Оценка деятельности региональных правительств по привлечению внебюджетных инвестиций в развитие инфраструктуры

ОЦЕНКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРАВИТЕЛЬСТВ ПО ПРИВЛЕЧЕНИЮ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В РАЗВИТИЕ ИНФРАСТРУКТУРЫ

Борщевский Г.А.1

Аннотация

В статье рассматриваются институциональные процессы, протекающие в региональных экономиках, через призму решения задач инфраструктурного развития. Проверены гипотезы о существовании взаимосвязи между деятельностью региональных властей по привлечению инвестиций в инфраструктуру и параметрами экономического роста в субъектах РФ, а также о степени влияния институциональной среды на развитие государственно-частного партнерства (ГЧП). Использован неоинституциональный подход к изучению факторов, влияющих на поведение участников взаимодействия власти и бизнеса в экономической сфере. Эмпирическая часть исследования основана на изучении опыта города Москвы и Ямало-Ненецкого автономного округа. С применением статистических методов проанализирована динамика показателей, характеризующих социально-экономическое развитие (СЭР) субъектов РФ и привлечение частных инвестиций в развитие региональной инфраструктуры. Методом case study выявлены лучшие практики регионов при создании институциональной среды для инвесторов и реализации инфраструктурных проектов. Предложены расчетные индексы для оценки привлечения частных инвестиций в инфраструктуру и для оценки СЭР регионов.

Выявлено существование взаимосвязи между показателями привлечения частных инвестиций в общественную инфраструктуру и экономическим ростом. В обоих регионах прослеживается взаимосвязь между развитием институциональной среды и появлением новых проектов ГЧП. На фоне институциональных изменений наблюдается повышение объема частных инвестиций в инфраструктуру и доли внебюджетного финансирования в государственных

1 Борщевский Георгий Александрович - кандидат исторических наук, доцент, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ. Адрес: РАНХиГС при Президенте РФ. 119571, Москва, пр-т Вернадского, д. 82. E-mail: ga.borshchevskiy@migsu.ranepa.ru

программах. Полученные результаты согласуются с теоретической предпосылкой о первичности создания институциональной среды по отношению к реализации проектов. Разработаны практические рекомендации по развитию институциональной среды для субъектов РФ, решающих сходные задачи инфраструктурного развития.

Ключевые слова: институты; государственно-частное партнерство; инфраструктура; инвестиции; Москва; Ямало-Ненецкий автономный округ.

Введение

Спектр функций современного государства постоянно расширяется, и экономические кризисы не могут остановить их исполнение, будь то обеспечение безопасности, социальная защита граждан или развитие инфраструктуры. Вместе с тем специфика инфраструктурных проектов заключается в их высокой затратности и длительности, поэтому сокращение бюджетных расходов в кризисных условиях нередко приводит к снижению качества общественной инфраструктуры. Для предотвращения этого требуется вовлечение бизнеса в решение задач инфраструктурного развития.

В своем послании Федеральному Собранию в 2018 г. президент России обозначил приоритеты пространственного развития и модернизации общественной инфраструктуры как за счет бюджетных средств, так и с привлечением длинных заемных средств и частных инвестиций. Поставлена задача довести совокупный объем инвестиций до 27% от ВВП2.

Сегодня наша страна занимает 35-е место в мире по качеству инфраструктуры (Schwab et al., 2018). В 2012-2017 гг. объем инвестиций в инфраструктуру составлял порядка 3% ВВП, из которых приблизительно 1,8% бюджетных инвестиций (с тенденцией к снижению) и 1,2% частных инвестиций (с тенденцией к росту). Непокрытая потребность в инфраструктуре оценивается в 1,6 трлн. руб. в год, или 4,7% ВВП3.

Кроме недостаточности бюджетных средств следует констатировать неравномерность их распределения. Так, почти 2/3 от всех инфраструктурных расходов федерального бюджета приходится на транспортную сферу4. На уровне регионов также наблюдаются дефицит и диспропорции в финансировании инфраструктуры. Необходимость привлечения для реализации «майских» указов о национальных целях и стратегических задачах до 2024 г. дополнительно 8 трлн. руб.5 потребует институциональных изменений.

Цель настоящей статьи состоит в изучении институциональных процессов, протекающих в региональных экономиках, через призму решения задач

2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 1 марта 2018 г.

3 В среднем страны мира вкладывают в инфраструктуру порядка 5% ВВП, Китай - 8%, Индия - 9,5%, Бразилия - 18,9%.

4 Об итогах социально-экономического развития Российской Федерации в 2017 году: доклад. М.: Минэкономразвития России, 2018.

5 Указ Президента РФ от 07.05.2018 N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

инфраструктурного развития. Эмпирическая часть исследования основана на изучении опыта города Москвы и Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО). Рассмотрение инвестиционной политики таких несхожих между собой регионов позволяет оценить, какие институциональные условия в большей степени способствуют инфраструктурному развитию субъектов.

Как показывает мировой опыт, использование государственно-частного партнерства (ГЧП) значительно активизирует потенциал регионов. В России сложились правовые условия и уже накоплен определенный опыт в сфере ГЧП. Реализуется порядка 3000 проектов с объемом инвестиций более 2,6 трлн. руб., из которых % - это частные инвестиции в региональные и муниципальные проекты6. Для того чтобы эта тенденция стала устойчивой, должны заработать соответствующие институты.

В данной статье автор провел исследование о наличии связи между деятельностью по привлечению инвестиций в региональную инфраструктуру и параметрами экономического роста субъектов РФ, а также определил, в какой степени создание институциональной среды способствует развитию ГЧП. Эти задачи имеют как теоретическое, так и практическое измерение: с одной стороны, они призваны способствовать выработке подходов к оценке экономической политики субъектов РФ, а с другой - предложить пути повышения эффективности взаимодействия власти и бизнеса в инфраструктурной сфере.

Обзор теоретических подходов

Исследованию институтов, в том числе в региональном разрезе, посвящена обширная литература, обзор которой заслуживает отдельной статьи.

В фундаментальных работах «Роль институтов в экономическом росте и развитии» (Acemoglu, Robinson, 2008), «Регионы, региональные институты и региональное развитие» (Keune, 2001) отмечается, что важная проблема институциональных исследований состоит в корректном описании сущности институтов. Принято различать подход классического институциона-лизма, определяющего институт как совокупность формализованных норм, и «нового» институционализма, распространяющего институциональные нормы на отношения, не регулируемые правом. В свою очередь, направления «нового» институционализма (структурное, эмпирическое, организационное, дискурсивное и др.) различаются акцентами на отдельных факторах, влияющих на поведение участников института (Тамбовцев, 2015).

Выделяются экстрактивные институты, в которых нормы применяются избирательно, и инклюзивные институты, где стабильность норм обеспечивается широким общественным контролем (Acemoglu, Robinson, 2013). Ин-клюзивность рассматривается как условие устойчивого роста, а длительное сохранение неэффективных институтов получило название «институциональной ловушки», или хреодного эффекта (Полтерович, 2016).

6 Проект национального доклада о привлечении частных инвестиций в развитие инфраструктуры и применении механизмов государственно-частного партнерства в Российской Федерации. М.: Национальный центр ГЧП, 2018.

Институционализация возможна в форме создания, эволюции и импорта институтов (Шаститко, 2017). При этом так называемая «колея зависимости» препятствует изменениям института, противоречащим условиям его формирования и развития (Аузан, 2017).

Для данной статьи важно понятие институциональной среды, или совокупности условий и форм, определяющих поведение экономических субъектов (Кондратов, Гарипов, 2013). Такая среда формируется путем реализации комплекса правовых и организационных мероприятий государства с целью ликвидации структурных диспропорций в экономике.

При формировании гипотезы о связи параметров экономического роста с деятельностью правительства по привлечению внебюджетных инвестиций в общественную инфраструктуру автор отталкивался от ряда методологически важных тезисов, сформулированных в предшествующих работах:

- во-первых, темпы экономических преобразований определяются уровнем развития институтов (Казакова и др., 2016; Мирошников, 2018);

- во-вторых, существует общемировая тенденция к сокращению доли бюджетного финансирования инфраструктурных проектов (Фрей-дина, 2017);

- в-третьих, эффективное стратегическое планирование способствует созданию условий для притока внебюджетных инвестиций в общественную инфраструктуру (Коновалов, 2017);

- в-четвертых, эффективность использования различных инструментов для привлечения инвестиций в инфраструктуру (выпуск облигаций, создание фондов, акционирование и пр.) определяется достигнутым уровнем развития экономики и состоянием институтов (Сухарев, Ворончихина, 2018).

Интересна дискуссия о взаимосвязи между размером государственного долга и объемом инвестиций. Доказывается, что у регионов, привлекательных для инвестиций, кредитная нагрузка выше (Campra et al., 2014), но есть и авторы, утверждающие противоположное (Акьюлов, Ал-ферьев, 2017).

В качестве позитивных факторов для инвестиций эксперты называют доступность кредитов, близость рынков и концентрацию человеческого капитала, а негативными факторами являются высокие политические риски, затянутость административных процедур, экономические преступления и неформальные способы принятия решений (Баринова и др., 2018).

Анализ публикаций, посвященных институциональным эффектам (Huyghebaert, Wang, 2016), деятельности институциональных инвесторов (World Bank, 2017; Ernst&Young, 2015) и созданию институциональной среды (Verougstraete, Sekiguchi, 2017), позволяет утверждать, что реализация инфраструктурных проектов характеризует уровень зрелости экономических институтов. Все больше стран принимают планы развития инфраструктуры, позволяющие бизнесу понимать приоритеты пра-

вительства. Общемировым трендом является создание органов управления в сфере инфраструктуры.

Вторая наша гипотеза о зависимости уровня развития ГЧП от состояния институциональной среды продиктована руководствами ОЭСР, МБРР и АСЕАН по ГЧП (OECD, 2012; IBRD, 2012; ASEAN, 2014), в которых указывается на приоритетность создания институциональной среды.

Международный опыт показывает, что условия для начала активного использования ГЧП складываются на промежуточных, не экстремальных фазах экономического цикла (Hoppe et al., 2013). Механизмы ГЧП получают распространение первоначально в развитых странах и в тех отраслях, где есть очевидная схема окупаемости инвестиций (транспортная сфера). Постепенно опыт реализации проектов переносится в другие сферы, а также в менее продвинутые страны и на региональный уровень (Nagesha, Gayithri, 2014).

