Государственная поддержка моногородов в России

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА МОНОГОРОДОВ В РОССИИ

Аннотация. В статье анализируются современное состояние монопрофильных городов в России и государственная политика в отношении моногородов. Исследуется государственная поддержка монопрофильных муниципальных образований с наиболее сложным социально-экономическим положением. Отмечается необходимость дифференцированного подхода к разработке адресных программ по поддержке моногородов. Ключевые слова: монопрофильный город, государственная политика, государственная поддержка, социально-экономическое развитие, модернизация моногородов, комплексный инвестиционный план.

STATE ENDORSEMENT OF MONOCITIES IN RUSSIA

Annotation. The article analyzes the current state of the single-industry towns in Russia and the state policy in relation to single-industry towns. The state endorsement of single-industry municipalities with the most difficult socio-economic situation is investigated. The necessity of a differentiated approach to the development of targeted programs for endorsement of single-industry towns is marked.

Keywords: company towns, state policy, government support, economic and social development, modernization of single-industry towns, complex investment plan.

Мировой финансово-экономический кризис, процессы глобализации, рыночные механизмы ценообразования на энергоресурсы и транспорт, конкурентные отношения серьезно повлияли на обострение экономических и социальных проблем в городах России, и в более сложных условиях оказались монопрофильные города. Падение объемов производства и сокращение рабочих мест в период кризиса в городах с развитой многоотраслевой экономической базой может отразиться на перераспределении потока занятых в другие отрасли промышленности, торговлю и сферу услуг, то в монопрофильных городах остановка градообразующего предприятия способна парализовать жизнедеятельность всего города [7]. В этих условиях назрела необходимость формирования новой государственной политики в отношении моногородов, стоит задача преодолеть технологическое отставание, модернизировать производственные и инфраструктурные объекты и перевести города на инновационный путь развития.

На первое января 2014 г. численность городов в Российской Федерации составила 1097, монопрофильных муниципальных образований - 313 (28,5 %), из которых 224 моногорода со сложным социально-экономическим положением или риском ухудшения социально-экономического положения. В моногородах проживает более шестнадцати млн человек, или 24 % городского населения страны, на градообразующих предприятиях занято полтора миллиона человек, в моногородах производится пятая часть общего объема отгруженной продукции промышленности страны.

Исследование современного состояния моногородов выявило инфраструктурные, социально-экономические и экологические проблемы [6], к основным можно отнести:

- технологическую отсталость градообразующих предприятий;

- высокий уровень износа инфраструктурных объектов;

- высокая степень моноструктурности экономики;

- снижение спроса на продукцию и падение цен;

- низкое качество управления на местном уровне;

- сложная экологическая обстановка;

- снижение уровня жизни населения;

- высокий уровень безработицы.

В России системная государственная политика по отношению к монопрофильным городам до 2009 г. фактически отсутствовала, единственной категорией моногородов, по отношению к которой принимались более или менее системные меры государственной поддержки, были шахтерские города

УДК 332 О.А. Петрина

Olga Petrina

© Петрина О.А., 2015

и поселки во второй половине 1990-х и начале 2000-х гг. Государственная политика в отношении моногородов изменилась в 2009-2011 гг., была поставлена задача диверсифицировать экономику городов, сделать ее более устойчивой, создать условия для привлечения инвестиций, для развития бизнеса и появления новых рабочих мест [4]. Модель поддержки моногородов предполагала, что на получение финансовых средств от государства могут в равной мере претендовать все моногорода, включенные в официальный перечень. Необходимым условием получения поддержки являлся комплексный инвестиционный план (КИП) по диверсификации местной экономики. Монопрофильные города самостоятельно анализировали социально-экономическое положение, оценивали свои возможности и перспективы, а главное должны были разработать конкретные действия по расширению экономической базы. Проблема заключалась в том, что разработка КИПов не регламентируется ни какими нормативными правовыми актами, кроме того, требования к КИПам по содержанию, срокам разработки и другим параметрам не учитывали существенные различия в ресурсах и возможностях моногородов, и как следствие, только 49 городов из 327 получили господдержку.

Последние годы в государственной политике по отношению к монопрофильным городам наметился новый этап. На Совещании по вопросам стабильного развития моногородов в Петрозаводске были определены основные подходы к механизму господдержки монопрофильных городов, а именно, формы, методы и объемы финансовой поддержки будут зависеть, прежде всего, от социально-экономического положения городов данного типа, положительной или отрицательной динамики развития, наличия угроз для устойчивого развития города.

