Regional security: institutionalization problems. 

Полосин А.В.

РЕГИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ:

ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ

В «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» большое место занимают вопросы региональной безопасности, или, как говорится в нем, «регионального уровня национальной безопасности», «национальной безопасности на региональном уровне». Достаточно сказать, что в нем более 20 раз употреблены термины «регион» и «региональный» в контексте административно-территориального устройства страны и еще более десяти раз -«субъекты Российской Федерации».

Детальное знакомство с текстом Стратегии, содержащимися в нем установками, соотнесенное с анализом реального состояния дел в этой области, приводит к выводу о том, что важнейшим условием эффективного участия регионов в разработке и реализации государственной политики национальной безопасности является его (участия) институционализация. Так называют процесс и результат создания институтов - определенных форм, правил и норм взаимодействия индивидов, образуемых ими общностей и создаваемых ими организаций. Как известно, институты, наряду с инвестициями, инновациями и инфраструктурой, составляют одно из «четырех И», объявленных Д. Медведевым в качестве задачи обновления страны.

В широком смысле слова под институтами понимаются организационная структура социума и внедренные в нее формальные и неформальные процедуры, установленные порядки, нормы и соглашения. Их диапазон крайне широк: от конституционного строя или стандартизированных действий чиновников до правил хорошего тона. В политической науке термин «институт» используется, прежде всего, для обозначения разного рода упорядоченных и формализованных политических отношений. Как пишет лауреат Нобелевской премии Д. Норт, институты представляют собой созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Вместе они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия в обществе [1].

В условиях сложившихся институтов индивидуальное действие во многом приобретает характер адаптации к институциональной среде: преобладающие

институты (правила игры) определяют поведение акторов, которое, в свою очередь, влечет за собой некие политические или социальные следствия. В этом смысле институционализация безопасности и политики по ее обеспечению, в том числе в региональном измерении, приобретает принципиальное значение, становится условием и фактором стабильности общества и государства, их адекватного реагирования на реальные и потенциальные вызовы и угрозы.

Остановимся на трех направлениях институционализации региональной безопасности, которые имеют особое значение.

Первое из них связано с формированием дискурса, исходящего из признания того, что региональная безопасность является важнейшим условием нормальной жизнедеятельности личности, общества и государства, но она не достигается сама по себе, а требует от них определенных - иногда значительных -усилий. В Стратегии национальной безопасности можно увидеть пять измерений регионального уровня национальной безопасности, о которых мне уже приходилось писать: регион является пространством реализации государственной политики безопасности, выступает ее относительно самостоятельным объектом, действует как субъект обеспечения собственной безопасности, участвует в разработке и реализации федеральной политики безопасности, может стать источником вызовов и угроз национальной безопасности.

Институционализация региональной безопасности предполагает и включает в себя артикуляцию и акцентирование этих сюжетов в различного рода документах - концептуальных, доктринальных, правовых. Многое в этом отношении в нашей стране сделано. Об этом свидетельствует содержание многих не только федеральных, но и региональных политико-правовых актов.

Однако есть немало фактов, которые говорят о необходимости дальнейших и новых мер по формированию восприятия региональной безопасности и специальных усилий по ее обеспечению как постоянной, неотъемлемой части жизнедеятельности социума, важной задачи государства и гражданского общества. Достаточно сказать, что во многих документах1 проблемы региональной безопасности практически не рассматриваются или даже не упоминаются.

1 См.: Закон «О безопасности», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», ежегодный доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» и др.

Между тем, характерной чертой федералистской модели государственнотерриториального устройства является жесткое разделение полномочий между федеральными органами власти и властными институтами субъектов федерации. Распределение прав, обязанностей и ответственности между ними относится и к сфере безопасности. Так, согласно Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации относятся оборона и безопасность; оборонное производство; определение статуса и защита государственной границы; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств и ряд других вопросов. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и др. И только вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Вот достаточно четкое положение, сформулированное в Стратегии и определяющее роль субъектов Федерации в обеспечении национальной безопасности: «В области регионального развития силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества способствуют эффективному осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления их полномочий за счет координации и реализации принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях мер, направленных на развитие региональной экономики и социальной сферы, включая выравнивание их бюджетной обеспеченности». Аналогичным образом определяются в Стратегии место и роль регионов в обеспечении безопасности и в других сюжетах.

