Государственные программы как инструмент увязки стратегического и бюджетного планирования в Омской области

УДК 336.144, 338.22 © Ш.Ж. Джамбулова, Е.К. Кузнецова, Н.А.Тимофеева

Ш.Ж. Джамбулова, Е.К. Кузнецова, Н.А.Тимофеева ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ УВЯЗКИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО И БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ОМСКОЙ ОБЛАСТИ

Государственные программы Омской области рассматриваются как инструмент реализации стратегических целей и задач социально-экономического развития региона. В статье обосновывается необходимость дальнейшего внедрения программно-целевого метода при планировании бюджетных расходов Омской области в долгосрочном периоде с учетом актуальности повышения финансовой устойчивости регионального бюджета.

Ключевые слова: бюджетная политика, стратегическое планирование, финансовая устойчивость бюджета, государственные программы.

I Наилучший вариант бюджетной политики

публично-правового образования

I I закладывается в расчеты при планировании бюджета. Программно-целевой метод бюджетного планирования является одним из способов решения крупных общественных проблем территориального развития посредством создания и осуществления комплекса взаимоувязанных мероприятий. Следует отметить, что за весь период реформ в связи с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, в нашей стране не сформировалось единой терминологии. Одни специалисты говорят о программном бюджете, другие называют его программно-целевым методом, третьи - программно-целевым принципом [1, 5, 6, 8].

В целом, сущность программно-целевого метода заключается в следующем:

1. Акцент переносится с потребности в средствах, необходимых для выполнения государством своих функций, на то, какие результаты ожидаются от использования средств бюджета, то есть на обеспечении эффективности использования бюджетных средств.

2. Введение этого метода изменяет характер обсуждения бюджетной политики:

контроля над на обеспечение вопрос не о средств при том, насколько средства при

внимание переносится с выполнением обязательств -эффективности. Возникает правильности использования выполнении бюджета, а о эффективно расходуются достижении целей государственной политики.

3. Экспертиза и оценка программ являются обязательными компонентами программно-целевого метода.

4. В аналитическом плане программно-целевой метод вводит в бюджетный процесс элементы анализа соотношения расходов и достигнутых результатов.

Однако, как справедливо отмечают авторы [6, 8], специфика российской модели программного бюджетирования не позволяет напрямую заимствовать методы, с успехом использующие-

ся в странах, перешедших на программный формат бюджета. Кроме того, невозможно за короткое время полностью перейти к программно-целевому бюджетированию - об этом свидетельствуют многолетняя история внедрения программно-целевого бюджетирования в США, Великобритании, Франции и других ведущих мировых держав.

Использование среднесрочного

бюджетного планирования является

необходимым элементом внедрения

программно-целевого метода в бюджетном процессе. Среднесрочное бюджетное

планирование имеет следующие преимущества:

- участники бюджетного процесса могут согласовать свои стратегические планы деятельности с имеющимися бюджетными средствами, как в плановом году, так и на следующие периоды;

- переход к формированию долгосрочной бюджетной политики.

Важно отметить, что в Омской области накоплен богатый опыт решения задач развития региона на основе программно-целевого подхода, начиная с 2011 года.

Проведенное ранее исследование [4, 5] показало, что финансовая устойчивость Омской области в 2010-2013 гг. была обеспечена и за счет внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты: определение основных направлений бюджетной и налоговой политики Омской области на среднесрочную перспективу, практика докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, обоснования бюджетных ассигнований областного бюджета на очередной год и плановый период, долгосрочные и ведомственные целевые программы Омской области, государственные задания.

Полный переход на программный формат бюджета нашего региона осуществлен с 2014 года. Кроме того, с 2014 г. государственная программа Омской области рассматривается как документ стратегического планирования, содержащий комплекс взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, соисполнителям, испол-

нителям и ресурсам основных мероприятий и (или) ведомственных целевых программ, сгруппированных по подпрограммам, обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития Омской области.

