Современные подходы к формированию региональной стратегии

РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА

УДК 332

ББК 65049

Е. А. Маклакова

Современные подходы к формированию региональной стратегии

В статье рассмотрены существующие подходы к формированию региональной стратегии. Проанализирован алгоритм, используемый при её формировании. Показаны задачи и цели региональной стратегии.

Ключевые слова: регион, стратегия, социально-экономическое развитие региона, факторы развития, управление регионом.

Традиционная концепция управления российской экономикой базировалась на централизованном планировании отраслей и про -порций народного хозяйства на основе межотраслевого баланса. В период реформирования она несколько утратила свою значимость, тем не менее может быть трансформирована в теорию управления региональной экономикой [10].

Региональная экономика как часть региональной науки имеет давнюю историю и в России, и за рубежом, однако ее активное развитие началось в послевоенные годы «в странах, располагающих значительными территориями» [1, с. 10].

По мнению некоторых экономистов, «предметом изучения региональной экономики служат особенности и закономерности размещения производительных сил и развития районов, факторы размещения и регионального развития» [8, с. 7]. «Регионолисты» отмечают, что «и в отечественной, и в зарубежной научной литературе нет четкого определения понятия «регион». Это является одной из причин многообразия направлений и методологических подходов в современных региональных исследованиях как в России, так и за рубежом» [2, с. 7].

В Современном экономическом словаре дана следующая формулировка: «Регион (от лат. region - область) - 1) область, район, территория, часть страны, отличающиеся совокупностью естественных или исторически сложившихся экономико-географических усло -вий и национального состава населения; 2) группа близлежащих стран, представляющая собой отдельный экономико-географический район, обладающая общими признаками, отличающими этот район от других районов» [7, с. 286].

Встречаются и другие определения, например:

• «регион - территориальное образование, имеющее четко очерченные административные границы, в пределах которых воспроизводятся социальные и экономические процессы обеспечения жизни населения, обусловленные местом региона в системе территориального и общественного разделения труда» [3, с. 6];

• «регион - это территория в административных границах субъекта Федерации, характеризующаяся: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, то есть наличием политико-административных органов исполнения» [2, с. 9].

В последнее время специалисты в области региональной науки и практики, в частности, руководители краев, областей и республик отмечают, что регионами в России необходимо считать субъекты Федерации [1, 2], а основными чертами регионов признавать такие, как «единство и целостность региона; общность и единство экономики; комплексность хозяйства; наличие определенного контингента населения, обладающего соответствующим уровнем образования, квалификации и традиционно сложившимися навыками производства; выход на рынок с использованием имеющихся ресурсов, таких как труд, земля и капитал; специализация; управляемость, т. е. наличие политико-административных органов управления» [1, с. 10].

Устойчивое социально-экономическое развитие региона может обеспечить только эффективное управление. Поэтому основными задачами регионального управления являются [6, с. 14]:

• обеспечение высокого уровня и качества жизни;

• экономическая и социальная трансформация хозяйства региона, анализ, прогнозирование и программирование регионального развития;

• оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов укрепления экономической базы региона;

• обеспечение экологической безопасности и защита окружаю -щей среды в регионе;

• формирование и реализация структурной, инвестиционной и научно-технической политики в регионе, формирование и развитие рыночной инфраструктуры и др.

«Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направленной» [9, с. 7]. Для управления развитием региона необходима стратегия. В настоящее время разработана стратегия развития России до 2025 г., в которой предложены механизмы стратегического управления регионом в условиях экономики инновационного развития. В проекте Требований (технического стандарта) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ отмечается, что «Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ представляет со -бой систему мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти. Стратегия направлена на обеспечение социально-экономического развития региона при учете государственной политики РФ. Стратегия основана на понимании важнейших проблем развития и оценки сопряженных рисков и ресурсного потен-циала субъекта РФ. Стратегия как система мер государственного управления предполагает наличие документа: «Стратегии социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу».

Грамотно разработанная стратегия регионального развития позволит наряду с экономическим и бюджетным планированием обеспечить рациональное и эффективное распределение ресурсов, а также основных инвестиционных проектов. Она способствует снижению дифференциации уровня жизни населения, координирует и направляет развитие инфраструктур хозяйствования и жизнедея-

7

тельности, повышает доступность ресурсов, сохраняет природное и культурное наследие.

