Об опыте проведения исследований по проблемам миграции в Санкт-Петербургском университете МВД России

Конституционное право, административное право и административная деятельность

УДК 342.724 С.Ю. Андрейцо*

Об опыте проведения исследований по проблемам миграции в Санкт-Петербургском университете МВД России

В статье рассматривается ряд исследований по проблемам миграции, проведенных с участием автора статьи в период 2013-2015 гг. в Санкт-Петербургском университете МВД России. Приводятся основные результаты исследований, данные об их внедрении в практическую деятельность.

Ключевые слова: миграция, исследования миграции, Санкт-Петербург.

S.Y. Andreitco*. About the experience of conducting research on migration in the St. Petersburg University of MIA of Russia. The article discusses several studies on migration carried out with the participation of the author in the period of 2013-2015. The main results of the research, data about their implementation in practical activities.

Keywords: migration, migration research, St. Petersburg.

Проблемы миграции сохраняют свою актуальность в современных условиях. Востребованность проводимых исследований миграционных процессов связанна с сохраняющимися угрозами национальной безопасности России. Миграционная ситуация в мире и стране стремительно меняется. Так, можно вспомнить события в Украине, миграционный кризис в Европе. Динамично изменяется миграционное законодательство, что требует постоянного анализа.

Проблемы миграции привлекают внимание большого числа специалистов. В частности, исследуется миграционная политика [3]. Особо стоит выделить исследования М.Л. Тюркина [6] и Т.М. Регент [4]. Внимание при этом уделяется и проблемам на уровне субъекта РФ [2]. Ряд исследований посвящен зарубежному опыту [7]. Проблема статуса иностранных граждан в целом, их отдельных категорий также рассматривается в ряде исследований [1].

Для системы МВД России проблематика миграции всегда была значимой, и даже обособление ФМС России не лишило актуальности ведомственные разработки по проблемам миграции. Обладая серьезным исследовательским потенциалом, сосредоточенным в образовательных организациях системы МВД, в частности, в Санкт-Петербургском университете МВД России, Министерство внутренних дел проводит исследования и по заказу иных государственных органов.

Ниже мы остановимся на исследованиях, проведенных с участием автора данной статьи в Санкт-Петербургском университете МВД России в период 2013-2015 гг.

В 2013 г. в Санкт-Петербургском университете МВД России было проведено исследование «Миграционная ситуация в Санкт-Петербурге: состояние, прогноз и меры ее стабилизации».

Целью данной работы являлась оценка миграционной ситуации в Санкт-Петербурге и разработка предложений по методам государственного регулирования миграционных потоков и минимизации незаконной миграции.

Аналитическое исследование было основано на данных государственной (Петростат) и ведомственной статистической отчётности ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области о состоянии преступности и результатах расследования преступлений, аналитических материалах УФМС по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, а также на информации

* Андрейцо, Сергей Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: andreytso@mail.ru.

* Andreitco, Sergey Yuryevich, Phd, associate professor of St. Petersburg University of MIA of Russia. Address: 198206, Russia, St-Petersburg, Pilot Pilutov str., 1. E-mail: andreytso@mail.ru.

© Андрейцо С.Ю., 2016

Конституционное право, административное право

из Хранилища данных Интегрированной системы информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Социологическая часть исследования, отражающего взгляды специалистов на миграционную ситуацию и меры по ее стабилизации в Санкт-Петербурге, осуществлялась на базе опроса 37 экспертов, проведённого в IV квартале 2012 г. В опросе, проведенном с 15 октября по 15 ноября 2012 г., приняли участие 37 респондентов - представителей органов государственной власти и общественных организаций, задействованных в миграционной сфере, выступивших в качестве экспертов состояния миграционной ситуации в Санкт-Петербурге. В число экспертов входил и автор настоящей статьи.

