Переход от отраслевой к территориальной форме управления народным хозяйством в 1957 году: задачи начального этапа

Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 6 (297). История. Вып. 54. С. 72-76.

С. Х. Самигуллина

ПЕРЕХОД ОТ ОТРАСЛЕВОЙ К ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ФОРМЕ УПРАВЛЕНИЯ НАРОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ В 1957 ГОДУ: ЗАДАЧИ НАЧАЛЬНОГО ЭТАПА

Представлен процесс подготовки общества к новой форме управления промышленностью и строительством. В работе нашли отражение вопросы правовой базы, на основе которой происходил переход к территориальной системе управления народным хозяйством. Автором представлена типовая структура совнархоза.

Ключевые слова и фразы: народное хозяйство, совнархоз (СНХ), территориальная и отраслевая формы управления промышленностью и строительством, система, реформа.

В настоящее время в России созданы условия для успешного решения вопросов совершенствования организации и технологии управления. Вместе с тем следует подчеркнуть, что трудности в ходе современных экономических преобразований в значительной степени обусловлены недостаточностью научно-теоретической проработки основных проблем перехода от централизованно управляемой экономики к экономической системе, основу которой составляют автономные по отношению к государству хозяйствующие объекты.

Сегодня, когда российское общество имеет опыт противоречивых реформ 1990-х гг., важно переосмыслить многообразный и неоднозначный опыт 1957-1962 гг. и воссоздать объективную картину недавнего прошлого.

Изучение подготовки перехода к территориальной форме управления имеет немаловажное значение для современной науки в целях совершенствования управляемости страной, выработки правильных взаимоотношений между центром и регионами и недопущения ошибок на начальном этапе при реализации экономических реформ.

Цель данной статьи состоит в том, чтобы раскрыть процесс подготовки общественности к предстоящей реформе и определить, какие нормативно-правовые акты способствовали преобразованиям в управлении промышленностью и строительством.

В соответствии с целью определена основная задача статьи - рассмотреть, как осуществлялась пропаганда и насколько качественно была подготовлена правовая база предстоящей реформы.

Историография данной проблемы относительно невелика по числу вышедших науч-

ных работ. Тем не менее, можно выделить 3 этапа изучения совнархозовской системы.

На первом этапе историографии - в период хрущевской «оттепели» - политическое руководство страны вырабатывало официальную трактовку современных событий. А. Н. Ефимов, Н. Ф. Колбенков и Э. Ю. Лок-шин1 рассматривали реформу управления как следствие роста масштабов экономики страны и неспособности отраслевой системы управления в этих условиях эффективно решать народнохозяйственные задачи.

В конце 1950-х - начале 1960-х гг. появились первые публикации о совнархозах С. Р. Гершберга, И. А. Кулева, Н. Ю. Петрова, И. П. Силантьева2 и других, имевших ярко выраженную пропагандистскую направленность.

История совнархозов как самостоятельная проблема на втором этапе (середина 60-х -середина 80-х гг.) изучения проблемы не рассматривалась. Историография второго этапа сохраняет некоторые черты преемственности предшествующего, опирается на прошлые партийные оценки, хотя и несколько измененные новыми политическими лидерами.

Новый этап изучения роли совнархозов начался с 1986 г. (по настоящее время). В журнале «Вопросы истории КПСС» появились статьи, в которых высказывалось мнение, что реформа 1957 г., изменяя форму функционирования хозяйственного механизма, не затронула сущность административно-командной системы управления экономикой.

В публикациях Л. А. Опенкина, В. И. Глотова, Н. Н. Разуваевой3 проводится мысль о том, что КПСС не смогла выработать политику, позволяющую органически соединять достижения научно-технической революции с

преимуществами социалистической системы хозяйствования.

В 1990-е гг. опубликовано исследование об организационных реформах государственного управления промышленностью в СССР в 1957-1987 гг. В нем Ю. А. Веденеев4 впервые развернуто и системно рассмотрел деятельность совнархозов с точки зрения их правовой истории, дал глубокую характеристику как самой реформе, так и ее этапам.

