К вопросу о действии правовых норм на территориях со смешанным правовым режимом

Е. В. Белякович*

к ВОПРОСУ О ДЕЙСТВИИ ПРАВОВЫХ НОРМ НА ТЕРРИТОРИЯХ СО СМЕШАННЫМ ПРАВОВЫМ РЕЖИМОМ

Значение территории в правовых отношениях весьма велико, поскольку она является не просто пространством, а средой обитания и материальной базой существования каждого государства в отдельности и человечества в целом. По своему правовому положению сушу, воды Земли, воздушное пространство принято подразделять на три вида территории, каждый из которых имеет свой правовой режим, это: государственная территория, территории со смешанным режимом и территории с международным режимом.

Территории со смешанным правовым режимом являются сравнительно новым образованием и к ним относятся континентальный шельф и исключительная экономическая зона. Характерная особенность названных территорий заключается в том, что государственной территорией они не являются, но прибрежное государство обладает суверенными правами и осуществляет на них свою юрисдикцию.

В юридической литературе встречается позиция, придерживающиеся которой авторы приравнивают континентальный шельф к государственной территории,1 что нельзя признать верным. Между тем, не только в теории, но и на практике возникают спорные моменты относительно принадлежности континентального шельфа к определенной территории. К примеру, Основной закон Мексики 1917 года, действующий в настоящее время, устанавливает, что территория федерации включает в себя, в том числе, континентальный шельф и зону морского дна островов, островков и рифов.2

При разработке содержащегося в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. определения «континентальный шельф» на Конференции представители некоторых государств пытались поставить знак равенства между понятиями «континентальный шельф» и «государственная территория». Так, представители Эквадора и Аргентины утверждали, что «концепция естественного продолжения территории прибрежного государства должна

* Аспирантка кафедры теории и истории государства и права Иркутского государственного университета.

1 Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. К. Бабаева. М., 2005. С. 342.

2 Чиркин В. Е. Современное государство. М., 2001. С. 89.

дать возможность распространить суверенитет таких государств, по крайней мере, до нижнего края подводной окраины материка».3 Эти высказывания отождествляли правовой статус шельфа со статусом государственной территории, что явно противоречит нормам международного права. Не учитывалось то обстоятельство, что государственная территория - это «принадлежащая данному государству и находящаяся под его исключительной властью часть земного пространства»,4 «пространственная сфера осуществления государственного верховенства, а также объект публичных правомочий государства».5

Правовое определение континентального шельфа и характеристика его правового режима содержатся в ч. VI Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Согласно ст. 76 Конвенции континентальный шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающиеся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстояние 200 морских миль от исходной линии, от которой отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние.

Правовое понятие континентального шельфа не совпадает с его геоморфологической характеристикой. По своему строению (рельефу) морское дно имеет такие части, как подводная окраина материка и ложе океана. Подводная окраина материка, в свою очередь, включает материковую отмель, материковый склон и материковое подножие.6 Таким образом, шельф - это окаймляющая материк отмель до резкого изменения рельефа морского дна, подводное продолжение материка. Как известно, берега государства опоясывает территориальное море, которое, включая дно и недра дна, а также воздушное пространство над ними, подчинено суверенитету прибрежного государства. Лежащие же над континентальным шельфом морские воды и воздушное пространство сохраняют статус открытого моря и международного воздушного пространства соответственно. Поэтому при разграни-

3 Мировой океан и международное право. Правовой режим морских прибрежных пространств / Под ред. А. П. Мовчан, А. Янкова. М., 1987. С. 149.

4 Курс международного права: В 6 т. М., 1967. Т. 3. С. 155.

5 Ушаков Н. А. Суверенитет в современном международном праве. М., 1969.

С. 109.

6 Международное право: Учебник / Отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. М., 2005.

С. 530.

чении континентальных шельфов в международно-правовом плане линия побережья прилежащего государства не может быть признана начальной границей шельфа, такой границей следует считать внешний край территориального моря.7 Объем прав прибрежного государства на континентальный шельф определяется международным правом, в частности Конвенцией о континентальном шельфе 1958 г. и Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Согласно ст. 77 Конвенции ООН по морскому праву прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его природных ресурсов.