В цифровой экономике в планировании ГЧП все активнее участвует общественность. ГЧП перестает быть соглашением двух сторон (бизнеса и власти), становясь трехсторонним, с участием граждан (Boyer et al., 2016).

На этом фоне вызывает обеспокоенность отсутствие в литературе комплексных методик для оценки уровня развития инфраструктуры, ГЧП и состояния институциональной среды. Авторы справедливо отмечают, что реализация институциональных стратегий сдерживается трудностью оценки эффективности и устойчивости институтов (Rodríguez-Pose, 2013).

Если за рубежом накоплен материал для количественного анализа развития ГЧП (Glumac et al., 2015), то в нашей стране преобладают описательные работы (Савруков и др., 2018). Попытки построения математических моделей пока носят гипотетический характер ввиду дефицита эмпирических данных (Аркин, Сластников, 2017).

Опыту анализируемых нами регионов - Москвы и ЯНАО - посвящены лишь несколько статей (Безденежных, 2015; Бойчук, 2016). Несмотря на отсутствие в них глубокого экономического анализа, они использованы нами для изучения региональных особенностей развития ГЧП.

Методология и данные

В сфере социально-экономического развития (СЭР) все субъекты РФ решают сходные задачи, соответствующие национальным приоритетам7. На Рисунке 1 отражена взаимосвязь государственных приоритетов с механизмами их реализации, заложенными в документах планирования.

Ключевыми документами целеполагания являются стратегии СЭР, а механизмы их реализации заложены в бюджеты, государственные программы, адресные инвестиционные программы (АИП), различные проекты.

7 Указ Президента РФ от 16.01.2017 N 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития на период до 2025 г.»; Концепция Стратегии пространственного развития РФ до 2025 года (утверждена 22.05.2017).

Рисунок 1

Роль институциональной среды в достижении приоритетов развития

Источник: Здесь и далее - составлено автором.

Многообразие механизмов роднит то, что для их реализации нужна институциональная среда. Создание такой среды - функция государства, необходимая для достижения любых целей и приоритетов. Наличие развитой институциональной среды позволяет выстраивать коммуникации как внутри государственного аппарата, так и между ним и внешними контрагентами. Институциональная среда способствует установлению единых «правил игры», развитию конкурентных рынков, системному вовлечению общества и бизнеса в достижение государственных приоритетов.

Развивающаяся в последние годы система национальных рейтингов позволяет сравнивать между собой субъекты РФ по различным основаниям. В частности, при оценке эффективности деятельности региональных органов власти используется 24 показателя, часть из которых характеризует развитие инфраструктуры и привлечение инвестиций8. В рейтинге глав ре-

8 Ср.: объем инвестиций в основной капитал, место региона в рейтинге состояния инвестиционного климата, качество и доступность услуг ЖКХ, плотность сети автодорог общего пользования, оценка удовлетворенности населения услугами социальной сферы. См.: Указ Президента РФ от 14.11.2017 N 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

гионов по созданию условий для ведения предпринимательской деятельности приведено 23 показателя9, а в рейтинге по развитию инвестиционного климата - 44 показателя10. Агентством стратегических инициатив разработан Стандарт деятельности органов власти субъектов РФ по обеспечению благоприятного инвестклимата из 15 показателей, отражающих лучшие инвестиционные практики11.

Часть показателей во всех перечисленных документах повторяются, но использовать их все в нашем исследовании нецелесообразно, так как они охватывают слишком широкий круг вопросов, выходящих за рамки инфраструктурного развития.

Недостаточность статистических наблюдений в отношении проектов ГЧП и инвестиционных процессов накладывает объективное ограничение на применение стандартных методов эконометрического моделирования. Количественные данные пока применимы лишь для оценки динамики макроэкономических показателей, характеризующих СЭР регионов.

Отчасти компенсировать указанные ограничения позволяет метод анализа конкретных ситуаций (case study). Вся совокупность региональных практик превышает масштабы статьи, поэтому автор рассматривает здесь кейсы лишь двух регионов - Москвы и ЯНАО. Выбраны регионы, предельно различающиеся по своим характеристикам (площадь, население, экономико-географическое положение, отраслевая структура экономики и т.д.).

При выборе регионов не последнюю роль играли успехи в ГЧП. В общероссийских рейтингах Москва поднялась с 10-го до 1-го места, которое удерживает с 2015 г. За этот период заключено соглашений на 800 млрд. руб., т.е. 40% общего объема инвестиций в Москву.

Всего в городах-миллионниках реализуется 5% проектов ГЧП, но объем инвестиций в них превышает 50% (1,3 трлн. руб.), и этот опыт нуждается в осмыслении.

В свою очередь, ЯНАО в рейтинге регионов по уровню развития ГЧП в 2014-2017 гг. показал рост с 64-го до 29-го места. Там реализуется ряд уникальных проектов: первая железнодорожная концессия и концессия на реконструкцию аэропорта в регионах России; первые проекты в аграрной сфере; комплексный проект создания детских садов и школ с выпуском инфраструктурных облигаций. Эксперты отмечают высокий потенциал ГЧП в ЯНАО, что объясняется благоприятным кредитным рейтингом12.

9 Распоряжение Правительства РФ от 10.04.2014 N 570-р «О перечнях показателей для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности...».

10 Распоряжение Правительства РФ от 11.04.2016 N 642-р «Об утверждении Перечня показателей, используемых для расчета национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации».

11 Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе. М.: АСИ, 2012.

12 Кредитные рейтинги ЯНАО: BB+/BBB- (Moody's, S&P, Fitch), ruAAA (Эксперт РА).

Выявление автором общих тенденций в столь различных субъектах рассматривается как признак наличия закономерностей в масштабах страны, а уникальный опыт каждого региона автор интерпретирует как лучшие практики, которые могут представлять интерес для других субъектов РФ.

При проверке гипотезы о взаимосвязи между мерами государства по привлечению частных инвестиций в общественную инфраструктуру и экономическим ростом региона выявляются значения ряда показателей:

- доля финансирования из внебюджетных источников в государственных программах субъектов РФ,

- объем частных инвестиций в объекты инфраструктуры,

- объем частных инвестиций в проекты ГЧП.

Все эти показатели характеризуют привлечение внебюджетных инвестиций. Их значения определяем в 2012-2017 гг., так как за более ранний период отсутствуют данные о развитии ГЧП в России.

Источником показателей первой группы являются тексты региональных госпрограмм.

Конечно, не все расходы в рамках программ направлены на развитие инфраструктуры, но доля капитальных вложений (инфраструктурных расходов) в них наиболее существенна. Это объясняется тем, что операционные расходы государства легче разбить на краткосрочные этапы и отразить напрямую в бюджете, а капитальные затраты имеют долгосрочный характер и больше соответствуют стратегическому характеру программ.

Источниками финансирования региональных программ могут быть бюджет субъекта РФ, трансферты из федерального бюджета, бюджеты муниципальных образований и внебюджетные средства.

Инвестиционные проекты в сфере общественной инфраструктуры, как правило, отражаются в программах, поэтому чем выше инвестиционная активность в регионе, тем выше объем внебюджетного финансирования госпрограмм.

Данные об объеме частных инвестиций в инфраструктуру получены из статистики капитальных вложений по источникам финансирования. В рамках настоящей работы понятия «капитальные вложения» и «инвестиции в объекты инфраструктуры» рассматриваются как тождественные.

В ходе нормирования значения всех показателей скорректированы с учетом среднегодовой инфляции. Индекс привлечения частных инвестиций в инфраструктуру регионов (1.пу ) рассчитан по формуле (1):

I = ^ Е, 4 Г X ,.,

ту ТТ , I о о,,, I ? 4 '

где:

I - число показателей, характеризующих привлечение инвестиций,

Хо 1 . - значения показателя . для региона о за год ,,

Т - общее число лет, за которые проводится исследование.

Данный индекс может рассчитываться по любому числу показателей, за длительный период времени, для всех регионов. Пока мы лишь апробируем принципиальную возможность подобных расчетов на ограниченных данных.

Показатели экономического роста понимаются автором тождественно показателям СЭР, отраженным в рейтингах, формируемых правительством РФ.

Проанализирована динамика 15 показателей, например: среднедушевой ВРП, число занятых в экономике, объем инвестиций на душу населения и т.д.13.

Данные показатели не охватывают всего многообразия процессов СЭР, но позволяют составить представление об их общей динамике.

Индекс СЭР субъекта (1а) предлагается рассчитывать по формуле (2):

Ь-1 (~хх~ - 1) * 100

I =--- ,

а N

где:

Хг . - значение показателя 1 в отчетный год,

Хь . - значение показателя 1 в базовый год,

N - число учитываемых показателей.

Оба индекса I и 1а выражены в процентах, что позволяет сравнивать их динамику. Корреляция между значениями индексов указывает на характер их статистической связи.

На этой основе автор делает вывод о том, наблюдается ли ускорение экономического роста в связи с притоком внебюджетных инвестиций в общественную инфраструктуру.

Другая гипотеза состоит в предположении о существовании взаимосвязи между развитием институциональной среды и развитием ГЧП.

ГЧП является одним из механизмов привлечения частных инвестиций в создание и обслуживание объектов общественной инфраструктуры. Специфика ГЧП состоит в привязке к конкретному объекту (объектам) инфраструктуры, в продолжительном, но конечном сроке реализации, распределении рисков между сторонами.

13 Основные социально-экономические показатели: 1) численность населения, тыс. человек; 2) среднегодовая численность занятых, тыс. человек; 3) среднедушевые денежные доходы в месяц, руб.; 4) потребительские расходы в среднем на душу населения в месяц, руб.; 5) среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников организаций, руб.; 6) валовой региональный продукт на душу населения, млн. руб.; 7) основные фонды в экономике по полной учетной стоимости на конец года, млн. руб.; 8) объем товаров, работ, услуг собственного производства, млн. руб.; 9) продукция сельского хозяйства, млн. руб.; 10) ввод в действие жилых домов, тыс. м2; 11) оборот розничной торговли, млн. руб.; 12) сальдированный финансовый результат деятельности организаций, млн. руб.; 13) поступление налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему на душу населения, млн. руб.; 14) удельный вес автомобильных дорог с твердым покрытием, %; 15) уровень безработицы, %. См.: Регионы России: стат. сб. М.: Росстат, 2017.

