Многофункциональные центры как инструмент повышения качества предоставления государственных услуг

А. М. Игнатова

МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ЦЕНТРЫ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

В данной статье рассмотрены проблемы по созданию, организации и функционированию многофункциональных центров услуг (МФЦ) в рамках административной реформы, а также проанализированы первые итоги создания таких центров как инструмента повышения качества предоставления государственных услуг.

Ключевые слова: административная реформа, многофункциональный центр услуг, государственные и муниципальные услуги, доступность государственных и муниципальных услуг, повышение качества предоставляемых государственных услуг, эффективность государственных услуг.

Современная теория публичного управления на первое место ставит публичные ценности. Менеджмент публичных ценностей становится актуален особенно в предоставлении публичных услуг. Происходит трансформация государственной деятельности под влиянием категории «публичная ценность», что служит поводом сделать государственные услуги доступными, дешевыми, качественными и удобными для населения. Несмотря на возникающие трудности, практика государственного управления показывает, что это вполне осуществимо.

Между государством и гражданином возникает новый характер отношений, в которых акцент делается в первую очередь на ценности предоставляемых услуг для граждан, в которых гражданин становится в центре внимания, а не государство. Государство теперь ориентируется на потребности и нужды граждан, дает возможность принимать участие в государственной политике и организации публичных услуг более активно. Кроме того, государство уделяет больше внимания налаживанию обратной связи с гражданами по поводу предоставления государственных услуг и выполнения государственных функций, а также проявляет большую гибкость в предоставлении государственных услуг, используя новые способы оказания услуг наравне с уже существующими (см.: Сморгунов, 2010).

В связи с этим одной из целей административной реформы, обозначенной в Концепции административной реформы на 20062010 гг. (Концепция административной реформы..., 2005; Распоряжение Правительства..., http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/

© А. М. Игнатова, 2011

admReform/doc7), продолжающейся уже более 5 лет в Российской Федерации, является повышение качества и доступности государственных услуг. Создание многофункциональных центров (МФЦ) предоставления населению государственных и муниципальных услуг, предусматривалось принятой Концепцией как реализация задачи повышения качества, доступности и комфортности получения государственных услуг. С 2007 г. началась апробация новой модели предоставления государственных и муниципальных услуг в регионах и ведомствах, которые получили финансовую поддержку со стороны федерального центра по результатам конкурсного отбора проектов. Многие регионы приняли участие в конкурсе по отбору программ и планов мероприятий по проведению административной реформы, объявленном Министерством экономического развития Российской Федерации, что стимулировало работу в субъектах федерации по внедрению мероприятий административной реформы, поскольку регионы-победители конкурсов получили федеральную помощь на создание и развитие МФЦ. Следует обратить внимание на то, что регионы начали создавать МФЦ только после того, как получили федеральные средства, приняв участие в конкурсе Минэкономразвития РФ на создание и развитие МФЦ, разработав концепцию и подготовив необходимую документацию. Часть регионов заняла позицию выжидания, занимаясь другими насущными проблемами и наблюдая за результатами создания МФЦ в соседних регионах.

Многие регионы (Вологодская область, и др.) неоднократно принимали участие в конкурсах на получение федеральных субсидий на реализацию программ и проектов в рамках административной реформы и становились победителями, поскольку целенаправленная работа в таких регионах по составлению документов для участия конкурсах и своевременное предоставление отчетов в Минэкономразвития РФ о проделанной работе способствовали повышению способности региональных органов государственного управления к внедрению социальных инноваций. Активные регионы, как правило, это регионы-доноры, оказываются в более выигрышном положении в силу обладания человеческими, финансовыми и организационными ресурсами по сравнению с регионами дотационными, что приводит к увеличению региональной дифференциации. Сегодня работа по созданию МФЦ одно из направлений такой активности.

Основными целями создания МФЦ являются: сокращение издержек бюджета на обеспечение стандарта комфортности предоставления государственных услуг; обеспечение единого стандарта

государственных услуг для максимального качества государственных и муниципальных органов; ликвидация рынка «посреднических» услуг; улучшение условий труда государственных служащих. К основным принципам создания МФЦ можно отнести:

1) единообразный подход к предоставлению государственных и муниципальных услуг в МФЦ;

2) синхронизацию предоставления взаимосвязанных («комплексных») государственных и муниципальных услуг сторонами (федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления) для того, чтобы потребителям услуги были предоставлены в полном объеме, качественно и вовремя;

3) соблюдение принципа комфортности оказания государственных и муниципальных услуг, с учетом норм, содержащихся в административных регламентах;

4) осуществление взаимного обмена сторонами (гражданин-ведомство, ведомство-ведомство) информацией, справочными и другими материалами по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг;

5) исполнение принципа невмешательства сторон в исключительную компетенцию других органов государственной власти, органов местного самоуправления и частных организаций;

6) осуществление деятельности на принципе безвозмездного пользования имуществом и помещениями, необходимые сторонам для предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ;

7) обязательность, безупречность и непрерывность исполнения достигнутых договоренностей сторонами является неотъемлемым принципом работы МФЦ.

