Проблемы реализации закона Российской Федерации «о приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» на практике

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 3 (12). С. 73-79. © Т.В. Канивец, 2007

УДК 351.778.56

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» НА ПРАКТИКЕ

Т.В. КАНИВЕЦ

Анализируется судебная практика после внесения изменения в законодательство о приватизации жилищного фонда, связанная со статусом жилья.

Judicial practice after change in the law of housing funds privatization connected with housing status is analysed.

Право граждан на приватизацию жилых помещений, на наш взгляд, представляет собой одно из фундаментальных. Его нужно рассматривать как продолжение или как форму реализации предусмотренного Конституцией РФ права граждан на жилье. Статья 40 Конституции РФ гласит: «Каждый имеет право на жилище. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище».

В настоящее время доступность жилья для граждан Омской области, да и всей страны, представляется затруднительной, рыночная стоимость квартир несоизмеримо растет по сравнению с размером заработной платы. Несмотря на то, что государством был взят курс на повышение среднего уровня жизни в стране, сокращение разницы между прожиточным минимумом и минимальным размером оплаты труда, трудно представить ситуацию, когда гражданин смог бы купить квартиру на заработную плату.

Для реализации прав граждан на жилище на практике существует несколько способов, например, предоставление жилья малоимущим по договорам социального найма, предоставление ипотечного кредитования на покупку квартир. Однако самым эффективным и менее затратным способом является приватизация, т. е. бесплатная передача в собствен-

Справедливость отдавать каждому должное.

Платон [1]

ность граждан на добровольной основе занимаемых ими помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде.

По смыслу закона «О приватизации жилищного фонда» от 04 июля 1991 г. решение вопроса о приватизации жилых помещений должно решаться в добровольном порядке уполномоченными на то государственными органами по заявлениям граждан, лишь в случае нарушения прав гражданина при решении вопросов приватизации он вправе обратиться в суд.

В последнее время в суды чаще стали поступать исковые заявления о передаче в собственность жилых помещений в порядке приватизации. Это, на наш взгляд, объясняется тем, что законодательством изначально был установлен предельный срок для оформления перехода прав собственности до 1 января 2007 г., по истечении которого право на приватизацию прекращалось (сейчас срок продлен до 2010 г.). Однако при обращении граждан для оформления прав собственности в государственное предприятие возник ряд проблем, что и стало причиной обращения граждан в суд как в последнюю инстанцию, которая сможет разрешить их спор.

Закон «О приватизации» предусмотрел право граждан РФ, занимающих жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный

фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), на условиях социального найма, с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет приобрести эти помещения в собственность. Однако закрепленное в законе право, как оказалось, не так-то просто реализовать.

В городе Омске вопросом приватизации занимался Департамент недвижимости администрации г. Омска, который по положению передал полномочия по оформлению приватизации Государственному Предприятию Омской области «Омский центр технической инвентаризации и землеустройства» (ГП ОО «ОЦТИиЗ»).

Первая проблема, с которой сталкиваются граждане при обращении в ГП ОО «ОЦТИиЗ», - это отказ государственных органов в приватизации в связи с непредставлением гражданами заключений о снятии с дома статуса общежития, а также неурегулированность порядка исключения жилья из специализированного жилого фонда.

Статья 4 ФЗ «О приватизации жилищного фонда» устанавливает, что не подлежат приватизации жилые помещения в общежитиях. Для приватизации таких помещений необходимо снять статус общежития.

Поскольку Конституцией РФ в ст. 72 предусмотрено, что жилищное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, то решение вопроса об определении порядка снятия статуса общежитий с жилых помещений отнесено к компетенции местных органов власти. В Омске акта, регулирующего этот вопрос, еще не издано, что и является основанием для государственных органов отказывать в приватизации, поскольку приватизировать жилые помещения в общежитиях нельзя, а порядок снятия статуса жилых помещений не установлен.

