Модели местного самоуправления: перспективы и проблемы формирования в Республике Казахстан

Модели местного самоуправления: перспективы и проблемы формирования в Республике Казахстан

А. Н. Сагиндыкова, Л. T. Жанузакова

Формирование местного самоуправления в Республике Казахстан (РК) еще только предстоит, но при этом оно должно быть «сопряжено» с системой государственного управления на местах. Казахстан, провозгласивший свою независимость в 1991 году, до сих пор является централизованным унитарным государством. Несмотря на то, что на местах действуют выборные органы населения — маслихаты, пользующиеся некоторой самостоятельностью, реальная власть принадлежит акимам — представителям Президента и Правительства РК, возглавляющим исполнительные органы на местах.

Экономика переходного периода, социальная нестабильность требовали жесткой исполнительной вертикали, построенной на принципе безусловного подчинения нижестоящих структур вышестоящим, единой государственной дисциплины, не допускающей проявлений каких-либо самоуправленческих начал на местах. Поэтому предпринятая в 1991 году попытка реформировать систему местной власти, придав местным Советам двойной статус — органов государственной власти и местного самоуправления, была обречена на провал1. В зару-

Сагиндыкова Алма Нуроллайовна —

профессор Уральского юридического института МВД России (Екатеринбург), доктор юридических наук;

Жанузакова Лейла Тельмановна — доцент кафедры конституционного права Университета «Туран» (Республика Казахстан, Алматы), кандидат юридических наук.

1 См. подробно: Сагиндыкова А. Н. Конституционное право Республики Казахстан: Курс лекций. Алматы: Б1л1м, 1999. С. 306—329.

бежной2, российской3, стран СНГ и казахстанской4 юридической ли-

2 См. подробно: Byrne Т. Local government in Britain. L.: Penguin, 1994. XXXVI. P. 387; Контроль центральных властей над местным управлением в странах современного мира (Научно-аналитический обзор) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература // Реферативный журнал. Серия 4. Государство и право. 1998. № 1. С. 111—112; Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988. С. 82—89; Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Политиздат, 1973. С. 392—393; и др.

3 См. подробно: Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 115; Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория и практика. М., 1995. С. 163; Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. С. 256—257; Он же. Государство и право. 1997. № 7. С. 112; и др.

4 См.: Соломко Н. И. Модели взаимоотно- ; шений органов государственной власти субъ- ' ектов Российской Федерации и органов местного самоуправления // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 1. С. 127—134; Таранов А. А. Местное самоуправление — проблемы законодательного обеспечения // Право и государство. 1997. № 6. С. 10—11; ' Бойко В. Местное самоуправление: сотрудничество с властью на основе партнерства. Интервью с сенатором Парламента РК Б. Жусуповым // Фемида. 2002. № 6. С. 14;; Котов А. К. Региональная политика: выбор модели управления // Казахстанская правда. 1996. 16 дек.; Алибаев А. «Свадебные генералы» не нужны // Мысль. 1994. № 11. С. 24—25; Бапиев Б. А. О соотношении централизма и демократизма в деятельности представительных и исполнительных органов власти (на примере Республики Кыргызстан): Автореф. дисс. ... канд. полит. наук.

тературе освещались различные подходы к моделям местного самоуправления. Все эти модели, так или иначе, основаны на тех или иных системах местного самоуправления, функционирующих в различных странах мира. Мы остановимся подробно на практике государственного строительства в Казахстане. Так, правительственный вариант предусматривает сохранение действующей системы местного государственного управления (маслихата и акима) и параллельно ей предлагается организация местного самоуправления в пределах территории аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, города районного значения, а в городах областного и республиканского значения, столицы — в пределах улиц, кварталов, микрорайонов.

Органами местного самоуправления в законопроекте, разработанном Правительством РК, являются:

1) Кенес местного сообщества — представительный орган местного самоуправления, избираемый населением соответствующего населенного пункта, численность жителей которого составляет 1000 и более человек. При этом в населенных пунктах, где проживает менее 1000 человек, функции Кенеса осуществляются сходом граждан соответствующего населенного пункта.

