Правовой обзор проектов федеральных законов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе и содержащих ювенальные технологии

О.В. Леткова

ПРАВОВОЙ ОБЗОР ПРОЕКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ, НАХОДЯЩИХСЯ НА РАССМОТРЕНИИ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ И СОДЕРЖАЩИХ ЮВЕНАЛЬНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ

Данный материал посвящен обзору проектов федеральных законов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе и содержащих ювенальные нормы.

Ключевые слова: правовой обзор, федеральный закон, Государственная Дума, законопроект, ювенальные нормы.

Проект федерального закона № 198484-5 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения гарантий прав детей на надлежащее воспитание», внесенный депутатами Государственной Думы Е.Б. Мизулиной, О.В. Морозовым, Н.В. Герасимовой, А.К. Исаевым, Г.П. Ивлиевым, В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным и О.Г. Борзовой (8 мая 2009 года).

Названным законопроектом в текст Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон) вводятся понятия «воспитание» и «надлежащее воспитание». В пояснительной записке к законопроекту говорится, что «введение указанных понятий позволяет сформулировать требования к процессам воспитания детей в образовательных учреждениях и иных социальных учреждениях для детей, к информационной безопасности детей, задействовать существующий механизм уголовно-правовой защиты детей от тех недобросовестных родителей, иных законных представителей, которые не обеспечивают надлежащего воспитания, что до сих пор было затруднено из-за неопределенности понятия «надлежащее воспитание». То есть попытка определения на законодательном уровне понятия надлежащего воспитания делается с целью возможности юридической квалификации процесса воспитания как надлежащего или ненадлежащего и наступления правовых последствий в виде ответственности.

Однако понятия воспитания и надлежащего воспитания определены не юридически. Так, согласно п. 1 ст. 1 новой редакции Федерального закона, предлагаемой законопроектом, «воспитание - целенаправленный и

непрерывный процесс воздействия на физическое, психическое и духовнонравственное развитие ребенка, направленный на подготовку его к самостоятельной жизни и заключающийся в формировании у ребенка навыков поведения, соответствующего духовно-нравственным ценностям и интересам российского общества». Но что является духовно-нравственными ценностями и

интересами российского общества, в данном определении не раскрывается. Согласно п. 4 ст. 1 предлагаемой редакции Федерального закона «надлежащее воспитание ребенка - воспитание, основанное на уважении к родителям, к России, ее истории, традициям и культуре, к Конституции и законам Российской Федерации, на идеалах мира, терпимости, свободы, равенства и справедливости, дружбы между народами, этническими, национальными и религиозными группами». Под такое неконкретное понятие можно подвести любые ценности, а точнее, в нем уже заложена основа приоритета либеральных ценностей, которые в данном случае утверждаются как надлежащие духовнонравственные ценности и интересы российского общества. В пояснительной записке к законопроекту подчеркивается, что такое определение соответствует Конвенции ООН о правах ребенка и является составной частью права ребенка на воспитание в широком смысле.

Сама постановка вопроса об определении со стороны государства тех или иных духовно-нравственных ценностей в качестве надлежащих и обязательных является нарушением права родителей на воспитание детей, установленного в ст. 38 Конституции РФ, а также в ст. 1, 63 Семейного кодекса РФ (далее - СК РФ), и представляет собой попытку вмешательства государства в дела семьи.

В законопроекте же предлагается определить в качестве принципа государственной политики в интересах детей принцип приоритетности прав и интересов ребенка по отношению к конституционным правам и свободам других категорий граждан (п.п. «а» п. 2 ст. 1 законопроекта).

В пояснительной записке к законопроекту говорится, что это соответствует принципу протекционизма в отношении детей, продекларированному в Конвенции ООН о правах ребенка.

Между тем данная Конвенция, признавая необходимость наилучшего обеспечения интересов ребенка, не устанавливает приоритета прав детей над конституционными правами и свободами других лиц, включая родителей. Не допускает этого и Конституция РФ, ч. 4 ст. 15 которой закрепляет приоритет международных соглашений России над законами, принимаемыми в Российской Федерации, но не над самой Конституцией РФ, имеющей высшую юридическую силу, придаваемую ей всенародным голосованием. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить российской Конституции.