Субъекты Российской Федерации формируют свои стратегии для обеспечения долгосрочного социально-экономического развития в согласовании с общефедеральной политикой. В современных условиях стратегическое планирование регионального развития предполагает взаимоувязку и согласование федеральных, региональных, межрегиональных и межотраслевых приоритетов развития, что позволяет выстроить механизм эффективного использования имеющихся ресурсов всех регионов России. В ходе разработки стратегии согласовываются позиции государственных структур регионального и муниципального уровня, бизнеса (прежде всего, крупнейших налогоплательщиков субъекта Российской Феде -рации), общественных организаций.

В целях реализации такого подхода 30 июня 2006 г. на заседании Правительства России было принято решение о разработке и обязательном представлении концепций стратегического развития субъектов. Для этого при Министерстве регионального развития РФ была создана межведомственная комиссия.

Основными документами, регламентирующими подход к стратегическому планированию регионального развития, являются «Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» и проект «Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации».

Согласно «Требованиям», алгоритм разработки стратегии социально-экономического развития субъекта Федерации включает:

• выявление и анализ основных проблем, стоящих перед экономикой и обществом региона в среднесрочной и долгосрочной перспективе;

• комплексная оценка ключевых внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие региона;

• SWOT-анализ: выявление и анализ рисков и ресурсных возможностей региона;

• разработка двух - трех наиболее вероятных сценариев социально-экономического развития;

• выбор целевого сценария развития на основании оценки рисков и ресурсных возможностей региона;

• разработка системы приоритетных направлений развития региона в рамках выбранного целевого сценария;

• формирование системы приоритетных направлений, целей деятельности органов власти субъекта РФ;

• разработка системы индикативных показателей оценки деятельности органов государственной власти субъекта РФ с установлением целевых показателей на трехлетний период;

• согласование стратегии с крупнейшими налогоплательщиками субъекта РФ;

• разработка предварительных документов в области террито -риального планирования и наметок среднесрочных программ для лучшей обратной связи стратегии;

• корректировка стратегии с учетом выявленных ограничений;

• утверждение стратегии законодательным органом власти субъекта РФ;

• утверждение стратегии на Межведомственной комиссии при Министерстве регионального развития РФ;

• установление лимитов финансирования, разделенных по приоритетным направлениям и отдельным мерам государственного управления, утверждение их законодательными органами субъекта Федерации по согласованию с федеральными властями;

• переход к формированию документов территориального планирования, среднесрочной социально-экономической программы региона и трехлетнего финансового плана.

Методика разработки стратегии, представленная в «Требованиях» согласно классификации школ стратегического планирования, предложенной Г. Минцбергом, определяется формулировкой «стра-

тегия как модель»1. По мнению Е.П. Смирнова2, данная «рекомендуемая методика разработки региональных стратегий при исходной установке на реализацию парадигмы развития фактически способна обеспечить лишь реализацию парадигмы функционирования и тем более не может методологически обеспечить формирование стратегии инновационного развития».

Анализ стратегий, разработанных к настоящему времени российскими регионами, показал, что на практике при формировании стратегий алгоритм, рекомендуемый Требованиями, не соблюдается, что вполне объяснимо. Методология разработки стратегий по развитию регионов в российской практике находится в стадии формирования.

В Российской практике используются различные алгоритмы разработки, а соответственно и различные структуры сформированных стратегий. Так, Стратегия социально-экономического развития

о

Краснодарского края до 2020 г.3 имеет следующие разделы.

1. Роль и значение Краснодарского края в Российской Федерации.

2. Принципы и логика разработки Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 г.

3. Стратегический анализ развития Краснодарского края.

4. Стратегическая цель и направления развития Краснодарского края.

5. Реализация стратегических направлений развития Красно -дарского края.

Структура стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 г.4 существенно отличается от вышеприведенной и включает следующие разделы.

1. Потенциал и условия развития Самарской области.

1 Минцберг Г., Альстренд Б., Лэмпел Дж. Школы стратегий. Стратегическое сафари: экскурсия по дебрям стратегического менеджмента / пер. с англ. -СПб.: Питер, 2000.

2 Смирнов Е.П. Стратегия развития регионов: теория, практика, новые подходы. иКЬ: www.marketing.spb.ru/

3 http://www.krasnodar.ru

4 http://www.economy.samregion.ru

2. Цели и направления стратегии социально-экономического развития Самарской области.

3. Пространственное развитие Самарской области.

4. Инвестиционная стратегия регионального развития.

5. Перечень стратегических проектов Самарской области.

6. Механизм реализации настоящей стратегии.

