Институциональные основы управления образованием

Д.Д. Цыренов, Д. Стробел. Институциональные основы управления образованием

УДК 338.2 © Д.Д. Цыренов, Д. Стробел

Институциональные основы управления образованием

В статье рассмотрены институциональные основы управления системой образования. Управление рассмотрено как формирование и изменение институциональной среды.

Ключевые слова: управление образованием, институт.

D.D. Tsyrenov, D. Strobel

The institutional bases of management in education

The article describes the institutional bases of management in the system of education. Management is considered as formation and change of institutional environment.

Keywords: management in education, institution.

С позиций институционального подхода образование выступает в качестве одного из элементов социально-экономических отношений, отражающих взаимодействие социальных групп и общностей для достижения целей и выполнения задач обучения, социализации, воспитания, развития личности, профессиональной подготовки и переподготовки, повышения квалификации, удовлетворения иных образовательных потребностей. Образование как особым образом организованная и структурированная деятельность, опирающаяся на систему специализированных учреждений (институтов), функции которых регламентированы правовыми и этическими нормами, является институтом, подсистемой институциональной среды.

Взаимодействие развития системы образования и других областей общественной жизни определяется, с одной стороны, запаздыванием развития системы образования, обусловленным необходимостью отбора передаваемых общих и профессиональных компетентностей, с другой стороны, опережением этого развития, необходимым для обеспечения инновационного функционирования экономики.

Основными тенденциями в развитии образования, обусловленными изменениями институциональной структуры российского общества, являются:

- участие в Болонском процессе, требующее от российского образования сочетания европейских тенденций с особенностями российской культуры;

- изменение структуры властных полномочий в системе образования, выражающееся в автономизации образовательных учреждений;

ВЕСТНИК БУРЯТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

2/2012

— диверсификация источников финансирования образования, отражающая легализацию неформальных норм (платное образование, спонсорство) и институциональное заимствование (фонды целевого капитала);

— формирование институциональных механизмов, направленных на сокращение издержек доступа к высшему образованию;

— регионализация образования, создающая возможности для включения внутренних потенциалов саморазвития регионов в процесс модернизации образовательных систем на основе институционального разнообразия;

— преобразование деятельности образовательных учреждений и организаций, в частности, диверсификация образовательных программ, развитие платных образовательных услуг, формирование органов самоуправления, реструктуризация систем управления.

Анализ структуры взаимоотношений по поводу образовательных услуг позволяет определить заинтересованные стороны, формирующие состав участников социального контракта в данной области. При этом производство образовательных услуг регулируется различными механизмами (рыночными и государственными) и должно иметь различные источники финансирования: как частных благ - за счет потребителей, как общественных благ - за счет государственных расходов, как смешанных благ -за счет всех участников процесса - потребителей, предприятий и других организаций, государства.

Рынок образовательных услуг является рынком с ассиметричной информацией, поэтому доверительность образовательной услуги, проявляющаяся в затруднении оценки ее качества потребителем, вызывает потенциальную возможность проявления постконтрактного оппортунизма: образовательного учреждения или организации — в снижении качества используемых ресурсов для оказания услуги, обучаемых — в снижении уровня учебных усилий. Доверительность образовательной услуги косвенно проявляется также на рынке труда, где уровень образованности становится сигналом, который ориентирует работодателя при заключении трудовых контрактов.

Анализ контрактных отношений по поводу предоставления образовательных услуг в условиях нестабильности внешних и внутренних условий их оказания позволяет выделить и объединить в четыре группы современные проблемы российского образования:

— отставание темпов изменений институтов образования от скорости преобразования общей институциональной среды;

— необходимость трансформации социального контракта по поводу предоставления образовательных услуг как смешанных благ в условиях общей институциональной трансформации российской экономики;

Д.Д. Цыренов, Д. Стробел. Институциональные основы управления образованием

— увеличение значения проблемы качества и доступности образования как доверительного блага в условиях ослабления его государственных гарантий;

— сокращение совокупного спроса на образование, в том числе профессиональное, по демографическим причинам.

Решение этих проблем связано с управляемой трансформацией институциональной среды образования, а успешность этой трансформации определяется адекватностью применяемых подходов к управлению образовательными системами и требует поиска их оптимизации.

