Потрясение Основного

Потрясение Основного

Год назад вступила в силу Конституция, исправленная и дополненная

Ровно год назад, 4 июля 2020 года, на фоне улучшения эпидемической ситуации, открытия кафе и новых надежд россиян на возвращение к доковидной жизни вступили в силу 206 поправок в Основной закон страны. За год во исполнение поправок принято более 100 законопроектов, в том числе о Госсовете, новом порядке формирования правительства, гарантиях бывшему президенту и об уголовном наказании за призывы к отчуждению территорий и оскорблении ветеранов. Но остаются и нерешенные вопросы, например о возобновлении замороженной в 2016 году индексации пенсий работающим пенсионерам. Не прозвучал пока и прямой ответ президента Владимира Путина на вопросы о его участии в следующих президентских выборах, которое поправки сделали возможным. Эксперты Конституционного клуба продолжают подсчитывать противоречия, возникшие в Основном законе после его правки, и даже разработали концепцию обновления Конституции. Впрочем, это не мешает им утверждать, что исправленная Конституция играет в России не большую роль, чем она же в прежней редакции.

Если бы не пандемия, в начале прошлого года только и говорили бы о блоке политических конституционных поправок, меняющих дизайн политической системы то ли ради передачи власти следующему президенту, то ли ради продления пребывания у власти президента действующего. Ясность в этот вопрос в марте, под самый конец рассмотрения поправок в Думе, внесла депутат и космонавт Валентина Терешкова:

«Все варианты возможных изменений — это разговоры о Владимире Владимировиче Путине! Нечего здесь лукавить и мудрить! Людей волнует, что будет после 2024 года!»

Впрочем, произошло это как раз в тот момент, когда зараженные коронавирусом потоком хлынули в российские больницы, создав более близкий повод для тревоги, поэтому дальше политический блок поправок интересовал уже в основном журналистов и экспертов.

Напомним, что эскиз конституционной реформы, представленный президентом в послании Федеральному собранию 15 января прошлого года, и ее итог заметно отличались. Первоначально политический блок проекта поправок предлагал закрепить приоритет Конституции над международными нормами, дать Госдуме право утверждать премьера и «гражданских» министров. Также существенно расширялись полномочия Госсовета, Конституционного суда (при этом сокращалось число конституционных судей с 15 до 11), а из статьи про президентские сроки господин Путин предложил только убрать слово «подряд». Тогда могло показаться, что Владимир Путин намекнул таким образом на свой уход после 2024 года, причем следующий президент уже не смог бы повторить его рекорд президентского долголетия и править дольше 12 лет.

Уже ко второму чтению политический блок существенно расширился, появилось сразу несколько норм, существенно усиливших президента. Он, к примеру, получил право осуществлять «общее руководство» правительством, назначать генпрокурора после всего лишь консультаций с сенаторами (ранее его назначал Совет федерации по представлению президента) и оспаривать в Конституционном суде законы, по которым парламент уже преодолел президентское вето. Усиление полномочий парламента в части утверждения премьера и министров было фактически нивелировано правом президента не распускать Думу в случае трехкратного отклонения предложенных кандидатур, а просто назначить их самостоятельно.

В поправке про усилившийся Госсовет появилось уточнение, что президент его не только формирует, но и возглавляет. Впрочем, другие подробности и функции обновленного органа все равно должны были появиться в будущем конституционном законопроекте. Все это также трактовалось как работа по подготовке транзита власти после 2024 года: преемнику Владимира Путина надлежало остаться институционально сильным, но и для уходящего президента в новой системе можно было подобрать место: то ли в Госсовете, то ли среди пожизненных сенаторов.

Наконец, когда стало понятно, что поправка Валентины Терешковой оставляет за действующим президентом возможность не сходить со стационарной политической орбиты, начался спор сторонников и противников конституционной реформы. Одни заявляли, что вся она задумана исключительно ради путинского политического долголетия, ради его обеспечения создана вся мишура социальных поправок и задумано общероссийское голосование на фоне сохраняющейся эпидемической угрозы. Другие призывали не придавать слишком большое значение политическому блоку, а обращать внимание на социальные и ценностные поправки — их продвижение играло ключевую роль в подготовке голосования. Наконец, после депутатов, сенаторов и региональных парламентов пакет поправок одобрил Конституционный суд, а затем и граждане: за семь дней участие в голосовании приняли 67,97% избирателей, из которых 77,92%, или около 58 млн россиян, проголосовали за. Против оказались 21,27% участников, или около 16 млн человек. Обновленная Конституция вступила в силу — но оказалось, что в этот момент все только началось.

