О принятии Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации

Безопасность

Валерий КУЗИН

О ПРИНЯТИИ ДОКТРИНЫ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья посвящена принятию Цоктрины продовольственной безопасности России и предстоящей разработке ее правового обеспечения. Анализируются причины неудачи попытки обеспечения основ продовольственной безопасности, предпринятые в 1920-е гг. Обращается внимание на необходимость учета этого исторического опыта.

The article is devoted to adoption of The Doctrine of Food Security in Russia and forthcoming elaborating its legal maintenance. The reasons for the failure of the attempt to ensure the base for food security in 1920s are analyzed. The author stresses the necessity to apply this historical experience in modern practice.

Ключевые слова:

продовольственная безопасность, сельское хозяйство, продовольственные резервы, качество государственного управления; food security, agriculture, food reserves, quality of public administration.

КУЗИН Валерий Николаевич — к.ю.н., доцент; старший научный сотрудник ПАГС им. П.А. Столыпина, г. Саратов vnkuzin@mail.ru

Обеспечение продовольственной безопасности является актуальной проблемой для современной России. Причем усугубляется она неготовностью отечественного АПК к вступлению страны в ВТО. Поэтому тема продовольственной безопасности страны давно волнует научное сообщество, ей посвящено множество публикаций, ряд диссертационных исследований, и, наконец-то, началось правовое оформление проблемы на федеральном уровне.

Как известно, 1 февраля 2010 г. состоялось событие, важность которого трудно переоценить — Президент РФ подписал Указ «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»1. Это действительно знаковое событие, свидетельствующее о постепенном выздоровлении России. Следует подчеркнуть, что это первый в истории нашего государства документ подобного рода. Давно ожидаемая Доктрина дает и ученым, и практикам ответы на уже накопившиеся вопросы, касающиеся как методологических, так и материальных основ проблемы продовольственной безопасности.

Необходимо отметить, что одновременно президент поручил в срок до 1 апреля подготовить соответствующий пакет документов для обеспечения продовольственной безопасности страны. Следовательно, общие принципы, заложенные в Доктрине, получат конкретное правовое наполнение.

Но вот по этому поводу возникают некоторые опасения. Так, В.А. Зубков уже охарактеризовал принятие Доктрины как «переход к системному, стратегическому формированию государственной политики в целях повышения качества жизни с учетом международного опыта»2. Признавая справедливость подобной характеристики, следует указать и на ее определенную ограниченность явным игнорированием отечественных наработок. Наша страна уже давно располагает уникальным опытом решения проблемы продовольственной безопасности в условиях многоукладной экономики!

Напомним, что в Доктрине под продовольственной безопасностью понимается «состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих тре-

1 Российская газета, № 20 от 2.02.2010.

2 http://kremlin.ru/news/6242

бованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни».

В связи с этим необходимо указать, что разработка методик расчета норм потребления продовольствия на душу населения, как городского, так и сельского, расходов на армию, прокорм скота, расчета переходящих запасов хлеба начались в нашей стране сразу же после голода 1921—22 гг. Именно в 1920-х гг. была подготовлена сеть элеваторов, проведены мероприятия по развитию торговой и транспортной сетей, и, наконец, началось создание государственных продовольственных резервов. То есть, были заложены материальные слагаемые того, что спустя 85 лет станет называться «условиями продовольственной безопасности».

Так, еще в начале 1922 г. в нашей стране была сделана попытка вычислить обычные нормы потребления на душу населения1. В конце года уже обсуждались первые методики соответствующих расчетов2. А в феврале 1923 г. был поставлен вопрос о создании государственных хлебных резервов3. К концу года была создана система достаточно оперативного учета запасов продо-вольствия4. Наконец, в декабре 1923 г. был определен перечень государственных зернохранилищ общесоюзного значения, а в январе 1924 г. был опубликован наказ по управлению ими5.

В 1923/24 г., в условиях нормального снабжения населения продуктами, были осуществлены экспортные поставки, и одновременно началось создание хлебных резервов. В этот период в сводках ЦСУ уже показывалось распределение запасов по

1 См.: Дубровский С. Революция и крестьянское хозяйство // Сельское и лесное хозяйство, 1922, № 1-2, с. 3-9.

