Новый формат конференции по мониторингу законодательства и правоприменения

Новый формат конференции по мониторингу законодательства и правоприменения

С 24 по 26 июня 2010 г. в Санкт-Петербурге проводилась Восьмая Всероссийская научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения. Впервые наряду с Советом Федерации Федерального Собрания РФ организаторами конференции выступили Министерство юстиции РФ и Конституционный Суд РФ.

Форматом конференции было предусмотрено проведение пленарного заседания, секционных заседаний и круглых столов, посвященных актуальным проблемам эффективности функционирования системы мониторинга законодательства и правоприменения в Российской Федерации.

Пленарное заседание конференции открыл Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ С. М. Миронов, обративший внимание на то, что Совет Федерации заключил с Министерством юстиции соглашение о сотрудничестве в области мониторинга законотворческого процесса и правоприменительной практики. С. М. Миронов отметил, что правовую систему Российской Федерации следует рассматривать во взаимосвязи четырех основных элементов: правотворчества, правоприменения, правосудия и мониторинга права. Акцент выступления был сделан на раскрытии особенностей доклада Совета Федерации за 2009 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации (мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики)». Доклад содержит данные, касающиеся воздействия качества законодательства и эффективности государственного управления на уровень жизни людей. Особое внимание уделено дальнейшей разработке методологии оценки качества законов с точки зрения такого воздействия. Отмечено, что в настоящее время мониторинг права становится организационно оформленным инновационным институтом государственного управления. В выступлении также

обозначены отдельные острые моменты российского законодательства. Во-первых, наличие проблемы ненадлежащего качества подготовки законопроектов, содержащих большое количество пробелов и коллизий. Во-вторых, необходимость рассмотрения законопроектов комплексно во взаимосвязи с «пакетами документов», обеспечивающих реализацию законов. В-третьих, вопросы, связанные с изменением законодательства после признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или отдельных их положений противоречащими Конституции РФ. В заключение отмечено, что система мониторинга законодательства должна стать общегосударственной.

Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин в своем выступлении остановился на раскрытии природы и сущности права. Право является тем инструментом, который позволяет проводить модернизацию государства, и в данном случае необходимо широко использовать имеющееся юридическое наследие как России, так и зарубежных государств. Он особо подчеркнул непосредственную связь законодательства и практики, пояснив, что нормотворчество без правоприменения порождает «мертвое право». Также выступающим отмечено, что признание в качестве правовых норм исключительно нормы позитивного права в настоящее время не является эффективно действующим механизмом правового регулирования. В данном вопросе следует отказаться от юридического позитивизма, не позволяющего в полной мере осуществить модернизацию государства.

Председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству В. Н. Плигин отметил необходимость улучшения качества жизни граждан Российской Федерации, достичь которое возможно посредством эффективно действующей системы зако-

нодательства. В выступлении констатировалось состояние дел в области исполнительного производства, а также правосудия.

Заместитель Председателя Счетной палаты РФ В. П. Горегляд, раскрывая содержание проблем и лакун в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности, предложил законодателю руководствоваться принципом, основанным на равноуда-ленности государства и бизнеса от судебной власти.

Академик РАН, профессор СПбГУ Ю. К. Толстой поднял вопросы, связанные с борьбой с коррупцией, изменением порядка ротации членов Совета Федерации ФС РФ. Он подверг критике идею о введении в России прецедентного права.

Советник Президента РФ по правовым вопросам В. Ф. Яковлев заметил, что в эпоху нарастающих кризисов право призвано сыграть ведущую роль в формировании доверия граждан к государству. Особо подчеркивалось, что исполнительная власть в России должна исполнять функции, возложенные на нее законодательством.

Министр юстиции РФ А. В. Коновалов отметил низкое качество законопроектной работы на федеральном уровне, а также неисполнение действующего законодательства как властью, так и бизнес-сообществом. В выступлении были затронуты вопросы, касающиеся игнорирования разъяснений высших судов нижестоящими, неисполнения в срок решений Конституционного Суда РФ, отсутствия обеспечения федеральных законов соответствующими подзаконными нормативными актами. Также поднимались проблемы правоприменения, в числе которых нестабильность и противоречивость практики применения нормативных актов и правовой нигилизм.