Правовые формы ГЧП в России представлены в Таблице 1.

Таблица 1

Правовые формы государственно-частного партнерства в России

Форма Правовое регулирование

Формы государственно-частного партнерства

Соглашение о государственно-частном партнерстве (ГЧП) Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Концессионное соглашение (КС) Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»

Иные договорные формы привлечения внебюджетных средств в инфраструктуру

Контракт жизненного цикла Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг»

Офсетная закупка

Договор аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами арендатора Гражданский кодекс РФ Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-Ф3 «О защите конкуренции» Нормативные правовые акты субъектов РФ

Долгосрочный договор на поставку товаров, работ, услуг с инвестиционными обязательствами исполнителя Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

Корпоративные формы привлечения внебюджетных средств в развитие инфраструктуры

Создание компании с государственным и частным капиталом для создания и управления объектами инфраструктуры Гражданский кодекс РФ Бюджетный кодекс РФ

Источник: Составлена автором.

Институциональные характеристики и приоритеты в сфере ГЧП сформулированы в ряде официальных документов:

- Региональный ГЧП-стандарт (2014 г.)14;

- «Дорожная карта» развития ГЧП (2018 г.)15;

- Методика оценки уровня развития ГЧП в регионах16.

14 Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ (Региональный ГЧП-стандарт). М.: Минэкономразвития России, 2014.

15 План мероприятий («дорожная карта») по развитию инструментария государственно-частного партнерства, утвержден Правительством РФ 05.03.2018 N 1775п-П9.

16 Приказ Минэкономразвития России от 15.05.2014 N 266 «Об утверждении методики расчета значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, в отношении которых Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, ответственным за предоставление информации о достигнутых значениях показателей».

В рамках ежегодно проводимой Минэкономразвития России оценки уровня развития ГЧП в субъектах РФ учитываются три группы показателей:

1) развитость институциональной среды (10 критериев)17;

2) нормативно-правовое обеспечение ГЧП (5 критериев)18;

3) опыт реализации проектов (7 критериев)19.

Данные о проектах ГЧП взяты автором из общероссийской базы проектов ГЧП, размещенной на Платформе поддержки инфраструктурных про-ектов20, и из ежегодных рейтингов регионов по уровню развития ГЧП21.

Сравнивая степень проявления каждого из указанных показателей в анализируемых регионах, мы определяем, в каком из них институциональные условия лучше и в какой период.

Далее, рассматривая опыт реализации проектов ГЧП в Москве и ЯНАО, мы выявляем лучшие практики и проблемы в этой сфере, представляющие интерес для остальных регионов.

Результаты исследования

Частные инвестиции в инфраструктуру и экономический рост

Проведенный анализ показал, что в 13 из 14 госпрограмм г. Москвы, рассчитанных на 2012-2020 гг., предусмотрены внебюджетные средства. Из 3,3 трлн. руб., составляющих среднегодовое финансовое обеспечение госпрограмм Москвы, 21% составляют внебюджетные средства.

17 Наличие: 1) уполномоченного органа в сфере ГЧП и концессий; 2) структуры, ответственной за сопровождение проектов ГЧП; 3) государственных служащих, имеющих квалификацию в сфере ГЧП; 4) органов, ответственных за рассмотрение инициатив и 5) за проведение конкурсов; 6) механизмов учета ГЧП при государственном планировании и 7) при разработке государственных программ; 8) Интернет-ресурса в сфере ГЧП и инвестиций; 9) опубликованного перечня планируемых проектов; 10) налоговых льгот и иных мер поддержки для инвесторов.

18 Наличие: 1) порядка взаимодействия органов власти при рассмотрении проектов ГЧП; 2) порядка принятия решений о реализации проекта ГЧП; 3) порядка взаимодействия в ходе контроля и учета проектов ГЧП; 4) правил принятия решений о заключении соглашений на срок свыше одного бюджетного цикла; 5) соответствия правовой базы нормам Федерального закона о ГЧП.

19 1) Реализация проектов в одной из установленных форм ГЧП; 2) стадия реализации проектов (максимально оцениваются проекты в стадии эксплуатации); 3) объем частных инвестиций (выше всего оцениваются проекты от 500 млн. руб.); 4) срок реализации (оптимальны проекты со сроком реализации от 15 лет); 5) уровень проекта (выше всего оцениваются региональные соглашения по сравнению с федеральными и муниципального уровня); 6) сложность проекта (оценивается с учетом числа имущественных объектов, оформления прав собственности, наличия заемного финансирования и т.д.); 7) отраслевая дифференциация (выше всего оцениваются проекты, реализуемые в трех и более отраслях).

20 Портал РОСИНФРА: URL: http://www.pppi.ru/ (22.10.2018).

21 Проект национального доклада о привлечении частных инвестиций в развитие инфраструктуры и применении механизмов ГЧП в РФ. М.: Национальный центр ГЧП, 2018; ГЧП в России 2016-2017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов. М.: Центр развития ГЧП, 2017; Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП 2015-2016. М.: Центр развития ГЧП, 2016; Рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП 2014-2015. М.: Центр развития ГЧП, 2015; Развитие ГЧП в субъектах РФ 2014. М.: Центр развития ГЧП, 2014; Рейтинг регионов ГЧП-Старт 2013. М.: Центр развития ГЧП, 2013.

Как видно на Рисунке 2, в отдельных программах доля таких средств превышает 80%.

Рисунок 2

Распределение государственных программ г. Москвы по общему объему финансирования и внебюджетному финансированию, млн. руб.

Социальная поддержка жителей Развитие образования Развитие транспортной системы Развитие здравоохранения Жилище

Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры

Экономическое развитие и инвестиционная првлекательность

Культура Москвы Спорт Москвы Информационный портал Градостроительная политика Развитие индустрии отдыха и туризма Безопасный город Открытое правительство

Внебюджетное финансирование

Общее

финансирование

0

100 200 300 400 500 600 700 800 900

Источник: Составлен автором по данным портала «Открытый бюджет Москвы»: URL: http://budget. mos.ru/gp_expenses (дата обращения: 23.10.2018).

Примечание: Указано финансирование программ в редакции, действовавшей на момент написания статьи. В качестве внебюджетных средств не учитывались средства государственных внебюджетных фондов (ПФР, ФОМС, ФСС).

Исходя из доли внебюджетного финансирования программ, наиболее привлекательны для инвестиций отрасли ЖКХ, строительства, энергетики, культуры, спорта, образования.

Примечательно, что в программе развития транспорта - третьей по общему объему финансирования - доля внебюджетных средств составила лишь 14%, а в программе развития туризма - 6%, хотя в обеих сферах есть условия для окупаемости инвестиций.

Здесь виден ресурс для повышения инвестиционной привлекательности и улучшения институциональной среды.

В ЯНАО внебюджетные источники финансирования содержатся лишь в четырех из 25 государственных программ (рис. 3).

Рисунок 3

Распределение государственных программ ЯНАО по общему объему финансирования и внебюджетному финансированию, млн. руб.

Развитие образования Развитие здравоохранения Энергоэффективность и развитие энергетики Социальная поддержка граждан и охрана труда Обеспечение доступным и комфортным жильем Развитие транспортной инфраструктуры Развитие сельского хозяйства Экономическое развитие и инновационная экономика Орг.-тех. оснащение государственного управления Реализация региональной политики Совершенствование государственного управления Охрана окружающей среды Развитие культуры Развитие физкультуры и спорта Градостроительная политика Безопасный регион Развитие международной и межрегиональной деятельности Развитие туризма, молодежной политики Информационное общество Развитие минерально-сырьевой базы Развитие научной и инновационной деятельности Содействие занятости населения Управление имуществом Развитие лесного хозяйства Развитие системы закупок

0

Внебюджетное финансирование

Общее

финансирование

20 40 60 80 100 120 140

Число госпрограмм в ЯНАО почти в два раза больше, чем в Москве, но объем их финансирования меньше. Доля внебюджетных средств в самых затратных программах менее 2%, причем в качестве внебюджетных средств зачастую учитываются средства госкомпаний и граждан, а не инвестиции бизнеса. Удивляет отсутствие внебюджетного финансирования в программах развития градостроительной сферы, минерально-сырьевой базы и туризма, где существует высокий уровень конкуренции. Напрашивается вывод, что

бизнес и государство в ЯНАО действуют порознь и правительство мало использует инвестиционные ресурсы при планировании отраслевого развития.

В рейтинге инвестиционной привлекательности регионов позиция Москвы в 2012-2017 гг. не изменилась (2-е место), а ЯНАО поднялся с 56-го на 32-е место22. По другим данным, Москва занимает 1-е, а ЯНАО - 4-е место23. Оба региона входят в тройку лидеров по объему инвестиций в основной капитал и за 2017 г. суммарно привлекли 4 трлн. руб., или 25% объема инфраструктурных инвестиций в РФ24. На Москву приходится 2 трлн. руб. инвестиций, т.е. более 12% общероссийского объема инвестиций в основной капитал и 56% прямых иностранных инвестиций25. Москва поднялась в 2015-2017 гг. с 25-го на 6-е места в рейтинге европейских городов26 и с 49-го до 10-го места во всемирном рейтинге городов27, что стало возможным в немалой степени благодаря развитию общественной инфраструктуры.

На этом фоне следует обратить внимание на общероссийскую тенденцию сокращения доли средств, направляемых из всех источников на реконструкцию и модернизацию объектов инфраструктуры (рис. 4).

Рисунок 4

Доля инвестиций, направленных на реконструкцию и модернизацию, в общем объеме инвестиций в основной капитал (2006-2017 гг.), %

- РФ - Москва--ЯНАО

22 Данные Эксперт РА (2018 г.). Под инвестиционной привлекательностью понимается совокупность факторов, отличающих данный регион от других и характеризующих его инвестиционный климат. Инвестиционная привлекательность региона определяется двумя параметрами: инвестиционный потенциал и инвестиционный риск.

23 Итоги V ежегодного рейтинга инвестиционной привлекательности регионов России. М.: Национальное рейтинговое агентство, 2017.

24 Рейтинг социально-экономического положения субъектов РФ: итоги 2017 г. М.: РИА-Рейтинг, 2018.

25 Отчет о результатах деятельности Городского агентства управления инвестициями за 1-е полугодие 2018 г. М.: ГБУ «ГАУИ», 2018.