2) Жамият местного сообщества — исполнительный орган местного самоуправления, возглавляемый Жетекши. В отличие от Кенеса, прямое избрание которого населением, проживающим на соответ-

М., 1992. С. 23; Тулесбаев С. Выборы акимов — не самоцель. Без развитой системы самоуправления реальна угроза клановой защиты интересов // Юридическая газета. 2001. 18 июля; Кубаев К. Формирование организационной структуры и экономического механизма местного самоуправления в Республике Казахстан // Саясат. 2002. № 12. С. 17—18; Бурлаков Л. Какие законы нам нужны // Маслихат. 2002. № 2. С. 17; и др.

ствующеи территории, предусмотрено правительственным законопроектом, порядок организации и деятельности Жамията будет определяться Уставом местного сообщества в соответствии с требованиями законодательства. Это значит, что населению будет предоставляться право самостоятельного решения вопроса о порядке формирования исполнительных органов местного самоуправления. Но возникает нерешенный вопрос: будут ли они избираться представительными органами либо прямым голосованием?

3) Жетекши — глава исполнительного органа местного самоуправления. Жетекши будет избираться населением соответствующего населенного пункта. Прекращение полномочии Жетекши влечет прекращение полномочии Жа-мията.

Хотя законопроект, разработанный Правительством РК, закрепляет раздельное функционирование представительных и исполнительных органов самоуправления, в принципе, это право самого населения — формировать отдельно представительные и исполнительные органы либо ограничиться единои структу-роИ. Срок полномочии для всех органов местного самоуправления и жетекши будет определяться в уставах местных сообществ. Поэтому создание совершенно одинаковых органов местного самоуправления во всех регионах и административно-территориальных единицах невозможно. Более того, вполне вероятно, что в пределах отдельнои области, одного города, раиона будут создаваться органы местного самоуправления, различающиеся по срокам полномочии, порядку формирования исполнительных органов, содержанию компетенции и т. д.

В правительственном законопроекте определены сведения, которые должен содержать устав местного сообщества, положение об

экономической и финансовой основах местного самоуправления, порядок формирования и компетенция органов местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий, формы издаваемых ими актов и порядок их отмены, основы их взаимоотношений с государственными органами. В частности, предусмотрена обязанность государственных органов создавать необходимые правовые, организационные и иные условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление, а также будет установлен запрет на вмешательство в деятельность органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В законопроекте содержится положение о досрочном прекращении полномочий Кенеса соответствующим маслихатом по представлению соответствующего местного исполнительного органа в следующих случаях:

1) неоднократного (два и более) нарушения Конституции, законов Республики Казахстан, выразившихся в принятии решений, признанных в судебном порядке незаконными;

2) осуществления деятельности, не предусмотренной законодательством.

Но анализ правительственного законопроекта наталкивает на мысль: нужны ли такие маломощные органы самоуправления, которые в принципе не имеют никаких властных полномочий, сферы их ведения очень узки, да и проблематичным является формирование их экономической и финансовой базы. На наш взгляд, форсировать процесс создания органов местного самоуправления не следует. Определенные зачатки местного самоуправления в Казахстане имеются. С одной стороны, это деятельность комитетов общественного самоуправ-

ления (КОСов), созданных в период ликвидации всевластных партийных структур и затем легализованных Законом о местном самоуправлении 1991 г. С другой стороны, это кооперативы собственников жилья, которые, взяв на себя функции по содержанию и эксплуатации домов, постепенно расширяют сферы своей деятельности, занимаясь производственно-коммерческой деятельностью, благоустройством, озеленением придомовых территорий и т. д.

Особенно успешно работают территориальные комитеты самоуправления в г. Кустанае. Всего их в городе 13. При этом удалось наладить успешный диалог городских властей и данных органов. Городские власти наделили их широкими правами. Без их ведома не может быть начата ни одна стройка или вестись капитальный ремонт, только с их разрешения роются траншеи тепловых и иных коммуникаций. КОСы координируют деятельность предприятий, организаций, учреждений по месту жительства, изучают потребности школ, больниц, распределяют средства на решение конкретных задач. Они также контролируют открытие новых торговых точек. Незаменима их роль в благоустройстве и озеленении, поддержании порядка и чистоты на улицах и во дворах. Они также пользуются правом взыскивать административные штрафы за нарушения этого порядка.

