Государственная служба Республики Беларусь: состояние и перспективы развития в рамках комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь

О.И. ЧУПРИС,

доцент, кафедры конституционного права Белорусского государственного университета, член Научно-консультативного совета Министерства юстиции Республики Беларусь, член Научно-методического совета Белорусского государственного университета,

кандидат юридических наук, доцент

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ В РАМКАХ КОМПЛЕКСНОЙ ОТРАСЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Государственная служба Республики Беларусь как правовое явление: современное состояние

Государственная служба представляет собой важнейшее государственно-правовое явление.

Социальная значимость государственной службы в Республике Беларусь детерминирует необходимость ее развитого правового регулирования, которое в настоящее время включает Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О государственной службе в Республике Беларусь» с изменениями и дополнениями и множество иных нормативных правовых актов. Их комплексный анализ свидетельствует о том, что правовое регулирование государственной службы при наличии единого закона не является цельным. Совокупность актов по вопросам государственной службы отличается громоздкостью. Множество изменений не способствует комплексному регулированию возникающих в указанной сфере отношений и в полной мере не отвечают происходящим социально-экономическим изменениям, когда к государственной службе предъявляются возрастающие требования со стороны общества. Правовой статус государственной службы, ее составных элементов, установленный Законом о государственной службе и рядом законодательных актов, принятых в его развитие, а также регулирующих отдельные виды государственной службы, не позволяет рассматривать ее как единый внутренне непротиворечивый элемент системы законодательства с отлаженным правовым механизмом.

Таким образом, действующий Закон о государственной службе не выполняет роль единого системно-базового акта, закрепляющего единую методологическую основу правового регулирования государственной службы и обеспечивающего вытекающую из него системную дифференциацию правового регулирования, как это свойствен-

но иным аналогичным крупным и значимым правовым образованиям (таким, например, отраслям права и законодательства, как трудовое, гражданское, налоговое и др.).

Законодательство о государственной службе не выделено самостоятельно в Едином правовом классификаторе Республики Беларусь [1], а административное законодательство представлено лишь законодательством о привлечении к административной ответственности. В то же время в подразделе 05.11 «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» выделено законодательство о служащих государственного аппарата как особой категории работников, наряду с работниками, избранными на выборные должности, педагогическими, медицинскими работниками и др., разделе 18 «Правовые акты индивидуального применения и разового характера», содержащем законодательство о кадровых вопросах, поощрениях, дисциплинарной ответственности, присвоении званий и квалификации, подразделах 12.01.07 «Всеобщая воинская обязанность и военная служба», 12.03.05 «Служба в органах внутренних дел», 12.02.07 «Военизированная пожарная служба», 15.03 «Таможенные органы. Должностные лица таможенных органов» и др. Таким образом, место законодательства о государственной службе в системе законодательства четко не определено.

Научные представления о государственной службе, сложившиеся в Республике Беларусь и постсоветских государствах, не дают однозначного ответа на вопрос о месте государственной службы как правового явления в правовой системе, что также ограничивает возможности для совершенствования законодательства о ней.

Государственная служба по признанию теоретиков и практиков представляет собой комплексное правовое образование. Ученые-администра-тивисты склоняются к признанию ее как важного

административно-правового института. Специалисты в области трудового права стремятся обосновать ее существование в рамках трудового права, разграничивая сферы правового регулирования двух смежных отраслей - трудового и административного права. Рядом ученых государственная служба признается самостоятельным комплексным межотраслевым правовым институтом. В Российской Федерации доказывалось существование служебного права как комплексной отрасли права [2]. Каждая из указанных научных концепций может иметь критические замечания, обусловленные неоднородностью правовых отношений, формирующих сферу государственной службы.