26 European Cities and Regions of the Future 2018/19. London: Financial Times, Foreign Direct Investment Intelligence, 2018.

27 Global Cities Report 2017. Chicago: A.T. Kearney Consulting, 2018.

Износ основных фондов за это время увеличился с 44 до 50% по РФ в целом, с 28 до 37% по Москве и с 51 до 58% по ЯНАО. Это указывает на растущую потребность в финансировании инфраструктурных проектов.

Доля частных инвестиций в основном капитале в среднем по стране превышает долю бюджетных инвестиций (рис. 5).

Рисунок 5

Доля частных инвестиций в основной капитал, %

80 70 60 50 40 30 20 10 0

В Москве высокие бюджетные возможности позволяют создавать инфраструктуру преимущественно за счет бюджетных средств (около 30%), ввиду чего доля частных инвестиций (40-50%) там ниже среднероссийской. В ЯНАО, напротив, доля бюджетных инвестиций составляет менее 3%, частных около 25%, а более 70% составляют привлеченные средства.

Рисунок 6

Распределение инвестиций в основной капитал по сферам (2017 г.), %

7С .

2012

2013

2014

2015

2016 2017

Москва

ЯНАО

ЯНАО

Москва

Россия

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Транспорт Щ Социальная Щ ЖКХ Щ Промышленность | Прочее

сфера и энергетика и сельское

хозяйство

Распределение инвестиций в основной капитал по сферам в регионах существенно различается, что видно на Рисунке 6. Доля транспортной сферы в объеме инвестиций в Москве существенно выше средней, также немалая часть приходится на социальную сферу, а «реальный сектор» получает лишь около 5% инвестиций. Иная картина в ЯНАО, где свыше % всех инвестиций сосредоточено в сфере добычи полезных ископаемых, а на коммунально-энергетическую и социальную сферы в сумме приходится менее 2% вложений.

В проекты ГЧП в Москве привлечено 781,5 млрд. руб., что составляет 43% от всех частных инвестиций в проекты ГЧП в стране. Из 158 проектов стоимостью более 1 млрд. руб. 33 реализуется в Москве. В свою очередь, в ЯНАО в рамках ГЧП привлечено 134 млрд. руб., реализуются проекты от 4,5 млн. до 113 млрд. руб., а преобладают проекты стоимостью до 30 млн. руб.

На Рисунке 7 представлены доли привлеченных частных инвестиций по годам от общей стоимости всех проектов ГЧП. Привлечение инвестиций в обоих регионах отличает неравномерность, которая сильнее проявляется в ЯНАО, что автор склонен объяснять институциональными проблемами.

Рисунок 7

Доля привлеченных частных инвестиций в проекты ГЧП в Москве и ЯНАО, %

45

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Расчет индекса привлечения частных инвестиций в инфраструктуру ¡¡пу по формуле (1) продемонстрировал общую динамику для Москвы и ЯНАО (рис. 8). В столице его значение возросло с 76% в 2012 г. до 114% в 2017 г., в ЯНАО в те же годы индекс варьировал от 33% до 160%, т.е. привлечение инвестиций в ЯНАО происходило более активно. В динамике данного индекса в обоих регионах выявлена корреляция с коэффициентом 0,95 при р<0,01, что можно трактовать как очень близкое соответствие.

Рисунок 8

Динамика индекса привлечения частных инвестиций в инфраструктуру и индекса экономического развития в Москве и ЯНАО, %

— — Ппу Москва — — Ппу ЯНАО — 1а Москва — 1а ЯНАО

В свою очередь, изучение процессов СЭР выявило следующие тенденции. По показателю среднедушевых денежных доходов населения Москва опустилась со второго на четвертое место в России, а ЯНАО поднялся с третьего на второе место. По среднедушевому ВРП Москва с 4-го откатилась на 6-е место, а ЯНАО остался на втором месте. Также улучшились показатели ЯНАО по стоимости основных фондов (с четвертого на третье место), по производству товаров (с 34-го на 30-е место), по сбору налогов (с третьего на первое место). В свою очередь, Москва в налоговой сфере сместилась с 5-го на 6-е место. Оба региона имели позитивные тенденции в привлечении инвестиций на душу населения: ЯНАО вышел с четвертого на первое место в России, чему способствует поток инвестиций в сферу ТЭК на фоне малочисленного населения, а Москва поднялась с 27-го на 14-е место. По доле автодорог с твердым покрытием Москва улучшила позицию от третьего до первого места, а ЯНАО сделал рывок с 68-го до 4-го места. Динамика по остальным показателям была менее определенной.

Индекс СЭР 1а, рассчитанный по формуле (2), показал рост с 61% до 119% в Москве и с 78% до 147% в ЯНАО. Обнаружена корреляция в динамике индекса с коэффициентом 0,76, указывающая на существование общей тенденции. Худший период в обоих регионах пришелся на вторую волну кризиса в 2013 г., замедление экономического роста отмечено в 2015 г. Больший динамизм развития ЯНАО объясняется, вероятно, эффектом низкой базы, так как спад экономики в предшествующий период 1990-х гг. и в кризис 20082013 гг. проявился в отдаленных регионах более остро, чем в столице.

Статистическая связь, как видно на Рисунке 8, проявляется в динамике обоих индексов как в Москве (коэффициент корреляции 0,98), так и в ЯНАО

(коэффициент 0,81). Таким образом, между привлечением частных инвестиций в инфраструктуру и экономическим ростом существует связь, близкая к функциональной. Это важный вывод для настоящего исследования.

Институциональная среда и развитие ГЧП

Теперь кратко рассмотрим элементы институциональной среды ГЧП.

Конфигурация органов управления ГЧП в регионах различна. В Москве в этот процесс вовлечены департаменты: экономической политики и развития, по конкурентной политике, городского имущества, инвестиционной и промышленной политики, а также Градостроительно-земельная комиссия. В ЯНАО все функции в сфере ГЧП сосредоточены в департаменте экономики.

Структурой, ответственной за сопровождение проектов, в Москве является Городское агентство управления инвестициями (ГБУ «ГАУИ»), в ЯНАО данная функция также возложена на департамент экономики.

В целях развития у госслужащих компетенций в сфере ГЧП в 2018 г. утвержден профессиональный стандарт28, но образовательный стандарт в данной сфере пока отсутствует, что затрудняет оценку. Правительство Москвы проводит обучение чиновников по направлению ГЧП на базе своего корпоративного университета29. По ЯНАО аналогичной информации нет.

Ввиду отсутствия в Москве Стратегии СЭР данные функции выполняет Инвестиционная стратегия30, в которой осуществлено планирование ГЧП: определены приоритетные отрасли, формы, будущие проекты и поставлена цель привлечь 1,2 трлн. руб. частных инвестиций к 2025 г. Стратегия СЭР ЯНАО предусматривает взаимодействие государства, бизнеса и общества на принципах ГЧП31, а в Инвестстратегии предусмотрено участие в ГЧП32.

План по созданию инфраструктуры в Москве содержится в АИП, но проекты, реализуемые с участием внебюджетных инвестиций, не выделены в особую часть. В ЯНАО же перечень таких объектов нормативно утвержден33.

Инвестиционный портал Москвы появился еще в 2009 г. и в настоящее время содержит 14 онлайн-сервисов для инвесторов на шести языках34. Портал «Ямал - территория инвестиций» создан в 2018 г., содержит инвестиционную карту, меры государственной поддержки и инвестиционные предложения35.

28 Приказ Минтруда России от 16.04.2018 N 239н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист по работе с инвестиционными проектами».

29 Московские чиновники изучают, как привлекать инвестиции и развивать партнерство с бизнесом. URL: https://mguu.ru/moskovskie-chinovniki-izuchayut-kak-privlekat-investitsii-i-razvivat-partnerstvo-s-biznesom/ (дата обращения: 24.11.2015).

30 Инвестиционная стратегия г. Москвы на период до 2025 г. (утверждена 26.02.2016).

31 Постановление Законодательного собрания ЯНАО от 14.11.2011 N 839 «О Стратегии социально-экономического развития ЯНАО до 2020 г.».

32 Постановление губернатора ЯНАО от 25.12.2013 N 203-ПГ «Об утверждении Инвестиционной стратегии Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года».

33 Приказ департамента экономики ЯНАО от 31.01.2018 N 28-О «Об утверждении перечня объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений».

34 Инвестиционный портал города Москвы. URL: www.investmoscow.ru

35 Портал «Ямал - территория инвестиций». URL: http://invest.yanao.ru

В Москве законодательно закреплен широкий спектр форм поддержки инвесторов36, но на деле пока реализуются лишь отдельные меры, такие как:

- ставка налога на прибыль для резидентов технопарков и участников специальных инвестиционных контрактов 12,5% вместо 18%;

- ставка налога на прибыль для участников инвестиционных проектов 10% и для участников специальных инвестиционных контрактов 0%.

В ЯНАО регламентированы следующие формы поддержки:

- ставка налога на прибыль организаций от 13,5 до 15,5% для участников разных типов инвестиционных проектов;

- ставка налога на имущество 1,1% для участников приоритетных ин-вестпроектов в течение первых трех лет их реализации.

Порядок принятия решения о реализации проекта ГЧП в Москве установлен отдельно для соглашений о ГЧП и концессий, а порядок взаимодействия органов власти в ходе контроля, надзора, мониторинга и учета проектов ГЧП принят в 2016 г. В ЯНАО порядок принятия решения регулируется в качестве одного из этапов реализации проектов ГЧП37, а порядок взаимодействия утвержден лишь при подготовке концессий38.

Правила принятия решений о заключении соглашений на срок свыше одного бюджетного цикла в Москве едины для любых инвестиционных контрактов39, а в ЯНАО предусмотрены только для концессий40.

В плане соответствия регионального законодательства о ГЧП федеральному Москва никогда не имела закона о ГЧП. Порядок реализации соглашений о ГЧП и концессий регулируется там двумя постановлениями41. В то же время в Москве предусмотрена реализация различных форм квази-ГЧП: определен порядок льготной аренды нежилых помещений под школы, поликлиники42 и объекты культурного наследия43.

36 Закон г. Москвы от 07.10.2015 N 54 «Об инвестиционной политике города Москвы и государственной поддержке субъектов инвестиционной деятельности».

37 Постановление правительства ЯНАО от 30.08.2013 N 730-П «О порядке реализации проектов государственно-частного партнерства в Ямало-Ненецком автономном округе».

