Народная законодательная инициатива как форма взаимодействия государства и гражданского общества

РОССИЙСКОЕ ПРАВО

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

Ф. В. Фетюков

НАРОДНАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА

КАК ФОРМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

Рассматривается одна из форм взаимодействия государства и гражданского общества на стадии формирования и действия юридических норм - народная законодательная инициатива. Раскрываются суть института, его реализация в Российской Федерации. Автор исходит из единства социальной природы государства и гражданского общества, обеспечивающего необходимость их взаимодействия в различных сферах общественных отношений.

Отсутствие в Конституции РФ управомочивающей нормы о реализации института народной законодательной инициативы на федеральном уровне автор признает не соответствующим демократической природе современного Российского государства. При условии закрепления института народной законодательной инициативы на федеральном уровне решить проблему технического обеспечения сбора подписей избирателей он предлагает за счет использования электронных подписей граждан. Расходы по обеспечению граждан электронными подписями целесообразно возложить на государство, а сбор подписей организовать на портале государственных услуг, доступ к которому можно получить при условии прохождения процедуры аутентификации.

Ключевые слова: народная законодательная инициатива, гражданское общество, государство, формирование и действие юридических норм, электронная цифровая подпись, портал государственных услуг, референдум, парламент

Право в той или иной мере опосредует общественные отношения во всех сферах общественной жизни. Оно становится эффективным средством взаимодействия государства и гражданского общества на каждой стадии правового регулирования общественных отношений.

В законодательстве Российской Федерации предусмотрена возможность непосредственного участия гражданского общества в правотворческой деятельности государственных органов, которое должно обеспечивать высокую эффективность принимаемых нормативных правовых актов. «Чем всестороннее и глубже мотивированы те или иные нормативы, тем эффективнее они реализуются в общественном поведении» [Чернобель 2013: 120].

Анализ российского законодательства позволяет на первой стадии правового регулирования - стадии формирования и действия юри-дическиех норм - основные формы взаимодействия государства и гражданского общества:

1) участие профессиональных объединений граждан и негосударственных организаций в разработке проектов нормативных правовых актов;

2) общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов;

3) проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

4) народная законодательная инициатива.

Рассмотрим последнюю из них.

Народная законодательная инициатива - это

форма непосредственной демократии [Шаповал 2007: 201]. Ее суть заключается в том, что группе избирателей (при получении определенного числа подписей) предоставляется право предложить проект закона, который в обязательном порядке подлежит рассмотрению парламентом.

В существовавших ранее европейских социалистических государствах субъектами права законодательной инициативы признавались общественные, самоуправляющиеся организации, объединения граждан и сами граждане [Кова-чев 1966: 54]. В Программе Коммунистической партии Советского Союза, например, было закреплено положение о предоставлении права законодательной инициативы общественным организациям и объединениям трудящихся1. Конституция СССР 1977 г. наделяла правом законодательной инициативы в Верховном Совете СССР общественные организации в лице их общесоюзных органов, а Конституция РСФСР 1978 г. - не только общесоюзные общественные организации, но и республиканские. При этом

1 Программа Коммунистической партии Советского Союза. М.: Политиздат, 1964. С. 104.

от того, что право граждан на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР обусловливалось их членством во всесоюзных или республиканских общественных организациях, сущность народной законодательной инициативы как формы непосредственной демократии не менялась. Разница состояла лишь в том, что инициативная группа избирателей была представлена общесоюзными или республиканскими органами общественных организаций.

В настоящее время народная законодательная инициатива предусмотрена конституциями или законами Австрии, Испании, Италии, Швейцарии и некоторых других стран [Чир-кин 2014: 214]. Конституцией Российской Федерации такая возможность нашим гражданам пока не предоставлена. Правда, основные законы (уставы) Смоленской, Томской, Ярославской, Свердловской областей, ХМАО-Югры, Еврейской автономной области и ряда других субъектов Российской Федерации закрепляют право группы избирателей предложить проект закона, который в обязательном порядке подлежит рассмотрению законодательным (представительным) органом субъекта Федерации1. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 63 Устава Свердловской области законодательную инициативу может осуществить группа, состоящая из не менее чем десяти тысяч проживающих в Свердловской области граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом. Особенности внесения проектов законов Свердловской области в законодательный (представительный) орган - Законодательное собрание - установлены гл. 6 областного закона от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области».

