Основные этапы становления муниципальной власти в Дагестане

ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 10

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ДАГЕСТАНЕ

© 201з Баглиева З.З., Бигаева З.С., Лобачева З.Н.

Дагестанский государственный аграрный университет

В статье рассматривается проблема восстановления вертикали власти, продуманного механизма взаимодействия между институтами государственной власти и общественными институтами и формированием гражданского общества.

The authors of the article consider the problem of restoring the power vertical, the thought-out mechanism of interaction between the state authorities and public institutions and development of the civil society.

Ключевые слова: федерализм, муниципальная власть, самоуправление, полиэтничность, суверенитет.

Keywords: federalism, municipal authorities, self-government, polyethnicity, sovereignty.

Как социально-политические явление общества местное самоуправление связано с трансформацией политического режима России от командно-административного типа к

демократическому.

Принципиальные отличие России от других стран состоит в неравномерности социально-экономического развития ее регионов и многоэтничности российского государства с высокой степенью институализации и политической мобилизации этнического фактора, что, в свою очередь, влияет на специфику инфраструктуры территорий, где осуществляется местное самоуправление, на политическое сознание ее жителей, на формирование муниципальной власти в целом. Проблема развития местного самоуправления выделялась в качестве особой в контексте развития федерализма в многоэтничном государстве. В честности, отмечалось, что, помимо федерального уровня, в каждой республике, крае, области должны

осуществляться собственные программы оптимизации межэтнических отношений и разрешения конфликтов. Именно по этой причине федерализм должен сочетаться с сильным местным самоуправлением. Через расширение прав, ресурсов и инициатив местных сообществ может решаться значительная часть проблем межнациональных отношений, а также задача сохранения культурных традиций и самобытности.

Являясь необходимым компонентом демократического процесса, местное самоуправление имеет свои характерные особенности, присущие той или иной политической системе.

При становлении и развитии муниципальной власти в Республике Дагестан за основу взяты модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции Российской Федерации, и общие принципы организации местного самоуправления, установленные

Федеральным законом «О местном самоуправлении», а также широко

использованы опыт старых, традиционных систем народовластия, национальные, этнические особенности самоорганизации жизни народов, их традиции, обычаи.

В Дагестане, где формально фиксируется очень большая зависимость самоуправления от государственной власти, местное самоуправление осуществляется гражданами через образуемые ими местные

представительные органы власти и соответствующие органы управления -местную администрацию. Выдвигать глав администрации районов, города могут как непосредственно избиратели, так и представительные органы

самоуправления, но наряду с этими демократическими нормами выборов действует право выбора кандидатов на должность глав администрацией от органов государственной власти республики. Это право противоречит федеральному закону и на практике обеспечивает полный контроль над деятельностью органов местного самоуправления. Но в Российской Федерации, как сложном национально-государственном образовании,

Республика Дагестан стоит на особом положении, здесь деятельность органов государственного и муниципального управления выходит далеко за рамки общих стандартов и имеет свою специфику. Такие проблемы, как низкий уровень жизни населения, сложная демографическая ситуация, отставание в социально-экономическом развитии и дотационность бюджета, также оказывают влияние на деятельность органов управления Республики Дагестан. Нельзя не учитывать и геополитическое положение Дагестана на карте России - выход на государственную границу и близость к нестабильным территориям. Дагестан -уникальная в своем роде республика, в которой нет «государствообразующей» нации. К числу дагестанских народов относятся 14 регистрируемых в актах гражданского состояния

национальностей: аварцев — 28%, даргинцев - более 16%, кумыков - 13%, лезгин - около 13%, русских - 7%, лакцев - 5%, табасаранцев - 5%, чеченцев -

около 5%, азербайджанцев - более 4%, ногайцев - 1,5%, рутульцев - около 1%, агульцев - около 1%, цахурцев - около 0,5% и татов - 0,5%.

Народы Дагестана говорят на языках, относящихся к трем языковым группам: иберийско-кавказской (аварцы,

даргинцы, лезгины, табасаранцы, рутульцы, агульцы, цахурцы и чеченцы), тюркской (кумыки, ногайцы и азербайджанцы) и индоевропейской (русские, таты, последние говорят на языке иранской группы). В Дагестане традиционно исповедуют три религии: ислам, христианство и иудаизм. Действительное число самостоятельных в лингвистическом отношении этносов в Дагестане значительно больше. К аварской национальности относят себя еще 14 этносов, компактно проживающих в своих горных селениях: андийцы, арчинцы, ахвахцы, багулальцы, бежтинцы, ботлихцы, генухцы, годоберинцы, гунзибцы, дидойцы, каратинцы, тиндинцы, хваршинцы и чамалинцы. К даргинцам относятся еще две относительно самостоятельные в языковом отношении и компактно проживающие этнические группы: кубачинцы и кайтагцы.

