Экономический механизм использования земли в условиях зегиона

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ В УСЛОВИЯХ РЕГИОНА

Л.В. АЛЕКСЕЕВА

Ставропольский государственный аграрный университет

Решение многих актуальных проблем агропромышленного комплекса (АПК) тесно связано с формированием экономического механизма использования земли, адекватного рыночным отношениям. Совершенствование экономического механизма играет решающую роль в повышении эффективности использования и охраны земельных ресурсов. В современных условиях, как никогда раньше, важное значение приобретают элементы правового, экономического и экологического управления земельными ресурсами, система их оценки, стимулы, методы рационального использования и охраны земель.

По проблеме сущности и содержания экономического механизма высказываются многие исследователи, которые подчеркивают объективную обусловленность экономического механизма производственными отношениями, экономическими законами, а сам хозяйственный механизм рассматривают как способ функционирования общественного производства [3].

Отсутствие в современной отечественной науке единого понятия механизма использования земель свидетельствует о многогранности и многосложности исследуемой категории, о незавершенности процесса познания проблемы, раскрытия ее содержания применительно к земельным отношениям, складывающимся под воздействием рыночного механизма в отраслях России. Вместе с тем с переходом на рыночные отношения именно экономический механизм превращается в основной регулятор земельных отношений на разных уровнях экономики.

Исходя из общего содержания экономического механизма под экономическим механизмом использования земель следует понимать совокупность сознательно устанавливаемых обществом правил и организационных структур, в рамках которых осуществляется природное воспроизводство, происходит практическая реализация экономических и экологических законов в сфере использования земельных ресурсов.

Понятие «экономический механизм использования земель в регионе» многогранно и включает в себя:

• форму объективного проявления земельных отношений;

• постоянные целенаправленные действия на восстановление естественного состояния нарушенных природных комплексов в регионе;

• ликвидацию и предотвращение негативного влияния хозяйственного использования территории в условиях регионального производственного комплекса;

• систему взаимообусловленных форм и методов воздействия на поведение землепользователей и землевладельцев в сфере земельных отношений региона с целью охраны и восстановления естественных функций природных систем и комплексов;

• возможности использования земель в различных отраслях народного хозяйства (с различным целевым назначением) [1]. Экономический механизм использования

земельных ресурсов — это совокупность методов и рычагов экономического воздействия на землепользователей с целью стимулирования рационального землепользования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивания социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества [11]. Этого можно достичь в рыночной среде, используя административно-правовые и экономические рычаги, которые в совокупности создают систему государственного воздействия на земельные отношения. Очевидна необходимость исследования этой стороны проблемы.

Очевидна необходимость выделения двух важнейших структурных элементов, определяющих сущность и особенности экономического механизма в сфере землепользования: административного и экономического регулирования. При этом прямые — административно-правовые регулирующие воздействия (запреты или обязательные для исполне-

ния предписания) действуют быстро и не требуют затрат ресурсов. Но они неэффективны при выходе ситуации за сферу действия соответствующих запретов или предписаний, а при излишней жесткости ведут к угнетению инициативы. В наибольшей мере с интересами управляемого субъекта увязаны методы, основанные на экономической заинтересованности (земельный налог, арендная плата, цена земли). Но они требуют больших затрат управляющей системы. Такое разграничение, конечно же, несколько условно. Правильнее было бы говорить о сочетании различных элементов.

Административно-правовые методы регулирования в сфере землепользования предполагают императивный подход. Они обязывают землепользователей и других участников земельных отношений выполнять предписания, которые соответствуют задачам, решаемым в процессе управления экономикой региона. В условиях рыночной экономики земельные ресурсы оказываются наиболее подверженными негативным последствиям факторов нестабильности. На основе регулирования земельных отношений осуществляют согласование форм собственности, факторов эффективного использования земель различного целевого назначения и сохранения плодородия сельскохозяйственных земель.

Реализация экономического механизма использования земель находит практическое воплощение в условиях региона, региональное законодательство устанавливает порядок управления и распоряжения землями, находящимися в ведении региона (рис. 1).

Экономический механизм использования земельных ресурсов

Государственное управление земельными отношениями:

— непосредственно воздействуют

на экономические отношения в регионе;

— строго регламентирует систему земельных отношений в регионе

Законодательные акты РФ. Земельное законодательство регионов. Запреты или предписания, обязательные

для исполнения

Рис. 1. Экономический механизм использования регионального земельного фонда

Земля, с одной стороны, — главное средство производства, с другой — место, на котором совершаются процессы труда, пространственный операционный базис для размещения производства. Ее нормальное функционирование возможно при оптимальном сочетании экономических регуляторов и методов административного управления. Как было обосновано нами ранее, эти две составляющие являются основой экономического механизма рационального использования земель. Степень преобладания тех или других составляющих, а также формы их проявления лежат в основе процесса воздействия экономического механизма на воспроизводственный природный процесс, определяя уровень его развития.

