Основные проблемы формирования градостроительной политики Российской Федерации

Основные проблемы формирования градостроительной политики Российской Федерации

В.Н.Белоусов, Д.Ю.Ломакина

Эффективная государственная градостроительная политика Российской Федерации направлена на развитие общероссийской системы взаимоувязанных действий в сфере территориального и городского планирования на единой концептуальной основе и общих целевых задачах. Результатом проведения такой политики должны стать новое качество жизни россиян и новый уровень эффективности и конкурентоспособности российской экономики.

Главной особенностью современного состояния российского градостроительства является недооценка обществом и нередко властными структурами практической значимости градостроительной деятельности для решения задач, стоящих перед страной, в частности связанных с ускорением темпов экономического роста и повышением конкурентоспособности российской экономики. Управленческие решения, направленные на получение частного экономического эффекта, разрабатываются и принимаются без учета возникающего при этом ущерба в сфере градостроительства, ресурсоемко-сти национальной экономики в целом.

В стране на всех уровнях управления отсутствует целостный подход к развитию территорий на основе оптимизации взаимодействия градостроительной, экономической, имущественной, земельной, жилищно-коммунальной, демографической, экологической и миграционной политики. То же можно сказать об отсутствии законотворческой деятельности всех уровней на оптимизацию взаимодействия отраслевой, территориальной и институциональной структуры Российской Федерации.

В действующем законодательстве практически нет механизмов, регулирующих взаимоотношения между субъектом рынка и местным сообществом как социоэкономической общностью людей и выступающей от их имени местной власти, ответственной за качество всей среды их жизнедеятельности, включая архитектурно-градостроительную (материально-пространственную). В то же время законодательство не препятствует стремлению руководителей местных сообществ, субъектов Федерации, решать вопросы развития поселений и целых регионов, преследуя собственные интересы и не считаясь с возникающими долговременными последствиями для страны в целом.

До сих пор не выработан четкий курс на создание системы градостроительного и экономического прогнозирования, необходимой для определения закономерностей в организации производства и расселения в стране и эффективной их реализации на территориях. Важны также разграничения

предметной области градостроительного, имущественного и земельного права, стимулирующие каждого субъекта рынка на повышение своего вклада в системную организацию страны, от чего во многом зависят темпы ее экономического роста и конкурентоспособность. При принятии решений и законодательных актов любого уровня необходимо воспринимать территорию России не как потенциальный объект недвижимости, а как всеобщее условие жизнедеятельности проживающих на ней людей. Интерес граждан должен настраиваться на единый конечный результат, способный обеспечить системную организацию общества и годовые темпы роста экономики, по экспертным оценкам, не ниже 9-11% в год.

Очевидно, что стратегия инновационного развития России должна базироваться на принципиально новой каркасной структуре ее пространственной организации как «материальной основе поддержания целостности государства и интенсификации развития его территории в новых геополитических условиях»1, что необходимо для раскрытия возможностей использования практически всех его потенциальных ресурсов и богатств. Масштаб задачи и величина территории страны определяют актуальность разработки прогноза ее развития на XXI столетие как гипотезы с выделением первой очереди и среднесрочной программы на 50 лет.

Построение новой каркасной структуры пространственной организации страны требует соответствующего документа федерального уровня и привлечения к его разработке специалистов и организаций градостроительного профиля. В течение последних лет постановка вопроса о программе пространственного развития территории страны была предметом особой заботы специалистов-градостроителей Российской академии архитектуры и строительных наук.

Для эффективного управления устойчивым развитием территории документы территориального планирования федерального уровня должны отражать государственную политику в области организации территории, прогноз, тенденции долгосрочного пространственного развития страны и ее крупных регионов, а также обеспечивать взаимосвязь отраслевых территориальных решений на принципах комплексной организации всей территории.

Градостроительный кодекс, действующие федеральные документы стратегического планирования - Концепция долгосрочного развития Российской Федерации на период

1 ВильнерМ.Я. О градостроительных основах инновационного развития России // БСТ (Бюллетень строительной техники). 2009. №1.

