Особенности Российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2008. № 2

МЕТОДИКА ПРЕПОДАВАНИЯ

С.А. Авакьян, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПУТИ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ1

1. История вопроса. Россия имеет сравнительно небольшой опыт существования местного самоуправления. Элементы городского и территориального самоуправления в стране существовали начиная со Средних веков. Официально местное самоуправление было введено в царской России в 60-е гг. XIX в. (зарубежному читателю мало что говорят слова «земское самоуправлениие», но читатель в России должен помнить, что именно так оно у нас и называлось, а соответствующие шаги властей именовались «земскими реформами»). Его основной задачей стала передача решения ряда вопросов местного уровня от государственной бюрократической администрации избираемым населением (по сословному признаку) местным представительным органам и создаваемым ими исполнительно-распорядительным органам: прежде всего это были землепользование и помощь крестьянам в ведении сельского хозяйства, образование, здравоохранение и некоторые другие вопросы.

Уже тогда государственные деятели и ученые в России вслед за Европой спорили о том, является и должно ли местное самоуправление быть отделенным от государственной власти и независимым от нее.

Сначала получила приоритеты так называемая общественная теория местного самоуправления, суть которой состоит в том, что в основе местного самоуправления находится местная община, сообщество вместе проживающих людей, а потому местное самоуправление имеет общественный характер, будучи лишь по форме территориальной самоорганизацией населения. Сторонники данной теории отнюдь не отождествляли местное самоуправление с общественной организацией,

1 В декабре 2007 г. автору довелось быть участником представительной Международной конференции «Местное самоуправление на Востоке», которая состоялась в Риме, и выступать там с докладом. Посмотрев затем текст доклада, автор пришел к выводу, что данный материал может представлять интерес не только для зарубежных специалистов, но и для читателей в России. Это своего рода обзор состояния местного самоуправления в нашей стране. Публикуемый материал может быть полезен преподавателям (например, если им надо прочесть одну-две ознакомительные лекции и под рукой нет иных подходящих источников), студентам-юристам, а также как познавательный материал для тех, кто впервые решил прикоснуться к муниципализму. Для удобства материал публикуется в двух номерах журнала.

как кое-кто трактует общественную теорию местного самоуправления. Они хорошо понимали, что общественные организации объединяют группы людей по интересам, а местное самоуправление — как правило, всех на соответствующей территории по фактору совместного проживания (слова «как правило» использованы здесь по той причине, что в ряде стран местное самоуправление все же наделялось правом принимать в свой состав пришлых людей, превращаясь тем самым в корпоративную, хотя и территориальную организацию). Таким образом, категория «общественное» применительно к местному самоуправлению означала, что его не считают частью государственной структуры.

Воплощение этой теории, с одной стороны, дало такой результат, как творческое начало в развитии местного самоуправления, вовлечение в него населения не только городских, но и сельских населенных пунктов, которое почувствовало, что может реально принимать участие в решении важных для него вопросов. С другой стороны, местное самоуправление пыталось обособиться от государственной власти, освободиться от контроля государства, что было в принципе сложно во всех странах, а уж тем более в России с ее централизованной и бюрократической организацией управления.

Постепенно государственный контроль в отношении местного самоуправления усилился, при решении многих вопросов требовалось гораздо больше согласований с органами государственной администрации. И государственные деятели, и многие ученые выступали сторонниками идеи о том, что местные дела являются продолжением дел государственных на местном уровне, а самоуправление должно быть в большей мере организационным фактором, средством привлечения населения к решению местных дел. Таким образом, возобладала так называемая государственная теория местного самоуправления, суть которой состоит в том, что местное самоуправление надо понимать как низовой уровень государственного управления, как элемент структуры государства.