2 См.: Опыт исчисления посевных площадей и с.-х. продукции в 1913-21 гг. // Сельское и лесное хозяйство, 1922, № 9-10, с. 45-74.

3 См.: Кондратьев Н.Д. Относительное падение хлебных цен // Избранные сочинения / ред. колл. Л.И. Абалкин и др.; сост. В.М. Бондаренко, В.В. Иванов, С.Л. Комлев и др. - М. : Экономика, 1993.

4 См.: Сборник постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству за июнь

1923 г., № 6.

5 См.: Сборник декретов, постановлений и при-

казов по народному хозяйству за январь 1924 г.,

№ 4 (16).

районам «с недочетом их на душу городского населения» и сопоставлялось с заготовками и расходами как на внутреннее потребление, так и на экспорт6. Все это позволило примерно определить должный объем переходящих государственных запасов - до 400 млн пудов хлеба7.

Следует отметить, что XI Всероссийский съезд Советов, состоявшийся в январе 1924 г., возможное неблагополучие дел в сельском хозяйстве уже рассматривал как угрозу нормальной жизни страны8. На обеспечение физической и экономической доступности продовольствия были направлены и партийные решения, игравшие роль законов в условиях советской действительности. Буквально в сегодняшнем звучании они требовали «...принять все меры к организации государственной хлебной торговли на внутреннем рынке в формах, обеспечивающих устойчивость хлебных цен (переброски соответствующих количеств хлеба), регулирование тарифов, развитие сети элеваторов и пр.»9. Здесь уже четко видны элементы современной системы продовольственной безопасности (внутренний рынок, элеваторы, переброска хлеба, регулирование тарифов).

В январе 1927 г. правительство приняло положение «О постоянном государственном хлебном фонде», которое явилось началом правового оформления системы продовольственной безопасности10. Пунктами хранения государственных запасов становились элеваторы и зерносклады, находящиеся у станций железных дорог, приспособленных к срочной погрузке большого количества хлеба и фуража. Наконец, в мае 1927 г. был утвержден государственный бюджет на 1927/1928 г., в котором появилась новая статья - «Расходы на образование государственного хлебного фонда Союза ССР»11.

В феврале 1928 г. СНК Союза СССР

6 См.: Вестник статистики. Октябрь-декабрь

1924 г. Книга XIX. № 10-12. - М., 1924, с. 188.

7 См.: Наше внешнее и внутреннее положение / сост. В. Глыбов. - М.: Красная новь, 1924.

8 См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. II. 1924-1930. -М. : Изд-во политической литературы, 1954, с. 18.

9 Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. В 5 т. Т. 1. 1917-1928 годы. -М. : Политиздат, 1967, с. 399.

10 См.: Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. -М., 1927, № 5, ст. 49.

11 См.: СЗ СССР, 1927, № 24, ст. 207.

утвердил новую редакцию положения о постоянном государственном хлебном фонде1. Следует обратить внимание на то, что, в полном соответствии с современными представлениями, фонд рассматривался как основное средство сформированной системы. Так, он являлся переходящим из года в год запасом, предназначенным для удовлетворения потребностей населения в продовольствии, фураже и семенах в случае неурожая или других бедствий; для удовлетворения чрезвычайных потребностей государства в хлебе и фураже; устранения перебоев в снабжении хлебом и фуражом потребляющих районов; регулирования хлебных цен в случаях чрезмерного их повышения путем выпуска на рынок части фонда. Следует добавить, что в постановлении были предусмотрены и технические меры, обеспечивавшие оперативность использования государственных резервов на всей территории страны.

Отметим, что в эти годы уже было представление о необходимости системного подхода к решению задачи. Понималось, что «хлебную проблему нельзя разрешать изолированно, вне оценки хозяйственной конъюнктуры в целом, темпу развития сельского хозяйства должно соответствовать восстановление промышленного производства, строительства и транспорта, расширение товарооборота, кредита и денежного обращения»2.

