Опыт Канады в правовом регулировании доступа к информации

ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ Мельничук М.А.

1.4. ОПЫТ КАНАДЫ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ

Мельничук Мария Александровна, аспирант. Место учебы: Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова. Подразделение: Факультет государственного управления, кафедра правовых основ управления. E-mail: m.oleynik257@gmail.com

Аннотация

Задача - В статье рассматриваются вопросы правового регулирования доступа к информации в Канаде. Исследования автора базируются на материалах зарубежных ученых, занимающихся изучением вопросов транспарентности, свободы информации, а также права на доступ к информации - П. Томаса, А. Робертса, К. Дуглас, Д. Литвик и др., а также судебных решений и материалов, находящихся на официальных сайтах соответствующих органов власти Канады.

Модель - Автором были использованы общенаучные методы познания: анализ, сравнение, правовое моделирование, а также историко-правовой и сравнительно-правовой методы.

Выводы - Автором был сделан вывод о необходимости использования опыта правого регулирования доступа к информации в Канаде для внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации.

Практическое значение - выводы и предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства о доступе к информации, в дальнейших научных исследованиях по данной проблематике, а также в учебном процессе.

Оригинальность/ценность - материалы статьи предназначены для научных работников, занимающихся изучением вопросов доступа к информации, практикующих специалистов, а также студентов и аспирантов высших учебных заведений.

Ключевые слова: информация, транспарентность, свобода информации, доступ к информации, система государственного управления, органы государственной власти.

EXPERIENCE OF CANADA IN LEGAL REGULATION OF ACCESS TO INFORMATION

Melnichuk Maria Alexandrovna, postgraduate student. Place of study: Moscow State University named after M.V.Lomonosov. Department: School of Public Administration, Legal Foundations for Public Administration chair. Email: m.oleynik257@gmail.com

Annotation

Problem - this article examines the issues of legal regulation of access to information in Canada. The author’s research is based on the materials of foreign scientists studying the issues of transparency, freedom of information and the right of access to information - P. Thomas, A. Roberts, K. Douglas, D. Lithwik etc., as well as court decisions and materials of the official websites of the relevant public authorities of Canada.

Materials and methods - The author has used scientific methods of knowledge: analysis, comparison, legal modeling, as well as historical and legal and comparative legal methods.

Conclusions - The author concluded that experience of Canada in legal regulation of access to information is nec-

essary for the introduction of corresponding amendments to the Russian legislation.

Practical implications - conclusions and recommendations can be used in efforts to improve legislation on access to information, in further research on this issue, as well as in the educational process.

Originality/value - materials of the article are intended for scientists studying the issues of the access to information, practitioners as well as students and postgraduate students of higher educational institutions.

Keywords: information, transparency, freedom of information, access to information, system of public administration, public authorities.

На сегодняшний день право на информацию как и право на доступ к государственной информации закреплены в конституциях многих стран и представляют собой фундаментальную основу демократического общества, обеспечивающую возможность для эффективного взаимодействия граждан и государства. Тенденции транспарентности, открытости власти в настоящий момент являются актуальными и значимыми во всем мире, в частности, многие исследователи отмечают их особое значение в рамках борьбы с коррупцией [1, с. 243]. Тем не менее, несмотря на общее признание, некоторые аспекты, связанные со сферой применения и способами реализации соответствующих прав, остаются спорными и являются предметом оживленной дискуссии среди политологов, юристов и борцов за гражданские права [2, с. 150]. В этой связи представляется необходимым изучение зарубежного опыта правого регулирования доступа к информации с целью выявления актуальных тенденций, проблем и перспективных направлений в их решении на законодательном уровне. В рамках настоящего исследования представлен обзор конституционных положений, а также законодательных актов Канады, посвященных доступу к информации.