В то же время, при реализации налогово-бюджетной политики Омской области в ближайшей среднесрочной перспективе, наиболее существенными бюджетными рисками остаются:

неполное исполнение расходных обязательств Омской области по причине недостаточного и (или) позднего поступления планируемых средств из федерального бюджета;

сокращение налоговых поступлений по акцизам, налогу на прибыль организаций в связи со снижением экономических показателей деятельности организаций и увеличением доли убыточных организаций.

Существенное влияние на параметры бюджета Омской области может оказать ухудшение макроэкономических показателей в связи с ростом внешнеполитических рисков и введением санкций в отношении российских компаний [7].

Проведем оценку основных характеристик бюджета Омской области на 2014 г. и плановый период 2015-2016 гг. на соответствие индикаторам бюджетной симметрии.

Утвержденные параметры областного бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 гг. в полном объеме соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Феде-

Следовательно, по результатам данного анализа очевиден вывод, что в бюджете Омской области на 2014 г. и плановый период 2015-2016 гг. требования к основным показателям бюджетной безопасности в нашем регионе учтены и выполнены.

Для более полной оценки финансовой устойчивости бюджета Омской области в качестве инструментария используем бюджетные коэффициенты, результаты расчета которых пред-

рации, в том числе:

• утвержденный предельный объем заимствований Омской области не превышает сумму,

Оценка финансовой устойчивости бюджета Омской области _в 2014 г. и плановом периоде 2015-2016 гг._

Бюджетные коэффициенты

годы

2014

2015

2016

Коэффициент общей сбалансированности бюджета

Коэффициент базовой сбалансированности бюджета

0,8977

0,8936

0,8931

Коэффициент собственной сбалансированности бюджета

0,7129

0,7853

0,8050

Коэффициент долговой нагрузки с учетом собственных доходов бюджета

0,4540

0,6041

0,7068

Коэффициент долговой нагрузки с учетом собственных доходов бюджета (за исключением финансовой помощи)_

0,5676

0,6829

0,7790

Коэффициент автономии

0,9354

0,9415

0,9418

Коэффициент дефицитности бюджета

0,1022

0,1063

0,1068

Коэффициент покрытия расходов налоговыми доходами

0,6571

0,7363

0,7554

Коэффициент обеспеченности расходов бюджета собственными доходами_

0,8397

0,8413

0,8411

Таблица 1

Анализ полученных данных по оценке финансовой устойчивости бюджета Омской области на 2014 г. и плановый период 2015-2016 гг., позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, бюджет Омской области на 2014 г. и плановый период 2015-2016 гг. характеризуется высокими показателями запланированной базовой сбалансированности и обеспеченности расходов бюджета собственными доходами (более 80%), что также подтверждается ростом значения коэффициента автономии.

Во-вторых, в бюджете Омской области на 2014 г. и плановый период 2015-2016 гг. запланировано ежегодное повышение уровня собственной сбалансированности, которое в 2017 г. составит 12,6% к уровню 2014 г. Собственная сбалансированность бюджета Омской области, как показывают расчеты коэффициентов обеспеченности всех расходов бюджета собственными доходами и покрытия расходов налоговыми доходами, обеспечивается ожидаемым ростом налоговых доходов бюджета. Планировалось, например, что в 2015 г. налоговые доходы бюджета Омской области обеспечат покрытие его расходов более чем на 8% в сравнении с предыдущим годом.

Омская область, как и другие субъекты РФ, сейчас испытывает определенные трудности реализации налогово-бюджетной политики в связи с замедлением темпов экономического развития. В 2015 г. ожидаемый рост налоговых поступлений в бюджет Омской области по налогу на доходы физических лиц составит 2,6%, налогу на прибыль организаций - 5%, акцизам - 6,2% к

уровню 2014 г. [10]. Поэтому, с учетом вероятного снижения поступления налоговых доходов в бюджет Омской области, фактические показатели собственной сбалансированности регионального бюджета в 2016-2017 гг. могут быть ниже запланированных значений.