В период нэпа во многом была решена проблема складских помещений, особенно специальных. Так, за 4 года - с 1924/25 г. по 1927/28 г. - было построено 211 элеваторов. В 1927 г. общая емкость элеваторов в СССР составляла 1 083 тыс. т (66 млн пудов). В 1926/27 г. был утвержден план строительства 46 холодильных сооружений (портовых, яично-птичных, рыбных, фруктовых, распределительных холодильников)3.

С 1924 г. началось создание государственной торговой сети, развернулось лавочное и торгово-складское строительство. В 1925 г. был создан первый крупный

1 См.: СЗ СССР, 1928, № 14, ст. 49.

2 Виноградский Н.Н. Хлебная проблема (Замысел и выполнение. 1923-1926 гг.) // Плановое хозяйство. - М.: Издание Госплана СССР, 1925, № 10, с. 46.

3 См.: Шальт В.И. Развитие хлебооборота в СССР // Хлебооборот и элеваторно-складское хозяйство. - М., 1957.

хлебозавод, в 1927 г. началось строительство первых мясокомбинатов, беконных фабрик и т. д. Только в 1927 г. в стране состоялось 27 тыс. торговых ярмарок4.

Таким образом, практика государственного строительства убедительно свидетельствует о том, что именно в нашей стране в первой четверти XX в. были созданы необходимые методические, правовые и материальные предпосылки для решения проблемы продовольственной безопасности.

К сожалению, эта попытка не увенчалась успехом, и в этом еще один урок нэпа. Растущий перекос хозяйственного развития в сторону форсированной индустриализации, усугубленный низким качеством государственного управления и расцветом идеологии, отторгающей рыночные отношения, подорвал производительные силы сельского хозяйства. Традиционное увлечение администрированием, непродуманные, но упорные попытки государственного воздействия на рыночные регуляторы привели к разрушению хрупкого хозяйственного баланса, полной потере контроля над ситуацией, что в итоге и обусловило переход к чрезвычайным методам управления, которые закончились «великим переломом».

Вскоре выяснилось, что крестьяне предпочитают расплачиваться по налогам деньгами5. Это означало, что громоздкая структура Наркомпрода стала излишней. В разгар налоговой кампании СНК СССР принял постановление, в соответствии с которым с 1 января 1924 г. прекращался прием натуры в уплату налога6. В условиях, когда государственно-кооперативная торговая и закупочная сеть были неразвиты, деньги обесценены, а промышленных товаров не было, это было очень резким и непродуманным шагом. К тому же отсутствовала «страховка», ибо государственные продовольственные запасы еще не были созданы7.

Уже 30 апреля 1924 г. постановлени-

4 См.: Рубинштейн Г.Л. Развитие внутренней торговли в СССР. - Л., 1964, с. 252-253.

5 Вестник статистики. Книга XVII. Октябрь-декабрь 1924 г. № 10-12. - М., 1924, с. 185.

6 Сборник постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству за декабрь

1923 г., № 2, с. 38.

7 См.: Кузин В.Н. К постановке проблемы продовольственной безопасности в СССР: историко-правовой аспект // Вестник ПАГС им. П.А. Столыпина, 2009, № 2. с. 32-40.

ем ЦИК и СНК было принято новое «Положение о едином сельскохозяйственном налоге»1. Оно вновь изменило методику налогообложения, что еще более запутывало алгоритм расчета налога. Поэтому 8 августа была принята 10-страничная инструкция-разъяснение к Положению. Причем она еще и значительно расширила базу налогообложения по сравнению с декретом от 10 мая 1923 г. Обложению подлежала вся земля, принадлежащая хозяйству, в том числе и не засеянная, все приусадебные земли, а также не занятые двором и постройками земли, площади садов, огородов, виноградников, ореховых и чайных плантаций2.

Повышение налогов было существенным: если в 1922/23 г. крестьяне выплатили 265 млн руб. налогов, то в 1923/24 уже 332 млн руб.3 Уже в 1924 г. прирост производства более выгодных технических культур составил 10-12%, скотоводства - 22%, при падении производства зерновых около 10%4.

