Стратегии развития системы государственного финансового контроля в России

стратегии развития системы государственного финансового

контроля в россии

М. В. ВАСИЛЬЕВА,

кандидат экономических наук, доцент Волгоградский государственный университет

На современном этапе социально-экономического развития России, в условиях проведения множественных преобразований на всех уровнях управления возникла необходимость реструктуризации существующей системы государственного финансового контроля (ГФК), комплексного подхода к повышению ее эффективности, что предполагает создание более оптимальной структуры контрольных органов.

Учитывая возрастающую роль в рыночной экономике независимого финансового контроля и необходимость согласованной унификации его национальных систем для развития мирового рынка, IX Конгресс международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), состоявшийся в Лиме в октябре 1977 г., принял Декларацию руководящих принципов контроля. Ее концептуальные подходы были положены в основу формирования современной системы ГФК Российской Федерации [7].

Исследовать стратегию системы государственного финансового контроля невозможно без изучения стратегии социально-экономического развития России в целом. Необходимо учесть, что за последнее время Россия вышла на путь стратегического развития, однако, отдавая должное инициативам в проведении реформ последних лет, следует признать: эта деятельность велась скорее проектно, нежели в соответствии с разработанной программой долгосрочного развития Российской Федерации. Деятельность правительства ограничивалась пятилетним или же трехлетним горизонтом планирования. Таким образом, вопрос о долгосрочной стратегии развития РФ остается открытым.

В сентябре 2007 г. Ассоциацией независимых центров экономического анализа совместно с экономическим факультетом МГУ им. М. В. Ломоно-

8 -

сова была проведена научная конференция «Стратегии развития России с 2008 года». Показательно, что мнения участников на тот момент разделились на два возможных сценария. Первый подход — институциональный — был предложен специалистами Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования. Второй подход — проектный — предложен экономистами, объединенными в неформальную группу «Сигма».

В качестве фундаментальных основ будущего развития российской экономики специалисты ЦМАКП называют:

1) реализацию сравнительных преимуществ российской экономики — энергетики, научно-исследовательского, транзитного и сельскохозяйственного потенциала — за счет ее рационального включения в мировое хозяйство и привлечения капиталов;

2) модернизацию массовых производств, дающих возможность использовать преимущества емких внутренних рынков;

3) формирование широкого слоя среднего класса, что позволит развернуть модернизацию социальной инфраструктуры и развивать образование и здравоохранение;

4) интеграцию евроазиатского экономического пространства вокруг России.

Сторонники проектного подхода отмечают, что большинство имеющихся программ развития страны предлагают тот или иной путь развития либо как идеологическую догму (либеральную или госплановскую), либо как набор технократических решений (проектов и расходов). При этом привлекательные цели и реализуемые действия — главное руководство при выборе стратегии. Исходя из этого, сторонники проектного подхода предлагают возвратить Россию к роли интеллектуально-куль-

турного лидера. Суть этой модернизации заключается в «создании в широком смысле благоприятной среды для массового инновационного развития». В свою очередь это предполагает «изменение институциональной и инфраструктурной среды, а также обеспечение системы безопасности и социальной поддержки». Осуществление подобного проекта должно проводиться путем проведения институциональных реформ, инвестиционных и социальных программ [1].

К. Юдаева и Е. Ясин также предлагают два альтернативных варианта [2]:

1) посредством крупных государственных вложений в науку и коммерциализацию ее достижений создать мощные «центры превосходства», по крайней мере в ряде областей, и тем самым обеспечить поток инноваций, достаточный для конкуренции в новейших секторах экономики (при этом изменения в институтах и культуре, во всяком случае затрагивающие интересы элиты, не понадобятся);

2) во главу угла ставить именно институциональные изменения (в экономике, политической системе, государственном устройстве), которые рассматриваются как фундамент массового вовлечения граждан в креативную деятельность (крупные вложения в науку, образование и инновационную индустрию также предполагаются, но они опираются на иную массовую базу).

