О некоторых проблемах классификации саморегулируемых организаций

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 1 (46). С. 79-84.

УДК 342

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ КЛАССИФИКАЦИИ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

ABOUT SOME PROBLEMS OF CLASSIFICATION OF SELF-REGULATORY ORGANIZATIONS

А. Ф. АЛГАЗИНА

Рассматриваются сложившиеся в юридической науке подходы к классификации саморегулируемых организаций. Анализ классификаций саморегулируемых организаций позволил констатировать многообразие встречающихся критериев их подразделения. Особое внимание уделено классификации СРО по критерию наличия или отсутствия обязанности субъекта предпринимательской или профессиональной деятельности быть членом соответствующей СРО как наиболее значимой с точки зрения изучения особенностей административно-правового статуса саморегулируемых организаций.

Ключевые слова: саморегулирование; проблемы классификации; саморегулируемые организации; административно-правовой статус.

The author considers the current in legal science approaches to the classification of self-regulatory organizations. Analysis of the classifications of self-regulatory organizations allowed to state the variety of common criteria for their units. Special attention is paid to the classification of SRO according to the criterion of the presence or absence of the duties of a subject of entrepreneurial or professional activity to be a member of the relevant SRO as the most significant from the point of view of studying the peculiarities of administrative legal status of self-regulatory organizations.

Key words: self-regulation; problems of classification; self-regulated organizations; administrative-legal status.

Саморегулирование в Российской Федерации осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности в саморегулируемые организации. Последние являются фундаментом, организационной основой саморегулирования.

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [1] (далее - Закон о СРО) саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

Как отмечает А. Н. Костюков, результатом развития саморегулирования в нашей стране является улучшение бизнес-климата, снижение административного давления на субъектов предпринимательской деятельности [2].

Целью любой классификации является раскрытие объема понятия посредством перечисления всех входящих в него терминов [3].

Классификация саморегулируемых организаций не только позволяет систематизировать уже имеющиеся знания о СРО, но и способствует получению новых знаний о данном явлении.

В юридической литературе встречаются различные классификации саморегулируемых организаций.

Так, П. В. Крючкова выделяет следующие СРО [4]:

- отраслевые, объединяющие предпринимателей по отраслевому признаку (например, Гильдия риэлторов, НАУФОР, ПАРТАД и др.);

© Алгазина А. Ф., 2016

- объединения «по технологиям», использующие одинаковую технологию продвижения различных товаров (например, Российская ассоциация прямых продаж);

- межотраслевые, объединяющие фирмы, не связанные ни общей технологией, ни общим товаром (например, американская БББ [5]).

В. Плескачевский различает СРО [6]:

- профессиональные (предпринимательские), основанные, как правило, на обязательном членстве и, как правило, заменяющие лицензирование (например, нотариусы, аудиторы, оценщики, арбитражные управляющие, адвокаты и др.);

- предпринимательские, дополняющие лицензирование (например, банки, депозитарии, институциональные инвесторы, брокеры / дилеры).

П. Б. Салиным [7] выделены основания для классификации саморегулирования по способу возникновения, вместе с тем предложенный автором критерий может быть в равной мере применим и к саморегулируемым организациям. По способу возникновения саморегулируемые организации можно подразделить на три группы:

1. СРО, возникшие в порядке частной инициативы. Как правило, данные саморегулируемые организации возникают в случае, «если субъектам правоотношений необходимо решить проблему координации в группе и при этом издержки введения и поддержания общих стандартов поведения ниже, чем заключенные двусторонние договоры».

2. СРО, возникающие по инициативе го -сударства для передачи им государственных полномочий по созданию формальных правил и контролю за их исполнением.

3. СРО, возникающие в результате институционального проектирования. В качестве примера институционального проектирования саморегулирования называется инициирование создания организаций саморегулирования в одних странах организациями саморегулирования других стран или объединениями таких организаций.

Но наибольшее внимание в науке административного права уделяется классификации саморегулируемых организаций по критерию наличия или отсутствия обязанности субъекта предпринимательской или профессиональной деятельности быть членом соот-

ветствующей СРО. По данному основанию выделяют СРО с обязательным членством и СРО с добровольным членством. На сегодняшний день модель обязательного саморегулирования предусмотрена в следующих сферах: в отношении арбитражных управляющих; оценщиков; аудиторов и аудиторских организаций; строительных, проектных и изыскательских организаций; субъектов, осуществляющих энергетическое обследование; ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов; актуариев и др.

По состоянию на 2 февраля 2015 г. в России создана 1191 саморегулируемая организация. Большая часть, больше чем две трети, 767, - в отраслях, где предусмотрено обязательное членство, 424 - в сфере добровольных саморегулируемых организаций [8].