В настоящее время общие вопросы разработки стратегий применительно к предприятиям достаточно широко освещены в научной и учебной литературе. Существуют различные концептуальные подходы и методологии, элементы которых можно использовать при разработке стратегии региона. Вероятно, в целом процесс разработки стратегии развития региона должен все-таки соответствовать общей схеме формирования стратегии в виде замкнутого цикла, которую описал М. Мескон: выработка миссии и целей; оценка и анализ внешней среды; выявление сильных и слабых сторон; анализ и выбор стратегических альтернатив; реализация и оценка стратегии.

В Концепции Стратегии социально-экономического развития ре -гионов Российской Федерации1 одним из элементов является миссия, соответственно в некоторых региональных стратегиях она тоже формулируется, например, в проекте Стратегии социально-экономического развития Чувашской республики до 2020 г.2. В данной стратегии «миссия органов государственной власти Чувашской Республики» определяется как «содействие превращению Чувашии

и ^ и и ^ и

в инновационный, конкурентоспособный, процветающий и удобный для жителей регион, в котором у каждого есть выбор в достижении поставленных целей, с растущей экономикой, обеспечивающей постоянный рост качества жизни». Возникает вопрос о необходимости формулирования миссии в региональных стратегиях.

У российских ученых отношение к понятию «миссия» неоднозначное. В современном менеджменте организаций данное понятие является одним из самых дискуссионных. Одни считают, что правильно сформулированная миссия имеет существенное значение

1 http://www.ksocpol.rags.ru

2 http:// www.businesschr.ru

л

для развития компании1. А другие, например И. Манн, считают, что «миссия компании» - это мода, она не имеет никакого влияния на клиентов и партнеров, и если в вашей организации ее еще нет, то не надо тратить время и деньги на ее разработку. Лучше использовать слово «цель», поскольку цель более понятна, более агрессивна и более конкретна [4]. Примерно такой же точки зрения придерживаются А. Джек Траут и Стив Рывкин [11], утверждая, что «миссия организаций - не более чем лишняя путаница, а шумиха вокруг корпоративных миссий и видения очень напоминает восхищение толпы новым платьем голого короля. Декларации о миссиях большинства организаций практически не оказывают влияния на их бизнес». Вероятно, следует согласиться с мнением И. Манна и при разработке стратегии региона использовать термин «цель».

В качестве стратегических целей в разработанных российских региональных стратегиях указываются:

• обеспечение высоких темпов экономического роста;

• формирование благоприятных условий жизнедеятельности;

• повышение уровня и качества жизни и др.

Следует отметить, что в условиях кризиса происходит снижение доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, и по данным Независимого института социальной политики доходы за первые восемь месяцев 2009 г. по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года снизились примерно на четверть, поступления от налога на прибыль снизились в некоторых регионах в 5-9 раз. При этом в слаборазвитых и отдельных удаленных от столицы регионах доходы бюджетов выросли. Так, за счет перераспределительной политики Федерального центра доходы в Чеченской республике и Чукотском АО выросли в 1,6-1,7 раза, на Камчатке в 1,4 раза, в республике Адыгея в 1,3 раза. На Сахалине за счет промышленного роста тоже наблюдался рост доходов в 1,3 раза.

При разработке стратегии субъектами РФ анализируется среда, которая по отношению к региону подразделяется на внутреннюю и внешнюю.

1 Ильин А., Кухарчук А. Приключения маркетинга в России // Практический маркетинг. - 2002. - № 1. URL: http://www.cfin.ru

12

Внешние факторы развития - не зависящие от действий региональных властей и бизнеса условия, оказывающие существенное влияние на развитие региона. К числу внешних факторов относят динамику развития мировой экономики, использование достижений российских и иностранных компаний в наукоемких высокотехнологичных отраслях экономики, вступление России в ВТО и др. Внешние факторы касаются положения субъекта РФ в федеральном округе, стране и мире. Например, строительство концерном «Форд» завода во Всеволожске Ленинградской области обусловливает свя -зи региона с зарубежными странами, т. е. интеграцию в мировую экономику, что, в свою очередь, способствует развитию экономики региона.

Внутренние факторы развития - ресурсы и потенциал, на базе которых регион строит свою стратегию и реагирует на различные изменения внешних факторов. Внутренними факторами являются структура экономики, природно-ресурсный потенциал, инфраструктурная обеспеченность, тренды в экономике региона, конкурентоспособность по секторам экономики, промышленное производство, демография, культурные и национальные особенности и др. В составе внутренних факторов региона анализируются также географический, экологический, трудовой, научно-инновационный, социальный потенциал (здоровье, образование, доходы), потребительский рынок, финансовый потенциал и др. При этом факторами, влияющими на темпы развития экономики регионов РФ, являются:

• активизация инвестиционной деятельности, реализация крупных инвестиционных проектов;

• повышение доли инновационной конкурентоспособной продукции в производственной сфере и освоение новых рынков сбыта;

• повышение качества инфраструктуры в рамках реализации приоритетных национальных проектов;

• стимулирование диверсификации и технологического развития;

• состояние основных средств, степень их изношенности;

• ограничение повышения цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги;

• реализация бюджетной политики по формированию эффективной системы бюджетных расходов и их оптимизации и др.