В последнее время по проблемам истории совнархозов защищен ряд диссертационных работ в разных регионах страны. В Оренбургской области данной проблемой в последние годы занимается В. Л. Дрындин5. В его монографиях исследуются исторические особенности попыток нерыночного и рыночного реформирования страны в послевоенный период. М. Г. Ломшиным6 написана диссертация относительно деятельности и функционирования Мордовского совнархоза.

Однако вопросы относительно подготовки общества к территориальной форме управления народным хозяйством остаются малоизученными, за исключением небольших фрагментов в исследованиях.

Переходу к системе совнархозов предшествовала и сопутствовала острая критика министерской структуры. Критиковались нерациональность специализации и кооперирования, распыление капиталовложений, нерациональность и множественность перевозок, некомплексное использование ресурсов и т. д., но причина виделась не в диктате органов управления и не в лишении предприятий экономической самостоятельности, а в том, что министерства утратили способность «оперативно руководить предприятиями»7.

С начала 1957 г. на страницах журналов и газет стали появляться публикации, отражающие недостатки отраслевой системы управления. В газете «Комсомольская правда», начиная с середины февраля 1957 г., появляются по сути отклики на доклад Н. С. Хрущева «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством», обсуждавшийся на Пленуме ЦК КПСС (13-14 февраля 1957 г.). На страницах газеты регулярно появлялись публикации явно агитационного характера. Ярким примером может служить статья «Убрать ведомственные барьеры», в которой описывалась перевозка металла из Челябинска в Алма-Ату для изготовления шарнирной стрелки, кото-

рую в дальнейшем отправляли обратно по тому же маршруту. При этом изготовить данный механизм можно было и в Челябинске. Статья резко критиковала ведомственную структуру и подчеркивала положительную роль территориального управления8.

Подобные статьи встречаются и в газете «Известия». С 6 по 16 февраля 1957 г. было опубликовано 10 статей, косвенно указывающих на необходимость совершенствования организации управления промышленностью и строительством. Начиная с середины февраля и до опубликования Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» (11 мая) в 28 номерах газеты по нашим подсчетам было напечатано 122 статьи, критиковавших те или иные недостатки отраслевого управления, среди них 114 содержали предложения и рекомендации трудящихся по улучшению новой организационной формы. Это является важным моментом, т. к. была предоставлена «инициатива лицу» в корректировке предстоящей перестройки управления. Той же цели служили помещаемые рядом фотографии рабочих разных предприятий, читающих газету с докладом Н. С. Хрущева.

Указывался и международный интерес к грядущим переменам. Газета «Известия» сообщала, что переход к новой системе управления в СССР обсуждался в других странах. Например, крайне правые газеты Франции «Деба де се тан», «Попюлер де Пари» «изображали намеченные в докладе Н. С. Хрущева мероприятия, как какое-то свидетельство экономических затруднений в СССР»9.

Наиболее доходчиво новые идеи проводил юмористический журнал «Крокодил». На страницах этого журнала постоянно помещались рисунки и карикатуры, также критиковавшие отраслевую структуру. Показателен рисунок Виктора Черемных, где противопоставляются два мира: черно-белый и цветной. В черно-белом мире «обитают» равнодушие. чернильная душа, волокита, бюрократизм и ведомственные неувязки. Все эти пережитки имеют телесную оболочку и стоят у входа в здание совнархоза. Цветной мир представлен рабочим, который устанавливает доску с названием «Совнархоз» и говорит им: «Вам в совнархозе делать нечего»10. В данном случае официальная пропаганда демонстрировала связь совнархозов как ядра новой управленческой системы с процессом производства

и приближенность совнархозов к производственным процессам в области промышленности и строительства, подчеркивала возможность решения совнархозами острых производственных вопросов и пыталась доказать, что имеющиеся недостатки связаны не с системой функционирования советской промышленности, а с бюрократизмом как порождением капиталистических, по своей сути, «частнособственнических пережитков».

Все это служило главной задаче - подготовке общества к принципиально новым начинаниям.