Безусловно, правовой статус СРО, основанных на обязательном членстве, и правовой статус [9] СРО, основанных на добровольном членстве, различны. По мнению М. А. Егоровой, коренное отличие в правовом статусе этих разновидностей СРО состоит в цели их деятельности. Добровольные объединения действуют в целях удовлетворения только совместных интересов их членов, целью же деятельности СРО с обязательным членством в первую очередь является реализация публичного интереса, интересы же членов СРО сводятся к возможности установления правил, более тонко настроенных для регулирования той или иной сферы предпринимательской или профессиональной деятельности [10]. Как отмечает Ю. Г. Лескова, для СРО, основанных на обязательном членстве, перечень выполняемых ими функций, безусловно, всегда является более широким по сравнению с перечнем функций СРО, основанных на добровольном членстве, что обусловлено спецификой деятельности названных организаций. СРО с обязательным членством выполняют, помимо прочего, важную функцию, связанную «с допуском к профессии» [11]. Именно наличие указанной функции обусловливает особую роль и значение в развитии экономических и правовых отношений СРО, основанных на обязательном членстве, что позволяет ряду ученых придерживаться точки зрения о публично-правовом статусе саморегулируемых организаций с обязательным членством [12].

Как отмечает В.Ю. Синюгин, «если правовой нормой предусмотрена обязанность организации вступить в правоотношения с иными лицами или обязанность иных лиц вступить в правоотношения с такой организацией либо любой иной организацией того же вида, можно с уверенностью утверждать, что такая организация осуществляет публично значимые функции [13]».

На наш взгляд, помимо наличия функции «допуска к профессии», особый публично-правовой статус СРО с обязательным членством проявляется при осуществлении переданных им государственно-властных полномочий по установлению стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, а также по осуществлению контроля за соблюдением их членами не только стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, но и требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Наличие данных полномочий свидетельствует об особой связи данной разновидности саморегулируемых организаций с публичной властью.

Рассмотрение отдельных признаков саморегулируемых организаций с обязательным членством позволяет прийти выводу о возможности отнесения СРО с обязательным членством к юридическим лицам публичного права, наряду с Центральным банком Российской Федерации, государственными кор-порациями [14] и т. п.

В. Е. Чиркин определяет юридическое лицо публичного права как «признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия» [15]. Анализ выделяемых В. Е. Чиркиным признаков юридического лица публичного права [16] позволяет обнаружить ряд таких признаков у саморегулируемых организаций:

1. Особая правовая природа. Создаваемые как некоммерческие организации, СРО в результате внесения сведений в государственный реестр, приобретают публично-правовой статус.

2. Особое социальное качество. Назначение юридических лиц публичного права, а равно и СРО, состоит не в участии в гражданском обороте, а в решении задач общественного характера.

В Законе о СРО цели, для достижения которых создаются СРО, прямо не названы.

В отраслевых законах цели создания саморегулируемых организаций, напротив, нашли свое отражение [17]. Их анализ позволяет прийти к выводу, что целями создания и деятельности саморегулируемых организаций выступают: предупреждение причинения вреда, повышение качества работы членов СРО, обеспечение условий осуществления их деятельности, ее регулирование и контроль [18].

3. Как указывает В. Е. Чиркин, различны не только цели и природа юридических лиц частного и публичного права, но также их интересы и воля. В отличие от юридического лица частного права, реализующего общие интересы группы частных лиц, которых объединяет главная цель - прибыль, собственная выгода участников, юридическое лицо публичного права действует в общественных интересах. Несмотря на то, что саморегулируемые организации - это объединения субъектов профессиональной и (или) предпринимательской деятельности, они действуют не только в интересах своих членов, но и в интересах потребителей товаров, работ, услуг, а также в интересах государства, когда речь идет о саморегулируемых организациях с обязательным членством.

4. Особый способ создания юридических лиц публичного права. Применительно к саморегулируемым организациям государством предусмотрен специальный порядок приобретения и утраты правоспособности. В силу ч. 6 ст. 3 Закона о СРО саморегулируемая организация приобретает свой статус с даты внесения сведений в государственный реестр саморегулируемых организаций и утрачивает статус саморегулируемой организации с даты исключения сведений из указанного реестра.

Анализ положений Законов об отдельных видах предпринимательской деятельности позволяет констатировать отсутствие единообразия в способах приобретения статуса СРО [19]. Учитывая, что все саморегулируемые организации выполняют схожие функции, законодателю необходимо закрепить общий порядок приобретения статуса саморегулируемой организации: путем внесения некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций в соответствующей области.

6. Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Специфической формой ответственности саморегулируемой организации, которая неприменима к юридическим лицам частного права, является исключение сведений из го -сударственного реестра, основанием которого является вступившее в законную силу решение суда об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций на основании ее несоответствия требованиям Закона о СРО, других федеральных законов.