Место государственной службы в правовой системе Республики Беларусь. Государственная служба, как правовое явление, объектом своего правового регулирования имеет систему множества правовых отношений, формирующих неоднородные, относительно самостоятельные, но взаимосвязанные группы, которые формируют самостоятельную сферу, но не род общественных отношений. Ее уникальным свойством является неоднородность юридической природы отношений по нескольким признакам. Во-первых, неоднородность обусловлена сложностью структуры государственной службы, объединяющей ее различные виды (в Республике Беларусь согласно анализу законодательства - это политическая, депутатская, судейская, аппаратная, прокурорская, военная и военизированная). Во-вторых, государственная служба многофункциональна как деятельность, что формирует отдельные группы правовых отношений, подлежащих классификации в пределах двух групп: 1) по организации государственной службы, включающей отношения общих основ ее организации, ее правового регулирования и комплектования должностей государственной службы; 2) по реализации (осуществлению) государственной службы, объединяющей две подгруппы отношений: по осуществлению государственными служащими своих обязанностей и реализации полномочий, а также по обеспечению их надлежащего осуществления в связи с ее организацией, или прохождения государственной службы. В-третьих, в отношениях государственной службы своеобразно сочетается публично-правовой и частноправовой интерес.

Таким образом, единая совокупность неоднородных общественных отношений в сфере государственной службы, находящихся в особом пра-

вовом режиме и регламентируемых большим количеством специфичных, зачастую видоизмененных взаимосвязанных правовых норм, интегрированных в различные отрасли права, но требующих четкой систематизации, совершенствования и унификации, что невозможно осуществить в пределах отдельных отраслей права, приводит к выводу о существовании государственной службы, как комплексной отрасли законодательства, и возможностях системного совершенствования правового регулирования государственной службы в рамках системы законодательства Республики Беларусь [3].

Представления о системе государственной службы как комплексной отрасли законодательства.

Государственная служба, как комплексная отрасль законодательства Республики Беларусь, может иметь собственную структуру, включающую Общую и Особенную части, и самостоятельное институционально-подотраслевое деление.

В основе всей системы законодательного регулирования государственной службы в Республике Беларусь лежат институты Общей части, определяющие основы правового регулирования организации и осуществления (реализации) государственной службы.

Отношения организации государственной службы могут быть подвергнуты правовому регулированию в рамках таких самостоятельных правовых институтов, как общие основы организации, должность и комплектование государственной службы.

Общие основыг организации охватывают нормативные положения о сфере законодательного регулирования государственной службы и системе законодательства о ней, основных понятиях и принципах государственной службы, системе государственной службы, ее видах и их взаимосвязях, основных их характеристиках, системе государственных органов государственной службы, системе управления ею и ее финансировании.

Правовое регулирование организации государственной службыг должно вестись в направлении формирования ее промежуточного типа, находящегося между существующими отрытым и закрытым типами, дополненного карьерным принципом ее построения.

Совершенствование системы управления государственной службой видится в необходимости создания единой системыг управления государственной службой в Республике Беларусь во главе со специальным республиканским органом го-

сударственного управления - Национальным комитетом государственной службы (далее -НКГС), подчиненным Президенту Республики Беларусь. Данная система может включать: НКГС - Академия управления при Президенте Республики Беларусь, как орган методического руководства - государственные органы с кадровыми службами, выполняющими функции подбора государственных служащих и осуществления локального правового мониторинга государственной службы - дисциплинарные комиссии государственных органов, обеспечивающие дополнительную защиту государственных служащих при привлечении к дисциплинарной ответственности -Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, как научно-координационный центр республиканского правового мониторинга государственной службы.

Правовой мониторинг государственной службы следует вести по направлениям: поступления на государственную службу в части комплектования ее профессиональными государственными служащими; мониторинга качества управления и финансирования государственной службы; работы с обращениями и осуществления административных процедур; оперативности взаимодействия государственных органов; эффективности реализации компетенции государственных органов, оптимальности их структуры и распределения полномочий; разрешения коллизий и споров при осуществлении государственной службы. Данные направления оцениваются на всех стадиях правотворчества и реализации его результатов.