Одним из важных элементов экономического механизма является земельный налог. Согласно Федеральному закону от 29 ноября 2004 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» земельный налог устанавливается в качестве местного налога, формирующего доходную базу муниципальных бюджетов, и вводится в действие нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Налог уплачивается в бюджет муниципального образования по месту нахождения земельных участков [5]. Земельный налог можно рассматривать в качестве прямого воздействия на землепользователей с фискальной точки зрения и

в качестве косвенного способа воздействия на их мотивацию при функционировании регулирующего механизма. В этом заключается определенная сложность: земельные платежи — это, с одной стороны, источник пополнения бюджета, а значит, важна максимизация получаемых доходов, а с другой стороны — способ воздействия на мотивацию землепользователей, при котором неизбежно недопоступление средств.

Налогообложение является одним из распространенных методов

Рыночные рычаги воздействия на земельные отношения:

- дают эффект лишь спустя определенное время;

- основаны на экономической заинтересованности субъектов

Цена земли Земельный налог Арендная плата

выравнивания условий

7'

деятельности сельскохозяйственных товаропроиз-

6'

водителей и иных хозяйственных субъектов: путем дифференциации ставок 5 налога в зависимости от целевого назначения участков, их местоположения и ряда других факторов. 3 Ставки налога опре-

21

деляют, исходя из концеп- 2 ции новой гл. 31 «Земельный налог» Налогового 1 кодекса РФ и решения, принятого представительными органами муниципальных образований. Так, например, на территории Александровского

района Ставропольского края решением Думы Александровского сельсовета налоговые ставки установлены в следующих размерах:

1) 0,2 % от кадастровой стоимости участка в отношении земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства, а также в отношении земельных участков, занятых объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящийся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса);

2) 0,3 % в отношении земельных участков, занятых жилищным фондом, предоставленных для жилищного строительства, для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства;

3) 1,5 % от кадастровой стоимости участка в отношении прочих земельных участков [10]. Земельным налогом должны объективно облагаться все землепользователи в целях выравнивания условий хозяйствования, вследствие чего в качестве базы налогообложения должна выступать кадастровая стоимость земель. Кадастровая оценка земель на современном этапе развития АПК необходима для определения налогооблагаемой базы при расчете земельного налога по отдельным нало-

2006 Год

Рис. 2. Динамика поступлений платежей по земельному налогу в бюджет Ставропольского края

гоплательщикам, а полученные показатели должны использоваться при решении различных вопросов регулирования землепользования рыночными экономическими методами. В результате этой оценки можно ожидать роста поступления платежей за пользование землей, что позволит муниципальным властям более рационально планировать расходную часть бюджета, регулировать распределение различных видов деятельности по территории административного образования и наиболее эффективно использовать земли сельскохозяйственного назначения, так как согласно закону средства, поступающие от земельного налога, впоследствии становятся источником финансирования строительства муниципального жилья, автомобильных дорог, мостов, организации в границах поселений электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, благоустройства и озеленения территорий, иных мероприятий местного значения (рис. 2).

Как показывает рис. 2, на протяжении 5 лет отмечается рост налоговых платежей по земельному налогу в бюджет Ставропольского края. За 2000 — 2005 гг. их величина возросла почти в 4 раза. В 2006 г. в консолидированный бюджет края поступило по земельному налогу только 268,5 млн руб., что на 308,7 млн руб. меньше (53,5 %) по сравнению с предыдущим годом. Это было вызвано тем, что кадастровая оценка всех категорий земель на территории Российской Федерации проводилась в 2000 — 2004 гг. В результате оказалось, что кадастровая стоимость земель не соответствует их реальной ценности на период налогообложения. Поэтому

577Т2

565, 1

316,3

268,5

26.12.2006 было принято постановление Правительства Ставропольского края об актуализации земель сельскохозяйственного назначения, которое вступило в силу с 1.01.2007 [9]. В результате произошли значительные изменения налоговой нагрузки на разных налогоплательщиков.

