Национальное законодательство в механизме правового регулирования миграционного учета

УДК 34 ББК 67

ЭО! 10.24411/2073-3313-2019-10186

НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В МЕХАНИЗМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННОГО УЧЕТА

Игорь Николаевич ГЛЕБОВ, доктор юридических наук, профессор, академик Академии военных наук

Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;

конституционный судебный процесс; муниципальное право

Аннотация. Экономический рост России невозможен без осуществления трудовой миграции. Однако в данной области существует немало проблем. Данная статья посвящена рассмотрению механизма правового регулирования миграционного учета, в частности, автор исследует акты национального законодательства.

Ключевые слова: мигранты, трудовая миграция, нелегальная миграция, миграционный учет, миграционное законодательство.

Annotation. Economic growth in Russia is impossible without the implementation of labor migration. However, there are many problems in this area. This article is devoted to the consideration of the mechanism of legal regulation of migration registration, in particular, the author examines the acts of national legislation.

Keywords: migrants, labour migration, illegal migration, migration registration, migration legislation.

В контексте общей теории права правовое регулирование в основном расценивается как система правовых средств воздействия на отношения в обществе в целом и поведение конкретных людей. Этого обоснованного мнения придерживается большинство специалистов-правоведов.

Так, автор В.М Сырых пишет, что правовое регулирование — суть деятельности государства и общества, которая происходит в ходе подготовки и принятия тех или иных юридических норм, их материализации в конкретных отношениях и применения к правонарушителям всех возможных мер принуждения со стороны государства для того, чтобы в обществе оставался стабильный правопорядок1.

Каждая страна, что совершенно естественно, стремится посредством нормативного регулирования существующих общественных отно-ше-ний обеспечить должные условия для того, чтобы все люди пользовались своими свободами в четких рамках установленного правопорядка. Но, как известно, функции государства на этом

не заканчиваются. Общеизвестны такие его функции, как охранительная, экономическая, социальная и ряд других.

Для их реализации крайне важно своевременно осуществлять учет населения, внимательно следить за его социальной структурой, за миграционными процессами в стране. Однако, к сожалению, на настоящий момент последнее крайне затруднено, так как, помимо существующего миграционного учета, какие-либо иные способы контролировать миграционные процессы отсутствуют.

Продолжительный период законодательство, если и не оставалось полностью безучастным, то весьма избирательно занималось вопросами миграции. Настоящий переворот в официальном регулировании учета пространственных передвижений физических лиц по территории России произошел, когда был принят Закон РФ «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. № 5242-12. Как известно, этот юридический акт

ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019

отменил прописку. Ее расценили как институт, противоречащий Конституции, согласно мнению Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г.

Указанный Закон определил ряд неотъемлемых элементов государственной регистрации перемещения граждан. В их числе: уведомительный характер самой регистрации, минимальный набор требуемых документов, предоставляемых для регистрации, а главное —государственная регистрация перестала иметь правоустанавливающее значение. Однако весь комплекс вопросов, касающихся проблем внешней миграции, находился за рамками конструктивного правового регулирования еще достаточно долго. Законы «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 и «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. № 4530-1, функционировавший Закон «О гражданстве» от 28 ноября 1991 г. в их первоначальной редакции нисколько не добавляли ясности данной проблеме.

За последнее время организация конституционно-правового регулирования учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства меняется, происходит поэтапное обновление юридической базы, создается принципиально новая законодательная основа управления миграционными отношениями. Учитываются действующие мировые стандарты и интересы России.

Базисом стали уже названные нами выше правовые акты: «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 24 июня 1999 г. № 118-ФЗ3, «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ4, «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ5, «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ6 и др.

Особо следует остановиться на последнем Федеральном законе.

По мнению одного из авторов, председателя Комитета Государственной Думы IV — VI созывов по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигина, Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ преследует магистральную цель: повысить миграционную привлекательность России и реализовать принципиально отличающи-

еся правовые инструменты учета иностранных граждан и лиц без гражданства7.

В этом Законе дается расширенная трактовка ст. 27 Конституции РФ. Реализуется право физического лица, законно пребывающего на территории РФ, беспрепятственно перемещаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах страны. Приобретает более глубокое развитие ст. 62 Конституции Росссийской Федерации, свидетельствующая о том, что иностранные граждане, лица без гражданства и граждане Российской Федерации имеют равные права и обязанности (если это не подпадает под особые ситуации, оговоренные федеральным законом или международными соглашениями).

Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ нацелен на качественное повышение эффективности управления миграционными процессами, снижение незаконной иммиграции, а также значительный рост степени конституционно-правовых гарантий прав лиц, изъявляющих желание приехать в Российскую Федерацию работать и жить.

Перечислим самые существенные положения Закона.

Первое. Общий уведомительный характер учета прибывших иностранных граждан и лиц без гражданства, помимо отдельных случаев, напрямую оговоренных законодателем. Даже в названии Закона избранный термин «учет» свидетельствует о намерении законодателя особо выделить лишь удостоверительное назначение данной нормы.

Второе. Упрощение правового режима обязательной регистрации рассматриваемых категорий физических лиц — замена регистрации на простой учет вышеназванных граждан согласно местам пребывания.

Третье. Законодатель делегировал учет мигрантов по месту их нахождения в жилых и нежилых помещениях.

Четвертое. Значительно конкретизирован режим действий иностранцев; распределены их обязанности и права для постановки на миграционный учет.

Пятое. Законодатель существенно упростил процедурный порядок уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о своем прибытии в место пребывания на территории России. Учтена возможность направления соответствующего уведомления через принимающую мигранта на работу организацию при помощи

ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019

почты, равно как и иных средств связи, оговоренных законодательством.

Приведенные новеллы дают основания констатировать тенденцию к установлению облегченного порядка пребывания (проживания) мигрантов в России. Фактически для них реализован переход от разрешительной регистрации к уведомительному учету. Результатом стало повышение прозрачности и контролируемости потоков прибывающих в страну физических лиц. Государство, в свою очередь, стало обладателем инструментов, позволяющих более гибко управлять процессами миграции.

Можно констатировать, что рассматриваемый Закон содержит хороший потенциал для дальнейшего совершенствования государственной системы регулирования миграционных движений. Благодаря упрощению процедуры учета стал возможным рост числа охватываемых ею лиц. Если рассматривать приезжающих граждан по страновой принадлежности, то можно отметить следующее. Несколько лет назад значимую долю мигрантов составляли жители Молдовы, сегодня же по количеству находящихся в России граждан уверенно лидирует Таджикистан.

Однако многие специалисты считают, что принятие Закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ не сняло актуальности целого ряда вопросов в области передвижения мигрантов по России.

Анализируя содержание рассматриваемого Закона, можно увидеть, что предмет его регулирования — отношения, появляющиеся в ходе учета передвижений мигрантов, сбор и обобщение поступающих данных. Таким образом, Закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ исполняет статистико-информационную функцию, оставляя за рамками своего действия актуальные вопросы материальных и организационных гарантий основных прав мигрантов.

Все это позволяет разделить мнение о практическом смысле принятия данного нормативно-правового акта.

А.А. Перков считает, что упомянутый Закон может стать фундаментом полноценной целостной концепции управления миграционными процессами на уровне государства. Он смог бы предначертать магистральные тренды миграционной политики, обозначить компетенции в сфере миграции как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления,

показать способы их взаимодействия, указать институт ответственности за неисполнение должностными лицами указанных органов своих полномочий8.

Подробное изучение правовой базы миграционного учета дает возможность идентифицировать ее место в структуре права в целом. Очевидно, что миграционный учет есть не что иное, как субинститут в составе конституционного права.

Обоснуем причины, почему данный институт носит конституционно-правовой характер:

1) проистекает непосредственно из основного Закона страны, актов международного права, признаваемых Российской Федерацией;

2) реализация этого института сопряжена с образованием государственно-правового правоотношения;

3) институт образуется по поводу признания, использования, охраны и защиты конституционных ценностей.

Таким образом, действующее российское законодательство об иммиграционном учете многосоставно, включает комплекс общих и специальных, материальных и процессуальных, отличающихся разнообразием юридических форм выражения и юридической силы норм.

1 СырыхВ.М. Теория государства и права. М., 1998. С. 133.

2 Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25.06.1993 г. № 5242-1 (ред. от 27.12.2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»

3 Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 24.06.1999 г. № 118-ФЗ (ред. от 30.12.2008 г.) // СПС «Консультант Плюс»

4 Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»

5 Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 16.01.2019 г., ред. от 27.12.2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»

6 Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»

7 Плигин В. Людей привлекает в Россию ее динамичное развитие // URL: http://wwwi№fo@vremya.ru

8 Перков A.A. Правовое обеспечение государственных реформ: проблемы и пути их ре-шения // Журнал рос. права. 2007. № 10. С. 146.

ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019