Так, территориальный комитет «Молодежный» построил пять мини-рынков в микрорайонах, открыл парикмахерскую, медико-социальный пункт по оказанию бесплатной медицинской помощи, предоставляет адресную помощь малоимущим, детям-инвалидам, многодетным матерям, одиноким пожилым людям, купил легковой автомобиль для местного отделения милиции, достроил его здание, строительство которого было заморожено из-за отсутствия средств, ведет воспита-

тельную работу с подростками5. КОСы поддерживают тесную связь с государственными и частными предприятиями и организациями, общественными объединениями, самодеятельными организациями населения6. Фактически по своим полномочиям и ответственности КОСы приближены к статусу низовых администраций и, имея черты представительных органов, они остаются общественными формированиями.

Кроме того, в процессе поиска и апробирования моделей местного самоуправления следует учитывать прошлый опыт и сложившиеся традиции в государственно-правовой практике. На основе изложенного мы предлагаем следующую модель реформирования местной власти и создания местного самоуправления. При сохранении областных маслихатов и акиматов как региональных органов государственного управления и акимов как представителей Президента РК и Правительства РК в соответствующих регионах упраздняются районные и городские (за исключением городов республиканского значения и столицы) маслихаты и на этом уровне проводятся выборы представительных органов местного самоуправления. Очевидно, что многие полномочия районных и городских мас-лихатов отойдут к соответствующим органам самоуправления. В этих условиях одной из важных проблем нормативного регулирования является закрепление основ взаимоотношений органов местного самоуправления, расположенных на данной территории, и областных, городских (городов республиканского значения и столицы) маслихатов.

5 См.: Прутян Л. Местное самоуправление: семь лет, а все эксперимент // Казахстанская правда. 1998. 8 янв.

6 См.: Костров В. КОСы: властный орган или пятое колесо в телеге // Мысль. 1995. № 2. С. 11—14.

Резонно встает вопрос: чем будут отличаться новые выборные органы самоуправления от маслихатов? Дело — не просто в смене вывесок. Заменяя маслихаты новыми структурами, необходимо отказаться от их статуса как органов местного государственного управления. Это не означает некую их оторванность от государства. Реально все прежние их полномочия не только должны сохраниться, но и расшириться, ибо исполнительный аппарат будет подчинен им. Более самостоятельными они станут при формировании своих бюджетов, ибо произойдет перераспределение бюджетных полномочий по вертикали. Исполнительные органы местного самоуправления на уровне района, города могут избираться населением либо представительными органами. Глава исполнительного органа самоуправления (мэр, жетекши, аким) одновременно возглавляет представительный орган, избирается населением и утверждается областным акимом. Соответственно, он обладает двойным статусом: главы местного самоуправления и представителя центральной власти. В низовых территориальных единицах — поселках, аулах, селах, аульных (сельских) округах, районах в городах — уже создаются единые (без разделения на представительные и исполнительные) органы самоуправления, избираемые путем прямого голосования населением, во главе с жетекши (акимом), также избираемым населением и утверждаемым (либо с согласия) вышестоящим главой органа местного самоуправления по согласованию с областным акимом. Он также может быть наделен двойным статусом. При этом должна быть налажена связь с уже существующими ячейками самоуправления — КСК (комитеты собственников квартир; их функции — содержание и ремонт домов и придомовых территорий; задачи — организация досуга детей и подростков,

благоустройство и озеленение близлежащих территорий и пр.) и КОСами, а также с региональными органами государственной власти. В частности, главы органов местного самоуправления районного, городского уровня должны получить право участия в работе сессий областных маслихатов и заседаний акима-тов с правом совещательного голоса. Аналогичные права можно предоставить главам органов местного самоуправления сельских, поселковых сообществ и районов в городе.

