Российское региональное образование: методология стратегического анализа

ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

УДК 37.07

Т. Ю. Ломакина

Доктор педагогических наук, профессор, заведующая лабораторией профессионального образования, ФГБНУ «Институт стратегии развития образования РАО», г. Москва E-mail: sasa-82@maii.ru Tatyana Yu. Lomakina Dr. Sc. (Education) Professor, Head of the Vocational Education Laboratory, Institute for Strategy of Education Development of the Russian Academy of Education, Moscow, Russia

Л. А. Харисова

Доктор педагогических наук, профессор, ведущий научный сотрудник ФГБНУ «Институт стратегии развития образования РАО», г. Москва E-mail: sun227@yandex.ru Lyudmila A. Kharisova Dr. Sc. (Education), Professor, Leading Researcher, Institute for Strategy of Education Development of the Russian Academy of Education, Moscow, Russia

российское региональное образование: методология стратегического анализа

Проведен анализ региональных стратегических документов развития образования, цель которого — выявить основные направления модернизации системы образования на региональном уровне.

Анализ стратегических документов развития образования проводился на основе методологических подходов (региональный, компетентност-ный, системный, вариативно-адаптивный, преемственный, диверсификационный). Основные принципы этих подходов позволили сконструировать смысловую модель предмета исследования и сделать обобщения.

Анализ региональных стратегий социально-экономического развития и государственных программ по развитию образования показал, что цели стратегического развития, как правило, соответствуют содержанию закона РФ «Об образовании в Российской Федерации» и другим национальным документам. Авторы интересно выстраивают функциональные, ценностные, маркетинговые, кадровые и ресурсные аспекты стратегий. Исследуется институциональная среда и механизмы координации в региональном планировании. При этом в ряде регионов вместо стратегического планирования разработаны программы развития образования, что не позволяет представить полноценную концепцию с принципиально новыми приоритетами в сложившихся социально-экономических условиях. Однако в некоторых регионах существует ряд

Как цитировать статью: Ломакина Т. Ю., Харисова Л. А., Гудилина С. И., Бычков А. В. Российское региональное образование: методология стратегического анализа // Отечественная и зарубежная педагогика. 2019. Т. 1, № 2 (59). С. 118-127. Б01 10.24411/2224-0772-2019-10009

недостатков. К недостаткам следует отнести: противоречивость в оценке уровня потребностей населения; несогласованность с географическими, социально-экономическими, геополитическими, этническими и природными особенностями региона; отсутствие мероприятий по приведению регионального образования в соответствие с тенденциями развития образования в мировой практике; игнорирование проблемы развития непрерывного образования; нарушение преемственности с состоянием образования региона в предыдущих периодах; отсутствие анализа достижений и ошибочных действий, а также прогноза развития образования региона на ближайшую и отдаленную перспективу.

На третьем этапе исследования анализ региональных стратегий образования подтвердил рассогласованность документов, несоответствие организационных и прогнозных показателей.

Ключевые слова: методологические подходы, анализ региональных стратегических документов развития образования, практики применения.

ВВЕДЕНИЕ

В современном обществе происходят серьезные изменения в социальном статусе человека, он не только участвует в различных сферах деятельности, но и развивает себя как личность. В этой связи система образования должна формировать не только определенные общенаучные компетенции, учебные действия, но и развивать личностные, профессиональные качества обучающихся. В условиях разработки и реализации новых документов стратегического планирования развития системы образования (стратегия социально-экономического развития, стратегия развития системы образования) идет пересмотр целевых, содержательных, технологических компонентов и показателей результативности образования. Эти изменения позволят повысить роль образования в социально-экономическом

С. И. Гудилина

Кандидат педагогических наук, старший научный сотрудник, ФГБНУ «Институт стратегии развития образования РАО», г. Москва E-mail: gudilinas@mail.ru

Svetlana I. Gudilina

PhD (Education), Senior Researcher, Institute for Strategy of Education Development of the Russian Academy of Education, Moscow, Russia

А. В. Бычков

Доктор педагогических наук, профессор, ведущий научный сотрудник ФГБНУ «Институт стратегии развития образования РАО», г. Москва E-mail: planabv@yandex.ru

Anatoliy V. Bychkov

Dr. Sc. (Education), Professor, Leading Researcher, Institute for Strategy of Education Development of the Russian Academy of Education, Moscow, Russia

развитии страны, его качество и доступность.

