2000. 03. 046. Панебианко M. евронациональный феде-рализм Panebianco M. il federalismo Euro-nazionale // nuova Antologia. Firenze, 1999. APRI. Giugno. An. 134. P. 429-442

2000.03.046. ПАНЕБИАНКО M. ЕВРОНАЦИОНАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

PANEBIANCO M. Il Federalismo Euro-nazionale // Nuova antología. -Firenze, 1999.-Apri.-Giugno.-An. 134.-P. 429-442.

Анализируя федералистскую традицию европейских госу-дарств, автор отмечает свойственную Совету Европы антифедера-листскую направленность (за исключением таких стран-участниц, как Швейцария, Германия, Италия). В настоящее время в Центральной и Восточной Европе основной моделью государст-венного устройства является не федералистское, а унитарное и национальное государство. В то же время федералистская модель набирает силу в Западной Европе.

Начиная с Римского договора 1957 г. необходимость сосуществования стран —участниц Европейского сообщества с разными формами государственного устройства привела к так называемому 'криптофедерализму'.

Амстердамский договор, заключенный в 1997 г. на межправительственной конференции, пересмотрел и дополнил Маастрихтский договор 1993 г. в направлении объединения Европы. Объединение Европы после создания Европейского союза сопровождалось его расширением на восток, ведением переговоров о присоединении к нему Эстонии, Польши, Чешской Республики, Венгрии, Словении, Кипра. Ратификация 'Европы 21" представляет собой исторический этап вступления Европейского союза в фазу создания признаков конфедерации.

В Едином европейском акте 1986 г., в Маастрихтском договоре и Амстердамском договоре европейский федерализм характери-зовался как 'дуалистический и конвергентный", "стинный": одновременно унионистский и объединительный. Выбор "европейской идентичности" реализуется в следующей нормативной схеме Амстердамского договора: 1) соблюдение Основных прав (сфера свобод, безопасности, юстиции); 2) права гражданства Европейского союза (труд, окружающая среда, здоровье, права потребителей и другие политические права) реализуются в рамках фундаментального принципа субсидиарности, разделяемого Союзом, Сообществом и государствами-членами. Принцип субсидиарности является базовым и трактуется в ст. 5 Амстердамского договора 1997 г. Он заключается в том, что Сообщество реализует свои

полномочия в областях, которые не относятся к его компетенции, в соответствии с принципом субсидиарности только тогда и постольку, когда и поскольку предполагаемые цели не могут быть реализованы государствами-членами. Полномочия сообщества не превышают тех, которые необходимы для решения конкретных задач; 3) координация внешней политики и безопасности; 4) взаимодействие и кооперация институтов Европейского союза с национальными.

Укрепление Союза и Сообщества связано прежде всего с созданием европейской юридической системы, действующей не методом слома, разрушения политико-институциональной сущности, а в духе нормативного содержания Маастрихтского и Амстердамского договоров.

Европейский федерализм, отмечает автор, представляет собой внешнее выражение "внутреннего федерализма", или 'национал-федерализма', благодаря чему создается единая, однородная правовая система.

Влияние новых тенденций такого рода сказалось на государственном устройстве Италии, в которой под воздействием Маастрихтского договора начался пересмотр некоторых положений Конституции.

Для пересмотра итальянской Конституции, согласно закону № 1 от 24 января 1997 г., была создана двухпалатная депутатская комиссия. Предлагаемые изменения касались формы государства, бикамерализма, конституционных гарантий. Каждое из этих понятий затрагивалось в связи с дебатами о так называемом итальянском федерализме (регионализме), о применении принципа субсидиар-ности, регулирующего полномочия между Союзом и итальянским государством.

В 1997 г. в Италии был принят закон № 9 о распределении полномочий между государством и областной и местной администрацией на основе принципа субсидиарности. Этот принцип различал две компетенции: исключительную компетенцию, закрепленную за итальянским государством как выразителем суверенитета, и смешанную, или конкурирующую, компетенцию, принадлежащую государству, областям, местным органам власти.

Проект конституционного закона по пересмотру итальянской Конституции включал также принципы, регулирующие участие Италии в Европейском союзе. Несмотря на то, что данный законопроект не был

принят итальянским парламентом, многие аналогичные положения содержатся в законе № 5. Так, например, нормы, предусматривающие участие Италии в Союзе Европы, содержали следующие условия: равенство с другими государствами-участниками, уважение фундаментальных принципов конститу-ционного строя Итальянской Республики, ненарушение прав личности. Кроме того, для принятия норм, касающихся участия Италии в Европейском союзе, предусматривался кворум —абсолютное большинство голосов в каждой палате итальянского парламента, а также возможность проведения референдума по этому вопросу. В 1989 г. был принят закон Ла Перголы № 86, который закреплял за палатами итальянского парламента ряд полномочий в случаях изменений двусторонних договоров с Европейским союзом. В частности, к таким полномочиям относится конкурс, организуемый палатами для утверждения нормативной базы сообщества, учет мнений палат в связи с назначениями в органы сообщества.

Кроме того, специальная норма охраняет права итальянских областей в случае их ущемления актом сообщества: областной совет постановлением, принятым абсолютным большинством голосов, поручает правительству обратиться в судебные органы Совета Европы.

Итальянское государство, отмечает автор, является пассивным субъектом двойного процесса: внешней децентрализации по отношению к международным европейским организациям, и процесса централизации, который является субнациональным.

Амстердамский договор обосновал новые направления нормативной деятельности Союза, параллельно с которыми действует итальянское государство, исполняя директивы Союза в сфере исключительной и конкурентной компетенции. Такая практика может приводить к конфликтам между органами сообщества и государства в следующих вариантах:

А. Конфликт полномочий, когда государство считает, что исключительные или конкурентные полномочия, осуществляемые фактически одним из органов Союза, не принадлежат ему, а являются исключительной компетенцией государства. В таком случае конфликт должен быть рассмотрен в судебных органах Союза и сообщества.

Б. Конфликт оценок, в силу которого национальное государство считает необходимым отстаивать свою точку зрения, связанную с национальными интересами, в рамках конкурентной компетенции государства и сообщества, внутри страны или перед органами сообщества. Воля государства в таком случае выражается председателем Совета министров и министрами, которые ответственны за осуществление политики сообщества в стране. Кроме того, итальянские органы власти обладают конкурирующей компетенцией с аналогичными органами сообщества (например, Европарламент и итальянский парламент).

В. Конфликт интересов со стороны итальянских органов власти, представляющих национальные интересы в сфере исключительной собственной компетенции, не конкурирующей и не субсидиарной. Такая гипотетическая компетенция не закреплена за органами сообщества. В силу этого разделенные и различные полномочия (но не субсидиарные) должны конвергироваться, чтобы не нарушить функционирование Союза.

А.И.Моргунова