Многофункциональный центр, работающий в режиме «единого окна», должен предоставлять целый комплекс государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (Федеральный Закон., http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/corpmanagment/elect ric_card/doc20100727_001.). В первую очередь к таким услугам можно отнести социальные выплаты и другие формы социальной поддержки и социальной защиты, услуги по регистрации собственности, операциям с недвижимостью, определению гражданско-правового статуса человека (регистрация по месту пребывания и проживания, выдача удостоверяющих личность документов, услуги ЗАГС).

Еще в 2007 г. намечалось довести количество государственных

услуг, предоставляемых МФЦ, до 50 наименований, но планы не были реализованы по различным причинам. Фактически к 2008 г. в стране действовало только 5 многофункциональных центров (два в Ямало-Ненецком АО, в Иркутской, Тульской и Омской областях). Задержка внедрения предоставления государственных услуг через МФЦ связана с тем, что только небольшая часть регионов страны смогла выделить средства в необходимом количестве для организации МФЦ или получила дополнительное финансирование от федерального центра на основе проводимых конкурсных процедур. Но к концу 2008 г. в стране уже действовало 25 МФЦ. Сегодня большая часть МФЦ географически концентрируется в центре и на юге европейской части РФ. По данным Министерства экономического развития РФ, к концу 2010 г. ввести в действие планировалось более 90 МФЦ.

Из данных Министерства экономического развития РФ видно, что в МФЦ на одно окно в среднем приходится от 1 до 8 сотрудников, которые предоставляют разное количество услуг. Оптимальное соотношение государственных служащих на одно окно фиксируется в Липецкой, Новосибирской, Омской, Саратовской и Челябинской областях. Например, в Липецкой области количество услуг, предоставляемых МФЦ, превышает сотню, а обслуживают заявителей всего 1-2 сотрудника, что говорит о высоком профессионализме и эффективности деятельности государственных служащих, достигнутых в результате внедрения информационно-коммуникативных технологий управленческого труда. Липецкая область лидирует и по эффективности использования средств федерального бюджета, отпущенных на оборудование МФЦ, по сравнению с другими регионами.

Соотношение затрат федерального бюджета на создание «окон» оказания услуг и количество предоставляемых услуг показывает, что наиболее оптимальное соотношение этих показателей достигнуто в Ямало-Ненецком АО (где был создан 1-й МФЦ), Калининградской и Ростовской областях. Стоимость создания условий для предоставления одной услуги в уже созданных МФЦ в среднем по стране составила 570,5 тыс. руб. (Доклад о ходе реализации..., http//:ar.economy.gov.ru/common/img/uploaded/Doklad_MFTS-0.doc).

Доклад Министерства экономического развития РФ свидетельствует о неравномерности создания МФЦ в регионах страны и различном объеме предоставляемых ими государственных услуг. Например, в Курской области предоставляется 20 видов услуг, а в Липецкой, Тамбовской областях и Ямало-Ненецком АО предоставляется более 100 услуг. Министерство экономического развития РФ

планирует к 2012 г. увеличение количества предоставляемых государственных и муниципальных услуг до 120 во всех регионах страны. В некоторых регионах число услуг, предоставляемых МФЦ, составляло и составляет до сих пор более 10-15. Как правило, часть услуг, предоставляемых МФЦ, можно отнести к дополнительным услугам, например, пользование телефоном, ксероксом, банкоматом, аптечным киоском.

Проанализировав документы и отчеты регионов, можно сделать вывод о том, что для успешной реализации программы по предоставлению государственных услуг населению через многофункциональные центры необходимо налаживать межведомственные связи, обеспечить электронный документооборот и подготовку персонала для работы в новых условиях.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2009 г. №796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» (Постановление Правительства., 2009, http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/admReform/doc2), которое вступило в силу с 1 января 2010 г., была продекларирована необходимость создания МФЦ и определены правовая регламентация организационно-правовой формы создания МФЦ и правила организации их деятельности (ст. 30 Федерального Закона РФ от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений.», http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/admReform/doc8). Постановление устанавливает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления создавать многофункциональные центры в форме государственных муниципальных учреждений до дня вступления в силу Федерального Закона об общих принципах организации предоставления государственных услуг МФЦ. Однако остались без внимания вопросы взаимодействия многофункциональных центров с органами государственной власти различного уровня. Документы, регламентирующие деятельность МФЦ, были подготовлены Министерством экономического развития РФ, но не получили статус правовых актов и носят рекомендательный характер.