По мнению Я. Броунли, термин «суверенитет» намеренно не был употреблен, поскольку имелись опасения, что этот термин, говорящий о территориальном верховенстве и всеобъемлющем контроле, нанес бы ущерб статусу покрывающих шельф вод как открытого моря.8 Согласно Конвенции об открытом море, район шельфа является открытым морем, и поэтому - помимо того, что предусмотрено положительно выраженными постановлениями Конвенции о континентальном шельфе, - там сохраняется свобода судоходства, рыболовства, прокладки подводных кабелей и трубопроводов и полетов над открытым морем. То есть права прибрежного государства на континентальный шельф не затрагивают ни правового статуса покрывающих вод как открытого моря, ни правового статуса воздушного пространства над этими водами.

Наиболее правильным, как указывает С. В. Молодцов, является закрепление признания за прибрежным государством суверенных прав в целях разведки и разработки естественных богатств шельфа.9 С одной стороны, обеспечивается исключительное верховенство и господство прибрежного государства, включая право законодательствовать и охранять свои интересы над прилегающим континентальным шельфом. С другой стороны, происходит ограничение этих суверенных прав определенными целями, что исключает возможность толкования концепции континентального шельфа в ущерб действующему принципу свободы открытого моря, играющему важную роль в развитии международного сотрудничества.

Поскольку прибрежное государство на континентальном шельфе осуществляет суверенные права в целях его разведки и разработки природ-

7 Молодцов С. В. Международно-правовой режим открытого моря и континентального шельфа. М., 1960. С. 289.

8 Броунли Я. Международное право. М., 1977. Кн. 1. С. 333.

9 Молодцов С. В. Международное морское право. М., 1987. С. 69.

ных ресурсов, следовательно, нормативные акты прибрежного государства могут быть изданы только для регулирования отношений, возникающих при реализации указанных целей. Таким образом, в случае, если по соглашению с прибрежным государством разведку и разработку природных ресурсов континентального шельфа осуществляют физические и юридические иностранные лица, на них распространяется действие законодательства прибрежного государства, регулирующего отношения, связанные с континентальным шельфом.

В Российской Федерации данные вопросы урегулированы Федеральным законом от 30.11.1995 «О континентальном шельфе Российской Федерации». Кроме того, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 в п. 2 ст. 2.6. «Административная ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц» предусмотрено, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие административные правонарушения на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, подлежат административной ответственности на общих основаниях.

Таким образом, юрисдикция прибрежного государства на континентальном шельфе связана не столько с конкретными лицами и объектами, находящимися в зоне, сколько со всей территорией зоны. При этом юрисдикции государства подчинены все лица, находящиеся на данной территории и осуществляющие определенные на основании международного права виды деятельности, а также все определенные на основании международного права объекты, находящиеся на данной территории.

Согласно принципам и нормам международного морского права, все государства, а не только прибрежные, имеют право прокладывать подводные кабели и трубопроводы на континентальном шельфе. Положениями Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. не затрагивается право прибрежного государства разрабатывать недра путем прокладки туннелей, независимо от глубины водного покрова над недрами. Другими словами, такая деятельность регулируется не Конвенцией, а международным обычным правом. Это обуславливает весьма важное различие: если эксплуатация недр морского дна производится с поверхности шельфа, применяется режим континентального шельфа; если же эксплуатация недр производится

посредством прокладки туннелей с материка, то действует иной режим.10

Права других государств, помимо прибрежного, при осуществлении деятельности на континентальном шельфе обеспечиваются соответствующими нормами международного права. На указанную деятельность распространяются правовые нормы прибрежного государства, что является формой осуществления его предписывающей экстерриториальной юрисдикции. Для рассматриваемой проблематики представляется важным замечание Ю. Г. Барсегова о том, что «положения и условия законов и правил прибрежного государства, которые противоречат предписаниям Конвенции, могут рассматриваться как незаконные с точки зрения международного права».11 Из этого положения можно сделать вывод о том, что любое государство, столкнувшись с попыткой прибрежного государства распространить действие своих неправомерных с точки зрения международного права правовых актов на континентальный шельф, может рассматривать такие правовые акты в качестве недействующих, т. е. не имеющих юридических последствий для данного государства.

Исключительная экономическая зона представляет собой морской район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему, шириной не более 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, от которых рассчитана ширина территориального моря.