Тем не менее граждане в исковых заявлениях указывают, что здания, введенные в эксплуатацию как общежития, фактически не использовались и не используются как общежития. Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) в ст. 94 предусмат-

ривает, что жилые помещения в общежитиях укомплектовываются мебелью и другими необходимыми для проживания граждан предметами. Граждане же указывают, что в общежитиях не выдают мебель, белье, нет вахты, коменданта, воспитателя, нет разрешения санэпидемстанции на его заселение как общежития, т. е. фактически строение используется не как общежитие, а как жилой дом.

Еще одним важным моментом является тот факт, что эти общежития были переданы в муниципальную собственность, однако статус общежитий снят не был, поэтому у людей, с одной стороны, возникает право приватизации этих жилых помещений, поскольку они находятся в муниципальной собственности, с другой - приватизировать их нельзя, поскольку статус общежития не снят. По ряду жилых зданий в г. Омске имеется постановление о передаче в муниципальную собственность, однако акта приема-передачи нет. В судебной практике этот спорный вопрос разрешается следующим образом.

Верховный суд в «Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2006 г.» указывает, что приватизировать общежития, переданные в государственную и муниципальную собственность, можно.

В соответствии со ст. 7 ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям, использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма.

Из указанной статьи следует, что общежития, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и были переданы в ведение органов местного самоуправления, утрачивают статус общежитий в силу закона, к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма.

При этом отсутствие договора социального найма, а также решения органа местного самоуправления об исключении соответствующего дома из специализированного жилищного фонда не препятствует осуществлению гражданами прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма, поскольку их реализация не может быть поставлена в зависимость от оформления органами местного самоуправления указанных документов.

Районные суды, рассматривая дела о приватизации, исковые требования удовлетворяют, ссылаясь на указанную норму.

Так, А. обратилась в районный суд с исковым заявлением о понуждении заключить договор приватизации. Государственные органы отказывали в приватизации, поскольку статус общежития с дома не снят, порядка снятия статуса не издано. Суд удовлетворил требования истца, указывая, что фактически дом используется как жилой дом, а не как общежитие, истица вселилась в квартиру в законном порядке, фактически выполняла обязанности по договору социального найма, своевременно оплачивала жилье и коммунальные услуги, дом передан в муниципальную собственность, соответственно, у истицы возникло право на приватизацию, а неоформленность документов органами местного самоуправления по снятию статуса общежития не может являться препятствием для реализации ее права на приватизацию.

Еще одной проблемой является приватизация бывших служебных квартир, переданных в муниципальную собственность.

ФЗ «О приватизации жилищного фонда РФ» запрещает приватизацию служебных квартир, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных.

Факт принятия решения о передаче служебных жилых помещений, которые находились в государственной собственности и были закреплены за государственными предприятиями или учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, в муниципальную собственность предполагает изменение статуса жилого помещения.

Следовательно, при передаче в муниципальную собственность указанные жилые помещения утрачивают статус служебных и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма. Таким образом, согласно указаниям Верховного Суда РФ, приватизация служебных квартир, переданных в муниципальную собственность, возможна, поскольку статус служебной квартиры автоматически снимается при переходе в государственную или муниципальную собственность.

Следует указать, что закон все-таки предусматривает возможность приватизации служебных квартир: собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения.

Однако на практике реализовать такую возможность трудно, поскольку зачастую истцы не могут представить суду согласия собственников таких помещений на приватизацию в силу наличия особого статуса у служебных помещений. Согласно ЖК РФ, служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления. В силу того, что потребность в предоставлении работникам служебных квартир не исчезнет, то и смысла для передачи в собственность таких помещений нет, так как в этом случае уменьшается специализированный фонд жилья, а количество работников публичной сферы не уменьшается, а растет с каждым годом.