Председатели КСК и КОСов могут, на наш взгляд, входить по должности или также получить право участия в работе заседаний районных, городских, сельских и поселковых органов самоуправления с правом совещательного голоса. Такой порядок не будет противоречить конституционным нормам о выборности маслихатов и органов самоуправления. При этом достигается цель законодательного формирования и укрепления взаимоотношений органов местного государственного управления с органами местного самоуправления, укрепляются вертикальные отношения в системе местного самоуправления, обеспечивается преемственность в передаче властных полномочий, взаимодействие между органами государственного управления и органами местного самоуправления, участие самоуправленческих структур в формировании общественной политики. Это создает дополнительные возможности для взаимодействия указанных структур, косвенного участия органов самоуправления в принятии региональных программ развития, лоббирования их интересов при принятии областных бюджетов и планов. В конечном счете это способствует их выходу на центральные органы управления.

Переход к реальному самоуправлению на основе такого подхода предполагает тесную связь и сотрудничество органов местного государственного управления и орга-

нов местного самоуправления. Шаги в этом направлении в некоторых регионах РК уже сделаны. Так, г. Кокшетау разделен на десять территориальных округов. За каждым из них закреплены депутаты и почетные граждане, которые работают в тесном контакте с исполнительной властью, привлекают горожан для оперативного решения наиболее важных вопросов общественной жизни. Для этих целей практикуется проведение сходов7. Существенное значение для становления системы органов местного самоуправления имеет формирование и укрепление их экономической и финансовой базы. Согласно правительственному законопроекту экономическую основу местного самоуправления будут составлять:

1) имущество местного сообщества;

2) иное, не запрещенное законодательством имущество.

При этом в течение года со дня введения Закона в действие государство должно будет передать местному сообществу в лице его органов в собственность коммунальное имущество в порядке и размерах, определяемых Правительством РК. Доходы местного сообщества будут формироваться из следующих источников:

1) средств, выделяемых из местных бюджетов;

2) доходов, полученных местным сообществом от созданных им коммерческих организаций и от сдачи в аренду принадлежащего местному сообществу имущества;

3) средств, полученных в результате добровольного самообложения населения местного сообщества;

4) добровольных пожертвований юридических и физических лиц;

5) иных источников, не запрещенных законодательством.

В процессе обсуждения правительственного законопроекта в Парла-

7 См.: Текущий архив Кокшетауского го-

родского акимата. Кокшетау. 2004—2005.

менте РК, научной общественностью и в органах местного государственного управления особой критике подверглись положения, закреплявшие источники финансовой базы органов местного самоуправления. В частности, спонсорская помощь граждан и организаций вряд ли может стать серьезным источником доходов в условиях налогового прессинга на предпринимателей и административного давления на них со стороны местных исполнительных органов и различных контролирующих инстанций. Возникают определенные опасения, что ставка на такие доходы может породить аналогичную добровольно-принудительную политику и со стороны органов самоуправления, тем более что они будут наделяться определенными властными полномочиями. Здесь необходимы реальные гарантии соблюдения принципа добровольности подобных пожертвований. Совершенно верно, что «для эффективного маневрирования, использования и перераспределения местных финансовых средств необходимо создание муниципальных банков, работающих не только на коммерческих началах, а в первую очередь на эффективном использовании государственных и местных финансовых ресурсов, на приоритетности решения местных проблем, осуществлении инвестирования в социально значимые объекты и региональные проекты. Область может зарабатывать деньги, оказывая за плату услуги городам и районам (где действуют органы самоуправления), содержать крупные дорожно-строительные организации, базовые транспортные предприятия и культурные учреждения и через договоры предоставлять соответствующие услуги местным органам самоуправления»8. Очень важно, на наш взгляд, про-

8 Барабашев Г. В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. № 11. С. 140.

извести в РК четкое разграничение полномочий между органами государства и органами местного самоуправления.