С теми или иными успехами и недостатками местное самоуправ -ление просуществовало в России до социалистической революции 1917 г. Пришедшая к власти партия большевиков (впоследствии — коммунистическая партия) отказалась от концепции местного самоуправления для организации власти на местном уровне. Повсеместно органами власти стали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (по мере исторического развития они стали именоваться Советами депутатов трудящихся и далее Советами народных депутатов). Местные Советы объявлялись частью единой системы государственной власти.

Придание государственной природы как будто бы должно было усилить местные органы, поскольку они получили право официально действовать от имени государства, следовательно, обладали властными возможностями. Но спрашивается, что могли они решать? Ведь реально у них не было объектов управления. На базе всеобщей национализации экономика стала полностью государственной. В собственности граждан находилось только имущество для личных нужд, они могли иметь скромные по размерам приусадебные участки земли, которые надо обрабатывать вручную, поскольку промышленные средства ведения сельского хозяйства (тракторы, комбайны и т.д.) немыслимо было иметь в частном владении. Ликвидировали мелкое предпринимательство (торговля, производство и продажа продуктов питания, бытовой сервис и др.). Управление почти всеми сферами (промышленность, сельское хозяйство, культура и т.д.) стало общегосударственным, к тому же централизованным. В этих условиях местные Советы региональных административно-территориальных единиц — сел и поселков, районов и городов, краев и областей — обладали весьма скромными полномочиями.

К тому же построение вертикали власти привело к тому, что вышестоящие органы получили право руководить местными Советами, осуществлять контроль за их деятельностью, отменять акты этих Советов в случае не только их незаконности, но даже и нецелесообразности.

Надо также отметить, что, к сожалению, на местах Советы стали жертвой своего бюрократического аппарата — исполнительных комитетов; в то же время как Советы, так и их исполнительные органы полностью были зависимы от правящей коммунистической партии. Хотя депутаты Советов избирались населением (сначала на собраниях открытым голосованием, затем с принятием Конституции СССР 1936 г. — путем прямых и тайных выборов), никакой конкуренции не было: кандидаты в депутаты подбирались партийными структурами и исполнительными комитетами. В своем большинстве они были достойными людьми, однако не имели навыков депутатской деятельности, не могли разрабатывать квалифицированные решения, а тем более контролировать работу исполнительных органов.

В 90-е гг. прошлого века некоторые политики и ученые вновь стали пропагандировать идею организации в нашей стране публичной власти на местах в форме местного самоуправления. Если говорить кратко, выдвигались следующие главные аргументы в пользу введения местного самоуправления в России:

— есть вопросы местного значения, которые само население в состоянии решать непосредственно или через свои выборные органы и которые в совокупности образуют основу местного самоуправления;

— введение местного самоуправления, следовательно, стимулирует общественную активность граждан, населения, поскольку они могут понять и ощутить свою роль в решении соответствующих вопросов и организации территориального управления;

— местное самоуправление может стать не только формой самоорганизации граждан (населения), ему надо также передать часть объектов собственности, в результате образуется муниципальная собственность, а значит, возникает и материальный интерес в эффективном осуществлении муниципальной деятельности, поскольку муниципальная территориальная единица имеет самостоятельный бюджет и будет заботиться о его пополнении;

— при введении местного самоуправления эта форма выражения интересов народа получает определенную самостоятельность и независимость от государства и его органов;

— при своей негосударственной природе местное самоуправление может стать одним из важных элементов общественно-политической консолидации населения, а тем самым имеет шансы играть важную роль в формировании гражданского общества в России.

Эти идеи нашли поддержку у народных депутатов Российской Федерации, местное самоуправление получило конституционное закрепление уже в ходе реформ прежнего Основного Закона страны — Конституции РСФСР 1978 г.

2. Современная концепция местного самоуправления. При подготовке и принятии действующей Конституции России 1993 г. уже никто не оспаривал необходимость закрепления в ней местного самоуправления. В новой Конституции есть немало норм, посвященных местному самоуправлению, в текст включена даже специальная глава 8 «Местное самоуправление». За прошедшее время были приняты два федеральных закона с одинаковым названием «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — в 1995 и в 2003 гг., законы о финансовых основах местного самоуправления и муниципальной службе. В каждом субъекте Российской Федерации появился свой закон о местном самоуправлении, а создание каждого муниципального образования сопровождается принятием его устава (этот документ обязателен).

