Организация специального межевания в России

ОРГАНИЗАЦИЯ СПЕЦИАЛЬНОГО МЕЖЕВАНИЯ В РОССИИ

УДК 947. 074

Со второй половины XVIII - и на протяжении практически всего XIX века в России проводилось масштабное государственное межевание земель, состоявшее из двух этапов: генерального и специального. На генеральном этапе в обязательном порядке определялись и фиксировались в межевых документах и на местности границы земельных владений (дач), а на специальном уже на добровольной основе и за счет владельцев межевались дачи, принадлежавшие сразу нескольким владельцам (общие и чересполосные дачи).

По мере распространения генерального межевания на новые территории всё более актуальной становилась задача разрешения спорных дел, внутреннего размежевания общих, чересполосных, смешанных земельных дач. Особенно это касалось Южного Урала, где на башкирских землях проживала масса припущенников.

Манифест 19 сентября 1765 г. о начале генерального межевания в Россиии и Межевая инструкция 25 мая 1766 г. в общих чертах определяли порядок таких частных межеваний. Более поздние нормативные акты вплоть до издания свода законов 1835 г. лишь повторяли их и незначительно дополняли. В 1806 г. были изданы правила полюбовного межевания через уездных землемеров, под наблюдением уездныхсудов. Этот вид межевания обходился гораздо дешевле, поскольку не требовал оплаты поездок генеральных землемеров из центра и потому был особенно выгоден небогатым землевладельцам. Однако вследствие дробления крупных генеральныхдач число споров не сокращалось. Приходилось искать все новые способы побуждения землевладельцев к полюбовным разделам.

В 1817 г. началась разработка общих правил специального размежевания [4]. Работа эта затянулась надолго. Лишь в 1835 г., в «Своде законов» появилась отдельная глава, посвященная коштному

Г.с. СМИРНОВ, с.с. СМИРНОВ

(за счет владельцев) межеванию. Но по существу в нее вошли без изменения все старые нормы, лишь систематизированные и слегка подвергнутые редакторской правке [11]. Таким образом, никакой принципиально новой нормативной базы для специального межевания не возникало.

В середине 1830-х годов в правительстве было принято решение ускорить затянувшийся процесс внутреннего размежевания дач, без чего само генеральное межевание в значительной мере теряло смысл, поскольку не устраняло земельных споров. Ускорение ему могло придать бесплатное для частных владельцев размежевание бесспорных общих и чересполосных дач. Однако подобное мероприятие потребовало бы значительных дополнительных затрат финансовых и материальных ресурсов, которых не хватало даже на завершение государственного генерального межевания. К этому времени уже было выделено 183121 генеральная дача с 253,3 млн. десятин земли. Из них спорными и чересполосными, то есть подлежавшими специальному размежеванию, было 82398 дач с 60,4 млн. десятин [7].

Чтобы изыскать указанные дополнительные средства, было решено внутренние размежевания дач (в 1830-е годы такое межевание стало называть «специальным») по-прежнему проводить исключительно за счет землевладельцев. Для этого устанавливались официальные расценки на все основные виды работ, связанных с межеванием. Поскольку «полюбовный» процесс мог тянуться сколько угодно долго, было решено его форсировать, не нарушая при этом принципов добровольности и платности, хотя бы внешне.

Для этого с 1836 г., в тех губерниях, где генеральный этап межевания был уже завершен, стали создаваться особые комитеты, основной задачей которых была помощь владельцам дач, желающим разме-

* Законодательным основам и организации генерального межевания посвящены публикации авторов в предыдущих выпусках журнала «Социум и власть». - 2008, № 1; 2009, № 1.

жеваться. Помощь носила лишь косвенный характер и заключалась в сборе сведений о землях общего и чересполосного владения, выработке предложений по совершенствованию правил их размежевания. «Для совокупного рассмотрения предположений губернских комитетов» в Петербурге был создан центральный комитет. Поскольку никакими серьезными полномочиями комитеты не наделялись, заметного эффекта их деятельность не принесла.