Формирование новых организационных форм управления происходило на основе Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством», который был принят Верховным Советом СССР 10 мая 1957 г. Этот закон был опубликован всеми газетами. Вообще правовую основу реформы, помимо данного Закона, составляли постановления Совета Министров СССР «О мерах по улучшению планирования народного хозяйства» от 4 мая 1957 г., «О мероприятиях, связанных с исполнением Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством»» от 22 мая 1957 г., а также «Положение о Совете народного хозяйства» от 27 сентября 1957 г.

Анализ дат принятия законодательных актов в отношении совнархозов указывает на то, что некоторые из них были подготовлены с большим опозданием. Например, Госплан СССР совместно с Советами Министров союзных республик, Юридической комиссией при Совете Министров СССР и Министерством финансов СССР на основании постановления Совмина СССР от 22.05.1957 г. № 556 «О мероприятиях, связанных с исполнением Закона “О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством”» обязаны были разработать и к 1 июля 1957 г. представить на рассмотрение Совета Министров СССР проект «Положения о советах народного хозяйства экономических административных рай-онов»11. Однако оно вышло в свет в сентябре 1957 г., когда совнархозы были повсеместно созданы и уже приступили к работе. Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что советы народного хозяйства формировались практически «на ходу», и это, естественно,

ухудшало стартовые позиции новой организационной формы управления, создавало напряженную ситуацию в работе промышленности в середине 1957 г.

Буквально за считанные недели после принятия Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» прекратили существование около 140 общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских министерств и ведомств, сформировано 105 административно-экономических районов и советов народного хозяйства, соответственно, в том числе в РСФСР - 7012. Совнархозы во всей своей деятельности подчинялись непосредственно Советам Министров союзных республик.

Относительно структуры СНХ нужно отметить, что она определялась спецификой экономического района, но организационные принципы оставались едиными: каждый СНХ имел отраслевые и функциональные управления и отделы. Отраслевые объединяли однородные предприятия (например, металлургические, топливные, машиностроительные, пищевые и т. д.); при них создавались технические советы, функциональные управления или отделы (планово-экономические, технические, материально-технического снабжения, капитальных вложений, финансовые, труда и зарплаты, кадров и др.), которые осуществляли работу по координации, планиро-

13

ванию, контролю исполнения13.

Типовая структура совнархоза представлена нижеследующей схемой на примере Чкаловского экономического административного района14 (на схеме ниже).

Из данной схемы следует, что советы народного хозяйства являлись коллегиальными органами управления в составе председателя и его заместителей. Председателям СНХ экономических административных районов были предоставлены права, установленные для министров СССР, а руководителям хозяйственных объединений совнархозов - права начальников главных управлений министерств СССР15.

При переходе к новой форме управления народным хозяйством важную роль играло решение кадрового вопроса. Совет Министров СССР и Советы Министров союзных республик должны были в кратчайшие сроки обеспечить устройство на работу высвобождаемых из аппаратов министерств и ведомств работников16.

Высвобожденные из ликвидируемых министерств работники направлялись на предприятия, в научно-исследовательские институты и конструкторские бюро17. Часть работников направлялась в аппарат создаваемых совнархозов. Из министерства тракторного и сельскохозяйственного машиностроения СССР часть работников направлялась в совнархозы и плановые органы, немало специалистов было отправлено на производство.

Свыше 50 высококвалифицированных инженеров, работавших в министерстве угольной промышленности СССР, перешли на шахты и другие предприятия угольной промышленности.

Для людей, не имеющих необходимой подготовки, организовывались специальные курсы. Работникам и их семьям, переезжающим на постоянную работу в экономические районы, предоставлялась жилплощадь в первоочередном порядке18.

Однако процесс перехода работников из ликвидируемых министерств в аппарат совнархозов и на производство юридически нигде не был закреплен. Исходя из этого, можно говорить о том, что кадровые вопросы решались по мере их поступления.