Пересмотрены критерии отнесения муниципальных образований к монопрофильным и утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации № 709 от 29 июля 2014 г., к ним относятся:

- муниципальное образование имеет статус городского округа или городского поселения, за исключением муниципальных образований, в которых в соответствии с законом субъекта Федерации находится законодательный (представительный) орган власти субъекта Федерации;

- численность населения муниципального образования превышает 3 тыс. чел.;

- численность работников градообразующей организации достигала в период пяти лет, предшествующих дате утверждения перечня моногородов, 20 % среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования;

- осуществление градообразующей организацией деятельности по добыче полезных ископаемых (кроме нефти и газа) и (или) производству и (или) переработке промышленной продукции [1].

К монопрофильным также будут относиться муниципальные образования, которые включены по состоянию на 1 января 2014 г. в перечень моногородов и относятся к категориям 1 или 2 монопрофильных муниципальных образований в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения. Кроме этого постановлением определяются категории монопрофильных муниципальных образований в зависимости от степени ухудшения складывающейся в них социально-экономической ситуации, определяемой исходя из значений показателей, характеризующих деятельность градообразующей организации, ситуацию на рынке труда в моногороде и оценку населением положения в моногороде.

В соответствии с установленными критериями Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1398-р от 29 июля 2014 г. определен перечень монопрофильных муниципальных образований (313) в 62 субъектах Российской Федерации, которые разделены на три категории [2].

К первой категории относятся монопрофильные муниципальные образования Российской Федерации с наиболее сложным социально-экономическим положением (в том числе во взаимосвязи с проблемами функционирования градообразующих организаций). В этот блок вошли 75 моногородов из 30 субъектов Российской Федерации, более сложная ситуация в Пермском крае, Свердловской области, республике Карелия - шесть моногородов данного типа, Кемеровской и Челябинской областях - пять, в Кировской и Тверской областях по четыре моногорода. С группой городов, вошедших в «красную зону» предполагается вести адресную работу.

Ко второй категории отнесены монопрофильные муниципальные образования, в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения. Группа включает 149 городов из

сорока восьми субъектов Российской Федерации, в том числе, в Кемеровской области - 16 моногородов, в Челябинской области - восемь, в Брянской и Ивановской областях, Забайкальском крае по шесть моногородов, в Мурманской и Свердловской областях, Приморском крае, в республике Карелия - по пять монопрофильных городов.

К третьей категории отнесены монопрофильные муниципальные образования Российской Федерации со стабильной социально-экономической ситуацией. К этой категории относится 89 моногородов из сорока трех субъектов РФ, наиболее благополучная ситуация в Нижегородской области -11 городов данного типа, Свердловская область - шесть, республика Башкортостан - четыре, в республиках Коми, Татарстан, Владимирская, Кемеровская, Ульяновская области по три моногорода стабильного типа.

Для координации деятельности органов государственной власти Минэкономразвития России разработало регламент комплексного мониторинга социально-экономического положения монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации, включенных в перечень, утвержденный Правительством РФ. Основными целями ведения мониторинга являются своевременное выявление рисков ухудшения социально-экономического положения в моногородах и подготовка предложений по дополнительным мерам государственной поддержки моногородов. Сведения, характеризующие социально-экономическое положение в монопрофильных муниципальных образованиях Российской Федерации включают показатели: темпы роста экономики данного города, индексы производства градообразующего предприятия, долю численности работников градообразующей организации в среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих деятельность на территории моногорода, уровень регистрируемой безработицы, численность трудоспособного и занятого населения, объем инвестиций в основной капитал, количество малых и средних предприятий, объем доходов бюджета муниципального образования, безвозмездные перечисления от других бюджетов бюджетной системы и другие. Результаты мониторинга будут способствовать своевременному выявлению рисков ухудшения социально-экономического положения в моногородах, что позволит оперативно подготовить предложения по дополнительным мерам их государственной поддержки.

В 2014 г. в соответствии с решением наблюдательного совета Внешэкономбанка создан Фонд развития моногородов с функцией проектного офиса по реализации инвестиционных проектов в моногородах. Специалисты Фонда отмечают низкий уровень подготовки кадров по управлению проектами по привлечению инвестиций, отсутствие инженерной инфраструктуры и профессионально подготовленных инвестиционных проектов. Цели и задачи Фонда соответствуют целям государственной политики в поддержке моногородов и сводятся к следующему:

- софинансирование расходов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов по созданию объектов инженерной инфраструктуры, необходимых для запуска новых инвестиционных проектов в моногородах;

- подготовка документации и организация финансирования инвестиционных проектов в моногородах;

- формирование команд, управляющих проектами развития моногородов, и организация их обучения.