Полиэтничность дагестанского

общества, т. е. наличие множества этнокультурных общностей, требует учитывать особенности их менталитета, преемственность исторических

ценностей. Поэтому в политике самоуправления следует предусматривать право на нетрадиционные формы самоуправленческой жизни. Соединение этих двух начал - социально-экономической и этнической

самобытности и самобытности форм самоуправления - позволит народам стать в перспективе самостоятельными, вполне жизнеспособными субъектами страны. Отмечая исторические особенности местного самоуправления народов Дагестана, следует выделить наиболее важные элементы как специфические формы народовластия: административную автономность и суверенность каждого сельского джамаата, единообразие принципов управления, осуществления внешней

связи с позиции собраний джамаатов, выборность и периодичность смены власти в общинах, управление родовой знатью по наследству в общинах малых поселений, разбросанных на большой территории; политическая

самоуправляемость посредством

выборных старшин, территориальная обособленность и территориальный принцип формирования «вольных» обществ, реализация суверенитета каждого джамаата через союз с другими обществами.

Э. Кисриев совершенно справедливо утверждает, что при пристальном рассмотрении выясняется, что

джамаатская структура никогда не исчезала полностью. Она продолжала проявлять себя в колониальной структуре административного деления

Дагестанской области на «округа» и «наибства». Даже советская колхозная система в республике в целом достаточно адекватно отражала традиционную структуру дагестанских джамаатов [2].

Сегодня в результате политических изменений всех сторон жизни Дагестана джамаатская структура стала вновь возрождать политические функции. Джамааты стали важным фактором поддержки «своих» во всех складывающихся экономических и гражданских институтах дагестанского общества. В конечном счете джамаатская идентичность оказалась важнее, чем идеологическая (партийная) или национальная.

Традиционные этнокультурные

особенности Дагестана вернулись к жизни и стали оказывать воздействие на все общественные процессы и на формирование новой политической структуры и институтов власти. Создается во многом «неформальная» система местного самоуправления на уровне джамаатов, где огромную роль играют такие социальные институты, как мечеть, советы старейшин, а также новые силы в виде состоятельных людей и их неформальных связей. Здесь встает вопрос смешения строго территориального принципа местного самоуправления с этническим, который предполагает некую правосубъектность вне территории. То есть

структуры этнического самоуправления оказывают влияние на различные стороны жизни и могут выполнять функции местного самоуправления, но когда эти институты вмешиваются в компетенцию органов государственного управления и местного самоуправления, возникает конфликт.

Современные проблемы развития местного самоуправления не только связаны с правовыми рамками функционирования местного

самоуправления, но и должны учитывать исторический опыт его

функционирования в прошлом с использованием при этом

административного, религиозного,

финансового, судебного и других форм контроля, чтобы добиться

гарантированного соблюдения

социально-поли-тических прав каждого дагестанца.

В постсоветский период условно можно выделить несколько этапов развития местного самоуправления в Республике Дагестан.

Первый период поиска новых форм государственного устройства и управления связан с «парадом суверенитетов» 1991-1992 гг. и развитием национальных движений в Дагестане.

Проблема суверенитета привела к росту национального самосознания, что нашло отражение в национальных движениях Республики Дагестан.

Национальное самосознание имеет сложную структуру, в которую входят: сознание общности происхождения, единый язык, весь комплекс представлений народа о своем (автостереотип) и о других народах (гетеростереотип); чувства, идеи, взгляды, связанные с самоопределением, осознанием своего места среди других народов Дагестана; историческая память, проявляющаяся как гордость за героическое прошлое и достижения своего народа; историческое сознание, национальный интерес и национальная идея, ценности и символы, традиции, обычаи, религиозные представления.

У дагестанских народов наблюдается четкая выраженность этнических стереотипов, а национальное сознание

носит самобытный характер, ибо каждый народ имеет собственную историю и национальный характер, свои традиции, обычаи, ценности и символы. И тем не менее, в период угрозы единству Родины «мы» у дагестанцев содержало элементы солидарности, проявляющиеся в объединении всех народов. Роль образов «мы» и «они» значительно выросла после распада СССР, с возникновением необходимости поиска своего места в русле общемирового и

общедагестанского развития.

