История развития административно-территориального деления России

УДК 65.332.1

В.В. Щекочихин

старший преподаватель, кафедра «Экономическая информатика и управление» ФГАОУ ВО «Волгоградский государственный университет»

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ РОССИИ

Аннотация. В статье рассмотрена история развития административно-территориального деления России с древних времен по настоящее время. Отмечено периодическое изменение количества уровней и административно-территориальных единиц. Выделены причины таких изменений.

Ключевые слова: административно-территориальное устройство, административно-территориальные единица, регион, федеральные округа.

V.V. Shchekochikhin, Volgograd State University

HISTORY OF THE ADMINISTRATIVE AND TERRITORIAL DIVISION OF RUSSIA

Abstract. The article describes the history of the development of the administrative-territorial division of Russia from ancient times to the present. There was a periodic change in the number of levels, and administrative-territorial units. Obtained the reasons for such changes.

Keywords: administrative-territorial system, administrative-territorial units, region, federal districts.

Организация административно-территориального устройства является динамичным процессом, в настоящее время выраженным в функционировании федеральных округов в трехуровневой системе административно-территориального устройства России. Для того чтобы связать изменения административно-территориального устройства с территориальными экономическими процессами целесообразно рассмотреть историю административно-территориального деления России.

Административно-территориальное устройство российского государства складывалось постепенно в течение многих веков. Территориальной основой общественной организации в начальный исторический период славянских народностей являлась «земля» как совокупность волостей и пригородов под властью старшего города. В данный период удельные земли делились на многие княжения, связанные между собой родством княжеского рода. До конца XII в. земли были самыми крупными политическими и общественными единицами; их число, состав и взаимные отношения были различны; каждая земля состояла из старейшего города, пригородов и волостей. Старшим городом являлся политический центр, а пригородами являлись второстепенные города и отдельные укрепления, подчинявшиеся старшему городу; волости представляли собой округа, подчиненные пригородам; в их состав входили сельские общины.

В последующий период (конец XII - первая треть XVI вв.) Древнерусское государство распалось на ряд отдельных полусамостоятельных княжеств и земель, охарактеризованный как период феодальной раздробленности. В данный период государство было разделено на княжеские уделы.

В XIV в. наметились тенденции политического объединения земель. Феодальная

раздробленность не порвала сформировавшиеся экономические связи между землями, а в дальнейший период они усиливались. Одной из предпосылок для преодоления феодальной раздробленности была «примерная синхронность в развитии всех княжеств» [1, с. 102], а также схожесть существовавших в княжествах правовых норм.

В период княжения Василия Дмитриевича (1389-1425) значительно усилилась власть великого князя московско-владимирского. Происходило постепенное перестроение всей системы управления, трансформировавшейся из местной, московской, в общерусскую. Централизационная политика выразилась в образовании на территории государства административно-территориальных единиц - уездов, границы которых восходили к рубежам бывших княжеств, а потому они существенно различались по размерам. Город с уездами составлял самую крупную административную единицу. Уезды в свою очередь делились на станы и волости. Управление уездами осуществляли великокняжеские наместники, а станами и волостями - волостели.

В качестве причин изменений административно-территориального устройства, как отмечает В.В. Ивановский являлось «устранение возможности распадения государства на его составные части; этой задачей в весьма значительной степени обусловливалась организация местных установлений; чтобы достигнуть намеченной цели, московские князья подчиняли своему непосредственному руководству в деле управления отдельные города и мелкие области, не давая образоваться крупным административным единицам» [2, с. 441].

В первой трети XVI в. завершился процесс политического объединения российских земель, при этом система административно-территориального устройства государства сочетала в себе как черты системы удельного периода, так и нового территориального устройства.

С конца XVII в. уезды становятся основной административно-территориальной единицей России. Власть в уездах сосредоточивалась в руках воевод, заменивших всех должностных лиц земских выборных органов.

В XVII в. получают развитие разряды: военно-административные округа, возникавшие в пограничных районах. Первый из них - Тульский был создан в XVI в. В XVII в. в связи с расширением границ на юг, запад и восток возникли Белгородский, Смоленский, Тобольский и другие разряды. Создавались они и в районах, находившихся в центре страны, но они оказались недолговечными. Воеводами разрядов назначались бояре, им подчинялись воеводы уездов. Разряды являлись предшественниками образованных позже губерний. Главная задача разрядов состояла в мобилизации сил для устранения внешних угроз.

Система централизованного управления уездами, унаследованная с XVII в. не обеспечивала эффективной борьбы с происходившими бегствами крестьян, а также оказалась неспособной предотвратить Астраханское (1705) и Булавинское (1707) восстания. В финансовой сфере приказы и подчиненные им воеводы недостаточно справлялись со сбором налогов, что вызывало рост недоимок.

