Зарубежный опыт организации института государственной службы (теоретический и историко-правовой аспекты)

Мамитова Наталия Викторовна

доктор юридических наук, профессор,

Российская академия народного хозяйства и государственной службы

при Президенте РФ

Зарубежный опыт организации института государственной службы

Автором анализируются основные модели организации государственно-служебных отношений в историко-правовом аспекте. Рассматриваются отдельные характеристики действующих моделей государственной службы.

Ключевые слова: государственная служба, институт государственной службы, континентальная правовая система, система общего права, система исламского права, система коллективного права.

N.V. Mamitova, Doctor of Law, Professor, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; e-mail: dekanat@migsu.ranepa.ru

Foreign experience of the organization of institute of public service

The author analyzes the main models of the organization of the state and office relations in historical and legal aspect. Separate characteristics of working models of public service are considered.

Key words: public service, institute of public service, continental legal system, system of a common law, system of the Islamic law, system of the collective law.

Опыт нормативного обеспечения института государственной службы в Российском государстве во многом пронизан ключевыми идеями и концепциями, импортированными из правового обеспечения данного института права европейских государств. При этом адаптация норм института государственной службы осуществляется на основе качественного учета особенностей исторического развития и особого пути эволюционирования отечественной правовой системы, а также традиций российского общества, в ряде случаев коренным образом отличающихся от западноевропейских. Думается, что использование опыта правового регулирования института государственной службы осуществляется исходя из влияния геополитических, экономических, а также социальных факторов, имеющих возможность оказания влияния на адаптацию импортированного зарубежного законодательства [1, с. 8-9].

Следует отметить, что современная отечественная правовая доктрина выделяет различные административно-правовые системы, обладающие отдельными свойствами государственно-служебной институализации. Обратим внимание на то, что во многом данные виды правовых моделей схожи с правовыми системами, применяемыми в настоящее время. Определим основные из них:

романо-германская (континентальная) правовая система, типичными представителями которой являются большинство страны Европы, Ближнего Востока, Япония, франкоязычные государства Африки;

система общего права в лице государств Британского Содружества (в литературе встречается и иное название - англо-саксонская система права);

исламская правовая модель, в том числе выражающаяся в императивной системе работы;

система коллективного права (КНР, Куба) [2, с. 8-9].

Специфика подобной систематизации правовых систем кроется в правовой природе и эволюции общества, государства и права. Например, континентальная правовая система по целому ряду положений имеет в основе нормы, закрепившиеся в римском праве. Получив доработку со стороны немецких теологов, норм и правил правовых обычаев, законодательных приемов, современная континентальная правовая система и система законодательства о государственной службе имеют общие концептуальные черты. Прежде всего, соблюдается преемственность в оперировании ключевыми терминами, едина структура правовых предписаний, идентичны и основные начала, идеи, лежащие в основе правовой регламентации [3, с. 8-9].

106

Отечественная система права с учетом исторических и иных временных факторов по своей юридической природе тяготела и тяготеет к континентальной правовой семье [4, с. 24]. Как отмечает Н.М. Казанцев, отечественная система государственной службы имеет достаточно большое количество точек соприкосновения с системами государственной службы европейских государств [5, с. 37]. Подобным примером может служить относительное слияние и взаимное влияние отечественной и зарубежной систем права, так четко проявляющееся в обеспечении государственно-служебных правоотношений.

Основой системы общего права является прецедент, появившийся в результате правотворческой деятельности королевских судебных инстанций Англии (начиная с 1066 г.). Основное отличие от континентальной правовой системы состоит в том, что в ней превалировал судебный прецедент как способ разрешения того или иного спора. Система служебных отношений в государствах общей системы права строилась на правилах неписаных норм, возникающих в процессе разрешения спора. Например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии в административном праве не использует кодексы, а также не имеет легальной правовой систематизации [6, с. 399].

Современная модель государственной службы Великобритании основывается на конкретных, индивидуальных решениях, принимаемых по инициативе правительства. Институт государственной службы регулируется не законами, а подзаконными нормативными правовыми актами. Чиновничий аппарат в течение определенного периода формировался на основе принципа патронажа [2, с. 10].

Несколько другой подход используют и наши американские коллеги, определившие, что продвижение по карьерной лестнице возможно, в зависимости от должности, как на основе заслуг чиновников, так и на основе патронажа. Как отмечает Е.А. Литвинцева, сама система института государственной службы не изолирована в отличие от романо-германских моделей государственной службы (континентальная модель) [2, с. 11].

Существенно отличается от континентальной системы и системы общего права система исламского права, являющаяся составной частью ислама.