Второе направление институционализации региональной безопасности связано с формированием соответствующих институтов - структур, функционально и профессионально занятых «снятием» опасностей и угроз. В законе «О безопасности» говорится, что для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации формируются

или преобразуются органы обеспечения безопасности, а также механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Общим для всех организаций-институтов является внутренняя упорядоченность, служащая обеспечению функциональной дееспособности, которая означает наличие определенных общественно-значимых (в нашем случае для обеспечения безопасности личности, общества, государства) прав и обязанностей и их практическое осуществление своими действиями. Образование таких институтов, ответственных за безопасность регионов, идет двояким образом.

С одной стороны, в федеральных органах исполнительной власти в области обеспечения безопасности создаются структуры, ориентированные на работу в регионах или в интересах регионов. Имея федеральный статус, они либо строятся по территориальному принципу, либо имеют региональные подразделения. При необходимости создаются структуры, специально предназначенные для обеспечения безопасности конкретного региона. Так, в свое время было образовано Управление Генеральной прокуратуры по Северному Кавказу для координации действий всех органов правопорядка в регионе. В наши дни ряд экспертов считает возможным для некоторых многонациональных республик ввести пост федерального комиссара или президентского уполномоченного с прямым подчинением Москве, который будет обладать чрезвычайными полномочиями в случае кризисной ситуации с подчинением ему силовых структур, а также контролировать денежные потоки» [2, с. 8].

С другой стороны, в субъектах Федерации создаются региональные органы, силы и средства обеспечения безопасности. Таковы, например, в Москве -Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям г. Москвы и Комиссия по чрезвычайным ситуациям Правительства Москвы; в Мурманской области - Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям; в Приморье - комиссия по чрезвычайным ситуациям.

Однако обеспечение региональной безопасности не является прерогативой какого-либо одного ведомства или службы. Ведь безопасность не сводится к состоянию защищенности и не может быть обеспечена только оборонными, охранными, защитными или спасательными мероприятиями и службами. В этом плане обращает на себя внимание тот факт, что в Стратегии неоднократно подчеркивается, что в противодействии существующим угрозам силы безопасности взаимодействуют с институтами гражданского общества. А угрозы национальной безо-

пасности, связанные с диспропорцией в уровнях развития субъектов Российской Федерации, предотвращаются путем проведения рациональной государственной региональной политики, направленной на улучшение координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, предпринимательского сообщества и институтов гражданского общества.

Во многих регионах координация усилий различных органов, сил и средств в этой области возложена на Совет безопасности. Например, согласно Постановлению губернатора Тверской области, главная задача Совета безопасности, действующего как совещательный орган при администрации региона, - разработка предложений по решению задач безопасности региона. В его полномочиях - защита населения и территории региона от чрезвычайных ситуаций, вопросы гражданской обороны и мобилизационной подготовки, поддержание законности и правопорядка. Он занимается разработкой областных целевых программ по обеспечению безопасности и контролирует их исполнение. Подобные структуры действуют не только во многих других субъектах Федерации, но и в муниципалитетах.

Исключительной компетенцией субъектов РФ является учреждение в них института Уполномоченного по правам человека. Только они вправе принимать решение по этому вопросу. В настоящее время в 48 субъектах РФ работают Уполномоченные по правам человека, в 23 субъектах учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка [3].

Опыт работы, накопленный региональными Советами безопасности и Уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации, свидетельствует о том, что их создание и функционирование придает большую целенаправленность и упорядоченность деятельности различных государственных и общественных структур по обеспечению безопасности. Они оказываются центральным звеном системы безопасности, ее интегрирующим и координирующим центром. Этот опыт следует распространить на все регионы. Представляется целесообразным установление императивной нормы, предусматривающей не возможность учреждения, а именно учреждение этих институтов во всех субъектах Российской Федерации и законодательном определении их предназначения, статуса и полномочий, порядка образования и деятельности.