Провести анализ, обобщить практики применения, выявить специфику и сформулировать рекомендации развития системы образования в документах стратегического планирования регионального и макрорегио-нального уровней стало задачей исследования в рамках государственного задания Института стратегии развития образования РАО.

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

Анализ литературы по проблеме исследования и стратегий развития образования в различных странах [10; 11; 12] доказывает, что данная проблема рассматривается на разных методологических основаниях и с учетом региональных приоритетов.

В нашем случае обязательным условием проведения анализа разработки и применения отраслевых, межотраслевых и региональных документов стратегического планирования, содержащих вопросы развития системы образования, было выявление теоретических подходов и механизмов такой деятельности.

МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ

Рассматривая проблему анализа стратегических документов развития, мы руководствовались следующими методологическими подходами, имеющими педагогическую направленность:

- региональный подход — учитывает географические, социально-экономические, геополитические, этнические и природные особенности развития региона;

- компетентностный подход — ориентирует на выявление уровня удовлетворения потребностей населения в образовании и соответствия поставленных разработчиками документа вопросов развитию региональной системы образования и основным тенденциям развития образования в России и в мировой практике;

- системный подход — обеспечивает согласованность цели развития системы образования и практик ее применения со всеми важнейшими сферами стратегического развития страны и региона;

- вариативно-адаптивный подход — определяет оценку и согласование вариантов стратегического развития системы образования страны и региона с учетом возможных изменений внешней среды, баланса интересов различных слоев населения и заинтересованных лиц;

- преемственный подход — обеспечивает использование результатов ретроспективного анализа развития системы образования региона и практик применения на предыдущих временных этапах с выявлением положительных и отрицательных векторов развития, а также прогнозных документов, определяющих перспективы и приоритеты его социально-экономического развития с учетом достижений и ошибок прошлых этапов развития региональной системы образования;

- диверсификационный подход позволяет расширить возможности системы образования, привлекая новые инновационные механизмы и технологии [2; 8; 9].

Методологические принципы как основополагающие познавательные установки формируются в рамках научных подходов и соотносятся как частное и общее. В нашем исследовании принципы являются познавательным алгоритмом теоретического и содержательного анализа предмета, позволяя конструировать смысловую модель предмета и делать обобщения.

К общим методологическим принципам сравнительных исследований можно отнести: объективность; функционализм; сравнимость; учет исторических, национальных, экономических, социально-политических условий и др. [1].

Например, Стратегия развития системы образования Санкт-Петербурга на 2011-2020 гг. «Петербургская Школа 2020» разрабатывалась на основе восемнадцати стратегических документов РФ, среди которых: Конституция РФ, Закон «Об образовании в Российской Федерации», указы Президента о стратегическом планировании в РФ, о национальной безопасности, концепции долгосрочного социально-экономического развития, Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа», отраслевые схемы размещения объектов образования на территории Санкт-Петербурга, программы развития физической культуры и спорта, План мероприятий по развитию информационного общества и формированию электронного правительства в Санкт-Петербурге, Региональная программа развития инфраструктуры государственных образовательных учреждений Санкт-Петербурга и другие [5].

Принцип функционализма в данной стратегии проявляется в разработке девяти направлений («Дошкольник», «Доступность качества», «Неформальное образование», «Кадровый капитал», «Равные и раз-

ные», «Здоровье в школе», «Профессия и карьера», «Открытая школа», «Эффективная школа») и механизмов их реализации. В Стратегии представлен инструмент в совокупности с организационными структурами и процедурами, задающими определенные, постоянно воспроизводимые схемы, разработки, обсуждения, презентации реализованных задач и выявленных проблем. Стратегия петербургской Школы предусматривает консолидированное участие ряда заинтересованных организаций, предприятий и горожан, что позволяет расширять функциональные возможности системы образования Петербурга [5].

К частным принципам мы относим единство и целостность, разграничение полномочий, преемственность и непрерывность, сбалансированность, результативность и эффективность, ответственность, открытость, реалистичность, ресурсную обеспеченность, измеряемость.

Так, принципы единства и целостности лежат в основе гуманитарной системы петербургской Школы, где запланированные процессы выстраиваются для реализации главной цели — равенства и доступности качественного воспитания и образования детей, подростков, граждан Санкт-Петербурга. Принципы измеряемости и соответствия стратегической цели, задачам и предполагаемым результатам образования четко зафиксированы во всех направлениях деятельности образовательных организаций Санкт-Петербурга [5].