Следует отметить, что регионы также вырабатывают свои стратегии развития. Так, например, 30 июня 2005 г. на заседании Правительства РФ была одобрена Концепция «Стратегии развития регионов России», подготовленная МЭРТ. Причем предполагалось, что программа должна быть рассчитана минимум на 20 лет [3].

Предпринимаются попытки создания стратегии развития информационного общества в России, разработкой которой занимается Совет безопасности РФ. Проект такой стратегии находится в стадии доработки [4].

Очевидно, подобная деятельность по разработке стратегий на местах будет непродуктивна в отсутствие ключевого документа, что можно сказать и о разработке стратегии ГФК. Вариант разработки стратегии ГФК может быть следующим (рис. 1.).

Необходимо отметить, что определенные попытки по разра-

ботке стратегии развития России предпринимались. Так, в Правительство РФ было внесено предложение о разработке долгосрочного прогноза российской экономики до 2020 г., который мог стать основой для индикативной оценки принимаемых решений в работе над проектами отраслевых и региональных стратегий. Согласно прогнозу, стратегия России должна разрабатываться в тесной увязке со стратегией энергетического развития России.

Но, несмотря на отсутствие единой целостной стратегии развития России, уже сегодня можно выделить ее ключевые направления.

По мнению Председателя Государственной Думы, Председателя Всероссийской политической партии «Единая Россия» Бориса Грызлова, процесс глобального реформирования экономики должен привести к решению следующих задач:

1. Сбережение российского народа.

2. Создание в России экономики инновационного типа.

3. Искоренение коррупции и общее повышение эффективности государства [5].

Таким образом, задача государства заключается в проведении эффективного управления, приводящего к заранее определенным социально-экономическим последствиям. В то же время управление государственными финансами предопределяет в этом смысле эффективное управление финансами с целью достижения всех поставленных целей, без перекоса в сторону того или иного направления.

Изначально определяя народ как основное богатство государства, мы видим задачу сбережения российского народа первостепенной, которой под-

Объекты ГФК

Рис. 1. Место стратегии ГФК в системе стратегического управления РФ

чинены все последующие задачи, и задача обеспечения достойного уровня жизни граждан РФ становится первоочередной. Это означает, что результаты всех проводимых реформ должны быть спрогнозированы на длительную перспективу, должны приводить, в конечном итоге, к развитию нации.

В частности, проводимые реформы должны привести к следующим результатам:

• повышение уровня жизни населения и обеспеченности жильем, качества медицинского обслуживания;

• регулирование занятости населения;

• улучшение социальной защиты работников;

• повышение пенсионного обеспечения;

• улучшение условий труда и экологической обстановки;

• создание условий для проявления и развития творческого и научного потенциала граждан. И все это при условии выхода России из тупикового пути торговли энергоресурсами.

Целью стратегии, на наш взгляд, должно являться принципиальное повышение уровня и качества жизни, сохранение независимости и культурных ценностей России, утверждение экономической и политической роли страны в мировом сообществе. Достижение этого невозможно без предельного раскрепощения общества, самореализации большинства граждан, позволяющих включить внутренние источники развития. В стране должно возобладать оптимистическое мировосприятие, должны быть выстроены эффективные отношения между гражданами, бизнесом и государством.

Продвижение к намеченным рубежам должно отслеживаться обществом по определенным количественным и качественным критериям, в частности:

• реализация государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина;

• повышение конкурентоспособности страны (увеличение доли несырьевого экспорта);

• повышение благосостояния и качества жизни граждан (достижение среднедушевого дохода уровня развитых стран, формирование потребительской корзины на уровне развитых стран);

• рост численности населения;

• рост ВВП;

• снижение инфляции;

• увеличение длительности жизни граждан;

• создание равных возможностей для граждан и равного доступа к информации;

• сохранение культурного наследия, в т. ч. малых самобытных народов, проживающих на территории Российской Федерации;