Однако это не означает, что в трактовке концепции местного самоуправления все стало ясно и однозначно. Достаточно сказать, что за период с 2003 по 2007 г. принято около 30 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в новый базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», причем в ряде случаев одним законом вносились коррективы во многие статьи данного акта.

Один из важных и по существу вечных вопросов, на который Конституция дает лишь косвенный ответ, связан с определением правовой природы местного самоуправления. Многие исследователи прежде всего обращают внимание на ст. 12 Конституции. В ней говорится: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Поскольку ст. 12 находится в главе 1 Конституции «Основы конституционного строя», это дает повод считать: местное самоуправление один из базовых элементов общественно-политической системы России. Вместе с тем официальное отделение на конституционном уровне местного самоуправления от государственной власти сразу заставило искать ответ на вопрос: что же тогда представляет собой местное самоуправление и каковы его отношения с органами государства, если оно обособлено от государственной власти и самостоятельно? Является ли местное самоуправление все-таки разновидностью власти и если да, то какой власти?

Для ответа на эти вопросы следует обратиться прежде всего к ст. 3 Конституции Российской Федерации 1993 г. В этой статье Конституция говорит о том, что местное самоуправление есть одна из форм осуществления власти народа и что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. И далее: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3).

Нельзя не заметить, что ст. 3 Конституции говорит в целом о власти народа, а не о государственной власти народа. Это означает, что власть народа — более широкое понятие. В России сегодня предпочитают характеризовать власть народа обобщенным понятием «публичная власть». И тогда становится очевидным, что по логике Конституции эта власть может осуществляться как самим народом, так и специальными органами: а) в государственно-обязательной форме — это государственная власть; б) через организации и институты общества — это общественная власть; в) через смешанные общественно-государственные формы — это как раз и будет местное самоуправление (почему смешанные — потому что местное самоуправление в одних делах больше напоминает общественную структуру, а в других, которые решает по поручению государства, оно осуществляет государственно-властные полномочия). Причем оно проявляет себя как власть в решении и общественных вопросов, и переданных ему государственных полномочий.

5 ВМУ, право, №2

65

Пока эти концептуальные положения не были четко сформулированы, соответственно не было ясности и в характеристике природы местного самоуправления. Наконец, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», а далее еще в ряде постановлений четко сказал о том, что местное самоуправление следует считать самостоятельной (наряду с государственной властью) формой публичной власти. И теперь уже сомнений относительно властной природы местного самоуправления нет.

Однако проблема взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью все равно существует. Самостоятельность местного самоуправления надо понимать как его возможность решать порученные дела без вмешательства государственных органов, распоряжаться муниципальной собственностью и местными финансами, а также — что особенно важно — развивать инициативу населения и привлекать его к осуществлению задач местного самоуправления.

Надо быть реалистом: территория муниципального образования есть часть территории государства, вопросы местного самоуправления очень часто являются продолжением государственных дел, но уже на местном уровне. И если государство отвечает за решение соответствующих задач, оно заинтересовано в том, чтобы и в муниципальных образованиях они решались успешно. Например, здравоохранение в сельской местности имеет свои трудности организации, их надо преодолевать усилиями и государственных органов, и местного самоуправления, но в принципе методы лечения больных и профилактики здоровья везде должны быть одинаковы. И наконец, следующий существенный момент: местное самоуправление не в состоянии решать свои задачи без помощи государства и особенно без получения финансовых средств из государственного бюджета.