Управление образованием подчинялось институциональному характеру внешней среды. В условиях административно-плановой системы хозяйствования происходило акцентирование управленческих функций на нижних уровнях управления в основном на планировании и контроле; основные функции верхнего уровня управления образованием состояли в надзоре за целевым использованием выделенных средств. При этом вопросы рационального использования выделенных образовательным системам и организациям ресурсов изучались в рамках экономики, а позднее — маркетинга образования.

Применение теории социального управления в период демократизации отношений и формирования рыночного механизма в дополнение к государственному регулированию позволило выйти на понимание управления образованием как одного из видов социального управления, поддерживающего целенаправленность и организованность учебно-воспитательных, инновационных мероприятий и обеспечивающих их процессов в системе образования. С позиций рыночных отношений управление образованием представляется в качестве сервиса, услуги, что соответствует концепции менеджмента в образовании, актуализируя значимость отдельного образовательного учреждения, а, значит, управления на нижнем уровне образовательной системы.

Отмечая определенную ограниченность имеющихся концепций управления образованием для решения современных задач в условиях изменения институциональной среды общества, следует применить для изучения и оптимизации управления образовательными системами и организациями институциональный подход, предполагающий выделение норм и правил, регулирующих взаимодействия в сфере образования, и их последующее изменение с целью формирования институциональной среды образования с заданными свойствами.

Учитывая эндогенность институтов, управление рассматривается как формирование и изменение институциональной среды. Концепция институционального цикла управленческой деятельности может быть представлена как процесс последовательного прохождения четырех фаз, связанных с институциональными правилами как элементами институциональной среды, в которой эта деятельность совершается (рис. 1).

ВЕСТНИК БУРЯТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

2/2012

Разработка правил Распространение правил

1 1 г

Актуализация Обеспечение соблюдения

правил

Рис. 1. Институциональный цикл управленческой деятельности

Трансакционные издержки первой и второй фаз соответствуют трансформационным издержкам, вызываемым проведением преобразований норм и правил социально-экономической деятельности и сопровождаемым трансформационным спадом. Отсюда, чем более инновационными являются институциональные изменения, вносимые в первой фазе, тем выше издержки первой, второй и первых этапов третьей фаз. Примером повышения издержек распространения правил, обусловленных необходимостью значительных усилий адаптации к ним, может служить увеличение трансакционных издержек участников образовательного процесса в связи с применением нелинейного расписания.

Изменение одного правила в данной ситуации часто обусловливает преобразования других, поддерживающих его действие. Например, формирование платной формы обучения вызывает необходимость образовательного кредитования, введение единого государственного экзамена сопряжено с новыми правилами приема в высшие учебные заведения, развитие академической мобильности сопровождается применением системы кредитов и пр.

Высокая степень детализации институциональных правил повышает трансакционные издержки первой фазы, снижая при этом вероятность постконтрактного оппортунизма. Так, наличие в учебном заведении положения о замещении вакантных должностей профессорско-преподавательского состава приводит к снятию неопределенности в трактовке требований к кандидатам и проведению конкурсной процедуры избрания. Низкий уровень детализации правила может быть обусловлен рамочным характером его действия, когда уточнение деталей делегируется на более низкие уровни управления. Поэтому, чем короче срок действия правила и ниже степень детализации, тем удовлетворительнее более низкий уровень качества правила и соответственно предпочтительнее более низкий уровень трансакционных издержек первой фазы на этом уровне управления.

Трансакционные издержки второй фазы имеют постоянную и переменную составляющие. Для трансакционных издержек распростране-

Д.Д. Цыренов, Д. Стробел. Институциональные основы управления образованием

ния правил значимым является число его носителей, т. е. тех, чье поведение должно этим правилом регулироваться. Усилия по обеспечению соблюдения правил будут тем выше, чем сильнее инновационность правила. Так, реализация инновационных программ в рамках Национального проекта «Образование» потребовала в ряде вузов введения должности проректора по инновационной политике, отделов по инновациям и пр.

