Материальные и процессуальные проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях

ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Лев Леонидович ПОПОВ,

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист РСФСР, академик РАЕН

МАТЕРИАЛЬНЫЕ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Представлены наиболее острые проблемы законодательства об административных правонарушениях. Автор выдвигает конкретные предложения по совершенствованию законодательства об административной ответственности, в том числе с помощью расширения полномочий субъектов Российской Федерации и сокращения количества административных запретов. Отмечается необходимость разработки правовых норм, направленных на профилактику административных правонарушений, и создания общегосударственной статистики административной практики. Ключевые слова: законодательство об административной ответственности, административное правонарушение, правовой запрет, профилактика правонарушений, дисциплинарное взыскание, общественная опасность, общегосударственная статистика административной практики.

L. L. POPOV,

Head of the Administrative Law and Procedure Department of the Kutafin Moscow State University of Law (MSAL), Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of the Russian Federation, Honored Lawyer of the Russian Soviet

Federated Socialist Republic

SUBSTANTIVE AND PROCEDURAL ISSUES OF IMPROVEMENT OF LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE OFFENCES

Attention is put to the most burning issues of legislation on administrative violations. The author gives certain proposals on administrative violations legislation improvement, which include wid-ening of the competences of the subjects of the Russian Federation and reduction of the quantity of administrative bans. Need of preventive legal norms development and arrangement of national administrative practice statistics is outlined. Keywords: legislation on administrative liability, administrative violation, legal ban, prevention of offences, disciplinary penalty, social danger, national administrative practice statistics.

© Л. Л. Попов, 2014

ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗиа

имани D.E. Кутафина (МГЮА]

Сегодня в праве нет, пожалуй, острее проблемы, чем проблема, связанная с законодательством об административных правонарушениях. Такая ситуация обуславливается рядом обстоятельств.

Во-первых, это огромное количество административных правонарушений и числа граждан и организаций, привлекаемых к административной ответственности. Общегосударственная статистика в этой сфере отсутствует, но, по мнению ряда исследователей, ежегодно совершается от 100 до 130 млн административных правонарушений, причем из них только по линии ГИБДД МВД России — до 68 млн нарушений. И если из общего числа населения России исключить детей, инвалидов, людей пожилого возраста, то окажется, что правонарушителями становится значительная часть людей активного возраста. Таким образом, под принудительным воздействием государства оказывается большая часть жителей страны. В результате так называемая административная практика превращается в большую политику. И когда при большом количестве правонарушений должностные лица юрисдикционных органов допускают придирки, грубость, оскорбления, а подчас и вымогательство, то можно вообразить, какое общественное мнение складывается в отношении таких правоприменителей, да и в целом о государстве, которое они представляют. Конечно, подобная ситуация явно нетерпима.

Во-вторых, в КоАП РФ множество запретов, которые оказались в нашем законодательстве по требованию различных министерств и ведомств. Причем «заказчики», естественно, исходили из своих ведомственных интересов и на предложения снизить запретительные аппетиты отвечали решительным отказом, заявляя, что без предлагаемых ими запретов они эффективно работать не смогут. Конечно, они заблуждаются, просто им привычнее работать в запретительном ключе, а не активно заниматься профилактикой правонарушений в своей сфере.

Следует также отметить, что количество правовых запретов многократно возрастает, когда нормы КоАП РФ являются бланкетными и отсылают к иным нормативным актам, которые содержат сотни, а то и тысячи запретов: например, к правилам пожарной безопасности, дорожного движения и т.д., и т.п. В результате, как говорят правоведы — научные и практические работники, куда бы гражданин ни сделал шаг, он обязательно что-нибудь нарушит и будет привлечен к административной ответственности. И если эту тенденцию не изменить, наше государство может превратиться в полицейское по типу европейских государств XVIII-XIX вв.

В-третьих, КоАП РФ 2002 г. исчерпал возможности его дальнейшего расширения. Между тем создается впечатление, что Государственная Дума чуть ли не ежедневно вносит различные изменения и дополнения в КоАП, как правило, расширяющие сферу запретов и ужесточающие ответственность за их нарушение. Их принято уже более 400, и готовится еще более 600. В итоге число запретов для граждан и юридических лиц зашкаливает. ^

Где выход? Прежде всего органы государственной власти, все муниципальные ^

образования наряду с борьбой с административными правонарушениями (которая, Н

кстати, не имеет конечной социальной перспективы, т.е. постепенного сокращения и

правонарушений) должны всерьез — активно, целеустремленно — заняться созда- g

нием условий для того, чтобы граждане и организации не становились правонаруши- ^

телями. Причем созданием таких условий в рамках своей компетенции. Ä

Приведу в пример ряд реальных фактов. Известно, что водителям нельзя ста- £

вить машины на морских пляжах, по берегам водоемов, в других запрещенных местах.

