Особенности градостроительного законодательства, его место в системе административного права

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ОСОБЕННОСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 1 2 Кучмаева С.Н. , Сидоров Ю.В.

1Кучмаева Светлана Николаевна - магистрант;

2Сидоров Юрий Вадимович - кандидат юридических наук, заведующий кафедрой, кафедра административного и финансового права, юридический факультет правового обеспечения государственной и муниципальной службы, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), г. Екатеринбург

Аннотация: в статье анализируются основные понятия градостроительной деятельности по развитию территорий в виде территориального планирования, пространственного развития и пр.

Ключевые слова: градостроительная деятельность, территориальное планирование, развитие территории, общественные отношения, административное право.

В общей теории права «законодательство» рассматривается в широком и в узком смысле. В целях данного исследования термин «законодательство» трактуется в более широком понятии, внешней форме выражения права, представленной в совокупности действующих в государстве законодательных актов, правотворческой деятельности в силу чего оно включает в себя полный комплекс, начиная с законов и заканчивая ведомственными нормативными правовыми актами» [1], действующих в государстве или регулирующих отдельную сферу общественных отношений.

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее - ГрК РФ), градостроительная деятельность -деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий [2].

Под законодательством в градостроительной сфере и в сфере предоставления земельных участков для строительства подразумевается и земельное, и административное законодательство в целом, поскольку именно эти отрасли составляют каркас правового регулирования указанных общественных отношений, и таким образом дальнейшую деятельность по развитию территории в частности.

В результате ряда проведенных реформ в Российской Федерации ранее была создана концептуальная нормативно-правовая база, регулирующая правоотношения в области градостроительной деятельности, сформирован круг полномочий и степень ответственности системы органов государственной власти, основанный на принципах разграничения предметов ведения между Правительством Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, субъектами Российской Федерации и системы органов местного самоуправления. Но, несмотря на ряд весьма позитивных достижений в нормативно-правовом регулировании исследуемой сферы жизнедеятельности в последние годы, качество и формы современного процесса управления градостроительной деятельностью все еще нуждаются в совершенствовании, что требует в свою очередь внесения изменений в текущее законодательство.

Земельное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в силу прямого указания Конституции РФ [3]. Что касается градостроительного законодательства, это не так очевидно, поскольку оно в Конституции РФ не упоминается.

Как верно отмечается в научной литературе, на момент принятия Конституции РФ в ней и не могло быть указания на градостроительную деятельность как на самостоятельную отрасль российской правовой системы [4]. Так как правовое регулирование указанной сферы общественных отношений являлось крайне непоследовательным и фрагментарным, отсутствовал кодифицированный акт. В то время действовал Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации" [5], который не основывался на принципах разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления.

Таким образом, более полноценная, имеющая комплексный характер система градостроительного законодательства стала складываться несколько позднее, после принятия первого кодифицированного акта в области градостроительства -Градостроительного кодекса Российской Федерации в 1998 г. [6]. До принятия этого Федерального закона правовые нормы, регулирующие указанную сферу общественных отношений, тяготели к административному законодательству, поскольку «по методу регулирования отношений законодательству о градостроительной деятельности свойствен императивно-административный характер, а сами отношения возникают между различными органами публичной власти, а также между органами публичной власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой» [7]. Административное законодательство, в свою очередь, со дня принятия Конституции РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Административное право, как отрасль публичного права регулирует общественные отношения, представляющие интересы всего общества и государства в первую очередь. Публичное право - часть системы действующего права и его нормы направлены на защиту общего блага, государственного интереса. Они связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства, с выполнением общественных целей и задач. А градостроительство как одна из важнейших сфер общественной жизни служит отражением развития и благосостояния той или иной территории и в полной мере является предметом непосредственного административного воздействия.

Между тем, противники такого подхода делают акцент на следующих моментах. Представляется, что административное законодательство регулирует различные сферы государственного управления, включая, например, и отношения в области охраны окружающей среды. Однако от этого экологическое право не становится подотраслью административного права. Кроме того, в Конституции РФ не упоминается аграрное законодательство, регулирующее отношения в сфере сельского хозяйства, но между тем отношения по регулированию животноводства, семеноводства, пчеловодства и т.д. в этой связи тоже административными не становятся [8].