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Анализ документов представляет собой совокупность методических приемов и процедур, применяемых для извлечения из документальных источников необходимой информации в целях решения определенных исследовательских задач. Источниками анализа являлись:

- нормативно-правовая база документов, определяющих правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегического планирования;

- действующие документы федерального уровня по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации.

В нашем исследовании характерными особенностями метода анализа являются: использование системы показателей, всесторонне характеризующих образовательную деятельность, изучение причин изменения этих показателей (инновации), выявление и измерение взаимосвязи

между ними в целях повышения эффективности этой деятельности. Мы исходили из того, что показатели анализа должны быть простыми и доступными, дающими возможность сопоставлять их с показателями на предыдущем этапе развития, но в то же время выявлять проблемы и условия развития системы образования. С другой стороны, эти показатели должны быть научно обоснованы. Поэтому основанием разработки показателей для анализа стратегических документов стали методологические принципы.

Показатели для анализа и обобщения практик разработки и применения отраслевых, межотраслевых и региональных документов стратегического планирования, содержащих вопросы развития системы образования, были классифицированы по следующим основаниям:

- статус документа — формальные показатели: субъект РФ, название документа, наличие признаков официального статуса документа (печать, штамп организации и т.д.), временные рамки документа; поставленные цели и задачи соответствуют действующему законодательству и политике государства;

- вопросы целеполагания — целевые показатели: реалистичность целей и способов их достижения; четкое определение ожидаемых результатов; учтены географические, социально-экономические, геополитические, этнические и природные особенности развития региона; показан уровень потребностей населения в образовании; поставленные цели и задачи соответствуют основным тенденциям развития образования в России и мире; цели развития региональной системы образования согласованы с важнейшими сферами стратегического развития страны и региона; предусмотрена публичность обсуждения документов и результатов, официальная публикация;

- вопросы реализации целей и задач — организационные или де-ятельностные показатели: прописан механизм достижения цели; существует план мероприятий достижения результатов; система контроля обеспечивает оценку достигаемых результатов; учтены необходимые материально-технические, организационные условия достижения целей; указано партнерское взаимодействие в достижении запланированных мероприятий; существует согласованность документов по приоритетам, целям, задачам, срокам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам; существует разграничение полномочий по уровням управления, возможность

корректировки показателей, содержащихся в документах; учтены ресурсные ограничения (финансовые, кадровые, организационные и др.) и риски при выполнении целей и решении задач в установленные сроки; возможна оценка достижения целей развития образования с использованием количественных и качественных показателей, критериев и методов;

- вопросы, ориентированные на перспективу развития,— прогнозные показатели: учтены результаты развития системы образования региона и практик их применения на предыдущих временных этапах; учтены прогнозные положительные и отрицательные векторы развития; сформулированы конкретные предложения по дальнейшему совершенствованию системы образования.

В исследовании использовались документы стратегического планирования регионов, входящих в Центральный федеральный округ (ЦФО) [4], который объединяет 18 субъектов Российской Федерации.

Анализ проводился в три этапа. Первый этап — информационно-содержательный — был направлен на выявление информации в соответствии с выделенными показателями, которые оценивались по трем критериям: информация в анализируемых документах соответствует критериям, не соответствует или частично соответствует содержанию показателя.

Второй этап анализа был сравнительный. Проводилось сравнение целей, задач, индикаторов развития образования, механизмов реализации в стратегии социально-экономического развития региона и государственной программы развития. Отмечались соответствия и несоответствия в данных документах.

На третьем этапе проводилась количественная оценка содержания документов стратегического планирования. Так, формальные показатели оценивались в 3 балла, целевые — 10 баллов, организационные — 12 баллов, прогнозные — 3 балла. Такая балльная оценка позволила выявить проблемы в региональных документах стратегического планирования развития системы образования.

Заключение

Государственные программы развития системы образования в субъ-ектах ЦФО разрабатывались и реализуются в разных временных диапазонах — от 2014-го до 2025 года, имеют официальный статус. Структурно программы разбиты на разделы, где указаны цели, задачи, ожидаемые

результаты, перспективы развития, которые соответствуют законодательству и политике государства. Как правило, в программах прописан механизм достижения цели, указано партнерское взаимодействие в достижении запланированных мероприятий и разграничение полномочий по уровням управления (областные, муниципальные).