Одновременно с этим совладельцам дач было настоятельно предложено в течение трех лет выработать соглашения о разделе своих земель, составить на этой основе «полюбовные сказки», официально утвердить их в уездных судах, а затем в тех же судах просить и о самом размежевании, то есть утверждении границ в натуре. Эти предложения получили название «приуготовительные меры к специальному размежеванию земель по государству». Большого успеха они также не имели, несмотря на то, что для поощрения владельцев им дополнительно к праву сохранения за собой примерных (т.е. самовольно захваченных до начала генерального межевания казенных) земель предоставлялось право свободного размена и уступки земель, и крестьянских дворов, без взыскания крепостных и гербовых пошлин. С 1836 г. полюбовное размежевание было официально объявлено делом чрезвычайной государственной важности. Согласие на него поощрялось, а несогласие могло повлечь крупные неприятности. «Полюбовное соглашение как удобнейшее средство к достижению цели, правительством указанной в мнении Государственного совета высочайше утвержденного 8 января 1836 г., зависит от воли каждого из владельцев, но уклонение от сей цели будет иметь последствием все те меры строгости, которые правительство в необходимости будет принять к побудительному размежеванию», - подчеркивалось в указах от 1 ноября 1838 и 21 июня 1839 г. [1].

Тем не менее, добровольный характер размежевания отменен не был.

С целью установления единого порядка межевания и стимулирования к специальному межеванию владельцев дач указами от 21 июня 1839 и 27 мая 1841 г. во

всех губернских городах создавались особые посреднические комиссии под председательством губернских предводителей дворянства. В состав комиссии входили уездные предводители дворянства, а также депутаты из числа зажиточных жителей губернского города и губернские землемеры. Губернский предводитель мог приглашать в состав комиссии других дворян, и иных лиц по своему усмотрению. Не возбранялось и Министерству юстиции включать в комиссию по нескольку землемеров межевого корпуса, если такая возможность имелась. Для ведения делопроизводства комиссия нанимала письмоводителя и несколько писцов. Сами члены комиссии жалования не получали.

Кроме того, в каждом уездном городе в качестве постоянного ходатая по вопросам специального межевания, уездные дворяне выбирали из числа местных помещиков одного или несколько межевых посредников.

Таким образом, вопросы организации специального межевания на местах передавались в руки помещиков-землевладельцев.

Правда, при размежевании чересполосных дач с казной или государственными крестьянами палата государственных имуществ должна была назначать уполномоченных чиновников. Однако их роль сводилась не к защите интересов казны и крестьян, а лишь к содействию посреднику в успешном окончании дела «всеми доступными им способами».

Эти меры заметно ускорили темпы специального межевания, но закончить его в короткий срок, разумеется, не удалось. Власти объясняли это недостатком землемеров и неурожаем в ряде губерний. Указом от 21 июля 1839 г. срок завершения полюбовного межевания и деятельности комиссий был продлен еще на 2 года. Одновременно были предприняты меры по увеличению численности землемеров: разрешалось набирать их из податного населения, землемерам как межевого корпуса, так и губернского ведомства разрешалось брать себе в помощники учеников из тех же податных сословий. Уездных землемеров запрещалось привлекать на съемку казенных и удельных земель, а Министерству государственных имуществ и ведомс-

тву уделов предлагалось использовать для этого собственные кадры. Для большего стимулирования к активности на уездных землемеров распространялись льготы по сдельной оплате, данные в 1840 г. землемерам межевого корпуса.

Однако и это не помогло. В 1841 г. срок был снова продлен, теперь уже на 5 лет, а по его истечению в 1846 г. - еще на 4 года, но уже без объяснения причин новых отсрочек. К 1850 г. согласие на добровольное размежевание был получено только от 70% владельцев общих и чересполосных дач, выявленных за период с 1836 по 1850 годы. Однако реально размежеванных было примерно 50%. В связи с этим в 1850 г. правила полюбовного межевания были продлены уже на неопределенный срок, в них были внесены изменения, которые должны были ускорить процесс. Так, владельцы, не пожелавшие межеваться и решившие оставить свои дачи в общем владении, получали на это право. Их теперь не принуждали к разделу. И наоборот, теперь не требовалось для начала размежевания согласия всех владельцев. Каждый получил право потребовать выделения своей доли из общей дачи. И, наконец, с разрешения Сената уездный суд мог начать принудительное размежевание и сам без согласия владельцев, если считал это целесообразным.

Одновременно были утверждены и новые правила размежевания владельческих и иных дач, находившихся в общем владении с государственными крестьянами. В отношении таких земель, а также дач казенных крестьян, специальное межевание становилось обязательным. Соблюдение этого правила возлагалось на уездных посредников и губернские посреднические комиссии. Дополнительно в обязательном порядке при размежевании должны были присутствовать и особые уполномоченные, назначаемые палатами государственных имуществ. В их задачу входила защита интересов казны. Эти же уполномоченные могли, по согласованию с крестьянами, выступать и в качестве их поверенных.