Указанные обстоятельства, а также в целом необходимость приведения прежне-

го административно-территориального устройства в соответствии с новыми требованиями управления выразились в проведении Петром I в начале XVIII в. административной реформы. 18 декабря 1708 г. Петр I издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов». Согласно данному документу, в России были образованы 8 губерний (во главе с губернаторами): Московская, Ингерманландская (в 1710 г. переименована в Санкт-Петербургскую), Киевская, Смоленская, Архангелгородская (позднее Архангельская), Казанская, Азовская, Сибирская [3, с. 105]. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714 г. - 11 (добавились Астраханская, Нижегородская и Рижская). Каждая губерния была разделена на уезды. В 1719 г. была выделена промежуточная единица между губерниями и уездами - провинция, их было около пятидесяти [4, с. 840].

К каждой губернии были приписаны полки, содержание и комплектование которых было делом созданных для этого территориальных единиц. Кроме функций военного значения административно-территориальное деление при Петре I служило целям упорядочения организации местного управления, упрощению взимания сборов, податей и налогов, а также рассматривалось как инструмент реализации внутриполитических и хозяйственных задач государства.

Губернии, образованные при Петре I просуществовали около семидесяти лет, до 1775 г., их количество за это время выросло до двадцати.

После Крестьянской войны 1773-1775 гг. в ноябре 1775 г. по указу Екатерины II были образованы 40 более мелких по численности населения губерний - от 300 до 400 тыс. душ мужского пола. Каждая губерния делилась на уезды - от 20 до 30 тыс. душ мужского пола. Главная цель реформы Екатерины II - «заведение лучшего порядка», то есть усиление административного аппарата на местах. Во вводной части указа «Учреждение для управления губерний Российской империи» отмечалось, что необходимость нового реформирования связывалась с тем, что существовавшие губернии обширны по размерам и несовершенна структура их управления [3, с. 106].

Таким образом, вместо ранее существовавшего четырехуровневого деления территории на губернии, провинции и уезды, вводится трехуровневое деление государства на губернии и уезды, в основе которого лежит принцип численности податного населения. В дальнейшем, в результате реформ число губерний было увеличено до 51 (в основном за счет приращения территории).

В 1861 г. как части уездов были образованы волости - низовые административной единицы для сословного крестьянского управления. В 1864 г. были созданы земства - органы местного самоуправления [5, с. 1-15].

Отмена крепостного права, повлекшая за собой обезземеливание крестьян и связанное с этим переселение значительных масс в города, дальнейшее развитие капитализма вызвали во второй половине XIX в. рост городов и городского населения России.

Если в 1851 г. население городов составляло 3,4 млн человек, или 7,8% всего населения, то в 1897 г. оно возросло до 16,8 млн человек, что соответствовало 13,0% общей численности населения страны.

Особенно усилился этот процесс в начале XX в. в связи с дальнейшим развитием

и концентрацией промышленности, преобразованием сельских поселений в города и поселки городского типа. В 1913 г. в городах проживало уже 29,1 млн человек, или 18% всего населения.

К 1913 г. количество губерний возросло до 68 (не включая Польшу и Финляндию). Если из состава бывшей Российской империи выделить территорию современной Российской Федерации, то в ее пределах насчитывалось 36 губерний, 376 уездов, 10 606 волостей [6, с. 257]. К 1914 году земства действовали в 43 губерниях.

В целом система административно-территориального деления Российской империи представляла собой сложную иерархическую структуру. В ней пытались максимально возможно отразить специфические черты страны, включая национальные особенности. Так, если при установлении губернских границ ареалы расселения народов не принимались во внимание, то на уровне уездов этот фактор становился практически главным.

Такое административное деление сохранялось неизменным вплоть до Октябрьской революции (табл. 1). Южные территории России по существу были колониями России, а по форме считались военными областями, управляемыми генерал-губернаторами. Также они назывались военными округами. В состав дореволюционной России также входили Польша и Финляндия на правах самоуправляющихся единиц.

Таблица 1 - Общая характеристика административно-территориального устройства

Российской империи

Уровень административно-территориального устройства Количество в пределах

Российской империи современной России

Первый уровень

Генерал-губернаторство 7 4

Кавказское наместничество 1 1

Великое княжество Финляндское 1 -

Всего 9 5

Второй уровень

Губерния 78 37

Область 21 10

Округ (самостоятельный) 2 -

Градоначальство 9 3

Прочие (ханство, эмират, край) 3 1

Всего 113 51

Т зетий уровень

Уезд 812 376

Округ 35 35

Отдел 11 11

Район городской 27 27

Прочие (приставство, участок) 4 4

Всего 889 453

Четвертый уровень

Волость 16 760 10 600

Источник: Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Регионоведение: учебник. М.: Гардарики,

2003. С. 258-259.

После Февральской революции 1917 г. председатели земских управ были назначены полномочными представителями Временного правительства на местах, земства вводились еще в 19 губерниях и областях России, создавались волостные земства -низшие органы местного самоуправления, были проведены перевыборы в земства всех уровней. Одновременно разворачивалось соперничество земств с Советами, завершившееся после прихода к власти большевиков ликвидацией к июлю 1918 г. земских органов управления.