Сейчас для дагестанских народов характерно проявление грех уровней самоидентификации и национального самосознания. На макроуровне народы считают себя членами единой дагестанской семьи, где происходит столкновение с «внешним миром» за пределами республики. На этом уровне может проявить себя общедагестанский патриотизм и национализм как защита вседагестанского единства, культуры, образа жизни, традиций и т. д. На втором уровне характерно отнесение себя к конкретному народу, например, к аварскому, даргинскому, лезгинскому и т. д. как его представителей. И как подуровень этого уровня - отнесение себя конкретно к месту своего проживания микроэтнической общности, например, осознание себя андийцами, чамалинцами и т. д. среди аварцев; кубачинцами среди даргинцев, т. е. своеобразное проявление малых коллективов, групп, другими словами «земляческое» самосознание. Видимо, в основе национально-демократических движений в Дагестане лежит второй уровень самоидентификации и национального самосознания. В 1992 году в Министерстве юстиции Республики Дагестан было

зарегистрировано 15 общественных организаций и движений. По своим программным целям и задачам общественные организации и движения характеризуются как национальные (кумыкское народное движение «Тенглик», аварское народное движение «Джамаат», лакское народное движение, табасаранское общество «Табасаран», лезгинское народное движение «Садвал»,

общество ногайского народа «Бирлик», народный фронт Дагестана имени имама Шамиля т.д.).

Наряду с национальными движениями имело место и общедагестанское движение «Единый Дагестан».

Национальный вопрос для Дагестана является ключевым, и без его разрешения все попытки по демократизации и реформированию социальных,

экономических и политических структур могут привести к безуспешным поискам паллиативов взамен реальных решений. Характеризуя этот период, следует отметить, что стратегическим

направлением развития Российской Федерации была ставка на реальный федерализм при всемерном развитии местного самоуправления. Такая постановка вопроса - единственная возможность сохранения

территориальной целостности и государственного единства, способ и форма создания демократического политического режима в России.

В рамках национального движения поднималась проблема формирования новой власти, которая выступала в форме вопроса кадров. В Дагестане первые роли в высших эшелонах власти принадлежали одним и тем же представителям двух-трех этнонациональных групп, естественно, что при сохранении и живучести родо-племенных, клановых, клиентистских, групповых связей, интересов и т. д. приоритет в важнейших вопросах социальной, экономической, культурной политики отдавался районам, заселенным соответствующими

этнонациональными группами. Поэтому не случайно национальные движения на первый план выдвигали кадровую проблему и таким образом формировали национальную элиту из числа руководителей национальных движений. В связи с открывшимися

неограниченными возможностями

обогащения на основе, главным образом, традиционных солидаристских связей сформировалось множество

политических группировок, которые активно ввязались в борьбу за власть, как результат этой борьбы - структурное изменение элиты в новом

посткоммунистическом обществе (1 -высокие должностные лица,

государственные чиновники и элита; 2 -авторитеты в сфере негосударственной деятельности, крупные предприниматели, лидеры национальных движений и неформальных группировок,

опирающихся на большие финансовые возможности и массовую поддержку своих сторонников; 3 - нувориши-харизматики, достигшие высоких государственных или хозяйственных должностей через процедуру

государственных назначений или демократических выборов). Совершенно ясно, что именно элита-3 постепенно сосредоточивает в своих руках основное влияние и контроль и становится определяющей силой. Представители двух первых категорий, которым не удалось переместиться в третью, оказались в маргинальной позиции. В силу расхождения статусов, как известно, представители маргинальных групп, как правило, обладают повышенным радикализмом.

Наиболее крепкой основой формирования элит в этих условиях стала этническая общность. Старая правящая элита, утратившая опору в структурах рухнувшей власти, смогла найти ее в системах доверительных отношений с друзьями, родственниками, земляками, прежде всего лицами, объединенными общей этнической принадлежностью. Рождавшиеся и набиравшие силу и авторитет у населения национальные организации, возглавляемые новыми лидерами, которые активно вступили в борьбу за власть, побудили старую правящую элиту к укреплению вертикальных внутриэтнических связей. Поэтому тема этничности становится ключевой в политическом дискурсе на протяжении всего переходного периода, да и сейчас в значительной степени является таковой.

Эта тенденция формирования новой политической элиты и перераспределения ресурсов нашла отражение и в местном самоуправлении. Власть на местах стала предметом торга, подкупа, политического террора, убийства. Период предвыборной кампании глав администрации

превратился в сезон политических убийств и покушений на представителей власти. Возможно, в ряде случаев покушение на того или иного деятеля, когда гранаты бросали в пустые дворы, просто имитировалось, чтобы либо поднять престиж хозяина, либо отвести подозрения.

