Оценка эффективности создания транспортной инфраструктуры городов

В России, несмотря на экономический рост, сохраняется сложная демографическая ситуация, уменьшается численность трудоспособного населения и увеличивается число лиц с ограниченными физическими возможностями. В этой связи особое значение приобретает создание условий, способствующих социальной адаптации и вовлечению инвалидов в сферу трудовой деятельности, в первую очередь, обеспечение доступности жилья, объектов социальной и транспортной инфраструктуры городов. Важным вопросом при этом является оценка эффективности предлагаемых мероприятий.

Оценка эффективности создания доступной транспортной инфраструктуры городов

К. Э. САФРОНОВ,

кандидат технических наук,

Сибирская государственная автомобильно-дорожная академия, Омск

E-mail: transistem@rambler.ru

Демографическая ситуация в России

Рост экономики в России в последние годы происходит на фоне сложной демографической ситуации, что может стать причиной его замедления. Численность населения страны сокращается в среднем на 0,5% в год, за 2007 г. она уменьшилась на 600 тыс. чел. и составила 142,2 млн чел. Сокращение происходит из-за естественной убыли населения, которая по сравнению с 2006 г. снизилась на 141,6 тыс. чел., а увеличившийся миграционный прирост лишь наполовину компенсировал потери населения. Наблюдается рост количества занятых в экономике на 1-2% в год, заявленной потребности предприятий в работниках- в среднем на 4%, сокращение числа безработных - на 4% в год (таблица).

© ЭКО 2008 г.

Динамика демографических показателей в России в 2000-2006 гг., млн чел.

Показатель 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Население РФ 147,0 146,3 145,2 145,6 144,2 143,5 142,8

Занятые в экономике 65,3 65,1 66,3 67,2 67,1 68,6 69,2

Потребность предприятий в работниках 9,7 11,7 11,5 11,3 11,1 11,0 12,1

Безработные 7,1 6,3 6,2 5,7 5,8 5,2 5,0

Численность лиц, впервые признанных инвалидами 1,1 1,2 1,2 1,1 1,5 1,8 1,4

Источник: Россия в цифрах. 2007: Крат. стат. сб. / Росстат М., 2007; http://www.gks.ru

В мире, по данным Организации объединенных наций, инвалиды составляют около 10% населения, и их число продолжает расти. При этом, по оценкам Всемирной организации здравоохранения, во всем мире в ДТП ежегодно получают травмы или инвалидность от 20 до 50 млн чел.1

В России инвалиды составляют 9% населения, 49% из них находятся в трудоспособном возрасте. Численность инвалидов ежегодно увеличивается: 1995 г.- 6,3 млн чел., 2004 г.-11,4 млн чел., 2006 г. - 13 млн чел. Становится все больше лиц, впервые признанных инвалидами - рост на 6% в год (более 1 млн чел.). В 2005 г. 60% из них составили люди, получившие вторую группу инвалидности, 29 - третью, 10% - первую.

Формирование доступной городской среды

Проблему интеграции и вовлечения инвалидов в трудовой процесс можно решить путем создания доступной транспортной инфраструктуры городов.

Законодательство обязывает формировать доступную для инвалидов окружающую среду. Начало было положено в 1992 г. Указом президента РФ «О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности»: разработаны стандартные правила при строительстве жилья и устройстве социальной инфраструктуры. В 1994 г. стартовала

1 Всемирный доклад о предупреждении дорожно-транспортного травматизма / Пер. с англ. М.: «Весь Мир», 2004.

Федеральная целевая программа «Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности», оказавшаяся малоэффективной из-за отсутствия механизма реализации.

Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ» и Градостроительный кодекс РФ предусматривают обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социального и иного назначения. Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России» гарантирует доступность транспортных услуг для населения. Опубликована серия рекомендаций по проектированию окружающей среды, зданий и сооружений с учетом потребностей инвалидов и других маломобильных групп населения, готовятся новые строительные нормативы, ГОСТы и регламенты. В январе 2007 г. Россия подписала Конвенцию ООН «О правах инвалидов», ожидается ее ратификация. Однако системных изменений не произошло: транспорт, дороги, жилье и социальные объекты по-прежнему остаются недоступными для инвалидов, до сих пор устанавливаются бордюры на пути движения пешеходов, отсутствуют пандусы в новых жилых домах, магазинах или аптеках.

В настоящее время реализуется Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 20062010 гг.», ставшая продолжением программы «Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 гг.», в ходе которой более 571,2 тыс. инвалидов вернулись к трудовой и общественной деятельности. Целью программы является создание условий для реабилитации и интеграции инвалидов в общество, а также повышение уровня их жизни. Соотношение количества реабилитированных инвалидов и лиц, прошедших переосвидетельствование, планируется к 2010 г. довести до 6,5% (2005 г. - 5,9%), что составит примерно 162 тыс. чел. в год.

На реализацию программы выделено 3842,9 млн руб., из них 116,66 млн руб. - на организацию доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры, в том числе на разработку стандартов и средств малой механизации, подъемных устройств, вспомогательных приспособлений для лиц с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата. Экономический эффект, который получит государство в результате

реализации программы, составит около 2,6-3,5 млрд руб. в год. В расчет принимаются средства федерального бюджета, а также государственных внебюджетных фондов, сэкономленные за счет прекращения выплат гражданам, с которых в результате проведения реабилитационных мероприятий будут сняты инвалидность и ограничения трудовой деятельности (пенсии по инвалидности, ежемесячные денежные выплаты, компенсации и другие расходы).

В нормативных документах выделяются три базовых параметра доступности окружающей среды - продольный и поперечный уклоны путей движения, высота порогов и ширина проемов. Их соблюдение на этапе строительства не требует особых материальных затрат, однако на практике они реализуются редко. К сожалению, в разряд доступных во многих городах России до сих пор попадают единичные объекты. В г. Омске, например, к таким можно отнести Успенский Собор, восстановленный под личным контролем губернатора, весь комплекс которого, включая остановку общественного и стоянку личного транспорта, построен с учетом нормативов доступности. Обратный пример - спорткомплекс «Арена Омск», элементы доступности которого не были реализованы из-за низкого уровня проектных работ, дефицита квалифицированных строительных кадров, отсутствия авторского надзора и контроля общественных инвалидных организаций.

В Кодексе РФ «Об административных правонарушениях» предусмотрена ответственность за отсутствие мест для инвалидов на автомобильных стоянках, уклонение от исполнения требований доступности объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, за организацию транспортного обслуживания населения без создания условий доступности для инвалидов. К сожалению, эти статьи редко применяются на практике.

Зарубежный опыт

В Европе серьезно задумались о проблемах доступности городской среды для инвалидов после второй мировой войны: большому количеству инвалидов необходимо было создать условия для передвижения. Сегодня там доступный обществен-

ный транспорт, пешеходные переходы без бордюров, пандусы к значимым объектам и соответствующее отношение к инвалидам в обществе. Так, на современном уровне организована среда в Дрездене: лестницы продублированы пандусами, в магазинах - эскалаторы, плоские входы в здания, пешеходные пути имеют нормативные уклоны и сопряжения в местах пересечения с проезжей частью. Доступен для инвалидов авиа-, железнодорожный и городской общественный транспорт, во всех вокзалах имеются лифты. Посадочные площадки в трамваи выровнены с полом салона, на остановках имеются туалеты для инвалидов. В городе развито велосипедное движение -один из плюсов, который дает обществу безбарьерная среда.

В Канаде общественный транспорт, жилье и окружающая среда также приспособлены к потребностям инвалидов. Например, при передвижении по г. Виннипег слабовидящие могут пользоваться автогидом, сообщающим о приближении к какому-либо объекту и информирующим о его назначении. В кинотеатрах помимо сидений поднимаются подлокотники, давая возможность колясочникам занимать места наравне с обычными посетителями. Все фильмы сопровождаются субтитрами для слабослышащих, а для слабовидящих события фильма могут комментироваться с помощью персональных наушников. Строительными стандартами Канады запрещены входные двери с нижними порогами и узкие проемы.

