Защита прав и законных интересов граждан и организаций при проверке соответствия ведомственных нормативных актов действующему законодательству

УДК 34.037

ЗАЩИТА ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ ПРИ ПРОВЕРКЕ СООТВЕТСТВИЯ ВЕДОМСТВЕННЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ДЕЙСТВУЮЩЕМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

© 2016

Курза Наталья Викторовна, соискатель кафедры теории государства и права Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина, Москва

Аннотация. Несовершенство ведомственных нормативных актов является следствием правовой неопределенности и несогласованности актов более высокой юридической силы. С принятием Кодекса административного судопроизводства усилился научный интерес к совершенствованию ведомственных нормативных актов средствами судебного нормоконтроля. Проверка соответствия ведомственных нормативных актов действующему законодательству является способом защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Противоречивые судебные решения, выносимые по административным искам, а также сформированный Конституционным Судом РФ подход, в соответствии с которым оспариванию подлежат не только нормативные акты, но и акты с нормативными свойствами, обусловливают необходимость исследования перспектив судебного нормоконтроля в процессе оптимизации ведомственного нормотворчества. Проведенный в статье анализ позволил выявить недостаточную распространенность административных исков об оспаривании нормативных актов. Одновременно автором установлена тенденция модернизации ведомственного нормотворчества в условиях активизации исследования судами положений ведомственных нормативных актов. В связи с этим обоснована необходимость издания разъяснений Пленумом Верховного Суда РФ, относящихся к критериям, использующимся при проверке соответствия ведомственных нормативных актов действующему законодательству. Статья адресована широкому кругу читателей и может быть полезна как для дальнейших теоретических исследований, так и для совершенствования правоприменительной практики.

Ключевые слова: ведомственные нормативные акты, административное судопроизводство, пробелы в праве, нормативность, юридическая сила, общеобязательность, правовое регулирование.

PROTECTING THE RIGHTS AND LEGITIMATE INTERESTS OF CITIZENS AND ORGANIZATIONS, WHILE CHECKING THE RELEVANT DEPARTMENTAL REGULATIONS APPLICABLE LAW

© 2016

Kurza Nataliya Viktorovna, applicant

Moscow State Law University named after O.Е.Kutafin), Moscow

Abstract. Imperfection departmental regulations is the result of the legal uncertainty and inconsistent acts of higher legal force. With the adoption of the Code of Administrative Justice increased scientific interest in the improvement of departmental normative acts of judicial normative control. To verify compliance with departmental regulations the current legislation is a way to protect the rights and legitimate interests of citizens and organizations. Conflicting court decisions handed down by the administrative actions, and formed the Constitutional Court of the Russian approach, according to which the subject is not only challenging regulations and acts with regulatory properties, necessitate the study of prospects of judicial normative control in the process of optimizing departmental rulemaking. The above article analysis revealed the prevalence of insufficient administrative lawsuits challenging the regulations. At the same time the author set the trend of modernization of departmental rule-making under conditions of intensification of research vessels the provisions of departmental regulations. In this connection, the necessity of publication clarification Plenum of the Supreme Court relating to the criteria used when verifying compliance with departmental regulations applicable law. Article written for a wide audience and can be useful for further theoretical studies and to improve law enforcement.

Keywords: departmental regulations, administrative proceedings, gaps in the law, regulatory, legal force, to universal validity, the legal regulation.

Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. Критикуя несовершенство ведомственных нормативных актов, ученые отмечают их несоответствие конституционным положениям [1, с. 30-33], несогласованность и противоречивость [2, с. 63-65], «верховенство» над законами [3, с. 131-143]. Но едва ли можно полностью согласиться с тем, что указанные обстоятельства свидетельствуют именно о наличии пробелов в ведомственных нормативных актах. Весьма серьезной проблемой здесь является правовое качество ведомственных нормативных актов. Именно его недостатки обусловливают возникновение пробелов в правовом регулировании общественных отношений и дисбаланс ведомственных нормативных актов с актами более высокой юридической силы.

При таких обстоятельствах совершенствование правового механизма оспаривания нормативных правовых актов в порядке, предусмотренном законодательством об административном судопроизводстве, приобретает особую актуальность. В данном случае использование инструментов судебного нормоконтроля становится эффективным способом защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на которых основывается автор; выделение неразрешенных раньше частей общей проблемы. Вопросы устранения дефектов ведомственного нормотворчества были пред-

метом исследований многих отечественных правоведов. В работах Ю.Г. Арзамасова [4], В.В. Лазарева [5], Т.Н. Москальковой [6], Т.Я. Хабриевой [7] содержатся интересные предложения по вопросам совершенствования нормотворческой деятельности. В силу правовых позиций Конституционного Суда РФ количество актов органов исполнительной власти, которые могут оспариваться в судебном порядке, увеличилось. Так, в постановлении от 31 марта 2015 г. № 6-П Конституционный Суд РФ расширил сферу судебного нормоконтроля, включив в нее акты со свойствами нормативности, содержащие разъяснения законодательства и имеющие обязательный характер для неограниченного круга правоприменителей [8]. Названная правовая позиция своевременно учтена федеральным законодателем, и в Кодекс административного судопроизводства РФ были внесены соответствующие изменения [9].