В пленарном заседании конференции также принимал участие Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А. А. Иванов.

Основная работа конференции осуществлялась в рамках секций, где обсуждались актуальные и дискуссионные вопросы юридической науки и прак-

тики. Были подняты проблемы, касающиеся мониторинга гуманизации и гармонизации законодательства, форм взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти в процессе становления института мониторинга, реализации решений Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека, актуальных вопросов экологического права, оптимизации законодательного процесса с учетом результатов мониторинга. Основное внимание на конференции было уделено обсуждению упомянутого доклада Совета Федерации за 2009 г., в котором приняли участие представители адвокатуры, нотариата и бизнес-сообщества, политологи и социологи, правозащитники и представители средств массовой информации, судьи, прокуроры, представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также представители юридической науки.

Вопросы развития и гармонизации российского законодательства обсуждались на заседании подсекции «Мониторинг гуманизации и гармонизации законодательства Российской Федерации как основа стратегии правового развития Российской Федерации», модератором которой был руководитель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству А. И. Александров. В своем выступлении он подчеркнул особую важность обсуждения актуальных проблем российского законодательства непосредственно законодателями и правоприменителями, необходимость повышения эффективности работы по защите прав граждан, роли прокуратуры в деятельности государства и жизни граждан. Отмечено ослабление прокурорского надзора за предварительным следствием; прокурорский надзор за состоянием законодательства необходим во всех отраслях законодательства, особенно в случаях существования угрозы нарушения прав человека.

В подсекции обсуждались вопросы совершенствования законодательного процесса. Участники дискуссии пришли к единому мнению о необходимости принятия основополагающих зако-

нов о нормативных правовых актах и о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов в целях достижения гармоничности законодательства, его равномерного и полноценного развития. Данные нормативные правовые акты призваны регламентировать все процедуры рассмотрения законопроектов, четко определять сроки их прохождения. Их принятие позволит повысить исполнительскую дисциплину, будет способствовать эффективному противодействию коррупции.

В ходе обсуждения поднимались проблемы защиты прав человека. Отмечалось, что конституционные положения о неприкосновенности частной жизни граждан практически ежедневно нарушаются. Особое внимание было уделено правовой неурегулированности функционирования сети «Интернет», незаконному использованию информации. Указывалось на отсутствие в законодательстве таких базовых понятий, как «частная жизнь», «личная тайна» и «семейная тайна». В связи с этим в настоящее время обращения в судебные инстанции за защитой чести и достоинства крайне затруднительны для граждан Российской Федерации.

Модератором подсекции «Новые формы взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти в процессе становления института мониторинга» был заместитель Председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству А. Н. Савенков. В подсекции были обсуждены вопросы взаимодействия всех ветвей власти в Российской Федерации при проведении правового мониторинга. Особое внимание было уделено вопросам взаимодействия законодательной и судебной власти, в первую очередь Совета Федерации и Конституционного Суда РФ. Участники подсекции не ограничились изучением федерального уровня государственной власти, подробно рассмотрев вопросы такого взаимодействия на уровне субъектов РФ. Указывалось на необходимость нормативно-правового закрепления как уже устоявшихся, так и новых форм взаимодействия всех органов публичной власти

при осуществлении мониторинга законодательства и правоприменения.

Первый заместитель руководителя Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации ФС РФ Г. Э. Бурбулис был модератором подсекции «Мониторинг и пути укрепления ценностных оснований права в процессе законодательства и правоприменительной практики». Участники обсуждения выдвинули идею о создании в структуре указанного Центра Экспертного совета по ценностным основаниям права. Представителями субъектов РФ было предложено создать региональные экспертные группы по ценностным основаниям права, взаимодействующие на постоянной основе с указанным Экспертным советом. Обсуждался вопрос о возможности создания «Антикодекса», представляющего собой массив имеющих отрицательный социальный эффект законов, иных нормативных правовых актов, толкований, правоприменительных механизмов, судебных решений, иных фактов последствий правоприменения.

Обсуждение доклада Совета Федерации за 2009 г. с участием политологов, социологов, правозащитников и представителей средств массовой информации проходило в рамках подсекции, модератором которой являлся президент Фонда «Центр политических технологий» И. М. Бунин.