до 2020 года, Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Основы стратегического планирования в Российской Федерации, Климатическая доктрина Российской Федерации - позволяют выстроить определенную иерархическую систему стратегического и территориального планирования на федеральном, региональном и местном уровнях. Необходимо, чтобы в этом ряду появился стратегический документ, определяющий пространственное развитие страны на среднесрочный и дальний горизонт планирования, - Градостроительная доктрина Российской Федерации.

Как показывает исторический опыт, переход от одного технологического уклада к другому сопровождается существенной трансформацией сложившейся ранее территориальной организации хозяйства, инфраструктуры и расселения. В последнее время на государственном уровне принимались программы развития отдельных, преимущественно восточных, частей страны - «Развитие регионов Сибири и Дальнего Востока», «Урал промышленный - Урал полярный» и др. Однако без комплексного подхода к пространственному планированию территории России, без учета объективных тенденций урбанизации в Градостроительной доктрине вложенные в эти программы финансовые средства не дадут желаемого экономического и социального эффекта.

Предлагаем установить классификацию документов территориального планирования Российской Федерации, которая позволит исключить недостатки действующей системы путем их соотнесения с документами стратегического характера, и закрепить ее в Градостроительной доктрине. В такой системе документов стратегического социально-экономического, отраслевого и территориального планирования на федеральном уровне на каждой стадии решаются задачи территориального планирования. При этом в качестве основной его цели принимается обеспечение устойчивого развития территорий, что дает возможность реализовать при пространственной организации территории комплексный, системный подход, который в итоге и есть главная цель инноваций в градостроительстве России.

На верхнем уровне иерархической системы документов территориального планирования в Градостроительной доктрине должна находиться Концепция пространственной организации территории Российской Федерации, возможность разработки которой предусмотрена в п.2 Основ стратегического планирования в Российской Федерации (2009), где прямо сказано, что «стратегическое планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов (планов) устойчивого развития Российской Федерации». Концепция должна разрабатываться с учетом задач обеспечения как национальной безопасности, так и инновационного развития и представлять собой пространственную реализацию (проекцию) целей, задач, направлений стратегического развития, сформулированных в Градостроительной доктрине и Концепции долгосрочного

социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Она также должна основываться на положениях упомянутых выше действующих отечественных, а также подписанных Российской Федерацией международных документов, таких, как «Повестка дня на XXI век»2, «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента»3 и др.

В предлагаемой Концепции как неотъемлемой части Градостроительной доктрины относительно обеспечения национальных интересов России в XXI столетии следует обозначить проблемы и перспективы поэтапного устойчивого пространственного развития страны; определить меры по выравниванию уровня развития различных ее регионов; наметить пути эффективного взаимодействия федеральных, региональных, муниципальных властей и граждан по пространственному, социально-экономическому и инновационному развитию. В Концепции следует также оценить состояние основных системообразующих инфраструктур в масштабе страны, учитывая, что в силу слабой освоенности преобладающей части ее огромной территории ключевым фактором регионального развития останется формирование структурообразующего пространственного каркаса.

Концепция как основополагающий стратегический документ должна носить интегральный, межведомственный характер, учитывать все территориальные аспекты основных видов деятельности федеральных органов власти и определять приоритетные направления использования территорий в общефедеральном масштабе. Разработка Градостроительной доктрины и этой Концепции позволит последовательно реализовать территориальные аспекты государственной политики в области стратегического планирования. Документы территориального планирования в целом как комплексные, междисциплинарные документы управления развитием территорий можно считать эффективными инструментами, механизмами взаимоувязки и координации стратегических концепций, планов и программ пространственной организации Российской Федерации и ее субъектов.

Кардинальные изменения городов в конце прошлого столетия свидетельствовали о начале нового периода в их развитии, когда в значительной мере на смену прежним его факторам начинали, хотя и весьма противоречиво, приходить новые, определяющие основное содержание переходного этапа в политической, экономической и социальной жизни страны. В условиях новых вызовов XXI века государственная градостроительная политика должна прежде всего учитывать необходимость модернизации и децентрализации экономики, укрепления финансово-хозяйственной самостоятельности субъектов Федерации, городов и других муниципальных образований, а также перераспределения полномочий между

2 Принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992).

3 Доклад Комитета руководителей Европейской конференции министров регионального планирования (СЕМАТ) в Ганновере (2000).

центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением. Представляется обязательным взаимоувязанное рассмотрение намечаемой модернизации экономики страны и градостроительства. Оно вытекает из понимания модернизации не только и не столько как обновления производственного аппарата, но как качественного и количественного преобразования всей в широком смысле социальной сферы, охватывающей и среду жизнедеятельности городского и сельского населения.

При разработке этих документов целесообразно учитывать динамику природно-расселенческих систем Российской Федерации, которая обусловлена: 1) пространственным и временным контекстом, определяющим взаимодействие функции и пространственной структуры; 2) влиянием глобальных тенденций; 3) факторами внутреннего характера, исторически сложившимися на территории страны в целом; 4) региональными и местными тенденциями пространственного развития, связанными с взаимодействием природной, расселенческой, технологической и социально-экономической составляющих; 5) эволюцией средств пространственной организации, планировочных средств, методологии управления.

В России в ХХ веке удельный вес городского населения в общей его численности вырос с 18 до 73 %, увеличились число и абсолютные размеры городов, сформировались крупные городские агломерации, мегаполисы, построены новые города, возникли и развились промышленные, научные города (города науки), города-курорты, города-спутники, активизировалась субурбанизация, изменились общая картина городского расселения и планировочная структура городов. Весьма существенной и во многом определяющей тенденцией в развитии расселения является масштабная миграция населения страны и трудовых мигрантов ближайшего зарубежья в столичный регион, в котором сконцентрировано, по разным оценкам, до 20% населения России.

Можно полагать, что, несмотря на неблагоприятные демографические показатели последних лет, страну ждет новый виток урбанизации и роста больших городов. В условиях демократизации общества, формирования рыночной экономики и преодоления социально-экономического кризиса объективные факторы - экономическое и социально-культурное притяжение больших городов, высвобождение трудовых ресурсов в сельской местности, задерживаемых там из-за неэффективной системы ведения хозяйства, - неизбежно вызовут новый рост городов, в особенности больших. По-прежнему сильнейшие центростремительные импульсы будут притягивать население к Москве и московскому региону. Вопрос не в том, будут ли расти города в России, а в том, каковы должны быть стратегии ввода их роста в приемлемые рамки и особенно - какова будет (и должна быть) его география.

Россия - страна с очень низкой плотностью населения (8,7 человека на 1 км2), обусловленной весьма значительной территорией. На 60% площади страны плотность населения не превышает 3 человека на 1 км2. Там распространено оча-

говое расселение, которое оставляет незаселенными большие пространства тундры - северной, сильно заболоченной средней и южной, а также горной тайги. Как показывает сравнительный анализ субъектов Федерации, проведенный Госкомстатом, в Ненецком, Ямало-Ненецком, Долгано-Ненецком, Эвенкийском и Чукотском автономных округах, а также в Республике Саха плотность населения колеблется от 0,03 до 0,3 человека на 1 км2. На территориях с низкой плотностью населения центры и подцентры опорного каркаса субъектов Федерации формируются некрупными, зачастую сельскими населенными пунктами. Последнее время на таких территориях прослеживается тенденция к вымиранию населенных пунктов, расположенных в удалении от магистральной транспортной сети.

За последние пятнадцать лет геополитическая ситуация регионов претерпела значительные изменения, связанные с увеличением внешних границ, нарушением трансконтинентальных и региональных инфраструктур, обострением совокупности миграционных проблем как важной составляющей градостроительной политики расселения. Серьезные опасения вызывает социальная и экологическая обстановка в отдельных регионах. В сложившихся условиях система расселения нуждается в эффективном регулировании и адаптации к новой геополитической ситуации.

Обострились проблемы реконструкции городов, где объекты исторического и культурного значения из-за отсутствия средств приходят в негодность. Существует реальная опасность невосполнимости или утраты ценных образцов национальной культуры и зодчества.

В последнее десятилетие государство фактически делегировало принятие градостроительных решений на региональный и местный уровень. Однако социально-экономические процессы в стране свидетельствуют о необходимости выработки стратегии пространственного развития на федеральном уровне. Сегодня в России и во всем мире объективен процесс урбанизации - процесс роста, развития и усиления роли городов и их систем, означающий рост городского населения, распространение в обществе городского образа жизни, значительное увеличение количества и удельного веса городов в каркасе расселения, усиление их роли в расширении производства, в науке и культуре, в формировании социальной структуры общества.