Институт государственной должности устанавливает классификацию государственных должностей, понятие, необходимость существования и требования к их реестру, квалификационные требования к различным категориям должностей, соответствующие этим должностям полномочия, служебные разряды государственной службы и их соотнесение в пределах всей системы государственной службы, порядок учреждения государственных должностей, понятие должностных инструкций и требования к ним. При этом в Республике Беларусь необходимо развитие нормативного закрепления правового статуса должностей в должностных инструкциях с изменением требований к должностным инструкциям как документам не столько структурной, сколько процессной организации.

Институт комплектования государственной службы представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих общие положения

о системе государственного обеспечения надлежащего комплектования государственной службы как в целом, так и ее отдельных видов, и собственно порядке комплектования (требования, способы замещения должностей и используемые правовые формы). Данный институт также включает нормы о государственном обеспечении качественного комплектования государственной службы. Полагаем, что совершенствование правового регулирования мер государственного обеспечения качественного комплектования государственной службы, должно исходить из существования и работы с кадровым резервом, дальнейшего распространения конкурсного отбора и расширения сферы квалификационных экзаменов, а также внедрения современных кадровых технологий; совершенствования организационных форм путем повышение статуса кадровых служб и формированием в них штата сотрудников по подбору персонала; расширения сферы использования интернет-технологий.

Дальнейшее деление институтов в Общей части происходит на основании выделения нескольких разновидностей отношений в связи с реализацией (осуществлением) государственной службы.

Поскольку решение задач государственной службы в первую очередь связано с осуществлением государственным служащим обязанностей и реализацией прав (правомочий), которые формируют правовой статус государственного служащего, то, используя традиционный подход, целесообразно назвать этот институт институтом правового статуса государственныгх служащих. Данный институт включает нормы о классификации обязанностей и прав, устанавливает их перечни и формы закрепления, порядок реализации.

Несмотря на то, что элементами правового статуса признаются также ответственность, поощрения, материальныге и социальныге гарантии обеспечения государственных служащих, в силу их значимости и объема правового регулирования в системе отрасли законодательства они образуют самостоятельные правовые институты. Полагаем, что те же признаки позволяют в качестве самостоятельного признать также институт дисциплинарной ответственности с отдельным подинститутом служебной дисциплины. Названные институты являются комплексными, и в них объединяются нормы различных отраслей права. Соответственно, они подлежат регламентации не только специальным законодательством о государственной службе, но и иным отраслевым законодательством.

Самостоятельным и новым для юридической теории и практики является институт должностного регламента. Он представляется административно-правовым институтом, но в административном законодательстве как отдельный не встречался, несмотря на его значимость при системно-комплексном подходе к государственной службе ввиду регулирования им порядка реализации компетенции органа, а конкретно - исполнение государственными служащими своих обязанностей, порядок их взаимодействия между собой, как внутри органа, так и с государственными служащими иных органов, организаций и физическими лицами при решении задач государственной службы.

Полагаем, что на основе общих требований к служебному регламенту в каждом государственном органе должен разрабатываться свой служебный регламент как консолидированный локальный акт, объединяющий нормативные акты по следующим направлениям:

- по общей организации работы органа (статус руководителя и распределение полномочий внутри органа, взаимодействие структурных подразделений, порядок осуществления коллегиальных и единоначальных форм и т.д.);

- по участию в нормотворческом процессе;

- по работе с документами и ведению делопроизводства;

- по установлению служебного распорядка органа (режима служебной деятельности, связанного с приемом на службу и увольнением с нее, со служебным временем, временем отдыха, пропускным режимом, пользованием техникой, средствами коммуникации и т.п.), которые традиционно называются правилами внутреннего трудового распорядка;

- по взаимодействию государственных служащих друг с другом и гражданами на основе норм служебной этики;

- по взаимодействию с иными органами, организациями и физическими лицами по наиболее типичным случаям (осуществление административных процедур, работа с обращениями граждан);

- по исполнению служебных полномочий на основе должностных инструкций;

- по осуществлению особых, свойственных именно этому органу, функций и мероприятий или специфических мероприятий, связанных к примеру, с порядком проведения мероприятий с участием высших должностных лиц государства;

- по осуществлению наиболее значимых тех-

нических действий, обеспечивающих правовые формы (например, порядок использования печатей и штампов).