В основе канадской системы транспарентности власти находится соответствующий Закон о доступе к информации (далее - Закон о доступе), принятый парламентом в 1982 г. и вступивший в силу 1 июля 1983 г. [3]. При этом стоит особо отметить, что на конституционном уровне право на доступ к информации до сих пор не закреплено. Важной особенностью правовой системы Канады является отсутствие единого основного закона страны, конституцией в настоящее время признается Конституционный акт 1982 г. [4], совокупность актов и распоряжений (указанных в приложении к нему), а также устные традиции и конституционные соглашения («неписаная конституция). Основополагающей частью Конституционного акта является Канадская хартия прав и свобод 1982 г. [5], в статье 2 Хартии провозглашается свобода мысли, убеждений и их выражения. На первый взгляд, подобная регламентация может показаться не имеющей отношения к свободе информации и соответствующего права на доступ. Тем не менее, в 2010 г. Верховный суд Канады в решении 2010SCC23 постановил, что свобода выражения мнений в соответствии со статьей 2(b) Хартии включает в себя право требовать предоставление доступа к правительственным документам [6]. Но в то же время суд отметил, что подобное толкование возможно лишь в тех случаях, когда доступ к официальным документам требуется для предметного обсуждения и дискуссий по вопросам, представляющим общественный интерес. Как отмечают исследователи Центра права и демократии, указанное решение стало первым шагом к закреплению права на доступ к ин-

23

4'2014

Пробелы в российском законодательстве

формации в качестве основополагающего права человека, гарантированного конституцией, и в скором времени потребуется внесение соответствующих изменений в законодательство [7, с. 17].

Решение о принятии закона о доступе было вызвано актуальной для того времени тенденцией распространения идей о свободе информации и открытого правительства - к 1980 г. 12 стран, среди которых Швеция, Финляндия, США и Дания приняли специальные законы о доступе к информации [8, с. 349]. По справедливому замечанию Т.А. Тризно Канада является страной-первопроходцем, одной из первых провозгласившей в рамках государственной политики курс на построение информационного общества. [9, с. 183]. В период обсуждения законопроекта еще в 70-х годах высказывалось множество мнений о том, как изменится система государственного управления в Канаде в связи с принятием закона. Перечислялись благородные цели, которым должно было служить законодательство о доступе, в том числе упоминалась необходимость в установлении диалога между гражданами и государством, стремление к усовершенствованию процесса принятия решений государственными структурами.

Пол Томас, следуя толкованию канадских судебных решений [10], характеризует Закон Канады о доступе как «квазиконституционный», поскольку он обладает преимущественным юридическим действием по отношению к другим федеральным законам, за исключением тех, которые перечислены в приложении к нему [11, с. 19]. Тем самым подтверждается не просто приоритет перед другими источниками права, но также подчеркивается значение открытости и транспарентности как фундаментального принципа политической и административной культуры государственного управления Канады.

Закон был принят в целях обеспечения права на доступ к информации, содержащейся в документах правительственных учреждений. В его основе лежат три принципа: правительственная информация должна быть доступна для общественности; необходимые исключения из права на доступ должны быть ограничены и точно определены; а решения о раскрытии правительственной информации должны приниматься автономно и проходить независимую экспертизу.

В Статье 3 Закона представлено определение, в соответствии с которым «правительственным учреждением» является любой департамент или министерство Канады, государственная (королевская) корпорация либо ее дочернее предприятие, находящееся в полной собственности (в понимании раздела 83 Закона о финансовом управлении). Большинство авторов отмечают, что данное определение должно быть расширено, и в настоящее время внесены предложения по изменению указанной статьи с целью включения в понятие «правительственное учреждение» всех организаций, созданных в соответствии с законом и исполняющих публичные функции [12 с. 19]. Правом на доступ обладает любой гражданин либо лицо, обладающее статусом постоянного жителя Канады. Отмечается, что все запросы на получение информации обрабатываются единообразно и без учета личности заявителя, его должности/профессии или целей для которых он обращается за информацией.

Закон подробно описывает процесс направления запроса в соответствующий государственный орган и порядок его рассмотрения. В частности, отмечается, что запрос на получение доступа подается в письменной форме в государственное учреждение, которое

осуществляет контроль над соответствующими документами. При этом отдельно оговаривается, что запрос должен содержать достаточно подробную информацию для того, чтобы опытный сотрудник учреждения, приложив разумные усилия, смог

идентифицировать запрашиваемый документ. В Статье 7 устанавливается срок в 30 дней для рассмотрения обращения и принятия решения либо об отказе в предоставлении информации, либо о направлении запрашиваемого документа или его части заявителю. Даже в случае отказа лицу, запрашивающему информацию, направляется соответствующее письменное уведомление.