Такая правовая неопределенность с градостроительным законодательством до какого-то момента порождала в некоторых субъектах РФ определенную позицию регионального законодателя. Согласно ей градостроительное законодательство априори считалось отнесенным к исключительной компетенции субъектов РФ, так как оно Конституцией РФ прямо не отнесено ни к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71), ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Такая ошибочная позиция была реализована, в частности, в п. 22 ч. 1 ст. 13 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы», который

прямо закреплял, что «градостроительное законодательство города Москвы находится в ведении города Москвы» [9].

Стоит отметить, что отсутствие прямого указания в Конституции РФ на градостроительство как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов сказывается на том, что работы по комплексному развитию территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований происходят в основном за счет бюджетных средств регионов и муниципальных образований.

При решении данного вопроса следует акцентировать внимание на том, что градостроительное законодательство является именно комплексным правовым институтом российского законодательства, который включает в себя нормы множества различных отраслей права. С точки зрения юридической науки [10] имеют некоторые недостатки, однако в большинстве случаев данные недостатки могут быть устранены посредством конкретизации конституционно-правовых норм в законодательных актах.

Сегодня статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из норм настоящего кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Иные федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГрК РФ.

Градостроительные отношения достаточно разнородны, при этом, в ГрК РФ этот термин употребляется только несколько раз и только в целях обозначения существования группы отношений, регулируемых законодательством о градостроительной деятельности [11] определения сферы его регулирования. Результатом такого правового воздействия являются градостроительные правоотношения.

Градостроительные отношения в статье 4 ГрК РФ определены как отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений, что точно соответствует названным в статье 1 ГрК РФ видам градостроительной деятельности. К отношениям, связанным с приобретением, утратой статуса саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, определением правового положения указанных саморегулируемых организаций, осуществлением ими деятельности, установлением порядка осуществления саморегулируемой организацией контроля за деятельностью своих членов и применением саморегулируемой организацией мер дисциплинарного воздействия к своим членам, порядка осуществления государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, применяется гражданское законодательство.

Между тем, территориальное планирование тесно связано и переплетается с основным понятием планирования, установленным в Федеральном законе от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 172-ФЗ), в котором планирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально -экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской

Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. Таким образом, государственная политика Российской Федерации нацелена на обеспечение устойчивого социально -экономического развития и субъектов Российской Федерации, в том числе посредством снятия инфраструктурных ограничений и максимально полного использования потенциала регионов, городов и муниципальных образований. Федеральным законом № 172-ФЗ предусматривается подготовка принципиально нового для страны типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования, - Стратегии пространственного развития (далее -Стратегия), призванная стать «проекцией» социально-экономических приоритетов развития на территорию, оценить сложившуюся систему расселения, дать предложения по ее грамотному и планомерному территориальному и градостроительному развитию. В составе Стратегии разрабатываются предложения о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил.

При этом в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20.08.2015 № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации», Стратегия разрабатывается применительно ко всей территории Российской Федерации с детализацией ее положений в разрезе субъектов Российской Федерации.

В Стратегии фиксируются основные положения пространственного развития, а именно - приоритеты совершенствования системы расселения на территории и механизмы стимулирования расселения в соответствии с приоритетными направлениями и совершенствования системы расселения, прогноз потребности в размещении и развитии федеральной и региональной инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры с учетом перспективной экономической специализации соответствующих территорий, перечень потенциальных территорий опережающего социально-экономического развития, основанный на комплексной оценке и анализе условий и потенциалов пространственного и градостроительного развития территории, и варианты территориального размещения новейших технологических платформ.

Помимо этого, предусматривается, что включение в Стратегию анализа особенностей и проблем пространственного и территориального развития той или иной территории, принципы и приоритеты, цели и задачи, сценарные варианты, показатели пространственного развития, этапы реализации, механизмы достижения установленных приоритетов и целей пространственного и территориального развития.