Разработка региональных стратегий позволила выявить:

• экономические структурно-инвестиционные проблемы: низкая инновационная активность предприятий при недостаточном развитии наукоемких и высокотехнологичных производств; неконкурентоспособность выпускаемой продукции; снижение доходности, высокая степень износа материально-технической базы производителей; неразвитость рынка земли; невысокий уровень развития транспортной инфраструктуры, безопасности и качества транспортных услуг; недостаточный уровень внедрения в органах государственного управления и местного самоуправления интерактивных услуг, предоставляемых гражданам и организациям с использованием информационных технологий, как следствие, длительные сроки информационных процедур при реализации деловых проектов; неудовлетворительное использование туристско-рекреационного потенциала; низкий уровень мультипликативного эффекта;

• социальные проблемы: относительно низкий уровень доходов населения; сложная демографическая ситуация, необходимость улучшения состояния здоровья населения; недостаточный уровень обеспеченности граждан комфортным и доступным жильем;

• экологические проблемы: незавершенность или отсутствие необходимых гидроузлов и очистных сооружений, ухудшение экологического состояния водохранилищ и др.

Результаты комплексной оценки ключевых внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие региона, включают анализ рисков и ресурсных возможностей региона.

Под рисками понимаются направления и факторы, из-за которых прогнозируется существенное ухудшение социально-экономической ситуации в регионе. Базовые риски обусловлены, прежде всего, структурой экономики региона, бюджетными доходами, занятостью, системой расселения.

Результаты анализа проблем, оценка внутренних и внешних факторов позволяют выявить сильные и слабые стороны региона и свести их в матрицу, получившую название SWOT-анализ. Этот метод позволяет проинтегрировать различные аспекты внешней и внутренней среды. SWOT-анализ иначе называют еще матрицей первичного стратегического анализа, его достоинством является наглядное изображение и совместное изучение внешних и внутренних факторов. В российской и зарубежной практике SWOT-анализ прежде всего применяется при разработке стратегий хозяйствующих субъектов.

Отношение ученых к SWOT-анализу не однозначное. По словам О. Вихранского, «так называемый SWOT-анализ - это красивая игрушка, о которой много говорят, но которой мало пользуются по-настоящему»1. Однако, по-нашему мнению, необходимо присоединиться к мнению С. Филоновича, который отмечает, что если бы «российские компании научились корректно проводить SWOT-анализ, это резко повысило бы эффективность российской экономи-ки»2. Следует отметить что данный метод уже получает распространение в России и, в частности, используется консалтинговыми компаниями при разработке стратегий предприятий3.

Согласно «Требованиям» на основе результатов комплексного анализа разрабатываются два - три наиболее вероятных вариантов сценариев социально-экономического развития. Сценарии - различные варианты развития региона, которые зависят от сочетания внешних факторов, действующих на регион.

Результаты проведенных исследований являются основой для разработки двух - трех вероятных сценариев развития. На практи-

4 ^ «

ке4, как правило, выделяют инновационный, инерционный и проме-

1 Деньги. - 2002. - № 6. - С. 41.

2 Деньги. - 2000. - № 10. - С. 41.

3 Осипов А. На стратегических позициях// Агробизнес. - 2005. - № 4 (апр.). URL: http://www.agro-business.ru/

4 Перов М. Не осознав, что будет происходить на данной территории в ближайшие 20 лет, развиваться нельзя.// Босс. - 2007. - № 2. URL: http://www. bossmag. ru

жуточный сценарии. Инерционный сценарий предполагает развитее процессов в регионе на основе существующей динамики, но с некоторыми усовершенствованиями. В инновационном предусматриваются существенные структурные изменения, например, в результате использования кластерного подхода. Несмотря на то, что в государственной политике инновационные изменения занимают приоритетное место, создание и внедрение инновационных технологий и ИТР, научно-исследовательских центров, научных школ - очень длительный процесс. В мировой практике инновационного развития наибо -лее известны финская, израильская и южнокорейская модели.

Неотъемлемой частью разработки стратегии является определение перспектив развития различных факторов на основе разработки прогнозов. В сфере экономики прогнозирование является одной из самых сложных проблем, поскольку слишком интенсивен поток внешних изменений. Прогнозы обеспечивают информацию, которая уменьшает неопределенность в деле принятия решения.