гп

п

Кто нарушает эти требования — привлекается к административной ответственности. А

В ряде мест органы исполнительной власти организуют рядом с такими территориями ^

платные стоянки и убирают запретительные знаки. Таким образом, отпадает необхо- науки

14

ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

ввошаин ШИВВРЭО'й'З™

имени О.Е. Кутафина

димость привлекать нарушителей к административной ответственности, назначать административные наказания. Зимой из-за гололеда совершается огромное количество ДТП, в том числе с тяжкими последствиями. И если дорожные и коммунальные службы вовремя используют песок, гранитную и иную крошку, реагенты на дорогах и тротуарах, количество аварий и несчастных случаев резко сокращается. Логика проста: нет нарушений — нет нарушителей, нет и ответственности. Подобная деятельность названных органов и организаций, а также активной части населения по созданию условий для того, чтобы люди не становились правонарушителями, должна приветствоваться и стимулироваться. Иначе не будет действенной профилактики правонарушений, и мы никогда не сможем увидеть «свет в конце тоннеля».

Теперь несколько слов о законодательстве об административных правонарушениях. Первое, что нужно сделать, это переработать КоАП РФ 2002 г и прекратить дальнейшее его насыщение новыми запретами. Депутатам Государственной Думы и научной общественности необходимо умерить неуемные требования и лоббистские возможности министерств и ведомств по включению в КоАП статей с новыми составами правонарушений, с новыми видами административных наказаний (к сожалению, разработчикам первого КоАП РФ, 1985 г., и ныне действующего Кодекса эта попытка не удалась). Для регулирования новых общественных отношений у государства есть немало иных возможностей, кроме введения запретов и ответственности.

Можно было бы в значительной мере заменить административную ответственность должностных лиц дисциплинарной ответственностью. Думается, такие дисциплинарные взыскания, как выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности, увольнение, могут оказать более эффективное воздействие на сознание и поведение виновных, чем некоторые меры административного наказания. К тому же порядок применения дисциплинарных взысканий значительно проще и быстрее, чем производство по делам об административных правонарушениях. А если учесть, что дисциплинарное взыскание нарушитель получает от своего руководителя, то эффективность такого взыскания многократно возрастает.

При переработке КоАП 2002 г. следовало бы использовать еще одну важную возможность. В последнее время все активнее обсуждается проблема расширения полномочий субъектов Федерации в различных сферах государственной деятельности. Важно, что решение этой проблемы получило поддержку верхней палаты парламента и ее руководства.

Отсюда возникло предложение о подготовке и принятии отдельного федерального закона о расширении полномочий субъектов РФ в установлении административной ответственности в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и исключительного ведения субъектов РФ. Это решение позволит передать из КоАП РФ значительную часть запретов (правонарушений) в КоАП субъектов, разгрузив тем самым федеральный кодекс.

В то же время есть и возражения по поводу расширения полномочий субъектов РФ в рассматриваемой сфере. Высказываются опасения, что субъекты РФ значительно расширят границы административной ответственности и мер административного наказания. Нам представляется, что подобные опасения напрасны. Ведь имеются государства, где субъекты федерации имеют собственное уголовное законодательство, на основании которого даже выносят смертные приговоры. Кроме того, Генеральная прокуратура России, система конституционных и иных судов, другие контрольно-надзорные органы в состоянии обеспечить соблюдение и защиту прав и свобод граждан и организаций в субъектах РФ.

Хотелось бы высказать ряд соображений по конкретным статьям и разделам КоАП РФ.

ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™

имани П.Е. Кутафина (МГЮА]

По нашему мнению, нуждается в совершенствовании определение административного правонарушения. В 1984 г. во время разработки первого Кодекса об административных правонарушениях комиссия на несколько дней буквально застряла над ст. 10, в которой давалось определение административного проступка. Острая дискуссия возникла по поводу наличия или отсутствия у данного правонарушения общественной опасности. Комиссия разделились пополам. Первая половина доказывала наличие общественной опасности у всех правонарушений, в том числе и административных, как их сущностного материального признака. Вторая утверждала, что общественная опасность присуща только преступлениям. Поскольку согласия достичь не удалось, было принято соломоново решение: спорный признак не был включен в определение административного правонарушения. Не вошел этот признак и в определение административного правонарушения в КоАП РФ 2002 г. (ст. 2.1).

Между тем прежнее и сегодняшнее понятия общественной опасности коренным образом различаются. Если в советский, тоталитарный период общественная опасность ассоциировалась с врагами советской власти, врагами социализма и находила концентированное отражение в ст. 58 УК РСФСР, то сейчас отпали все основания рассматривать общественную опасность через призму этой статьи. Теперь понятие общественной опасности рассматривается с позиций гуманности, законности и справедливости как нанесение или возможность нанесения вреда личности, обществу и государству. Отсюда вывод: налицо достаточные основания ввести в определение административного правонарушения признак общественной опасности. Это позволит законодателю превращать в правонарушения только те деяния, которые действительно представляют опасность для личности, общества и государства.

Далее, в действующий КоАП РФ в качестве цели административного наказания необходимо вернуть воспитание нарушителей и иных граждан, нуждающихся в этом, как было в КоАП 1985 г. Это тем более следует сделать, поскольку карательный аспект уголовного и административного законодательства остался в прошлом, и на первое место, как и в праве в целом, выдвигается задача реализации ст. 2 Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а обязанность государства — признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Из этого вытекает и обязанность государства воспитывать человека всеми имеющимися в его распоряжении средствами, создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие граждан (ст. 7 Конституции РФ).