Формирование целей статьи, постановка задания. Внесенные изменения в законодательство об административном судопроизводстве еще не подвергались подробному научному осмыслению. Кроме того, результаты осуществления судебного нормоконтроля имеют в ряде случаев противоречивый характер. В связи с этим возникает необходимость исследования судебных решений, вынесенных по результатам рассмотрения административных дел об оспаривании отдельных положений ведомственных нормативных актов.

Изложение основного материала исследования с

полным обоснованием полученных научных результатов. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов характеризуется относительно скромными статистическими показателями. Так, в 2015 г. их было рассмотрено 2375, что составляет 0,016 % от общего количества гражданских и административных дел [10]. В то же время, Конституционный Суд РФ отмечает существенное увеличение количества нормативных актов (прежде всего, федеральных законов), характеризующихся правовой неопределенностью и несогласованностью [11].

Некоторые противоречия можно выявить и в сфере судебного нормоконтроля.

Так, в феврале 2016 г. Верховным Судом РФ рассмотрено дело о признании недействующим положения письма Минфина России, в соответствии с которым применение мер налогового контроля получило расширенное, по сравнению с нормами главы 14.3 Налогового кодекса РФ, содержание. В целях выявления фактов уклонения от налогообложения рекомендовано проводить выездные и камеральные проверки, по результатам которых может быть доказано получение налогоплательщиком необоснованной налоговой выгоды. Минфин России и Федеральная налоговая служба исходили из того, что письмо не является нормативным актом, носит информационный характер и лишено самостоятельных норм, обязательных к применению. Верховный Суд РФ поддержал эту позицию, указав, что в самом оспариваемом положении не содержится предписаний, адресованных территориальным налоговым органам. Письмо подготовлено Минфином на основании запроса ФНС России. Поэтому оно не оказывает общерегулирующе-го воздействия на налоговые правоотношения, не имеет нормативного содержания и не выходит за рамки адекватной интерпретации положений налогового законодательства. Доводы заявителя о том, что текст письма был разослан территориальным налоговым органам, и они ссылаются на него, обосновывая законность требований к налогоплательщикам, не были учтены Верховным Судом РФ [12].

Однако можно предположить, что позиция заявителя представляется достаточно обоснованной. Правовая экспертиза письма не проводилась. В отношении заявителя положения этого письма применялись при его привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, что не только было оспорено им в арбитражном суде, но и повлекло признание частично недействительным решения налогового органа. Разъяснительный и информационный характер письма в данном случае не согласуется с практическим применением его положений при проведении налоговых проверок. Фактически оспариваемое письмо - это специфический акт, обладающий нормативными свойствами, относительно которых Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию в уже упомянутом постановлении от 31 марта 2015 г. № 6-П.

В другом случае Верховный Суд РФ рассматривал дело об оспаривании положений письма Росприродназдора, содержащее разъяснение положений законодательства об охране окружающей среды. Заявитель исходил из того, что в этом письме дано нормативное толкование законоположений, определяющее общеобязательные правила поведения для неопределенного круга лиц и которым руководствуются территориальные органы Росприроднадзора в своей работе. Минприроды России и Росприроднадзор указали в отзыве на административный иск, что оспариваемый документ является ненормативным правовым актом, не изменяющим положений действующего законодательства. Удовлетворяя административный иск, Верховный Суд РФ отметил, что указанное письмо, формально не являясь нормативным правовым актом, фактически содержит нормативные предписания, рассчитанные на многократное применение и обязательные для неограни-

ченного круга лиц, являющихся плательщиками сборов за негативное воздействие на окружающую среду [13]. Сравнивая два приведенных решения, невозможно не отметить общую характеристику оспариваемых актов, а именно завуалированное под информационно-разъяснительную направленность скрытое установление нормативных предписаний. Вынесение противоположных по содержанию решений свидетельствует о том, что практика рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов нуждается в оптимизации посредством издания постановления Пленума Верховного Суда РФ, содержащего четкие критерии, на основании которых должен осуществляться судебный нормоконтроль.

При этом рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов и выявление противоречий в правоприменительной деятельности может в совокупности повлиять на разработку нового ведомственного нормативного акта, характеризующегося большей степенью правовой определенностью. Например, с 2008 г. действовали утвержденные Правительством России Правила освидетельствования лица, которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов [14]. Их правовое содержание оспаривалось в судебном порядке, но это не привело к констатации противоречий подзаконного акта с положениями федерального законодательства [15]. Однако в период 2014-2015 гг. Верховным Судом РФ был принят ряд решений по конкретным делам, в которых были установлены факты нарушения установленного порядка забора биологического материала для проведения исследований, результаты которых могут использоваться в качестве доказательств по делам об административных правонарушениях. В результате при сохранении действия подзаконного акта -постановления Правительства РФ - Минздравом России была инициирована работа по обновлению ведомственных нормативных актов.