Общие нормы служебной этики как важная составная часть служебного регламента также требуют разработки и правового закрепления в Республике Беларусь. Законодательство об этических правилах на государственной службе формирует подинститут служебной этики.

Институт прохождения государственной службы традиционен. Он взаимосвязан с институтом служебного регламента, способствующим реализации совокупности включенных в него норм. Этот институт имеет комплексный характер и содержит прежде всего модернизированные или взаимодополненные нормы административного и трудового права, что, однако, не исключает при системно-комплексном правовом регулировании присутствия в нем «чистых» отраслевых норм. Данный институт составляют нормы о понятии прохождения государственной службы и его общих этапах, которые, объединяясь, формируют самостоятельные подинституты.

Развитие с учетом единого законодательного регулирования получает институт обжалования, который трансформируется в самостоятельный институт индивидуального служебного спора.

Инновационное совершенствование правового регулирования государственной службы в системе комплексной отрасли законодательства, ориентированной на публичные административно-правовые основы, обусловливает наличие такого института, как разрешение споров, связанныгх с реализацией публичного интереса, который устанавливает основы преодоления возможных противоречий публичного и частного интересов при осуществлении государственной службы. Данный институт имеет сугубо административно-правовой характер.

Окончание государственной службы сопряжено с ее прекращением, которое, как институт, должен объединять нормы трудового законодательства о прекращении трудовой деятельности со специальными нормами, касающимися общих условий и порядка прекращения государственной службы.

Особенная часть содержит элементы, регламентирующие специфику отношений, возникающих в различных видах государственной службы Республики Беларусь. Она, не повторяя норм Общей части, включает специальные нормы об особенностях правового статуса тех или иных видов государственной службы, кото-

рые в настоящее время регулируются многими актами законодательства специального характера. Отношения каждого из видов данной системы имеют свое внутреннее деление, исходящее из предложенной их общей классификации на отношения организации и осуществления и собственное, специфичное законодательное регулирование, то есть настолько своеобразны и множественны, что вполне могут быть отнесены к самостоятельным подотраслям законодательства о государственной службе. В пределах данных подотраслей может осуществляться дальнейшее институциональное деление на основе критериев деления Общей части государственной службы и с учетом ее общих основ.

Предложенная институциональная система служебного права, как одной из главных отраслей законодательства, в нашем представлении должна лечь в основу систематизации законодательства о государственной службе, наиболее продуктивной формой которой в сложившихся условиях и при предложенном научном обосновании системы отрасли должна стать кодификация. Согласно Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, общим правилом системного нормотворчества также является базирование отраслевого законодательства на кодексах.

Аналогичные выводы делают и ученые. Так, украинский ученый Ю.С. Шемшученко, оценивая ситуацию, связанную с развитием отраслей законодательства, отмечает необходимость в принятии новых кодексов для тех из них, которые получают соответствующее развитие [4, с. 5].

Перспективная система законодательства о государственной службе Республики Беларусь видится в существовании следующих источников: 1) Конституция Республики Беларусь, 2) собственно законодательство о государственной службе, наивысшим среди которого следует признать Кодекс государственной службы, и которое имеет подуровни общего законодательства и специального законодательства о видах государственной службы, где второе имеет большую юридическую силу, чем первое лишь при правовом регулировании отношений комплектования или реализации отдельных видов государственной службы, имеющих специфику; 3) иное законодательство, дополняющее общее и применяемое субсидиарно с ним.

Применительно к структурным компонентам государственной службы Республики Беларусь

складываются самостоятельные комплексыг законодательныгх актов, регламентирующие правовой статус различных видов государственной службы, которые, образуя самостоятельные подсистемы, не являются оторванными от других, а взаимосвязаны так же, как структурные элементы единой системы государственной службы Республики Беларусь.