Создание МФЦ поставило вопрос о том, чьи интересы он представляет — органов власти в отношениях перед заявителем или интересы заявителя перед органами власти? На основе анализа действующего законодательства и способов организации МФЦ в субъектах РФ можно выделить три модели участия органов власти в деятельности МФЦ: 1) МФЦ как территориальное объединение представителей органов власти; 2) МФЦ как представитель органов

ПОЛИТЭКС. 2011. Том 7. № 2

власти; 3) МФЦ как представитель интересов заявителя.

Первая модель МФЦ подразумевает просто размещение представителей органов власти в помещении (здании) МФЦ на основании аренды или на основании договоров предоставления удаленных рабочих мест. МФЦ не осуществляет прием заявлений от заявителей, их передачу на рассмотрение в уполномоченные органы власти и не выдает результат предоставления услуг заявителю. Этим занимаются сотрудники уполномоченных органов власти, которые размещаются в помещении (здании) МФЦ. Задачей МФЦ в данной модели является предоставление представителям органов власти удаленных рабочих мест, оборудованных мебелью, компьютерной и офисной техникой на основании заключения договоров по предоставлению аренды или удаленного рабочего места.

Вторая модель МФЦ подразумевает представление интересов органов государственной власти - участников МФЦ в отношениях с заявителями, которые обращаются к ним за получением необходимых услуг. В этом случае мФц осуществляет: а) прием заявлений от заявителей; б) передачу их на рассмотрение в уполномоченные органы власти; в) получение результата предоставления услуг от уполномоченного органа власти; г) выдачу результата заявителю. Для работы МФЦ по соответствующей модели возникает необходимость делегирования полномочий по осуществлению административных действий от уполномоченных органов власти к МФЦ.

Третья модель МФЦ предполагает представление интересов заявителей в отношениях с органами государственной власти на всех уровнях, услуги которых осуществляются в МФЦ. Такие отношения носят характер представительства. Правовыми основаниями для таких отношений служат: закон; договор поручения; доверенность. Для реализации этой модели на федеральном, региональном и муниципальном уровнях должны быть приняты соответствующие правовые акты. Вместе с тем, использование принципа представительства требует одновременного принятия соответствующих правовых актов на всех уровнях власти.

Необходимо учитывать тот факт, что передача заявителем своих полномочий МФЦ по предоставлению документов для получения услуги возможно только в случае, когда регламент или правовой акт, определяющий порядок предоставления услуг, не предполагает личного обращения заявителя в органы власти, оказывающие эти услуги. На основе административных регламентов и нормативных правовых актов, которые определяют процедуру предоставления государственных услуг, существует ряд услуг, которые подразумевают непосредственное участие заявителя.

Стоит отметить, что с ростом числа услуг, оказываемых МФЦ, повышением их комплексности (т. е. количества отдельных услуг органов власти, получаемых в рамках одной услуги МФЦ) и увеличением числа обращений граждан работа МФЦ требует значительных средств автоматизации. Классические системы электронного документооборота, традиционно применяемые для автоматизации внутренней деятельности органов власти, не вполне подходят для автоматизации МФЦ, поскольку они нацелены на жизненный цикл документа: от появления его первой черновой версии — через все изменения, согласования и исполнения — до архива.

Работа по автоматизации деятельности МФЦ была начата еще в 2008 г.. С 2009-2010 гг. автоматизированная информационная система (АИС) МФЦ постепенно внедряется в работу. 50 субъектов РФ уже получили на безвозмездной основе типовое программное обеспечение для функционирования портала государственных услуг. А в настоящее время регионы активно получают и осваивают средства на приобретение и установку необходимого компьютерного и сетевого оборудования, создание и развитие информационной системы, что должно повысить качество, доступность и эффективность деятельности органов государственной власти и муниципального управления по предоставлению услуг населению МФЦ. С другой стороны, регионы стремятся максимально эффективно использовать бюджетные средства для технического переоснащения своих учреждений, создавая тем самым неплохой задел для будущего развития.

Возможность дистанционного взаимодействия при организации документооборота обеспечивается сканированием поступающих документов и использованием электронной подписи. В восьми регионах уже созданы и работают специализированные са11-центры (О приоритетных направлениях .,

http://ar.gov.rU/common/img/uploaded/doklad_A_V_Popovoy_271107.p df). Предполагается, что с помощью современных информационных технологий в ближайшее время все слои населения без исключения получают доступ к информации о регламентах предоставления государственных услуг.

Применение информационных технологий в государственном управлении ставит задачу развития профессионального и человеческого капитала государственных служащих, качественно изменяет содержание их деятельности. А, соответственно, появляется и еще одно направление деятельности и важная статья расходов — подготовка и переподготовка персонала (обучающие семинары, стажировки, подготовка и переподготовка, повышение квалификации с выдачей документа государственного образца).