По мере завершения своей миссии посреднические комиссии стали постепенно закрываться. Последняя, Орловская,

была закрыта в 1884 г., а должности выборных посредников сохранялись в некоторых губерниях и в конце века.

Стимулируя полюбовное размежевание, закон предлагал три его варианта. 1. Владельцы без предварительной съемки дачи сами организовывают размежевание и только просят губернскую посредническую комиссию о командировании уездного землемера для утверждения меж и составления планов, и межевых книг. Этот способ считался наиболее эффективным и всячески поощрялся. 2. Владельцы в принципе согласны, но хотят уточнить пространство точным снятием на план, чтобы потом справедливо разделиться и безошибочно составить полюбовную сказку. В этом случае они имели право нанять частного землемера или попросить о присылке казенного (в обоих случаях межевое начальство должно было им помочь в осуществлении этого). 3. Владельцы не смогли договориться сами и просят размежевать дачу через посредника. Посредник был обязан немедленно найти казенного землемера и распорядиться о предварительном снятии дач на план. Если казенный землемер по какой-то причине не мог сразу же приступить к работе, то посредник должен был найти частного. В дальнейшем раздел осуществлялся по межевым правилам.

Все остальные варианты полюбовным разводом не считались и не давали права владельцам дач на льготы. «Только те действия владельцев будут признаны за прямое желание воспользоваться выгодами полюбовного размежевания, кои будут соответствовать правилам, изложенным в инструкции полюбовного размежевания» [2].

Таким способом закрывалась лазейка для получения льгот, минуя процесс согласования границ с совладельцами.

С 1854 г. вступил в силу новый порядок судебно-межевого разбирательства по спорам, связанным со специальным размежеванием. Такие дела стали рассматриваться местными уездными судами, что должно было ускорить процесс. Рассмотрению в первую очередь подлежали споры с участием казенного интереса, во вторую - по поводу лесных угодий, в третью - все остальные. В случае невозмож-

ности разрешить спор по новым правилам, дело решалось на основании общих межевых законов.

Чтобы удержать владельцев от участия в спорах, новые правила вводили систему дополнительных сборов и штрафов, налагаемых на проигравшую сторону. В частности, она оплачивала работу землемерных партий, занимавшихся проверкой заявлений на местности. За неправильные апелляции также устанавливались штрафы: за жалобу на землемера - 7,5 коп. серебром, на уездный суд - 15 коп. и на гражданскую палату - 30 коп. за каждую «неправедно оспариваемую десятину».

После 1775 г. в каждой губернии создавалась собственная межевая часть, состоявшая из чертежной, губернских и уездных землемеров. Поначалу уездные землемеры лишь восстанавливали утраченные межи и межевые знаки. С 1806 г. они получили право самостоятельного межевания.

Основной обязанностью уездного землемера являлось осуществление земельных отводов и составление планов на различные земельные участки, однако в ходе специального межевания они широко привлекались к участию в данном мероприятии: возглавляли большинство межевых партий.

Согласно закону, губернские, уездные и состоящие при чертежной особые землемеры определялись на должность только по представлению межевого департамента Сената [3]. Губернское правление без разрешения межевого департамента не могло ни увольнять, ни переводить их на другие должности или в другие губернии. Этим достигалась возможность определенного контроля за деятельностью местных землемеров со стороны центральных межевых учреждений и гарантий того, что их деятельность не противоречит общим требованиям к осуществлению межевых работ и ведению межевой документации, а также создавало возможность привлекать их к деятельности по государственному межеванию.

По мере разворачивания специального межевания фигура уездного землемера принимала всё большее значение. В «Своде законов межевых» порядку специального размежевания через уездных землемеров

посвящено 25 статей (ст. 590-615), что подтверждает важность его роли.

Поскольку специальное межевание, во-первых, было добровольным, а во-вторых, обычно касалось спорных участков, выделенных в ходе генерального межевания, чтобы не замедлять его ход, уездному землемеру приходилось в еще большей степени быть «дипломатом» и посредником.