К основным рекомендациям, сделанным на основе выводов проведенного исследования, можно отнести следующие: расширение юрисдикционных полномочий сотрудников органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях, составы которых предусмотрены гл. 18 КоАП РФ, и принятие решений по ним; запрещение въезда на территорию РФ мигрантам, имеющим судимость в РФ, и совершившим более трёх административных правонарушений на территории РФ, сроком на 10 лет с момента вступления в законную силу решения суда по уголовному делу и на 5 лет с момента вынесения постановления по административному правонарушению; создание рекрутинговой компании, занимающейся вопросами трудоустройства мигрантов, осуществляющей юридическое сопровождение заключения трудовых договоров, защиту трудовых прав мигрантов, использование возможностей информационной системы «Биржа труда», созданной на базе ФГУП ФМС России «Паспортно-визовый сервис» на территории Санкт-Петербурга; строительство дополнительного специализированного учреждения для временного содержания иностранных граждан, подлежащих депортации, административному выдворению и реадмиссии, т.к. имеющегося в Красносельском районе недостаточно.

Стоит особо отметить, что многие из рекомендаций были реализованы.

Хотелось бы упомянуть и ряд иных исследований, проведенных в последние годы в Санкт-Петербургском университете МВД России и направленных на предупреждение преступлений со стороны иностранных граждан и в отношении них. В проведении каждого из указанных исследований участвовал и автор этих строк. Это, в частности, исследование российского и зарубежного опыта миграционной политики (проводилась в 2014 г.), ответственным исполнителем которого был автор. В рамках реализации Закона Санкт-Петербурга «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» от 30 декабря 1997 г. № 227-77 в 2014 г. Санкт-Петербургским университетом МВД России по заказу Уполномоченного было организовано исследование проблем российского и зарубежного опыта миграционной политики. Исследование, будучи внедрено в деятельность аппарата Уполномоченного, способствовало реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина на территории Санкт-Петербурга, а также может быть интересно для внедрения в других регионах России. Его результаты были представлены заинтересованным органам государственной власти, докладывались на ряде научно-представительских мероприятий, межведомственных совещаний. В рамках исследования проводился социологический опрос.

В 2015 г. в Санкт-Петербургском университете МВД России проведено исследование криминогенной обстановки (состояния преступности) в Санкт-Петербурге с выявлением основных причин и факторов, способствующих совершению преступлений и иных правонарушений в Санкт-Петербурге, по прогнозированию состояния преступности в Санкт-Петербурге на 2015 г. и период 2016-2017 гг., включающее аналитическое исследование криминогенной обстановки (состояния преступности) в Санкт-Петербурге с выявлением основных причин и факторов, способствующих совершению преступлений и иных правонарушений в Санкт-Петербурге, проведенное на основе актуальных данных правоохранительных органов за 2011-2014 гг. Основой для подготовки материалов послужили статистические данные, представленные ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области [6].

Один из разделов указанного исследования был посвящен преступлениям и правонарушениям, совершаемым иностранными гражданами, а также в отношении них.

На основании материалов указанного исследования автором статьи предлагались меры, направленные на предупреждение преступлений со стороны иностранных граждан и в отношении них, разделенные по органам государственной власти Санкт-Петербурга, а также территориальным органам федеральных органов государственной власти. В основу данных автором рекомендаций легли собственные работы, исследования, проведенные в Санкт-Петербургском университете МВД России, иных образовательных организациях, материалы работы общественно-консультативных советов при органах власти.

Ниже приведём основные рекомендации исследования в сфере предупреждения преступлений и правонарушений, совершаемых иностранными гражданами, а также в отношении них.

В связи с угрозой стихийных массовых беспорядков на национальной почве, которые могут быть вызваны резонансными преступлениями со стороны иностранных граждан и в отношении них, необходима проработка совместно органами государственной власти соответствующего субъекта, ГУ МВД, УФМС предполагаемого комплекса мер в случае массовых выступлений после совершения резонансных преступлений со стороны иностранных граждан и в отношении них с целью недопущения дестабилизации обстановки.

Требуется принятие межведомственного плана действий, включающего порядок: взаимодействия со СМИ; реализации оперативной информации в отношении различных групп экстремистской направленности; вовлечения возможных участников переговоров (общественные

Андрейцо С.Ю. О мерах по предупреждению преступления со стороны иностранных граждан...

деятели, представители диаспор, религиозных объединений); отработки блокирования отдельных участков возникновения массовых беспорядков, задержания зачинщиков; мер по защите граждан, объектов городской инфраструктуры, собственности в зоне беспорядков.

На основе разработанного плана провести межведомственное учение с отработкой различных вводных на базе ГУ МВД, Санкт-Петербургского университета МВД России при участии иных органов государственной власти.