0 тяжести налогообложения этих лет косвенно свидетельствуют показатели государственного бюджета Союза ССР на 1925-1926 бюджетный год. Поступление от единого сельскохозяйственного налога предусматривалось в сумме почти 235 млн руб. и от промыслового налога - 210 млн руб. Для сравнения, совокупные доходы от государственной промышленности и торговли планировались в объеме чуть более 93 млн руб.5

В последующем налоговый пресс только усиливался. В мае 1925 г. было утверждено положение «О едином сельскохозяйственном налоге на 1926/27 год», в котором еще более ярко выражался дифференцированный подход законодателя к определению ставки налогообложения6. Основная тяжесть налога ложилась именно на крупные хозяйства. Государство само толкало зажиточных крестьян к разделу своих хозяйств.

Кроме того, весной 1927 г. были при-

1 Сборник декретов, постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству за май

1924 г., № 8, с. 27-50.

2 Сборник декретов, постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству за август 1924 г., № 11, с. 33-43.

3 См.: Лифшиц М. Нынешний сельхозналог // Большевик, 1925, № 19-20, с. 52.

4 См.: Громан В.Г. Конъюнктурный обзор народного хозяйства СССР за 1-е полугодие 1924/25 года // Плановое хозяйство, № 6, с. 56-72.

5 См.: СЗ СССР, 1925 г., № 45, ст. 323.

6 См.: СЗ СССР, 1927 г., № 31, ст. 208.

няты решения, негативно повлиявшие на производственную базу крестьянских хозяйств. Так, 26 марта ЦИК и СНК СССР в «целях содействия расширению посевов технических культур» установили для их обложения в 1927/1928 г. в половинном размере7. В результате доля зерновых сократилась с 89,9 до 81,3%, а часть площадей, ранее занятых хлебом, ушла под более выгодные технические культуры8.

Затем 2 апреля, буквально накануне посевной, ЦИК и СНК приняли постановление о введении в действие положения о едином сельскохозяйственном налоге на 1927-1928 окладный год9. В нем опять расширялась база налогообложения, вновь повышались ставки, что вело к явному переобложению именно пахотных земель. В зерновом хозяйстве наметился заметный упадок. Сокращение посевных площадей в крупных хозяйствах к весне 1929 г. достигло 26%10. Боязнь технических улучшений привела к тому, что в 1927/28 г. нашло потребителя только 46% произведенных тяжелой промышленностью товаров, а в 1928/29 г. эта цифра снизилась до 39,6%11.

Несмотря на это, налог на 1928/29 г. был сразу увеличен без малого в три раза. В соответствии с новым законом любое техническое улучшение в хозяйстве вело к его индивидуальному обложению сверх всяких ставок12. Обрушившийся налоговый пресс обусловил уже массовое дробление крепких хозяйств - основных поставщиков товарного хлеба. В 1928/29 г. товарность зерновых хлебов составляла уже только 11,5%, удельный вес зерновых культур в общей товарной продукции -только 16,6%13.

Ошибка правительства состояла в том, что резким повышением налогообложения достигалось решение тактической задачи - выкачка денег из деревни, но

7 СЗ СССР, 1927 г., № 16, ст. 174.

8 См.: Мошков Ю.А. Зерновая проблема в годы сплошной коллективизации сельского хозяйства СССР (1929-1932 гг.). - М. : Изд-во МГУ, 1966, с. 19.

9 См.: СЗ СССР, 1927 г., № 17, ст. 189.

10 См.: Мошков А.Ю. Указ соч., с. 47.

11 Бокарев Ю.П. Денежная политика середины 20-х годов и крушение рынка // Р.У. Дэвис, В.П. Дмитренко, В.А. Мау и др. НЭП: приобретения и потери. - М. : Наука, 1994, с. 118.

12 См.: СЗ СССР, 1929 г., № 12, ст. 103.

13 Лифшиц М. Сельхозналог и зерновая проблема // Большевик, 1929, № 3, с. 30-45.