10 -

защита национальных признаков: традиций, культуры, языка;

увеличение доли людей, самостоятельно строящих свое благосостояние; повышение качества образования и здравоохранения;

возникновение культа самоценности, свободы и независимости личности; содействие прогрессивным сдвигам в структуре экономики;

сотрудничество и партнерство государства, бизнеса и гражданского общества; поддержание социально приемлемых уровня и структуры занятости;

поддержание платежеспособности государства; эффективная действенность местного самоуправления;

противодействие коррупции; реализация принципа разделения трех ветвей власти де-факто;

независимость судебной системы и безусловное исполнение законов; укрепление военной и экономической безопасности страны.

На сегодняшний момент проводимые реформы еще не принесли видимых результатов по указанным направлениям, что подтверждают имеющиеся данные (табл. 1, 2), из которых следует, что в Российской Федерации повышается смертность, явно недостаточен прожиточный минимум, а социальное расслоение — крайне велико.

Именно в современных условиях ГФК начинает играть значительную роль, поскольку в России активно идут кардинальные политические, экономические, правовые и административные преобразования, резко возрастает значение контрольных функций государства за своими активами. Это предполагает внесение существенных корректив в саму систему ГФК. Коррективы должны учитывать ее место и роль в новых социально-экономических условиях.

Системным недостатком действующей системы, не позволяющей говорить о ГФК как о единой концепции принятия решений, является отсутствие стратегических целей и задач. В качестве последних, по мнению автора, можно предложить следующие:

1) контроль за использованием государственных средств не только на текущие (краткосрочные) цели, но и на стратегические мероприятия;

2) проверка деятельности подконтрольных органов на предмет выполнения действий, направленных на достижение долгосрочных результатов в

Таблица 1

Основные социально-экономические индикаторы уровня жизни населения [6]

Индикаторы уровня жизни 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Фактическое конечное потребление сектора домашних хозяйств (в текущих ценах), млрд. руб. (1995 г. — трлн руб.) 872 3813 5014 6390 7710 9814 12419 15213

на душу населения, руб. (1995г. — тыс. руб.) 5874 26014 34347 43976 53330 68240 86779 106766

в процентах к предыдущему году (в сопоставимых ценах) 105,9 108,2 107,7 106,7 110,2 111,4 109,9

Среднедушевые денежные доходы населения (в месяц), руб. (1995 г. — тыс. руб.) 515,9 2281,1 3062,0 3947,2 5170,4 6410,3 8111,9 10182,6

Реальные располагаемые денежные доходы населения, в процентах к предыдущему году 85,0 112,0 108,7 111,1 115,0 110,4 112,4 113,3

Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работающих в экономике, руб. (1995 г. — тыс. руб.) 472,4 2223,4 3240,4 4360,3 5498,5 6739,5 8554,9 10633,9

Реальная начисленная заработная плата, в процентах к предыдущему году 72,0 120,9 119,9 116,2 110,9 110,6 112,6 113,3

Средний размер назначенных месячных пенсий1, руб. (1995 г. — тыс. руб.) 188,1 694,3 1023,5 1378,5 1637,0 1914,5 2364,0 2726,1

Реальный размер назначенных месячных пенсий2, в процентах к предыдущему году 80,5 128,0 121,4 116,3 104,5 105,5 109,6 105,1

Величина прожиточного минимума3

руб. в месяц (1995 г. — тыс. руб.) 264,1 1210 1500 1808 2112 2376 3018 3422

в процентах к предыдущему году в 3,1 р. 120,03) 124,0 120,5 116,8 112,5 118,63) 113,4

Численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума:

млн. человек 36,5 42,3 40,0 35,6 29,3 25,2 25,2 21,6

в процентах от общей численности населения 24,8 29,0 27,5 24,6 20,3 17,6 17,7 15,3