Наблюдаются случаи, когда государственные органы отказывают гражданам в приватизации вследствие непредоставления каких-либо документов, например ордера на жилое помещение или договора социального найма, при этом право этого гражданина на

приватизацию под сомнение не ставится. В таких случаях граждане вынуждены обращаться в суд за приватизацией жилых помещений в судебном порядке.

Так, граждане С., П. обратились в суд за принудительной приватизацией жилого помещения, так как ГП ОО «ОЦТИиЗ» отказало им в приватизации из-за отсутствия ордера установленного образца. При этом ГП ОО «ОЦТИиЗ» указало, что, по данным правового и технического архива, спорный жилой дом в эксплуатацию не сдавался, правоустанавливающих документов не имеет, таким образом, фактически является самовольной постройкой. Суд установил, что дом был построен хозяйственным способом ОАО «РЖД», истцы вселились в квартиру в законном порядке на основании решения профсоюзного комитета и администрации предприятия. Суду предоставлена трудовая книжка, которая свидетельствует о том, что они состояли на работе в ОАО «РЖД», факт постоянного проживания подтверждается показаниями свидетелей, которые пояснили суду, что спорная квартира была предоставлена истцам от ОАО «РЖД». Суд также установил, что спорное строение было решено передать в муниципальный жилищный фонд, однако данное строение фактически не принято по акту приема-передачи.

Учитывая вышеизложенное и выяснив, что истцы свое право на приватизацию не использовали, суд решил признать за ними право собственности на спорное жилое помещение в порядке приватизации.

Следует указать, что прежде, чем обращаться в суд, необходимо собрать ряд документов, подтверждающих право на приватизацию жилого помещения. Так, граждане должны доказать:

1) принадлежность спорного жилья к государственному или муниципальному жилищному фонду;

2) статус спорного жилого помещения;

3) законность вселения в спорное помещение (это доказывается путем предоставления договора социального найма, ордера на указанное жилое помещение, распоряжения какого-либо органа о предоставлении гражданину жилого помещения);

4) факт вселения в спорную квартиру и проживание в ней длительное время;

5) факт оплаты за жилье и коммунальные услуги (подтверждается квитанциями об оплате жилья и коммунальных услуг);

6) факт неиспользования права бесплатной приватизации (подтверждается справкой из ГП ОО «ОЦТИиЗ»);

7) факт отказа государственных органов в приватизации (письмо государственных органов);

8) существование круга лиц, обладающих самостоятельным правом пользования жилым помещением (подтверждается копией лицевого счета);

9) отказ других лиц, имеющих право на приватизацию, от участия в приватизации (нотариально заверенный отказ);

10) необходимо предоставить справки с Федеральной регистрационной службы и ГП ОО «ОЦТИиЗ» о наличии/отсутствии у истцов на праве собственности иных помещений, справку о том, что спорная квартира свободна от обременений;

11) изолированность спорного жилого помещения, поскольку, согласно позиции Верховного Суда РФ, приватизации подлежат только изолированные помещения (это подтверждается техническим паспортом квартиры).

Как было уже сказано выше, необходимо установить круг лиц, обладающих самостоятельным правом пользования жилым помещением, поскольку все такие лица имеют право участвовать в приватизации. При решении вопроса о приватизации суды особо обращают внимание на включение в число собственников несовершеннолетних детей, которые проживали с родителями в спорном жилье и имеют право пользования квартирой, а значит, и право на приватизацию. Невключение таких несовершеннолетних в договор передачи жилого помещения является основанием в дальнейшем для признания таких договоров недействительными, поскольку ст. 7 ФЗ «О приватизации» четко фиксирует, что в договор передачи жилого помещения в собственность включаются несовершеннолетние, имеющие право пользования данным жилым помещением и прожи-

вающие совместно с лицами, которым это жилое помещение передается в общую совместную собственность.