В-третьих, снижение значений коэффициентов бюджетной результативности региона и бюджетной обеспеченности населения в 20152016 гг. в сравнении с 2014 г. объясняется использованием в расчетах прогнозных данных по численности постоянного населения Омской области, согласно которым ожидается положительная динамика изменения численности населения за счет естественного и миграционного прироста населения. Однако в 2015 - 2017 гг. продолжится демографическая тенденция уменьшения численности лиц трудоспособного возраста в Омской области, обусловленная ростом количества людей, выходящих из трудоспособного возраста, что усилит социальную нагрузку на региональный бюджет.

В-четвертых, в анализируемый период времени ожидается ежегодное увеличение долговой нагрузки Омской области, что усиливает бюджетные риски, связанные с возможностями погашения регионом долгов. Для оценки возможностей реализации бюджетной политики Омской области по управлению государственным долгом выполним более полный анализ реальной долговой нагрузки бюджета нашего региона, используя официальные данные финансового мониторинга [11]. Для удобства анализа представим полученные данные в виде таблицы.

Оценка уровня долговой нагрузки Омской области в 2011 -2014 гг.

Таблица 2

Годы

Объем государственного долга

млн. руб.

тыс. руб./ чел

Доходы бюджета, млн. руб.

Отношение объема гос. долга к доходам

Ранг по долговой нагрузке среди субъектов Сибирского федерального округа

Объем гос. долга

Объем гос.

долга тыс. руб./ чел.

2010

13720,40

6,8

44575,77

0,3289

12

12

2011

17437,11

8,8

53559,09

0,3256

12

12

2012

22729,20

11,5

63143,54

0,3600

12

12

2013

10 мес.

2014

29663,21 29662,91

15,0 15,0

70261, 89 70548, 63

0,4222 0,4205

10

Как видно из таблицы 2, Омская область показывает устойчивую динамику увеличения объемов государственного долга, который вырос в 2013 г. на 15,9 млрд. руб. или более чем в два раза в сравнении с 2010 г., в то время как доходы регионального бюджета увеличились в 1,6 раза соответственно. Темп роста долговой нагрузки бюджета Омской области в анализируемый период ежегодно составляет 7-8%. Кроме того, сравнение государственного долга нашего региона с его доходами также показывает увеличение данного показателя с 32% в 2010 г. до 42% в 2014 г. В расчете на душу населения государственный долг нашего региона вырос в 2013 г. на 3,5 тыс. руб. или на 1,3 раза в сравнении с 2012 г.

При сравнении Омской области с другими субъектами Сибирского федерального округа по уровню долговой нагрузки важно отметить, что среди них по объему государственного долга и его среднедушевому показателю Омская область в 2010-2012 гг. занимала последнюю позицию наряду с дотационными национальными республиками, но в 2013-2014 гг. ситуация изменилась в лучшую сторону: Омская область поднялась в рейтинге вверх на четыре позиции по общему объему государственного долга и на пять позиций - по объему государственного долга в расчете на душу населения соответственно.

Теперь рассмотрим связь стратегического и бюджетного планирования в Омской области на конкретных примерах. Одной из первоочередных стратегических целей, определенных Стратегией социально-экономического развития Омской области до 2025 г., является «Повышение эффективности системы государственного и муниципального управления Омской области». Цель деятельности Министерства финансов Омской области как субъекта бюджетного планирования в 2015-2017 гг. - «Повышение качества управления государственными и муниципальными финансами в Омской области» - направлена на исполнение стратегической цели Омской области. Обозначенная цель деятельности Министерства финансов Омской области в среднесрочном периоде предполагает решение следующих задач:

1) увеличение доходной базы и обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней;

2) обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов исполнительной власти Омской области и органов местного самоуправления Омской области, социально значимой информации, установление и развитие качественной и оперативной обратной связи с населением Омской области.

Для достижения отмеченных целей и задач Министерство финансов Омской области

реализует ведомственную целевую программу «Повышение качества управления

государственными и муниципальными финансами Омской области» на 2013 - 2017 гг., а также участвует в исполнении государственной программы Омской области «Государственное управление, управление общественными финансами и имуществом в Омской области» на

2014-2020 гг. Согласованность бюджетных программных расходов с ожидаемыми результатами в среднесрочной перспективе оценивается в динамике. Следует обратить внимание на то, что большинство ожидаемых результатов реализации государственной программы Омской области «Государственное управление, управление общественными финансами и имуществом в Омской области» в

2015-2017 гг. являются уже достигнутыми и бюджетные расходы, соответственно, направляются на дальнейшее поддержание качественного состояния управления общественными финансами.