Следует заметить, что согласно п. 1 ст. 9 Конвенции «государства-участники обеспечивают, чтобы ребенок не разлучался со своими родителями вопреки их желанию, за исключением случаев, ког-да компетентные органы, согласно судебному решению, определяют в соответствии с применимым законом и процедурами, что такое разлучение необходимо в наилучших интересах ребенка (курсив наш. - О.Л.). Такое определение может оказаться необходимым в том или ином конкретном случае, например, когда родители жестоко обращаются с

ребенком или не заботятся о нем или когда родители проживают раздельно и необходимо принять решение относительно места проживания ребенка».

Законопроект, по существу, представляет собой механизм реализации упомянутого положения ч. 1 ст. 9 Конвенции ООН о правах ребенка. С этой целью законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон ст. 8.1, содержащей законодательные гарантии права ребенка на надлежащее воспитание и заботу.

Согласно п.п. 9 п. 2 данной статьи право ребенка на надлежащее воспитание включает право на безопасность и защиту от грубого обращения или оскорбления, физического или психического насилия, эксплуатации. А право ребенка на заботу включает в себя «обеспечение ребенку уровня жизни, необходимого для его физического, психического, социального, духовного и нравственного развития, его материальное содержание, в том числе обеспечение питанием, одеждой, обувью, жильем (курсив наш. - О.Л.), а также уход за малолетним ребенком».

Согласно п. 5 ст. 8.1 новой редакции Федерального закона «за ненадлежащее воспитание ребенка, неисполнение обязанности по содержанию, воспитанию ребенка, защите его законных прав и интересов родители, а также лица, на которых законом или договором возложены указанные обязанности, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации» (курсив наш. - О.Л.).

Одновременно в том же законопроекте устанавливается и ответственность родителей за ненадлежащее воспитание детей.

Так, ст. 6 законопроекта предлагается новая редакция п. 2 ст. 56 СК РФ, согласно которой «Родители, иные законные представители или лица, на которых законом или договором возложены обязанности по воспитанию детей, не исполняющие либо ненадлежащим образом исполняющие обязанности по содержанию, воспитанию, образованию и (или) защите прав и законных интересов ребенка, несут ответственность, предусмотренную настоящим Кодексом и Кодексом об административных правонарушениях, а в случаях, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, уголовную ответственность».

Семейным законодательством предусмотрена ответственность за уклонение от выполнения обязанностей родителей в виде лишения родительских прав (ст. 69 СК РФ), а в случае, если не установлены достаточные основания для лишения родительских прав, - ограничения родительских прав (ст. 73 СК РФ). Статья 77 СК РФ предусматривает также возможность забрать ребенка органом опеки и попечительства на основании соответствующего акта органа местного самоуправления при непосредственной угрозе жизни ребенка и его здоровью с последующим обращением в суд с иском о лишении родительских прав или об ограничении в родительских правах.

Следовательно, принятие данного законопроекта позволит лишать родительских прав или ограничивать в родительских правах, а также отбирать ребенка у родителей без решения суда в случае, если они ненадлежащим образом воспитывают своего ребенка, в том числе не обеспечивают соответствующий материальный уровень жизни.

Законопроектом также предусматриваются новые меры административной ответственности за ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обеспечению права на образование и (или) защите прав и законных интересов несовершеннолетнего в виде наложения штрафа на родителей, иных законных представителей несовершеннолетнего в размере от тысячи до двух тысяч пятисот рублей.

Новым является не только существенное увеличение размера штрафа, но и то, что он может быть наложен на родителей, законных представителей несовершеннолетних за нарушение правил пребывания несовершеннолетних в общественных местах. Такие правила в соответствии с п. 3 ст. 8.1 предлагаемой законопроектом редакции Федерального закона будут установлены другим федеральным законом. Следовательно, в данном законопроекте предлагается закрепить конкретные виды ответственности за правонарушения, которые еще не установлены действующим законодательством и степень общественной опасности которых неизвестна.