Так, в соответствии с частью 10 статьи 32 Федерального закона 172-ФЗ к полномочиям высшего исполнительного органа субъекта РФ также отнесено осуществление методического обеспечения разработки и корректировки стратегии части территории субъекта Российской Федерации. С учетом пункта 1 статьи 6 в его взаимосвязи с пунктом 6 статьи 5 Федерального закона № 172-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе в законах субъектов Российской Федерации определять общие положения о порядке обеспечения согласованности долгосрочных целей и задач социально-экономического развития муниципальных образований с приоритетами и целями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. А на муниципальном уровне в соответствии с пунктом 3 части 6 статьи 11 Федерального закона № 172-ФЗ могут приниматься муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие последовательность, порядок разработки и содержание документов стратегического планирования муниципального образования.

Вместе с тем, в целях обеспечения согласованности законодательства Российской Федерации в сфере градостроительной деятельности с нормами Федерального закона

N 172-ФЗ имеется необходимость инициировать внесение изменений в ряд федеральных законов, в том числе в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в ГрК РФ по уточнению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования. Так как, согласно части 2 статьи 39 Федерального закона N 172-ФЗ, у органа местного самоуправления имеется право выбора по принятию решения разработки, утверждения (одобрения) и реализации стратегии социально -экономического развития муниципального образования и плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования. При этом на уровне субъекта РФ органам местного самоуправления настоятельно рекомендовано принять решение о разработке и утверждении такой Стратегии, что подразумевает под собой обязательный характер.

Исходя из анализа приведенных определений, включая стратегическое пространственное планирование и развитие, градостроительная деятельность представляет собой именно комплексную деятельность общественных отношений по формированию и дальнейшему развитию общих интересов среды пространств и территорий, состоящих из определенно эффективно выстроенных последовательностей и этапов, в существовании тесной обоснованной взаимосвязи и взаимозависимости от социально - экономических условий их прогнозирования. Как следствие, наличие таких взаимосвязи и взаимозависимости является главной особенностью градостроительного законодательства, занимаемого место в системе административного права.

При этом к градостроительным, а в новой трактовке и стратегическим пространственным отношениям, применяется также земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды и об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

При осуществлении градостроительной деятельности субъекты неотъемлемо вступают в соответствующие общественные отношения, которые оформляют целенаправленные действия. Как писал В.Н. Кудрявцев, человеческое поведение «реализуется в системе общественных отношений», «не может быть раскрыто во всех его проявлениях вне анализа общественных отношений» [12].

Общественное отношение - многогранное явление объективного порядка. Соответственно, о градостроительной деятельности и градостроительстве следует рассуждать как об определенном социальном явлении, внешней формой которого являются общественные отношения, а внутренним содержанием - целенаправленная определенная деятельность.

В целом законодательство о градостроительной деятельности направлено на упорядочение следующих видов и (или) групп общественных отношений:

а) отношения, предваряющие и обеспечивающие развитие территорий и пространств. Это отношения, которые ориентированы на последующее преобразование территорий в установленных рамках: стратегическое пространственное развитие, территориальное планирование, градостроительное зонирование, принятие нормативов градостроительного проектирования, планировка и межевание территорий и земельных участков, архитектурно-строительное проектирование;

б) отношения по непосредственному преобразованию, освоению земельных участков и (или) преобразованию объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов: строительство, реконструкция, капитальный ремонт зданий, сооружений, в том числе и линейных объектов;

в) отношения, обеспечивающие стабильное функционирование, техническое состояние зданий, сооружений, в том числе линейных объектов: эксплуатацию зданий, сооружений (включает техническое обслуживание зданий, сооружений, эксплуатационный контроль, текущий ремонт зданий, сооружений). Нормальное техническое состояние и функционирование зданий и сооружений оценивается с позиции устойчивости, надежности зданий, сооружений, а также исправности строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения, сетей инженерно-технического обеспечения, их элементов в соответствии с требованиями норм технических регламентов и проектной документации.

