Конституционно-правовой статус Общественной палаты субъекта Российской Федерации как института взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления

А.В. Иванов

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИНСТИТУТА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ*

Общественная палата - достаточно новая для России структура, которая представляет собой институциализацию взаимодействия гражданского общества с органами государственной власти и местного самоуправления, являясь при этом одной из его форм. Эффективность работы общественных палат федерального и регионального уровней как институтов содействия развитию гражданского общества зависит от конституционно -правового закрепления демократических основ государственности и реалий государственно-политической жизни. Вместе с тем законодательно оформленное институциональное пространство гражданского общества гарантирует демократическое развитие государства с учетом потребностей и соблюдением интересов граждан.

В Конституции РФ отсутствуют нормы, непосредственно посвященные гражданскому обществу, не упоминается термин «гражданское общество», однако можно констатировать, что основы функционирования гражданского общества и его институтов определены Основным законом, содержащим достаточно положений, которые можно интерпретировать в пользу поддержки взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти. Согласно ст. 2 Конституции РФ «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». В соответствии со ст. 3 именно народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, осуществляет свою власть как непосред-

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.

Труды Института государства и права 83

Российской академии наук № 6/2010

ственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Исходя из смысла ст. 18, отношения по организации и функционированию государственной власти являются зависимыми, производными по отношению к основным правам и свободам человека и гражданина. Следует заметить, что нет ни одной сферы конституционного регулирования, которая бы не затрагивала в той или иной степени права и интересы человека1. Опираясь на эту точку зрения, все статьи Конституции РФ можно считать конституционно-правовой основой взаимодействия гражданского общества и государства.

Основой концепции создания, формирования и деятельности общественной палаты РФ2 и соответственно общественных палат субъектов РФ послужила норма ст. 32 Конституции РФ о праве граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Принятый 4 апреля 2005 г. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации»3 определил ее правовой статус, цели, задачи, направления деятельности, полномочия и порядок формирования. В соответствии с этим Законом Общественная палата является самостоятельным социальным институтом, обеспечивающим взаимодействие органов публичной власти (государственных и муниципальных) с общественностью и функционирующим в качестве совещательного, экспертного и

4

контролирующего органа .

Идея создания общественных палат нашла поддержку во многих регионах страны. По состоянию на 1 июня 2010 г. общественные палаты созданы и функционируют в 61 субъекте РФ. На базе указанного Закона региональные парламенты субъектов РФ разработали и приняли законодательные акты об общественных палатах регионов.

1 См.: Автономов А.С., Попов С.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общественной палате Российской Федерации». М., 2007. С. 34.

2 См.: Кучерена А.Г., Дмитриев ЮА. Гражданское общество в России. Проблемы становления и развития: Учеб. пособие. М., 2009. С. 160.

3 СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.

4 См.: АвтономовА.С., Попов С.А. Указ. соч. С. 7. 84

Детальное рассмотрение регионального законодательства позволяет выявить заметное разнообразие зафиксированных в нем правовых норм: по срокам действия полномочий (от двух до трех лет - в большинстве субъектов РФ, четыре года - в Чеченской республике5); по количественному составу членов общественных палат (например, 21 человек - в Республике Карелия6, 50 человек - в Ивановской области7, 90 человек - в Тамбовской области8); по способу формирования (например, 1/2 состава утверждается губернатором Ивановской области и 1/2 - Ивановской областной Думой; 1/3 утверждает глава Республики Карелия, 1/3 - Законодательное Собрание Республики Карелия, 1/3 определяется уже утвержденными 2/3 состава Палаты; Общественная палата Орловской области9 формируется на основе Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»10); по структуре (одноуровневая - в большинстве регионов и двухуровневая структура гражданской ассамблеи11-в Красноярском крае).

С одной стороны, такое разнообразие норм по содержанию следует признать ценным, так как это свидетельствует о творческом, индивидуальном подходе региональных законодателей, которые постарались учесть потребности граждан, обществен-

5 См.: Закон Чеченской Республики от 18 мая 2009 г. «Об Общественной палате Чеченской Республики» (в ред. от 17 декабря 2009 г.) // Вести Республики.2009. № 94.

