Формирование региональных программ предотвращения банкротства российских предприятий

формирование региональных программ предотвращения банкротства российских предприятий

и.в. минакова,

кандидат экономических наук, доцент

Орловская региональная академия государственной службы

Как макроэкономика, так и экономически целостные территориальные образования — регионы, муниципалитеты, содержащие большое количество кризисных хозяйствующих субъектов, не могут быть эффективными. Данное обстоятельство обусловливает необходимость активной позиции государственных и муниципальных органов власти к регулированию процессов несостоятельности на подведомственных территориях. Тем более, что многие российские регионы по масштабам, численности населения превосходят целые страны, что позволяет предположить необходимость предоставления им возможности для реализации своей инициативы в решении вопросов их развития (не в ущерб целостности экономики государства, конечно).

Первоочередной проблемой, которая должна решаться на всех уровнях государственного управления, становится предупреждение неплатежеспособности хозяйствующих субъектов. Разработка региональных программ поддержки несостоятельных, но экономически жизнеспособных предприятий необходима с точки зрения сохранения производственного потенциала российской экономики, противодействия стихийному банкротству, вызывающему социальные коллизии и дезорганизацию общественного производства.

Мы полагаем, что региональные программы предотвращения банкротства хозяйственных организаций должны включать следующие направления. Во-первых, особое внимание региональными органами власти должно уделяться регулированию несостоятельности градообразующих предприятий. Весьма положительно, что уже имеются примеры попыток решения данной проблемы на региональном уровне, о чем свидетельствует наличие в ряде регионов соответственной законодательной базы.

Хотя чаще всего предприятия, имеющие право на государственную помощь, в регионах утверждаются простым перечнем (Республика Татарстан, Республика Хакасия, Красноярский край и др. [1, 2, 3]), имеются примеры региональных нормативных актов, в которых определены качественные и количественные критерии отнесения к группе, имеющей право на особый подход.

Например, согласно Закону Волгоградской области «О градообразующих предприятиях», на государственную поддержку может рассчитывать предприятие или организация, в которых занято с учетом членов семей не менее половины численности населения населенного пункта, либо занято не менее 30 % от общего числа работающих на предприятиях и в организациях данного населенного пункта, либо имеются на балансе объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, обслуживающие не менее 30 % населения муниципального образования, либо удельный вес налоговых поступлений этого предприятия или организации составляет не менее 10 % общих налоговых поступлений в областной бюджет, либо не менее 15 % налоговых поступлений в городской бюджет, либо не менее 30 % объема налоговых поступлений в районный бюджет [4]. Отдельно оговорено, что «действие настоящего Закона распространяется также на организации, численность работников которых превышает пять тысяч человек для городов областного значения и тысячу человек для иных населенных пунктов».

Для предотвращения банкротства таких предприятий предусмотрены «реструктуризация задолженности по налогам и сборам в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и Волгоградской области, реструктуризация задолженности перед организациями и

- 59

предприятиями — поставщиками топлива и электроэнергии, предоставление отсрочек и рассрочек по обязательным платежам в областной бюджет, предоставление налогового кредита или инвестиционного налогового кредита в порядке и на условиях, предусмотренных действующим налоговым и бюджетным законодательством, предоставление гарантий Волгоградской области по обязательствам организаций, в том числе при предоставлении кредитов и денежных займов, в соответствии с действующим бюджетным законодательством» [4].

Примером нормативного акта, в котором использованы качественные критерии отнесения предприятий к особой группе, является Положение «О проведении санации и государственной финансовой поддержки предприятий», действующее в Республике Алтай. Согласно этому документу, государственная поддержка оказывается предприятиям, «которые смогут активизировать хозяйственную деятельность в различных отраслях экономики, в первую очередь той части производственной инфраструктуры, которая необходима для ускорения технологической перестройки производства», выпускают «конкурентоспособную, импортозамещающую и экспортную продукцию, в том числе с использованием уникальных «прорывных» технологий», «производство которых в значительной степени зависит от закупок сырья, комплектующих изделий и оборудования в странах ближнего и дальнего зарубежья, и где в настоящее время отсутствует гарантия стабильного импорта из-за ограниченности валютных средств и разрыва хозяйственных связей», обеспечивают «выпуск энергосберегающей техники и освоение новых прогрессивных технологий, увеличивающих производительность труда, улучшающих социальные условия труда, рассчитанных на применение новых материалов, автоматизацию производства и повышающих экологичность производства», создают условия «для повышения инвестиционной активности», имеют «широкие кооперационные межотраслевые и межрегиональные связи». Кроме того, учитываются «социальные последствия остановки отдельных предприятий или производств с позиций формирования рынка труда и регулирования процессов занятости» [5].

