К вопросу о понятии и сущности правовых средств прокурора

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СУЩНОСТИ ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ПРОКУРОРА

Н.Р. Корешникова

Интерес к теме вызван происходящими в органах прокуратуры преобразованиями. Понятие «правовые средства прокурора» рассматривается с использованием функционального подхода, который позволяет дать его комплексную характеристику. Определяется правовая природа, содержание правовых средств прокурора.

Ключевые слова: правовые средства прокурора, полномочия прокурора, надзорная деятельность прокурора, ненадзорная деятельность прокурора.

Осуществляя повседневную и основную деятельность по выполнению возложенных на прокуратуру РФ задач, прокуроры используют полномочия по обеспечению исполнения законов, применяя свойственный им инструментарий для выявления правонарушений и реагирования на них - правовые средства прокурора. Использование правовых средств невозможно без теоретической, научно обоснованной базы, являющейся фундаментом эффективного применения права и укрепления законности в стране. С позиции современных преобразований, проводимых в органах прокуратуры, необходимо переосмысление существующих знаний о правовых средствах прокурора, с использованием комплексного подхода и фундаментальных наук.

Понятие «правовые средства прокурора» рассматривается в ракурсе инструментальной теории права (право расценивается как средство (инструмент) для разрешения практически значимых задач общества, для удовлетворения интересов людей), с использованием функционального подхода, который позволяет обеспечить его комплексную характеристику. Для наиболее полного и многостороннего понимания природы и сущности правовых средств прокурора целесообразно обратиться к знаниям о правовых средствах в общей теории права, так как представление о правовых средствах выступает прежде всего как общетеоретическая проблема.

Характеристика правовых средств

как особых явлений правовой действительности, элементов механизма правового регулирования достаточно полно отражена в работах С.С. Алексеева, а также некоторых других авторов. С.С. Алексеев под правовыми средствами понимает институциональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров [1, с. 218, 223].

В.А. Сапун определяет правовые средства как институциональные образования (установления, формы) [2, с. 10]. Необходимость использования функционального подхода в понимании юридических средств разделяют А.В. Мальков и К.В. Шундиков, которые отмечают, что «юридическое средство» как понятие призвано обозначать функциональную, прикладную сторону правовой системы, поскольку юридические средства образуют реальную правовую технику и технологию, с помощью которой достигаются конкретные результаты [3, с. 35].

Основываясь на суждениях названных ученых, можно сделать вывод о том, что правовые средства охватывают весь диапазон правовых феноменов (ситуаций). Особенностью правовых средств является то, что они вычленяются и рассматриваются с позиции их функционального предназначения и характеризуются как инструмент решения каких-либо конкретных задач. Применительно к органам прокуратуры это в первую очередь регламентированная законом и облаченная в строго определенную форму деятельность проку-

рора, характеризующаяся как инструмент решения поставленных перед ней задач, сформулированных в ст. 1 федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 25.12.2008) «О прокуратуре Российской Федерации» [4].

В прокурорском надзоре как современной юридической науке (в общепринятом понимании) правовые средства прокурора представляют собой строго регламентированную систему. Особенностью природы правовых средств является то, что они могут выступать в различном виде в зависимости от уровня, на котором рассматриваются. Опираясь на представление С.С. Алексеева о правовых средствах, применительно к теме данной статьи необходимо выделить два таких уровня правовых средств прокурора: во-первых, уровень первичных правовых средств - элементов механизма правового регулирования в целом и его важнейших подразделений. Это прежде всего юридические нормы, а также субъективные юридические права и юридические обязанности. Здесь правовое средство есть, в сущности, путь, общее направление решения жизненной проблемы.

С точки зрения отрасли прокурорского надзора уровень первичных правовых средств прокурора представляется нам как регламентированные законом полномочия прокурора, используемые с целью выполнения поставленных перед прокуратурой задач.

Второй уровень - операционный. Он представляет собой юридические средства, находящиеся непосредственно в оперативном распоряжении прокуроров. В зависимости от этапа осуществления функциональной деятельности прокурора мы рассматриваем правовые средства выявления нарушений законности и правовые средства реагирования на выявленные нарушения. Эти правовые средства прокурора закреплены в законодательстве: проверка, постановление, предостережение, представление, требование, жалоба.

Первичный уровень обусловлен полномочиями прокурора, является правовым фундаментом его непосредственной деятельности. Здесь следует обратить внима-

ние на позицию авторов о том, что между полномочиями и правовыми средствами можно поставить знак равенства [5, с. 48;

6, с. 34-35; 7, с. 29]. С таким выводом вряд ли можно согласиться. Используя логическое представление о понятиях (дефинициях), понятие «полномочия» в данном случае уже и входит в понятие «правовые средства». Таким образом, правовое средство необходимо определить, как понятие родовое или как общее к частному. Так как первичный уровень правовых средств обусловливает формирование правового инструментария, всей системы правовых средств прокурора, то он фактически является абстрактными правами и обязанностями прокурора.