Частая смена правил также увеличивает адаптационные усилия. Защитным механизмом здесь может служить отказ от адаптации в ожидании новой смены правил. Поэтому частота актуализации провоцирует постконтрактный оппортунизм, например, при постоянном изменении системы стимулирующих надбавок. Низкая степень детализации также способна повышать трансакционные издержки второй фазы, т. к. предполагает доработку правил «на местах», расширяя возможности саморегулирования. В этом случае нижний уровень управления будет нести дополнительные издержки разработки правил. Такая ситуация наблюдается при составлении расписания учебных занятий не централизованно, а деканатами отдельных факультетов.

Трансакционные издержки обеспечения выполнения правил на третьей фазе институционального цикла также имеют постоянную и переменную составляющие. Постоянные издержки определяются расходами на содержание контролирующих структур, например, отдела стандартов. Переменная составляющая этих издержек обусловлена наличием отклонений в поведении экономических субъектов. Число нарушений правил в общем случае повышается при увеличении сложности их принятия участниками деятельности (инновационности правил), например, при переходе на двухуроневую структуру обучения, необходимости быстрого привыкания к новым правилам или отказ от них (частоты актуализации правил), количества трансакций (числа носителей правила), возможность оппортунистического поведения в условиях неполноты контракта (снижения степени детализация правила).

Границы необходимых трансакционных издержек фазы разработки правил обусловлены степенью детализации (верхняя граница) и необходимостью предупреждения постконтрактного оппортунизма (нижняя граница). Рост величины трансакционных издержек второй и третьей фаз институционального цикла раскрывает феномен предельной убывающей производительности управления.

Сопоставление трансакционных издержек в различных фазах институционального цикла управленческой деятельности позволяет определить факторы величины трансакционных издержек, представленные в табл. 1.

ВЕСТНИК БУРЯТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

2/2012

Таблица 1

Факторы величины трансакционных издержек в различных фазах институционального цикла управленческой деятельности

Фактор Направление изменения величины трансакционных издержек по фазам институционального цикла

1 2 3 4

Инновационность правила

Частота актуализации правила (срок действия правила) 1

Степень детализации правила 1 1 \

Число носителей правила - -

Частота нарушения правила - - 1 1

Анализ взаимозависимости величины трансакционных издержек в различных фазах институционального цикла позволяет сделать вывод о том, что при увеличении управленческих усилий (и издержек) в одной фазе их можно снижать в других фазах, обеспечивая уменьшение общей величины трансакционных издержек институционального цикла в конкретной ситуации. Например, экономия на издержках первой фазы приводит к росту большинства составляющих издержек последующих фаз. Недостаточная разработанность нормативно-правовой базы для развития фондов целевого капитала образовательных учреждений затрудняет их формирование как источника внебюджетного финансирования учебных заведений. В то же время на снижение издержек третьей фазы «работают» все остальные фазы цикла. Так, повышение детализации положения о материальном стимулировании сотрудников учебного заведения, доступность этой информации и проведение своевременной актуализации данного положения способствует принятию правил стимулирования как справедливых, сокращая вероятность оппортунистических проявлений.

Следовательно, применение концепции институционального цикла управленческой деятельности позволяет руководителю в конкретной ситуации выбирать способ оптимизации общей величины трансакци-онных издержек институционального цикла управленческой деятельности за счет изменения их структуры. Например, при росте размера образовательной организации будут расти издержки второй и третьей фаз, поэтому необходимо увеличение управленческих усилий в четвертой и первой фазах; в случае значимых потерь от нарушения правила,

Д.Д. Цыренов, Д. Стробел. Институциональные основы управления образованием

следует повысить степень детализации правила; для инновационных изменений необходима частая актуализация правил и т.д.

Цыренов Даши Дашанимаевич, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры экономики, заместитель декана факультета экономики и управления, ведущий научный сотрудник Института экономических исследований Бурятского государственного университета. 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24а, e-mail:dashi555@mail:ru

Дэниэл Стробел, программный менеджер, Cultural Vistas (США), e-mail:44433444@mail.ru

Tsyrenov Dashi Dashanimaevich, candidate of economic sciences, associated dean at the Faculty of economics and Management, leading researcher at the Institute of Economic Research, Buryat State University. Ulan-Ude, Smolin str., 24а, e-mail:dashi555@mail:ru

Daniel Strobel, program manager, AIPT Cultural Vistas, USA, e-mail:44433444@mail.ru