дробление хозяйств и их переориентация по культурам делали невозможным достижение стратегической цели - обеспечение страны хлебом. Таким образом, государственная налоговая политика, вместо поддержки основных производителей, разрушала их производственную базу. И это при том, что никакой другой серьезной альтернативы крестьянину-единоличнику еще не существовало! Так, к февралю 1929 г. в производящих районах было создано 44 зерновых совхоза, которые засеяли 115 тыс. га новых земель, но их удельный вес в валовом сборе достиг лишь 1,8%'. В конечном итоге такая политика поставила под угрозу продовольственную безопасность страны.

Следует отметить и неудачную политику цен. С 1922 г. по требованию ВСНХ государственная промышленность стала повышать отпускные цены на свою продукцию. В итоге оптовый индекс промышленных цен от довоенных к октябрю 1923 г. составил 176%, а сельскохозяйственных - только 57%. В кооперативных лавках пуд гвоздей подорожал в 16 раз, ведра - 15,5 раз2. Недоступность промышленных товаров привела к их невостребованности.

Крестьяне перешли на покупку кустарных изделий, и в условиях острого товарного дефицита началось затоваривание государственной промышленности. Кризис сбыта бумерангом ударил по финансам государства, и с октября 1923 г. началась кампания по снижению промышленных цен3.

Однако к осени 1924 г. ухудшилась ситуация уже на хлебном рынке - ряд хлебопроизводящих районов оказался поражен засухой. План заготовок выполнен не был. Основная причина - значительно выросшие рыночные цены на хлеб при низких заготовительных ценах и просчеты в налогообложении. Для крестьян оказалось более выгодным уплатить налог за счет продажи других сельскохозяйственных продуктов или заработков.

Следует отметить, что политика низких закупочных цен являлась выраженным отрицательным фактором. Хлеб шел мимо государственных заготовителей, и осенний сезон для массовых заготовок

1 См.: Мошков Ю.А. Указ. соч., с. 36.

2 См.: Рубинштейн Г.Л. Указ. соч., с. 191.

3 См.: СССР в период восстановления народ-

ного хозяйства (1921-1925 гг.) - М. : Политиздат,

1955, с. 313.

основных культур был упущен. В новый год государство вступило без достаточных запасов и оказалось вынужденным пополнять их запасы в зимние и весенние месяцы, покупая хлеб уже по более высоким ценам.

В мае 1925 г. состоялся III Всероссийский съезд Советов СССР. С этого времени главным направлением развития стала индустриализация, а сельское хозяйство стало рассматриваться лишь как источник средств и сырья. Для повышения рентабельности экспорта сохранялись низкие государственные закупочные цены на зерно. Но крестьяне не желали сдавать хлеб за бесценок. В конце 1925 г. года стало очевидным, что снова не удастся наполнить государственные резервы и выполнить экспортные планы. Хлебозаготовки оказались на 140 млн пудов меньше предполагаемых. Причина была уже очевидна — обесценивание денег, неспособность промышленности обеспечить деревню востребованными товарами и ориентация импорта в основном на нужды промышленности. К тому же весь 1925 г. сельскохозяйственный сектор лихорадило, начиная с середины июля, каждый месяц менялись заготовительные планы4.

Урожай 1926 г. выдался достаточно высоким. Однако в результате нового снижения государственных закупочных цен продажа сельхозпродукции стала просто невыгодной. Это привело к дефициту важнейших экспортных культур и негативно сказалось на восстановлении промышленности. Кроме того, падение доходности хозяйств начало выталкивать крестьян из деревни.

Ситуацию с продовольствием в стране в 1927 г. усугубила известная кампания по нагнетанию атмосферы «военной опасности». Население кинулось заготавливать продукты. Магазинные полки опустели, поставки хлеба упали. К концу года ситуация стала критической: по сравнению с прошлым годом государство недополучило 128 млн пудов5. Перебои с хлебом в государственных магазинах привели к росту цен на рынке. Подорожание зерна вызвало

4 Волков Е. Уроки хлебоэкспортной кампании 1925—26 года и перспективы хлебного экспорта СССР // На аграрном фронте, 1926, № 5—6, с. 44-46.