В рамках саморегулируемых организаций, основанных на принципе добровольного членства, в зависимости от особенностей законодательного закрепления можно выделить две разновидности СРО:

- саморегулируемые организации с добровольным членством, возможность создания которых прямо предусмотрена федеральным законодательством. К данной группе относятся, например, саморегулируемые организации медиаторов, саморегулируемые организации в сфере рекламы;

- саморегулируемые организации с добровольным членством, возможность создания которых федеральным законодательством прямо не предусмотрена, но и не запрещена. В числе этой разновидности можно выделить следующие СРО: Некоммерческое партнерство «Межрегиональная Гильдия Риэлторов» (статус СРО получен 12 августа 2013 г.), Ассоциация делового сотрудничества «Саморегулируемая организация "Лифтсервис"» (статус СРО получен 2 октября 2009 г.).

Интерес также представляет предложенная С. А. Денисовым [20] классификация саморегулируемых организаций в зависимости

от наличия либо отсутствия у объединенных в них лиц властных, организационно-контрольных, исполнительно-распорядительных полномочий (т. е. публичной функции) на следующие разновидности:

- «саморегулируемые организации, которые не только сами наделяются государством публичными функциями, но и члены которых также наделяются функциями публичного характера (публично-правовая модель саморегулирования, предполагающая публичный характер деятельности саморегулируемой организации и ее членов). К саморегулируемым организациям данного вида относятся саморегулируемые организации арбитражных управляющих (деятельность членов этих организаций - арбитражных управляющих отнесена Конституционным Судом Российской Федерации к категории публичной [21]), а также нотариальные палат;

- саморегулируемые организации, наделяемые государством публичными функциями, участники которых такими функциями не наделены (публично-правовая модель саморегулирования, предполагающая публичный характер деятельности только саморегулируемой организации). Саморегулируемые организации данного вида могут быть созданы, в частности, для замещения государственного лицензирования отдельных видов деятельности и (или) лицензионного контроля. К числу таких организаций можно отнести саморегулируемые организации оценщиков, члены которых - оценщики функциями публичного характера не наделены».

Представляется, что данная классификация нуждается в некотором уточнении, поскольку нотариальные палаты формально по действующему законодательству саморегулируемыми организациями не являются, однако так же, как и саморегулируемые организации, осуществляют публично значимые функции. Отнесение нотариальных палат к числу саморегулируемых может носить только условный характер в силу недостаточности у них регулятивных возможностей, которыми обладают саморегулируемые организации [22]. В этой связи предложенная С. А. Денисовым классификация касается, на наш взгляд, организаций, осуществляющих публично значимые функции, в целом, а не отдельно СРО.

Кроме того, саморегулируемые организации могут быть подразделены в зависимости от их отраслевой принадлежности: СРО арбитражных управляющих, аудиторов, актуариев, оценщиков и т. д.

В зависимости от уровня объединения членов СРО выделяются саморегулируемые организации двух уровней: СРО первого уровня состоит из региональных и межрегиональных саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности; саморегулируемые организации федерального уровня - союзы СРО, которые состоят из СРО первого уровня [23]. В качестве примера организации федерального уровня СРО в литературе упоминаются национальные объединения саморегулируемых организаций (советы саморегулируемых организаций). Необходимо отметить, что статус такого рода объединений законодателем до конца не урегулирован. Национальные объединения саморегулируемых организаций в сфере строительства, к примеру, создаются в целях соблюдения общественных интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов, обеспечения представительства и защиты интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов в органах го -сударственной власти, органах местного самоуправления, взаимодействия саморегулируемых организаций и указанных органов, потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (п. 3 ст. 55.20 ГрК РФ). Как отмечает Ю. Г. Лескова, «формулировка основных целей национального объединения СРО в сфере строительства вряд ли позволяет сделать вывод о наделении ее статусом саморегулируемой. Кроме того, согласно п. 9 ст. 55.20 ГрК РФ национальные объединения СРО не вправе вмешиваться в деятельность саморегулируемых организаций и каким-либо образом ограничивать ее» [24].

По целевой функции СРО классифицируют на три группы [25]:

1. Квазирегулирующие. В числе функций, осуществляемых данной группой СРО, преобладающей является функция регулирования соответствующей отрасли или сегмента рынка. Достижение этой цели предполагает формальную или неформальную передачу

государственных регулирующих функций СРО.

2. Коллективные бренды. Основная цель этих организаций состоит в получении конкурентных преимуществ за счет использования коллективной торговой марки. В этом случае поддержание высоких стандартов ведения бизнеса является средством, позволяющим обеспечить конкурентные преимущества, а не самоцелью. В России к организациям подобного типа можно отнести Ассоциацию прямых продаж, Гильдию риэлторов, ряд других организаций.