Финансовые возможности местных бюджетов сильно ограничены, но и осуществить весь пакет мер только за счет федерального бюджета не представляется возможным, поэтому решение проблем модернизации моногородов должно носить комплексный характер, только совместное участие государства, региональных и местных органов власти, общества и бизнеса позволит разработать дифференцированный подход к отдельно взятому монопрофильному городу [3]. В 2014 г. в рамках антикризисных мер за счет федерального бюджета была оказана поддержка моногородам, оказавшимся в самом тяжелом положении, выделено 3,0 млрд руб. на развитие инфраструктуры, создание новых производств, на поддержку занятости, в том числе в малом и среднем бизнесе, в 2015-2017 гг. на финансирование мероприятий по поддержки моногородов за счет средств федерального бюджета запланировано до 32 млрд руб.

При выборе метода и формы поддержки монопрофильного муниципального образования необходимо учитывать не только категорию, к которой отнесен моногород, но и такие факторы, как

численность населения и территориальная близость к альтернативным рынкам труда, и чем меньше населенный пункт, тем выше социальные риски в результате кризиса градообразующей отрасли.

Учитывая государственную политику в отношении монопрофильных муниципальных образований, для каждой категории моногородов можно предложить следующие меры поддержки.

1. Монопрофильные муниципальные образования с наиболее сложным социально-экономическим положением:

- развитие инженерной, транспортной и энергетической инфраструктуры;

- поддержка инвестиционных проектов, обеспечивающих занятость населения;

- внедрение элементов специального экономического режима;

- создание условий для привлечения частных инвестиций;

- наделение моногородов особым налоговым статусом;

- содействие развитию индустриальных парков и реализации крупных инвестиционных проектов.

2. Монопрофильные муниципальные образования, в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения:

- субсидирование затрат на мероприятия по модернизации градообразующего предприятия;

- поддержка развития малого бизнеса;

- поддержка программ жилищного строительства;

- развитие транспортной инженерной и энергетической инфраструктуры;

- содействие управляемому сжатию моногорода до оптимальных размеров.

3. Монопрофильные муниципальные образования со стабильной социально-экономической ситуацией:

- системный мониторинг для оценки рисков ухудшения социально-экономического положения моногорода;

- развитие индустриальных парков и реализация крупных инвестиционных проектов;

- содействие развитию инженерной, транспортной и энергетической инфраструктуры;

- развитие малого и среднего бизнеса;

- субсидирование затрат на мероприятия по модернизации градообразующего предприятия [5].

Исследование российских моногородов, показало, что наиболее сложная ситуация наблюдается в Кемеровской области, кроме Кемерово, все города (24) являются монопрофильными, их развитие зависит от одной отрасли: угольной, металлургии или машиностроения. Сегодня в этих городах проживает 70 % кузбассовцев. К «красной зоне» относятся 5 муниципальных образований: города Юрга, Анжеро-Судженск, Прокопьевск, поселение Салаирское, поселение город Таштагол. В регионе разработаны программы модернизации моногородов, направленные на увеличение инновационной составляющей промышленного производства, создание новых видов экономической деятельности, повышение конкурентоспособности выпускаемой продукции, повышение инвестиционной привлекательности муниципальных образований. Из федерального бюджета на поддержку региона выделено 2,5 млрд руб., из них 650 млн руб. на строительство завода по производству минеральных тепло- и звукоизоляционных материалов в городе Юрге, 730 млн руб. для строительства фанерного комбината и нефтеперерабатывающего завода в Анжеро-Судженске, Прокопьевску выделено 260 млн руб. для создания молочного завода, предприятия по производству резиновой крошки, Таштагол получит 410 млн руб. на развитие туристической инфраструктуры, создание полигона ТБО и отладки системы водоснабжения.

В Оренбургской области семь муниципальных образований включены в перечень монопрофильных муниципальных образований: города Гай, Медногорск, Новотроицк, Кувандык, Соль-Илецк, Ясный и поселок Светлый. В трех городах: Новотроицке, Кувандыке и Светлом социально-экономическая ситуация оценивается как неблагополучная. Уровень зарегистрированной безработицы значительно превышает среднеобластной показатель, основная причина - частичная или полная остановка производственной деятельности градообразующих предприятий, в Кувандыке полтора го-

да не работает Южно-Уральский криолитовый завод, сокращено производство на Буруктальском никелевом заводе в поселке Светлом.