Раскрывая правовую природу системы исламского права, обратим свое внимание на ее источник, которым является Коран. Таким образом, данному религиозному источнику придана сила закона, что в корне отличает си-

стему исламского права от других правовых систем. Исламское право определяет правовой статус чиновников, концентрируя свое внимание на обязанностях служащих-верующих, отодвигая на второй план социальную составляющую.

В.В. Макаров определяет систему исламского права как архаичную, но при этом отмечает ее гибкость и способность эволюционировать, изменяться в силу тех или иных факторов (нравственных, технических и др.) [4, с. 26]. В связи с этим можно полагать, что система исламского права обладает определенной подвижностью в контексте преобразований и требований времени [7, с. 9].

Правовая система коллективного права является наиболее молодой из всех вышеперечисленных, ее зарождение относится к ключевому событию в истории Российского государства - Октябрьской революции 1917 г. Система коллективного прав действовала в СССР до конца XX в. После Второй мировой войны ее влияние распространилось на страны Восточной и Центральной Европы. В ряде стран до сих пор присутствуют признаки данной модели юридической регламентации отношений, в том числе служебных. Отметим, что система коллективного права отпочковалась от континентальной системы права, поэтому обладала всеми признаками и особенностями последней, имея определенные отличия. Рассмотрим некоторые из них:

система коллективного права выступает в качестве базового механизма экономики и воспитательного воздействия на граждан;

система правовых предписаний обладает политизированными признаками, а также строгой централизацией структуры органов государственного управления и системы правовых актов;

правовые источники обеспечиваются принудительной силой государства;

сам по себе институт государственной службы строится сугубо на партийности, т.е. лица, не являющиеся членами правящих партий, не только не могут продвигаться по службе, но и вообще лишены возможности поступления на государственную службу;

деятельность государственных служащих является второстепенной по отношению к партийной политике и деятельности.

Таким образом, мы пришли к выводу, что институт государственной службы многих государств прошел длинный и достаточно трудный путь исторического развития (за исключением системы коллективного права). В результате чего в настоящее время в большинстве стран институт государственной службы является одной из ключевых гаран-

107

тий и ценностей демократического правового государства.

Более того, анализ специальной литературы показал, что существенное влияние на развитие института государственной службы в зарубежных странах оказали такие факторы, как исторический, государственно-правовой, политический, религиозный, социальный.

Исторический фактор сводится к тому, что первопроходцами в нормативном обеспечении института государственной службы стали Франция и Германия, принявшие соответствующие акты в период абсолютизма. Несколько позднее эстафету правового обеспечения государственно-служебных отношений с институциональной позиции взяли на себя Соединенные Штаты Америки, Канада, Англия и др.

На сегодняшний день практически все страны мира занимают активную позицию в рамках правового обеспечения института государственной службы. Положительной оценки заслуживает и то, что многие законодатели установили основы деятельности института государственной службы на конституционном уровне (в США, Франции, Германии). Напри-

1. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996.

2. Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2003.

3. Административное право зарубежных стран. М., 1996.

4. Макаров В. В. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008.

5. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. Институционно-функциональный анализ. М., 1999.

6. Конституционное право зарубежных стран: учеб. для вузов. М., 1999.

7. Абдулахи Ахмед Ан-Наим. На пути к исламской реформации / пер. с англ. М., 1999.

мер, подобные положения присутствуют в нормах Конституции Франции 1958 г., Конституции Федеративной Республике Германия 1949 г. [2, с. 12-13].

Таким образом, проведя исследование основных эталонных моделей института государственной службы в зарубежных странах, отметим, что во всех государствах без исключения используется исторический опыт становления и развития института государственной службы. Лейтмотив государственно-правовых преобразований сконцентрирован на целях эффективных технологий и принципов организации и деятельности чиновников. При этом необходимо учитывать, что в каждом конкретном государстве выбрана такая модель государственной службы, которая соответствует потребностям и задачам, поставленным властью и населением. В моделях государственной службы США, Великобритании, ФРГ особо развита обратная связь между государственной службой и обществом, именно общество диктует потребности, направления политики, требующие внимания и совершенствования со стороны власти в лице государственных служащих.

1. Tikhomirov Yu.A. Course of comparative jurisprudence. Moscow, 1996.

2. Litvintseva E.A. Public service in foreign countries. Moscow, 2003.

3. Administrative law of foreign countries. Moscow, 1996.

4. Makarov V.V. Administrative legal status of the civil servant: diss. ... Candidate of Law. St Petersburg, 2008.

5. Kazantsev N.M. Public regulation of public service. Institutional and functional analysis. Moscow, 1999.

6. Constitutional right of foreign countries: textbook for high scholls. Moscow, 1999.

7. Abdullahi Ahmed An-Naim. On the way to Islamic reformation /transl. from English. Moscow, 1999.

108