В США «Акт об американцах с инвалидностью» был подписан 26 июля 1990 г. С этого момента все новые транспортные средства, рассчитанные более чем на 16 пассажиров и приобретаемые организациями для перевозок по фиксированному маршруту, в том числе автобусы дальнего следования, новые автобусные и железнодорожные вокзалы, должны относиться к классу доступных. Узловые железнодорожные станции должны были приобрести характеристики доступности до 1994г. с возможностью продления срока до 20 лет, для инвалидов предназначался один доступный железнодорожный вагон на состав.

«Стандартные правила ООН по уравниванию возможностей для людей с инвалидностью», принятые в 1991 г., представляют собой попытку привлечь внимание к условиям, с которыми сталкиваются эти люди во всем мире, и задать рамки

дальнейшего развития инициатив для улучшения их состояния. Конвенция ООН «О правах инвалидов» 2007 г. гарантирует защиту от эксплуатации и злоупотреблений положением инвалидов, особое внимание уделяя обеспечению доступности физической среды.

Во всем мире широко применяются принципы универсального дизайна, позволяющие приспособить территорию, здания и сооружения к потребностям разных групп населения, включая маломобильные2, что особенно актуально в условиях растущего числа пожилых людей во многих странах. Один из примеров универсального дизайна - плоский вход в здание, удобный не только для инвалидов, но и для родителей с детскими колясками, а также тех, кто переносит тяжелые или громоздкие предметы.

Отечественный опыт

В России создание безбарьерной городской среды только начинает формироваться. Работа в таких городах, как Москва, Ставрополь и Омск, идет с участием зарубежных специалистов. В Омске, например, реализуется проект в рамках Ка-надско-российской программы по инвалидности, включающий образовательные и градостроительные компоненты, создание демонстрационных площадок.

Требуется принятие дополнительных мер для обеспечения инвалидам доступа наравне с другими категориями населения к окружающей среде, транспорту, информации и связи, прочим объектам и услугам. Необходимо убирать препятствия на пути движения инвалидов, людей преклонного возраста, родителей с колясками и людей, ведущих активный образ жизни (например, велосипедистов). Примером может служить решение президента РФ сделать олимпийский г. Сочи изначально безбарьерным.

В Сибирской государственной автомобильно-дорожной академии (СибАДИ) с 2004 г. в рамках областной целевой программы «Социальная поддержка инвалидов в Омской области

2 Рингерт Л. Введение в универсальный дизайн: Канадско-российская программа по инвалидности. Виннипег, Манитоба, Канада, 2006.

ИНСТИТУТЫ РЫНКА

6 ЭКО №7, 2008

на 2004-2008 гг.» ведутся исследования по теме «Разработка схемы прохождения специализированного автобусного маршрута и приспособление остановочных пунктов для инвалидов и маломобильных групп населения в г. Омске». В ходе исследований пришлось расширить рамки темы и включить в нее вопросы, связанные с формированием безбарьерной среды и доступности объектов транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры на всей территории города.

В 2005 г. специалистами СибАДИ в г. Омске был проведен телефонный опрос 1350 инвалидов-колясочников, который показал, что 65,1% из них нуждаются в специализированном транспортном обслуживании. По видам потребностей поездки распределились следующим образом: посещение больниц -51%, друзей и знакомых - 14%, магазинов - 10%, объектов культуры и отдыха - 10%. Следует отметить, что 32% инвалидов имеют среднеспециальное и высшее образование и готовы работать, если им будут созданы необходимые условия. Практика показывает, что инвалиды, как правило, ответственные, исполнительные и добросовестные работники, прекрасно справляющиеся с работой за компьютером и осваивающие новые информационные технологии.