Выполнив функцию политической самоорганизации народов Дагестана, национальные движения ушли с исторической арены, но они показали, что постановка вопроса о суверенитете местных народов предполагает, прежде всего, деконцентрацию властных полномочий, наделение большей полнотой власти местных

управленческих структур, и

децентрализацию, т. е. разгрузку центра и создание новых субцентров в рамках единого политического образования, в которые были бы включены властные полномочия. Для Дагестана наиболее приемлем принцип субсидарности, предусматривающий делегирование в центр так называемых остаточных полномочий, касающихся довольно ограниченного круга проблем, решение которых не под силу местным властям и требует решения на региональном уровне. Все те вопросы, которые местные власти способны решать без вмешательства республиканских властей, должны оставаться в их компетенции. В этом плане решение множества проблем народов Дагестана связано с максимальным расширением прерогатив и полномочий представительной и исполнительной ветвей власти местного уровня. Развитие местного

самоуправления может служить реальной гарантией предотвращения аномальной ситуации, когда проблемы одного народа решаются за счет другого, более того оно может снять проблему этнических или иных меньшинств.

Второй этап формирования местного самоуправления в Дагестане связан с принятием Конституции РД 1995 г. и Закона «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» 1996 г.

Работа над текстом новой конституции была непростой, а постоянно меняющаяся ситуация в стране

существенно отражалась на смысловых акцентах его формулировок. Основой всех дискуссий было два вопроса: вопрос о единоличном или коллегиальном органе высшей исполнительной власти в республике и проблема учета национального представительства

народов Дагестана в органах власти и управления. Оба этих вопроса сводились к одной проблеме: как стабилизировать политически тот факт, что в Дагестане в борьбе за власть участвует много этнически различимых группировок, которые все более активно начинают использовать национальные чувства как политический ресурс. Развитие этой тенденции приводит к повсеместной эскалации межэтнической

напряженности, а столкновения за власть и собственность неизбежно

прочитываются в этом контексте как межэтнические.

Строгий учет национального представительства в структурах разного уровня власти потребовал несколько неожиданных для традиционной демократии процедур выборов. Большой интерес представляют впервые введенные в Дагестане национально-

территориальные избирательные округа. Национально-террито-риальные округа -не кабинетное изобретение. Они были созданы после неудачного прецедента проведения демократических выборов. В начале 1994 года в Дагестане проходили выборы в городские, районные представительные органы местного самоуправления. Они были организованы в строгом соответствии с классическими процедурами выборов. Однако их итоги в большинстве городов и

многонациональных «равнинных»

районов вызвали всеобщее неприятие. Дело в том, что, скажем, в Махачкале в Городское собрание попали, за редким исключением, только даргинцы и аварцы; в Кизилюрте - только аварцы, в Каспийске - подавляющее большинство аварцев и даргинцев. Тогда стало ясно, что такие органы представительной власти на местах не обладают социальной легитимностью, так как при существующих объективных условиях возможность стать депутатом с помощью

классической демократической процедуры выборов могут лишь представители самых крупных этносов.

Тогда в срочном порядке руководство республики увеличило число мест и сформировало новые избирательные участки, по которым были проведены дополнительные выборы. При этом был введен новый порядок для выдвижения кандидатов по национальному признаку. Территория республики подразделяется на этнически однородную - это, главным образом, горные районы Дагестана, которые населяют аварцы, даргинцы, лезгины, лакцы, табасаранцы и т. д., и этнически смешанную - это города республики и сельские районы на равнине. В этнически однородных регионах в избирательных округах нет никаких ограничений для выдвижения кандидатом в депутаты по признаку национальности. В этнически смешанных регионах и городах Закон РД «О выборах...» предписывает избирательной комиссии устанавливать специальные «национальные территориальные

избирательные округа», в которых разрешается выдвигаться лишь представителям одной определенной национальности. При этом электорат этих многонациональных округов никак не подразделяется по национальному признаку; все население избирательного округа голосует за кандидатов в депутаты одной определенной национальности, это делается для того, чтобы предвыборная борьба между авторитетными деятелями не приводила к межэтническому противостоянию в обществе. Таким образом, предвыборная борьба между авторитетными лидерами не выходит за рамки каждой отдельной

национальности, а для

многонационального электората такого избирательного округа национальность претендентов теряет всякую значимость и не оказывает никакого воздействия на выбор.