Отсутствие у большинства иностранных граждан возможности доступа к значительной части социальных услуг делает все усилия по адаптации, интеграции иностранных граждан в принимающее сообщество малоэффективными.

В рамках профилактики деятельность органов государственной власти включает проведение следующих мероприятий.

1. Участие в деятельности межведомственных рабочих групп по борьбе с проявления экстремисткой деятельности.

2. Взаимообмен информацией с иными субъектами профилактики экстремизма

3. Организация и проведение занятий со школьниками, студентами, на которых необходимо вести разъяснительную работу, говоря о России как многонациональном государстве и необходимости толерантного поведения к людям других национальностей и религиозных конфессий (лекции, вечера вопросов и ответов, консультации, показ учебных фильмов и т.д.).

4. Организация и проведение занятий с детьми дошкольного возраста, на которых необходимо проводить разъяснительную работу, говоря о России как многонациональном государстве и необходимости толерантного поведения к людям других национальностей и религиозных конфессий (игры, викторины и т. д.).

5. Организация и проведение пропагандистских и агитационных мероприятий (разработка и распространение памяток, листовок, пособий) среди населения муниципального образования.

6. Распространение учебно-наглядных пособий, видеофильмов и других дидактических материалов по тематике толерантности.

7. Информирование в установленном законом порядке полиции и прокуратуры о выявлении материалов экстремистского характера.

Необходимо активизировать участие в комплексе профилактических мер гражданского общества, некоммерческого сектора и диаспор и землячеств. В этой связи следует объединить усилия общественно-консультативных советов и групп по проблемам миграции. Необходимо участие комитета в предоставлении грантов общественным организациям, решающим проблемы миграции, регулярное проведение антидискриминационного мониторинга СМИ и публичных выступлений должностных лиц.

Требуется расширить практику информирования мигрантов, прибывающих в Россию, о порядке трудоустройства, поиска жилья. Помимо имеющегося опыта информирования в аэропорту Пулково, необходимо расширение программ информирования на вокзалах, требуется увеличить тираж распространяемых материалов, а также обеспечить их перевод на иностранные языки.

Необходимо увеличение численности сотрудников Управления федеральной миграционной службы России. Обусловливается это возросшей нагрузкой, связанной с массовым притоком граждан Украины, высокой нагрузкой на имеющихся сотрудников.

Актуальной задачей является увеличение количества мест в специализированных учреждениях для временного содержания иностранных граждан, т.к. имеющихся явно недостаточно. Незначительное число мест может привести к ограничению числа привлеченных к административной ответственности, выдворяемых, т.к. цифра может быть искусственно привязана к наполняемости учреждений.

Нужно выработать меры по совершенствованию процедуры депортации указанной категории граждан, которым обвинительным приговором суда назначено наказание в виде штрафа.

Необходимо проработать вопрос о возможности применения в судебной практике решений об отмене (неприменении) дополнительного наказания в виде штрафа по приговору суда иностранному гражданину, подлежащему выдворению или депортации за пределы Российской Федерации, при отсутствии у него финансовых возможностей, по инициативе органов прокуратуры.

Нередки случаи, когда подлежащий депортации по освобождению из мест лишения свободы иностранный гражданин имеет неоплаченный штраф, наложенный судом, в связи с чем судебными приставами накладывается запрет на выезд из Российской Федерации до уплаты штрафа. В сложившейся ситуации исполнить решение о его депортации не представляется возможным. При этом выплатить необходимую для прекращения исполнительного производства сумму иностранный гражданин зачастую не может ввиду отсутствия денежных средств. Разрешительные документы на право осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации таким иностранным гражданам не выдаются в связи с наличием оснований для отказа, предусмотренных законом (если иностранный гражданин осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение преступления; имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение преступления на территории Российской Федерации).

Таким образом, данная категория лиц после освобождения из мест лишения свободы остается на территории Российской Федерации без средств к существованию, и в случае отсутствия возможности финансовой помощи от родственников это может привести к осуществлению ими рабочей деятельности незаконно либо совершению преступлений с целью финансового обогащения.

Конституционное право, административное право

Необходимо сформировать, совместно с органами прокуратуры единый реестр мест массового проживания, учёбы и работы иностранных граждан, деятельности организаций, оказывающих посреднические услуги.

