К проблеме наделения саморегулируемых организаций публично-властными полномочиями

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 4 (53). С. 42-46.

УДК 342

DOI 10.25513/1990-5173.2017.4.42-46

К ПРОБЛЕМЕ НАДЕЛЕНИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПУБЛИЧНО-ВЛАСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

TO THE PROBLEM OF GIVING SELF-REGULATING ORGANIZATIONS

PUBLIC POWER AUTHORITY

И. В. ГЛАЗУНОВА, А. Ф. АЛГАЗИНА

Статья посвящена рассмотрению отдельных вопросов передачи публично-властных полномочий субъектам, не входящим в систему органов исполнительной власти. Проанализировав положения законодательства и доктринальные источники, авторы приходят к выводу о том, что в случае обязательного саморегулирования имеет место передача отдельных публично-властных полномочий саморегулируемым организациям.

Ключевые слова: саморегулируемые организации; саморегулирование; функции; публичные полномочия; органы исполнительной власти.

The article is devoted to some issues regarding the transfer of public authority to entities not included in the system of executive authorities. After analyzing the provisions of the legislation and doctrinal sources, the authors come to the conclusion that in the case of delegated self-regulation is a transfer of separate state powers to self-regulating organizations.

Key words: self-regulating organization; self-regulation; function; public authority; executive authorities.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [1] (далее -Закон о СРО) в Российской Федерации существуют две модели саморегулирования: добровольное и обязательное саморегулирование. Обязательное саморегулирование предполагает передачу отдельных публично-властных полномочий субъектам, не входящим в систему органов исполнительной власти, - саморегулируемым организациям (далее - СРО).

Однако вопросы передачи отдельных публично-властных полномочий некоммерческим организациям в целом и СРО в частности в настоящее время слабо разработаны отечественной юридической наукой, в силу чего недостаточно подробно и противоречиво регламентированы в законодательстве.

В литературе отмечают, что СРО с момента включения в Единый государственный

© Глазунова И. В., Алгазина А. Ф., 2017

реестр СРО приобретают особый публично-правовой статус [2]. Однако, по нашему мнению, данное утверждение справедливо не для всех СРО.

Отечественные учёные наблюдают в современном публичном праве тенденцию наделения частных субъектов отдельными властными полномочиями, что приводит к осуществлению отдельных публичных функций субъектами, не имеющими отношения к публичной власти [3].

При этом ряд авторов считают, что государство передаёт частным субъектам не полномочия, а функции.

По мнению Г. Винтера, передавая свои функции «вниз», т. е. невластным субъектам, государство «расщепляется», но продолжает участвовать в системе управления в новых сочетаниях; такую передачу функций автор именует «приватизацией» управления [4]. Э. В. Талапина также называет передачу

государственных функций частному сектору проявлением тенденции «приватизации» го -сударства [5].

В литературе также существует точка зрения, согласно которой переданные СРО государственные функции утрачивают статус государственных только в том случае, если государство отказывается от осуществления каких бы то ни было полномочий в сферах, в которых созданы СРО. В остальных случаях передаваемые СРО функции остаются го -сударственными и, наряду с процессом «приватизации» государства, происходит «огосударствление» СРО [6].

Л. А. Мицкевич к числу субъектов, осуществляющих государственно-управленческую деятельность, относит субъектов частного права, которым органы исполнительной власти передали осуществление государственных функций и (или) делегировали государственно-властные полномочия [7].

Вместе с тем позиция авторов, по мнению которых СРО передаются именно функции, а не полномочия, представляется спорной в силу следующего. В философском и общественно-социологическом плане под функцией понимается «внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений; совокупность обычных или специфических действий отдельных лиц или органов, обусловленных их природой или необходимостью выживания; наличие у отдельного лица или группы лиц специфических обязанностей, выполнение которых осуществляется ими в процессе служебной деятельности» [8]. Функции федерального органа исполнительной власти в литературе определяются как нормативно установленные и постоянно осуществляемые основные направления властной деятельности данного органа, обусловленные поставленными перед ним задачами и конкретизирующиеся в его полномочиях [9].

Полномочия представляют собой совокупность субъективных прав и обязанностей по осуществлению конкретных управленческих действий [10]. Применительно к СРО смешение собственно функций СРО с их правами и обязанностями может объясняться используемой в ст. 6 Закона о СРО конструкцией. В ч. 1 данной статьи законодатель закрепляет перечень основных функций СРО,

а затем в ч. 5 указывает, что осуществление ряда функций является обязанностью СРО.