Статьей 9 законопроекта предлагается ввести уголовную ответственность не только за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, как это предусмотрено действующим законодательством (ст. 156 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), но и за необеспечение права на образование и защиту прав и законных интересов несовершеннолетнего либо ухода за ребенком родителем, иным законным представителем, если это деяние сопряжено с жестоким обращением с несовершеннолетним. Заметим, что в данной статье речь идет не о побоях, истязаниях детей, причинении вреда здоровью и других преступлениях против личности, образующих самостоятельные составы преступлений, ответственность за которые предусмотрена в соответствующих статьях УК РФ (ст. 111-113, 115-118). Об этом прямо сказано в пояснительной записке к законопроекту. Речь в законопроекте идет о мерах воспитательного характера, применяемых родителями, которые не причиняют вреда здоровью ребенка, т.е. о запрете наказаний.

При этом согласно примечанию к данной статье УК РФ, предлагаемому законопроектом, «под жестоким обращением понимается грубое,

пренебрежительное, унижающее человеческое достоинство обращение с несовершеннолетним, включая физическое или психическое насилие над ним». Как видно из данного определения, оно касается не только физических наказаний, но и иных мер воспитательного характера, которыми могут быть признаны практически любые способы воздействия на ребенка.

За указанные преступления законопроектом предусматривается уголовная ответственность в виде обязательных работ до 240 часов, исправительных работ на срок до одного года, а также вводится наказание в виде лишения свободы на срок до 3 лет.

Принятие этих мер не исключает, а, напротив, подразумевает одновременное применение положений СК РФ об отобрании ребенка, лишении или ограничении родительских прав.

Таким образом, подменяя понятие жестокого обращения с ребенком воспитательными мерами воздействия, не наносящими вреда здоровью детей, которые к тому же четко не определены, законопроект предусматривает возможность изъятия детей практически из любой семьи, а также привлечения родителей к уголовной ответственности, не соразмерной тяжести и общественной опасности совершенного деяния.

Помимо этого, законопроект предусматривает усиление ответственности не только родителей, законных представителей и лиц, их заменяющих, а также лиц, на которых законом или договором возложены обязанности по воспитанию, обучению несовершеннолетнего, а также на руководителей образовательных учреждений, обязывая этих лиц заниматься не свойственными им функциями и возлагая конкретную ответственность за невыполнение соответствующих предписаний.

Так, законопроектом предлагается установить административную ответственность в виде штрафа за нарушение порядка сообщения сведений о факте нарушения прав и законных интересов несовершеннолетнего, совершенное должностным лицом, граж-данином или юридическим лицом, которым стало известно о таком факте в связи с их служебной или профессиональной деятельностью (ст. 8 законопроекта), что на деле является принуждением к доносительству.

Вместе с тем в законопроекте не предусмотрено никакой ответственности должностных лиц государственных органов и организаций в случае необоснованного привлечения родителей и иных лиц к ответственности, предусмотренной законопроектом. Такое положение делает указанные органы безнаказанными и создает условия для коррупции.

Данным законопроектом российское законодательство приводится в соответствие с Конвенцией ООН о правах ребенка, согласно которой родители или в определенных случаях законные опекуны несут основную ответственность за воспитание и развитие ребенка (п. 1 ст. 18 Конвенции).

Это могло бы быть оправданным в условиях выполнения государством своих обязательств в отношении государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, гарантированной в ст. 7 Конституции РФ и

провозглашающей Российскую Федерацию социальным государством.

Такой подход соответствует и самой Конвенции, в п. 2 ст. 18 которой говорится, что в целях гарантии и содействия осуществлению прав, изложенных

в настоящей Конвенции, государства-участники оказывают родителям и законным опекунам надлежащую помощь в выполнении ими своих обязанностей по воспитанию детей и обеспечивают развитие сети детских учреждений.