Выбор подвижного состава для обслуживания инвалидов и маломобильных групп населения осуществлялся на основе анализа продукции отечественного и зарубежного производ-ства3. Учитывая стоимость транспортных средств и специфику условий эксплуатации, при выборе целесообразно ориентироваться на отечественного производителя. Как правило, типовой транспорт дооборудуется на заводе-изготовителе электромеханическим подъемником, который устанавливается в проеме средней двери. Проведено тестирование автобуса с подъемником на трассе маршрута, составлен хронометраж циклов посадки-высадки пассажиров с колясками, выявлены недостатки.

3 Сафронов К. Э. Требования к подвижному составу ГПТ для перевозки инвалидов // Автомобили, специальные и технологические для Сибири и Крайнего Севера: Материалы 59-й Международной научно-технической конференции Ассоциации автомобильных инженеров. Омск: СибАДИ, 2007. С. 251-253.

С 2006 г. четыре таких автобуса работают на омских улицах, однако подъемники в них демонтированы. Это связано с недоступностью транспортной инфраструктуры и невозможностью совместить массовое обслуживание пассажиров и инвалидов, посадка которых занимает около двух минут. Поэтому в 2008 г. планируется приобрести 100 низкопольных моделей, а для автобусов с подъемниками готовится специальный маршрут. Это большой шаг вперед в деле организации массового транспортного обслуживания инвалидов. Подобный подход уже реализуется в Минске, Иркутске, Чите, Улан-Удэ и других городах, правительство Москвы приняло решение приобрести 600 низкопольных автобусов.

Основная проблема для инвалидов и маломобильных групп населения - доступность жилья, городской среды и транспортной инфраструктуры. В крупных городах эти вопросы решаются по-разному. В многоэтажных домах инвалиды оборудуют для себя откидные пандусы на лестничных маршах и выходах из подъездов; отдельный вход с пологим пандусом в жилье, расположенное на первых этажах; лифты и другие приспособления, облегчающие им жизнь4.

Так, в г.Кургане на средства федерального бюджета в 2007 г. был проведен ремонт основных городских магистралей и тротуаров с учетом требований инвалидов и маломобильных групп населения: на всех перекрестках выровнены отметки пешеходных переходов с проезжей частью.

Показательны примеры создания безбарьерной среды в городах и регионах России. В Бурятии реализуется проект «Ничего для нас без нашего участия», в рамках которого сооружено уже более 500 пандусов5. В Ставрополе более 600 объектов социальной инфраструктуры обустроены специальными средствами для инвалидов. В 2005 г. в Самарской области был открыт коттеджный поселок колясочников, в котором каждый дом оснащен пандусами, широкими дверными проемами, специально оборудованными санитарными комнатами. Липецкий областной Совет депутатов утвердил целевую программу

4 http://Www.invamir.nn.ru/persons/kupolova

5 Будаева Э. Х. Основные проблемы создания безбарьерной среды //Ничего для нас без нашего участия: Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Безбарьерная Сибирь». Улан-Удэ: «Домино», 2006.

ИНСТИТУТЫ РЫНКА

6*

«Безбарьерная среда жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения на 2006-2008 гг.», в которой за счет средств областного бюджета предусмотрено приспособить для беспрепятственного доступа социально значимые объекты - больницы, поликлиники, учреждения культуры, искусства, образования и спорта, общественный транспорт.

Печально известный Федеральный закон № 122 отменил норму, согласно которой не допускалась разработка проектных решений на новое строительство без учета мнения общественных организаций инвалидов6. С принятием нового Градостроительного кодекса были упразднены и государственные приемные комиссии, объекты вводятся в эксплуатацию на основании разрешений, выданных органами местного самоуправления. Однако Новосибирский областной Совет депутатов по инициативе Новосибирской областной организации инвалидов, поддержанной администрацией области, внес поправки и нормы в областной закон «О социальной защите инвалидов в Новосибирской области»7.