Характерной особенностью

избирательной кампании в

«национальных» округах стало то, что «национальный вопрос» удивительным образом оказался выведен из всего комплекса предвыборных акций,

поскольку все конкурирующие между собой кандидаты в каждом избирательном округе были

представителями одной национальности, а электорат, организованный

территориально, был везде этнически смешанным. Благодаря этому на первое место вышли другие, прежде всего личные и деловые качества кандидатов. Конкуренция между кандидатами утратила важнейший в условиях Дагестана избирательный ракурс -эксплуатацию национальных чувств населения. В основу предвыборной агитации неизбежно было положено привлечение на свою сторону прежде всего представителей не своей, а других национальностей.

Принятая Конституция определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности. Конституционное право граждан на осуществление местного

самоуправления обеспечивается

самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов,

создаваемых населением для этой цели, и конституционным запретом на ограничение прав местного

самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется всеми государственными органами.

Важным этапом дальнейшего развития местного самоуправления стало образование Совета по местному самоуправлению при Государственном Совете Республики Дагестан и организация Союза местных властей Дагестана.

Создание в 1997 году Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации (федерального

координационного центра при Президенте Российской Федерации, к компетенции которого отнесена

разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации) стало основанием для создания подобного органа в Дагестане.

В целях согласованной работы местного самоуправления в республике организован и действует Совет по местному самоуправлению, которым руководит С. Д. Амиров.

Одним из важных направлений работы Союза местных властей является разъяснение действующих

законодательных, нормативных и правовых актов по местному самоуправлению. С участием работников аппарата проводятся семинары-совещания глав сельских администраций, председателей собраний, муниципальных служащих.

Для популяризации идей местного самоуправления широко используются средства массовой информации. С обращениями к населению по вопросам общественной значимости от имени Союза местных властей выступает председатель Союза местных властей Дагестана, глава администрации города Махачкалы С. Д. Амиров.

Следующий этап развития местного самоуправления в Республике Дагестан связан с разграничением компетенции государственных и муниципальных органов власти.

Одна из самых серьезных проблем местного самоуправления - проблема эффективного взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением. Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно, но при этом реальными рычагами власти не обладает. На практике это означает, что, законодательно закрепив за ним ответственность за решение конкретных вопросов жизни муниципальных образований, не подкрепили эти полномочия конкретными

возможностями эффективного

исполнения.

Особый статус муниципальных образований, т. е. сочетание властных полномочий и права ведения хозяйственной деятельности, дает возможность органам местного

самоуправления эффективно

использовать местный потенциал и способствовать быстрому социально-экономическому развитию территории. С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективнее

централизованной, поскольку объект управления в данном случае максимально приближен к его субъекту.

Основные этапы развития местного самоуправления в Дагестане дают не только историческую ретроспективу становления местного самоуправления, но и выделяют основные проблемы этого процесса, поиски решений этих проблем в разных политических и экономических ситуациях и определяют перспективы развития местного самоуправления в Дагестане.

Новый Закон «О местном самоуправлении в Республике Дагестан», принятый Народным Собранием Республики Дагестан 21 декабря 2004 года, направлен прежде всего на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, на приведение его в соответствие с Конституцией РД и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Демократичный характер нового закона, его социально-политическая значимость

проявляется в том, что он содержит более широкий перечень форм осуществления местного самоуправления населением. Это позволяет активизировать участие населения в местном самоуправлении, так как предшествующий опыт развития местного самоуправления показал неготовность населения к переменам, что связано с особенностью менталитета, и с недостаточной информированностью, и с отсутствием востребованных установок поведения.

Провозглашение демократических норм не побудило население активно воспользоваться своими гражданскими правами на участие в управлении государства путем самостоятельного решения вопросов местного значения. Видимо, самоуправление как форма самоорганизации граждан возможна там, где есть политические и экономические свободы. Последние заключаются в экономической самостоятельности и независимости граждан от власти, которые предполагают упрочнение отношений собственности, установление постоянных, единых для всех и строго охраняемых государством правил игры на экономическом пространстве, создании благоприятных условий для развития мелкого и среднего предпринимательства, составляющего основу формирования среднего класса.

Примечания

1. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1992. 2. Кисриев Э. Ф. Сопротивление системы политических институтов Дагестана процессу создание «единого правового пространства» в России // Мат-лы конференции «Федерализм на пороге XXI века: российские и международные измерения». М. : МАЦЦРН РАН, 2001. 3. Митрохин С. С. Три поправки к закону // Российская Федерация сегодня. М., 2002. № 12. С. 38-39. 4. Фадеев В. И. Территориальные организации местного самоуправления в Российской Федерации // Региональное управление и местное самоуправление. М., 1996. С. 7-8. 5.

URL:http:www.rosbalt.ru, Government-rd.ru

Статья поступила в редакцию 08.01.2013 г.