К концу первой четверти XIX в. подготовка землемеров заметно улучшилась. В 1835 г. Константиновское межевое училище получило статус высшего учебного заведения и было переименовано в институт. Курс обучения увеличен до четырех лет. Два последних года теоретическое обучение сопровождалось практикой.

Воспитанники, окончившие курс с отличием, направлялись в межевые конторы старшими землемерными помощниками с присвоением чина 14 класса. Прошедшие выпускные испытания на «посредственно» получали должность младшего землемерного помощника без классного чина, хотя и могли, проработав по специальности не менее 2 лет, претендовать на должность старшего помощника и чин, но «не иначе как с представлением о том их непосредственного начальника». Неуспевающие в течение года обучения отчислялись из института.

В институте учились две категории воспитанников - на полном казенном содержании и «своекоштные». Те выпускники, кто обучался на казенные средства, должны были прослужить по межевому ведомству не менее 10 лет, а «своекоштные», имели право определять свою дальнейшую судьбу самостоятельно, но, если желали получить чин, должны были служить в казенном межевом учреждении не менее 5 лет [8]. Большинство своекоштных становилось частными землемерами.

Практически все исследователи сходятся на том, что выпускники Константинов-ского института получали по тем временам высокую профессиональную подготовку. Однако одно учебное заведение не могло удовлетворить всей потребности в землемерах. Поэтому по-прежнему разрешалось принимать в землемеры военных и статских чиновников, не получивших специальной подготовки, но имеющих соответствующие знания и опыт. Главное, чтобы их

чин соответствовал должности. При этом военный чин менялся на соответствующий статский [5]. В любом случае на должность землемера любого ранга определялись только по представлению межевого департамента Сената.

На практике не хватало и таких специалистов. Поэтому в ходе специального межевания «в связи крайнего недостатка в губерниях землемеров» сначала был разрешен прием на государственную службу выходцев из мещан остзейских губерний, [9], а затем и на представителей других податных категорий населения.

В 1835 г. в связи с развертыванием специального межевания было решено увеличить число землемеров, набрав в течение пяти лет для обучения межевому делу 200 способных подростков из числа кантонистов.

В марте 1841 г. был подписан указ, разрешавший межевым конторам принимать на службу по землемерной части и людей из податных сословий, но с предварительным испытанием. Подобно прибалтийским мещанам, им приходилось службой доказывать свое право на чин. Они сначала числились в занимаемых должностях, а утверждались в них только после награждения за усердие и беспорочную службу и не ранее, чем через 10 лет выслуги.

Сами же генеральные и уездные землемеры получили право принимать лиц из податных сословий в ученики, которым также (но только после завершения полюбовного межевания, сдачи экзамена и получения наград) можно было вступить в службу по межевой части на тех же основаниях. В ноябре того же года последовал указ, который «по уважению крайней недостаточности землемеров для полюбовного размежевания» разрешил определять землемерами при межевых конторах сверх штата без жалования «тех из отставных разных ведомств землемеров, кто захочет служить без жалования, при посреднических комиссиях и если они знающие. За это время службы зачесть им в срок выслуги к пенсии, а тем, кто не имеет обер-офицер-ского чина - производить в первые классные звания на общем основании законов», окончательное решение об определении таких специалистов на службу принимала Межевая канцелярия.

Поэтому дать однозначную оценку профессиональным качествам землемеров затруднительно. Применительно к «приуральскому краю» можно утверждать, (основываясь на жалобах на их действия), что далеко не все из них отличались высоким профессионализмом и честностью.

Для успешной реализации государственного межевания очень важно было правильно организовать полевые работы. Для этого, кроме достаточного числа опытных землемеров, требовались хороший мерительный инструмент и современные технологии. Однако в этой области Россия значительно отставала от европейских стран. Мерительный инструмент, а также техника межевания за прошедшие после начала генерального межевания десятилетия практически не изменились, хотя задачи внутреннего межевания требовали большей тщательности измерений, чем при генеральном. Главными инструментами землемера оставались средневековая астролябия, примитивная 10-саженная мерительная цепь и деревянная сажень. Такая техника не давала нужной точности. Так, если измерение показывало, что участок заключает в себе 100 десятин, на деле в нем могло быть от 99 до 101 десятины. Применявшиеся в середине XIX - начале XX века технологии в Европе давали примерно в 30 раз большую точность.