6 См.: Закон Республики Карелия от 18 января 2010 г. «Об Общественной палате Республики Карелия» // Карелия. 2010. № 9.

7 См.: Закон Ивановской области от 15 июня 2006 г. «Об Общественной палате Ивановской области» (в ред. от 1 ноября 2006 г.) // СЗ Ивановской области. 2006. № 12.

8 См.: Закон Тамбовской области от 23 июня 2006 г. «Об Общественной палате Тамбовской области» // Тамбовская жизнь. 2006. № 162163.

9 См.: Закон Орловской области от 8 декабря 2008 г. «Об Общественной палате Орловской области» // Орловская правда. 2008. № 202.

10 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

11 См.: Закон Красноярского края от 14 февраля 2007 г. «О гражданской ассамблее Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2007. № 7.

ных объединений и особенности развития региона. С другой стороны, представляется своевременной идея создания «модельного» закона субъекта РФ «Об Общественной палате субъекта Российской Федерации», который, обобщив региональный опыт, содержал бы апробированные законодательные нормы, становясь при этом моделью для использования при разработке и совершенствовании соответствующих законов субъектов РФ.

Рассматривая вопрос статуса Общественной палаты субъекта РФ, следует заметить, что в некоторых регионах наряду с общественными палатами субъектов достаточно успешно работают общественно-консультативные органы, имеющие другую организационно-правовую форму. Они схожи по роду своей деятельности с Общественной палатой, в некоторых случаях имеют одинаковое название (например, Общественная палата Астраханской12, Тульской областей13), однако отличаются по статусу, так как действуют на основании различных нормативных актов. Так, статус Общественной палаты Тульской области определен Федеральным законом «Об общественных объединениях», Общественной палаты при Губернаторе Еврейской автономной области - постановлением Губернатора14. Говоря о перспективах развития гражданского общества в России, можно, на наш взгляд, рассматривать такие общественно-консультативные органы как основу для создания Общественной палаты субъекта РФ, действующей на основании регионального закона.

12 См.: постановление губернатора Астраханской области от 13 мая 2009 г. «Об Общественной палате Астраханской области» (в ред. от 22 апреля 2010 г.) // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2009. № 22.

13 См.: Устав Общественной организации содействия развитию гражданского общества «Общественная палата Тульской области» от 25 марта 2005 г. // URL: http://www.optula.ru/page/ustav/ (дата обращения - 12.05.2010).

14 См.: постановление Губернатора ЕАО от 28 марта 2003 г. «Об Общественной палате при Губернаторе Еврейской автономной области» (в ред. от 22 августа 2005 г.) // СЗ Еврейской автономной области. 2003. № 3.

В отличие от иных форм общественных консультативных органов общественная палата как институт содействия развитию гражданского общества предпочтительнее в силу того, что является постоянно действующим независимым образованием и обладает действенным механизмом учета мнений общественности при принятии и реализации государственных решений. Она имеет статус, который открывает широкие возможности для развития институтов гражданского общества, позволяет осуществлять общественный контроль за органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также защищать права и свободы граждан, общественных объединений, обеспечивает взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления.

Как Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», так и региональные законы об Общественной палате субъекта РФ главное ее предназначение определяют как институциализацию взаимодействия граждан с органами государственной власти (как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ) и органами местного самоуправления. Анализ регионального законодательства об общественных палатах позволяет выделить формы взаимодействия Общественной палаты субъекта РФ с органами государственной власти и местного самоуправления, которые закреплены в нормативных правовых актах всех субъектов, а также формы взаимодействия, которые встречаются в отдельных региональных законах, и несомненно заслуживают внимания и изучения.

К числу основных можно отнести следующие формы взаимодействия и направления деятельности общественных палат субъектов РФ:

привлечение граждан и общественных объединений к формированию и реализации государственной политики;

выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих важное региональное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод, законных интересов граждан и общественных объединений;

доведение до сведения органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления общественного мнения населения региона;

осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;

проведение общественной экспертизы проектов законов и проектов иных нормативных правовых актов субъектов РФ, а также проектов правовых актов органов местного самоуправления;

выработка рекомендаций органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по наиболее важным вопросам экономического, социального и культурного развития региона, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан, демократических принципов развития гражданского общества.