Взаимосвязь стратегического и

бюджетного планирования в Омской области хорошо прослеживается и при формировании объемов бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных

обязательств Омской области. На основании представленной субъектами бюджетного планирования информации Министерство финансов Омской области проводит конкурсное распределение, предполагающее расчет эффективности принимаемых расходных обязательств Омской области. Исходя из полученных результатов оценки эффективности осуществляется ранжирование принимаемых расходных обязательств Омской области. Министерство финансов сопоставляет их с возможностями областного бюджета и определяет предельный объем бюджетных ассигнований областного бюджета на исполнение принимаемых расходных

обязательств.

Таким образом, Омская область достигла определенных успехов по разработке и реализации ответственной бюджетной политики исходя из стратегических целей регионального развития. Однако, несмотря на полученные результаты, для более эффективного использования государственных программ Омской области как инструмента реализации бюджетной политики региона предлагаем реализовать следующие мероприятия:

увеличить период бюджетного планирования посредством составления долгосрочного бюджетного прогноза,

учитывающего стратегические приоритеты социально-экономической политики Омской области;

исходя из долгосрочного прогноза

социально-экономического развития Омской области и Стратегии развития Омской области до 2025 г. разработать долгосрочную бюджетную стратегию нашего региона, которая в дальнейшем определяла бы содержание

государственных программ Омской области;

- повышать прозрачность и открытость бюджета Омской области за счет участия населения в обсуждении проекта бюджетной

Библиографический список

1. Джамбулова, Ш.Ж. Макроэкономическое планирование и прогнозирование: учебное пособие [Текст] / Ш.Ж. Джамбулова. - Омск : ООО «Полиграфист», 2015. - 200 с.

2. Кораблева, А.А. Угрозы экономической безопасности региона: терминологический и методический аспекты [Текст] / А.А. Кораблева // Двадцатые апрельские экономические чтения: материалы международной научно-практической конференции. - Омск: РОФ «Фонд региональной стратегии развития» 2014.- С. 313-316.

3. Кузнецова, Е.К. Роль российского проекта «Бюджет для граждан» в управлении общественными финансами [Текст] / Е.К. Кузнецова // Двадцатые апрельские экономические чтения: материалы международной научно-практической конференции. - Омск: РОФ «Фонд региональной стратегии развития» - 2014. - С. 85-87.

4. Кузнецова, Е.К. Реализация принципов эффективного управления общественными финансами в муниципальных районах Омской области [Текст] / Е.К. Кузнецова // Актуальные вопросы развития экономики: материалы международной научно-практической конференции 4 декабря 2013 г. -Омск: Параграф - 2013. - С. 239-241.

5. Кузнецова, Е.К. Роль муниципальных программ г. Омска в бюджетном планировании развития городского округа [Текст] / Е.К. Кузнецова, Н.А. Тимофеева / Символ науки. - 2015. - № 6. -С. 127-130.

6. Макарова, С. Н. Целевые бюджетные программы: теория и практика: монография [Текст] / С.Н. Макарова - Красноярск: Сиб. федер. ун-т. -2012. - 188 с.

7. Маковецкий, М. Ю. Финансизация как ключевой фактор современного экономического развития [Текст] / М. Ю. Маковецкий // Устойчивое и инновационное развитие регионов России в условиях глобальных трансформаций: сборник материалов международной научно-практической конференции. Липецкий филиал Финансового университета при Правительстве РФ. - 2015. - С. 228-235.

8. Шаш, Н.Н. Стратегическое планирование в бюджетном процессе в турбулентной экономике [Текст] / Н.Н. Шаш, А.И. Бородин / Общество и экономика. - 2014. - № 12. - С. 11-23.

9. Министерство финансов Омской области [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://mf.omskportal.ru/, свободный.

10. Управление Федеральной налоговой службы по Омской области. [Электронный ресурс] -Режим доступа: http://www.r55.nalog.ru/, свободный.

