Преемственность законодательной регламентации лоббистской деятельности в России

Д.С. Котомин

Котомин Дмитрий Сергеевич — аспирант кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета имени П.Г. Демидова

Преемственность законодательной регламентации лоббистской деятельности в России

Изучение теоретических источников, касающихся анализа природы правовой преемственности1, показывает, что, несмотря на большое количество трудов по данной теме, современные исследователи все еще не до конца разобрались с методологическими основами вопроса. Нам представляется верным под преемственностью в праве понимать связь между различными этапами или ступенями развития правовой системы, которая предполагает сохранение в рамках определенной страны тех или иных достижений правовой культуры прошлого, использование в современной правовой системе всего того прогрессивного, что было накоплено в предшествующие эпохи2. Рассматриваемый феномен необходимо отграничивать от таких явлений, как аккультурация, рецепция, правопреемство, правовое наследие и т. д. На основе вышеизложенной позиции проведем анализ преемственности в законодательной регламентации лоббистской деятельности в современной России.

Следует сразу же отметить один важный момент: введение механизма правового регулирования лоббизма, нашедшее свое отражение в правовых системах ряда стран мира (США, Канада и др.) и имеющее явную тенденцию к распространению в законодательстве развивающихся государств (Польша, Венгрия, Литва и др.), является проявлением смежного с правовой преемственностью явлением — аккультурацией, то есть обменом опытом между государствами. Удачный опыт законодательной регламентации лоббистской деятельности в США сегодня заимствуется правовыми системами многих стран. Зачастую этот процесс превращается в слепое копирование иностранных законодательных норм, эффективность действия которых в отличающихся социальных, правовых, экономических и политических реалиях представляется весьма сомнительной. По этой причине вопрос преемственности занимает одно из центральных мест в юридическом исследовании лоббистской деятельности. Не является исключением в этом и наша страна.

В Российской Федерации термин «лоббирование» довольно часто используется в подзаконных актах и судебных решениях, при этом отсутствие его легальной дефиниции приводит к тому, что смысл в него вкладывается самый разнообразный3. Анализ действующих нормативных правовых актов Ярославской области (относящихся к периоду издания с 2002 по 2011 годы) показал: из всех упоминаний о лоббизме ряд связаны с осознанием региональными и местными властями необходимости отстаивать экономические интересы региона и работающих в области предприятий4, остальные же

1 См., например: Андреева О.А. Проблема преемственности в истории российского права // История государства и права. — 2009. — № 7. — С. 13—17; Клепцова Т.Н. Историческая преемственность в модернизации российского государства на современном этапе // Труды МГЮА. — 2002. — № 9. — С. 107—120; Литвинович Ф.Ф. Преемственность в праве: вопросы теории. — Уфа, 2003; Навальный С.В. Преемственность в развитии политико-правовой мысли / С.В. Навальный, Е.А. Романенко // философия права. —2009. — № 5. — С. 82—87; Поляков А.В. О традициях и преемственности // Современная юридическая наука и ее проблематизация. — СПб., 2010. — С. 7—12; Рыбаков В.А. Преемственность в отечественном праве в переходный период: общетеоретические вопросы: Авто-реф. дис... д-ра юрид. наук. — Омск, 2009; Фольгерова Ю.Н. К вопросу о понимании преемственности в праве и рецепции // Арбитражный и гражданский процесс. — 2007. — № 2. — С. 40—42; и др.

2 См.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества: Текст лекций. — Ярославль, 1995. — Ч. 1. — С. 19.

3 См., например: Указ Президента РФ от 20 марта 1993 года № 377 «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к радиовещанию» // Российская газета. — 1993. — 25 марта; Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 года № 6-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона “Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств” в связи с запросами Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова» // Российская газета. — 2005. — 07 июня.

4 См., например: постановление Администрации Ярославской области от 02 августа 2002 года № 239 «Об утверждении Концепции политики энергосбережения в Ярославской области на 2002 — 2003 годы и до 2005 года» // Губернские вести. — 2002. — 12 августа; постановление Губернатора Ярославской области от 22 июня 2007 года № 572 «О стратегии социально-экономического развития Ярославской области до 2030 года» // Губернские вести. — 2007. — 06 июля; постановление Правительства Ярославской области от 30 июня 2009 года № 650-п «Об утверждении кластерной политики Правительства области» // Губернские вести. — 2009. — 7 июля.

Котомин Д.С. Преемственность законодательной регламентации лоббистской...