Стоит особо отметить, что после принятия закона руководители правительственных учреждений, подпадающих под действие положений Акта о доступе к информации, стали ответственными за раскрытие информации своими подчиненными и за соблюдение соответствующих положений законодательства. В том числе во всех учреждениях были созданы специальные подразделения, ответственные за обработку поступающих запросов на получение информации, и введена должность координатора по вопросам доступа к информации.

В 1983 году в соответствии с Законом о доступе к информации было создано специализированное Управление Уполномоченного по вопросам информации для оказания помощи физическим лицам и организациям, которые считают, что правительственные учреждения нарушают их права, предоставленные в соответствии с Законом [13]. При этом в обязанности Уполномоченного входит также обеспечение соблюдения прав государственных учреждений и других заинтересованных лиц. Являясь должностным лицом Парламента, Уполномоченный по вопросам информации назначается Кабинетом по рекомендации премьер-министра, и утверждается в должности совместной резолюцией Палаты общин и Сената на семилетний срок, который может быть возобновлен. С 30 июня 2010 г. По настоящее время функции Уполномоченного по вопросам информации исполняет Сюзанн Лего [14].

Работа Уполномоченного поддерживается сотрудниками Управления, в обязанности которых входит проведение расследований по поступившим жалобам и принятие мер по разрешению споров; представление Уполномоченного в судебных делах; оказание правовой помощи в расследованиях, а также проведение консультаций по вопросам законодательства. Управление рассматривает жалобы граждан, которые считают, что им было отказано в праве на доступ к информации или их право было каким-либо образом нарушено. В частности, заявители вправе направить жалобу Уполномоченному по вопросам информации в случае, если, по их мнению, они были вынуждены заплатить сумму большую чем необходима для изготовления копии запрашиваемого документа, если информация была представлена на языке отличном от выбранного заявителем, а также если срок для раскрытия или перевода документа был необоснованно продлен. Граждане, которым было отказано в доступе вправе направить жалобу в Управление в течение 60 дней с момента отказа. Тем не менее, Уполномоченный по вопросам информации не обладает правом для вынесения решения, обязывающего раскрыть ту или иную информацию. Его решение является скорее рекомендацией для раскрытия информации,

24

ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ Мельничук М.А.

тем не менее, правительственное учреждение не обязано его исполнять.

После проведенного расследования и отчета, полученного от Уполномоченного по вопросам информации, заявители, которым было отказано в доступе, вправе обратиться в Федеральный суд Канады для пересмотра решения правительственного учреждения об отказе в предоставлении информации. Подобные обращения возможны только после окончания всех расследований Управления, и в этом случае Уполномоченный по вопросам информации оказывает поддержку заявителю в направлении жалобы в суд.

Созданная система доступа к информации представлялась довольно перспективной и Канаду долгое время воспринимали как возможного лидера в данной области, обладающего не только специализированным законодательством, подробно регламентирующим правила осуществления доступа и предоставления информации, но и необходимой институциональной основой. Действительно, Канада, в отличие от многих стран, продемонстрировала серьезный подход к формированию системы доступа к информации и реализации законодательных положений на практике. Как отмечает А. Робертс, практика Канады во многих аспектах превосходит соответствующую практику применения Акта США о свободе информации [15, с. 117.].

В целом, опыт Канады представляет интерес для изучения и проведения сравнительного анализа с российской системой доступа к информации. В российском законодательстве в настоящий момент создана необходимая база для реализации права граждан на доступ к информации. Правовую основу российского доступа к информации составляют соответствующие положения Конституции Российской Федерации (п. 4 ст. 29 закрепляет право каждого гражданина свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом) [16], а также федеральных законов: «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [17], «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» [18], «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [19]. На наш взгляд, принятие отдельного закона, посвященного свободе информации, по аналогии с большинством зарубежных стран в настоящий момент в Российской Федерации не требуется. Тем не менее, представляется возможным объединение положений законодательных актов, описанных выше, в едином законе, посвященном доступу к информации. Тем самым, законодатель сможет достичь единообразия в регулировании процедур получения и осуществления доступа к информации, систематизировать соответствующие нормы и исключить их дублирование. Возможно также внесение изменений в целях расширение круга лиц, обязанных предоставлять соответствующие данные. Кроме того, опыт Канады может быть учтен и, возможно, реализован на практике, с точки зрения перспективы внедрения в Российской Федерации института Уполномоченного по вопросам информации для защиты интересов граждан в сфере доступа к информации на досудебном этапе.