в процентах к предыдущему году 110,9 84,95) 94,6 89,0 82,3 86,0 82,93) 85,7

Соотношение с величиной прожиточного минимума4, процентов:

среднедушевых денежных доходов 195 189 204 218 245 270 269 298

среднемесячной номинальной начисленной заработной платы 159 168 199 222 239 259 263 288

среднего размера назначенных месячных пенсий 101 76 90 100 102 106 98 100

Коэффициент фондов (коэффициент дифференциации доходов), в разах 13,5 13,9 13,9 14,0 14,5 15,2 14,9 15,3

Коэффициент Джини (индекс концентрации доходов) 0,387 0,395 0,397 0,397 0,403 0,409 0,406 0,410

1 1995 — 2001 гг. — с учетом компенсации.

2 С 2000 г. изменена методология расчета величины прожиточного минимума; с 2005 г. изменен состав потребительской корзины для определения величины прожиточного минимума. С 2000 г. приводится оценка на основе данных, установленных Правительством Российской Федерации за I — IV кварталы соответствующего года.

3 В сопоставимой методологии исчисления величины прожиточного минимума.

4 Соответствующей социально-демографической группы населения.

Таблица 2

Рождаемость, смертность и естественный прирост населения РФ

Годы Всего, тыс. человек На 1000 человек населения

родившихся умерших естественный прирост5 родившихся умерших естественный прирост1'

Все население

1970 1903,7 1131,2 772,5 14,6 8,7 5,9

1980 2202,8 1525,8 677,0 15,9 11,0 4,9

1990 1988,9 1656,0 332,9 13,4 11,2 2,2

Окончание табл. 2

Годы Всего, тыс. человек На 1000 человек населения

родившихся умерших естественный прирост5 родившихся умерших естественный прирост1'

1995 1363,8 2203,8 -840,0 9,3 15,0 -5,7

2000 1266,8 2225,3 -958,5 8,7 15,3 -6,6

2001 1311,6 2254,9 -943,3 9,0 15,6 -6,6

2002 1397,0 2332,3 -935,3 9,7 16,2 -6,5

2003 1477,3 2365,8 -888,5 10,2 16,4 -6,2

2004 1502,5 2295,4 -792,9 10,4 16,0 -5,6

2005 1457,4 2303,9 -846,5 10,2 16,1 -5,9

2006 1479,6 2166,7 -687,1 10,4 15,2 -4,8

Городское население

1970 1205,2 646,1 559,1 14,8 7,9 6,9

1980 1535,7 970,3 565,4 15,8 10,0 5,8

1990 1386,3 1140,6 245,7 12,7 10,5 2,2

1995 933,5 1554,2 -620,7 8,7 14,4 -5,7

2000 886,9 1564,0 -677,1 8,3 14,6 -6,3

2001 928,6 1592,3 -663,7 8,7 14,9 -6,2

2002 998,1 1638,8 -640,7 9,4 15,4 -6,0

2003 1050,6 1657,6 -607,0 9,9 15,6 -5,7

2004 1074,3 1606,9 -532,6 10,2 15,2 -5,0

2005 1036,9 1595,8 -558,9 9,9 15,3 -5,4

2006 1044,5 1501,2 -456,7 10,0 14,4 -4,4

Сельское население

1970 698,5 485,1 213,4 14,3 10,0 4,3

1980 667,1 555,5 111,6 16,1 13,4 2,7

1990 602,6 515,4 87,2 15,5 13,2 2,3

1995 430,3 649,6 -219,3 10,9 16,5 -5,6

2000 379,9 661,3 -281,4 9,8 17,1 -7,3

2001 383,0 662,6 -279,6 10,0 17,3 -7,3

2002 398,9 693,5 -294,6 10,5 18,2 -7,7

2003 426,7 708,2 -281,5 11,1 18,4 -7,3

2004 428,2 688,5 260,3 11,2 18,0 -6,8

2005 420,5 708,1 -287,6 10,9 18,3 -7,4

2006 435,1 665,5 -230,4 11,3 17,3 -6,0

5 Знак (-) означает естественную убыль населения.