В законодательстве параллельно используются термины «народная законодательная инициатива» (в широком смысле) и «правотворческая инициатива граждан» (на уровне муниципальных образований). Это разные проявления одного и того же института. Данные понятия имеют единое значение: внесение инициативной группой избирателей в законодательный (представительный) орган соответствующего уровня проекта нормативного правового акта, подлежащего обязательному рассмотрению этим органом. Однако у них есть и различия: органы местного самоуправления, в отличие от законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и федерального парламента, не наделены правом принятия законов, т. е.

1 Сайт «Независимая антикоррупционная экспертиза». Аналитическая справка // URL: http://www. lawexpertise.ru/zakonodatelnaya-iniciativa-na-urovne-subektov-rf (дата обращения: 30.09.2017).

нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой и принимаемых по наиболее важным вопросам.

Вернемся к Основному закону Российской Федерации, в ч. 1 ст. 104, ст. 134 которого среди субъектов права законодательной инициативы почему-то не назван многонациональный народ Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ именно он является носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве. Правда, это не означает, что

Народная законодательная инициатива предполагает обязательность рассмотрения парламентом внесенного группой избирателей законопроекта

граждане и их объединения не могут вносить в нижнюю палату российского парламента проекты нормативных правовых актов. А. Н. Коко-тов, взяв за основу ст. 33 Конституции РФ (право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления) и конкретизирующие ее положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», пришел к заключению, что граждане и их объединения обладают правом вносить законопроекты в Государственную Думу [Кокотов 2013: 61].

При этом он отмечает, что, в отличие от процедуры внесения законопроектов субъектами права законодательной инициативы, которая порождает конституционную обязанность Государственной Думы рассмотреть внесенный законопроект в первом чтении, процедура внесения законопроектов лицами, не имеющими статуса субъекта законодательной инициативы, таких последствий не вызывает. Законопроекты, внесенные данными гражданами, подлежат обсуждению в аппарате Государственной Думы вне законодательной процедуры в качестве предложений-рекомендаций по совершенствованию законодательства. Причем эти внесенные законопроекты могут в том или ином виде вводиться в законодательный процесс в качестве дополнительных материалов при рассмотрении конкретных законопроектов.

На наш взгляд, внесение в Государственную Думу законопроектов вне законодательной процедуры не связано с реализацией права народной законодательной инициативы. Как было сказано выше, народная законодательная инициатива предполагает обязательность рас-

РОССИЙСКОЕ ПРАВО

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

смотрения парламентом внесенного группой избирателей законопроекта. Таким образом, многонациональный народ Российской Федерации, являясь единственным источником власти в нашем государстве, правом законодательной инициативы на федеральном уровне не обладает. Получается, что непосредственное волеизъявление народа в сфере правотворчества в нашем государстве возможно только в форме референдумов, которые вследствие высокой их стоимости проводятся крайне редко. Сложившееся положение вряд ли соответствует демократической природе современного Российского государства.

По справедливому утверждению В. М. Сырых, ценность народной законодательной инициативы заключается в том, что она позволяет избирателям напрямую воздействовать на законотворческую деятельность представительного органа, вносить на его рассмотрение законопроекты, отражающие насущные интересы народа, не дожидаясь «законодательной милости» от его депутатов, равно как и от органов государства, наделенных правом законодательной инициативы [Сырых 2016: 42].

Заметим, что о необходимости введения института народной законодательной инициативы на федеральном уровне заявляли представите-

ли науки конституционного права [Комарова 1999: 33; Савоськин 2015: 30; Хохлова 2010; Широбоков 2002: 51]. Об уделении большего внимания развитию прямой демократии, непосредственного народовластия (в частности, права народной законодательной инициативы, предполагающего обязательное рассмотрение в парламенте получивших поддержку, в том числе в сети Интернет, гражданских идей) говорил и Президент Российской Федерации в Послании РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г.

Если бы институт народной законодательной инициативы получил закрепление на федеральном уровне, то основной проблемой реализации непосредственной демократии стала бы организация сбора подписей числа избирателей, необходимого для внесения законопроекта в нижнюю палату парламента. По нашему мнению, для ее решения следует использовать электронные подписи (ЭП) граждан. Сбор ЭП граждан в поддержку того или иного законопроекта, выдвинутого инициативной группой граждан, можно было бы организовать на портале государственных услуг (http://www.gosuslugi.ru/), доступ к которому осуществляется при условии прохождения процедуры аутентификации, т. е. проверки личности пользователя-гражданина.

Список литературы

Ковачев Д. А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М.: Юрид. лит., 1966. 133 с.

Кокотов А. Н. Законодательная инициатива в федеральном парламентском законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 60-63.

Комарова В. В. Народная правотворческая инициатива: история и практика регулирования в регионах // Юристъ. 1999. № 1. С. 33-38.