Природа полномочий прокурора

- сложная категория. Во-первых, полномочия прокурора - это прежде всего субъективные права, предоставленные государством прокуратуре в целом, должностным лицам прокуратуры для выполнения возложенных на органы прокураторы функций. Ранее А.Ф. Козлов достаточно скрупулезно исследовал и дал развернутое понятие полномочий прокуратуры в целом и должностных лиц прокуратуры, в частности. Он рассматривал полномочия через призму субъективного права: «Субъективное право есть установленная законом возможность совершать надзорные действия (функции прокуратуры). Более того, в предоставленном субъективном праве заложена необходимость его осуществления, т.к. оно непременно должно быть реализовано...» [8, с. 51]. В правовом положении государственных органов, и в частности прокуратуры, не существует дифференциации прав и обязанностей подобно тому, как это бывает у граждан. Полномочия здесь выступают в единстве прав и обязанностей. Предпосылкой данного правового феномена служит то, что государство предоставило субъективные права для выполнения строго определенных функций, предполагая тем самым реализацию стоящих перед органами прокуратуры целей и задач. Применение этих прав является обязанностью прокуратуры, т.к. данные полномочия предопределены их назначением. Таким

образом, предоставленное право - это обязанность, и наоборот, каждая обязанность

- это право. Например, поднадзорный субъект вынес незаконное решение. Перед государством прокурор несет обязанность опротестовать его. По отношению к поднадзорному субъекту он имеет право на принесение протеста. В ст. 10 федерального закона о прокуратуре РФ установлено, что прокурор не только вправе рассматривать жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушениях законности, но обязан это делать для принятия мер по их устранению.

Операционные правовые средства прокурора в его деятельности выступают в роли конкретного инструментария реализации его интереса, направленного на борьбу с нарушениями законности, восстановление нарушенных прав и охраняемых законом интересов различных субъектов, привлечение виновных лиц к ответственности, т.е. направлены на реализацию целей и задач прокуратуры. Оптимальное использование операционных правовых средств в процессе деятельности и приводит к достижению определенного позитивного результата.

Между первичными правовыми средствами (полномочия прокурора) и операционными правовыми средствами (функциональная деятельность прокурора) имеется прямая зависимость. Изменение полномочий прокурора автоматически отражается как на его функциональной деятельности, так и на инструментах этой деятельности. Особенности полномочий прокурора существенно влияют на значение и содержание видов правовых средств прокурора, которые он использует для реализации конкретного полномочия в своей надзорной и ненадзорной деятельности.

Существует другая точка зрения о содержании правовых средств прокурора. Так, авторы комментария к федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации указывают, что протест прокурора представляет собой одно из основных средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона [9, с. 118], относя тем самым к средствам прокурор-

ского реагирования лишь акты прокурорского реагирования. При этом следует отметить, что деятельность прокурора заключается не только в применении им правовых актов, как одной из составляющих правовых средств реагирования на выявленные нарушения законодательства, но и в выполнении действий, обеспечивающих исполнение требований, изложенных в акте прокурора.

Отдельные авторы правовым средством выявления нарушений законности называют прокурорскую проверку, применяемую в ходе осуществления прокурорского надзора [10, с. 72]. А.В. Трикс определяет прокурорские проверки как основной способ выявления нарушений закона, в процессе проведения которых принимается большинство решений о применении мер прокурорского реагирования. [11, с. 11]. Другие авторы рассматривают прокурорскую проверку как надзорное действие, как метод выявления нарушений законов, которым охватывается понятие «правовое средство прокурорского надзора», и определяют его как предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений закона, а также причин и условий, им способствующих, и привлечению к ответственности виновных лиц [12, с. 95; 13, с. 114].

Из вышеизложенного следует, что прокурорская проверка одновременно определяется через понятия «метод», «способ», «средство», «прием» и «действие». В результате этого в юридической литературе данные категории необоснованно отождествляются, что представляется далеко не бесспорным. Так, например, метод показывает лишь на то, как, каким образом прокуроры в процессе осуществления прокурорской деятельности решают поставленные перед ними задачи. Он определяет качественную сторону прокурорской деятельности. Следовательно, прокурорская проверка является скорее не методом, а правовым средством по выявлению нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих.

Таким образом, понятие «правовые

средства прокурора» включает как саму функциональную деятельность прокурора, опосредованную его полномочиями, так и весь правовой инструментарий, являющийся средством реализации этой деятельности (прокурорская проверка, акты реагирования на выявленные нарушения и т.д.). Следовательно, определение, согласно которому правовые средства прокурора представляют собой совокупность полномочий и актов прокурора, является неполным, не отражающим функциональную сторону рассматриваемого института [14, с. 131].