Вместе с тем отождествление функций с полномочиями (совокупностью прав и обязанностей) недопустимо.

В литературе справедливо отмечается, что передаче организациям подлежат полномочия, заключающие в себе наименьшую государственную составляющую [11]. Публичные полномочия представляют собой установленные законом права и обязанности в сфере реализации государственной или публичной власти [12]. Как отмечает С. Б. Третьякова, «полномочия определяют содержание функций, присущих субъектам публичного права» [13].

В Постановлении № 12-П от 19 декабря 2005 г. [14] Конституционный Суд Российской Федерации, указав, что «с учётом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворче-ских, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих», тем самым включил СРО арбитражных управляющих, являющиеся СРО с обязательным членством, в круг субъектов, осуществляющих публичные функции.

Также Конституционный Суд Российской Федерации указал, что возложение на СРО контрольных полномочий в части соблюдения их членами требований законодательства Российской Федерации и установленных СРО правил профессиональной деятельности члена является результатом определённой модификации контрольной деятельности государства.

Обязательное саморегулирование призвано сократить в определённых сферах профессиональной деятельности долю государственного участия, что влечёт необходимость наделения СРО с обязательным членством публично-властными полномочиями: полномочием по установлению стандартов и правил профессиональной деятельности; полномочием по контролю за соблюдением их членами стандартов и правил саморегулирования, положений федеральных законов об от-

дельных видах профессиональной деятельности; полномочием по рассмотрению жалоб на действия членов СРО и дел о нарушении её членами требований, полномочием по применению мер дисциплинарного воздействия.

При этом перечисленные виды полномочий - это полномочия, которые, как правило, осуществляют органы исполнительной власти. Так, в содержание полномочий органов исполнительной власти в литературе включают: исполнительно-распорядительную деятельность; контрольные функции; действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия; нормотворческую деятельность; правоохранительную (юрисдикционную) деятельность [15].

При этом государство не только создаёт нормативную основу деятельности СРО, но и после передачи части своих полномочий продолжает осуществлять надзор за полнотой и качеством выполнения СРО переданных им полномочий, что также не позволяет говорить о передаче СРО публичных функций.

Замечание о том, что СРО в конечном счёте наделяются «полномочиями, которыми субъекты гражданских правоотношений в принципе обладать не могут» [16], совершенно справедливо в отношении СРО, основанных на принципе обязательного членства.

В результате передачи государством СРО с обязательным членством публично-властных полномочий в сфере саморегулирования возникают административные правоотношения субординации, являющиеся непременным атрибутом системы публичного права.

Однако не все авторы разделяют вышеуказанную позицию. В частности, М. А. Егорова в отношении СРО указывает, что «... здесь не может идти речь о передаче публичных правомочий или делегировании публичных функций. Напротив, государство самоустраняется от регулирования содержания и порядка осуществления деятельности членов предпринимательского сообщества и устраняется от несения рисков этой деятельности, формируя правовой режим защиты контрагентов членов СРО за счёт создания системы компенсационных или страховых фондов» [17].

По нашему мнению, передача публично-властных полномочий СРО имеет место

только в случае обязательного саморегулирования. Характер правомочий (частный или публичный) определяется не особенностями субъекта, а целью - направленностью либо на защиту интересов отдельных лиц, либо на защиту интересов неопределённого круга лиц. Обязательное саморегулирование направлено на защиту неопределённого круга лиц, т. е. на защиту публичного интереса [18]. Указанная точка зрения подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в упомянутом ранее Постановлении от 19 декабря 2005 г. № 12-П, в котором СРО арбитражных управляющих, т. е. СРО с обязательным членством, прямо отнесены к числу субъектов, которым государство передало публичные полномочия. Указанный вывод мы считаем возможным распространить на СРО с обязательным членством в целом.

Полномочия, которыми наделяются СРО с обязательным членством, имеют публично-властный характер, но перестают быть государственными, поскольку осуществляются СРО самостоятельно, без прямого участия государства, СРО не входят в систему органов исполнительной власти. Саморегулируемые организации осуществляют переданные полномочия на условиях самофинансирования и несут самостоятельную ответственность за их надлежащее осуществление. При этом доля непосредственного государственного участия в этих сферах профессиональной деятельности сокращается.

