Правовой мониторинг в контексте правовой политики Республики Казахстан: теоретико-аналитический аспект

№4 (40) 2015 ж. Цазакртан Республикасы Зацнама институтыныц жаршысы

Сафарова Тамарахан Сериковна,

начальник Центра правового мониторинга

Института законодательства РК, кандидат юридических наук

ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ В КОНТЕКСТЕ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН: ТЕОРЕТИКО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

В Республике Казахстан правовая политика возведена в стратегическую политику государства, которая воплощена в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858 (далее - Концепция).

Концепция правовой политики Республики Казахстан нацеливает на модернизацию законодательства, укрепление государства, демократизацию политической системы, имплементацию норм ратифицированных актов международного права. В документе сочетается ориентация на развитие законодательства и государственного управления с преемственностью правовой политики, последовательной реализации потенциала норм Конституции и законодательства, на обеспечение правовыми средствами защиты прав и свобод граждан, национальных интересов страны, устойчивого развития общества [1]. В ней отмечается: «Нужны системные меры, обеспечивающие как режим законности в стране и стабильность правовой системы, так и поступательное развитие национального права в рамках действующей Конституции. Комплексный подход к правовой политике позволит модернизировать всю нормативно-правовую базу в контексте общей стратегии развития государства, в том числе выстраиванию качественно новой модели государственного управления на принципах результативности, прозрачности и подотчетности, обеспечивающих защиту прав и свобод граждан, интересов общества и государства» [2].

В настоящее время ключевой является проблема оптимизации правовой политики, повышение степени эффективности ее реализации. При этом эффективность механизма

реализации правовой политики обусловлена не только его внутренними качественными характеристиками, но и влиянием внешних факторов социальной жизни, заключающуюся в соответствии интересов государства интересам и целям общества и отдельной личности. В основе такого механизма лежат принципы действенности использования неотъемлемых элементов правовой политики, таких как стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение законодательной деятельности, системный подход в области нормативно-правового регулирования и т.д., с одной стороны. С другой стороны, - принятие мер для активного участия социальных структур в процессах разработки и практического осуществления правовой политики, общественного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц в законотворческой сфере.

В контексте правовой политики правовой мониторинг выступает как источник прогнозно-аналитической информации для формирования научно обоснованной правотворческой политики, являющейся основной формой реализации правовой политики.

Мониторинг законодательства и

правоприменительной практики (правовой мониторинг), использующий такие инструменты обеспечения качества нормативных правовых актов как социологические исследования, обработка и анализ статистических данных, прогнозирование и моделирование действия будущих законов, комплексная экспертиза законопроектов должен рассматриваться в качестве одного из важнейших информационных ресурсов правотворческой политики. В этой

связи правовой мониторинг определяется как система непрерывного наблюдения, анализа и оценки действия нормативных правовых актов в целях прогнозирования дальнейшего развития законодательства и повышения эффективности его регулирующего воздействия.

Перечисленные качественные характеристики правового мониторинга вытекают из общего теоретико-правового его толкования как метода государственного контроля за качеством законодательства и его реализации.

Мониторинг правотворческой деятельности призван обеспечить государственную политику на законодательном уровне, его можно отнести к «самым необходимым современным инструментам управления делами государства и развития гражданского общества». А.Н. Алексеев рассматривает деятельность государства по осуществлению правового мониторинга «в качестве одного из главных инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации» [3].

Саму же разработку вопросов повышения эффективности правовой политики нашего государства следует рассматривать как составную часть более широкомасштабной проблемы - проблемы функциональной эффективности деятельности государства в целом, поскольку основная задача проводимой в стране правовой политики сводится к обеспечению гарантированных законами прав и свобод граждан республики в результате высокоэффективной деятельности государства. В этом ключе рассуждений можно выдвинуть предположение, что в рамки правового мониторинга логичным будет включать и мониторинг правоприменительной деятельности государства как один из способов оценки степени функциональной деятельности государства.

Данное обстоятельство, по признанию ученых [4], в свою очередь, позволяет рассматривать правовой мониторинг как обязательное звено механизма реализации правотворческой политики.

Концепция правовой политики Республики Казахстан прямо устанавливает, что «особое внимание следует уделить прогнозно-аналитическому обеспечению правотворческой деятельности, которая будет основываться на постоянном мониторинге тенденций развития отраслей права и правовых систем, анализе практики применения нормативных правовых

актов».

Анализ научных исследований, свидетельствует о том, что систематическое наблюдение за действующими нормативными правовыми актами призвано помочь решению проблем национального правотворчества, способствовать его модернизации. Именно правовой мониторинг, использующий наиболее результативные инструменты обеспечения качества закона, выступает основным источником прогностической информации для формирования научно обоснованной правотворческой политики.

При таком рассмотрении правовой мониторинг становится не только видом государственной деятельности [5], но и приобретает статус нового организационно-правового института по учету, оценке состояния и прогнозу действия законов и подзаконных актов в целях обеспечения обратной связи правотворчества с правоприменительной практикой, выявления состояния общественных отношений, эффективности регулирующего воздействия и качества законодательства.

С точки зрения системного подхода к изучению, анализу и оценке явлений и процессов, законодательство как система, включающая в себя упорядоченное разнообразие правовых норм и обладающая интегративным качеством, обусловливает целостное и целесообразное взаимодействие правовых элементов между собой и с окружающей средой, и обеспечивает решение определённых задач правового регулирования общественных отношений. Мониторинг в этом случае выступает как обеспечивающая подсистема и, одновременно, как целевая программа слежения за реализацией законодательного акта. Кроме того, мониторинг обеспечивает все каналы обратной связи, результаты которой учитываются при принятии управленческих, законодательных и иных решений [6].