В России передача большинства государственных полномочий муниципальным органам произошла «де-факто», как результат замены системы местных Советов на систему органов местного самоуправления. Это так называемые инкорпорированные государственные полномочия — полномочия, исключенные из компетенции государственных органов в соответствии с действующим законодательством и переданные в компетенцию органов са-моуправления9. В то же время российскими аналитиками отмечается, что «до сих пор не найдено удовлетворительного решения проблемы разграничения компетенции между уровнями власти, одним из которых является местное самоуправление. Ориентация на крайне либеральную модель самоуправления привела к сосредоточению власти на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации»10 . Такая опасность существует и для Казахстана. Определяемые государством перспективы для РК должны гарантировать не просто передачу полномочий от республиканских государственных органов органам местного государственного управления на уровне разграничения компетенции между центром и областями, но и на нижестоящих уровнях территориального деления. Это значит, что долж-

9 См.: Уваров А. А. О государственных полномочиях в компетенции органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. № 10. С. 67.

10 Дементьев А. Н. О «системе Советов» и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1996. № 8. С. 119; Он же. Генезис современных проблем разграничения компетенции между органами государственной и местной власти // Право и политика. 2002. № 9. С. 44, 46—47.

на быть осуществлена передача полномочий от областных органов районным и городским, а от последних — органам местного самоуправления. Иначе не исключена ситуация концентрации властных полномочий на уровне региональных органов власти, в качестве которых выступают сегодня областные маслиха-ты и акиматы. Местные представительные и исполнительные органы должны содействовать органам самоуправления, не вмешиваясь прямо в их деятельность, если она не выходит за пределы их функций и не нарушает положения законодательства. Содействие и партнерство может иметь разные формы: финансовая поддержка тех или иных проектов, предоставление льготных кредитов из местных бюджетов, организационная (предоставление административных помещений), информационная и консультативная помощь и т. д.

В юридической литературе высказывалась мысль о том, что «при передаче государственных полномочий неуместен принцип добровольности, поскольку действие закона — публично-правовая сфера отношений, основанных на власти и подчинении, и неисполнение закона даже по мотивам его ущербности не может быть оправдано, так как этим самым будут нарушаться конституционные принципы о верховенстве закона, равенстве перед законом и обязанности его исполнения»11. При этом отмечается «необходимость привлечения к подготовке таких актов органов местного самоуправления»12. Такое мнение вполне справедливо, однако оно не учитывает разные основания и сроки передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Н. А. Иг-натюк верно указывает на необходимость разграничения понятий «наделение полномочиями» и «де-

11 Уваров А. А. Указ. соч. С. 69.

12 Там же.

легирование государственных полномочий». При этом под «делегированием государственных полномочий» она понимает передачу «прав органов государственной власти органам местного самоуправления на определенное время для решения тех или иных задач, расширяющих компетенцию органов местного самоуп-равления»13. Следовательно, если мы говорим о тех основных полномочиях, которые будут закреплены будущим Законом о местном самоуправлении в РК, разработанным Правительством, то в этом плане принцип добровольности будет неуместен, поскольку произойдет одномоментное, не ограниченное во времени наделение государственными полномочиями всех создаваемых самоуправленческих структур. Фактически они будут наделены функциями деятельности муниципальных органов, в которые государство не будет иметь права прямого вмешательства. В то же время законодательно будет предусмотрена возможность делегирования самоуправленческим структурам органами местного государственного управления других государственных полномочий, которые пока продолжают принадлежать последним. Такое делегирование будет осуществляться уже не на основе закона, а на основе подзаконных актов местных представительных и исполнительных органов, может определять сроки передачи таких полномочий, равно как и носить бессрочный характер, предусматривать выделение необходимых ресурсов из местного бюджета и формы контроля за делегированными полномочиями. Самое главное, на наш взгляд, делегирование государственных полномочий самоуправленческим структурам местны-

13 Игнатюк Н. А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 145.

ми представительными и исполнительными органами государственной власти должно носить только добровольный характер, то есть происходить с согласия самих органов местного самоуправления. Муниципальные органы должны получить право отказа от выполнения переданных им государственных функций, если это произошло без их согласия и не обеспечено соответствующими ресурсами. В противном случае возможно повторение ситуации, сложившейся в Российской Федерации, где в результате бессистемной и стихийной передачи органам местного самоуправления государственных полномочий происходит усиление этатистских начал в системе органов самоуправления, полного включения их в государственно-управленческую вертикаль путем их «огосударствления»14 .