В целях обеспечения устойчивого развития экономики, по всем моногородам Оренбуржья разработаны комплексные инвестиционные планы модернизации, которые утверждены правительством Оренбургской области. Целью КИПов является создание комфортной среды проживания на основе диверсификации экономики, обеспечение устойчивого экономического роста и повышение качества жизни населения. В рамках реализации государственной программы «Содействие занятости населения Оренбургской области в 2014-2020 годах» трудоустроено 3,5 тыс. жителей монопрофильных населенных пунктов, направлено на обучение 400 чел. В Кувандыке на базе законсервированного цеха криолитового завода, планируется реализация инвестиционного проекта «Организация производства магниевых соединений», в поселке Светлом за счет мощностей Буруктальского никелевого завода, планируется строительство тепличного комплекса по выращиванию овощных культур. Наиболее успешная диверсификация экономики, которая сможет обеспечить уход от монопрофильности, наблюдается в городе Соль-Илецке. В городе стартовал масштабный проект «Соленые озера», направленный на развитие туристической инфраструктуры города.

В Пермском крае к монопрофильным относятся 10 городов, в том числе шесть с наиболее сложным социально-экономическим положением: пгт Уральский и Теплая Гора, города Краснови-шерск, Нытва, Очер, Чусовой. Предприятия моногородов представлены отраслями: химическая промышленность, машиностроения, металлургия, производство строительных материалов. Правительством Пермского края разработан проект «Реструктуризация моногородов», цель проекта -стабилизация социально-экономической ситуации в моногородах Пермского края. В городе Чусовой запланирована модернизация металлургического завода проектной стоимостью 15 млр руб. В Ныт-венском городском поселении разработан «Комплексный инвестиционный план модернизации моногорода Нытва на 2011-2020 гг.». Поставлена цель - снизить зависимость социально-экономического положения города от градообразующего предприятия ОАО «Нытва» и формирование новых профильных сфер деятельности: строительство завода по производству инфузионных растворов и фармацевтических препаратов ЗАО «ФармаТек», производство продуктов горячего питания ООО «Рест-Групп», производство пищевых добавок на основе продуктов пчеловодства и растениеводства ООО «НАНОВИТ», развитие круглогодичного «Центра активного отдыха Нытва», развитие инженерной инфраструктуры промышленной площадки микрорайона Солнечный города Нытва. Поддержка инвестиционных проектов осуществляется как за счет субсидий федерального бюджета, так и средств Пермского Края и частных инвесторов.

Анализируя процессы выхода моногородов из кризисной ситуации, можно сделать вывод о том, что монопрофильные муниципальные образования разрабатывают комплексные программы модернизации моногорода - план действий на среднесрочную и долгосрочную перспективу и комплексные инвестиционные планы, которые, прежде всего, включают меры по выводу моногорода из зоны неуправляемых рисков и которые невозможно осуществить без участия вышестоящих бюджетов.

В последние годы было много нареканий относительно не самой идеи КИПов, а требований к их разработке. Однако практика показала, что в процессе подготовки инвестиционных планов, муниципальные образования занялись поиском собственных альтернативных путей развития, не дожидаясь государственной поддержки. Комплексный инвестиционный план является инструментом управления рисками и мониторинга ситуации в монопрофильных муниципальных образованиях, в него входят инвестиционные проекты по парированию наиболее критических рисков, выявленных в ходе диагностики моногорода.

Таким образом, можно сделать следующий вывод: формы и методы поддержки монопрофильных муниципальных образований будут зависеть от категории моногорода, степени проработанности комплексных инвестиционных планов и основных субъектов предоставления поддержки (федеральный центр, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления, бизнес-структуры).

Библиографический список

1. Постановление Правительства РФ от 29.07.2014 № 709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения» [Электронный ресурс]. - Режмим доступа : Система «Гарант».

2. Распоряжение Правительства РФ от 29.07.2014 № 1398-р «Об утверждении перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» [Электронный ресурс]. - Режмим доступа : Система «Гарант».

3. Зуденкова, С. А. Система мер повышения устойчивости регионального развития, используемых в Российской Федерации / С. А. Зуденкова, А. В. Карева // Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2013. - № 19. - С. 63-67.

4. Милькина, И. В. Особые экономические зоны как инструмент регионального развития / И. В. Милькина, Е. А. Зотова // Материалы 4-й Всероссийской научно-практической конференции «Государство, власть, управление и право: история и современность» (28 ноября 2013 г.). - М. : ГУУ, 2013. - С. 71-74. -ISBN 978-5-215-02582-6.

5. Пузанов, А. С. Потенциальные направления государственной поддержки моногородов в России / А. С. Пузанов. - М. : Институт экономики города, 2014.

6. Убушаева, Б. Г. К вопросу социально-экономической сущности региональной инфраструктуры / Б. Г. Убушаева, Н. Б. Даганова // Вестник Университета (Государственный университет управления). -2013. - № 8. - С. 105-109.

7. Хмельченко, Е. Г. Маркетинговые технологии в развитии городских территорий / Е. Г. Хмельченко, О. А. Петрина // Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2013. - № 20. -С. 119-123.