При становлении местного самоуправления, с одной стороны, была эйфория преувеличения его самостоятельности и как бы независимости от государственных органов; с другой — многие органы государственной власти, ссылаясь на ст. 12 Конституции РФ, говорили местному самоуправлению: ты самостоятельно, поэтому действуй, как хочешь, мы тебе не мешаем, но и помощи от нас не жди. В реальности государственная власть, конечно, продолжала руководить местным самоуправлением, но делала это в завуалированной форме, и прежде всего через формирование местных бюджетов, поскольку только от нее зависело и зависит, сколько финансовых средств получит конкретное муниципальное образование.

К счастью, со временем такие перекосы стали уступать место конструктивному деловому сотрудничеству местного самоуправления и государственных органов. И все-таки проблема их взаимоотношений продолжает оставаться одной из самых актуальных. Многие исследователи в России склонны считать, что законодательство последовательно уменьшает самостоятельность местного самоуправления, превращая его в своеобразное звено в системе государственного управления.

Однако, вероятно, все зависит от того, что понимать под самостоятельностью и как она проявляется. Государство передает местному самоуправлению значительную долю финансов, и оно заинтересовано в том, чтобы местное самоуправление рационально организовывало свою деятельность, особенно использование материально-финансовых средств. Поэтому трудно исключать контроль государственной власти в отношении местного самоуправления, но здесь необходимо иметь в виду прежде всего обеспечение законности в местном самоуправлении и правильное распоряжение финансовыми ресурсами. Такого рода контроль государства в отношении местного самоуправления существует практически во всех странах, и Россия не составляет исключения.

Государственное влияние на местное самоуправление осуществляется прежде всего через нормативно-правовое регулирование его организации, полномочий, деятельности. Поскольку Россия является федеративным государством, в ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (п. «н» ч. 1). Можно было бы предположить, что к ведению Российской Федерации относится так называемое рамочное регулирование («общие принципы») местного самоуправления, к ведению субъектов Российской Федерации — более детальное и конкретное регулирование местного самоуправления с учетом особенностей соответствующего субъекта Российской Федерации. Однако практика свидетельствует о том, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», особенно в последнем акте от 2003 г., в гораздо большей степени применяется регулирование, рассчитанное на прямое действие его норм. Субъектам Российской Федерации либо вообще не оставлено усмотрения при регулировании соответствующих отношений, либо оно ограничено узкими рамками Федерального закона 2003 г. Закон субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении в данной ситуации обречен зачастую лишь на то, чтобы воспроизводить нормы Федерального закона. Но региональное законодательство предназначено для закрепления скорее структуры местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации, а

не его полномочий, да и организации работы. Финансовые основы местного самоуправления тем более регулируются централизованно.

В чем же тогда предполагается самостоятельность местного самоуправления? Скорее всего, в праве на самостоятельное (и в этом плане независимое от государства) осуществление своих функций и полномочий, установленных законодателем, прежде всего федеральным законодателем. Иначе говоря, никто не лишает местное самоуправление права на творчество в планировании своей деятельности, в обеспечении правильного использования и застройки территории местного самоуправления, в содействии созданию торговых и иных обслуживающих население учреждений, в контроле за тем, чтобы они лучше учитывали потребности граждан, и т.п.

Законодатель исключил из взаимоотношений государства и местного самоуправления такое понятие, как «руководство органами местного самоуправления со стороны государственной власти». Разумеется, влияние и взаимный учет интересов предполагаются. Однако у государственных органов России и субъектов Федерации нет права отмены актов местного самоуправления в случае их признания не только нецелесообразными, но и незаконными. Соответствие закону решений представительного и иных органов местного самоуправления оценивает суд.