В новом КоАП РФ должна появиться глава, посвященная профилактике административных правонарушений: без этого никакая борьба с огромным количеством противоправных деяний не может быть успешной.

Основательной переработке подлежит глава КоАП РФ об органах и должностных лицах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Нельзя признать правомерным огромное количество (около 80) органов испол- ^

нительной власти и некоторых других государственных органов, обладающих юрис- К

дикционными полномочиями; причем сотрудников, занимающихся этой работой, сот- Н

ни тысяч, многие из которых просто не готовы к ней из-за отсутствия юридического и

образования. й

Переходя к анализу процессуального блока законодательства об администра- И

тивных правонарушениях, следует признать, что Россия серьезно отстала от других Е

стран, в том числе стран СНГ, где давно существуют процессуальные кодексы или £

иные законы, регламентирующие порядок рассмотрения дел об административных

гп

п

правонарушениях. Однако некоторые российские коллеги заявляют, что нам не нужен Н

процессуальный кодекс, достаточно тех норм, что уже есть в КоАП РФ. Но в нем толь- ^

ко 8 из 32 глав посвящены процессуальным вопросам. Другие административисты науки

16

ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

ввоинин ШИВВРЭО'П'З™

имени О.Е. Кутафина

говорят, что административно-процессуальный кодекс вообще невозможно создать ввиду принципиальных различий в процедурах и производстве в многочисленных органах исполнительной власти, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность в границах тех или иных отраслей государственного управления.

Между тем административно-деликтный процессуальный кодекс Российской Федерации объективно необходим — в силу очень важных причин, а вовсе не потому, что столетия существуют Уголовно-процессуальный, Арбитражный процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы.

Во-первых, в Конституции РФ и в Послании Президента РФ (правда, более десятилетней давности) содержится предписание о необходимости принятия административно-процессуального кодекса. Поручение давнишнее, но до сих пор не выполненное.

Во-вторых, нужен именно федеральный кодекс, ибо порядок производства по делам об административных правонарушениях должен быть единым для всех субъектов РФ, для всех отраслей и сфер государственного управления.

В-третьих, именно в рамках процессуальных процедур и производств обеспечивается защита личности, охрана прав и свобод граждан и организаций, достигается всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, гарантируется исполнение вынесенного решения, выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В-четвертых, такой кодекс необходим для того, чтобы в деталях, даже в мелочах, скрупулезно регламентировать порядок рассмотрения дел. Говорят, черт прячется в мелочах, коррупционер, недобросовестный сотрудник — в неурегулированных правом деталях. Именно поэтому в административном процессе, как и в любом другом, их не должно быть.

В-пятых, сегодня при выявлении правонарушения правоприменитель обладает односторонними властными полномочиями, гражданин лишь обязан подчиняться представителю власти. Однако как только возбуждается дело об административном правонарушении, оба участника конфликта на основе административно-процессуальных норм становятся равными сторонами в производстве по делу. Тем не менее гражданин — заведомо более слабая сторона по сравнению с представителем власти, несмотря на обладание при рассмотрении дела равными с ним правами и обязанностями. И в этой стандартной ситуации административный процесс, административно-процессуальные нормы призваны защитить права более слабой стороны в конфликте, гарантировать равенство сторон, законность и справедливость принимаемого решения.

По моему мнению, возможен и другой вариант совершенствования процессуального законодательства, правда, более сложный и трудоемкий. В чем его суть? Мне бы очень хотелось реанимировать проект закона «Об административных процедурах» (10 лет назад он рассматривался в Госдуме, а затем был, видимо, забыт и теперь пылится где-то в архиве). Между тем он посвящен очень важным вопросам административно-процедурного процесса разрешения управленческих дел положительной направленности, т.е. при отсутствии конфликта и необходимости правовой оценки поведения сторон, участвующих в деле. Иначе говоря, речь идет об административной (управленческой) процедуре правоприменения в любом управленческом деле, например при получении паспорта, регистрации транспортных средств, лицензировании и т.п. И если в одном законе объединить административно-процедурное производство и административно-деликтное производство, то мог бы получиться Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™

имани П.Е. Кутафина (МГЮА]

И последнее. Целесообразно создать в стране центр (управление, отдел), например при Минюсте РФ или Росстате, где бы аккумулировалась общегосударственная статистика по административной практике, т.е. о количестве граждан, должностных и юридических лиц, привлеченных к административной ответственности и подвергнутых административному наказанию. Видимо, ведомственная и территориальная отраслевая статистика (субъект РФ, город, район) существует, но административная статистика в целом по стране сегодня отсутствует. А без нее оценить эффективность административной и судебной юрисдикции, тенденции административной практики, разработать те или иные научные рекомендации невозможно.

Итак, работа по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере предстоит большая и трудная, требующая немало времени. Но начинать ее надо, и чем раньше, тем лучше для граждан, общества и государства.