Нормативные акты по вопросам финансового оздоровления в досудебном порядке действуют и в других регионах — в Приморском крае, Ивановской области, в Башкортостане [6, 7].

Широкое использование подобной практики на региональном уровне будет способствовать значительному повышению эффективности функционирования института банкротства в России.

60 -

В условиях, когда закон о банкротстве продолжает довольно успешно «конкурировать» с Законом о приватизации, другим направлением региональной политики в сфере несостоятельности должен стать контроль за процессами банкротства унитарных предприятий.

Хотя количество дел, принятых к производству в отношении «содержательных» должников, в 2003 г. по сравнению с 2002 г. сократилось вдвое (с 10 739 - в 2002 г. до 5 351 - в 2003 г.), количество государственных унитарных предприятий (ГУП), в отношении которых было принято решение об открытии конкурсного производства, практически не изменилось — с 643 в 2002 г. до 511 в 2003 г. [8, с. 142, 145]. Это при том, что государственный сектор представляет собой важный элемент смешанной экономики, без которого невозможно успешное развитие современного общества. Данное обстоятельство обусловлено существованием общественных потребностей в продукции и услугах, производство которых по тем или иным причинам не может быть обеспечено частным сектором или передоверено ему. Последнее относится к отраслям, которые, будучи убыточными или малорентабельными, традиционно не представляют интереса для частного капитала, но развитие которых определяет общие условия воспроизводства, а также к производству товаров, которые не могут быть поставлены на рынок в достаточном количестве частным сектором. Обеспечение деятельности предприятий названных отраслей является основным мотивом создания государственных и муниципальных унитарных предприятий. Неоправданное сокращение их числа чревато негативными последствиями для социально-экономического развития и безопасности страны. Ситуация усугубляется еще и практическим отсутствием законодательной базы, регламентирующей создание, функционирование и ликвидацию (реорганизацию) государственных и муниципальных унитарных предприятий. Ранее вопросы их банкротства и приватизации относились к компетенции Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО).

С упразднением ФСФО государство лишилось всякой возможности осуществлять контроль за процессами несостоятельности государственных предприятий. Данное обстоятельство, а также тот факт, что состояние большинства унитарных предприятий характеризуется как предкризисное или кризисное, обусловливают необходимость создания на региональном уровне подразделения, выполняющего данную функцию - Управления по делам о несостоятельности предприятий. Такое подразде-

ление существовало в Орловской области (Управление по делам о несостоятельности предприятий, являющееся структурным подразделением Аппарата губернатора и администрации области). Мы возьмем за основу его структуру и функции.

Управление призвано обеспечивать защиту интересов региона в процедурах банкротства и иных судебных процедурах, взаимодействуя при этом с органами исполнительной власти РФ, региональными и муниципальными органами исполнительной власти. Финансирование Управления осуществляется за счет средств регионального бюджета.

В качестве основных задач Управления по делам о несостоятельности выступают:

1. Изучение и активное влияние на процессы оздоровления и реструктуризации предприятий и организаций региона.

2. Создание организационных, экономических и иных условий, необходимых для реализации процедур банкротства.

3. Представление интересов региона:

• как собственника при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) государственных унитарных предприятий региона, организаций, в уставном (складочном) капитале которых имеется доля региона, а также государственных учреждений региона и унитарных предприятий, не имеющих ведомственной подчиненности, а также по виду деятельности которых не созданы органы исполнительной государственной власти области специальной компетенции;

• при рассмотрении судебных споров.

4. Предупреждение заказных, фиктивных банкротств.

Для решения возложенных на него задач Управление осуществляет следующие функции:

• представляет интересы региона в рамках процедур банкротства государственных унитарных предприятий региона, организаций, в уставном (складочном) капитале которых имеется доля региона, государственных учреждений региона, унитарных предприятий, не имеющих ведомственной подчиненности;

• представляет интересы региональных органов власти при рассмотрении судебных споров;

• участвует в разработке программ социально-экономического развития региона;

• разрабатывает проекты региональных законов и прочих законодательных актов по вопросам, относящимся к компетенции Управления;

• проводит мониторинг финансового состояния и динамики развития хозяйствующих субъектов;

• осуществляет финансово-экономическую экспертизу на предмет выявления преднамеренных и фиктивных банкротств;

• проверяет на обоснованность решения временного управляющего об исходе кризисности (ликвидационные или реорганизационные процедуры).