Актуальные проблемы российского законодательства, обсуждаемые в рамках рассматриваемой дискуссии, касались проблем, связанных с правовым статусом бизнеса в России, его правовой защищенностью, коррупцией, рей-дерством, лоббизмом, уголовным преследованием за экономические преступления, а также отношений Российской Федерации с Европейским Судом по правам человека. Отмечалось, что решение проблемы лоббизма возможно путем придания последнему правового и прозрачного характера взаимодействия групп интересов с органами государственной власти. В настоящее время у законодателей и бизнес-сообщества отсутствует концептуальный подход к содержанию законодательно-

го акта, регулирующего такую деятельность. В качестве возможного пути развития лоббизма в России с учетом опыта зарубежных государств участники дискуссии предложили составление реестра «зарегистрированных лоббистов», по обращениям которых органы государственной власти были бы обязаны вступать в диалог по сути проблем, актуальных для данной группы интересов. Такой подход придал бы лоббизму признаки транспарентности.

Участниками дискуссии отмечалась необходимость расширения сотрудничества Российской Федерации с ЕСПЧ, несмотря на ряд имеющихся проблем в этой области. Подавляющее большинство решений ЕСПЧ по обращениям российских граждан не носят политизированного характера, а выявляют проблемы и несовершенства национального правосудия и системы исполнения судебных решений. Взаимодействие с ЕСПЧ является важным этапом в приближении российской судебной системы к высшим мировым стандартам.

Предложено акцентировать внимание законодателя на необходимости проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов, преодоления правовых коллизий и административных барьеров. Особо подчеркивалась роль независимой экспертизы, осуществляемой не только юристами, но и экономистами, политологами, социологами. В процессе модернизации государства и развития технологий все большую актуальность приобретают такие формы взаимодействия граждан и государства, как «электронное правительство», «службы одного окна».

На подсекции «Вопросы экологического права» выступили с докладами профессор С. А. Боголюбов (ИЗиСП), заведующий кафедрой СПбГУ В. А. Лопатин, профессор МГУ М. И. Васильева, ведущий научный сотрудник ИЗиСП Н. В. Кичигин, аспирантка ИЗиСП Е. И. Иванова, представители Минприроды России, Минюста России, прокуратуры, Ленводоканала, юридических служб предприятий. Они отмечали, что с законодательства лишь начинается функционирование правовой сис-

темы: да, без него право не имеет большого смысла, но законодательство — не самоцель, после его принятия следует стадия организации его применения, а затем наступает юрисдикционная деятельность, т. е. осуществляется правосудие. Вместе эти три стадии призваны обеспечить правопорядок, ради которого, в конечном счете, и происходит законодательная и иная правотворческая деятельность.

К сожалению, большинство докладчиков сосредоточились на вопросах мониторинга и совершенствования законодательства, в то время как именно проблемы его реализации в России всегда были и остаются на первом месте, поскольку довольно развитое современное российское, в том числе экологическое, законодательство крайне нуждается в активизации работы по обеспечению его неуклонного соблюдения, исполнения, использования, применения, т. е. в повышении его эффективности. Стандартные речи о модернизации нормативно-правовой базы и об устранении в ней пробелов, коллизий, противоречий целесообразно переводить в плоскость квалифицированных дискуссий и дел, посвященных обеспечению законности, профессиональному устранению дублирования требований, сокращению декларативности нормативных правовых актов. Последние должны прежде всего регулировать, а не провозглашать, объяснять общественные отношения, управлять ими с помощью правовых предписаний и предусмотренных в них положительных и отрицательных санкций за соответствующее законопослушное либо неправомерное поведение.

Проблемы в экологической сфере, разумеется, существуют, возникают и другие. Но можно и нужно ли их обязательно решать с помощью новых правовых актов? Анализ ряда законопроектов показывает, что в них в основном декларируется значение охраны окружающей среды, экологического воспитания и просвещения, а немногие конкретные, юридически значимые предписания могут быть при необходимости использованы в действующем природоохран-

ном законодательстве. Не от повторения и перестановки норм, слов в них становится эффективнее право, а от усиления требовательности к правоприменителям, от активизации организационно-исполнительского, правоприменительного механизма повышается авторитет правового государства. Увлекательные беседы об экологическом кодексе и иных новых экологических законопроектах, без установления и обеспечения новых реальных правоотношений, без коренного и последовательного переустройства правовой жизни, без преодоления правового и экологического нигилизма (не только на словах, но и на деле) окажутся безрезультатными, не принесут должного эффекта. Подготовка и принятие недействующих законов создают иллюзию деятельности, приводят к разочарованию населения. Мониторинг правоприменения в области охраны окружающей среды свидетельствует о необходимости привлечения внимания к обеспечению законности и правопорядка.