11. Финансовый мониторинг [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.omsk.ifinmon.ru/, свободный.

References

1. Dzhambulova, Sh. Zh. Makrojekonomicheskoe planirovanie i prognozirovanie: uchebnoe posobie. [Macroeconomic planning and forecasting]. - Omsk : ООО «Poligrafist», 2015, 200 p.

2. Korableva, A.A. Ugrozy jekonomicheskoj bezopasnosti regiona: terminologicheskij i metodi-cheskij aspekty. [Threat to the economic security of the region: the terminological and methodological aspects]. - Omsk: ROF «Fund regional development strategy», 2014, PP. 313-316.

3. Kuznecova, E.K. Rol' rossijskogo proekta «Bjudzhet dlja grazhdan» v upravlenii obshhestven-nymi finansami. [The role of the Russian project "Budget for citizens" in the management of public finances]. - Omsk: ROF « Fund regional development strategy », 2014, PP. 85-87.

4. Kuznecova, E.K. Realizacija principov jeffektivnogo upravlenija obshhestvennymi finansami v municipal'nyh rajonah Omskoj oblasti. [Implementation of the principles of effective public finance management in the municipal districts of the Omsk region]. - Omsk : Paragraf, 2013, pp. 239-241.

5. Kuznecova, E.K. Rol' municipal'nyh programm g. Omska v bjudzhetnom planirovanii razvitija gorodskogo okruga .[The role of municipal programs of Omsk in the budgetary planning of the urban district]. - Symbol science, 2015, № 6 , pp. 127-130.

6. Makarova, S. N. Celevye bjudzhetnye programmy: teorija i praktika: monografija. [The target budget programs: theory and practice]. - Krasnojarsk : Sib. feder. un-t., 2012, 188 p.

7. Makoveckij, M. J. Finansizacija как kljuchevoj faktor sovremennogo jekonomicheskogo razvitija. [Financialization as the key factor of modern economic development]. - Lipetsk, 2015, pp. 228-235.

8. Shash N.N. Strategicheskoe planirovanie v bjudzhetnom processe v turbulentnoj jekonomike [Strategic planning in the budget process in a turbulent economy]. - Society and economy, 2014, № 12 pp. 11-23.

9. The Ministry of Finance of the Omsk region. Mode of access: http://mf. mf.omskportal.ru/

10. The Office of the Federal Tax Service of the Omsk region. Mode of access http://www.r55.nalog.ru/.

11. Financial monitoring. Mode of access: http://www. omsk.ifinmon.ru/

STATE PROGRAM AS A TOOL OF STRATEGIC AND BUDGET PLANNING OMSK REGION

Shamshia Sh. Dzhambulova,

Associate Professor, Finance University under the Government of the Russian Federation

Elena K. Kuznetsova,

Associate Professor, Finance University under the Government of the Russian Federation

Natalya A. Timofeeva, Senior Lecturer, Finance University under the Government of the Russian Federation

Abstract. Government programs of the Omsk region are considered as a tool for the realization of strategic goals and objectives of social and economic development of the region. The article substantiates the need for further implementation of program-target method in the planning of budget expenditures of the Omsk region in the long term, taking into account the relevance of improving the financial sustainabil-ity of the regional budget.

Keywords: fiscal policy, strategic planning, financial stability of the budget, government programs.

Сведения об авторах:

Джамбулова Шамшия Жангазиновна - кандидат экономических наук, доцент кафедры «Эко номика и менеджмент» Омского филиала Финуниверситета при Правительстве РФ (г. Омск, Россий екая Федерация), e-mail: dshamshiya@mail.ru

Кузнецова Елена Константиновна - кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финан сы и кредит» Омского филиала Финуниверситета при Правительстве РФ (г. Омск, Российская Феде рация), e-mail: elfxf3@mail.ru

Тимофеева Наталья Алексеевна - старший преподаватель кафедры «Финансы и кредит» Ом ского филиала Финуниверситета при Правительстве РФ (г. Омск, Российская Федерация), е mail: voky81@mail.ru

Статья поступила в редакцию 30.12.2015.