Правительство обрастет саморегулируемыми организациями

Сегодня президент Владимир Путин должен провести традиционное совещание с ведущими членами правительства и своей администрации. Как правило, по понедельникам обсуждается повестка дня ближайшего заседания кабинета министров. Сегодня речь может зайти о новых редакциях Водного и Лесного кодексов. Однако главной темой сегодняшнего и всех последующих совещаний в Кремле — вплоть до формирования в мае нового правительства — станет административная реформа. По данным Ъ, комиссия вице-премьера Бориса Алешина намерена предложить радикальный вариант реорганизации правительства.

Инвентаризация

     Сутью административной реформы, вернее, ее первых этапов, по Михаилу Касьянову, является избавление исполнительной вертикали власти от несвойственных ей госфункций и смягчение административного давления на бизнес. Не случайно весь прошлый год сначала Министерство экономического развития и торговли, а затем комиссия по административной реформе, которую возглавил Борис Алешин, основное внимание уделяли подсчету и инвентаризации госфункций. Как известно, их обнаружили почти 5,4 тыс. К сегодняшнему дню почти все функции проанализировали на предмет необходимости современному государству (хотя еще в октябре прошлого года, когда работа комиссии Алешина впервые была обсуждена на заседании правительства, трудно было предположить, что инвентаризацию госфункций можно будет завершить до президентских выборов). Во всяком случае, к заседанию комиссии, которое вице-премьер Алешин проведет через неделю, планка в 5 тыс. функций наверняка будет преодолена. Данные о том, какие из них спишут в архив, разнятся. Недавно Борис Алешин обнаружил, что значительная часть ведомственных полномочий (около 600), масштаб применения которых изначально решили просто ограничить, нуждается в дополнительном исследовании. Рабочие группы комиссии, ответственные за различные ответвления госфункций, в самое ближайшее время завершат перекрестную взаимопроверку и решат, от каких властных полномочий из этих 600 придется отказаться навсегда.
       Но масштаб сокращений госфункций в принципе уже ясен. На прошлой неделе, выступая перед депутатами Госдумы, Борис Алешин заявил о том, что примерно половина из найденных госфункций будет либо вообще ликвидирована, либо передана саморегулируемым организациям, либо сокращена. Такой результат можно назвать впечатляющим, если бы не два "но". Во-первых, неясен до конца бюджетный эффект от такого рода оптимизации госаппарата — в Минфине сомневаются, что можно будет существенно сократить бюджетные расходы на содержание чиновников. Дело в том, что простое арифметическое сокращение госфункций зачастую не приводит к ликвидации тех или иных звеньев госаппарата. Если у ведомства осталось не более двух-трех функций, является ли это основанием для его ликвидации? А если эти полномочия в реальности намного тяжелее ликвидированных? Ситуацию может прояснить изменение системы бюджетного финансирования: вместо обеспечения деньгами всех штатных чиновников оплачивать лишь конкретные результаты работы министерства. Но за это отвечает комиссия не Бориса Алешина, а другого вице-премьера Алексея Кудрина.
       Во-вторых, даже сам Борис Алешин не сомневается в том, что далеко не все госфункции были отловлены его комиссией. Сейчас подсчитаны лишь так называемые бумажные титулы, то есть те полномочия, которые перечислены в положениях министерств и ведомств. Но не секрет, что на самом деле чиновники выполняют (и с большим успехом) и нигде не прописанные функции. И обнаружить их куда сложнее, чем официально зарегистрированные. Не зря же их не спешат предавать гласности. Причем здесь есть непростая методологическая проблема — как разграничить банальный лоббизм интересов отдельных компаний и защиту интересов национальных производителей, зачастую проводимую куда более успешно без всяких официальных приказов. В комиссии Алешина эту проблему предлагают решать двумя путями: с одной стороны, привлечь к совместной работе независимых экспертов, в том числе из предпринимательских организаций, с другой — активизировать работу недавно созданной опять же под руководством Бориса Алешина комиссии при Совете по борьбе с коррупцией.