В этой связи не бесспорным представляется Особое мнение к Постановлению Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П судьи А. Л. Кононова, отметившего, что применительно к саморегулированию арбитражных управляющих «происходит лишь передача государственных полномочий от одной публичной структуры к другой, которая в силу этого сама превращается в публичную. Никакого сокращения публично-правовых функций и государственного регулирования при этом не происходит. Это называется опубличиванием частных интересов и огосударствлением общественных организаций, что уже было при советском строе».

Анализ Конституции Российской Федерации и Закона о СРО позволяет сформулировать следующие признаки, характеризую-

щие процесс наделения СРО публично-властными полномочиями:

1) полномочия передаются субъектам, не входящим в систему органов государственной власти и местного самоуправления;

2) возможность наделения СРО публично-властными полномочиями предусмотрена федеральным законом (ст. 6 Закона о СРО);

3) само наделение публично-властными полномочиями осуществляется исключительно федеральным законом (например, ст. 18 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности»);

4) наделение СРО публично-властными полномочиями происходит с момента включения сведений о них в государственный реестр СРО;

5) СРО наделяются публично-властными полномочиями на неопределённый срок;

6) СРО, которым передаются публично-властные полномочия, вправе совершать действия по управлению в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, т. е. осуществлять администрирование [19];

7) переданные полномочия осуществляются на условиях самофинансирования, а не за счёт бюджетных средств;

8) СРО несут самостоятельную ответственность за осуществление переданных полномочий;

9) государство осуществляет контроль за реализацией переданных СРО публично-властных полномочий.

Таким образом, вопрос о характере полномочий, которыми наделяются СРО с обязательным членством, продолжает вызывать в отечественной юридической науке оживлённые дискуссии. Анализ федерального законодательства, правовых позиций Конституционного Суда РФ, а также различных позиций учёных, исследовавших проблемы передачи публичных полномочий субъектам, не входящим в систему органов исполнительной власти, позволил обосновать тезис о том, что в случае обязательного саморегулирования СРО наделяются публично-властными полномочиями.

1. О саморегулируемых организациях : Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ // СЗ РФ. - 2007. - № 49. - Ст. 6076.

2. Шевкопляс Н. А. Особенности административно-правового статуса саморегулируемых

организаций в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. -2013. - № 9. - С. 867-873.

3. Современные проблемы организации публичной власти: монография / рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. - М. : Юстицин-форм, 2014. - 596 с.

4. Винтер Г. Субсидиарность и нормотворчество в рамках европейской многоуровневой системы управления // Право и политика. -2005. - № 11. - С. 51-74.

5. Талапина Э. В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. - 2003. - № 11. - С. 28-36.

6. Зинченко С. А., Галов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения. - М. : Статут, 2007. - С. 116.

7. Мицкевич Л. А. Очерки теории административного права. Современное наполнение. -М. : Проспект, 2015. - С. 151.

8. Мелехин А. В. Теория государства и права : учебник. - М. : Маркет ДС, 2007. - С. 97.

9. Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории : монография / под ред. Ю. Н. Старило-ва. - М. : NOTA BENE, 2010. - С. 170.

10. Елистратова В. В. О разграничении понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия» // Правовая политика и правовая жизнь. - 2010. - № 2. - С. 212; Клименко А. В., Минченко О. А. Полномочия, функции и услуги исполнительной власти: соотношение, классификация и основные характеристики // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - № 1. -С. 5.

11. Глушко Е. К. Административная реформа (зарубежный и российский опыт). - М. : ТЕИС, 2009. - 152 с.

12. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник. - 4-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма, 2009. - С. 217.

13. Третьякова С. Б. Саморегулируемые организации как субъекты российского права : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2012. - С. 126.

14. По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Межен-цева : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 12-П от 19 декабря 2005 г. // СЗ РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 335.

15. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Стари-лов Ю. Н. Административное право : учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2008. -С. 190.

16. Богомолова Т. П. Неправительственные саморегулируемые организации как институт становления гражданского общества в совре-

менной России: социологический анализ : дис. ... канд. соц. наук. - М., 2006. - С. 26.

17. Егорова М. А. К вопросу о правовом статусе саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Право и экономика. - 2016. -№ 5. - С. 11-15.

18. Подробнее о понятии «публичный интерес» см.: ТихомировЮ. А. Публичное право. - М., 1995. - С. 54-55; Шмакова Е. Б. Обществен-

ный интерес как условие изъятия собственности в конституциях зарубежных стран // Конституционное и муниципальное право. -2011. - № 6. - С. 9.

19. См.: МасловК. В. К вопросу о понятии налогового администрирования // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2010. -№ 1. - С. 35-40.