Савоськин А. В. Виды обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 28-33.

Сырых В. М. Социология права: учеб. М.: Юстиция, 2016. 472 с.

Хохлова Е. А. Народная правотворческая (законодательная) инициатива в России и Италии // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 56-60.

Чернобель Г. Т. Гражданское общество и государство: принципы взаимодействия (теоретический аспект) // Аграрное и земельное право. 2013. № 1. С. 113-121.

Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учеб. М.: Норма; Инфра-М, 2014. 528 с.

Шаповал В. Н. Сравнительное конституционное право. Киев: ИД «Княгиня Ольга», 2007. 414 с.

Широбоков С. А. Конституционное право человека и гражданина на обращение: учеб. пособие. Пермь: Перм. филиал Нижегород. акад. МВД России, 2002. 158 с.

Федор Викторович Фетюков - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры теории государства и права, начальник управления научных исследований и международного сотрудничества Уральского государственного юридического университета (Екатеринбург). 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21. E-mail: fetukov@inbox.ru.

People's Legislative Initiative as a Form of Interaction between the State and Civil Society

The article discusses one of the forms of interaction between government and civil society at the stage of formation and validity of legal norms - people's legislative initiative. The essence of this institute, its implementation in the Russian Federation is revealed. The author proceeds from the unity of the social nature of the state and civil society, ensuring the need for their interaction in different areas of public relations.

The Constitution of the Russian Federation contains no provision on the implementation of the institute of national legislative initiatives at the federal level. The author holds it inappropriate for the democratic nature of the modern Russian state. Provided that the institute of national legislative initiatives is recognized at the federal level the author proposes to collect signatures of voters through the use of electronic signatures. The costs of providing citizens with electronic signatures will be handled by the state. To collect the signatures a portal of public services could be organized and it may be accessed after the user's authentication.

Keywords: a people's initiative, civil society, state, formation and action of legal norms, digital signature, portal of public services, referendum, parliament

References

Chernobel' G. T. Grazhdanskoe obshchestvo i gosudarstvo: printsipy vzaimodeistviya (teoreticheskii aspekt) [Civil Society and a State: Principles of Interrelation (a Theoretical Aspect)], Agrarnoe i zemel'noe pravo, 2013, no. 1, pp. 113-121.

Chirkin V. E. Konstitutsionnoe pravo zarubezhnykh stran [Constitutional Law of Foreign Countries], Moscow, Norma, Infra-M, 2014, 528 p.

Khokhlova E. A. Narodnaya pravotvorcheskaya (zakonodatel'naya) initsiativa v Rossii i Italii [People Law-Making Initiative in Russia and Italy], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2010, no. 3, pp. 56-60.

Kokotov A. N. Zakonodatel'naya initsiativa v federal'nom parlamentskom zakonodatel'nom protsesse [Legislative Initiative in the Federal Legislative Procedure], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2013, no. 11, pp. 60-63.

Komarova V. V. Narodnaya pravotvorcheskaya initsiativa: istoriya i praktika regulirovaniya v regio-nakh [People Law-Making Initiative: Development and Practice of Regulation in Regions], Yurist", 1999, no. 1, pp. 33-38.

Kovachev D. A. Zakonodatel'nyi protsess v evropeiskikh sotsialisticheskikh gosudarstvakh [Legislative Procedures in Foreign Socialistic States], Moscow, Yurid. lit., 1966, 133 p.

Savos'kin A. V. Vidy obrashchenii grazhdan v organy gosudarstvennoi vlasti i mestnogo samouprav-leniya [Kinds of Citizens' Petitions to Governmental Authorities and Bodies of Local Self-Government], Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie, 2015, no. 2, pp. 28-33.

Shapoval V. N. Sravnitel'noe konstitutsionnoe pravo [Comparative Constitutional Law], Kiev: ID «Knyaginya Ol'ga», 2007, 414 p.

Shirobokov S. A. Konstitutsionnoe pravo cheloveka i grazhdanina na obrashchenie [A Constitutional Right of a Man and a Citizen to Petitionl], Perm': Perm. filial Nizhegorod. akad. MVD Rossii, 2002, 158 p.

Syrykh V. M. Sotsiologiya prava [Sociology of Law], Moscow, Yustitsiya, 2016, 472 p.

Feodor Fetyukov - candidate of law, senior lecturer of the Department of theory of state and law, head of Research department, Ural State Law University (Yekaterinburg). 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya st., 21. E-mail: fetukov@inbox.ru

Дата поступления в редакцию / Received: 15.02.2018

Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 20.03.2018