Система обеспечения региональной безопасности не создается раз и навсегда в законченном виде. Возникновение неизвестных ранее проблем, новых вы-

зовов и опасностей и/или разработка новых средств и методов противодействия им может сделать возможным и необходимым учреждение новых организационных структур. Как известно, в марте 2008 г. была создана Правительственная комиссия по развитию малого и среднего предпринимательства. Ее основными направлениями работы, в частности, станут снижение административных барьеров, финансовая кредитная поддержка малого и среднего бизнеса. Интересно отметить, что вслед за этим были созданы аналогичные комиссии в Чеченской Республике, Республике Саха (Якутия), Республике Карелия и других субъектах Федерации. Несколько ранее в интересах защиты личности, общества и государства от терроризма в стране был образован Национальный антитеррористический комитет и антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации.

Третье направление институционализации - это разработка и внедрение формальных правил и процедур, в рамках и посредством которых осуществляется обеспечение безопасности. В данном случае мы имеем в виду не только государственное право, но и разрабатываемые на основе и в соответствии с ним ведомственные и корпоративные установления - уставы, регламенты, должные инструкции, методические рекомендации, а также различного рода концепции, доктрины, стратегии, в которых предусматриваются вопросы обеспечения безопасности. Их совокупность придает общественным отношениям институциональный характер: сами субъекты становятся заинтересованы в сохранении института, определяющего институциональное поле их взаимодействий.

Всякий индивид - существо общественное. Это значит, что вне контактов с другими людьми, без общения с ними он не может ни состояться, ни сохраниться в качестве человека разумного. Само его существование, его жизнедеятельность детерминируются не только и даже не столько природными законами, сколько социальной средой, в которой он находится.

В естественном стремлении реализовать свои потребности сообща, люди ищут для этого различные способы взаимодействия. В ходе таких взаимодействий они вырабатывают некоторые приемлемые образцы, шаблоны поведения, которые постепенно, через повторение и оценку превращаются в стандартизированные обычаи и привычки. Спустя некоторое время эти шаблоны и образцы поведения поддерживаются общественным мнением, принимаются и узакониваются на уровне государственных, региональных и муниципальных органов власти.

Человек постоянно воспроизводит надиндивидуальные условия и формы своего существования. Он, следовательно, социален по определению. Социальные качества человека включают в себя ценности, идеалы, интересы, которые определяют направленность личности, ее жизненную позицию, мотивы и характер деятельности, а также умения, навыки, знания, и стандартизированные нормы поведения (роли).

Следовательно, институционализация выступает как принципиальный фактор, структурирующий поведение личности, коллектива и определяющий различные результаты их деятельности. По степени легальности и жесткости их организационно-юридического закрепления выделяют: формальные ограничения (принципы, правила, законы), образующие совокупность социальных норм, регулирующих социальную деятельность людей; неформальные ограничения (нормы поведения, соглашения, договоренности и добровольно принятые самоограничения), которые выступают в форме традиций, обычаев, морали и других «неписанных» правил; механизмы давления, принуждающие индивидов к их соблюдению. Вместе они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия в обществе.

Обобщенным результатом так понимаемой институционализации является формирование культуры безопасности. Так называют совокупность идей, институтов и установлений, а также определяемых ими отношений и действий индивидов, социальных общностей и организаций, которые отражают и утверждают принципы жизнедеятельности людей, исключающие возникновение или создание условий и факторов, придающих развитию социума, составляющих его структур нежелательные динамику или параметры. Культура безопасности характеризует материальные и духовные модели жизнедеятельности, составляющие основу безопасного развития личности, общества, государства, человечества в целом. Она предстает как характеристика, с одной стороны, условий или результатов деятельности, а с другой - ценностных установок и определяемых ими форм и способов поведения индивидов. В Российской Федерации утверждению и распространению культуры безопасности в массах должны способствовать общеобразовательные школы и высшие учебные заведения профессионального образования.

$ $ $

1. Норт Дуглас К. Экономическая деятельность в масштабе времени: Нобелевская лекция 9 декабря 1993 г.// Политикам об экономике: Лекции нобелевских лауреатов по экономике. М., 2005.

2. Аргументы и факты. 2009. № 30 (1499). 22-28 июля.

3. Ресурсы Интернет: http://www.ombudsman.gov.ru/institut/institut.shtml.