Модератором секции «Методология мониторинга законодательства и правоприменения на региональном уровне» был первый заместитель директора ИЗиСП Ю. А. Тихомиров. На секции выступили начальник Правового управления Липецкого областного Совета депутатов Л. Н. Салахетдинова, и. о. заведующего отделом мониторинга законодательства ИЗиСП А. В. Павлушкин, начальник отдела Министерства юстиции РФ А. Е. Карманов, начальник Центра правовой информации Министерства внутренних дел РФ А. В. Дюков, заместитель начальника Главного управления Министерства юстиции РФ по Ростовской области А. Н. Артамонов, заместитель руководителя ООО «Центр методологии бухгалтерского учета и налогообложения» Н. С. Годунова.

Основное внимание на секции было уделено совершенствованию имеющихся и разработке новых методологических подходов правового мониторинга на уровне субъектов РФ. Было отмечено, что органы государственной власти субъектов РФ в этом отноше-

нии уже значительно опередили федеральный центр. В ряде субъектов РФ приняты и активно реализуются законы о правовом мониторинге. Более того, в отдельных субъектах РФ (например, в Липецкой области) мониторинг реализации региональных законов позволяет не только выявить недостатки правового регулирования, но и снять излишние административные барьеры для граждан и бизнес-структур.

На секции рассматривался вопрос правового положения органов, осуществляющих правовой мониторинг. В частности, были предложены различные варианты организации деятельности органов и подразделений по правовому мониторингу как в системе исполнительной власти, так и в законодательных (представительных) органах субъектов РФ. Применительно к каждому из таких вариантов указывались как положительные моменты, так и недостатки. Значительное внимание также было уделено вопросам взаимодействия органов власти при осуществлении правового мониторинга. Зачастую участники секции не ограничивались изучением региональных аспектов такого взаимодействия, но и говорили о необходимости взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Модератором секции «Оптимизация законодательного процесса с учетом результатов мониторинга законодательства и правоприменения» являлся начальник отдела Аналитического управления Государственной Думы С. А. Комаров. На секции были подняты общие вопросы мониторинга законодательства, правоприменения и оптимизации законодательного процесса; аналитического обеспечения законодательной деятельности; мониторинга нормативных правовых актов; перспективных направлений аналитической работы в законодательных органах; совершенствования законодательного механизма приобретения гражданства Российской Федерации; муниципального нормотворчества; и др.

После обсуждения на секциях работа участников конференции продолжи-

лась в рамках круглых столов. Круглый стол на тему «Актуальные проблемы публичного права» проводился под руководством А. И. Александрова. В дискуссии приняли участие А. В. Коновалов, Ю. А. Тихомиров, М. Ю. Барщев-ский, М. С. Шахрай, Г. Э. Бурбулис.

В выступлении Ю. А. Тихомирова были обозначены тенденции развития российского законодательства с учетом мониторинга законодательства. Отмечалось интенсивное развитие и структурирование отраслей права, формирование новых отраслей законодательства ввиду появления новых общественных отношений и их острой актуализации, отчетливое выявление комплексного характера отраслей социального законодательства. Особо подчеркивалось, что публичное право — это не сумма отраслей права, а достаточно выстроенная система, имеющая определенную структуру, а именно: публичные интересы, публично-правовое регулирование, публичные институты. Была поднята острая проблема качества и количества нормативных правовых актов, так как правовой мониторинг демонстрирует «ущербность законодательства». Выступавший напомнил участникам, что в период с 1938 по 1988 г. в России было принято всего 100 законов, а в настоящее время картина совершенно противоположная. В связи с этим назрела необходимость в принятии базовых статутных нормативных правовых актов.