В этот же период Временное правительство приступило к работе по изменению административно-территориального устройства страны, назвав этот вопрос первоочередным, требующим безотлагательного решения. Петроградский совет внес предложение образовать в составе России 13 крупных областей. В основу выделения областей были положены следующие принципы: экономическая специфика территории, национальный состав населения, разграничения функций органов власти Советов. Однако работа, начатая Временным правительством в этом направлении, осталась незавершенной.

В первые годы Советской власти произошло изменение прежней системы административно-территориального устройства. В 1929 г. было упразднено прежнее губернское деление территории, а вместо них были созданы области и края. Области разделялись непосредственно на низовые административные районы, а края помимо районного состава включали в себя автономные образования - автономные области и национальные округа (с 1976 г. - автономные округа). В результате реформ, вместо четырехуровневой системы территориального деления дореволюционной России, было введено трехуровневое деление на края (области) и районы. При осуществлении изменения административно-территориального деления приоритетом являлись интересы развития народного хозяйства. Поэтому в период коллективизации сельского хозяйства были упразднены округа с целью максимального приближения партийного и хозяйственно-кооперативного аппарата к низовому району. Некоторые крупные области и края были разукрупнены.

Административно-территориальное деление РСФСР просуществовало неизменным до начала 1990-х гг. Последние изменения произошли в 1950-х гг., когда были образованы три новые области (Белгородская, Липецкая, Магаданская) и упразднены пять областей (Арзамасская, Балашовская, Великолукская, Каменская и Нижнеамурская).

Согласно принятой в 1993 году Конституции РФ все крупные национально- и административно-территориальные образования получили статус субъектов Российской Федерации, что означало приобретение ими статуса государственно-правовых образований.

На 1 января 2003 г. в Российской Федерации было:

• 21 республика;

• 6 краев;

• 49 областей;

• 2 города федерального значения;

• 1 автономная область;

• 10 автономных округов;

• 1866 районов;

• 1097 городов;

• 330 городских районов (округов);

• 1836 поселков городского типа;

• 24464 сельские администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления).

В мае 2000 г. указом Президента РФ на территории России были созданы федеральные округа, которые не являются частью административно-территориального деления государства. В настоящее время образовано восемь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Во главе федерального округа стоит полномочный представитель Президента РФ.

В 2003-2008 годах в Российской Федерации происходил процесс укрупнения некоторых сложносоставных регионов (когда регион является субъектом Федерации и одновременно входит в состав другого субъекта), по результатам проведения референдумов в которых принято положительное решение об их объединении.

Окончательно процесс объединения завершен в следующих регионах: с 1 декабря 2005 года появился новый субъект Федерации - Пермский край, а 1 января 2007 года - объединенный Красноярский край. Объединенный Камчатский край образован с 1 июля 2007 года, а объединенная Иркутская область - 1 января 2008 года, с 1 марта 2008 г. - объединенный Забайкальский край.

Таким образом, можно отметить динамичность процесса территориального деления в истории России как по критерию размера образуемых административно-территориальных единиц, так и по количеству уровней иерархии. Территориальное устройство России изменялось неоднократно и весьма кардинально, причем укрупнения и разукрупнения единиц территориального деления последовательно сменяли друг друга [7, с. 7-8]. При этом изменение уровней деления и размеров административно-территориальных единиц проводится в соответствии различными задачами, характер которых определялся военными, административными, экономическими и другими целями. В качестве доминирующих причин территориального деления можно выделить: совершенствование государственного управления; повышение защищенности государства от внешних и внутренних угроз; совершенствование механизма реализации государством фискальных функций и развитие внутриэкономических связей между хозяйствующими субъектами различного уровня.

Список литературы.

1. Павленко Н.И. История СССР с древнейших времен до 1861 года / Н.И. Павленко, В.Б. Кобрин, В.А. Федоров; под ред. Н.И. Павленко. - М.: Просвещение, 1989. -559 с.

2. Ивановский В.В. Государственное право // Известия и ученые записки Казанского университета. По изданию № 5 1895 года - №11 1896 года. - Репр. изд. - Редактирование Allpravo.Ru, 2004. - 668 с.

3. Игнатов В.Г., Бутов В. И. Регионоведение (экономика и управление): учебное

пособие. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ИКЦ «МарТ», Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2004. - 528 с.

4. Свешников М. Губерния // Энциклопедический словарь. Т. Ка (18): Гравилат- Давенант / под ред. К.К. Арсеньева, Ф.Ф. Петрушевского. - СПб.: Изд. Ф.А. Брокгауз (Лейпциг), И. А. Ефрон (СПб.), 1893. - С. 840-843.

5. Блеклов С. Земское хозяйство // Энциклопедический словарь. Т. 21 / под ред. Ю.С. Гамбарова [и др.]. - 7-е изд. - М.: Редакция и экспедиция «Русского Библиографического Института Гранат», 1911. - С. 1-15.

6. Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Регионоведение: учебник. - М.: Гардарики, 2003. - 384 с.

7. Лексин В.Н. Территориальная организация общества и территориальное устройство государства // Регион: экономика и социология. - 2010. - № 1. - С. 5-21.