Возможная структура Управления по делам о несостоятельности предприятий представлена нами на рис. 1.

Создание экспертного отдела обусловлено огромными масштабами преднамеренных и фик-

НАЧАЛЬНИК УПРАВЛЕНИЯ

ЗАМЕСТИТЕЛЬ НАЧАЛЬНИКА УПРАВЛЕНИЯ

Отдел сопровождения судебных процедур

Начальник отдела

Главный специалист

Главный специалист

Ведущий специалист

Отдел финансового оздоровления и внесудебных процедур

Начальник отдела

Главный специалист

Главный специалист

Ведущий специалист

Экспертный отдел

Начальник отдела

Главный специалист

Главный специалист

Ведущий специалист

Контрольный отдел

Начальник отдела

Главный специалист

Главный специалист

Ведущий специалист

Рис. 1. Структура Управления по делам о несостоятельности предприятий НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность

тивных банкротств в России и наносимым этими банкротствами ущербом национальной экономике. Основной функцией экспертного отдела является проведение комплексной финансово-экономической экспертизы в целях выявления признаков фиктивного или преднамеренного банкротства.

В состав экспертного органа следует привлекать бухгалтеров, аудиторов, специалистов рынка ценных бумаг, экономистов-отраслевиков, юристов, криминалистов. Участие широкого круга специалистов должно позволить укрепить и развить институт финансово-экономической экспертизы в России, существенно повысить качество ее проведения, сформировать специализированные базы данных.

Необходимость создания контрольного отдела продиктована тем обстоятельством, что принятие окончательного решения о том, следует ли инициировать реабилитационные процедуры или конкурсное производство, предполагает наличие достаточно ясного представления о том, как

:В S н к S е в ч

о

е в

се

и н о е а в

св ю

К S

в

о

ч й о

е

в

>

ч

о

е в

се

н в

ч

о в к се в в

о

я н и е

се

ч >

и о U

Рис. 2. Межминистерский комитет промышленной реорганизации (ММКПР), региональные комитеты промышленной реструктуризации (РКПР), муниципальные комитеты промышленной реструктуризации (МКПР) как инструменты государственной политики по предупреждению несостоятельности промышленных предприятий

можно вывести предприятие из кризиса, или о том, почему это невозможно. Данное заключение должно проверяться на обоснованность не судом, экономической компетенции которого для этого явно недостаточно, и не собранием кредиторов, которые могут руководствоваться собственными интересами, а специальной комиссией, составленной из опытных квалифицированных специалистов. Основными функциями контрольного отдела будут анализ, оценка, утверждение бизнес-планов и антикризисных программ, разработанных управляющими. Официальное заключение отдела передается в суд и рассматривается им как один из аргументов при принятии решения.

В пользу создания в структуре региональных органов власти Управления по делам о несостоятельности предприятий свидетельствует то обстоятельство, что Орловская область, где использовалась такая практика, в 2001 г. заняла первое место по эффективности процедур банкротства среди 18 субъектов Центрального федерального округа.

Для формирования эффективного института банкротства в России, наряду с отечественным опытом, целесообразно использование позитивных элементов регионального регулирования несостоятельности в странах с развитой рыночной экономикой, в частности во Франции.

Так, в процессе осуществления своей деятельности Управление по делам о несостоятельности предприятий должно активно взаимодействовать с созданными по примеру Франции на федеральном, региональном, муниципальном уровнях управления государственными организациями: Межминистерским комитетом промышленной реорганизации, Региональным комитетом промышленной реструктуризации, Муниципальными комитетами промышленной реструктуризации (их предполагаемая структура и полномочия могут быть аналогичными CIRI, CORRI, CODEFI) (рис. 2).

Необходимость такого взаимодействия вызвана, в

Рис. 3. Примерная структура муниципального производственного кластера

частности, тем, что в условиях экономической нестабильности усиливаются потребности в регулировании воспроизводственных процессов на макроуровне. Это особенно справедливо в отношении энергетики, обрабатывающей промышленности, системы коммуникаций, где масштабов отдельного региона недостаточно для разработки и реализации проектов по предупреждению банкротства крупных жизнеспособных предприятий, оказавшихся в кризисном положении. Проблема может быть решена благодаря привлечению к разрешению кризисности таких предприятий федеральных органов власти через Межминистерский комитет промышленной реорганизации.