Г. Э. Бурбулис отметил, что без новой правовой культуры невозможно решить все назревшие в обществе проблемы. В настоящее время нет разделения между научной и практической деятельностью, поскольку происходит их тесное взаимодействие и взаимопроникновение. Деятельности любого органа государственной власти требуется научная экспертиза. В целях эффективного функционирования системы мониторинга необходима централизация законодательного регулирования, а также общенациональная программа мониторинга.

А. В. Коновалов остановился на пределах и формах взаимопроникновения публичного и частного права. Также

поднимались проблемы защиты прав потерпевших и латентности правонарушений.

На круглом столе ученые-юристы указывали на необходимость создания четко выстроенной системы законодательства, преодоления внутренних коллизий, пробелов и противоречий в праве. Участники заседания подчеркнули безусловную важность соблюдения баланса между публичным и частным правом. В последние годы прослеживается отклонение в сторону последнего, но наработанный массив частноправовых актов не может функционировать без поддержки механизмов публичного регулирования.

Круглый стол на тему «Актуальные проблемы частного права» проводился под руководством Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ А. А. Иванова. Обсуждалась возможность введения в России сроков административной давности, в течение которых чиновник должен отреагировать на правонарушение, что было бы очень серьезной мерой для защиты прав частных лиц. Разгорелась достаточно оживленная дискуссия о возможности использования в гражданском законодательстве России отдельных институтов и понятий, применяемых в зарубежных странах (в первую очередь, в области вещных прав). Особое внимание было уделено тому обстоятельству, что в сфере частного права уже долгое время активно работает Исследовательский центр частного права при Президенте РФ, осуществляющий научно-профессиональную юридическую разработку и экспертизу предложений и проектов актов, направленных на установление общих правовых начал гражданского общества и развитие рыночных отношений. Этот Центр является своеобразным «фильтром» для законодательных инициатив в сфере частного права, что придает ей устойчивость и стабильность. К сожалению, в сфере публичного права такого «фильтра» нет, что негативным образом сказывается на развитии данной сферы, поскольку изменения в соответствующее законодательство вносятся излишне часто и бессистемно.

Модератором заключительного пленарного заседания конференции был М. Ю. Барщевский. В подведении итогов конференции выступили А. И. Александров, А. А. Иванов, И. М. Бунин, А. В. Коновалов. А. И. Александров указал на необходимость реализации комплексной программы мониторинга законодательства и подготовки на ее основе свода законов Российской Федерации. Правовую основу функционирования системы мониторинга должны составить федеральный закон о нормативных правовых актах и указ Президента РФ о мониторинге правоприменительной практики.

Подводя итоги конференции, А. В. Коновалов подчеркнул важность и целесообразность существования эффективной системы мониторинга законодательства и правоприменения. Достичь поставленных целей возможно лишь при активном содействии всех ветвей государственной власти, а также привлечении научного сообщества и непо-

средственно общественного мнения. По результатам осуществленной работы на конференции все высказанные замечания, предложения и полученные материалы будут обобщены и подвергнуты структурированному анализу. Также отмечалась целесообразность создания интернет-порталов и размещения стенограмм с заседаний конференции в сети «Интернет». Итоговым документом работы на конференции станет доклад Президенту РФ в качестве предложений к плану законотворческой деятельности.

А. В. Павлушкин,

и. о. заведующего отделом мониторинга законодательства

ИЗиСП,

кандидат юридических наук;

С. Б. Нанба,

старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации

Правовой мониторинг как эффективный инновационный институт государственного управления в значительной мере конституируется благодаря усилиям региональной власти. Во многих субъектах РФ правовой мониторинг стал неотъемлемой частью государственного управления, механизмом, обеспечивающим как действия органов исполнительной власти на основе и во исполнение закона, так и своевременную корректировку регионального законодательства. При этом практика институа-лизации правового мониторинга в субъектах РФ достаточна различна.

Шестой межрегиональный научно-практический семинар «Тенденции и итоги формирования института мо-

ниторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации», состоявшийся 22 апреля 2010 г., был посвящен обобщению основных итогов становления правового мониторинга как государственно-правового института, анализу опыта субъектов РФ. В работе семинара приняли участие члены Совета Федерации, Государственной Думы, органов государственной власти субъектов РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства юстиции РФ, Торгово-промышленной палаты РФ, а также работники научных, общественных и иных организаций. На семинаре обсуждались наиболее актуальные проблемы нормативных, организационных и информа-