В настоящее время Минздравом утвержден Порядок проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения [16]. Его положения характеризуются большей простотой для практического применения, адресованы медицинским работникам, а не правоохранительным органам. Соответственно, в данном случае сложившаяся ситуация с увеличением фактов нарушения порядка проведения медицинского освидетельствования обусловила совершенствование ведомственных нормативных актов. В конечном итоге это позволяет защитить права водителей, заподозренных в управлении транспортным средством в состоянии опьянения, одновременно обеспечив неотвратимость привлечения к ответственности той части из них, в отношении которой результаты освидетельствования будут положительными.

Особую сложность представляет то обстоятельство, что при удовлетворении административного иска об оспаривании ведомственного нормативного акта суд не устанавливает особенности правового регулирования до внесения изменений в содержание этого акта. Например, такой способ широко используется Конституционным Судом РФ при выявлении неконституционности в положениях проверяемых федеральных законов. При этом орган конституционного контроля определяет порядок исполнения постановленного им решения, который восстанавливает нарушенные конституционные права граждан. Например, установив факт нарушения юридического равенства в нормах уголовно-процессуального законодательства, регламентирующих рассмотрение уголовных дел с участием присяжных заседателей, Конституционный Суд РФ установил порядок изменения подсудности до внесения соответствующих изменений в федеральный закон [17]. В порядке администра-

тивного судопроизводства такой подход не используется, и суды отсылают правоприменителя к положениям закона, на которых основан оспоренный ведомственный нормативный акт. Это служит своеобразным источником возникновения пробелов в правовом регулировании, поскольку содержание закона может быть сложным для правоприменителя или недостаточно определенным. В таком случае представляется разумным при удовлетворении административных исков об оспаривании нормативных правовых актов определять в резолютивной части решения суда порядок временного регулирования соответствующих общественных отношений.

Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. Из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что судебный нормо-контроль служит важным средством защиты прав и законных интересов граждан и организаций, для которых оспаривание положений нормативных актов выступает эффективным правовым инструментом, способствующим совершенствованию действующей системы правового регулирования общественных отношений. Однако наличие противоположных по своему содержанию судебных решений, вынесенных по административным искам, позволяет отметить, что механизм оспаривания ведомственных нормативных актов еще не получил подробной практической апробации. В настоящее время требуется подготовка и принятие разъяснений Пленумом Верховного Суда РФ, а также исследование перспективы формирования временных параметров правового регулирования при удовлетворении административных исков такого рода.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Арзамасов Ю.Г. Контроль судебной власти за ведомственными нормативными актами // Российский судья. - 2005. - № 1. - С. 30-33.

2. Чинчикова Г.Б. Пробелы в праве и законе: проблемы правового «хаоса» и качество нормативно-правовых актов // Бизнес в законе. - 2007. - № 4. - С. 63-65.

3. Денисов С.А. Бюрократия и позитивное право // Российский юридический журнал. - 2000. - № 2. - С. 131-143.

4. Арзамасов Ю.Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России : монография - М.: Юрлитинформ, 2013. - 480 с.

5. Лазарев В.В. Об органичности для права разумности и определенности // Журнал российского права.

- 2015. - № 3. - С. 142-145.

6. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. - М.: Проспект, 2015. - 448 с.

7. Хабриева Т.Я. Современное правотворчество и задачи юридической науки // Журнал российского прав.

- 2015. - № 8. - С. 5-13.

8. Постановление Конституционного Суда РФ от

31.03.2015 № 6-П по делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть» // Рос. газ. - 2015. - 13 апр.

9. О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов : Федер. закон от

15.02.2016 № 18-ФЗ [принят Гос. Думой 26.01.2016] // Рос. газ. - 2016. - 17 фев.

10. Основные статистические показатели деятельности судов общей юрисдикции за 2015 год // Судебный департамент при Верховном Суде РФ [электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://www.cdep.ru/index. php?id=79&item=3383 - Загл. с экрана._

11. Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда РФ 2013-2015 годов) : одобр. решением Конституционного Суда РФ от 23.06.2016 // СПС «Консультант плюс» [электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_201240/ - Загл. с экрана.

12. Решение Верховного Суда РФ от 01.02.2016 № АКПИ15-1383 // СПС «Консультант плюс» [электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=194716&fl d=134&dst=1000000001,0&rnd=0.9912162503358801 -Загл. с экрана.

13. Решение Верховного Суда РФ от 09.02.2016 № АКПИ15-1379 // СПС «Консультант плюс» [электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=195299&fld =134&dst=1000000001,0&rnd=0.40055848005065076 -Загл. с экрана.

14. Правила освидетельствования лица, которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов : утв. пост. Правительства РФ от 26.06.2008 № 475 // Рос. газ. - 2008. - 2 июля.

15. Решение Верховного Суда РФ от 06.08.2015 № АКПИ15-675 // СПС «Консультант плюс» [электронный ресурс] - Режим доступа: URL:http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAw_185716/ - Загл. с экрана.

16. Порядок проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (алкогольного, наркотического или иного токсического) : утв. приказом Минздрава России от 18.12.2015 № 933н // Рос. газ. -2016. - 11 мар.

17. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2016 № 6-П по делу о проверке конституционности пункта 1 части третьей статьи 31 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки А.С. Лымарь // Рос. газ. 2016. 11 мар.