Существование данной группы СРО имеет смысл при соблюдении ряда условий:

- поддержание коллективного брэнда наряду с индивидуальным должно быть выгодно для фирм-участников;

- поддержание высоких стандартов ведения бизнеса и наличие системы урегулирования споров должно являться важным фактором продвижения коллективного бренда.

3. Цеховые. Эта разновидность СРО ориентирована на поддержание закрытой корпорации (цеха) с гарантированным уровнем дохода и сравнительными конкурентными преимуществами участников. Для организаций этого типа характерны:

- ограничение числа участников;

- внутренние, а не публичные схемы контроля за деятельностью членов;

- важная роль традиций и неформальных правил в деятельности организации.

Приведенный анализ классификаций саморегулируемых организаций позволяет констатировать многообразие встречающихся в юридической науке критериев их подразделения: по способу возникновения, по отраслевой принадлежности, по уровню объединения членов СРО, по целевой функции и др. Наиболее значимой с точки зрения изучения особенностей административно-правового статуса саморегулируемых организаций представляется классификация СРО по критерию наличия или отсутствия обязанности субъекта предпринимательской или профессиональной деятельности быть членом соответствующей СРО. Вместе с тем данный вывод не исключает необходимости разработки единой концепции института саморегулируемых организаций в Российской Федерации.

1. СЗ РФ. - 2007. - № 49.

2. См.: Костюков А. Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. -2014. - № 4. - С. 58-63.

3. См.: Курбатов В. И. Логика : учебное пособие для студентов вузов. - Ростов н/Д. : Феникс, 1996. - С. 145.

4. См.: Крючкова П. В. Саморегулирование хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному государственному регулированию. - М., 2001. - С. 18-19.

5. Better Business Bureau - Бюро безупречного бизнеса.

6. См.: Плескачевский В. Концепция саморегулирования (общие положения) // Материалы к парламентским слушаниям Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 8 июня 2004 г. - С. 7.

7. Салин П. Б. Виды саморегулирования // Юридическая мысль. - 2009. - № 6. - С. 118-122.

8. Саморегулирование не стоит на месте. - URL: http://нсопб.рф/news/4040.php (дата обращения: 22.06.2015).

9. Подробнее об элементах правового статуса субъектов административного права см.: Бах-рах Д. Н. Административное право. - М., 1997. - С. 85 ; Кононов П. И. Основные категории административного права и процесса. -М., 2013. - С. 69 ; Костюков А. Н. Должностное лицо: административно-правовой статус // Правоведение. - 1987. - № 2. - С. 14.

10. Егорова М. А. Частно-правовые начала приобретения статуса саморегулируемой организации некоммерческой корпорацией // Предпринимательское право. - 2013. - № 1.

11. Лескова Ю. Г. Роль и значение видового многообразия саморегулируемых организаций в модернизации экономических и правовых отношений // Гражданское право. - 2011. - № 2.

12. См., напр.: Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2010. - С. 49-50.

13. Синюгин В. Ю. Административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции // Административное право и процесс. - 2014. - № 11.

14. Подробнее о полномочиях государственных корпораций см.: Костюков А. Н. Мировой финансовый кризис и правовые формы антикризисного поведения субъектов Федерации и муниципальных образований в России (государственно-правовой аспект) // Конституци-

онное и муниципальное право. - 2009. - № 1. - С. 13-21.

15. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. - М. : Норма, 2007. - С. 94.

16. Там же. - С. 269.

17. См., например: О несостоятельности (банкротстве) : Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ. - Ст. 2 ; Об аудиторской деятельности : Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ. - Ст. 17. - Ч. 1; Гра-достроительный кодекс РФ. - Ст. 55.1.

18. Кванина В. В. Системные недостатки института саморегулирования // Закон. - 2014. - № 8.

19. Так, в соответствии со ст. 21 Закона о несостоятельности (банкротстве) статус саморегулируемой организации арбитражных управляющих приобретается некоммерческой организацией с даты включения сведений о некоммерческой организации в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Согласно же ст. 50 Закона о рынке ценных бумаг организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг, приобретает статус саморегулируемой организации на основании разрешения, выданного Банком России. В отдельных сферах предпринимательства, например, в области рекламной деятельности, правовые вопросы приобретения статуса саморегулируемой организации вообще никак не регламентированы.

20. Денисов С. А. Саморегулирование или самоорганизация? // Гражданское право современной России / сост. О. М. Козырь и А. Л. Маковский. - М. : Статут, 2008. - С. 39-40.

21. См.: По делу о проверке конституционности абз. 8 п. 1 ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2005 г. № 12-П. -П. 2.

22. См.: Баймуратова З. М. Саморегулируемые организации в сфере предпринимательской деятельности: административно-правовой аспект : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010. -С. 51.

23. См.: Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. - 2009. - № 1.

24. Лескова Ю. Г. Указ. соч.

25. Саморегулирование : пособие для предпринимателей / под ред. П. В. Крючковой. - М., 2002. - С. 18.