Следует отметить, что документы стратегического планирования были разработаны без учета методических рекомендаций и требований. Цели и задачи развития региональных систем образования сформулированы некорректно, они не реалистичны и не обоснованы существующими ресурсами.

Анализ региональных стратегий социально-экономического развития и государственных программ по развитию образования показал, что в них существует ряд недостатков:

- противоречивость в оценке уровня потребностей населения области, особенно взрослого, в образовании;

- отсутствие мероприятий по приведению регионального образования в соответствие с тенденциями развития образования в мировой практике;

- игнорирование проблемы развития непрерывного образования в регионе;

- нарушение преемственности развития образования;

- отсутствие анализа достижений и ошибочных действий, а также прогноза развития образования на ближайшую и отдаленную перспективу [3; 4; 6,7].

Исследование проводилось в рамках Государственного задания № 07300086-19-00 на 2019 год и на плановый период 2020-2021 годов, проект «Исследование, анализ и обобщение практик разработки и применения отраслевых, межотраслевых и региональных документов стратегического планирования, содержащих вопросы развития системы образования, в целях учета при разработке отраслевой стратегии развития образования в РФ (в сфере ведения Министерства просвещения)».

Литература

1. Бычков А. В. Человеческий фактор в основном общем и дополнительном образовании (на примере технологического образования). М.: АБВ-Издат, 2016. 88 с.

2. Ломакина Т. Ю. Стратегия профессионального образования // Профессиональное обра-

зование. Столица. 2016. № 2. С. 17-20.

3. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 [Электронный ресурс] // Гарант: информационно-правовое обеспечение. URL: http://base.garant.ru/70291362/4c3e49295da6f4511a0f5d18289c6432 (дата обращения: 15.01.2019).

4. О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный Закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: официальный сайт компании «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841 (дата обращения: 15.01.2019).

5. Стратегия развития системы образования Санкт-Петербурга на 2011-2020 гг. «Петербургская Школа 2020». [Электронный ресурс]. URL: http://textarchive.ru/ c%E2%80%912025285.html

6. Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа Российской Федерации на период до 2020 года (с изменениями на 26 декабря 2014 года). [Электронный ресурс] // Консорциум Кодекс: электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru/document/902302272 (дата обращения: 15.01.2019).

7. Стратегия социально-экономического развития Белгородской области на период до 2025 года. [Электронный ресурс] // Консорциум Кодекс: электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru/document/428596289 (дата обращения: 15.01.2019).

8. Харисова Л. А. Исследование проблемы качества преемственности в общеобразовательных комплексах// Непрерывное образование: XXI век. 2018. № 1 (21). С. 2-8.

9. Lomakina T. Yu., Aksenova M. А., Nikitin M. V. Succession and Continuity as Factors in Development of Innovative Educational Systems // International Conference "Education Environment for the Information Age". Moscow, June 7-8, 2017. P. 26-35 [Электронный ресурс]. URL: https://www. futureacademy.org.uk/files/images/upload/EEIA2017FAF004.pdf (дата обращения: 15.01.2019).

10. National Strategy for International Education. Australian Government. Australia's universities. 2016 [Электронный ресурс]. URL: https://nsie.education.gov.au (дата обращения: 15.01.2019).

11. Schak O., Metzger I., Bass J. et al. Developmental Education Challenges and Strategies for Reform, 2017 [Электронный ресурс]. URL: https://www2.ed.gov/about/offices/list/opepd/education-strategies (дата обращения: 15.01.2019).

12. Strategy for Education Development in Serbia 2020. Beograd: Cigojastampa, 2013. 264 p.

RUSSIAN REGIONAL EDUCATION: METHODOLOGY OF STRATEGIC ANALYSIS

The authors have analysed the regional strategic documents for the development of education. The purpose of the analysis is to identify the main directions of modernisation of the education system at the regional level.

The analysis of strategic documents for the development of education was carried out on the basis of the following methodological approaches: regional, competency-based approach, variable-adaptive, successive, diversified. The basic principles of these approaches have constructed a model of the subject of the study and allowed the researchers to draw conclusions.