Земельный налог по своей сути должен быть нацелен на качественное улучшение земель. Наиболее эффективным способом реализации этой цели является установление ставки налога на уровне, заставляющем собственника земельного участка обеспечивать постоянное повышение плодородия почв и, как следствие, наиболее эффективное использование земли для достижения максимальной прибыли. Размер ставки налога с единицы земельного участка должен учитывать также его эффективное плодородие, в связи с чем наиболее верным решением данной проблемы является определение ставки налога в зависимости от рентных доходов, получаемых с участка. Учитывая, что ставка земельного налога с единицы площади сельскохозяйственных угодий не должна превышать земельной ренты, расчетная ставка земельного налога должна определяться соотношением среднего размера рентных доходов и средней кадастровой стоимости одного гектара сельскохозяйственных угодий.

Принятие расчетных дифференцированных ставок земельного налога приведет к тому, что собственник земли будет вынужден усилить интенсивность возделывания земель для увеличения объема прибыли. В итоге земельные участки могут перейти в собственность эффективных владельцев. Вместе с тем значительно увеличивающиеся поступления земельного налога в местные бюджеты позволят органам власти решать насущные проблемы жителей сельских поселений. Эти поступления должны расходоваться, прежде всего, на улучшение плодородия почвы и развитие инфраструктуры.

С земельным налогом тесно связана арендная плата за землю, поскольку в основе этих категорий лежит земельная рента.

Аренда соединяет в лице коллективного и единоличного арендатора функции владельца и пользователя земельного участка с правом его собственности на результаты труда. Наряду с собственностью, она становится тем инструментом, который может обеспечить формирование эффективно хозяйствующих субъектов, создать условия для реализации демократического принципа их равенства в праве пользования землей. Аренда — это одно из важных направлений перераспределения

земли от неэффективно к эффективно работающим на ней и одна из основ взаимодействия аграрных субъектов, государственных, муниципальных органов, финансовых институтов и т. д.

Арендные отношения в сельскохозяйственном землепользовании насчитывают в России более чем трехсотлетнюю историю. Системный характер земельная аренда получила у нас в последние годы. Сегодня около 95 % арендуемых государственных и муниципальных земель используются сельскохозяйственными предприятиями. Граждане арендуют около 3 % и промышленные предприятия — только 0,5 % [7].

Арендная форма землепользования в Ставропольском крае получила широкое распространение, и есть все основания полагать, что она будет применяться все чаще, что связано с принятыми Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об обороте сельскохозяйственных земель».

Кроме того, главным условием развития земельной аренды является наличие необрабатываемых районных земельных фондов и земельных паев сельских жителей. Аренда позволяет устранить указанные недостатки и вовлечь эти пустующие необрабатываемые земли в сельскохозяйственный оборот. Аренда земли является равноправной формой землепользования в условиях Ставропольского края, что подтверждается данными таблицы.

Как мы видим, общее число совершаемых сделок по аренде государственных и муниципальных земель Ставропольского края с учетом всех форм арендной платы за 2002 — 2006 гг. увеличилось в 12,9 раз. При этом значительный прирост произошел по сделкам аренды земель поселений. Основная часть площади арендуемых государственных и муниципальных земель в Ставропольском крае приходится на земли сельскохозяйственного назначения, то есть приоритет в арендном землепользовании, безусловно, принадлежит сельскохозяйственной сфере.

Арендная плата, взимаемая за земельные участки, по своему содержанию имеет причинно-следственную, или косвенную, связь с видом аренды, методом ее определения, сроком, нормативно-правовыми актами, формой хозяйствования сельскохозяйственных товаропроизводителей. Согласно земельному законодательству арендная плата за земельные участки устанавливается договором между арендодателем и арендатором. При аренде муниципальных и государственных земель соответствующие органы исполнительной

Сведения о сделках аренды с землей в Ставропольском крае

Сделки Год Число сделок, ед. Площадь, тыс. га

Всего В том числе с землями Всего В том числе с землями

поселений промышленности сельскохозяйственного назначения поселений промышленности сельскохозяйственного назначения

Аренда государственных и муниципальных земель с учетом всех форм арендной платы 2002 5 414 27 84 4 717 745,44 0,08 0,23 737,89

2003 45 238 33 985 165 3 242 893,29 11,91 0,33 870,11

2004 52 342 40 666 226 3 638 904,12 13,08 0,74 880,85

2005 63 689 51 232 338 4 328 886,88 19,67 1,11 859,14

2006 69 661 57 026 270 4 588 900,65 21,55 0,72 871,40

В том числе сделки, совершенные в отчетном году 2002 - - - - - - - -

2003 9 802 6 838 25 2 939 271,40 4,56 0,08 266,76

2004 8 286 7 568 46 569 215,23 1,65 0,31 49,91

2005 14 080 12 670 62 1 347 302,97 6,85 0,35 295,78

2006 8 432 7 767 25 640 56,80 2,45 0,02 54,33

Аренда государственных и муниципальных земель в виде твердой суммы платежей 2002 5 414 27 84 4 717 745,44 0,08 0,02 737,89

2003 45 112 33 958 165 3 116 868,94 11,91 0,33 845,75

2004 52 201 40 651 226 3 512 879,76 13,08 0,74 856,49

2005 63 475 51 143 338 4 203 862,67 19,64 1,11 834,96

2006 69 661 57 026 270 4 588 900,65 21,55 0,72 871,40

власти устанавливают базовые размеры арендной платы по типичным видам использования земель или категориям арендаторов. Арендная плата за землю может устанавливаться как в денежной, так и натуральной формах [5].