Так, С. обратилась в районный суд г. Омска с исковым заявлением о признании недействительным регистрационного удостоверения и приватизации, в обоснование указала, что проживала на момент приватизации в спорной квартире совместно с Л., была несовершеннолетней, указанная квартира была приватизирована за Л., истица же в договор приватизации не была включена. Суд установил, что истица действительно была зарегистрирована в указанной квартире, имела право на приватизацию, не приобрела права на какое-либо другое жилое помещение, не имела в собственности иного жилья. Было установлено, что в материалах дела отсутствует разрешение органов опеки и попечительства на приватизацию квартиры без включения в регистрационное удостоверение несовершеннолетних детей. Требование истицы суд удовлетворил.

Следует пояснить, что, в силу ч. 6 п. 3 Примерного положения о бесплатной приватизации жилищного фонда в РФ от 18 ноября 1993 г., отказ от включения несовершеннолетних в число участников общей собственности на приватизируемое жилье может быть осуществлен родителями несовершеннолетних только при наличии разрешения органов опеки и попечительства, т. е. в каждом конкретном случае надо проверять наличие или отсутствие в материалах дела такого разрешения.

Подобные дела о признании договоров приватизации и регистрационных удостоверений недействительными заканчиваются решением суда о передаче спорных жилых помещений в муниципальную собственность, т. е. истцы только признают недействительными указанные акты, но автоматически не приватизируют квартиры в свою собственность. Это объясняется тем, что Гражданским кодексом РФ предусмотрены последствия недействительности сделки в виде двусторонней реституции - стороны возвращают друг другу все полученное по сделке. Квартира, находившаяся до момента приватизации в муниципальной собственности,

после признания договора приватизации недействительным снова возвращается в муниципальную собственность, и у истцов возникает право приватизировать спорное жилье уже в добровольном порядке.

Встречаются случаи, когда государственные органы, имея решение суда о передаче жилого помещения в собственность конкретному гражданину, требуют предоставления дополнительных документов, например отказа других лиц, имеющих право на приватизацию от участия в приватизации. Однако оригинал отказа от приватизации предоставляется в суд с подачей искового заявления, поскольку суд принимает решение о передаче или отказе в передаче в собственность жилья, и гражданин может предоставить органу только копию такого отказа.

Такие действия государственных органов противоречат закону в силу того, что ст. 13 ГПК РФ установлено, что вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Государственный орган обязан неукоснительно исполнять судебные постановления и не вправе требовать предоставления дополнительных документов, подтверждающих обстоятельства, установленные судом.

Все перечисленные выше случаи указывают на решения судов в пользу истцов, т. е. на решения о приватизации жилых помещений в бывших общежитиях, бывших служебных квартир в силу того, что эти помещения были переданы в муниципальную или государственную собственность и потеряли статус, не позволяющий осуществить приватизацию. Однако случаются и такие ситуации, когда осуществить приватизацию даже в судебном порядке не представляется возможным.

Так, П. обратилась в суд с требованием о принудительной приватизации квартиры, которая находится в собственности ОАО «Омскхлебпродукт», однако состоит на ба-

лансе МП г. Омска «ЖХ КАО». Суд установил, что спорное помещение как самостоятельный объект в реестре муниципального имущества не значится, является собственностью ОАО «Омскхлебпродукт» и закреплено за МП г. Омска «ЖХ КАО» на праве хозяйственного ведения. Суд отказал истцу в удовлетворении требований.

Исходя из вышеизложенного, в каждом случае необходимо четко устанавливать, в чьей собственности находится жилое помещение - в муниципальной, государственной или частной. Поскольку закон предусмотрел возможность приватизировать только жилые помещения, находящиеся в государственном и муниципальном жилищных фондах, отнесение домостроения на баланс государственному органу не означает смену собственности, право хозяйственного ведения предполагает наличия конкретного собственника, который самостоятельно принимает решения о распоряжении своим имуществом, принудить такого собственника разрешить приватизацию даже в судебном порядке не представляется возможным.