Таким образом, переход к системе совнархозов преподносился руководством страны как чудодейственный одномоментный акт, способный коренным образом изменить экономическую ситуацию в стране. Велась активная пропаганда нового управления народным хозяйством, официальные советские

издания пестрили агитационными публикациями, подвергалась критике министерская система. Пропаганда введения новой формы управления являлась основной задачей начального этапа, которая в принципе была полностью реализована. Правовое положение новой формы управления промышленностью и строительством регулировалось нормами Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» и другими нормативноправовыми актами. Однако созданная правовая база имела погрешности, так, например, не было юридических норм, закрепляющих порядок высвобождения работников, отсутствовали сведения о том, когда прекратилось финансирование ликвидируемой структуры.

Стремление к новой экономической системе и даже к оптимальному сочетанию территориального и отраслевого начал в управлении было, пожалуй, самым сложным и в то же время важнейшим фактором перестройки системы народного хозяйства. В основном проблема сводилась к созданию региональной управленческой структуры, которая переключила на себя управление предприятиями и организациями, продолжавшими работать в прежнем режиме.

На наш взгляд это было, прежде всего, политическое решение Н. С. Хрущева в рамках борьбы за власть, обоснованное неудовлетворительным экономическим руководством центральными органами управления.

Примечания

1 Ефимов, А. Н. Перестройка управления промышленностью и строительством в СССР. М., 1957; Колбенков, Н. Ф. Совершенствование руководства промышленностью в СССР (1956-1960 гг.). М., 1961; Локшин, Э. Ю. Промышленность СССР. 1940-1963. М., 1964.

2 Гершберг, С. Р. Демократический централизм в хозяйственном строительстве. М., 1957; Кулев, И. А. О дальнейшем совершенствовании планирования и руководства народным хозяйством. М., 1957; Петров, Н. Ю. Советы народного хозяйства. М., 1958; Силантьев, Н. П. Совнархозы - основная организационная форма управления промышленностью и строительством. М., 1958.

3 Глотов, В. И. О некоторых уроках исторического опыта деятельности КПСС во второй половине 1950-х - первой половине 1960-х гг. // Вопр. истории КПСС. 1988. № 4. С. 57-73; Зубкова, Е. Ю. Опыт и уроки незавершенных переворотов 1956 и 1965 гг. // Там же. С. 74-88; Опенкин, Л. А. Были ли перевороты в развитии советского общества в 1950-е и 1960-е гг. // Там же. С. 52-65; Разуваева, Н. Н. Экономическая политика КПСС в 1960-е -первой половине 1980-х гг. : противоречия и трудности развития // Там же. С. 123-137.

4 Веденеев, Ю. А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР : историко-правовое исследование (1957-1987 гг.). М., 1990.

5 Дрындин, В. Л. Попытки реформирования советской экономики в контексте специфики российской истории, начало 50-х - первая половина 60-х годов. Оренбург, 2001.

6 Ломшин, М. Г. Мордовский совнархоз : промышленная и кадровая политика (1957-

1962 гг.) : автореф. дис. ... канд. ист. наук. Саранск, 2010.

7 Викентьев, А. И. Совнархозы в действии. М., 1958. С. 16.

8 Убрать ведомственные барьеры // Комсомол. правда. 1957. 23.02. № 46.

9 Новый этап в развитии советской экономики // Известия. 1957. 10.05. № 110.

10 Крокодил. 1957. № 15. С. 1.

11 Постановление Совета Министров СССР «О мероприятиях, связанных с исполнением Закона “О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством”» от 22 мая 1957 г. № 556. Ст. 7.

12 Закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством в РСФС» от 29 мая 1957 г. Ст. 2 // Известия. 1957. 1.06. № 127.

13 Центр документации новейшей истории Оренбургской области (ЦДНИОО). Ф. 371. Оп. 19. Д. 54. Л. 5.

14 Чкаловский экономический административный район // Чкалов. Коммуна. 1957.

20.04. № 93.

15 Постановление Совета Министров СССР № 556 «О мероприятиях, связанных с исполнением Закона “О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством”» от 22 мая 1957 г. Ст. 7.

16 Закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» от 10 мая 1957 г. Ст. 16 // Известия. 1957. 11.05. № 111.

17 На предприятия, в СНХ! // Известия. 1957.

19.05. № 118.

18 Правильно использовать хозяйственные кадры // Известия. 1957. 11.06. № 137.