Менее крупные предприятия вправе претендовать на поддержку со стороны региональных комитетов промышленной реструктуризации. Что касается их функций, то ими должны стать, прежде всего, переговоры об отсрочке погашения задолженности по обязательным платежам для регионально значимых предприятий; проведение мер по досрочному или хотя бы своевременному погашению их дебиторской задолженности; непосредственная финансовая помощь. На муниципальном уровне аналогичные функции выполняют муниципальные комитеты промышленной реструктуризации.

В условиях кризисной экономики возрастает значимость муниципального производственного сектора, являющегося фундаментом, на котором обеспечивается жизнедеятельность местного населения, а также формируются и функционируют муниципальные предприятия. В этом ракурсе расширение муниципального производства в транзитивной экономике можно квалифицировать как стабилизационную задачу.

Принимая во внимание интеграционные тенденции, характерные для пореформенной трансформации российской промышленности, весьма перспективным является создание в отечественной экономике целевых межведомственных производственных кластеров.

Наличие производственных кластеров, представляющих собой структурированную сеть предприятий, осуществляющих взаимно скоординированную деятельность в определенной сфере экономики местного образования и имеющих развитую производственную, информационную, снабженческо-сбытовую системы, повышает кризисную устойчивость хозяйственных организаций. Примерная структурная схема МПК показана на рис. 3.

Принципиально новым в предложенной схеме является то, что предприятия, образующие

- 63

кластер, выведены из существующего в настоящее время институционального вакуума и находятся в процессе устойчивого взаимодействия с системой государственных и частных институтов, призванных осуществлять профилактику банкротства хозяйственных организаций (Межминистерским комитетом промышленной реорганизации, Региональным комитетом промышленной реструктуризации, Муниципальными комитетами промышленной реструктуризации; группировками предупреждения).

В заключение отметим, что основной целью региональной экономической политики на ближайшее десятилетие является стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом регионе Российской Федерации, повышение на этой основе благосостояния населения, активизация роли нашего государства в международном разделении труда.

Экономический регион представляет собой минимально достаточное территориально-хозяйственное образование для профилактики кризис-ности в системах низших порядков, в связи с чем важнейшим направлением региональной политики становится формирование региональных программ предупреждения несостоятельности, включающих в себя: 1) создание особого режима для градообразующих предприятий; 2) усиление государственного участия в процедурах банкротства через специализированные управленческие структуры; 3) формирование муниципальных производственных кластеров, взаимодействующих с системой государственных и частных институтов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 июля 1999 г. № 431 «О предотвращении несостоятельности и финансовом оздоровлении предприятий и

организаций Республики Татарстан» (в ред. от 13.10.2000 № 723).

2. Постановление Верховного Совета Республики Хакасия от 24 июня 1999 г. № 285-15 «Об утверждении перечня социально значимых предприятий Республики Хакасия» (в ред. от 12.01.2000 № 2—п).

3. Постановление Администрации Красноярского края от 7 сентября 2000 г. № 681—П «Об утверждении перечня крупных экономически и (или) социально значимых для края организаций».

4. Закон Волгоградской области «О градообразующих организациях в Волгоградской области» от 19 апреля 2001 г. (в ред. Закона Волгоградской области от 13.06.2001 № 550-ОД).

5. Положение «О проведении санации и государственной финансовой поддержки предприятий», утвержденное постановлением Правительства Республики Алтай от 15 июля 1999 г. № 222.

6. «Основные направления деятельности по финансовому оздоровлению предприятий (организаций), зарегистрированных на территории Ивановской области», утвержденные постановлением Правительства Ивановской области от 04.07.2001 № 60-п.

7. Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан «О деятельности республиканского управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Республики Башкортостан по управлению государственной собственностью» от 29 апреля 1998 г. № 85.

8. Радыгин А.Д., Гонтмахер А.Е., Кузык М.Г., Ме-жераупс И.В., Свейн Х., Симачев Ю.В., Шмелева Н. А, Энтов Р. М. Институт банкротства: становление, проблемы, направления реформирования [Текст] / под ред. А.Д. Радыгина. — М.: ИЭПП, 2005. - 432 с.