Еще сложнее складывается ситуация в том случае, когда собственника конкретного помещения определить невозможно. В городе находятся домостроения, часть которых передана в муниципальную собственность, остальная часть передана в собственность ОАО «Сибэнергомонтаж». Распоряжение мэра о передаче части домостроения есть, однако акта передачи не составлено и не определено расположение этой части. Граждане обращаются в суд с требованиями о приватизации конкретной квартиры, однако установить, относится ли эта квартира к той части домостроения, которая передана в муниципальную собственность, не представляется возможным без предоставления суду акта, производящего раздел домостроения. Однако сами государственные органы затягивают процесс оформления таких актов, и складывается ситуация, похожая на ситуацию с общежитиями, когда документов о снятии статуса общежития нет, а имущество передано в муниципальную собственность. Но если в этом случае Верховный Суд РФ установил механизм осуществления привати-

зации квартир в общежитиях, указав, что неоформление органами местного самоуправления документов не может служить препятствием для реализации права граждан на приватизацию, то в случае с домостроениями с двумя формами собственности такого механизма нет. Решение суда в таких случаях поставлено в зависимость от разрешения вопросов собственности между государственными органами и частными компаниями.

Ясно одно, что осуществление прав граждан на приватизацию не должно зависеть от волокиты в государственных органах. Для реализации закона «О приватизации» представляется необходимым внести поправки, позволяющие приватизировать все жилые помещения в домостроениях, где часть домостроения передана не муниципалитету, а иному собственнику с выплатой ему денежной компенсации, либо же обязать такого собственника осуществить бесплатную приватизацию жилых помещений (несмотря на самостоятельность и независимость собственника в распоряжении своим имуществом), исходя из важности и значимости разрешения этого вопроса для государства.

Рассматривая исковые заявления, следует отметить отсутствие единообразия в требованиях, заявленных гражданами. Кто-то просит признать право собственности на квартиру в порядке приватизации, другие -обязать государственный орган заключить с ними договор безвозмездной передачи в собственность жилья. Суть одна: граждане желают воспользоваться своим правом на приватизацию, предоставленным им в силу ФЗ «О приватизации» один раз, однако на практике сталкиваются с рядом проблем, препятствующих свободному волеизъявлению на получение жилья.

Представляется, что проблемы приватизации не будут решены еще долго. Причина этого, на наш взгляд, кроется в отсутствии возможности у государственных органов выходить за рамки компетенции, определенной в Положениях о тех или иных государственных органах. Как правило, законы устанавливают нормы, закрепляющие права человека, но порядка реализации этих прав не пре-

дусматривают. Такой порядок как раз устанавливается в Положениях, закрепляющих конкретные полномочия государственных органов по трансформации закрепленных прав на практику. В своей деятельности учреждения руководствуются Положениями и выйти за рамки предусмотренных для них полномочий не могут.

Суды же занимают иную позицию. Суд рассматривает и разрешает дела исходя из принципа справедливости, который сформировался с момента образования судебной системы. «Юстиция» означает «справедливость». Суды при решении дела ориентируются на общепризнанные принципы международного права, один из которых представлен правом на справедливое судебное разбирательство независимым, беспристрастным судом (ст. 6 Европейской конвенции о защи-

те прав человека и основных свобод). И если фактически суд установит ущемление прав человека, закрепленных за ним законом, он должен восстановить это право, исходя из справедливости, пусть даже пути восстановления прямо не прописаны в законе. Граждане не должны страдать от несовершенства законодательства, государственные органы не могут препятствовать гражданину в пользовании тем, что ему принадлежит по закону («каждый имеет право на жилище», «каждый имеет право на приватизацию жилья, находящегося в муниципальной или государственной собственности»), поэтому только суд может восстановить справедливость - отдать должное гражданину - его жилье.

1. Цит. по: Посударова В.И. Платон. Соч.: В 3 т. - Т. 3 (1). - М., 1971. - С. 96.