На основе оценки рисков и ресурсных возможностей региона из набора сценариев выбирается один, наиболее приоритетный. В соответствии с ним разрабатывается система приоритетных направ-лений развития региона. Под приоритетными понимаются те направления, на реализации которых должны быть сфокусированы как финансовые, так и административные ресурсы органов власти федерального, регионального и местного уровней.

Под приоритетный сценарий прописываются приоритетные направления, цели и задачи органов государственной власти региона, обозначаются желаемые результаты реализации стратегии. При необходимости осуществляется оценка и анализ бюджетных ограничений и организационных возможностей. Далее разрабатывается система мер для реализации стратегии, а также меры по оптимизации управления регионом с учетом необходимых институциональных изменений.

В «Требованиях» предусматривается разработка системы индикативных показателей оценки деятельности органов государственной власти субъекта РФ с установлением целевых показателей

16

на трехлетний период, а также согласование с крупнейшими налогоплательщиками и корректировка стратегии с учетом выявленных ограничений.

Разработанный текст стратегии согласовывается с федеральной властью и утверждается Законодательным собранием субъекта Федерации, утверждаются объемы бюджетного финансирования, готовится среднесрочная программа социально-экономического развития и документы территориального планирования.

Стратегии социально-экономического развития регионов, прежде всего, направлены на развитие принципиально важных секторов экономики. В настоящее время приоритетными национальными проектами являются здравоохранение, образование, сельское хозяйство и жилищное строительство.

Вместе с тем в концепциях стратегического развития каждый регион выделяет свои приоритеты. Так, в Астраханской области основной ориентир направлен на развитие электроэнергетики и сырья, в Вологодской области доминантой является развитие агломерации Вологда-Череповец, у Нижегородской области ориентир стратегии -строительство Центра высоких технологий, республика Саха (Якутия) делает акцент на добыче полезных ископаемых.

По оценкам специалистов1 на разработку стратегии региона необходимо не менее шести месяцев, причем, несмотря на общий алгоритм разработка стратегии для каждого региона является индивидуальной. В Требованиях указывается, что стратегия может согласовываться с крупнейшими налогоплательщиками субъекта Российской Федерации.

В заключение следует отметить, что в Российской Федерации формируется система стратегий социально-экономического развития, которая включает: общегосударственную стратегию социально-экономического развития; стратегии социально-экономического раз-

1 Перов М. Не осознав, что будет происходить на данной территории в ближайшие 20 лет, развиваться нельзя // Босс. - 2007. - № 2. http://www. bossmag.ru

вития федеральных округов и макрорегионов; стратегии социально-экономического развития субъектов РФ; стратегии социально-экономического развития крупных городов. В целях развития стратегического управления недавно была разработана Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации, которая распространяется на срок, определяемый стратегическими документами социально-экономического развития Российской Фе-дерации до 2020 г.

Список литературы

1. Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной экономики: учеб. пособие. - М.; Ростов н/Д: ИЦ МарТ, 2001. - 448 с.

2. Воронина А.А., Лисовцева Л.Н., Преображенский Б.Г. и др. Региональная экономика и управление: учеб. пособие. - Воронеж: Воронежс. гос. ун-т,

2004. - 207 с.

3. Гутман Г.В., Мироедов А.А., Федин С.В. Управление региональной экономикой / под ред. Г.В. Гутмана. - М.: Финансы и статистика, 2001. - 176 с.

4. Манн И., Маркетинг на 100 %. - СПб.: Питер, 2003. - 240 с.

5. Минцберг Г., Альстренд Б., Лэмпел Дж. Школы стратегий. Стратегический сафари: экскурсия по дебрям стратегического менеджмента. Теория и практика менеджмента / пер. с англ. - СПб.: Питер, 2000. - 331 с.

6. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - 2-е изд., исправ. - М.: Инфра-М, 1999. - 479 с.

7. Региональная экономика: учеб. / под ред. В.И. Видяпина, М.В. Степанова. - М.: Инфра-М, 2002. - 686 с.

8. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. -СПб.: Питер, 2004. - 301 с.

9. Стратегическое управление: регион, город, предприятие / под ред. Д.С. Львова, А.Г. Гранберга, А.П. Егоршина. - 2-е изд., доп. - М.: Экономика,

2005. - 603 с.

10. Траут А Д., Рывкин С. Сила простоты: руководство по успешным бизнес-стратегиям. - СПб.: Питер, 2007. - 240 с.