Совершенствование правового регулирования государственной службы в рамках системы законодательства должно основываться на следующих правилах:

- комплексном отраслевом регулировании с его различным объемом в отношении конкретных видов государственной службы: от преимущественного регулирования конституционным законодательством на основе общих норм о государственной службе - для депутатской службы, до абсолютного регулирования специальным законодательством о государственной службе - для аппаратной службы;

- максимальном объединении и модернизации в едином кодифицированном акте положений административного и трудового законодательства и исключении из специального законодательства, регламентирующего отдельные подотрасли, норм, отсылающих к законодательству о труде;

- ревизии отдельных норм специального законодательства как в направлении реализации общих принципов и подходов к государственной службе как публично-правовому явлению с преимущественным административно-правовым регулированием, так и в отношении преодоления некоторых обнаруживающихся при системном анализе пробелов, неточностей, противоречий;

- максимальной унификации законодательства о государственной службе, регламентирующего его отдельные подотрасли, что особенно актуально для военизированных разновидностей государственной службы.

Выводы

1. Комплексные правовые образования, имеющие в качестве объекта правового регулирования неоднородные элементы (как, например, государственная служба) не следует рассматривать в качестве отрасли права, а необходимо определять их место в правовой системе в качестве комплексных отраслей законодательства.

2. Государственная служба, как комплексная отрасль законодательства, может иметь собственную структуру, включающую Общую и Особенную части и самостоятельное институцио-нально-подотраслевое деление.

3. При определении структуры права государственной службы, как комплексной отрасли законодательства, нэобходимо использовать совмещенный традиционно-инновационный подход, выделяя в ней существующие институты, а также включая в сферу правового регулирования новые общественные

отношения, регулируемые в переделах новых структурных частей (институтов (подинститутов).

4. При избрании наиболее приемлемой формы систематизации законодательства в сфере государственной службы следует в первую очередь рассматривать возможности кодификации.

Использованная литература

1. Об утверждении единого правового классификатора Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 4 янв. 1999 г., № 1: в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28.01.2008 г. // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.

2. Дякина, H.A. Служебное право как комплексная отрасль права: автореф. дис... докт. юрид. наук: 12.00.14 / H.A. Дякина ; Рост. гос. ун-т. - Ростов-на-Дону, 2007. - 37 с.

3. Более подробно см.: Чуприс, О.Н. Общетеоретические основы существования самостоятельной комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь - права государственной службы // Право.ву. - 2009. - № 2. - С. 5-11.

4. Шемшученко, Ю.С. Проблеми методологи законодавчо1 дштельносп / Ю.С. Шемшученко // Правова держава. - К.: 1н-т держави i права ш. В.М. Корецького HAH Украши, 2007. - Вип. 18. - С. 3-7.

Беларусь Республикасы жэне басца да бурынгы кецестт мемлекеттерде мемлекеттгк цызмет туралы гылыми тусШктер цуцыц жуйестдегг мемлекеттгк цызметтщ цуцыцтыц цубылыс реттдегг орны туралы бгржацты жауап бере алмайды, бул ол туралы зацнаманы жетыдгру мумктджтерт шектейдг.

Автор Беларусь Республикасындагы мемлекеттж цызметтг зацнаманыц кешендг саласы реттде царастырады жэне Беларусь Республикасы зацнама жуйеЫ шецбертде мемлекеттж цызметтг цуцыцтыц реттеудг жуйелг жетыдгру мумктджтерг туралы эцггме цозгайды.

Научные представления о государственной службе, сложившиеся в Республике Беларусь и постсоветских государствах, не дают однозначного ответа на вопрос о месте государственной службы, как правового явления в правовой системе, что ограничивает возможности для совершенствования законодательства о ней.

Автор рассматривает государственную службу РБ, как комплексную отрасль законодательства и говорит о возможностях системного совершенствования правового регулирования государственной службы в рамках системы законодательства Республики Беларусь.

Scientific understanding of the civil service, established in the Republic of Belarus and the former Soviet states, do not give an unambiguous answer to the question of where the public service as a legal phenomenon in the legal system, which limits the scope for improving the legislation about it.

The author examines the public service of Belarus as a comprehensive sector legislation, and suggests opportunities for improving the system of legal regulation of public service within the laws of the Republic of Belarus.