части повышения благосостояния граждан и страны в целом;

3) обеспечение подконтрольных органов аналитическими отчетами и данными, содействующих разработке долгосрочных программ и проектов;

4) контроль за реализацией долгосрочных программ и проектов с позиции соблюдения принципа гуманизма;

5) проверка деятельности подконтрольных органов на предмет соответствия их деятельности определенным стандартам и т. д.

В настоящее время для ГФК характерна ориентация на прошлое, когда контролируются преимущественно прошедшие события и факты, что определено инструментарием проверок и методологией бухгалтерского учета и аудита. Современные методы, позволяющие прогнозировать и конструировать будущее, как, например, управленчес-

12 -

кий учет, практически не используются. Говоря о ГФК, мы подчеркивали важность того, что ГФК помимо формирования и использования финансовых средств в государстве должен способствовать воспроизводству. Другими словами, ГФК должен быть созидательным, а созидательный контроль не может не быть стратегическим, то есть в процессе контроля оценку хода контролируемых событий необходимо производить заранее, что позволит своевременно произвести корректирующее действие. Созидательный контроль направляет внимание руководителей на достижение запланированной цели в изменяющихся условиях и является динамичным. Система ГФК на принципах созидательного контроля должна большую часть времени уделять контролированию разрабатываемых реформ, концепций, законов, программ, планов и пересмотру действующих, если они не отвечают современным

потребностям государства. Общий подход заключается в следующем: эффективность и производительность достигаются тогда, когда контролируется весь процесс, а не его отдельные части.

В этой связи крайне важно выделить ряд стратегий ГФК, которые, в свою очередь, должны способствовать проведению и успешной реализации социально-экономических реформ в Российской Федерации. Поскольку целью социально-экономических реформ являются экономический рост страны и повышение уровня и качества жизни граждан, то в качестве стратегий ГФК автором предлагаются следующие.

• Стратегия фокусирования, при которой ГФК целенаправленно ориентируется на решение определенной задачи, реализации определенной реформы или на определенную группу (граждан, хозяйствующих субъектов и т. п.). Данная стратегия может быть рекомендована в условиях нестабильности экономической или политической ситуации.

• Стратегия роста, предполагающая постоянное повышение уровня показателей предыдущего периода.

• Стратегия контроля за затратами, которая базируется на сбережении государственных финансов при одновременном качественном выполнении поставленных перед государством задач путем повышения эффективности управления государственными финансами.

• Структурированная стратегия, при которой управление финансовыми средствами государства происходит по определенной схеме с учетом последовательности выполнения ряда обязательств и последствий, которых планируется достичь в будущем.

Раскроем суть каждой из стратегий ГФК более подробно. Стратегия фокусирования означает, что система ГФК в целом и ее органы в частности целенаправленно решают определенную задачу либо реализуют какую-либо реформу. Данная стратегия может быть порекомендована в условиях нестабильности экономической или политической ситуации, поскольку позволяет мобилизировать усилия на решение одной конкретной важнейшей задачи. Отметим также, что данная стратегия может быть использована и объектно. В этом случае фокус всех действий и мероприятий как контрольных, так и подконтрольных органов будет направлен на достижение определенной задачи, связанной с какой-либо группой граждан, хозяйствующих субъектов и т. п. К примеру, в качестве стратегии фокусирования может быть названа стратегия демографического роста. Тогда контрольные и подконтрольные орга-

ны должны быть ориентированы в своих действиях на достижение следующих задач: обеспечение роста рождаемости, снижение уровня смертности (повышение длительности жизни), уменьшение уровня миграции населения, а подзадачами: улучшение качества медицинского обслуживания и равного покрытия медицинскими услугами всей территории РФ; проведение экономических мероприятий, приводящих к повышению уровня жизни в РФ и улучшение экономических условий жизни граждан; повышение пенсионного обеспечения и создания аппарата заботы о стариках; развитие производственной сферы и сферы услуг, позволяющей развиваться науке, и одновременно — самореализовываться молодежи; ужесточение миграционного законодательства и т. д. Основная сложность при реализации данной стратегии — верно выбрать фокус контроля, цель и задачи, которые будут названы первостепенными. Именно тут начинает играть особую важность Конституция РФ, в которой заложены постулаты стратегического развития РФ.