38 Постановление правительства ЯНАО от 07.07.2017 N 659-П «Об отдельных вопросах участия Ямало-Ненецкого автономного округа в концессионных соглашениях».

39 Постановление правительства Москвы от 30.12.2008 N 1267-ПП «Об утверждении правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных контрактов на выполнение работ, оказание услуг с длительным производственным циклом, поставку товаров».

40 Постановление правительства ЯНАО от 07.07.2017 N 660-П «Об утверждении Правил принятия решений о заключении концессионных соглашений, концедентом по которым выступает ЯНАО, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств».

41 Постановление правительства Москвы от 04.08.2009 N 720-ПП «О порядке подготовки концессионных соглашений, реализуемых на территории города Москвы»; Постановление правительства Москвы от 03.02.2016 N 26-ПП «О подготовке проектов ГЧП, принятии решений о реализации проектов ГЧП, реализации и мониторинге реализации соглашений о ГЧП».

42 Постановление правительства Москвы от 11.03.2013 N 145-ПП «Об особенностях передачи в аренду частным образовательным организациям, реализующим основные общеобразовательные программы, объектов нежилого фонда, находящихся в имущественной казне города Москвы»; Постановление правительства Москвы от 25.02.2013 N 100-ПП «О реализации пилотного проекта «Доктор рядом»;

43 Постановление правительства Москвы от 24.01.2012 N 12-ПП «Об утверждении Положения о предоставлении в аренду объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, принадлежащих на праве собственности городу Москве и находящихся в неудовлетворительном состоянии».

Закон ЯНАО о ГЧП (2010 г.)44 эксперты называли в числе трех лучших региональных законов наряду с Санкт-Петербургом и Томской областью, но в 2016 г. он утратил силу в связи с принятием Федерального закона о ГЧП. Помимо правовых актов, принятие которых предусмотрено этим законом, в ЯНАО дополнительно урегулирована оценка эффективности использования бюджетных средств в рамках проектов ГЧП45.

Понять, насколько созданные институциональные условия «работают» на развитие ГЧП, помогает анализ опыта реализации проектов в регионах.

Таблица 2

Проекты ГЧП в Москве

№ п/п Название проекта Форма Сфера Стадия Старт Срок, лет Инвест., млрд. руб.

1 Поставка лекарственных препаратов (офсетная закупка) ГК Социал. Инвест. 2017 10 3

2 Поставка и обслуживание метровагонов (КЖЦ) ГК Трансп. Экспл. 2014 30 61,9

3 Поставка и обслуживание метровагонов (КЖЦ) ГК Трансп. Экспл. 2014 30 57,9

4 Поставка и обслуживание электробусов (КЖЦ) ГК Трансп. Конкурс - 15 4,3

5 Поставка и обслуживание электробусов (КЖЦ) ГК Трансп. Конкурс - 15 4,3

6 Поставка и обслуживание электробусов (КЖЦ) ГК Трансп. Конкурс - 15 4,4

7 Вывоз и утилизация твердых коммунальных отходов ГК ЖКХ Экспл. 2018 15 142,3

8 Поставка и обслуживание низкопольных автобусов (КЖЦ) ГК Трансп. Инвест. 2016 7 4,6

9 Поставка и обслуживание низкопольных трамваев (КЖЦ) ГК Трансп. Инвест. 2016 32 29,2

10 Развитие частных детских садов и школ (28 договоров) Ар Социал. Экспл. 2015 49 1,6

11 Восстановление ОКН (21 договор) Ар Социал. Экспл. 2015 49 2,3

12 Проект «Доктор рядом» (62 договора) Ар Социал. Экспл. 2013 20 0,6

44 Закон ЯНАО от 01.03.2010 N 29-ЗАО «Об участии ЯНАО в проектах ГЧП».

45 Постановление правительства ЯНАО от 08.07.2010 N 99-П «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств окружного бюджета, направляемых на капитальные вложения или на реализацию проектов государственно-частного партнерства».

№ п/п Название проекта Форма Сфера Стадия Старт Срок, лет Инвест., млрд. руб.

13 Реконструкция олимпийского комплекса «Лужники» Ар Социал. Экспл. 2016 4 82

14 Строительство корпусов Международного мед. центра Ар. Социал. Инвест. 2017 10 10

15 Строительство ТПУ «Ботанический сад» ГК Трансп. Предин. - 49 10,8

16 Строительство ТПУ «Дмитровская» ГК Трансп. Предин. 2016 15 9,1

17 Строительство ТПУ «Лефортово» ГК Трансп. Предин. 2016 15 2,7

18 Строительство ТПУ «Люблино» ГК Трансп. Предин. 2017 15 3,7

19 Строительство ТПУ «Павелецкая» ГК Трансп. Предин. 2016 15 3,4

20 Строительство ТПУ «Парк Победы» ГК Трансп. Инвест. 2017 15 17,7

21 Строительство ТПУ «Профсоюзная» (участок 1) Ар Трансп. Предин. 2017 4,5 1,1

22 Строительство ТПУ «Пятницкое шоссе» ГК Трансп. Инвест. 2016 15 1,2

23 Строительство ТПУ «Рассказовка» ГК Трансп. Инвест. 2017 15 21,1

24 Строительство ТПУ «Селигерская» ГК Трансп. Предин. 2017 15 12,3

25 Строительство ТПУ «Технопарк» ГК Трансп. Предин. 2017 15 5,6

26 Строительство ТПУ «Тропарево» ГК Трансп. Предин. 2017 15 0,7

27 Строительство ТПУ «Фонвизинская» ГК Трансп. Предин. 2017 15 7,7

28 Строительство ТПУ «Ховрино» ГК Трансп. Предин. 2017 15 8,5

29 Строительство ТПУ «Хорошевская» ГК Трансп. Предин. 2017 6 4,9

30 Модернизация трех детских оздоровительных лагерей КС Социал. Предин. - 34 3,6

31 Реконструкция Городской клинической больницы N 63 КС Социал. Инвест. 2013 49 4,4

32 Строительство геронтологического центра КС Социал. Конкурс - 49 0,6

№ п/п Название проекта Форма Сфера Стадия Старт Срок, лет Инвест., млрд. руб.

33 Создание объекта культуры «Комплекс ГЭС-2» Ар Социал. Инвест. - 10 8

34 Строительство Северного дублера Кутузовского проспекта КС Трансп. Инвест. 2014 40 46

35 Строительство хорды от Ярославского до Дмитровского шоссе КС Трансп. Конкурс - 49 200

Источник: Составлена автором по данным Портала РОСИНФРА: URL: http://www.pppi.ru/ (дата обращения: 22.10.2018).

Примечания: ГК - государственный контракт с инвестиционными обязательствами исполнителя; Ар - договор аренды имущества с инвестиционными обязательствами арендатора; КС - концессионное соглашение; КЖЦ - контракт жизненного цикла; ТПУ - транспортно-пересадочный узел; ОКН -объект культурного наследия.

Из Таблицы 2 следует, что в Москве:

- проекты реализуются в четырех правовых формах: инвестиционный контракт (49% всех проектов), контракт жизненного цикла (20%), аренда с инвестиционными обязательствами (17%), концессии (14%);

- значительная доля проектов (52%) находится на «зрелых» стадиях реализации - инвестиционной и эксплуатационной (рис. 9);

Рисунок 9

Распределение проектов ГЧП по стадиям реализации (2017 г.), %

ЯНАО 29 24 35 12

Москва 34 14 32 20

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Предыинвестиционная Конкурсная I Инвестиционная I Эксплуатационная

- средний объем инвестиций в проекты около 4 млрд. руб., стоимость 94% проектов выше 1 млрд. руб., и все 100% проектов дороже 500 млн. руб.;

- средний срок реализации проектов составляет 15 лет, т.е. соответствует рекомендуемому для ГЧП и выше среднероссийского (12 лет);

- все проекты относятся к региональному, а не муниципальному уровню, что объясняется статусом города федерального значения. В Санкт-Петербурге и Севастополе также реализуются лишь региональные проекты;

- часть проектов имеют сложную структуру, ряд примеров - см. ниже;

- преобладают транспортные проекты (69%), меньше их в социальной сфере (28%), а в ЖКХ и энергетике всего 3%. Таким образом, в Москве наблюдается скорее моноотраслевая структура проектов ГЧП. Остановимся на нескольких кейсах, перспективных для тиражирования. На стороне публичного партнера выступает орган власти в паре с бюджетным учреждением или предприятием, управляющим имущественным комплексом. Такой подход снимает проблемы по своевременной передаче объектов частному партнеру для выполнения обязательств по проекту.

На стороне частного партнера нередко выступает несколько субъектов. Например, в проекте «Доктор рядом» их 33! В ряде проектов участвуют иностранные фирмы. Наряду с юридическими лицами договора заключаются с индивидуальными предпринимателями и гражданами. Такой подход требует, однако, дополнительных усилий по координации и управлению проектами.

В социальной сфере применяются пакетные контракты. Так, проект развития частных детских садов и школ объединяет 28 договоров, а «Доктор рядом» - 62. В транспортной сфере, напротив, однотипные объекты создаются в рамках нескольких договоров, реализуемых разными исполнителями.

Для строительства по концессии платной дороги «Северный дублер Кутузовского проспекта» создана специальная проектная компания и привлечены средства негосударственного пенсионного фонда46.

Контракты жизненного цикла в сфере пассажирского транспорта предполагают обязанность производителя не только поставить подвижной состав, но и обслуживать его весь период эксплуатации, уплачивая штрафы при невыходе на линию и сбое в движении по техническим причинам47.

Предметом договора аренды с инвестиционными обязательствами является реконструкция арендатором объекта инфраструктуры за свой счет. Договор заключается на длительный срок, арендатор определяется на торгах. В период реконструкции аренда оплачивается по рыночной ставке, а льготная ставка устанавливается после сдачи объекта в эксплуатацию.

В 2017 г. заключен первый в России договор офсетной закупки на поставку лекарственных препаратов с объемом инвестиций 3 млрд. руб. Для этого в особой экономической зоне «Технополис» ведется строительство производственных мощностей48. Интересными примерами долгосрочных

46 См.: Инвестиционный портал города Москвы: URL: https://investmoscow.ru/city-projects/planned-investment-projects/транспорт/строительство-северного-дублера-кутузовского-проспекта/ (27.04.2018).