Можно продолжить выезды для проверок расселенных и аварийных домов на предмет проживания в них нелегальных мигрантов. В течение года положительно зарекомендовала себя практика проведения подобных мероприятий во взаимодействии с УФМС СПб и ЛО и иными органами государственной власти.

Необходимо наладить более эффективное взаимодействие участковых уполномоченных полиции с ТСЖ и управляющими компаниями для выявления мест компактного незаконно проживания иностранных граждан, однако в подобного рода мероприятиях необходимо исключить дискриминационные проверки исключительно по признакам гражданства или этнической принадлежности.

Важна активизация оперативно-розыскной деятельности, направленной на выявление организаторов нелегальной миграции, а также в отношении юридических лиц, оказывающих незаконные посреднические услуги.

Необходимо совершенствовать механизмы межведомственного обмена информацией в сфере миграционного учёта, данных по организаторам нелегальной миграции, лидерам и участникам организованных преступных сообществ и групп.

В целях совершенствования межведомственного обмена информацией нужно подготовить и согласовать регламенты межведомственного обмена информацией.

Требуется усилить борьбу с коррупционными проявлениями, упорядочить проведение специальных профилактических антикоррупционных мероприятий, обращая внимание на факты противоправного поведения сотрудников при проверках документов у иностранных граждан.

В связи с высокой латентностью преступлений в отношении иностранных граждан следует проработать вопрос о совершенствовании деятельности по выявлению преступлений в отношении иностранных граждан. Необходимо также решение проблем о гарантиях прав потерпевших, свидетелей из числа иностранных граждан.

Также необходимо:

- проработать комплекс мер по противодействию торговле людьми на территории Санкт-Петербурга;

- минимизировать «язык вражды» в документах и деятельности Управления (исключить термины «нелегал», «гастарбайтер» в названиях полицейских операций, отчётных документах и т.п.);

- противодействовать избирательному, дискриминационному подходу в отношении иностранных граждан с выраженной неславянской внешностью;

- обратить внимание на недопустимость отождествления бытовых и межнациональных конфликтов;

- ускорить решение вопроса об оплате услуг переводчиков, присутствие которых обязательно с момента составления протоколов об административных правонарушениях в отношении мигрантов, в УМВД и УФМС. Необходимо также привлечение на контрактной основе переводчиков, дежурящих 24 часа, по крайней мере, с 3-4 языков, чаще всего используемых иностранными гражданами;

- упорядочить проведение комплексных проверок коммерческих организаций, оказывающих мигрантам услуги и уличенных в подделке документов и т.д.

Вышеупомянутое исследование получило положительные отзывы со стороны целого ряда органов государственной власти, итоги 2015 г. подтвердили полноту и достоверность значительной части прогнозов. Следует отметить, что, помимо вышеуказанных исследований, в Санкт-Петербургском университете МВД России проводились и иные работы. Рядом кафедр, в первую очередь конституционного и международного права, административной деятельности ОВД, криминологии активно осуществляется педагогическая деятельность, включающая миграционную проблематику, регулярно выходят учебные и учебно-методические издания, посвященные проблемам миграции.

Сотрудники Университета принимают участие в работе общественно-консультативных советов, межведомственных совещаний, конференций и круглых столов по проблемам миграции.

Миграционная проблематика также является одним из основных направлений исследований, проводимых в Университете в рамках деятельности научной школы «Права человека и правоохранительная деятельность».

Список литературы

1. Бойко, С. В. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства : дис. канд. юрид. наук. - СПб., 2003.

2. Дибирдеев, В. И. Управление миграционными процессами региона. - Чита: Забайкальский гос. гум.- педаг. ун-т, 2008.

3. Мукомель, В. И. Миграционная политика России. Постсоветские контексты. - М., 2005.

4. Регент, Т.М. Миграция в России: проблемы государственного управления. - М.: Ось-89, 1999.

5. Состояние преступности в Санкт-Петербурге. Криминологический мониторинг и прогноз : научно-практическое пособие / под общ. ред. Л.П. Богданова и В.А. Кудина. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2015.

6. Тюркин, М. Л. Миграционная система России : монография. - М.: Стратегия, 2005.

7. Цапенко, И. П. Управление миграцией. Опыт развитых стран. - М.: Академия, 2009.