Одним из важных аспектов в градостроительной деятельности является непосредственное строительство, т.е. возведение зданий, строений, сооружений. Остальные элементы градостроительной деятельности носят либо подготовительный характер по отношению к строительству, т.е. о стратегическом проектировании -социально-экономическом развитии, стратегическом пространственном развитии, направляющим в определенном виде политику развития пространственных возможностей градостроительных отношений, градостроительном проектировании -деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировочных особенностей территории, либо относятся к эксплуатации уже возведенного объекта капитального строительства, и (или) реконструкции и капитального ремонта таких объектов.

Логическим следствием из приведенных особенностей градостроительной деятельности является разнообразие видов административной разрешительной деятельности, которые применяются на разных стадиях градостроительной деятельности, при этом каждый состав (этап) характеризуется применением специфических мер разрешительной деятельности; так, процедуры выбора земельных участков применяется на стадии предоставления земельного участка для определенного строительства, на этапе инженерных изысканий и проектирования -государственная или негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий и проектной документации, разрешительные, надзорные и регистрационные процедуры применяются в ходе строительства, а также дополнительные процедуры в рамках отдельных стадий градостроительных отношений в виде лицензирования, аккредитации, аттестации и прочих.

Список литературы

1. Пиголкин А.С., Студеникина М.С. Законодательство: понятие, основные черты, динамика развития // Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1-3, 5.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации. П.1. Ст. 1.

3. Конституция Российской Федерации. П. «к». Ч. 1. Ст. 72.

4. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2010. С. 30.

5. Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации» // Российская газета. № 189. 1992. Документ утратил силу.

6. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. № 73-Ф3 // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069. Документ утратил силу.

7. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. С. 30.

8. Савченко Н.А. Проблема разграничения компетенции субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в области градостроительства / Статья, 2014.

9. Железнов Д.С. Теоретические и практические проблемы предоставления земельных участков для строительства в городах Москва и Санкт-Петербург / под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: Статут, 2014. 184 с.

10. Конституции Российской Федерации. Ст. 71, 72.

11. Градостроительного кодекса Российской Федерации. Ст. ст. 3-6.

12. Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 10, 11.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТУРИЗМА НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ Кушхова Б.З.1, Тумасян А.В.2

1Кушхова Бэла Залимовна - кандидат юридических наук, доцент; 2Тумасян Анна Викторовна - магистрант, направление: гражданское право и процесс, кафедра гражданского права и процесса, Институт сервиса туризма и дизайна (филиал) Северо-Кавказский федеральный университет, г. Пятигорск

Аннотация: в статье анализируются основные нормативно-правовые акты, связанные с государственным регулированием туризма на Северном Кавказе, и рассматриваются способы развития туристско-рекреационной деятельности. Ключевые слова: государственное регулирование, законодательство, туристско-рекреационная деятельность.

Государственное регулирование в сфере туристской деятельности является одним из основополагающих факторов управления и развития отрасли. Невозможно осуществлять регулирование туристской деятельностью, как на федеральном, так и на региональном уровнях без четкого и ясного представления о планах развития в этой сфере.

Отечественная политика в области туризма в связи с назревшими проблемами в этой отрасли требует ряд изменений и доработок. С одной стороны - неразвитость туризма в нашей стране связана с общими проблемами, которые носят политический, социальный и экономический характер. С другой - с неполной реализацией законов о туризме на практике и отсутствием по некоторым важным аспектам Программ развития туризма и соответствующих структур регулирования на региональном уровне. [3, с. 350]

На федеральном уровне были приняты меры, позволившие значительно улучшить ситуацию, связанную с развитием туризма на Северном Кавказе.

На выработку благоприятных условий развития туристской отрасли в целом и, в частности, на Северном Кавказе, а также на вовлечение инвестиций в туристский сектор нацелена принятая в 2011 году федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма» на период с 2011 по 2018 год [1].

Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года предусматривает развитие туристического кластера на Северном Кавказе [2]. С целью осуществления положений Стратегии в декабре 2010 года постановлением Правительства России учреждена компания АО «Курорты Северного Кавказа».