Исполнение по мотивам

Задачу по внесению поправок в законодательство во исполнение новых норм Конституции Госдума начала исполнять с первых дней осенней сессии. В некоторых из них оказались сюрпризы, обсуждение которых во время принятия поправок к Конституции не велось.

206 поправок к Конституции за 4 минуты

Одним из первых был внесен законопроект о Конституционном суде, принятие которого вызвало споры среди депутатов. Причиной послужило большое количество поправок ко второму чтению, в которых неожиданно появились нормы, по мнению их противников нарушающие принцип гласности и независимости суда,— о запрете на публикацию особого мнения судей и публичную критику ими решений КС, а также о возможности назначить председателя КС и его заместителя не из числа судей. Поправку об особом мнении коммунисты даже вынесли на отдельное голосование, депутат от ЛДПР Сергей Иванов тогда заявил: голосующие за поправку подтвердят, что «Дума уже не нужна».

Впрочем, по мнению одного из амбассадоров конституционных поправок, сопредседателя рабочей группы по ее изменению и главы думского комитета по госстроительству и законодательству Павла Крашенинникова, поправка, наоборот, сохраняет целостность решений суда и помогает «избежать политизации конституционного процесса». Он даже привел в пример страны, где публикация особого мнения тоже запрещается — среди них, в частности, Италия, Франция, Австрия, Ирландия и ряд других.

В результате за поправку проголосовали 330 депутатов, против — 32. А спустя несколько месяцев КС принял поправки к своему регламенту, исключив норму amicus curiae — в переводе с латыни «друг суда». Институт «друзей суда» позволял независимым экспертам направлять суду свое мнение по общественно важным делам — это распространено и в зарубежной судебной практике например, в Европейском суде по правам человека. В пресс-службе КС тогда пояснили, что идея официального закрепления института «друзей суда» не удержалась в законодательстве после принятия поправок в Конституцию, а официальное признание amicus curiae «в некоторых случаях провоцировало авторов инициативных заключений на ненаучную и порой переходящую в политическую плоскость аргументацию».

В обновленном законе о правительстве во исполнение поправок в Конституцию появились нормы об утверждении премьера, его заместителей и «гражданских» министров Госдумой (ранее Дума только давала согласие президенту на назначение премьера). А руководителей Минобороны, МВД, МЧС, Минюста и МИДа президент назначает после консультаций с Советом федерации.

За год применение этих норм Конституции можно было наблюдать только один раз. 6 ноября 2020 года Владимир Путин подписал новый закон о правительстве, которым дал депутатам неделю на утверждение кабинета. 9 ноября президент уже провел перестановки в правительстве, увеличив число вице-премьеров с девяти до десяти (новым вице-премьером стал экс-глава Минэнерго Александр Новак) и сменив пять министров .

Фотогалерея

1 / 40

К этому времени Дума не успела принять поправки в свой регламент и определить порядок утверждения министров, поэтому он рождался буквально на ходу. Впрочем, в тот же день в спешном порядке профильные комитеты и фракции с небольшими возражениями оппозиции поддержали предложенные президентом кандидатуры, а на следующий день утвердили их на пленарном заседании всего лишь с одним голосом против: депутат от «Справедливой России» Олег Шеин не поддержал кандидатуру Александра Новака.

Пожалуй, самым долгожданным в развитии политического блока поправок был законопроект о Госсовете, который стал теперь конституционным государственным органом. Упоминание Госсовета в Конституции появилось не в 1-й неизменной главе, где перечисляются органы государственной власти страны, а в 4-й — регулирующей правомочия президента.

Ожиданий экспертов о том, что Госсовет будет влиятельным органом власти и едва ли не новым центром тяжести политической системы, закон не оправдал.

В нем закрепляется статус Госсовета как «конституционного государственного органа, формируемого президентом», а также организационно-правовые основы его деятельности. Также закон наделил Госсовет правом обсуждения и выработки рекомендаций по ряду ключевых для страны вопросов, включая бюджет и документы стратегического планирования. За истекший год ни одного стратегически важного решения для страны Госсовет не вынес.