Представляется заслуживающим изучения законодателями других субъектов РФ опыт Тверской и Самарской областей, где законами об Общественной палате субъекта закреплено право законодательной инициативы (п. 3 ч. 1 ст. 2 Закона Тверской области15, п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона Самарской области16). Дополнительные полномочия в сфере законотворчества, стимулируя гражданскую инициативу, могли бы способствовать повышению авторитета и дееспособности Общественной палаты и в целом улучшить жизнь регионов.

В законах Ивановской области и Республики Татарстан об Общественной палате (ст. 5 Закона Ивановской области, ст. 4 Закона Республики Татарстан17) закреплено положение, содержащее принцип невмешательства органов государственной вла-

15 См.: Закон Тверской области от 2 октября 2008 г. «Об Общественной палате Тверской области» // Тверские ведомости. 2008. № 41.

16 См.: Закон Самарской области от 11 февраля 2008 г. «Об Общественной палате Самарской области» // Волжская коммуна. 2008. № 28.

17 См.: Закон Республики Татарстан от 14 октября 2005 г. «Об Общественной палате Республики Татарстан» (в ред. от 18 декабря 2009 г.) // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. № 10.

сти и органов местного самоуправления в процесс выдвижения кандидатов в члены Общественной палаты субъекта РФ при ее формировании. Считаем необходимым включение такой нормы в законодательство других субъектов РФ, так как она способствует укреплению легитимности института Общественной палаты субъекта РФ.

Многие регионы законодательно закрепляют обязательное предоставление органами государственной власти и органами местного самоуправления по запросу региональной Общественной палаты необходимых ей для исполнения своих полномочий сведений, за исключением тех, которые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

Нормы закона, которые предписывают органам государственной власти и органам местного самоуправления оказывать содействие членам Общественной палаты субъекта в исполнении ими своих полномочий, различаются по степени обязательности. Так, в законах об Общественной палате (например, Белгородской18, Костромской19 областей) эта норма носит обязательный характер. Законодателями других регионов (например, Брянской20, Смоленской21 областей) эта норма закреплена с применением формулировок разрешительного характера («могут оказывать», «вправе оказывать», «оказывают содействие»). В целях совершенствования регионального законодательства представляется необходимым устранение юридической неопре-

18 См.: Закон Белгородской области от 21 июля 2008 г. «Об Общественной палате Белгородской области» // Белгородские известия. 2008. № 119-123.

19 См.: Закон Костромской области от 7 декабря 2006 г. «Об Общественной палате Костромской области» (в ред. от 28 апреля 2010 г.) // СП-нормативные документы. 2006. № 57.

20 См.: Закон Брянской области от 14 декабря 2006 г. «Об Общественной палате Брянской области» // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2006. № 20.

21 См.: Закон Смоленской области от 13 марта 2006 г. «Об Общественной палате Смоленской области» (в ред. от 28 ноября 2008 г.) // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2006. № 3.

деленности формулировок правовых норм, придание им четких императивных форм.

В законах об Общественной палате субъекта РФ практически всех регионов отсутствуют нормы, предусматривающие ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за полное или частичное неисполнение регламентированных законом обязательств. В случае законодательно закрепленной обязанности этих органов власти осуществлять содействие работе Общественной палаты, а также ответственности представителей соответствующих органов за уклонение от исполнения этих обязанностей эффективность их взаимодействия безусловно повысится.

Регламентированная законом об Общественной палате субъекта РФ норма об участии членов Общественной палаты в работе органов государственной, муниципальной власти (исполнительной и законодательной), как и рассмотренная правовая норма о содействии членам Общественной палаты субъекта РФ, по нашему мнению, могла бы носить более определенный характер, что исключило бы вариативность ее толкования и применения.