Законопроект же содержит лишь декларативную норму о наиболее полном финансировании публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий защиты материнства, детства и семьи, не предлагая никаких конкретных мер по осуществлению помощи малоимущим семьям, созданию условий для выполнения родителями своих обязанностей по воспитанию детей, поддержке семьи, ее надлежащему финансированию и ответственности государственных органов за невыполнение указанных обязательств. При таких обстоятельствах возложение на родителей всей полноты ответственности за воспитание детей является необоснованной репрессией в отношении родителей, добросовестно заботящихся о своих чадах, но находящихся в трудном материальном положении.

Кроме того, предусматривая ответственность за воспитание детей, законопроект одновременно лишает родителей рычагов воздействия на своих детей в воспитательных целях, права свободно выбирать системы и методы воспитания ребенка, предоставленные в ст. 1 СК РФ. Вторгаясь в дела семьи, законопроект необоснованно ограничивает не только конституционное право родителей на воспитание своих детей, но также нарушает право ребенка жить и воспитываться в семье, закрепленное в ст. 54СК РФ. Эти положения основаны на ч. 1 ст. 38 Конституции РФ, гарантирующей государственную защиту семьи, материнства и детства.

Между тем согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В пояснительной записке к законопроекту указано, что он является составной частью пакета законопроектов, подготовленных в рамках «Концепции государственной политики в области духовно-нравственного воспитания детей в Российской Федерации и защиты их нравственности». Инициаторами разработки данной Концепции являются Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей, Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по социальной и демографической политике и Общественный совет Центрального федерального округа. Однако содержание законопроекта в части обеспечения гарантий прав детей на надлежащее воспитание реально не направлено на защиту духовно-нравственных ценностей и не соответствует цели, декларируемой в пояснительной записке к законопроекту.

В проекте федерального закона № 304472-5 «О внесении изменения в пункт первый статьи 80 Семейного кодекса Российской Федерации в целях уточнения структуры расходов на содержание детей», внесенном в Государственную Думу депутатами Государственной Думы Е.Б. Мизулиной, Н.В. Левичевым, Е.А. Вторыгиной, предлагается законодательно определить виды расходов, из которых состоит содержание ребенка, подлежащих уплате родителями.

К ним предлагается отнести наряду с расходами на питание, одежду, обувь, другие предметы первой необходимости также расходы по обеспечению прав ребенка на жилье, образование, медицинское обслуживание, отдых и оздоровление и т.д. (перечень не закрыт и может быть дополнен участниками правоотношений по их усмотрению).

Согласно п. 3 ст. 80 СК РФ при непредставлении соответствующего содержания несовершеннолетнему эти расходы могут быть взысканы органом опеки и попечительства с родителей в судебном порядке.

В проекте федерального закона № 499136-4 «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации», внесенном депутатами Государственной Думы РФ Е.Ф. Лаховой, Т.А. Фральцовой, предлагается вменить в обязанность органам опеки и попечительства во всех случаях непредоставления содержания несовершеннолетним детям, в том числе изъятых из семьи, предъявлять в суд иски о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей к их родителям.

Предусматривается, что содержание в виде алиментов должно предоставляться детям в твердых денежных суммах, т.е. независимо от размера заработной платы родителей, к которому, помимо уже определенных, относятся дополнительные расходы на содержание детей (в случае болезни, необходимости постороннего ухода и т.д., перечень не закрыт) (проект федерального закона № 167036-5), расходы на образование и содержание ребенка в период получения образования по очной форме до 23 лет, включая расходы по индексации указанных выплат (проект федерального закона № 499136-4), а также расходы родителей по обеспечению ребенка жилым помещением в соответствии с действующим законодательством, т.е. по существующим нормам (проект федерального закона № 475269-4). Предусматривается возможность покрытия указанных расходов за счет имущества родителей, их индексация, а также обязательное начисление 10 % от перечисляемых в доход бюджетов субъектов Российской Федерации.