Будущий Закон о местном самоуправлении в РК, разработанный Правительством, не может, на наш взгляд, исчерпывающим образом закрепить все «инкорпорированные» полномочия муниципальных образований. В противном случае все области, города и районы будут подогнаны под одну схему, без учета специфики их географического расположения, климатических и иных природных условий, наличия объектов инфраструктуры, трудовых ресурсов и т. д. Поэтому передача полномочий будет осуществляться на основе региональных правотворческих актов органов местного государственного управления. Естественно, на этом уровне обеспечить абсолютно одинаковый подход при передаче полномочий не только невозможно, но и нецелесообразно. Главное, чтобы соблюдались единые принципы такой передачи, которые можно было бы закрепить законодательно. Например,

14 См.: Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С. 553.

в Законе Свердловской области от 24 декабря 1996 г. «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями» к таким принципам отнесены: эффективность их реализации без ущерба для решения вопросов местного значения; создание гражданам возможности для участия в государственном управлении; сочетание областных и местных интересов15. Думается, что на первых порах становления системы местного самоуправления принцип добровольности в делегировании государственных полномочий не только не нужно отвергать, но наоборот, взять за основу. Создаваемые структуры местного самоуправления должны осознанно брать на себя реализацию тех или иных задач, которые прежде были прерогативой органов государства. В то же время возможность делегирования отдельных государственных функций органам местного самоуправления должна опираться на установление форм контроля со стороны региональных представительных и исполнительных органов государственной власти по этим вопросам.

Необходимость административного государственного контроля в отношении муниципальных органов; подчеркивалась и в юридической литературе. Это обусловлено тем, что «прокуратура на сегодня не в состоянии вести тотальную проверку всех актов органов местного самоуправления и осуществляет ее лишь выборочно»16. Государственный контроль за деятельностью органов местных сообществ существу- ; ет в той или иной форме во всех

15 См.: Сборник нормативных актов по муниципальному праву Российской Федерации. Екатеринбург, 1997. С. 50—83.

16 Сергеев А. А., Розенфельд В. Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. № 12. С. 25.

странах, где функционирует система местного самоуправления.

Правительственным законопроектом о местном самоуправлении в РК предусмотрено одно из контрольных средств — отмена акимами актов органов местного сообщества, выходящих за пределы их полномочий. Аким не только возглавляет местный исполнительный орган, но и является представителем Президента РК и Правительства РК в соответствующей административно-территориальной единице. Поэтому согласно правительственному законопроекту как представитель государственной администрации аким может и должен контролировать муниципалитеты. На наш взгляд, поскольку органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации с акимами и другими местными органами власти, право отмены их актов следует предоставить суду. Только он должен решать: превысил ли свою компетенцию орган самоуправления или нет, соответствуют ли действующему законодательству его решения или нет. Иначе невозможно будет гарантировать самостоятельность муниципалитетов и оградить их от произвола со стороны местных властей. Например, во Франции правовые акты органов местного самоуправления обретают силу с момента их передачи представителю государства. Однако отмена актов возможна в случае их противоречия закону и только через суд.

На наш взгляд, к формам контроля со стороны органов местного государственного управления в Казахстане можно отнести: периодические отчеты органов местного самоуправления на сессиях мас-лихатов и заседаниях акиматов; проведение постоянными комиссиями маслихатов и соответствующими службами исполнительных органов проверок деятельности органов местного самоуправления по выполнению делегированных им