Саморегуляция

     Впрочем, сейчас инвентаризация госфункций уже отошла на второй план. Главное — разработка принципиально иной системы функционирования вертикали исполнительной власти. Основные контуры этой системы будут определены уже в конце месяца на очередном заседании комиссии Алешина. Затем их рассмотрят на заседании правительства 1 апреля. После чего выбор останется за переизбранным президентом. На следующий день после инаугурации Владимир Путин должен предложить Госдуме нового премьера. При выборе кандидатуры прежде всего будет учитываться способность реализовать административную реформу. Поэтому борьба вокруг различных ее направлений в ближайшее время наверняка обострится. Но уже сейчас в Белом доме определены ряд ключевых моментов, которые вряд ли будут подвергнуты ревизии.
       Во-первых, Борис Алешин уже заявил, что новый кабинет министров будет почти что функциональным. Это означает, что правительство станет управлять не отдельными отраслями (чем сейчас, например, занимается Минсельхоз или Госкомрыболовство), а по возможности общими экономическими процессами (например, бюджетным стимулированием производства). Вряд ли это будет сделано в чистом виде. Слова "промышленность", "сельское хозяйство" или "культура" в названиях реформированных министерств и ведомств сохранятся, но по идее чиновники будут отныне заниматься не отраслевым лоббированием, а созданием благоприятной рыночной среды для всех субъектов рынка.
       Во-вторых, функциональность госуправления предполагает также радикальную переделку системы госконтроля и надзора. Вся подсистема этих функций полностью отделяется от правоустанавливающих (нормотворческих). Что приведет к резкому сокращению числа различного рода федеральных контрольных и надзорных органов (сейчас их, как самостоятельных, так и при ведомствах, насчитывается более 60, в них работает до 1 млн сотрудников). Это будет сделано, в частности, за счет концентрации надзорных функций, распыленных сейчас чуть ли не между десятками органов, буквально в одной структуре. Например, в комиссии Алешина предлагают создать единый надзор за качеством продуктов (отпадает необходимость в отдельных санитарном, фитосанитарном и ветеринарном надзорах). Но еще важнее то, что контрольные функции будут отделены от собственно надзорных. Последние останутся за государством, хотя предполагается ликвидировать примерно 30% из них, а еще столько же передать саморегулируемым организациям (СРО). Контроль же решено полностью отдать на откуп рынку. Речь в этом случае, например, идет о проведении различного рода экспертиз и лабораторных исследований. Чиновники должны будут только заказывать их проведение на конкурсных началах.
       В-третьих, уже в этом году должна существенно возрасти роль СРО, которых, как известно, в России пока крайне мало. Им предполагается отдать не только чуть ли не все контрольные госфункции, но и переложить на них внутриотраслевое (где это нужно) регулирование, включая аккредитацию предприятий, которая должна почти вытеснить нынешнее лицензирование (в ближайшее время, кстати, ожидается отмена лицензирования почти 50 видов деятельности, включая туризм). Более того, по предложению Бориса Алешина национальная система сертификации, необходимая в 19 отраслях экономики по требованиям ВТО, будет организована сразу силами СРО, которые, скорее всего, будут учреждены в форме некоммерческих партнерств.
       Наконец, еще одним важным направлением реформы станет внедрение до конца этого года так называемых административных регламентов, а в будущем — и в электронной форме. Впервые эту идею выдвинули специалисты Высшей школы экономики, затем она стала одной из главных особенностей концепции административной реформы, предложенной в прошлом году президенту Путину РСПП. Вначале необходимость регламентов оспаривалась чиновниками. Что можно понять. Регламенты предполагают наличие прозрачной, легко проверяемой схемы разработки и принятия решений. Рассмотрение чиновниками не предусмотренных регламентами вопросов практически исключается. Например, после внедрения таких регламентов можно отследить, не останавливают ли работу предприятий без решений судов различного рода силовики (запрет на внесудебное преследование нарушителей тех или иных норм вскоре будет введен в силу). Сложно чиновникам будет обзаводиться и новыми функциями.
       Таким образом, уже в мае новое правительство не будет похоже на нынешнее. Число министерств и ведомств будет существенно сокращено, а функции выживших будут радикально пересмотрены. Такого рода аппаратная перестройка неизбежно приведет и к заметным персональным перестановкам.
КОНСТАНТИН Ъ-СМИРНОВ