Арендная плата за земли, находящиеся в собственности Ставропольского края, устанавливается за земельный участок в целом в виде определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически. Базовый размер арендной платы устанавливается в рублях и принимается равным:

• 4 % от кадастровой стоимости квадратного метра земельного участка для каждого вида функционального использования в кадастровом квартале за земельные участки, расположенные в границах поселений;

• 4 % от кадастровой стоимости квадратного метра земельного участка за земельные участки, расположенные на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи и т. д. и землях иного специального назначения;

• 1 % от кадастровой стоимости одного гектара сельскохозяйственных угодий за земельные участки, расположенные на землях сельскохо-

зяйственного назначения, за исключением богарной пашни, орошаемой пашни, многолетних насаждений, залежи, пастбищ, сенокосов, для которых базовый размер принимается равным соответственно 0,7; 1,4; 0,7; 0,6; 0,2; 0,4 %. Базовый размер арендной платы устанавливается в рублях и принимается равным ставке земельного налога за земельные участки:

• занятые автомобильными дорогами, их конструктивными элементами и дорожными сооружениями;

• предоставленные физическим лицам, впервые организующим крестьянские (фермерские) хозяйства, и применяется в течение пяти лет с момента предоставления им земельного участка в аренду;

• нарушенные для ведения сельскохозяйственного производства на период проведения мероприятий по рекультивации и восстановлению плодородного слоя;

• предоставленные для индивидуального жилищного строительства, коллективного садоводства, огородничества, индивидуальных и кооперативных гаражей.

Арендная плата определяется путем умножения базового размера арендной платы на площадь земельного участка [8].

В большинстве стран аренда земель дополняется институтом купли-продажи, а там, где нет частной собственности на землю, аренда является основным инструментом рыночного перераспределения земли. В нашей стране передача земли в аренду — это один из способов реализации собственниками земельных долей своих прав, а также источников дополнительного дохода, получаемого в денежной или натуральной форме. С помощью института аренды земельных долей можно оптимизировать соотношение площадей угодий и размеров других производственных ресурсов в хозяйстве. Таким образом, рынок земельных долей необходим, и мы считаем, что его основной формой на данном этапе должна стать аренда.

Следующим направлением реализации экономического механизма является цена земли. Определение размеров платы за землю включает оценку земель по природным свойствам (качественная оценка) и экономическую оценку. Оценка земель по природным свойствам — основа единого процесса оценки земли. Для определения стоимости земельных участков как товарных единиц проводят экономическую оценку земель, результатом которой является установление цены земли на основе земельной ренты. Цена земли выступает в качестве капитализированной земельной ренты, коэффициент капитализации которой должен отражать рыночную процентную ставку с поправкой на инфляцию. Таким образом, цена земли должна определяться с учетом движения ренты, ссудного процента, спроса и предложения на конкретные участки. Необходимо установить предельные уровни цен на землю на уровне субъектов Российской Федерации, с тем чтобы предотвратить спекуляцию. Создание единой системы оценки земель предполагает, что итоги их качественной оценки, выраженные в баллах, должны использоваться при расчете цены земли.

Сложившаяся в стране практика оценки стоимости земельных участков пока еще не выработала единых методических подходов к решению этой проблемы. Более того, существующие методы оценки земли и ее улучшений практически не связаны между собой и носят сугубо отраслевой нормативный характер. Так, например, в Ставропольском крае используют следующие виды цен земли: рыночную; нормативную; кадастровую.

Рыночная цена земли формируется в процессе купли-продажи земельных участков, то есть зави-

сит от величины спроса и предложения на рынке и характера конкуренции продавцов и покупателей. Она определяется исходя из его наиболее эффективного использования. Рыночная цена земельного участка изменяется во времени, определяется на конкретную дату и зависит:

• от ожидаемой величины, срока и вероятности получения дохода от земельного участка за определенный период времени при наиболее эффективном его использовании без учета доходов от иных факторов производства, привлекаемых к земельному участку для предпринимательской деятельности;

• от изменения его целевого назначения, разрешенного использования, прав иных лиц на земельный участок, разделения имущественных прав на земельный участок;

• от местоположения и влияния внешних факторов [5].