Одновременно проект федерального закона № 195421-4 предусматривает увеличение мер уголовной ответственности за злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей. Санкции составляют наказание в виде обязательных работ на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов либо исправительных работ на срок до двух лет, либо ареста на срок до шести

месяцев с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

В проекте федерального закона № 143212-4 «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации», внесенном депутатами Государственной Думы Е.Ф. Лаховой, К.Ж. Давлетовой, Н.А. Останиной, А.А. Сизовым, Т.А. Фральцовой, А.Н. Хайруллиным 21 мая 2005 года, предлагается рассматривать дела о лишении родительских прав в обычных судах, но в ускоренном порядке с обязательным одновременным предъявлением к родителям требований:

- о компенсации ребенку морального вреда и возмещении имущественного вреда, причиненного родителями;

- о выселении родителей (одного из них), лишенных родительских прав, из жилого помещения в случае, предусмотренном жилищным законодательством (Примечание: согласно ч. 2 ст. 91 Жилищного кодекса Российской Федерации граждане, лишенные родительских прав, могут быть выселены из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения);

- об определении порядка владения и пользования имуществом, находящимся в общей долевой собственности ребенка и родителей, лишенных родительских прав или ограниченных в родительских правах;

- о временном отобрании ребенка у родителей и т.д. (перечень не закрыт).

Проект федерального закона № 408759-4 «О внесении изменения в

статью 9 Федерального закона “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”, внесенный Законодательным собранием Камчатского края 20 марта 2007 года, предусматривает создание единого банка данных субъекта Российской Федерации для хранения и использования информации о выявлении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, и их семьях.

Такое положение нарушает право граждан на охрану частной жизни, установленное в ст. 24 Конституции Российской Федерации, согласно которой сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.

Проект федерального конституционного закона № 38948-3 «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон Российской Федерации “О судебной системе в Российской Федерации”», внесенный депутатами Государственной Думы Е.Б. Мизулиной, Е.Ф. Лаховой, В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чекис, А.В. Чуевым, Т.В. Ярыгиной 18 декабря 2000 года, предусматривает создание в Российской Федерации системы ювенальных судов по территориальному принципу (т. е. повсеместно), к компетенции которых предлагается отнести все без исключения дела, одной из сторон в которых являются несовершеннолетние.

Из текста законопроекта не ясны принципы организации и деятельности системы ювенальных судов, их предполагаемая структура, не определена подсудность, а главное - не указано, какие средства федерального бюджета будут выделены на создание в судебной системе Российской Федерации новых самостоятельных судов по делам несовершеннолетних.

Таким образом, органам законодательной влас-ти предлагается одобрить создание в государстве системы судебных органов, о которой ничего не известно, и сделать это без учета соответствующих затрат.

Рекомендации парламентских слушаний на тему: «Законодательное обеспечение практики внедрения ювенальных технологий в деятельность судов общей юрисдикции и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации», проходивших в Государственной Думе 12 ноября 2009 года.

На указанных слушаниях выступило множество сторонников введения ювенальной юстиции в Российской Федерации, среди которых: Бертран Бейнвель - представитель Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) в Российской Федерации; Жан Клод Легран - советник Регионального отделения ЮНИСЕФ по странам Центральной, Восточной Европы и СНГ, Ричард Дадарио -постоянный представитель по правовым вопросам Министерства юстиции США в Российской Федерации.

В принятых по итогам слушаний рекомендациях содержатся указания всем ветвям власти, включая Верховный суд Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, МВД Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, комиссии по делам несовершеннолетних, применять ювенальные технологии, не дожидаясь принятия соответствующих федеральных законов. Таким образом, депутаты Государственной Думы открыто призывают нарушать закон, попирая правовой статус нашего государства.

Указанные рекомендации парламентских слушаний противоречат принципу разделения властей, установленному в ст. 10 Конституции России, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По итогам слушаний рекомендовано также подготовить поправки в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», направленные на определение роли и места комиссий по делам несовершеннолетних и защиты их прав в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних как основных координирующих органов этой системы и как органов превентивного правосудия. Такое положение не соответствует ст. 118 Конституции РФ, согласно которой правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, и также является коррупциогенным фактором.

Данный законопроект в настоящее время готовится Комитетом Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей к внесению в Государственную Думу.