К вопросу о бесплатности землепользования в Советской России

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 2 (51). С. 118-121.

УДК 349.414

К ВОПРОСУ О БЕСПЛАТНОСТИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В СОВЕТСКОЙ РОССИИ

REVISITING FREE LAND IN SOVIET RUSSIA Л. В. ГРАФ

Данная статья посвящена анализу правовых отношений по использованию земли в советский период, допускавший исключительно государственную форму земельной собственности, в контексте принципа платного использования земли.

Ключевые слова: земельный участок, бесплатность землепользования, сельскохозяйственный налог, государственный заказ на поставку продуктов, арендная плата.

This article is devoted to analysis of legal relations on land use during the Soviet period, allowed only government form of land ownership in the context of the principle of paid land use.

Key words: land lot; free land use; agricultural tax; the state order for the supply of products; rent.

В числе первых актов, принятых послереволюционной Россией, были документы, определившие государственное управление земельной собственностью на протяжении всего периода существования Советского го -сударства, - Декрет о земле [1] и Декрет о социализации земли [2].

Декретами навсегда отменялась частная собственность на землю, устанавливался запрет на отчуждение земли каким-либо способом (аренда, залог, продажа и пр.). Вся земля, будь то частная, монастырская и т. д., отчуждалась безвозмездно и переходила в пользование всего трудового народа. На основе принципа уравнительного распределения каждому гарантировалось право пользования землёй для её обработки личным трудом единолично или в товариществе. Декретом о социализации земли дополнительно были установлены цели пользования землёй, а также основания прекращения права пользования земельными участками.

Следует отметить, что национализация и социализация земли породили сложное земельное правоотношение. Юридическим субъектом права собственности на землю выступало Советское государство, при этом гражданин СССР по отношению к государству-собственнику расценивался, с одной сто-

роны, как постороннее «третье лицо», обладающее пассивной обязанностью воздерживаться от любых нарушений, что характерно и для частнособственнических правовых порядков, с другой - как участник всенародного коллектива, собственник общенародного достояния, чьё благосостояние находится в зависимости от общего благосостояния [3].

Декреты советской власти, порождённые новым политическим строем, по существу не регулировали многие вопросы управления земельной собственностью, как то: дифференциация земель на категории, порядок предоставления, права и обязанности землепользователей и др., - что требовало разработки и утверждения кодифицированных правовых актов.

Советский период истории страны представлен тремя этапами кодификации земельного законодательства. Первый этап связан с принятием в 1922 г. Земельного кодекса РСФСР [4]. Начало второму этапу положили Общие начала землепользования и землеустройства СССР, утверждённые ЦИК СССР в 1928 г. [5]. Основы земельного законодательства СССР и союзных республик 1968 г. [6] и Земельный кодекс РСФСР 1970 г. [7] характеризуют третий этап правового регулирования земельных отношений.

© Граф Л. В., 2017 118

Бесплатность землепользования как явление правового пространства Советской России признаётся всеми авторами без исключения [8]. Юридически принцип бесплатного землепользования не был закреплён ни Декретом о земле, ни Декретом о социализации земли, ни даже первым кодифицированным земельным актом. Отчасти отсутствие отдельной нормы, закрепляющей систему принципов отрасли, обусловлено и уровнем юридической техники того времени, не выработавшей соответствующего подхода к конструированию нормативного акта.

Однако сущностный отказ от земельного налога как правовой категории, ввиду объявления земельных ресурсов исключительной государственной собственностью, следовал из установившегося социалистического строя, выражавшего общую позицию народа - «землю никто не сделал: земля ничья; она, как солнце и воздух, есть общее достояние» [9].

Бесплатность землепользования как принцип была закреплена впервые ст. 8 Основ земельного законодательства СССР и союзных республик 1968 г. (далее - Основы). Основами было установлено, что колхозам, совхозам, другим государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам земля в СССР предоставляется в бесплатное пользование. Вслед за Основами аналогичная норма была воспроизведена ст. 10 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.

Действительно, колхозы получили землю бесплатно в бессрочное пользование, но этот «безвозмездный жест» со стороны государства был обременён для них двумя дополнительными условиями, уяснение сущности которых позволяет представить реальный характер сложившихся земельных отношений.