47 Отчет ГБУ «ГАУИ» за первое полугодие 2018 г.

48 Офсетная закупка - государственный контракт на срок до 10 лет, предусматривающий встречные инвестиционные обязательства поставщика в объеме не менее 1 млрд. руб. по производству товара на территории региона для обеспечения государственных нужд. Инвесторами могут выступать российские юридические лица. См. ст. 111.4 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

инвестиционных контрактов являются также эксплуатация Московского центрального кольца и утилизация твердых коммунальных отходов. Анонсирован необычный транспортный проект по строительству канатной дороги между станциями метро «Речной вокзал» и «Сходненская».

Теперь рассмотрим опыт реализации проектов в ЯНАО (табл. 3).

Таблица 3

Проекты ГЧП в ЯНАО

№ п/п Название проекта Уровень Форма Сфера Этап Старт Срок, лет Инвест., млрд. руб.

1 Обслуживание объектов водоснабжения Мун. КС ЖКХ Конкурс 2018 3,5 0,03

2 Обслуживание объектов теплоснабжения Мун. КС Транс. Конкурс 2018 3,5 0,153

3 Обслуживание объектов электроэнергетики Мун. КС ЖКХ Конкурс 2018 3,5 0,03

4 Создание и эксплуатация теплосети в с. Катравож Мун. КС ЖКХ Предин. - 3,5 0,02

5 Создание и эксплуатация детсада в пос. Тазовский Рег. ГК Соц. Инвест. 2014 7 0,37

6 Создание и эксплуатация детсада в с. Яр-Сале Рег. ГК Соц. Завершен 2014 20 0,29

7 Создание и эксплуатация зданий школ Рег. ГК Соц. Экспл. 2013 7 5,9

8 Создание и эксплуатация аэропорта в г. Новый Уренгой Рег. КС Транс. Предин. 2018 30 10,8

9 Реконструкция оленьего хозяйства в п. Ныда Мун. КС С/хоз. Инвест. 2017 15 0,005

10 Реконструкция объектов теплоснабжения г. Муравленко Мун. КС ЖКХ Инвест. 2015 5 0,4

11 Модернизация водоснабжения мкр. Вынгапурвоский Мун. КС ЖКХ Инвест. 2017 5 0,02

12 Модернизация систем водоснабжения в г. Губкинский Мун. КС ЖКХ Предин. 2015 15 1,1

13 Реконструкция объектов водоснабжения г. Муравленко Мун. КС ЖКХ Предин. 2015 5 0,055

№ п/п Название проекта Уровень Форма Сфера Этап Старт Срок, лет Инвест., млрд. руб.

14 Реконструкция системы водоотведения г. Муравленко Мун. КС ЖКХ Предин. 2015 5 0,055

15 Строительство железной дороги Бованенково-Сабетта Рег. ГК Тран. Инвест. 2015 21 113

16 Реконструкция объектов энергоснабжения г. Лабытнанги Мун. КС ЖКХ Инвест. 2013 10 0,17

17 Модернизация водо- и теплоснабжения г. Ноябрьска Мун. КС ЖКХ Конкурс - 20 1,7

Источник: Составлена автором по данным Портала РОСИНФРА: URL: http://www.pppi.ru/ (дата обращения: 22.10.2018).

Из представленных данных можно сделать следующие выводы:

- проекты ГЧП реализуются в двух договорных формах: концессии (76%) и контракты жизненного цикла (24%);

- по стадии реализации преобладают проекты в предыинвестиционной и конкурсной стадиях (см. рис. 9). Значительная доля проектов в стадии конкурса (24%) свидетельствует о длительности процедуры отбора частного партнера, что является фактором риска для реализации проектов;

- в проекты привлечено 134 млрд. руб. инвестиций. Средняя стоимость проектов составляет 30 млн. руб., что ниже оптимального уровня (500 млн. руб.);

- срок реализации проектов колеблется от 3,5 до 20 лет с медианным значением 7 лет, что меньше оптимального срока 15 лет;

- свыше 70% проектов муниципального, а не регионального уровня;

- Ряд проектов имеют сложную структуру; о них рассказано далее;

- 59% проектов реализуется в коммунально-энергетической сфере, по 18% в транспортной и социальной и по 5% в иных сферах.

Наиболее интересны проекты в транспортной сфере. Одним из них стала заключенная в 2015 г. первая железнодорожная региональная концессия. В качестве одного из концессионеров в реализации данного проекта участвует китайская компания.

Пропускная способность новой линии Бованенково-Сабетта составит 3,5 млн. т в год. Это один из крупнейших проектов ГЧП в России, его стоимость свыше 100 млрд. руб.49.

49 Закон ЯНАО от 25.11.2015 N 99-ЗАО «Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в стратегическом проекте ГЧП «Создание и эксплуатация новой железнодорожной линии необщего пользования Бованенково-Сабетта».

В плане стоит реализация еще как минимум двух железнодорожных линий - Салехард-Надым и Обская-Коротчаево («Северный широтный ход»)50. Последний проект стоимостью 286 млрд. руб. предполагает создание специальной проектной компании и строительство отдельных участков дороги по разным контрактным схемам (инвестконтракт, концессия, КЖЦ)51.

Строительство аэропорта в г. Новом Уренгое - это первая концессия в аэропортовой инфраструктуре52. В рамках проекта будет реконструирован аэродром, построен новый терминал и обустроена привокзальная площадь. Объем частных инвестиций превышает 10 млрд. руб., бюджетные средства не используются. Концессионер возвращает вложения, осуществляя на объекте хозяйственную деятельность и взимая плату с пользователей.

Другим интересным кейсом является строительство детских садов и школы с выпуском концессионных облигаций. Расходы по проекту (5,9 млрд. руб.) несет частная сторона, а правительство ЯНАО выкупает объекты в рассрочку.

Средства поступают на залоговый счет частного партнера, выпустившего для рефинансирования проекта облигации на 4 млрд. руб., и идут на выплату купонного дохода по облигациям53. Планируется построить по такой же схеме еще три школы в 2018-2027 гг.

Концессии на создание объекта оленеводства и тепличного комплекса в ЯНАО - первые проекты ГЧП в агропромышленной сфере в России.

Обсуждение и выводы

В ходе исследования выявлено, что между показателями привлечения частных инвестиций в общественную инфраструктуру и экономическим ростом существует статистическая взаимосвязь. Также выявлено соответствие динамики СЭР притоку инвестиций в инфраструктуру регионов. Таким образом, первая из выдвинутых нами гипотез полностью подтвердилась.

Для проверки второй гипотезы изучены развитие институциональной среды и опыт реализации проектов ГЧП в двух регионах. На Рисунках 10 и 11 представлены итоги развития ГЧП и привлечения инвестиций на фоне реализации мер по созданию институциональной среды.

Власти Москвы приступили к созданию институциональной среды до того, как это было нормативно закреплено на федеральном уровне. Результат сказался не сразу, однако постепенно институциональные измене-

50 Приказ департамента экономики ЯНАО от 31.01.2018 N 28-О «Об утверждении перечня объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений».

51 В 2017 г. проект Северного широтного хода получил Национальную премию в сфере инфраструктуры «РОСИНФРА» в номинации «Лучший проект ГЧП в транспортной сфере».

52 Распоряжение правительства ЯНАО от 07.07.2017 N 485-РП «О заключении концессионного соглашения на проектирование, строительство, реконструкцию и использование (эксплуатацию) аэропортового комплекса в г. Новый Уренгой».

53 Облигации размещены на Московской бирже. Ставка купона 11%, срок обращения 1,5 года, номинал одной облигации 1 тыс. руб. Рейтинговым агентством «Эксперт РА» им присвоен высокий уровень надежности гиАА. См.: Обзор отраслевых практик реализации проектов ГЧП 2017-2018. М.: Национальный Центр ГЧП, 2018. С. 52-56.

ния привели как к росту количества и качества проектов ГЧП, так и к увеличению доли частных инвестиций в инфраструктуре, а кроме того - к повышению внебюджетного финансирования программ.

50

45

40

35

30

25

20

15

10

Рисунок 10

Частные инвестиции в инфраструктуру, проекты ГЧП и меры по созданию институциональной

среды в г. Москве

2008 -утв. порядок финансирования проектов, превышающих один бюджетный цикл

2009 -утв. порядок подготовки и реализации концессий

утв. план мер по развитию ГЧП

уполн. органы, утверждены госпрограммы с внебюджетным финанси-

2013 -утв. правила аренды с инвест. обязательствами

2014 - 2015 -

создан установлена

Инвестпортал, льгота для

утв. порядок инвесторов

взаимодейст- по налогу

вия органов на прибыль

власти при

подготовке

проектов ГЧП

2016 -

утв. Инвест-

стратегия,

порядок

подготовки

и реализа-

ции проек- —Н--

тов ГЧП

2017 -установлена льгота для инвесторов по налогу на прибыль

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Число

проектов

ГЧП

Объем инвестиций в проекты ГЧП

Объем частных инвестиций в инфраструктуру

Объем внебюджетных средств в государственных программах

Примечание: Данные об инвестициях и числе проектов ГЧП представлены в виде процентов от суммарного значения данного показателя за весь оцениваемый период.

В ЯНАО создание институциональной среды началось в 2010 г. и привело к появлению в 2013 г. первых проектов ГЧП. К 2014 г. эта работа затормозилась, что выразилось в снижении числа проектов. В 2016-2017 гг.

5

0

новых проектов почти не было, а 2018 год ознаменовался институциональными изменениями, совпавшими с появлением целого ряда проектов.

60

50

40

30

20

10

Рисунок 11

Частные инвестиции в инфраструктуру, проекты ГЧП и меры по созданию институциональной

среды в ЯНАО

2010 - 2013 -

утв. регио- утв. Инвест-

нальный стратегия,

закон о ГЧП, госпрограммы

порядок с внебюджет-

оценки ным финан-

эффектив- сированием,

ности проек- порядок реали-

тов ГЧП зации проектов

2011 -упоминание о ГЧП в Стратегии ГЧП, льгота по налогу на прибыль для инвесторов

СЭР

2012 -

создание

уполн.