Правовой режим исключительной экономической зоны включает права и обязанности как прибрежного государства, так и других государств в отношении этой части морского пространства. Правовой режим исключительной экономической зоны впервые определен Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. и конкретизирован принятыми в соответствии с ее положениями законодательными актами государств. В Российской Федерации действует Федеральный закон от 17.12.1998 «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

Прибрежное государство в исключительной экономической зоне осуществляет, во-первых, суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов (живых и неживых) в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах и управления природными ресурсами, а также в отношении других видов деятельности по разведке и разработке этой зоны; во-вторых, юрисдикцию в отношении создания искусственных островов, установок и сооружений, морских научных иссле-

10 Броунли Я. Международное право. С. 339.

11 БарсеговЮ. Г. Мировой океан: право, политика, дипломатия. М., 1983. С. 158.

дований, защиты и сохранения морской среды.

По мнению С. В. Молодцова, в числе юридических последствий предоставления прибрежному государству суверенных прав в отношении природных ресурсов экономической зоны выделяется право прибрежного государства принимать законы и правила, касающиеся разведки и разработки естественных ресурсов зоны и право принимать меры, которые могут быть необходимы для обеспечения соблюдения законов и правил, принятых на основании соответствующей конвенции (последнее - лишь в отношении живых ресурсов).12 В Законе Российской Федерации «Об исключительной экономической зоне» содержится прямое указание на установление расширенных пределов действия норм российского права в природоохранных целях. Согласно п. 1 ст. 30 Закона, нормы, правила и меры по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, действующие в пределах территориального моря и внутренних вод Российской Федерации, настоящим федеральным законом распространяются на исключительную экономическую зону с учетом международных норм и стандартов и международных договоров Российской Федерации.

В экономической зоне прибрежное государство имеет суверенные права в целях разведки, использования и сохранения всех природных ресурсов, а также в целях управления этими ресурсами, и в отношении других видов деятельности по разведке и разработке указанной зоны, таких, как производство энергии путем использования воды, течений и ветра, а также некоторые другие права. В отличие от континентального шельфа права прибрежного государства на живые ресурсы экономической зоны не являются исключительными, поскольку если прибрежное государство не имеет возможности выловить допустимое количество данного ресурса, то оно должно предоставлять другим государствам возможность доступа к остатку допустимого улова.13

Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» содержат положения, устанавливающие возможность правового регулирования отношений, которые возникают не на территории Российской Федерации, а за ее пределами. Такая особенность пространственного

12 Молодцов С. В. Международное морское право. С. 151.

13 Лазарев М. И. Теоретические вопросы современного международного морского права. М., 1983. С. 95.

действия изложенных в названных нормативных актах правовых норм, позволяет говорить об экстерриториальности правовых норм и определенной новизне содержания федеральных законов.

За пределами своего территориального моря прибрежные государства могут создавать непосредственно примыкающие к ним прилежащие зоны, которые также относятся к территориям со смешанным правовым режимом.14 Данный вопрос отражен в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (ст. 33), согласно которой в прилежащей зоне прибрежное государство может осуществлять контроль, необходимый для предотвращения нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил в пределах его территории или территориального моря, а также для наказания за нарушение вышеупомянутых законов и правил, совершенное в пределах его территории или территориального моря. Прилежащая зона отличается известной спецификой по сравнению с остальной частью открытого моря. Как бы ни были ограничены права прибрежного государства в этой зоне, в отличие от остальных районов открытого моря в ней все же допускается контроль прибрежного государства за соблюдением определенных установленных им правил, а также возможны соответствующие принудительные действия по отношению к нарушителям этих правил15. Таким образом, в данном случае мы сталкиваемся не только с предписывающей юрисдикцией, но и с юрисдикцией принудительного осуществления,16 в связи с чем можно говорить о действии в пределах прилежащей зоны правовых норм, регламентирующих осуществление государственного принуждения.

Принимаемые в данной области нормативные акты, по сути, являются выражением идеи о том, что эффективная система осуществления правовых предписаний в морских пространствах предполагает ожидание того, что отклонение от предписанных стандартов поведения повлечет применение санкций,17 следовательно, в этом случае мы вновь встречаемся с оформлением обеспечения суверенных интересов государства. Сами суверенные интересы локализованы на государственной территории, их обеспечение осуществляется в пределах территории со смешанным режимом. При этом

14 Международное право / Под ред. А. И. Микульшина. М., 2005. С. 112.