В распоряжении губернатора, направленном руководителям всем структурных подразделений Всероссийского общества инвалидов (ВОИ), главам муниципальных образований городов и районов области рекомендовано обеспечить выполнение этих норм. Результатом стало принятие большинством муниципальных образований соответствующих нормативных документов. Теперь, например, в г. Куйбышев Новосибирской области главный архитектор направляет заказчика в местную организацию ВОИ для согласования задания на проектирование строящегося или реконструируемого здания. Представитель ВОИ вместе с заказчиком определяют возможность установления пандуса или выполнения других мероприятий по

6 Федеральный закон РФ от 22 августа 2004 года №122 ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"».

7 Выйти на улицу и вернуться //Газета Надежда. 2007. № 11

доступности на объекте. Подписано новое постановление о квотировании рабочих мест для инвалидов8 - предстоит закрыть 4 тыс. вакансий. Мэр г. Москвы предложил объявить в России 2009 г. «Годом равных возможностей», что позволит уделить инвалидам больше внимания.

В 2007 г. в Омске начались работы по обустройству трассы маршрута. При этом возникли проблемы, связанные с административным делением улично-дорожной сети города на округа, поиском источников финансирования, низким качеством выполнения работ, особенностью отдельных участков дорог, отсутствием опыта. Следует заметить, что Омск является международным спортивным центром по марафону, в котором участвуют и инвалиды.

В 2008 г. СибАДИ и Омская областная организация ВОИ выиграли Федеральный грант на реализацию социального проекта «Разработка научно-методических рекомендаций по организации транспортного обслуживания инвалидов и маломобильных групп населения в крупных городах». На средства гранта будет создаваться научно-методическая база по формированию безбарьерной среды.

В 2016 г. Омск будет отмечать 300-летний юбилей, на подготовку к которому федеральный бюджет выделяет 200 млрд руб. В связи с этим мы предложили разработать целевую программу «Удобный город», целью которой станет создание безбарьерной городской среды, доступной для всех категорий населения, включая инвалидов. В 2009 г. в Омске готовится к пуску первая очередь метро, которое надо сделать доступным для инвалидов.

Эффективность доступной транспортной инфраструктуры

Эффект от обеспечения доступности создается за счет повышения суммарного социально-экономического эффекта во всех сферах национальной экономики. Социальная интеграция в общество инвалидов и пожилых людей ведет к созданию дополнительных рабочих мест, пополнению госбюджета,

8 http://Www.voi.ru/press.asp?view-622

увеличению валового внутреннего продукта, переходу к условиям развитого социально защищенного общества. Аналогом может служить дорожная отрасль, где стали применять методику оценки чистого вклада автодорог в ВВП.

Для проектирования транспортной среды нужны особые измерители, представленные в виде Минимального транспортного стандарта9. В отличие от промежуточных и чисто отраслевых показателей (внутриотраслевая рентабельность, ввод дорог в эксплуатацию, коэффициент выпуска подвижного состава), здесь используются показатели, характеризующие среду жизнедеятельности и конечные результаты работы транспорта. Важны потребительские свойства конкретных маршрутов: скорость движения (затраты времени), безопасность и комфортность, а также потребительские свойства единой сети всех видов транспорта (доступность, связность и пр.).

Часть индикаторов Минимального транспортного стандарта (например, уровень транспортной дискриминации населения, удельный потерянный фонд свободного времени, подвижность с социально-культурными целями) непосредственно отражает влияние на среду жизнедеятельности региона. В связи с отсутствием в данной модели понятия доступности транспортной инфраструктуры необходимо внести в нее соответствующие индикаторы.

Вопросы экономического обоснования инвестиционных вложений в обеспечение доступности транспортной инфраструктуры возникают на уровне предприятий, инвестиционных институтов (банков, различных фондов и др.), выделяющих средства на реализацию проектов, а также государственных органов, направляющих бюджетные средства на финансирование и поддержку различных программ развития транспортных систем. Актуальной проблемой является формирование комплексной методики оценки эффективности капитальных вложений в обеспечение доступности транспортной инфраструктуры10.

