только гражданин в личном качестве, но должностное лицо. Например, Конституция РФ предусматривает послание Президента РФ к Федеральному Собранию РФ (п. «е» ст. 84), которое является не чем

10 См. напр.: Закон Республики Узбекистан от 06.05.1994 № 1064-ХП «Об обращениях граждан» // Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1994. № 5. Ст. 140; Закон Туркменистана от 14.01.1999 № 342-1 «Об обращениях граждан и порядке их рассмотрения» // Ведомости Меджлиса Туркменистана 1999. № 1. Ст. 15 и др.

11 См., напр.: Комментарий к Конституции РФ / под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд. М.: Норма, 2011. С. 223-225; Смуш-кин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (постатейный). 2-е изд. // СПС «Консультант Плюс» и др.

12 Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение: учеб. пособие. Пермь: Перм.

ф-л Нижегор. акад МВД России, 2002. С. 6.

иным, как обращением. Вместе с тем обращение главы государства как волеизъявление должностного лица не подпадает под действие Закона об обращениях, так как является для него не правом, а обязанностью и порождает правоотношения совсем иного рода.

Проблематика понятийного аппарата не исчерпывается соотношением и использованием понятий «обращение» и «обращение гражданина», а включает как минимум еще две проблемы: первая — отсутствие развернутого нормативного определения категории «обращение», вторая — неудачное интегрирование законодателем новых субъектов права на обращение в Закон об обращениях.

Проблема отсутствия надлежащего нормативного определения термина обращения граждан возникла задолго до принятия Закона об обращениях, и, к сожалению, не была им решена. Причин тому несколько. Прежде всего, это сложность и многогранность такого явления общественной жизни, как обращения. Другой немаловажной причиной является отсутствие в юридической науке работ, посвященных обращениям гражданина. Так, уже приведенное выше определение профессора С.А. Широбокова является едва ли не единственным научно разработанным и доказанным. Однако появившееся в науке конституционного права в числе первых, оно уже не в полной мере соответствует изменившемуся законодательству.

В соответствии с легальным определением, обращение — это направленное в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления (ст. 4 Закона об обращениях).

Неудачность нормативного определения проявляется в двух аспектах. Первый аспект — законодатель не указывает признаков и свойств, определяющих обращения граждан как самостоятельное явление общественной и правовой действительности. Указанное замечание применимо и к изложенным в законе дефинициям видов обращений граждан. Второй аспект — перечень видов обращений граждан является закрытым: предложения, заявления, жалобы. Теоретически это означает, что иные волеизъявления граждан в адрес органов власти обращениями не являются, что не соответствует ни сложившейся практике, ни российскому законодательству, достаточно широко применяющему термин «обращение».

Зарубежное законодательство, к сожалению, также не содержит развернутых определений исследуемого термина. Так, ст. 3 «Основные термины» Закона Украины «Об обращениях граждан»13

13 Закон Украины от 02.10.1996 № 393/96-ВР (ред. 16.05.2013) «Об обращениях граждан» // Ведомости Верховной Рады Украины. 1996. № 47. Ст. 256.

предлагает понимать под обращением «изложенные в письменной или устной форме предложения (замечания), заявления (ходатайства) и жалобы». Любопытное, но явно декларативное и неинформативное определение содержит ст. 1 Закона Туркменистана «Об обращениях граждан и порядке их рассмотрения»: «обращения граждан — важное средство осуществления и охраны прав личности, практического использования гражданами конституционных прав на свободу выражения своих взглядов, участия в управлении государственными и общественными делами, совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, содействия укреплению правопорядка и законности»14. В соответствии с законом Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц», «обращение — индивидуальные или коллективные заявление, предложение, жалоба, изложенные в письменной, электронной или устной форме»15.

Научные определения термина «обращение» встречаются достаточно редко и чаще всего основываются на нормативном. Большинство авторов цитируют и комментируют именно нормативное определение, не обращая внимания на его изначальную ущербность. Зачастую авторы стараются дать понятие права на обращение, но такие дефиниции, как правило, страдают тавтологией, когда право на обращение раскрывается через возможность обращаться16. Нередко об обращении как родовом понятии вообще умалчивается, а предлагаются понятия только отдельных его видов17.

Из числа относительно новых хотелось бы отметить определение, предложенное белорусским исследователем Д.Г. Ниловым, который под обращением гражданина предлагает понимать «его волеизъявление, направленное на реализацию прав, свобод или законных интересов путем определенной формы взаимодействия с государственными органами, иными организациями (должностными лицами)»18.

Учитывая, что законодательное определение далеко от идеального, содержание понятия над-

лежит раскрыть ученым. А для науки всегда характерно стремление к достижению более полной характеристики сущности изучаемого предмета, снятие устаревшей информации и получение новой, соответствующей конкретной исторической и юридической данности.

К этому призывали еще советские ученые. Так, например, В.И. Ремнев утверждал, что «в правовых актах, изданных по вопросам приема, рассмотрения и разрешения заявлений, предложений, жалоб граждан, не всегда определена и ясна терминология, что нередко создает на практике трудности для их правильного решения»19. Сегодня его поддерживает Н.Ю. Хаманева: «вопрос о разграничении видов обращений имеет очень важное теоретическое и практическое значение», и далее: «точность терминологии, употребляемой в юридических документах, способствует правильному применению и использованию правовых предписаний, делает правовой акт доступным и понятным, помогает гражданам лучше использовать свои права, выполнять обязанности»20.

