Понятие государственной службы в Российской Федерации

В.В. Стрельников

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В современной юриспруденции к изучению вопроса о государственной службе в теоретическом плане обращаются прежде всего ученые-административисты, рассматривая, в целом, в качестве служебной такую социально-значимую деятельность, которая выражает непосредственную связь с конкретным человеком, направлена к его пользе и с его ведома.1 В. М. Манохин дает следующую дефиницию: это профессиональная деятельность определенного контингента лиц - служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур.2 Будучи представителем науки административного права, В. М. Манохин настаивает на формировании в России особой отрасли законодательства - законодательства о службе, высказывается о необходимости разработки служебного права.3

Необходимо отметить, что о важности института государственной службы свидетельствует значительное количество научных работ, в которых раскрыты ее

4

административно-правовые, социальные и психологические аспекты.

Термин «государственная служба» имеет много значений, как в социальном, так и правовом плане. По мнению видного русского государствоведа Н.М. Коркунова, службой государству (в широком смысле слова) можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Конкретизируя свою позицию, он определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.5 С развитием в нашем обществе юридических наук ее содержание существенно менялось. В настоящее время в отечественном правоведении специалисты отказались от понимания государственной службы, как деятельности лиц, занимающихся исключительно интеллектуальным трудом в противоположность к труду физическому, труду рабочих.6 Государственная служба чаще всего рассматривается ныне как деятельность определенной категории служащих в органе государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов.7 Более сокращенное определение предлагает И.А. Василенко - под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.8

Н.М. Конин отмечает, что государственная служба как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление. Ее необходимо рассматривать как организационный и правовой институт. Как организационный институт она

1 См.: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и право. 1997. № 9. С. 7-8; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А., Российское административное право. М., 1996. С. 101.

2 См.: Манохин В.М. Служба и служащие в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 9.

3 См.: Манохин В.М. Там же, С. 74-103.

4 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. М., 1996; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002; Демин А.А. Государственная служба. М., 2004; Котарбинский Т.В. Трактат о хорошей работе. М., 1975; Государственная служба //Под ред. А. В. Оболонского. М., 1999; Манохин

B.М. Советская государственная служба. М., 1966; Настольная книга государственного служащего. Отв. ред. В.И. Шкатулла. М., 1999; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996. и др.

5 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. СПб., 1892. С. 271.

6 См. например: Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы Российского права. М., 1997. С. 175; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М., 1996. С. 173-174.

7 См. например: Советское право//Под ред. В. В. Ермакова, А.И. Михайлова. М., 1988. С. 67; Овсянко Д. М. Административное право. М., 1995. С. 48.; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

C. 307.

8 См.: Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. М., 2005. С. 179.

тесно связана с организацией государственной деятельности и является ее элементом. Государственная организация выполнения стоящих перед государством задач и осуществления ими функций включает в себя несколько этапов: во-первых, государство в лице своих высших органов государственной власти устанавливает и закрепляет в своей Конституции основные звенья государственного механизма, специализирующиеся на определенных видах властной государственной деятельности (представительная, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, различные виды общегосударственной контрольно-надзорной власти); во-вторых, определяет систему органов в каждом из звеньев государственного механизма; в-третьих, формирует (создает) каждый конкретный орган во всех звеньях системы государственного механизма и, наконец, в четвертых, организует работу личного состава -служащих всех органов государственного аппарата. Как правовой институт, государственная служба включает совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных

- 9

полномочий.

Представляет интерес мнение А.Ф. Ноздрачева, который определяет государственную службу как установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени.10

В научной литературе имеются различные классификации государственной службы, так Н.М. Конин предлагает ее разделение по сферам, отраслям, и видам государственной деятельности, выделяя при этом военную службу, службу в органах внутренних дел, государственную налоговую службу, службу в таможенных органах, службу в органах и учреждениях прокуратуры, службу судебных приставов, служебную деятельность государственных нотариусов и служебную деятельность аудиторов счетной палаты.11 На наш взгляд, перечень приведенных автором видов федеральной государственной службы является неполным, данная классификация не охватывает всего многообразия государственных органов. За ее рамками остается федеральная антимонопольная служба, федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, федеральная служба в Роснауке, и многие другие виды.

Более удачной представляется позиция В.М. Манохина, который выделяет следующие виды государственной службы:

- федеральная государственная служба в Администрации Президента РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания - службу в аппарате высшей, законодательной государственной власти;

- федеральная государственная служба в системе исполнительной центральной государственной власти - в аппаратах Правительства, федеральных министерств и ведомств;

- федеральная государственная служба всех судов, составляющих судебную систему Российской Федерации;

- федеральная государственная служба в системе органов прокуратуры РФ;

- федеральная государственная служба в аппарате государственных контрольных органов

- Счетной палаты Федерального Собрания, Контрольного управления администрации

12

Президента РФ, других государственных контрольных органов.

В юридической литературе высказывается мнение о необходимости дифференциации федеральной государственной службы на федеральную государственную гражданскую службу,

13

военную службу и правоохранительную службу. В соответствие со статьей 2 Федерального

9 См.: Конин Н.М. Административное право России М., 2006. С. 104-106.

10 См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 14.

11 См.: Конин Н.М. Российское административное право. Саратов, СГАП, 2001. С. 203-204.

12 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 196197.

13 См.: Административное право Российской Федерации// Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2005. С. 194.

Закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»14 система государственной службы включает в себя такие виды государственной службы как государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба.

Как отмечает Н.М. Конин, государственная служба представляет собой межотраслевой институт, охватывающий нормы многих отраслей права: административного, финансового гражданского, трудового и даже уголовного. Однако, в большей своей организационной части служба есть важнейший административно-правовой институт.15

14 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

15 См.: Конин Н.М. Административное право России. М., 2006. С. 106.