Во многих регионах (Тамбовская область, Хабаровский край, Ямало-Ненецкий АО, Свердловская область, Ставропольский край и др.) уже созданы Порталы государственных услуг, отражающие работу МФЦ. На них «вывешена» вся необходимая информация для граждан, указывается адрес МФЦ, перечень оказываемых услуг, условия получения той или иной услуги и т. д., а также предоставлена возможность задать вопрос и получить ответ по решению конкретной проблемы по электронной почте. Практически все порталы выполняют функцию «обратной связи», открывая возможность высказать свои претензии к качеству обслуживания и предоставления услуг. Информация с отзывами граждан о деятельности МФЦ появляется в Интернет-блогах, в прессе и на информационных порталах государственных услуг регионов, включая как отзывы с положительной характеристикой работы МФЦ, так и негативными оценками (например, Интернет-газета «Утро», http://www.utro.ru/articles/ 2010/03/29/883520^11^; Интернет-газета «Фонтанка.ш», http://www. fontanka.ru/2009/09/11/122; Государственные услуги в Санкт-Петербурге. , http://www.gu.spb.ru/mfc/guestbook/index.php?SECTЮN_ ID=346&phrase_id=35478 и т. д.).

Создание МФЦ как организационной формы доступного и качественного предоставления государственных услуг поставило проблемы кооперации и координации деятельности органов государственной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Задача выравнивания региональных различий, связанных с социально-экономические особенностями развития регионов Российской Федерации, затрагивает и проблему предоставления качественных и доступных государственных услуг всем гражданам Российской Федерации независимо от места их проживания. Создание многофункциональных центров как современных форм организации предоставления государственных услуг в каждом конкретном случае является уникальным проектом, требующим учета специфики деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Литература

1. Административная реформа в Российской Федерации. Мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг // http://monitoring.armd.ru

2. Государственные услуги в Санкт-Петербурге. Информационный портал. Книга отзывов и предложений // www.gy.spb.ru/mfc/guestbook/index.php? SECTION_ID=346&phrase_id=35478

3. Доклад о ходе реализации в субъектах Российской Федерации проектов по созданию многофункциональных центров предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг // http//:ar.economy.gov.ru/common/img/uploaded/Doklad_MFTS-0.doc

4. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 20062010 годах, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25октября 2005 г. №1789-р / Собрание законодательства РФ. 14.11.2005. № 46. Ст. 4720.

5. Министерство экономического развития Российской Федерации. Минэкономразвития России // http://er.economy.gov.ru

6. Никифоров С. А. Многофункциональные центры как приоритет административной реформы в 2007 г. // Х Всероссийская объединенная конференция «Интернет и современное общество». Тезисы. СПб., 2007.

7. О приоритетных направлениях деятельности правительственной комиссии по проведению административной реформы в 2008 г. и внесении изменений в Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в 2006-2008 годах, одобренные распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р. Тезисы доклада Статс-секретаря-заместителя Министра экономического развития и торговли Российской Федерации А. В. Поповой // http://ar.gov.ru/common/img/uploaded/doklad_A_V_Popovoy_271107.pdf

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2009 г. № 796. «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» // http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/admReform/doc2

9. Распоряжение Правительства РФ от 09 февраля 2008г. № 157-р // http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/admReform/doc7

10. Российская Бизнес-газета. 2007. № 606. 5 июня.

11. Савченко Е. Ю. Повышение качества государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров - юридический аспект // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2.

12. Сморгунов Л. В. «Объединенное управление» и императивы менеджмента ценности услуг // Интернет и современное общество: Труды XIII Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 19-22 октября 2010 г. СПб., 2010.

13. Приложение 1 к Приказу Министерства экономического развития РФ от 16 октября 2009 г. № 414 «Об утверждении распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства в целях реализации мероприятий: «Создание и развитие информационной системы для предоставления государственных и муниципальных услуг на основе многофункциональных центров» и «Создание и развитие системы реестров и региональных порталов государственных и муниципальных услуг» в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)» // http://law.kodeks.ru/egov/index?tid=0&nd=902180693&prevDoc=902180693&spack=110 listid%3D010000000100%26listpos%3D546%26lsz%3D1135%26nd%3D901772644%2 6nh%3D0%26

14. Утро // http://www.utro.ru/articles/2010/03/29/883520.shtml (20.04.2010).

15. Федеральный Закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ст. 30 // http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/admReform/doc8

16. Федеральный Закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/corpmanagment/electric_card/doc201 00727_001.

17.Фонтанка.ш // http://www.fontanka.ru/2009/09/11/122 (11.09.2009).

ПОЛИТЭКС. 2011. Том 7. № 2