органа

2015 -утв. регламент сопровождения инвест-проектов

2016 -введена льгота для инвесторов по налогу на имущество

2017 -утв. порядок взаимодействия органов власти при подготовке концессий, порядок финансирования проектов, превышающих один бюджетный цикл

2018 -

портал,

утв. порядок подготовки концессий и перечень планируемых проектов

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Число

проектов

ГЧП

Объем инвестиций в проекты ГЧП

Объем частных инвестиций в инфраструктуру

Объем внебюджетных средств в государственных программах

0

Таким образом, в обоих регионах прослеживается взаимосвязь между развитием институциональной среды и появлением новых проектов. На фоне институциональных изменений наблюдается увеличение частных инвестиций в инфраструктуру и доли внебюджетного финансирования госпрограмм. Оба региона улучшили свое положение в рейтинге субъектов РФ по развитию ГЧП, реализуя институциональные изменения. Полученные автором результаты подтверждают теоретическое положение о первичности институциональной среды по отношению к реализации проектов (Keune, 2001; Rodríguez-Pose, 2013; Кондратов, Гарипов, 2013; Шилкина, 2015; World Bank, 2017).

Наряду с указанными теоретическими положениями проведенное исследование позволяет сформулировать ряд прикладных выводов.

В ЯНАО доля капитальных вложений бизнеса преобладает, но в 84% госпрограмм внебюджетные средства отсутствуют. Неучастие бизнеса объясняется проблемами институционального характера. Например, организация, созданная правительством ЯНАО в качестве единого оператора ЖКХ, выступает концессионером в половине всех проектов ГЧП, что указывает на проблемы с обеспечением конкуренции. Ответственная структура по сопровождению проектов отсутствует, налоговые льготы для инвесторов минимальны. Четверть всех проектов ГЧП находится в стадии конкурса, что говорит о чрезмерной затянутости процедуры отбора частного партнера. Из пяти региональных проектов один прекращен досрочно ввиду «невозможности исполнения в разумные сроки»54. Все эти факты подрывают доверие участников рынка к новым инвестиционным механизмам.

В свою очередь, Москва реализует многочисленные разнообразные и дорогостоящие проекты, но и там есть потенциал для институционального развития. Почти % проектов ГЧП реализуются в транспортной сфере, и половина - в форме инвестконтрактов. Не заключено ни одного соглашения о ГЧП55, из восьми инициированных концессий конкурс состоялся лишь в двух56. Развитие ГЧП в Москве сдерживается наличием свободных инвестиционных средств компаний и высоким уровнем бюджетной обеспеченности города.

При создании институциональных условий автором выделен ряд проблем. Во-первых, управление в сфере инвестиций и ГЧП в Москве распылено между пятью ведомствами; во-вторых, информация о проектах ГЧП не размещается на официальном сайте торгов; в-третьих, не утвержден перечень планируемых проектов ГЧП; в-четвертых, отсутствует перечень планируемых проектов, а перечни частных инициатив о реализации проектов не публикуются. В-пятых, правительство Москвы слабо использует стимулы для привлечения инвесторов; не применяется гарантия окупаемости проектов. В-шестых, не урегулирован вопрос о заключении концессий без проведения конкурса и порядок принятия решения о заключении соглашения по итогам закрытого конкурса. В-седьмых, контролирующие органы наделены неопределенными полномочиями, и инвесторы воспринимают это негативно. Эти аспекты следует учитывать всем регионам, стремящимся достичь показателей столицы в привлечении инвестиций и не повторить ее ошибок.

54 Распоряжение правительства ЯНАО от 23.10.2015 N 707-РП «О расторжении Соглашения о проектировании, строительстве, оснащении и технической эксплуатации на основе ГЧП объекта, предназначенного для размещения образовательной организации, между Правительством ЯНАО и ООО «Деловой Урал-ЕК» от 25.07.2014 N 101-19/50».

55 Сводный отчет о результатах проведения оценки фактического воздействия постановления правительства Москвы от 03.02.2016 N 26-ПП «О подготовке проектов государственно-частного партнерства, принятии решений о реализации проектов государственно-частного партнерства, реализации и мониторинге реализации соглашений о государственно-частном партнерстве». М.: ДЭПР, 2018.

56 Сводный отчет о результатах проведения оценки фактического воздействия постановления правительства Москвы от 04.08.2007 N 720-ПП «О порядке подготовки концессионных соглашений, реализуемых на территории г. Москвы». М.: ДЭПР, 2017.

ЛИТЕРАТУРА

1. Акьюлов Р.И., Алферьев К.А. К вопросу о взаимосвязи инвестиционной активности и долговых обязательств российских регионов // Вопросы управления. - 2017. - № 1 (44). - С. 138-143.

2. Аркин В.И., Сластников А.Д. Оптимизация концессионной платы в стохастической модели государственно-частного партнерства // Журнал Новой экономической ассоциации. - 2017. - № 4. - С. 31-48.

3. Аузан А.А. Развитие и «колея» зависимости // Мировая экономика и международные отношения. - 2017. - № 10. - С. 96-105.

4. Баринова В.А., Земцов С.П., Царева Ю.В. Предпринимательство и институты: есть ли связь на региональном уровне в России? // Вопросы экономики. - 2018. - № 6. -С. 92-116.

5. Безденежных В.И. Проблемы развития институциональной среды государственно-частного партнерства в городе Москве // Теория и практика общественного развития. - 2015. - № 19. - С. 62-66.

6. Бойчук Н.П. Состояние государственно-частного партнерства в Ямало-Ненецком автономном округе на современном этапе // Экономика и управление: анализ тенденций и перспектив развития. - 2016. - № 30. - С. 69-78.

7. Казакова М.В., Любимов И.Л., Нестерова К.В. Гарантирует ли успех отдельной реформы ускорение экономического роста? Недостаточно развитые институты как причина провала реформ // Экономический журнал ВШЭ. - 2016. - Т. 20. - № 4. -С. 624-654.

8. Кондратов М.В., Гарипов Р.И. Теоретические подходы к пониманию «институциональной среды» // Фундаментальные исследования. - 2013. - № 11. - С. 1908-1911.

9. Коновалов А.М. Долгосрочное планирование развития общественной инфраструктуры - приоритет государственного и муниципального управления // Вестник РУДН. Серия ГМУ. - 2017. - Т. 4. - № 1. - С. 50-66.

10. Полтерович В.М. Институциональные реформы и гражданская культура // Историческая и социально-образовательная мысль. - 2016. - Т. 8. - № 2/2. - С. 225-238.

11. Савруков А.Н., Савруков Н.Т., Козловская Э.А. Оценка состояния и уровня развития проектов государственно-частного партнерства в субъектах РФ // Вопросы экономики. - 2018. - № 7. - С. 131-141.

12. Сухарев О.С., Ворончихина Е.Н. Факторы экономического роста: эмпирический анализ индустриализации и инвестиций в технологическое обновление // Вопросы экономики. - 2018. - № 6. - С. 29-47.

13. Тамбовцев В.Л. Институты в социологии, политологии и правоведении: взгляд экономиста // Общественные науки и современность. - 2015. - № 1. - С. 115-126.

14. Мирошников С.Н. Государственное управление инвестиционной привлекательностью и инфраструктурным развитием территорий: проблемы и решения // Управленческое консультирование. - 2018. - № 9. - С. 29-35.

15. Фрейдина И.А. Международный опыт финансирования инфраструктурных проектов // Экономическая политика. - 2017. - № 4. - С. 196-203.

16. Шаститко А.Е. Проектируемые институты: теории и интересы // Журнал Новой экономической ассоциации. - 2017. - № 3. - С. 177-184.

17. Шилкина О.А. Государственно-частное партнерство как инструмент развития общественной инфраструктуры в регионе // Вестник Московского университета. Серия 26: Государственный аудит. - 2015. - № 2. - С. 3-10.

18. Acemoglu D., Robinson J. The Role of Institutions in Growth and Development. New York: International Bank for Reconstruction and Development, 2008.

19. Acemoglu D., Robinson J. Why Nations Fail. New York: Crown Publishers, 2013.

20. Boyer E.J., Van Slyke D.M., Rogers J.D. An Empirical Examination of Public Involvement in Public-Private Partnerships: Qualifying the Benefits of Public Involvement in PPPs // Journal of Public Administration Research and Theory. 2016. Vol. 26. N. 1. Р. 45-61.

21. Campra M., Oricchio G., Braja T.M., Esposito P. Sovereign Risk and Public-Private Partnership during the Euro Crisis. London: Palgrave Macmillan, 2014.

22. Contribution of Institutional Investors Private Investment in Infrastructure 2011-2017. New York: World Bank, 2017.

23. Glumac B., Han Q., Schaefer W., Krabben E. van der. Negotiation Issues in Forming Public-Private Partnerships for Brownfield Redevelopment: Applying a Game Theoretical Experiment. Land Use Policy. 2015. Vol. 47. P. 66-77.

24. Hoppe E.I., Kusterer D.J., Schmitz P.W. Public-Private Partnerships Versus Traditional Procurement: An Experimental Investigation. Journal of Economic Behavior & Organization. 2013. Vol. 89. P. 145-166.

25. Huyghebaert N., Wang L. Institutional Development and Financing Decisions: Evidence from a Cross-Regional Study on Chinese Listed Firms // The European Journal of Finance. 2016. Vol. 22. N. 4. P. 288-318.

26. Keune M. Regions, Regional Institutions and Regional Development. Working Paper. Geneva: International Labor Office, 2001.

27. Nagesha G., Gayithri K. A Research Note on the PPP of India Infrastructure Development. Journal of Infrastructure Development. 2014. Vol. 6. N. 2. P. 111-129.

28. Verougstraete M., Sekiguchi J. PPP Policy, Legal and Institutional Frameworks in Asia and the Pacific. Bangkok: ESCAP, 2017.

29. Public Governance of Public-Private Partnerships. Paris: OECD, 2012.

30. Public-Private Partnership Guidelines. Jakarta: ASEAN, 2014.

31. Public-Private Partnerships and the Global Infrastructure Challenge. How PPPs Can Help Governments Close the "Gap" Amid Financial Limitations. London: Ernst & Young, 2015.

32. Public-Private Partnerships: Reference Guide. New York: International Bank for Reconstruction and Development, 2012.

33. Rodriguez-Pose A. Do Institutions Matter for Regional Development? Regional Studies. 2013. Vol. 47. N. 7. P. 1034-1047.