Нормативная цена земли используется с целью экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении коллективно-долевой собственности на нее, передаче по наследству, дарении, а также получении банковского кредита под залог земельных участков. Порядок определения нормативной цены земли устанавливается Правительством РФ. В постановлении от 15 марта 1997 г. №319 «О порядке определения нормативной цены земли» указано, что нормативная цена земли ежегодно определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для земель различного целевого назначения по оценочным зонам и административным районам. Органы местного самоуправления (администрации) могут повышать или понижать нормативную цену земли, но не более чем на 25 %; она не должна превышать 75 % уровня рыночной цены [11].

Кадастровая цена земли определяется для целей налогообложения и иных целей, установленных законом. Именно кадастровая стоимость позволяет дифференцировать налогообложение. Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования.

Государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений и земель лесного фонда осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода.

Государственная кадастровая оценка иных категорий земель вне черты городских и сельских

поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства, сохранения и поддержания ценности их природного потенциала [7].

На наш взгляд, землю в современных условиях необходимо рассматривать как объект управления, объект, который должен быть хорошо изучен, описан и оценен. Спрос на землю как на специфическое природное орудие труда, как на ограниченный пространственный базис производства включает ее в рыночные отношения, формируя определенную цену. Следовательно, цена на землю носит иррациональный характер. Это первое важное обстоятельство, которое обязательно необходимо учитывать при оценке земли.

Под экономической оценкой земельных ресурсов мы понимаем денежное выражение их народнохозяйственной ценности. В настоящее время, когда воспроизводство земельных богатств требует больших затрат труда (по оценкам ФАО при ООН, ныне затраты на освоение и обустройство одного гектара продуктивных земель колеблются в пределах 50.. .100тыс. долл.), очевидно, что экономическая оценка земельных ресурсов возможна только с позиций трудовой теории стоимости [4]. Эта теория, собственно, и признана практически большинством специалистов. Но на практике это еще не означает единства методологических признаков решения данной проблемы. На наш взгляд, наиболее конструктивным является подход, предлагающий оценивать земельные ресурсы, суммируя затраты на их освоение и обустройство и дифференциальную ренту, получаемую при эксплуатации оцениваемого земельного участка.

Обобщая изложенное, следует отметить, что рассмотренные элементы рыночного механизма находятся в постоянном развитии, предполагают сочетание элементов рыночного механизма и государственного регулирования. Каждый из элементов экономического механизма обладает особенностями и относительной самостоятельностью, но результат их взаимодействия направлен на решение единых задач, связанных с эффективным использованием и охраной земельных ресурсов. А современный уровень развития экономического механизма не в полной мере способствует обеспечению рационального использования и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, различным нарушениям.

ЛИТЕРАТУРА

1. Вершинин В. Регулирование использования техногенно загрязненных земельных ресурсов / В. Вершинин // АПК: экономика, управление. 2004. № 10. С. 50 - 54.

2. Комов Н. Земельно-имущественные отношения и социальное рыночное хозяйство России / Н. Комов // Международный сельскохозяйственный журнал. 2007. № 3. С. 44 - 47.

3. Липчиу Н. Совершенствование экономического механизма хозяйствования предприятий аграрного сектора / Н. Липчиу // АПК: экономика, управление. 2002. № 7. С. 41 - 45.

4. Лойко П. Ф. Концептуальные основы создания и развития земельно-ипотечного кредитования в Российской Федерации /П.Ф. Лойко, Н.В. Сазонов // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2007. № 1. С. 39 — 41.

5. Лукьянчикова А. А. Актуальные проблемы функционирования земельного рынка / А. А. Лукьянчикова // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2007. № 5. С. 50 — 60.

6. Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков: утв. распоряжением Минимущества России от 06.03.2002 № 568-р.

7. Постановление Правительства РФ от 25.04.1999 № 945 «О государственной кадастровой оценке земель».

8. Постановление Правительства СК от 28.01.2004 № 6п «Об утверждении порядка определения размера арендной платы, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Ставропольского края».

9. Постановление Правительства Ставропольского края от 26.12.2006 № 175п «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае».

10. Решение Думы Александровского сельсовета Александровского района Ставропольского края от 08.11.2006 № 90 «О земельном налоге на территории Александровского сельсовета Александровского района Ставропольского края».

11. Экономика отраслей АПК /И. А. Минаков, Н. И. Куликов, О. В. Соколов и др.; Под ред. И. А. Минакова. — М.: КолосС, 2004. — 464с.