На печке сидеть

Несмотря на все пандемические превратности, самой обсуждаемой и резонансной поправкой оставалась та, что дала действующему главе государства Владимиру Путину (и экс-президенту Дмитрию Медведеву) возможность баллотироваться еще дважды без учета всех предыдущих сроков. Соответствующие поправки в законодательство президент подписал 5 апреля. Впрочем, главная интрига сохраняется: за прошедший с момента принятия поправок год Владимир Путин ни разу точно не ответил на вопрос о своем возможном участии в президентских выборах в 2024 году.

На традиционной прямой линии 30 июня ведущая Наиля Аскер-Заде спросила Владимира Путина, где он будет работать после отставки. «А зачем после отставки работать? Буду на печке сидеть»,— улыбнулся господин Путин. Характеристику своему возможному преемнику и сроку начала его работы он дал в самом общем виде:

«С одной стороны, говорят: свято место пусто не бывает и незаменимых людей нет. С другой стороны, конечно, моя ответственность заключается и в том, чтобы дать рекомендации тем людям, которые будут претендовать на должность президента.

И так происходит во всех странах мира, я не знаю ни одного исключения. И, конечно, подойдет время, и я, надеюсь, смогу сказать о том, что такой-то или такой-то человек, по моему мнению, достоин того, чтобы возглавить такую замечательную страну, как наша Родина — Россия».

Впрочем, часть экспертов еще в марте 2020 года предполагали, что поправка, разрешающая Владимиру Путину снова баллотироваться в президенты, вовсе не обязательно означает, что такое выдвижение состоится: сохранив за собой право на участие в выборах, президент просто до поры до времени снял с повестки тему транзита власти. Плохо это или, наоборот, хорошо, но результат вполне достигнут: публичное обсуждение будущего страны после истечения путинских президентских полномочий после принятия поправок практически прекратилось.

Тем временем в закон о гарантиях экс-президенту были внесены поправки, усиливающие неприкосновенность отставника и затрудняющие лишение его иммунитета. Теперь экс-президента нельзя будет привлечь к уголовной или административной ответственности, задержать, арестовать, обыскать или допросить. Ранее эти ограничения касались только противоправных действий, совершенных в период пребывания на посту президента, а обновленный закон исключил это ограничение. Неприкосновенность также будет распространяться на жилые и служебные помещения, транспорт, средства связи, документы, багаж и переписку.

Снятие неприкосновенности с бывшего президента становится такой же сложной процедурой, как импичмент

Лишить бывшего лидера иммунитета смогут лишь сенаторы на основании выдвинутого Госдумой обвинения в госизмене или совершении тяжкого преступления, подтвержденного Верховным судом. Экс-президент теперь может быть пожизненным членом Совета федерации.

Пенсионеры, дети и другие ценности

Обычные пенсионеры также не остались без внимания редакторов Конституции. Во время агитационной кампании перед голосованием власти делали упор на социальный блок. На улицах городов и в агитационном видео пестрели кадры здоровых и счастливых пенсионеров, индексация выплат которым теперь будет защищена Конституцией. Показывали рабочих, отношение к труду и правам которых теперь станет уважительным, детей в военной форме, помнящих о предках, животных и природу, бережное отношение к которым будет гарантировано Основным законом. Активно распространялись изображения Севастополя со слоганом «Родной земли не отдадим ни пяди» и портреты Александра Пушкина с подписью про сохранность языка и культуры.

МРОТ по обновленной Конституции не может быть ниже прожиточного минимума, закрепляется обязательная индексация пенсий, пособий и иных социальных выплат.

На конституционном уровне определяется, что система пенсионного обеспечения формируется на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений.

Закон о новой методике расчета МРОТ и прожиточного минимума принят: с января текущего года показатели рассчитываются исходя не из потребительской корзины, а из медианного дохода, таким образом, с 1 января МРОТ в России вырос и впервые превысил прожиточный минимум. Однако, например, вопрос об индексации пенсий работающим пенсионерам, которая была заморожена с 1 января 2016 года для уменьшения дефицита Пенсионного фонда России, до сих пор не решен, хотя сопредседатель рабочей группы по поправкам Талия Хабриева заявляла, что поправка об индексации пенсий непременно распространяется на работающих пенсионеров.

Не появилось за минувший год законопроектов во исполнение новых норм Конституции о защите детей (которые, согласно Основному закону, являются важнейшим приоритетом государственной политики). Впрочем, пакеты правительственных мер помощи гражданам в условиях эпидемии коронавируса включали в себя специальные однократные выплаты семьям с детьми, правительство работало также над исполнением президентских поручений о материальной поддержке материнства и детства.