34. Schwab K. (ed.) The Global Competitiveness Report 2017-2018. Geneva: World Economic Forum, 2018.

REGIONAL GOVERNMENTS' POLICY EVALUATION FOR EXTRA-BUDGETARY INVESTMENTS IN PUBLIC INFRASTRUCTURE

George A. Borshchevskiy

PhD., Associate Professor, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA). Address: 82 Vernadskogo Av., 119571 Moscow, Russian Federation. Email: ga.borshchevskiy@migsu.ranepa.ru

Abstract

In the article we examine the institutional process in a regional economy connected with the infrastructure development. The hypotheses stated are the following: 1) the existence of the interrelationship between the economic growth and attracting the investment into infrastructure; and 2) the influence of the institutional environment on the public-private partnerships (PPP) development. We have adopted the neoinstitutional approach to study the factors which influence the behavior of the government and business in their interaction in the economy. We also employ statistical methods for analyzing the dynamics of socio-economic development (SED) indicators of the subjects of the Russian Federation as well as the results of measures to attract private investment into infrastructure, including the PPP. The best regional practices were shown in creating an institutional environment for investors and implementing infrastructure projects. Also we propose new indices for assessing the attraction of private investments in infrastructure and for assessments of the regional SED. We chose the city of Moscow and the Yamalo-Nenets Autonomous District as two empirical case studies, which differ in the economic and geographic conditions, but both demonstrate success in attracting private investment and implementing infrastructure projects. The existence of a relationship between indicators of private investment in public infrastructure and economic growth was revealed. In addition, in both regions there proves to be an interrelationship between the creation of the institutional environment and the emergence of new PPP projects. Against the background of institutional changes, there is a growth in private investment in infrastructure, and the share of non-budgetary funding in government programs increases. Our conclusions are consistent with a theory that asserts the primacy of institutional environment in relation to project implementation. In conclusion we make some practical recommendations for the development of the institutional environment which are acceptable for all regions solving similar problems of infrastructure development.

Keywords: institutional environment; infrastructure; public-private partnership; investment; Moscow; Yamalo-Nenets Autonomous District.

Citation: Borshchevskiy, G.A. (2018). Otsenka deiatelnosti regionalnykh pravitelstv po privlecheniyu vnebiudzhetnykh investitsiy v razvitie infrastruktury [Regional Governments' Policy Evaluation for Extra-Budgetary Investments in Public Infrastructure]. Public Administration Issues, no 4, pp. 7-41 (in Russian).

REFERENCES

1. Acemoglu, D. & Robinson, J. (2008). The Role of Institutions in Growth and Development. New York: International Bank for Reconstruction and Development,

2. Acemoglu, D. & Robinson, J. (2013). Why Nations Fail. New York: Crown Publishers.

3. Akulov, R.I. & Alferev, K.A. (2017). K voprosu o vzaimosvyazi investitsionnoy aktivnosti i dolgovykh obyazatel'stv rossiyskikh regionov [On the Issue of the Interrelationship between Investment Activity and Debt Obligations of the Russian Regions]. Voprosy Uprav-leniya [Management issues], no 1, vol. 44 (in Russian).

4. Arkin, V.I., Slastnikov, A.D. (2017). Optimizatsiya kontsessionnoy platy v stokhastich-eskoy modeli gosudarstvenno-chastnogo partnerstva [Optimization of Concession Fees in the Stochastic Model of Public-Private Partnership]. Journal of the New Economic Association, no 4, pp. 31-48 (in Russian).

5. Auzan, A.A. (2017). Razvitiye i "koleya" zavisimosti [Development and "Track" of Dependence]. World Economy and International Relations, no 10 (in Russian).

6. Barinova, V.A., Zemtsov, S.P. & Tsareva Yu.V. (2018). Predprinimatel'stvo i instituty: yest' li svyaz' na regional'nom urovne v Rossii? [Entrepreneurship and Institutions: Is there a Link at the Regional Level in Russia?]. Voprosy Ekonomiki, no 6 (in Russian).

7. Bezdenezhnyh, V.I. (2015). Problemy razvitiya institutsional'noy sredy gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v gorode Moskve [Problems of Development of the Institutional Environment of Public-Private Partnership in the City of Moscow]. Theory and practice of social development, no 19, pp. 62-66 (in Russian).

8. Boychuk, N.P. (2016). Sostoyaniye gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v Yamalo-Nen-etskom avtonomnom okruge na sovremennom etape [The State of Public-Private Partnership in the Yamalo-Nenets Autonomous District at the Present Time]. Economics and Management: analysis of trends and development prospects, no 30, pp. 69-78 (in Russian).

9. Boyer, E.J., Van Slyke, D.M. & Rogers J.D. (20168). An Empirical Examination of Public Involvement in Public-Private Partnerships: Qualifying the Benefits of Public Involvement in PPPs. Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 26, no 1, pp. 45-61.

10. Campra, M., Oricchio, G., Braja, T. M. & Esposito P. (2014). Sovereign Risk and Public-Private Partnership during the Euro Crisis. London: Palgrave Macmillan.

11. Contribution of Institutional Investors Private Investment in Infrastructure 2011-2017. New York: World Bank, 2017.

12. Freydina, I.A. (2017). Mezhdunarodnyy opyt finansirovaniya infrastrukturnykh proyek-tov [International Experience in Financing Infrastructure Projects]. Economic Policy, no 4, pp. 196-203 (in Russian).

13. Glumac, B., Han, Q., Schaefer, W. & Krabben E. van der (2015). Negotiation Issues in Forming Public-Private Partnerships for Brownfield Redevelopment: Applying a Game Theoretical Experiment. Land Use Policy, vol. 47, pp. 66-77.

14. Hoppe, E.I., Kusterer, D.J. & Schmitz P.W. (2013). Public-private partnerships versus traditional procurement: An experimental investigation. Journal of Economic Behavior & Organization, no 89, pp. 145-166.

15. Huyghebaert, N. & Wang, L. (2016). Institutional development and financing decisions: evidence from a cross-regional study on Chinese listed firms. The European Journal of Finance, vol. 22, no 4, рр. 288-318.

16. Kazakova, M.V., Lyubimov, I.L. & Nesterova, K.V. (2016). Garantiruyet li uspekh otdel'noy reformy uskoreniye ekonomicheskogo rosta? Nedostatochno razvityye insti-tuty kak prichina provala reform [Does the Success of a Single Reform Guarantee an Acceleration of Economic Growth? Insufficiently Developed Institutions as a Reason for the Failure of Reforms]. Economic Journal of Higher School of Economics, vol. 20, no 4, pp. 624-654 (in Russian).

17. Keune, M. (2001). Regions, regional institutions and regional development. Working Paper. Geneva: International Labor Office.

18. Kondratov, M.V. & Garipov, R.I. (2013). Teoreticheskiye podkhody k ponimaniyu «institutsional'noy sredy» [Theoretical Approaches to Understanding the «Institutional Environment»]. Fundamental research, no 11, pp. 1908-1911 (in Russian).

19. Konovalov, A.M. (2017). Dolgosrochnoye planirovaniye razvitiya obshchestvennoy infrastruktury - prioritet gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya [Long-Term Planning of the Development of Public Infrastructure Is a Priority of State and Municipal Government]. Vestnik of Russian University of the People's Friendship, vol. 4, no 1, pp. 50-66 (in Russian).

20. Miroshnikov, S.N. (2018). Gosudarstvennoye upravleniye investitsionnoy privlekatel'nost'yu i infrastrukturnym razvitiyem territoriy: problemy i resheniya [State Management of Investment Attractiveness and Infrastructural Development of Territories: Problems and Solutions]. Management consulting, no 9, pp. 29-35 (in Russian).

21. Nagesha, G. & Gayithri, K. (2014). A research Note on the PPP of India Infrastructure Development. Journal of Infrastructure Development, vol. 6, no 2, рр. 111-129.

22. Polterovich ,V.M. (2016). Institutsional'nyye reformy i grazhdanskaya kul'tura [Institutional Reforms and Civic Culture]. Historical and socio-educational thought vol. 8, no 2-2 (in Russian).

23. Public Governance of Public-Private Partnerships. Paris: OECD, 2012.

24. Public-Private Partnership Guidelines. Jakarta: ASEAN, 2014.

25. Public-private Partnerships and the Global Infrastructure Challenge. How Ppps Can Help Governments Close the "Gap" Amid Financial Limitations. London: Ernst & Young, 2015.

26. Public-Private Partnerships: Reference Guide. New York: International Bank for Reconstruction and Development, 2012.

27. Rodriguez-Pose, A. (2013). Do Institutions Matter for Regional Development? Regional Studies, vol. 47, no 7, рр. 1034-1047.

28. Savrukov, A.N., Savrukov, N.T. & Kozlovskaya, E.A. (2018). Otsenka sostoyaniya i urovnya razvitiya proyektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v sub»yektakh RF [Assessment of Public-Private Partnership Projects' State and Development Level in the Regions of the Russian Federation]. Voprosy ekonomiki, no 7 (in Russian).

29. Schwab K. (ed.) (2018). The Global Competitiveness Report 2017-2018. Geneva: World Economic Forum.

30. Shastitko A.E. Proyektiruyemyye instituty: teorii i interesy [Projected institutions: theories and interests]. Journal of the New Economic Association, 2017, No 3, pp. 177-184. (In Russ.).

31. Shilkina, O.A. (2015). Gosudarstvenno-chastnoye partnerstvo, kak instrument razvitiya obshchestvennoy infrastruktury v regione [Public-Private Partnership as a Tool for the Development of Public Infrastructure in the Region]. Moscow University Bulletin, Series 26: State Audit, no 2 (in Russian).

32. Sukharev, O.S. & Voronchikhina, E.N. (2018). Faktory ekonomicheskogo rosta: empir-icheskiy analiz industrializatsii i investitsiy v tekhnologicheskoye obnovleniye [Economic growth factors: an empirical analysis of industrialization and investment in technological renewal]. Voprosy ekonomiki, no 6 (in Russian).

33. Tambovtsev, V.L. (2015). Instituty v sotsiologii, politologii i pravovedenii: vzglyad ekono-mista [Institutions in Sociology, Political Science and Law: The View of an Economist]. Social Sciences and Modernity, no 1 (in Russian).

34. Verougstraete, M. & Sekiguchi, J. (2017). PPP Policy, Legal and Institutional Frameworks in Asia and the Pacific. Bangkok: ESCAP.