открыто называют лоббирование разновидностью коррупции1 (что позволяет нам говорить о неосторожном обращении законодателей с терминами). Положения отдельных научных работ также показывают противоречивое к нему отношение. Так, С.Д. Бекишева пишет: «само по себе лоббирование в современный период уже не считается негативным явлением»2, но в той же работе отмечает: «в сфере формирования экологического законодательства Республики Казахстан происходят активнейшие процессы лоббирования интересов частных лиц и коммерческих структур, которым следует не менее активно противодействовать»3, видимо, считая, что никаких позитивных последствий это принести не может. Причина такого отношения — сложность и комплексность лоббизма, возможность достижения через его механизмы как общественно полезных целей, так и абсолютно эгоистических, вредящих интересам других лиц и просто преступных. Как справедливо отмечал Э. Лэйн, с одной стороны — это разновидность политического злоупотребления, с другой — инструмент, с помощью которого люди стремятся добиться защиты своих прав4.

В условиях неподготовленности отечественной правовой системы к введению легального механизма регулирования лоббирования, неоднозначного понимания этого явления и среди ученых, и среди должностных лиц разного ранга, и среди рядовых граждан, попытки разработки и принятия закона о лоббизме выглядят стремлением политиков получить голоса избирателей во время очередных избирательных кампаний. Анализ законопроектов о регулировании лоббизма, внесенных на рассмотрение Государственной Думы за период с 1992 года по 2004 год, показывает, что ни один из них не отражал всех предъявляемых к нему политической ситуацией в стране требований, каждый из них был в какой-то мере недоработан. Проекты, как отмечают исследователи, зачастую строились на основе американских законов 1946 и 1995 годов5. В них не учитывались особенности российской политической системы, уровень развития гражданского общества и экономическая ситуация в нашем государстве.

Юридической основой лоббизма в России и базой для развития в процессе его регулирования правовой преемственности является Конституция РФ, а именно следующие ее статьи: статья 3, гласящая: народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; статья 32 — граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; статья 33 — граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Разработка и принятие законодательных актов, имеющих своей целью регулирование лоббизма, на наш взгляд, должны происходить комплексно и не противоречить существующей системе смежных нормативных актов. Как верно отмечают ученые, к таким актам среди прочих можно отнести следующие: федеральное законодательство о выборах Президента РФ, о Правительстве РФ; Федеральные законы об общественных объединениях, о политических партиях, о выборах депутатов Государственной Думы РФ, о порядке формирования Совета Федерации, о статусе депутата Государственной Думы РФ и статусе члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ, об общественных объединениях, о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, об Общественной палате РФ; законы, устанавливающие порядок проведения избирательных кампаний; законы, регулирующие деятельность некоммерческих организаций; регламенты и другие акты палат Федерального Собрания; указы Президента РФ, постановления Правительства РФ; нормативно-правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Важной предпосылкой правовой преемственности в развитии законодательство о лоббистской деятельности является глубокое изучение всех элементов ее юридической технологии: субъектов и участников лоббирования; объекты и предметы лоббирования; систему общесоциальных, технических и специально-юридических средств лоббирования (технику лоббирования); систему приемов, способов и методов оптимального использования средств лоббирования (тактику лоббирования); научно обоснованные принципы, долгосрочные планы и прогнозы лоббистской деятельности (стратегию лоббирования); непосредственно действия и операции, направленные на достижение результатов лоббирования; процессуальную форму лоббирования, включающую стадии, производства и режимы; показатели, характеризующие качество лоббирования; критерии и параметры эффективности лоббистской деятельности; ресурсообеспеченность лоббирования, то есть временные, финансовые,

1 См., например: постановление Губернатора Ярославской области от 30 сентября 2008 года № 726 «Об утверждении плана противодействия коррупции в Ярославской области на 2009 — 2010 годы» // Губернские вести. — 2008. — 01 октября; постановление администрации городского округа города Рыбинск от 4 мая 2010 года № 1231 «Об утверждении Плана противодействия коррупции в администрации городского округа город Рыбинск на 2010—2011 годы» // Рыбинские известия. — 2010. — 07 мая.

2 См.: Бекишева С.Д. Лоббирование интересов частных лиц при формировании экологического законодательства Республики Казахстан // Журнал российского права. — 2009. — № 8. — С. 110.

3 Там же. — С. 118.

4 См.: Lane E. Lobbying and the Law. — Berkeley, Los Angeles, 1964. — P. 4.

5 См.: Павлов В.Г. Инициативный закон о лоббизме // Государство и право. — 1998. — № 12. — С. 47.

Юридическая техника. 2011. № 5

трудовые и иные затраты на эту деятельность; виды, формы, средства и методы контроля и надзора за законностью процесса лоббирования и др. Лишь комплексное исследование всех этих элементов позволит создать системное представление о лоббистской деятельности, месте последней в отечественной правовой системе, основах и гарантиях построения механизма ее правового регулирования в соответствии с принципами преемственности, а значит и создания эффективно действующего законодательного акта.

Котомин Д.С. Преемственность законодательной регламентации лоббистской..

267