Если в течение трех месяцев после такой оценки, в частности, муниципальный представительный орган не отменит свой акт, признанный судом противоречащим Конституции, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта и даже уставу самого муниципального образования, законом субъекта РФ данный муниципальный орган может быть распущен. Соответственно если глава муниципального образования или глава местной администрации издает правовой акт, противоречащий законодательству, или совершает действия (в том числе посредством издания правового акта), влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, целостности и безопасности России, нецелевое расходование субвенций из бюджета России или субъекта Российской Федерации, и подобная оценка акта или действия дана судом, а глава не принимает шагов к их отмене и исполнению решения суда, тогда этот глава отрешается от должности главой исполнительной власти субъекта РФ.

Конечно, это крайние меры, они не предопределяют характер взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Однако они свидетельствуют о том, что конституционно-правовая ответственность местного самоуправления, его органов и должностных лиц перед государством существует, она закреплена в Федеральном

законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Более того, согласно данному Закону суд вправе оценивать не только решения и действия соответственно органов и должностных лиц местного самоуправления, но и решения, принятые непосредственно населением на местном референдуме: они могут быть обжалованы в суд гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными законом федеральными органами государственной власти (ч. 9 ст. 22).

Одна из новелл данного Закона состоит в том, что он допускает временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Согласно ст. 75, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:

1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Однако не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ тер-

5 *

69

ритории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

В случае, когда речь идет о финансовой задолженности субъекта местного самоуправления, в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству главы исполнительной власти субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Она принимает меры по оздоровлению муниципального бюджета, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в правительство субъекта РФ для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования.

Все названные решения могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Приведенные нормы, по мнению ряда российских исследователей, как раз и свидетельствуют об усилении государственного присутствия в местном самоуправлении. Однако все-таки очевидно, что они являются скорее мерами чрезвычайного характера, применяются в экстраординарных ситуациях, а поэтому не могут считаться предопределяющими суть взаимоотношений местного самоуправления и государства.

Если уж говорить о главном таком предопределяющем факторе в данных отношениях, то им является, конечно, право государства решать, какие финансовые средства получит каждое муниципальное образование из государственного бюджета — для формирования местного бюджета, а также в виде субсидий, субвенций и дотаций. Естественно, это ставит в сильную зависимость местное самоуправление от государственной власти. Тем более, что сейчас нет каких-то устойчивых показателей финансирования местного самоуправления, реальных гарантий того, что оно получит средства, в которых нуждается, их объем не будет уменьшен в следующем бюджетном году и т.д.

3. Система и территориальная организация местного самоуправления в России. Нормы Федерального закона 2003 г. указывают, что муниципальными образованиями в Российской Федерации могут быть: сельское поселение; городское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.

Предусмотренные Законом муниципальные образования можно различать как муниципальные единицы, образно говоря, низового и более высокого уровня по двум критериям.

Во-первых, это характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня — сельские поселения, городские поселения, внутригородские территории городов федерального значения — разрешают вопросы местного значения и в принципе не наделяются отдельными государственными полномочиями. Правда, согласно измененной в 2005 г. редакции Закона, поселения «вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти...» (ст. 14), однако о «наделении» эта формулировка все же не свидетельствует. Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ.

Во-вторых, это место в системе местного самоуправления. Названные выше сельские поселения, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения могут быть названы муниципальными образованиями низового или первичного уровня, поскольку ниже их муниципальных образований не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями.

В свою очередь сами сельские поселения, городские поселения (как муниципальные образования) входят в состав муниципального образования более высокого, так сказать, вторичного уровня — муниципального района.

А городской округ — это такое муниципальное образование, которое соответствует уровню муниципального района. Иначе говоря, городским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоятельным муниципальным образованием. По объему полномочий муниципальный район и городской округ почти не отличаются друг от друга.

Муниципальное образование (сельское поселение, городское поселение, городской округ) может состоять из одного населенного пункта, а может включать в себя и несколько населенных пунктов. Кроме того, муниципальное образование может включать в себя помимо земель населенных пунктов и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном районе, в его состав включаются и так называемые межселенные территории, т.е. территории (населенные пункты или

земли), не включаемые в состав низовых муниципальных образований — поселений.