Во-первых, установилась система государственного заказа на поставку продуктов по регулируемым (низким) ценам, что привело к тяжёлому материальному положению колхозов [10]. В сложившейся системе порядка государство, собственник земли, обеспечивало регулирование отношений по присвоению пользователями земли результатов труда с помощью исключительно властных предписаний, система заготовок сельскохозяйственной продукции устанавливалась органами управления в одностороннем поряд-

ке, без учёта мнения землепользователей, по ценам ниже рыночных [11].

Во-вторых, возникала обязанность по уплате сельскохозяйственного налога [12], который по сути своей являлся «платой за пользование национальным ресурсом - землёй» [13]. Сельскохозяйственный налог устанавливался с одной сотой гектара земельной площади дифференцированно по союзным республикам на основе нормативного метода определения облагаемого дохода колхозов.

Значение поступлений в бюджет от сбора сельскохозяйственного налога с обязанных лиц было настолько велико, что в связи с мобилизацией страны нормы доходности по сельскохозяйственному налогу были увеличены в 3-4 раза, что обусловило возрастание поступлений от него в бюджет с 1945 г. по отношению в 1942 г.: 5,6 млрд руб. и 2,1 млрд руб. соответственно [14].

Вопрос о правовом регулировании арендных отношений как формы проявления принципа платного использования земли в Советской России также требует отдельного рассмотрения.

Земельный кодекс РСФСР 1922 г. предусматривал, что трудовые хозяйства, временно ослабленные в силу ряда причин, вправе сдать землю или часть земли в аренду за плату, денежную или натуральную, на определённый срок (ст. 28, 29).

Нормативный документ, принятый в 1925 г. [15], допускал сдачу в краткосрочную аренду под торговые палатки, киоски, буфеты или рекламу особо выделенные пространства из земель, предоставленных городскому населению для использования в целях отдыха, развлечения, общения и удовлетворения других гигиенических и культурных потребностей: сады, парки, скверы, бульвары (ст. 17, 19).

Установленное ст. 10 Общих начал землепользования и землеустройства СССР 1928 г. одно из оснований прекращения трудового пользования землёй, сформулированное как незаконная сдача земли в аренду, позволяет предположить, что имели место и законные арендные отношения. Верный характер такого предположения подкрепляется ст. 37-44 этого же нормативно-правового акта: земельные участки могли передаваться хозяйствами, которые в силу уважи-

Л. В. Граф

тельных причин не могли её обрабатывать самостоятельно, на срок до 6 лет.

Уголовный кодекс 1922 г. [16] рассматривал в качестве преступного поведения нарушение закона о национализации земли в форме совершения любого отчуждения прав трудового пользования на землю, таких как купля-продажа, дарение, залог, при этом аренда прямо не оговаривалась. Отдельной квалификации в качестве преступления подлежала незаконная пересдача арендованной земли другому лицу в субаренду (ст. 87а). Системное толкование норм уголовного закона позволяет сделать вывод, что аренда земельного участка законодательством того периода допускалась.

Более того, директива 1937 г. [17], со ссылкой на которую А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков обосновывают свой тезис об отсутствии арендных отношений в Советской России [18], исключала возможность передачи в аренду только земель сельскохозяйственного назначения, не распространяя свой запрет на иные категории земель.

Напротив, законодательно допускалась сдача во временное пользование гражданам и предприятиям земельных участков в застроенной, намечаемой к застройке или незастроенной части городской земли, на территориях рынков, домоуправлений и землях общего пользования. Передача во временное пользование должна была быть оформлена договором аренды, ставки арендной платы за земельные участки утверждались исполкомами городских (районных) Советов депутатов трудящихся, которые должны были ориентироваться на утверждённые средние (примерные) ставки [19].

Кроме того, правовое пространство того времени признавало практику предоставления земель иностранным государствам. Так, к примеру, СССР предоставил по договору Финляндской республике часть Сайменского канала и острова Малый Высоцкий в аренду [20].