Стратегия роста предполагает, что действия и мероприятия контрольных и подконтрольных органов должны приводить к лучшим показателям по сравнению с предыдущим периодом. В качестве примера может быть названа реализация бюджетной реформы, когда перевод бюджета на трехлетний период планирования позволяет изыскивать средства на проведение в жизнь среднесрочных проектов, что должно отразиться на эффективности управления бюджетными средствами в целом, и предположительно — достичь более высоких результатов.

Стратегия контроля за затратами предполагает сбережение государственных финансов при одновременном качественном выполнении поставленных перед государством задач путем повышения эффективности управления государственными финансами. На наш взгляд, эта стратегия может рассматриваться только как второстепенная. Выдвижение подобной стратегии на первый план может привести к экономии издержек за счет отказа от выполнения важных стратегических, но между тем затратных задач и мероприятий. Поэтому не следует рекомендовать стратегию контроля за затратами в качестве основной стратегии ГФК.

При структурированной стратегии ГФК контроль за управлением финансовыми средствами государства происходит по определенной схеме с учетом последовательности выполнения ряда обязательств и последствий, которых планируется достичь в будущем. Такая стратегия априори означает наличие стратегического плана развития страны в целом, для того чтобы контролирующие органы

- 13

могли сверять с ним целенаправленность расходования средств и достижение результатов в соответствии с принятой стратегией развития страны.

Объединяя предлагаемые автором стратегии воедино, отметим один момент: стратегии ГФК целесообразно разрабатывать при имеющейся выработанной стратегии развития страны в целом (рис. 2).

Завершая рассмотрение стратегий ГФК, мы не можем обойти стороной одно упущение, которое до сих пор до конца не устранено. Это упущение заключается в отсутствии стандартов или целевых показателей, с которыми могут сравниваться цели и задачи подконтрольных органов. Задача установления стандартов или контрольных величин является сегодня крайне важной прежде всего потому, что в них заключена суть контроля. Очевидно, при разработке любой стратегии должны быть установлены четкие контрольные величины, в сравнении с которыми будет оцениваться достигнутый результат.

ЛИТЕРАТУРА

1. http://www. finam. ru/analysis/forecasts00911/ default. asp

2. Юдаева К, Ясин Е. Стратегия — 2050. Справится ли Россия с вызовами глобализации? // Журнал «Вопросы экономики», 2008, № 5. С. 4— 21.

3. http://www. i-stroy. ru/docu/MPP/strategiya_ razvitiya_regionov_rossii/7148.html

Правительство

Президент

Парламент

Разработка стратегии РФ

Стратегия РФ

Разработка стратегии ГФК

Стратегия ГФК

Процесс ГФК

Объекты ГФК

Рис. 2. Разработка стратегии ГФК

4. http://www. serf. gov. ru/documents/87.html

5. Грызлов Б. Россия — выбор будущего: политические задачи партии и вопросы стратегии развития России. Доклад Председателя Всероссийской политической партии «Единая Россия» Бориса ГРЫЗЛОВА на VII съезде партии //Областная газета от 05.12.2006.

6.http://www. gks. ru/wps/portal/!ut/p/. cmd/cs/. ce/7_0_A/. s/7_0_31Q/_th/J_0_CH/_s. 7_0_A/7_0_ FL/_s. 7_0_A/7_0_31Q

7. Государственные и муниципальные финансы. /Под ред. И. Д. Мацкуляка — М.: Изд-во РАГС. 2007. С. 540.