В научной литературе под правовым мониторингом понимается юридическое исследование и анализ результатов нормотворческой (законопроектной) деятельности, качества нормативных правовых актов и эффективности их практического действия.

Это универсальное определение и оно означает, что правовой мониторинг охватывает такие стадии юридической деятельности, как нормотворческий процесс, оценка качества действующих НПА, правоприменительный процесс. Иными словами объектом

№4 (40) 2015 ж. Цазакртан Республикасы Зацнама институтыныц жаршысы

мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти. Такой точки зрения придерживается также российский ученый Ю.А. Тихомиров, характеризующий правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного

характера, движущийся по всем стадиям функционирования, управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права» [7]. Термины «мониторинг законодательства», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг НПА», применяемые отдельно, не охватывают либо стадию нормотворчества, либо правоприменения.

Д.Б. Горохов, Е.И. Спектор и М.Е. Глазкова отмечают, что научное обобщение позволяет определить понятие правового мониторинга как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной, т.е. правотворческий процесс; 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным уполномоченным органом; 3) эффективность их практической реализации (правоприменительный процесс) [8].

Н.Н. Толмачева под «мониторингом закона» понимает мониторинг законодательства и правоприменительной практики и определяет его как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов. При этом считает, что суть мониторинга закона заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования

мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения [9].

Особенностью развития института правового мониторинга в нашей стране является то, что внедрение его в деятельность государственных органов в значительной степени опережает развитие теории правового мониторинга и концептуально-методологической проработки способа его проведения, а именно, в части внедрения правового мониторинга в механизм принятия и реализации законов. В Казахстане единственным фундаментальным научным исследованием в сфере правового мониторинга является работа ученого-математика Т.Т. Галиева (в соавт. с Н.Т. Тлеухан) на тему: «Правовой мониторинг: теоретико-методологический

аспект», в котором интересны положения о системном подходе к проведению правового мониторинга [10].

Вместе с тем, различный уровень соответствия нормативных правовых актов потребностям общества, их эффективность, необходимость определения недостаточности либо избыточности некоторых из них, а также обозначенная в Концепции правовой политики цель диктуют необходимость создания теоретико-методологической основы организации и проведения правового мониторинга в Республике Казахстан. Существующие разрозненные теоретические концепции по данной проблеме побуждают потребность в обосновании и уточнении ряда ее ключевых понятий, методов и средств, в целом механизма мониторингового процесса. Отмечаются и другие важные особенности правового мониторинга. Они заключаются в целях, составе субъектов, технологических средств, приемов и способов его проведения, характеризуются системным взаимодействием, обусловленным спецификой структуры государственной политики.

Список литературы

1. Абдраимов Б.Ж. Перспективы развития национального права в свете Концепции правовой политики Республики Казахстан на 2010-2020 гг. В сб. Концепция правовой политики Республики Казахстан на 2010-2020 годы и перспективы развития судебной системы: Сборник материалов Круглого стола, состоявшегося в Верховном суде Республики Казахстан 27 октября 2009 года. -Астана, 2009. - 157 с.

2. Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента РК от 24 августа 2009 года №858

3. См. А.Н. Алексеев. К вопросу о понятии и сущности правового мониторинга. - Российская юстиция. М.2011, № 10 - С.15.

4. Поленина С.В. Правотворческая политика. С. 180.;Мазуренко А.П. Правотворческая политика: общетеоретический аспект / Под ред. А.В. Малько. Москва — Мин.Воды: Московский гуманитарно-экономический институт, Северо-Кавказский филиал МГЭИ, «Спецпечать», 2005. [В соавторстве с Н.В. Исаковым] (10,0/5,0 п.л.); Г.И. Иванец. В.И, Червонюк. Глобализация государства, права // Государство и право. М., 2004, №8, с. 8

5. Бухарбаева С.А. Понятие и правовое регулирование организации нормативных правовых актов // Вестник Института законодательства Республики Казахстан №4(24) 2011.С.158-161.

6. Т.Т. Галиев, Н.Т. Тлеухан. Правовой мониторинг: теоретико-методологический аспект - Астана: Изд-во Парламента РК, 2008.- С.147.

7. Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика, 2006. №10.С.13.

8. Горохов Д.Б., Спектор Е.И. и Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация.// Журнал российского права, 2007. №5. С.30.

9. Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права.2006. №5. С.83-84.

10. Т.Т. Галиев, Н.Т. Тлеухан. Правовой мониторинг: теоретико-методологический аспект -Астана: Изд-во Парламента РК, 2008. - С.147.

Мацалада цуцыцтыцмониторингКазацстан Республикасыныц цуцыцтыц саясаты тургысынан царалады.

Ty^h свздер: цуцыцтыц мониторинг, мемлекеттж цуцыцтыц саясат, ЖYйелiлiк.

В статье правовой мониторинг рассматривается в контексте правовой политики Республики Казахстан.

Ключевые слова: правовой мониторинг, государственная правовая политика, системность.

The article is devoted to legal monitoring in the context on the Concept ofLegal Policy of the Republic of Kazakhstan

Keywords: legal monitoring, public legal policy, system

Тамарахан Сержкызы Сафарова,

КР Зацнама институты К^ьщтьщ мониторинг орталыгыныц бастыгы, з.г.к.

^^кыктык мониторинг ^азакстан Республикасыныц н^кыктын; саясаты T^Ffa^i^^ теориялык-талдау аспект

Сафарова Тамарахан Сериковна,

начальник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н.

Правовой мониторинг в контексте правовой политики Республики Казахстан: теоретико-аналитический аспект

Safarova Tamarakhan Serikovna,

chief of the Center of legal monitoring of the Institute of Legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s.

Legal monitoring in the context of the legal policy of the Republic of Kazakhstan : Theoretical Aspect