Резюмируя вышеизложенное, следует заключить, что взимание в Советской России сельскохозяйственного налога, базой для исчисления которого являлся земельный участок различной доходности, и распределение доходов между землепользователем и собственником земли путём волевого решения по-

следнего через систему заготовок, а также существовавший с существенными ограничениями, но не исключавшийся в полном объёме институт аренды земли совокупно свидетельствуют о наличии принципа платного использования земли в указанный период истории при формальном его отрицании политической силой страны.

1. Декрет о земле : принят II Всероссийским съездом Советов 27 октября 1917 г. // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. - 1917. - 28 окт.

2. Декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли» // СУ РСФСР. - 1918. -№ 25. - Ст. 346.

3. Корнеев С. М. Избранное / сост. и науч. ред. П. В. Крашенинников. - М. : Статут, 2012. -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-су льтантПлюс».

4. Земельный кодекс РСФСР : принят постановлением ВЦИК от 30 октября 1922 г. // СУ РСФСР. - 1922. - № 68. - Ст. 901.

5. Общие начала землепользования и землеустройства : утв. Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. // СЗ СССР. - 1928. - № 69. - Ст. 642.

6. Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII // Ведомости ВС СССР. -1968. - № 51. - Ст. 485.

7. Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 г. // Ведомости ВС РСФСР. - 1970. - № 28. -Ст. 581.

8. См.: Алексеенко Н. Н. Исторические предпосылки и социальная обусловленность установления уголовной ответственности за регистрацию незаконных сделок с землёй // Российский следователь. - 2011. - № 19. С. 37; Быковский В. К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. - М. : Волтерс Клувер, 2009. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс»; Долгорова А. Г. История аренды земельных участков в России и за рубежом // История государства и права. - 2010. -№ 11. - С. 39; Казанцев Н. Д. Из истории науки советского земельного и природоохранительного права // Экологическое право. -2006. - № 2. - С. 2; Кодификация российского частного права 2015 / под ред. П. В. Крашенинникова. - М. : Статут, 2015. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

9. Чаянов А. В. Избранные произведения. - М. : Московский рабочий, 1989. - С. 35.

10. Бельский К. С. Сельскохозяйственный налог на доходы крестьян в годы коллективизации сельского хозяйства // Административное и

муниципальное право. - 2008. - № 5. - Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

11. Жариков Ю. Г. Формирование и развитие научной школы земельного права // Журнал российского права. - 2015. - № 9. - С. 95.

12. См.: Закон СССР от 8 августа 1953 г. «О сельскохозяйственном налоге» // Ведомости ВС СССР. - 1953. - № 7.

13. Березин М. Ю. Региональные и местные налоги: правовые проблемы и экономические ориентиры. - М. : Волтерс Клувер, 2006. -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

14. Комягин Д. Л., Лебедев С. К., Лукоянов И. В., Ходяков М. В. Военный бюджет России: исто-рико-правовое исследование // Публично-правовые исследования : ежегодник Центра публично-правовых исследований. - Т. 3. - М. : Центр публично-правовых исследований, 2008. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15. См.: Положение о земельных распорядках в городах : Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 13 апреля 1925 г. // СУ РСФСР. - 1925. -№ 27. - Ст. 188.

16. Уголовный кодекс РСФСР от 22 ноября 1926 г. в редакции от 26 марта 1928 г. Поста-

новление ВЦИК, СНК РСФСР от 26 марта 1928 г. «О дополнении Уголовного Кодекса РСФСР статьёй 87а» // СУ РСФСР. - 1928. -№ 36. - Ст. 269.

17. О воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного назначения : Постановление ЦИК СССР № 99, СНК СССР № 900 от 4 июня 1937 г. // СЗ СССР. -1937. - № 37. -Ст. 150.

18. Анисимов А. П., Рыженков А. Я. Земельная функция современного государства : монография. - М. : Новый индекс, 2012. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

19. О порядке сдачи во временное пользование земельных участков и взимания арендной платы за эти участки в городах, рабочих, курортных и дачных посёлках, а также сельских районных центрах : Инструкция Минкоммун-хоза РСФСР, Минфина РСФСР от 25 февраля 1957 г. № 01-06-18/99. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

20. Дихтяр А. И., Селифанова С. Ю. Права иностранцев и организаций с иностранным участием на земельные участки // Юридический мир. - 2010. - № 4. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».