Определив, что природа и сущность правовых средств прокурора выражаются особым видением деятельности прокурора, который использует свои полномочия посредством конкретных инструментов для реализации задач, стоящих перед российской прокуратурой, необходимо рассматривать данный аспект в неразрывной связи с функциональной характеристикой прокуратуры Российской Федерации.

Еще одним аспектом, обусловливающим природу правовых средств прокуратуры РФ, являются функции прокуратуры. Вопрос о функциях прокуратуры в настоящее время является остродискуссионным и связан с последними изменениями федерального закона о прокуратуре (выделение в отдельную структуру СК при прокуратуре РФ) и процессуального законодательства РФ.

В статье 1 федерального закона о прокуратуре Российской Федерации определяется функциональная деятельность прокуратуры. Это, в первую очередь, осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России (надзорная функция). Остальные функции прокуратуры являются ненадзорными, ими охватывается участие прокурора в рассмотрении судами дел; участие в правотворческой деятельности; выпуск специальных изданий, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Пределы и содержание полномочий прокурора по осуществлению функций су-

щественно отличаются друг от друга. По данному критерию функции прокуратуры можно подразделить на три вида: надзорная функция; функция участия прокурора в рассмотрении судами дел и организационная функция [15, с. 5]. Применительно к теме данной статьи первостепенное значение имеют надзорная функция и функция участия прокурора в рассмотрении судами дел, именно в их пределах рассматривается категория «правовые средства прокурора».

Таким образом, природа правовых средств прокурора представляет собой надзорную и ненадзорную деятельность прокурора, осуществляемую в рамках предоставленных полномочий, с использованием закрепленных в законе правовых средств выявления нарушений закона и правовых средств реагирования на выявленные нарушения.

Работникам прокуратуры необходимо в своей работе четко представлять систему правовых средств, опосредованную неразрывной связью закрепленных в законодательстве полномочий прокурора с функциональной деятельностью, при которой он использует оперативные правовые средства. Правовые средства выражены не только актами реагирования, но и самой деятельностью прокурора. Тем самым непосредственная деятельность прокурора, направленная на выявление нарушений закона, реагирование на выявленные нарушения и принятие мер для недопущения нарушений законности, должна отвечать требованиям законности, обоснованности и убедительности. Следует помнить о неодинаковости предоставленных законом полномочий, т.к. они не только определяются местом прокурора в системе прокуратуры, но и зависят от вида функциональной деятельности. Так, недопустимо применение надзорных полномочий прокурора в ненадзорной деятельности, что, в свою очередь, влияет на содержание оперативных правовых средств. Недооценка, неверный выбор правовых средств, приемов, заложенных в нормативной основе правового регулирования прокурорско-надзорных отношений, приводят к сбоям в реализации права, сни-

жению позитивного правового эффекта. Именно это в первую очередь предопределяет законность и обоснованность применения правовых средств, что влияет на эффективность использования как надзорных, так и ненадзорных правовых средств.

1. Алексеев С.С. Теория права: 2-е изд. М.: БЕК, 1995. 320 с.

2. Сапун В.А. Деятельность по использованию правовых средств в реализации современного права // Проблемы реализации права: межвуз. сб. науч. тр. Свердловск: Изд-во СЮИ, 1990. С. 85-103.

3. Мальков А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике: монография. Саратов: Саратовская гос. академия права, 2003. 296 с.

4. Российская газета. 1992. 18 февр.; 2008. 30 дек.

5. Прокурорский надзор в СССР: учебник / С.Г. Березовская [и др.]; под ред. Б.А. Галкина. М.: Юрид. лит., 1982. 304 с.

6. Прокурорский надзор в СССР: учебник /

С.Г. Березовская [и др.]; отв. ред. М.П. Маляров. М.: Юрид. лит., 1969. 331 с.

7. Коробейников Б.В. Основные понятия общего надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Ч. 11. М., 1975. С. 187-196.

8. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть: учеб. пособие. Екатеринбург: УрГЮА, 1999. 140 с.

9. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». С приложением ведомственных нормативных актов // М.П. Журавлев [и др.]; сост. В.П. Рябцев; под общ. ред. Ю.И. Скуратова. М.: Норма, 1996. 736 с.

10. Качалов В.И., Качалов О.И. Прокурорский надзор в Российской Федерации: монография. М., 2007.

11. Трикс А.В. Справочник прокурора. Спб.: Питер, 2007.

12. Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении: монография. М.: Госюриздат, 1954. 107 с.

13. Прокурорский надзор: учебник. 3-е изд. / А.Ю. Винокуров [и др.]; под общ. ред. А.Ю. Винокурова. М.: Норма., 2009. 464 с.

14. Прокурорский надзор: учебник. 3-е изд. / под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2009. 464 с.

15. Ергашев Е.Р. Проблемы понятия и соотношений функций прокуратуры, направления деятельности и отраслей // Вестник Оренбургского государственного университета. 2009. № 1.