5 См.: Осокина Е.А. За фасадом «сталинского изобилия»: Распределение и рынок в снабжении населения в годы индустриализации. 1927— 1941. - М.: РОССПЭН, 1999.

подорожание продуктов животноводства. Началась цепная реакция, и Политбюро ЦК ВКП(б) в сентябре 1927 г. было вынуждено ввести употребление смешанной муки вместо пшеничной. Заготовленного хлеба не хватило даже для снабжения потребителей, находившихся на обеспечении государства: армии, горожан, бедноты, сдатчиков технических культур. Государство, не дотянув до нового урожая, импортировало 15 млн пудов пшеницы.

Причина опять находилась в экономической плоскости, в резком несоответствии рыночных и закупочных цен. Так, в Тульской губернии на базаре в июне 1928 г. пуд ржи стоил 3,5 руб., а в заготовительной кооперации за него давали лишь 85 коп. Культивируя рожь, овес и т.п., крестьяне в среднем получали дохода с десятины 70-80 рублей. При этом картофель давал около 200 руб., свекла кормовая более 250, клевер до 300 руб.1 Производство товарного хлеба для крестьянина стало явно невыгодным занятием.

Урожай 1928 г. был лучше прошлогоднего, однако на Украине и Кавказе хлеба вымерзли. Население этих районов устремилось в поисках хлеба, начался ажиотажный спрос. Разрыв между заготовительной ценой и рыночной по стране доходил до 300%, а на Украине по пшенице - почти до 430%2. Государственные же резервы продовольствия - важнейший стабилизатор рынка - в это время просто отсутствовали.

Ситуацию могла бы выправить частная торговля. В начале 1920-х гг. она являлась мощным насосом, перекачивающим свободные деньги из деревни и стимулирующим развитие всех отраслей народного хозяйства. В золотых рублях общая сумма реализуемой продукции составляла около 500 млн3.

Они-то и привлекли внимание государства. Началось постепенное изменение налоговой политики, дифференциация арендных ставок, повышение оплаты коммунальных услуг. К 1926 г. падение

1 Письма во власть. 1928-1939: заявления, жалобы, доносы, письма в государственные структуры и советским вождям / сост. А.Я. Лившин, И.Б. Орлов, О.В. Хлевнюк. - М. : РОССПЭН, 2002, с. 33-34.

2 Рубинштейн Г.Л. Указ соч., с. 50.

3 Там же, с. 162.

роли частника в хлебозаготовках и торговле было уже полным. Причем оно было вызвано вовсе не укреплением государственных заготовителей, а исключительно введением административных барьеров. С января 1928 г. против частников применялись уже уголовные репрессии, и частник ушел с рынка4. Началось введение карточной системы распределения продуктов.

В апреле 1929 г. партийная печать была вынуждена констатировать: «...старая социально-экономическая база товарного зернового производства в значительной своей части разрушена, новая же база, в лице коллективного хозяйства и совхоза, еще не создана. Частная торговля свертывается, а государственная и кооперативная неразворотливы, и крестьянское население потребляющих губерний вынуждено прибегать к самозаготовкам как к единственной доступной форме приобретения хлеба»5. Не сформированные до конца основы системы продовольственной безопасности были разрушены.

Таким образом, опыт нэпа, прежде всего, говорит о том, что нормативноправовая база деятельности сельского хозяйства должна быть стабильной, взвешенной, национально ориентированной. Необходимо учитывать, что аграрное производство является исключительно тонкой, причем инертной по определению, сферой общественных отношений. Оно требует предельно взвешенных, последовательных и, конечно же, грамотных государственных решений. Здесь не место шараханьям, но требуется постоянное внимание и государственная поддержка тем, кто кормит страну.

В связи с этим представляется, что нынешним законодателям крайне необходимо иметь в виду поучительный опыт решения проблемы продовольственной безопасности в период нэпа, а использование методических наработок и учет результатов практических решений того времени позволят избежать повторения прежних ошибок.

4 См.: Осокина Е.С. Указ соч., стр. 55.

5 Мудрик М. К вопросу о природе современных рыночных затруднений // Большевик, 1929, № 7, с. 13.