К числу приоритетных форм взаимодействия общественности и органов публичной власти, несомненно, необходимо отнести общественную экспертизу, которая является законодательной новеллой Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации»22, новым видом экспертизы проектов нормативных правовых актов наряду с правовой, финансово-экономической, экологической и антикоррупционной. Общественная экспертиза - особый институт гражданского общества, обеспечивающий рецепцию мнений граждан, представителей общественных организаций в процессе законотворчества. Она преследует цель «согласования общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления»23. В своем Посла-

22 См.: Автономов А.С., Попов С.А. Указ. соч. С. 90.

23 Положение о порядке проведения общественной экспертизы Утв. 15 мая 2008 г. Советом Общественной палаты РФ. Протокол № 4.

нии Федеральному Собранию Президент РФ Д.А. Медведев подчеркнул важность «привлечения к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций, Общественной палаты» и считает обязательным их «участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы: свободы человека, вопросы здоровья, вопросы собственности»24.

В настоящее время общественная экспертиза как форма взаимодействия общественности и властных структур находится на пути становления. Поэтому особое внимание следует обратить на ряд проблем, решение которых повысит эффективность общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Так, в законах субъектов РФ об Общественной палате отсутствует единый подход к определению понятия «общественная экспертиза» как на федеральном, так и на уровне субъекта РФ. Большинство законов субъектов РФ не раскрывают это понятие. Положительным моментом можно признать наличие дефиниции «общественная экспертиза» в законах об Общественной палате Волгоградской25, Новосибирской26 областей, Красноярского края, хотя их формулировки не единообразны.

Объем полномочий Общественной палаты субъекта РФ при осуществлении общественной экспертизы в определяющей мере зависит от перечня и степени юридической силы нормативных правовых актов, которые могут быть ей подвергнуты. Законы об Общественной палате субъекта РФ в большинстве регионов предусматривают право проведения общественной экспертизы проектов законов субъекта РФ и проектов правовых актов орга-

24 Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 нояб.

25 См.: Закон Волгоградской области от 14 марта 2008 г. «Об Общественной палате Волгоградской области» (в ред. от 9 ноября 2009 г.) // Волгоградская правда. 2008. № 52.

26 См.: Закон Новосибирской области от 17 ноября 2006 г. «Об Общественной палате Новосибирской области» (в ред. от 6 апреля 2009 г.) // Советская Сибирь. 2006. № 225.

нов местного самоуправления (например, законы Ивановской, Тульской областей).

Более широкими полномочиями наделена Общественная палата Калужской области. В соответствии с Законом она может проводить «общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов Калужской области и проектов правовых актов органов местного самоуправления», а также «проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ»27. Аналогичными полномочиями обладает Общественная палата Белгородской области (ч. 1 ст. 16 Закона Белгородской области).

Значительными полномочиями наделена Общественная палата Волгоградской области. Она вправе проводить общественную экспертизу «проектов федеральных законов, затрагивающих интересы населения Волгоградской области, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Волгоградской области, проектов правовых актов органов местного самоуправления», а также, обратим на это внимание, «действующего законодательства» (п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона Волгоградской области). Такая правовая норма представляется, с нашей точки зрения, наиболее приемлемой и заслуживающей включения в законы других субъектов РФ, так как она обеспечит качественно новый уровень общественной экспертизы в целях соблюдения баланса интересов государства и всех жителей региона.

Вопрос субъектного состава, полномочного инициировать проведение общественной экспертизы, в достаточной степени проработан законодателями большинства субъектов РФ. Инициаторами общественной экспертизы могут выступать как Общественная палата субъекта РФ, так и органы государственной власти. Например, Общественная палата Белгородской области вправе проводить общественную экспертизу как по решению совета палаты, так и в связи с обращением Белгородской областной Думы, губернатора области (ч. 1 с. 16 Закона Белгородской области).