Кроме того, следует учитывать уровень падавшей на землемера нагрузки, поскольку его труд требовал не только хорошего знания межевого законодательства и навыков работы на местности, но и большой физической выносливости, и крепкого здоровья. Согласно инструкциям, для него устанавливался напряженный график полевых работ. Ежемесячно землемер с помощником должны были прокладывать меж в общей сложности не менее 160 верст, проходя, один по окружной меже 80 верст, а другой при снятии внутренней ситуации -столько же. При такой нагрузке рабочее время занимало весь световой день. [10]. Всё это не могло не вести к снижению качества выполнения межевых работ. Об этом свидетельствуют многочисленные жалобы со стороны владельцев дач, особенно из числа государственных крестьян, башкир-вотчинников и других мелких землевладельцев, с которыми землемеры не церемонились.

Хотя землемеру и отводилась решающая роль в стимулировании землевладельцев к полюбовным разделам, его власть в этом отношении была существенно ограничена и сводилась к уговорам и разъяснению преимуществ данного действия. Без добровольного согласия самих владельцев он не мог приступать к межеванию. Не мог он и утвердить владение землями, если имелись спорные участки. Споры же разрешали более высокие межевые инстанции, а землемеру предписывалось спорные участки «обойти по отводам обеих сторон и измерить смежные владения, снять на планы и отправить на решение межевой конторы или канцелярии» [6].

Всё это также накладывало отпечаток на действия уездного землемера и сказывалось на качестве выполняемых им работ.

Таким образом, специальное межевание являлось составной частью всеобщего государственного межевания и логическим продолжением генерального межевания в России. Технологически и хронологически оно следовало за генеральным, доделывая то, что последнее только наметило вчерне. Несмотря на тесную связь, они проводились раздельно и на основании разных организационных принципов: генеральное в обязательном порядке и бесплатно, специальное добровольно и за счет владельцев дачи. Объясняется это, во-первых, особенностями самой технологии межевания, при которой собственник спорного участка не мог быть определен без предварительного измерения всей межуемой и смежной

с ней дач. Во-вторых, к внутреннему размежеванию требовалась предварительная подготовка - психологическая, нормативно-правовая, техническая, финансовая. В частности, требовался дополнительный корпус землемеров. Добровольный характер специального межевания потребовал также создания особых органов: посреднических комиссий и института межевых посредников. Посреднические функции отчасти выполняли и уездные землемеры, осуществлявшие специальное межевание.

В целом, всеобщему межеванию предшествовала длительная подготовительная работа. Было апробировано несколько вариантов межевого законодательства, разработаны подробные межевые инструкции и иные необходимые документы. Созданы управленческие и технические подразделения. Налажена подготовка землемеров. Однако в целом организационно-управленческая система межевых учреждений, межевое законодательство и технология межевого производства, рассчитанные на генеральный этап межевания, с середины XVIII в. существенно не изменились, в то время как новые цели земельной политики, изменившиеся условия землевладения и землепользования, расширившиеся технические возможности требовали коренных преобразований межевого дела. Однако этих преобразований в исследуемую эпоху так и не произошло. Россия в этом отношении всё больше и больше отставала от своих европейских соседей.

1. 2ПСЗ. Т.11. № 8763. П.4б; Т. 13. № 1 1702;. Т. 14. № 12459.

2. 2ПЗС. Т.14. №12458, 12459.

3. 2ПЗС; Т.28. № 27820; Т. 20.№14392.Ст.69 .

4. ПСЗ. Т. 17. № 12659. Гл. 2. П. 6, 8; Т. 29. № 22305; Т. 34. № 26668.

5. ПСЗ. Т.29. № 22338; 2ПСЗ. Т.10. № 8594; Т.9. № 6942.

6. ПСЗ. Т.19. № 14184. П.3.

7. Сборник статистических сведений о России.- СПб.: Стат. отдел РГО, 1851. Кн..1. /Ред. М.П. Заболоцкого-Десятовского. Прил.

8. Свод законов гражданских и межевых В.2.ч.Ч.2. Законы межевые. СПб., 1842. Прил.

9. Свод законов. Ч.2. Ст. 68.

10. Свод законов. Ст. 103, 105, 81.

11. Свод законов Российской империи. Изд. 1835 г. Т.10. Законы межевые. Кн.5.Ст.828-848; Изд. 1848 г.Т.10. Кн.5.Гл.1. Ст. 972-993; Изд. 1857 г. Т. 10. Кн. 2. Разд. 6. Ст. 730-750.