9 Бугроменко В. Н. Повышение капитализации регионов на основе управления макроэкономическими показателями развития транспорта (http://www.geogracom.ru/game_in_everybodys_favour.html).

10 Бирюков В. В. Эффективность транспортных систем городов и регионов; Сафронов Э. А. Транспортные системы городов и регионов: Учеб. пособие. М.: АСВ, 2007.

Общий результат инвестиционного проекта характеризует интегральный экономический эффект, или чистый дисконтированный доход, учитывающий и внетранспортный эффект. Его определяют как разность между текущей приведенной стоимостью потока будущих денежных оценок полезных эффектов доходов и текущей приведенной стоимостью потока будущих затрат на реализацию проекта за время всего его жизненного цикла. Эффект, достигаемый на каждом шаге расчета, возникает от снижения расходов бюджета на социальные выплаты, от налоговых поступлений в бюджет, роста ВВП, увеличения продолжительности и улучшения качества жизни, повышения безопасности дорожного движения, снижения травматизма. Осуществляемые затраты - инвестиции, направленные на создание безбарьерной среды и рабочих мест, обеспечение их доступности и т. д. Период расчета обоснований можно принять равным 20 годам и включать их в проекты генпланов городов. Зарубежный опыт говорит о высокой эффективности реализации подобных проектов.

Чтобы оценить доходы бюджета, целесообразно подсчитать ежегодный вклад каждого работающего россиянина в валовой внутренний продукт. Международная организация труда в сентябре 2007 г. опубликовала отчет «Ключевые показатели рынка труда» (Key Indicators of the Labour Market). По данным отчета, первое место в мире по производительности труда занимают США: вклад каждого среднестатистического американца в ВВП в 2006 г. составил 63885 дол.11 Далее следует Ирландия (55986 дол.), затем Люксембург (55641 дол.), Бельгия (55235 дол.) и Франция (54609 дол.). К сожалению, в отчете не приводится информация о производительности российского трудящегося. По нашим расчетам - это 15732 дол. в 2006 г.

Создание безбарьерной среды требует определенных затрат. Здесь целесообразно рассмотреть два подхода: реконструкция существующей среды, объектов и инфраструктуры, и новое строительство. В первом случае целесообразно руководствоваться статьями федеральных законов, предусматривающих финансовую ответственность за уклонение от исполнения требований

11 Подборку публикаций о докладе МОТ см.: http://www.ilo.ru/press/ docs/KILM_Clips.pdf

по созданию условий для инвалидов. Средства от штрафов должны использоваться целевым назначением только на осуществление мероприятий по приспособлению объектов социальной инфраструктуры для доступа к ним инвалидов.

Новая среда изначально должна формироваться с учетом доступности. При строительстве и реконструкции различных объектов за счет обеспечения доступности возможна даже экономия денежных средств. Например, стоимость одного бордюрного камня из гранита составляет 6,3 тыс. руб. Если на одном четырехстороннем перекрестке в зоне пешеходных переходов убрать минимум 16 бордюров, экономия составит 100 тыс. руб. В масштабе города и страны цифры будут огромны. В целом можно говорить о том, что затраты на создание безбарьерной среды несопоставимы с ее эффективностью.

В таких странах, как Австрия, Бразилия, Соединенное Королевство и Гонконг, уже пожинают плоды, полученные в результате внедрения качественно разработанных рыночных стратегий, объектом которых являются туристы пожилого возраста. Годовой доход ресторанно-гостиничного бизнеса в США вырос на 12% за счет внедрения стандартов, предусмотренных «Актом об американцах с инвалидностью».

В России в профессиональную деятельность вовлечено только 15% инвалидов трудоспособного возраста (на Западе - 40%). Если этот показатель увеличить хотя бы на 5%, то ежегодный вклад в ВВП от интеграции инвалидов может составить десятки миллиардов рублей. Для экономики России это огромный трудовой потенциал, особенно в сложных демографических условиях.