Зато в Конституции теперь надежно закреплены понятия «брак как союз мужчины и женщины», «умаление значения подвига народа при защите Отечества» и «защита исторической правды». В развитие депутаты уже приняли, например, закон об уголовной ответственности за оскорбление ветеранов и реабилитацию нацизма — и он, судя по всему, не последний.

Русский язык является языком «государствообразующего народа» — эта поправка вызвала немало гневных откликов, в том числе в республиках в составе РФ, в которых многие представители так называемых титульных народов также считают, что вполне вправе отнести себя к государствообразующим.

Впрочем, этот единственный из обсуждавшихся вариантов конституционного закрепления приоритета русских вписан в ст. 68, в которой одновременно констатируется ценность многонационального народа РФ и его культуры, а также право республик устанавливать свои государственные языки.

Вызвавшее массу споров упоминание Бога также «спрятано» в ч. 2 ст. 67.1, а отнюдь не в оставшейся неизменной преамбуле: «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство». Характерно, что в ч. 1 ст. 67.1 говорится, что Российская Федерация является правопреемником и правопродолжателем СССР, известного как подчеркнуто секулярное, если не сказать атеистическое, государство. До конституционной реформы ст. 67 не затрагивала такие фундаментальные ценности, как вера и новейшая история, а касалась (как и сейчас) территориальной юрисдикции — как центра, так и субъектов.

Впрочем, и в оригинальную 67-ю статью было внесено обновление, касающееся защиты суверенитета и территориальной целостности — до правок право на защиту просто подразумевалось по определению государства. В развитие этих новых конституционных положений Конституции уже усилена ответственность за публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности РФ.

Теперь если призыв к отчуждению территорий РФ прозвучал впервые, то ответственность будет административной, а если правонарушение повторится, то уже уголовной — до четырех лет лишения свободы. Если вслед за призывами последуют действия, то наказание может составить до десяти лет тюрьмы.

Пора выполнять — не отменят

С 2012 года в России действует экспертная дискуссионная площадка для обсуждения проблем и перспектив конституционного развития, или Конституционный клуб. Им руководит юрист, один из участников работы над Конституцией 1993 года, экс-глава Фонда конституционных реформ Олег Румянцев. Господин Румянцев склонен считать, что Конституция не столько обогатилась после внесения 206 поправок, сколько стала местами противоречить самой себе. По мнению Олега Румянцева и его коллег по клубу, текст Конституции придется менять еще не раз. Вместе они уже «подготовили концепцию обновления Конституции»: «В ней есть предложенные нами дополнительные нормы о правовой системе, о гарантиях прав и свобод, бюджетном федерализме, финансах, парламентском и общественном контроле»,— говорит господин Румянцев. С его точки зрения, все это пока остается конституционным пробелом: «Федеральными законами необходимых изменений не добиться — это нужно делать в рамках развития конституционного текста, его расширения и дополнения».

По мнению профессора права, конституционалиста Ильи Шаблинского, обновление Основного закона в 2020 году было «навязано» и следующее обновление будет возможно «гораздо позднее» — «в условиях реальной политической конкуренции с реальным представительством в парламенте всех крупных политических сил».

«Думаю, за год не изменилось ничего,— говорит господин Шаблинский.

— Конституционные нормы, в частности гарантирующие права человека (они относятся к разделу Основного закона, который изменениям не подвергался.— “Ъ”), в последнее десятилетие практически не учитываются органами власти разных уровней. Конституция практически не играет никакой роли».

Полностью или хотя бы частично отменить принятые год назад поправки едва ли возможно, хотя собеседники “Ъ” из числа конституционалистов отмечают, что в течение года такие идеи и формальные возможности их воплощения время от времени обсуждались. Такая инициатива была бы «контрпродуктивна, обречена на провал в нынешних условиях и не учитывала бы мнения людей, которые проголосовали за поправки», говорит правовед Михаил Федотов, экс-глава СПЧ и соавтор текста Конституции 1993 года. Он также считает, что после правок в Конституции «появились внутренние противоречия, которые рано или поздно дадут о себе знать», «но из этого не следует, что поправки нужно отменять. Отменить их может лишь сама история — но тогда, к сожалению, вместе со всей Конституцией, если ее авторитет будет становиться ниже и ниже».