The analysis of regional socio-economic strategies of development and state programmes of the development of education show that the strategic development targets correspond to the content of the law on education and other national documents. The authors are creatively building functional, value, marketing, personnel and resource aspects of strategies. The institutional environment and coordination mechanisms in regional planning are being investigated. Some regions instead of strategic planning have developed educational development programmes that do not allow presenting a complete concept with new priorities in socioeconomic conditions. However, there are disadvantages in some regions that include: controversy over assessing the level of needs of the population; inconsistency in the geographical, socio-economic, geopolitical, ethnic and natural peculiarities of a region; the insufficiency

of bringing regional education in line with international trends towards the development of education; ignoring the problem of the development of continuing education; violation of continuity with the state of education of a region in previous periods; lack of analysis of achievements and errors, as well as the forecast of the development of education in the region for the near and distant future.

At the final stage of the research, the analysis of regional strategies has confirmed the inconsistency in documents along with the one in organisational and forecast indicators.

Keywords: methodological approaches, analysis of regional strategic documents for the development of education, application practices.

References

• Bychkov A. V. Chelovecheskij faktor v osnovnom obshchem i dopolnitel'nom obrazovanii (na primere tekhnologicheskogo obrazovaniya). M.: ABV-Izdat, 2016. 88 s. [In Rus].

• Harisova L. A. Issledovanie problemy kachestva preemstvennosti v obshcheobrazovatel'nyh komplek-sah// Nepreryvnoe obrazovanie: XXI vek. 2018. № 1 (21). S. 2-8. [In Rus].

• Lomakina T. Yu. Strategiya professional'nogo obrazovaniya // Professional'noe obrazovanie. Stolica. 2016. № 2. S. 17-20 [In Rus].

• Lomakina T. Yu., Aksenova M. A., Nikitin M. V. Succession and Continuity as Factors in Development of Innovative Educational Systems // International Conference "Education Environment for the Information Age". Moscow, June 7-8, 2017. P. 26-35 [Elektronnyj resurs]. URL: https://www.futu-reacademy.org.uk/files/images/upload/EEIA2017FAF004.pdf (data obrashcheniya: 15.01.2019) [In Rus].

• National Strategy for International Education. Australian Government. Australia's universities. 2016 [Elektronnyj resurs]. URL: https://nsie.education.gov.au (data obrashcheniya: 15.01.2019) [In Rus].

• O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii: Federal'nyj Zakon ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ [Elektronnyj resurs] // Konsul'tantPlyus: oficial'nyj sajt kompanii «Konsul'tantPlyus». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841 (data obrashcheniya: 15.01.2019) [In Rus].

• Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon Rossijskoj Federacii ot 29 dekabrya 2012 g. № 273-FZ [Elektronnyj resurs] // Garant: informacionno-pravovoe obespechenie. URL: http://base. garant.ru/70291362/4c3e49295da6f4511a0f5d18289c6432 (data obrashcheniya: 15.01.2019) [In Rus].

• Schak O., Metzger I., Bass J. et al. Developmental Education Challenges and Strategies for Reform, 2017 [Elektronnyj resurs]. URL: https://www2.ed.gov/about/offices/list/opepd/education-strategies (data obrashcheniya: 15.01.2019) [In Rus].

• Strategiya razvitiya sistemy obrazovaniya Sankt-Peterburga na 2011-2020 gg. «Peterburgskaya Shkola 2020». [Elektronnyj resurs]. URL: http://textarchive.ru/c%E2%80%912025285.html (data obrashcheniya: 15.01.2019). [In Rus].

• Strategiya social'no-ehkonomicheskogo razvitiya Belgorodskoj oblastina period do 2025 goda [Elektronnyj resurs] // Konsorcium Kodeks: elektronnyj fond pravovoj i normativno-tekhnicheskoj dokumentacii. URL: http://docs.cntd.ru/document/428596289 (data obrashcheniya: 15.01.2019). [In Rus].

• Strategiya social'no-ehkonomicheskogo razvitiya Central'nogo federal'nogo okruga Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda (s izmeneniyami na 26 dekabrya 2014 goda). [Elektronnyj resurs] // Konsorcium Kodeks: elektronnyj fond pravovoj i normativno-tekhnicheskoj dokumentacii. URL: http://docs.cntd.ru/document/902302272 (data obrashcheniya: 15.01.2019).[In Rus].

• Strategy for Education Development in Serbia 2020. Beograd: Cigojastampa, 2013. 264 p. [In Rus].