27 См.: ч. 2 ст. 2 Закона Калужской области от 3 марта 2008 г. «Об Общественной палате Калужской области» // Весть. 2008. № 186-189. 92

Ограничения на инициирование проведения общественной экспертизы, по нашему мнению, является существенным недостатком законодательства некоторых субъектов РФ. Например, Общественная палата Липецкой области вправе проводить общественную экспертизу только по решению президиума пала-ты28; Общественная палата Новгородской области - только в связи с обращением губернатора области и председателя областной Думы29.

Анализ регионального законодательства в сфере взаимодействия Общественной палаты субъекта РФ с органами публичной власти свидетельствует о необходимости его дальнейшего его совершенствования ввиду отсутствия механизмов участия широкого круга общественности при проведении общественной экспертизы. Безусловно, общественная экспертиза способствует непосредственному привлечению общественности к правотворческой деятельности и учету ее мнения при принятии властных решений. Однако реального механизма согласования и учета общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной и муниципальной власти при проведении общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов в настоящее время не создано.

В законодательстве субъектов РФ за общественными палатами признается лишь право привлечения экспертов - специалистов в определенных областях знаний, с помощью которых рабочая группа, созданная для проведения общественной экспертизы, готовит экспертное заключение. При этом мнение граждан, проживающих на территории региона, права и интересы которых могут быть непосредственно затронуты экспертируе-мым нормативным правовым актом, может не учитываться. Поэтому представляется необходимым расширить норму статьи об общественной экспертизе и закрепить за Общественной палатой

28 См.: ч. 1 ст. 16 Закона Липецкой области от 8 октября 2005 г. «Об Общественной палате Липецкой области» // Липецкая газета. 2005. № 208.

29 См.: ч. 1 ст. 13 Закона Новгородской области от 12 июля 2007 г. «Об Общественной палате Новгородской области» // Новгородские ведомости. 2007. № 11.

субъекта РФ право проведения публичного обсуждения экспер-тируемых нормативных правовых актов с привлечением не только профессиональных экспертов, но и более широкого круга общественности региона. По нашему мнению, такой механизм привлечения граждан к проведению общественной экспертизы положительным образом скажется на объективности и полноте принимаемых заключений Общественной палаты субъекта РФ.

Не менее действенной формой участия граждан в законотворческом процессе могла бы стать организация общественных слушаний по экспертируемому Общественной палатой субъекта РФ проекту нормативного правового акта. Так, впервые в практике работы Общественной палаты Ивановской области в октябре 2009 г. были проведены общественные слушания по проекту областного бюджета на 2010 г. и на плановый период до 2012 г.30, в которых могли принять участие все желающие. С нашей точки зрения, такой вид общественного контроля обеспечивает прозрачность законодательного (в рассмотренном случае - бюджетного) процесса и сужает поле возможностей для коррупционных сделок. Таким образом, расширение практики общественного участия является одним из важных условий принятия органами власти более взвешенных и эффективных решений31.

Общественная экспертиза, безусловно, обеспечивает взаимодействие общественности и власти, однако заключение Общественной палаты субъекта РФ по результатам общественной экспертизы носит рекомендательный характер. Более конструктивной нормой, на наш взгляд, может стать обязательность рассмотрения заключения Общественной палаты субъекта РФ по результатам проведенной общественной экспертизы органами государственной власти и местного самоуправления на заседаниях этих органов с обязательным участием членов Общественной палаты. Кроме того, целесообразно предусмотреть механизм реагирования органов государственной власти и местного самоуправления на предложения и замечания, содержащиеся в за-

30 См.: Сборник материалов Общественной палаты Ивановской области (октябрь 2009 - апрель 2010). Иваново, 2010. С. 7.

31 См.: ОчеретинаМ.А. Понятие и типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 23. С. 25.

94

ключении по проведенной общественной экспертизе, а в случае несогласия - письменной аргументации своей позиции с направлением в адрес Общественной палаты субъекта РФ.

Таким образом, Общественная палата субъекта РФ, действуя на основе Конституции РФ, в рамках своих полномочий обеспечивает взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с общественными объединениями и гражданами, что способствует привлечению граждан к решению государственных задач, созданию гарантии каждому гражданину от произвола государственной власти и в конечном счете консолидирует гражданское общество, повышает его дееспособность.