Список литературы:

1. Инкина М.В. Коррупционные риски в деятельности федеральных органов исполнительной власти // Про-

белы в российском законодательстве. 2014, № 3. С. 241-244

2. Цуканов, А. Н., Вахрушев, Г. Е. Международные стандарты защиты ребенка от негативной информации // Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 3. С.149 - 155

3. Закон о доступе к информации 1983 г. [сайт] URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/A-1/

4. Конституционный акт 1982 г. [сайт] URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/const/page-15.html

5. Хартия прав и свобод 1982 г. [сайт] URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/Const/page-15.html

6. Ontario (Public Safety and Security) v. Criminal

Lawyers' Association, 2010 SCC 23, [2010] 1 S.C.R. 815 [сайт] URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-

csc/en/item/7864/index.do

7. Canada: Response to the OIC Call for Dialogue:

Recommendations for Improving the Right to Information in Canada. 2013 [сайт] URL: http://www.law-

democracy.org/live/wp-

content/uploads/2012/08/Canada.RTI_.Jan13.pdf

8. Гавришов Д.В. Понятие и значение субъективного права на информацию в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина // Пробелы в российском законодательстве. 2010, N 4.

9. Тризно Т.А. Информационный менеджмент и управление государственной информацией как компоненты государственной информационной политики Канады // Грамота. Тамбов, 2013.

10. Canada (Attorney General) v. Canada (Information Commissioner), 2002 FcT 128, [2002] 3 FC 630; Canada ( Attorney General ) v. Canada ( Information Commissioner ), 2004 fC 431, [2004] 4 FCR 18; Canada (Attorney General) v. Canada (Information Commissioner), 2007 FC 1024, [2008] 4 FCR 302.

11. Paul G. Thomas. Advancing Access to Information Principles through Performance Management Mechanisms: The Case of Canada. World Bank Institute, Washington DC. 2010.

12. Kristen Douglas, Elise Hurtubise-Loranger, Dara Lithwick. The Access to Information Act and Proposals for Reform. Library of Parlament, Ottawa. 2005.

13. Официальный сайт Комиссара по вопросам информации [сайт] URL: http://www.oic-ci.gc.ca/eng/abu-ans_what-we-do_ce-que-nous-faisons.aspx

14. Комиссар по вопросам информации [сайт] URL: http://www.oic-ci.gc.ca/eng/abu-ans_the-commissioner-le-commissaire.aspx

15. Alasdair Roberts. Two challenges in administration of the access to information act [сайт] URL: http://www.humanrightsinitiative.org/programs/ai/rti/interna tional/laws_papers/canada/al_roberts_submission_to_go mery.pdf

16. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.03.2014, N 9, ст. 851.

17. Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.02.2014) // Российская газета, N 165, 29.07.2006.

18. Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ (ред. от 21.12.2013) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" // Российская газета, N 265, 26.12.2008.

25

4'2014

Пробелы в российском законодательстве

19. Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Российская газета, N 25, 13.02.2009.

Рецензия

на статью: «Опыт Канады в правовом регулировании доступа к информации» аспирантки III г/о Факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова М.А. Мельничук

Статья М.А. Мельничук посвящена определению основных тенденций, проблем и перспективных направлений правого регулирования доступа к информации в Канаде, а также выявлению пробелов в российском законодательстве, которые могут быть восполнены с учетом соответствующего зарубежного опыта.

Не вызывает сомнений высокая степень актуальности темы данной работы. В настоящее время идеи транспарентности и открытого доступа к информации являются довольно распространенными во всем мире, право на доступ к информации признано Конституциями большинства государств, что подтверждает его высокое значение.

В работе автор представляет достаточно подробный анализ положений Закона Канады о доступе к информации 1983 г., описывает исторические предпосылки принятия данного акта, а также выявляет возможные поправки, которые будут внесены в ближайшем будущем.

Заслуживает особой оценки проведенное исследование институциональной основы доступа к информации, в частности, деятельности специального Уполномоченного по вопросам информации.

Научная статья М.А. Мельничук «Опыт Канады в правовом регулировании доступа к информации» соответствует всем предъявляемым к подобным работам требованиям. Представленная статья может быть рекомендована к публикации.

заведующий кафедрой правовых основ управления Факультета государственного управления, доктор юридических наук, профессор Накашидзе Бадри Джемалович

26