В передовых европейских странах и США исследованиям градостроительного развития территорий стран, его идеологии, механизмов влияния и регулирования, а также прогнозированию последствий принятия решений уделяется приоритетное внимание на государственном уровне, чему способствуют развитая научно-исследовательская сеть и масштабный информационный массив по различным аспектам данной проблематики. Россия подписала множество международных документов по устойчивому развитию, однако реализация его идеологии в стране возможна только при грамотном, научно обоснованном пространственном

планировании, опирающемся на широкий спектр научных исследований. Необходимо разработать и внедрить систему регулирования пространственного развития территории страны, основанную на реализации лучших отечественных и зарубежных решений, новейших достижений отечественной и зарубежной науки, что является необходимым условием повышения рейтинга страны по таким критериям ООН, как «качество жизни», «качество среды», «развитие человеческого потенциала».

Последнее десятилетие отмечено также кризисными явлениями в градостроительной деятельности и пространственном планировании, которые, помимо влияния внешних факторов, обусловлены недостаточным развитием отраслевого планирования и прогнозирования. Отраслевое прогнозное планирование подразумевает представление градостроительной деятельности в виде целевого объекта, его рассмотрение с точки зрения качества системы, связей, разработки принципов антикризисного управления, повышения надежности и эффективности функционирования, организации оперативного и достоверного получения информации.

Недооценка возможностей и значимости градостроительной деятельности является одной из главных причин сложного социально-экономического положения в стране, и, что не менее существенно, не позволяет реализовать перспективную роль системы городов и поселений страны как пространственно-градостроительной основы инновационного развития, невозможного без главного ресурса -человеческого капитала и качественной, благоприятной для его воспроизводства городской среды.

Литература

1. Смоляр И.М. Национальная доктрина градостроительства России. Концепция градостроительной политики России на начало XXI века. М.: РААСН, 2001.

2. Есаулов Г.В. Основные положения Градостроительной доктрины Российской Федерации // Сборник докладов на втором Всероссийском градостроительном совещании «Проблемы взаимосвязанного социально-экономического и пространственного развития России». Ульяновск; М.: РААСН, 2011. С.32-39.

Literatura

1. Smolyar I.M. Nacionalnaya doktrina gradostroitelstva Rossii. Koncepciya gradostroitelnoy politiki Rossii na nachalo XXI veka. M.: RAASN, 2001.

2. Esaulov G.V. Osnovnye polozheniya Gradostroitelnoy doktriny Rossiyskoy Federacii // Sbornik dokladov na vtorom Vserossiyskom gradostroitelnom soveschanii «Problemy vzaimosvyazannogo socialno-ekonomicheskogo i prostran-stvennogo razvitiya Rossii». Ulyanovsk; M: RAASN, 2011.

Primechaniya

1 Vilner M.Ya. 0 gradostroitelnyh osnovah innovacionnogo razvitiya Rossii // BST (Bulleten stroitelnoy tehniki). 2009. № 1.

2 Prinyata na Konferencii 00N po okruzhayuschey srede i razvitiyu v Rio-de-Zhaneyro (1992).

3 Doklad Komiteta rukovoditeley Evropeyskoy konferencii mi-nistrov regionalnogo planirovaniya (SEMAT) v Gannovere (2000).

The Main Problems of Formation of an Urban Planning

Policy in the Russian Federation.

By V.N.Belousov, D.Yu.Lomakina

The article looks at the necessity to elaborate an Urban Planning Doctrine of Russia as a strategic prognostic spatial planning document that would expand the list of previously adopted strategic state documents. The authors prove the appropriateness of creating and integrating into the urban Planning Doctrine a hierarchical system of territorial planning documents with the Conception of Spatial Organization of the Territory of the Russian Federation at its basis.

Ключевые слова: градостроительная политика, градостроительная доктрина, система градостроительного прогнозирования, концепция пространственной организации территории Российской Федерации, территориальный аспект государственной политики.

Key words: urban planning policy, urban planning doctrine, urban planning prognosis system, the RF spatial organization concept, territorial aspect of state policy.