Не претендуя на истину в конечной инстанции, проанализировав существующую терминологию и частично присоединяясь к позиции отдельных ученых, позволим себе предложить авторское определение исследуемого термина в значении волеизъявление. Итак, обращение — это подлежащее обязательному рассмотрению волеизъявление индивида (группы индивидов или их объединения), соответствующее по форме нормативно-установленным правилам, выражающееся в виде письменного, устного или конклюдентного требования о реализации своих прав, свобод и законных интересов, обращенное к органу государственной власти, местного самоуправления или организации, реализующей публично значимую функцию, а также к их должностным лицам.

Или более кратко: обращение — это подлежащее обязательному рассмотрению волеизъявление индивида, соответствующее нормативно-установленным правилам, выражающееся в требовании к органу публичной власти или организации, реализующей публично значимую функцию в целях реализации прав, свобод и законных интересов.

14 Закона Туркменистана от 14.01.1999 № 342-I «Об обращениях граждан и порядке их рассмотрения» // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 1999. № 1. Ст. 15.

15 Закон Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц» от 18.07.2011 № З00-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2011. № 83. 2/1852.

16 См.: Ольшевская О.В. Правовые аспекты рассмотрения обращений граждан органами внутренних дел // Правовая идея. 2013. № 2. С. 5.

17 Закон Республики Таджикистан от 14.12.1996 № 343 (ред. 03.07.2012) «Об обращениях граждан». URL: http:// parlament.tj/ru.

18 Нилов Д.Г. Обращения граждан: понятие и виды //

Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука,

практика, тенденции. 2010. № 3. С. 12.

19 Ремнев В.И. Право жалобы в СССР. М.: Юрид. лит, 1964. С. 30.

20 Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 10.

Библиография:

1. Комментарий к Конституции РФ I под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд. М.: Норма, 2011. 1008 с.

2. Нилов Д.Г. Обращения граждан: понятие и виды II Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. 2010. № 3. С. 12—18.

3. Ольшевская О.В. Правовые аспекты рассмотрения обращений граждан органами внутренних дел II Правовая идея. 2013. № 2. С. 2-6.

4. Ремнев В.И. Право жалобы в СССР. М.: Юрид. лит, 1964. 430 с.

5. Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (постатейный). 2-е изд. II СПС «Консультант Плюс».

6. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1997. 48 с.

7. Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение: учеб.пособие. Пермь: Перм. ф-л Нижегор. акад. МВД России, 2002. с.

References (transliteration):

1. Kommentarij k Konstitucii RF I pod red. V.D. Zor'kina. 2-e izd. M.: Norma, 2011. 1008 s.

2. Nilov D.G. Obrashhenija grazhdan: ponjatie i vidy II Problemy ukreplenija zakonnosti i pravoporjadka: nauka, praktika, tendencii. 2010. № 3. S. 12-18.

3. Ol'shevskaja O.V. Pravovye aspekty rassmotrenija obrashhenij grazhdan organami vnutrennih del II Pravovaja ideja. 2013. № 2. S. 2-6.

4. Remnev V.I. Pravo zhaloby v SSSR. M.: Jurid. lit, 1964. 430 s.

5. Smushkin A.B. Kommentarij k Federal'nomu zakonu ot 2 maja 2006 g. № 59-FZ «O porjadke rassmotrenija obrashhenij grazhdan RF» (postatejnyj). 2-e izd. II SPS «Konsul'tant Pljus».

6. Hamaneva N.Ju. Zashhita prav grazhdan v sfere ispolnitel'noj vlasti: avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk. M., 1997. 48 s.

7. Shirobokov S.A. Konstitucionnoe pravo cheloveka i grazhdanina na obrashhenie: ucheb. posobie. Perm': Perm. f-l Nizhegor. akad. MVD Rossii, 2002. s.

Материал поступил в редакцию 12 ноября 2014 г.

On the issue of the use of the term «petition» in the Russian legislation

SAVOSKIN, Aleksandr Vladimirovich — PhD in Law, Associate Professor, Councilor for the Judge of the Ustav Court

of the Sverdlovsk region.

[savoskinav@yandex.ru[

620000, Russia, Ekaterinburg, ul. Pushkina, 19.

Review. The article provides the study of the term «petition» in the Russian legal acts and legal science. The author has revealed the examples of the use of the term «petition» as expression of attitude towards something, the turnover process, etc. The author provides detailed analysis of the term «petition» in the sense of expression of will. Having analyzed the scientific approaches towards defining the term «petition» and its constituent elements, as well as specificities of its use in the Federal Law «On Processing of Petitions of the Citizens of the Russian Federation». The article contains proof of the fact that the term «petition» should be studied and used within the context of its use. The term «petition» in the sense of expression of will is most popular, and it is an independent legal term, forming a separate legal institution (no matter what subjects expresses the will) and it may not be associated with other dual legal categories, involving the term «petition». The article offers the author's own definition of the term «petition», which is the expression of will of an individual in accordance with certain normatively established rules, which provides a claim towards a public government body or an organization implementing publicly valuable function for the purpose of implementing rights, freedoms of lawful interests, which has to be mandatorily processed.

Keywords: petition, the right to petition, petition of an individual, petition of an organization, collective petition, expression of will, legislation on petitions, definition of petition, legal institution of petitions.