государственных полномочий; проведение ревизионными комиссиями маслихатов и уполномоченным акимом органом (должностным лицом) проверок расходования бюджетных средств, выделенных на выполнение соответствующих задач; установление стандартов на определенные услуги и проверку их соблюдения; одобрение (утверждение) маслихатами и акимами решений органов самоуправления по вопросам их компетенции; право областных представительных и исполнительных органов приостанавливать акты органов местного самоуправления, противоречащие законодательству, до принятия окончательного решения судом; право возбуждения дисциплинарного или административного производства в отношении виновных должностных лиц органов местного самоуправления и т. п. Было бы также правильным, если бы представительные органы государственной власти могли указывать органам или должностным лицам органов местного самоуправления на допущенные ими нарушения закона, а в случае непринятия необходимых мер обращаться с заявлением в суд. При этом важно четко распределить полномочия по контролю за деятельностью органов местного самоуправления между представительными и исполнительными органами местного государственного управления, не допуская дублирования в их компетенции, равно как и сосредоточения всех контрольных полномочий в системе только исполнительных или только представительных органов. Возможно, более эффективным было бы осуществление большинства контрольных полномочий совместно маслихата-ми и акиматами.

Важно также определить, какие правовые акты органов местного самоуправления должны подлежать контролю. Во Франции, например, к актам, которые в обязательном порядке направляются на контроль

представителю центральной администрации, относятся: решения местных выборных органов, принятые в рамках делегированных им полномочий; акты нормативного характера местных органов самоуправления; индивидуальные и нормативные решения полицейского характера; соглашения по сделкам, займам, уступкам или сдаче в аренду местных госслужб промышлен-но-коммерческого характера; индивидуальные решения о назначении служащих и их продвижении по службе; разрешения на использование земель17.

В России в конце XIX—начале XX века государственная администрация осуществляла контроль за деятельностью земских служащих. Губернатор мог приостановить исполнение решений земских собраний, противоречащих законам. В губерниях были созданы специальные учреждения по надзору за деятельностью городских и земских самоуправлений. Председатель уездной управы (исполнительного органа уездных земств), избираемый из числа депутатов представительного органа, учреждался начальником губернии, в свою очередь губернской управы — министром внутренних дел18. Очевидно, на наш взгляд, что в РК контроль со стороны государственных органов не должен ограничиваться только решениями и действиями муниципальных властей по осуществлению делегированных функций, а касаться всех сторон их деятельности. Другими словами, функция административного надзора (контроля) в РК должна осуществляться маслихатами, акиматами и акимами в полном объеме. Однако если

17 См.: Дюран В. Местные органы власти во Франции. М.: Издание посольства Франции в России, 1996. С. 78.

18 См.: Дементьев А. Н. О «системе Советов» и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели. С. 115, 118.

все же вводить административную опеку, то есть утверждение государственными органами актов местного самоуправления, без которого они не могут вступить в силу, то она должна иметь определенные пределы и ограничения. В этом плане на законодательном уровне следовало бы закрепить, по каким позициям акты органов местного самоуправления направляются на утверждение в органы местного государственного управления. К ним можно отнести: решения, принимаемые во исполнение делегированных государственных полномочий; решения, которые затрагивают существенные интересы населения, проживающего на соответствующей территории; акты, которые вводят новые сборы и платежи на территории муниципалитета, и т. д. Фактически административная опека имеет предварительный характер и будет упреждать издание органами местного самоуправления незаконных актов. В то же время следует гарантировать права органам местного самоуправления, предоставив последним и должностным лицам возможность обращения в суд в случае необоснованного, по их мнению, отказа в утверждении подобных актов. В любых конфликтах между муниципальными и государственными органами окончательную точку должен ставить суд. Это наиболее цивилизованный путь решения спорных проблем в правовом демократическом государстве. Дополнительным рычагом контроля за законностью актов местного самоуправления должна стать процедура их государственной регистрации в органах юстиции.

Таким образом, предстоит еще большая работа по созданию экономических, политических, социально-культурных, духовно-нравственных и правовых предпосылок формирования подлинного местного самоуправления и его развития в Республике Казахстан. Реально этот процесс займет как минимум

несколько лет. Однако теоретическая разработка общих проблем местного самоуправления и их практическая апробация — актуальная задача сегодняшнего дня, требующая объединенных усилиИ ученых, специалистов в тех или иных

отраслях государственного управления, депутатов Парламента РК и маслихатов, акимов и других ру-ководителеи местнои власти, пред-ставителеи средств массовои информации и общественных объединении.