Таким образом, по общему правилу территории включаются в состав тех или иных первичных муниципальных образований — сельских поселений или городских поселений. Однако Закон допускает: территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений (надо полагать, сельских поселений) — за исключением территорий исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения, т.е. все перечисленные объекты должны быть оставлены в поселении. Территории с низкой плотностью населения, не входящие в состав поселений, входят в муниципальный район, — это межселенные территории.

Что такое критерий плотности населения? Согласно Закону, к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. В свою очередь к территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории, где плотность сельского населения более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Сельское поселение. Согласно Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В ст. 11 Закона говорится, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с

численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый).

Совершенно очевидно, что Закон отдает предпочтение более крупным по численности населения сельским муниципальным образованиям. Поэтому в нем есть и положение о том, что сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения (т.е. такой населенный пункт лучше не делать самостоятельным муниципальным образованием). Однако учитывается и то, что при малой плотности населения и больших размерах территории придется делать исключения. В связи с этим Закон предусматривает следующее: в соответствии с законами субъекта РФ, с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

До каких пределов может уменьшаться эта численность, Федеральный закон прямо не говорит. Но он разрешает и такую крайность: на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае данный населенный пункт входит в состав муниципального района на положении межселенной территории (т.е. территории, не входящей в состав сельских или городских поселений) с низкой плотностью населения.

Городское поселение. В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). В принципе городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, затем — районного значения, т.е. входили в состав районов (теперь — муниципальных районов), но имели свои самостоятельное управление, бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме «районных городов» также и поселки — надо полагать, большие и перспективные; кроме того, закон позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из

состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению).

Муниципальный район. В соответствии с Законом это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:

— из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);

— из сельских поселений и городских поселений (это особенно характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);

— реже — из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т.е. «напрямую» состоящих в муниципальном районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).

Для определения границ таких муниципальных образований, как сельские поселения и муниципальные районы, Федеральный закон 2003 г. предлагает руководствоваться соответственно критериями пешеходной и транспортной доступности их административного центра для жителей. Говоря простым языком, надо учитывать, как скоро гражданин может добраться до такого центра, чтобы встретиться с должностным лицом, решить свой вопрос, получить справку и т.д.

Закон 2003 г. определяет, что границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Городской округ. Согласно Закону это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Данное определение представляется не очень удачным в том плане, что городской округ называется городским поселением, тем самым дается повод считать их похожими друг на друга. Но есть отличия, которые состоят в том, что: а) город, претендующий на статус городского округа, выходит из состава муниципального района, перестает состоять в муниципальном районе (а городское поселение как муниципальное образование находится в составе района); б) городской округ как новое муниципальное

образование, как уже отмечалось, приобретает право получить для осуществления отдельные государственные полномочия.

Причем выход города из состава муниципального района не может стать катастрофой для этого района. В Законе прямо сказано, что должна быть в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных данным Законом вопросов местного значения муниципального района и осуществления им отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Более того, Федеральный закон 2003 г. не исключает и того, что населенный пункт, приобретая статус городского округа, останется центром района (п. 10 ч. 1 ст. 11).

Внутригородская территория города федерального значения как муниципальное образование — это часть территории подобного города. Как известно, в Российской Федерации есть два города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ.

Конечно, наряду с ними есть много других крупных городов, преимущественно административных центров субъектов Российской Федерации, имеющих большую численность населения (многие — более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы. По Закону 1995 г. допускалось создание местного самоуправления в таких районах, т.е. они были муниципальными образованиями. Теперь же это исключено. Муниципальным образованием является город в целом. Районы городов становятся административно-территориальными единицами. Здесь нельзя создавать представительные органы — районные собрания депутатов. Управляет районом глава района, назначаемый в порядке, который определен уставом города, зачастую его назначает глава города как муниципального образования (городского округа), и глава района является служащим городской администрации.

Поступила в редакцию 24.01.08