15 Мировой океан и международное право... С. 71.

16 Ключников Ю. В. Международные проблемы установления пределов действия национально-правовых норм: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 19.

17 Василенко В. А. Основы теории международного права. Киев, 1988. С. 132.

правовые нормы прибрежного государства распространяются на всю территорию со смешанным режимом, независимо от находящихся на ней лиц и объектов.

В отечественной международно-правовой доктрине основания ограничений полномочий прибрежного государства в прилежащей зоне обосновываются следующим. С. В. Молодцов указывает, что в прилежащей зоне государство не вправе требовать выполнения законов и правил, издаваемых для применения на сухопутной территории или территориальном море. Невыполнение иностранным судном таких законов в прилежащей зоне прибрежного государства не может считаться правонарушением, и соответственно за него не может наступить ответственность иностранного судна18 (имеется в виду то, что в прилежащей зоне можно требовать выполнения законов, которое должно (или должно было) произойти в территориальном море или на сухопутной территории). По замечанию В. А. Серкова, прибрежное государство не может распространять свой суверенитет на прилежащие зоны в полном объеме, так как прилежащая зона является районом открытого моря. Контрольная функция государства в данном случае, однако, предполагает принуждение, так как главная цель контроля - «недопущение нарушения установленного правопорядка, то есть принудительное соблюдение законов государства».19 Предоставление прибрежному государству права специализированной юрисдикции в прилежащей зоне И. И. Лукашук

объясняет, в первую очередь, необходимостью обеспечить эффективность

20

определенных норм внутреннего права на территории государства».20

Как территории со смешанным правовым режимом можно рассматривать и международные реки, международные проливы и международные каналы. Их режим устанавливается, как правило, международными договорами для каждого конкретного случая. В частности, договор о транзите между Польшей и Чехословакией от 13 января 1956 г. предусматривает, что движение судов по рекам осуществляется на основании законодательства и правил, действующих на территории, через которую суда следуют.21 На суда каждой из сторон во время их нахождения на территории другой стороны

18 Молодцов С. В. Правовой режим морских вод. М., 1982. С. 61.

19 Серков В. А. Правовой режим специальных морских зон // Актуальные проблемы современного международного права. М., 1972. С. 45.

20 Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997.

С. 62.

21 Корбут Л. В., Баскин Ю. Я. Международно-правовой режим рек: история и современность. М., 1987. С. 110.

распространяется национальный режим в отношении пользования портовыми сооружениями, получения воды, топлива и т. д. Таким образом, суда стороны иностранной по отношению к территориальному суверену не исключаются из пределов действия правовых норм этого суверена.22 Международные реки, проливы и каналы являются специфическими территориями со смешанным режимом, поскольку они расположены целиком в пределах территориального верховенства суверенных государств. В силу этого общие закономерности действия правовых норм государства, применимые к территориям со смешанным режимом, на данный случай распространены быть не могут.

Вышеизложенное позволяет прийти к выводу о том, что действие внутригосударственных правовых норм на территориях со смешанным режимом имеет свои особенности. На территориях со смешанным режимом государство осуществляет предписывающую юрисдикцию преимущественно в отношении территории. Юрисдикции государства при этом подчинены, во-первых, все лица, находящиеся на данной территории и осуществляющие определенные на основании закона виды деятельности, и, во-вторых, все определенные на основании закона объекты, находящиеся на данной территории. Общим аспектом осуществления государством предписывающей юрисдикции и, следовательно, действия правовых норм государства на территориях со смешанным режимом, является то, что такое действие обеспечивает защиту локализованных на территории регулирующего государства суверенных интересов и, значит, содержит элемент территориальности, который является основанием осуществления экстратерриториальной юрисдикции вообще.23

Установление пределов действия правовых норм есть одно из суверенных прав государства, оно происходит и на территориях со смешанным режимом. Таким образом, выявление закономерностей установления пределов действия внутригосударственных правовых норм на территориях со смешанным правовым режимом является необходимым условием для рассмотрения феномена действия правовых норм как такового.

22 Международное публичное право. Сборник документов: В 2-х т. / Сост. К. А. Бекяшев, А. Г. Ходаков. М., 1996. Т. 1. С. 28.

23 Ключников Ю. В. Международные проблемы установления пределов действия...

С. 21.