Реализация конституционного права граждан на местное самоуправление

РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

К.Т. МУХТОРОВ,

соискатель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имен М.В. Ломоносова, преподаватель кафедры конституционного права юридического факультета Таджикского государственного университета права, бизнеса и политики 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Таджикского государственного университета А.И. ИМОМОВ Рецензент кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного

университета имен М.В. Ломоносова О.И. БАЖЕНОВА

Аннотация. Рассматриваются проблемы реализации конституционного права граждан на местное самоуправление в современном Таджикистане. Проводиться анализ конституционного характера права на осуществление местного самоуправления. Обосновывается обозначение данного права как права гражданина на местное самоуправление.

Ключевые слова: основы конституционного строя, джамоаты, право граждан на местное самоуправление, право на осуществление местного самоуправления, обращения граждан, детерминация, правовая культура.

REALIZATION A CONSTITUTIONAL LAW OF CITIZENS ON LOCAL

GOVERNMENT

K.T. MUKHTOROV,

Applicant Department of Constitutional and Municipal Law Department of Moscow State University named after M.V. University, Professor of Constitutional Law of the Tajik State University of Law,

Business and Politics

Annotation. In article problems realization a constitutional law of citizens on local government in modern Tajikistan are considered. To be carried out the analysis of the constitutional character of the right to local government realization. Substantiates the designation of the law as a citizen's right to local self-government.

Keywords: the constitutional system, jamoats, the right of citizens to local self-government, the right to exercise local self-government, citizens appeals, determination, legal culture.

Многоаспектность проблематики местного самоуправления позволяет исследователям и практикам рассматривать его как одну из основ конституционного строя, как одну из разновидностей социального управления, как форму народовластия и как права граждан на разрешение вопросов местного самоуправления.

С местным самоуправлением, — отмечает С.А. Ава-кьян, — связано право граждан ...на осуществление местного самоуправления [10, с. 172]. Реализация этого права обеспечивается государственным механизмом, включающим правовое обеспечение, экономическую основу, финансовое наполнение, возможность применения принудительных мер воздействия [19, с. 12].

Народовластие как основа конституционного строя Республики Таджикистан заключается в участии

граждан в управлении делами государства. Местное самоуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Участие в управлении делами государства является конституционным правом граждан. При этом Конституция Республики Таджикистан провозглашает, что гражданин принимает участие в управлении государством в тех формах, которые установлены Основным законом.

В современной юридической науке весьма отчетливо проявляется тенденция на признание конституционного права на местное самоуправление [11], несмотря на то, что Конституция Республики Таджикистан напрямую не включает закрепленную ею возможность самостоятельного решения проблем жизнеобеспечения гражданами, объединенными общностью места проживания (населением), в пе-

речень основных прав и свобод. Ни в перечне прав и свобод человека и гражданина (гл. 2), ни в главе, посвященной местному властью (гл. 6) Конституция Республики Таджикистан не содержит понятие «право граждан на местное самоуправление», ее нормы только в совокупности представляют собой исчерпывающий комплекс положений, из которых складывается «право граждан на осуществление местного самоуправления.

По мнению авторитетного российского ученного конституционалиста Н.С. Бондаря «без развитой системы конституционных прав и свобод личности, наличия реальных гарантий и правовых механизмов их осуществления невозможно развитие самоуправления в современном демократическом обществе» [15, с. 204]. Ссылаясь на утверждения А.В. Лагуткина, можно полагать, что при анализе конституционного характера права на осуществление местного самоуправления нельзя не учитывать конституционной констатации правосубъективности граждан в управлении делами государства и общества, которая признается и регламентируется во всех конституциях стран мира. «Несмотря на то, что Конституция РФ содержит далеко не полный перечень форм участия граждан в местном самоуправлении, эту статью (ст. 32 Конституции РФ об участии граждан в управлении делами государства) можно считать нормативным закреплением права граждан на участие в местном самоуправлении» [24, с.18].

Конституционное обоснование рассматриваемого права позволяет развивать и закреплять в текущем законодательстве элементы этого комплексного по своему содержанию права в форме их детерминации, т.е. путем разработки и включения в текущее законодательство под непосредственным воздействием соответствующих конституционных положений. Иными словами, путем конституционной регламентации рассматриваемого права детерминируются (предопределяются) основные нормативно-правовые параметры тех субъективных возможностей личности, которые позволяют реализовать весь комплекс прав, используемых при осуществлении местного самоуправления [26, с. 6-72].

Различные конституционные формы (непосредственные, представительные, консультативные) участия граждан в осуществлении народовластия, признанные и закрепленные в Конституции Республики Таджикистан: право участвовать в политической жизни и управлении государством непосредственно или через представителей (ч. 1 ст. 27); участие в выборах и референдумах (ч. 3 ст. 27); право на объединение (ч. 1 ст. 28) [1] и т.п. — предполагают существование конституционного права граждан на местное самоуправление. Можно констатировать, что такая детерминация основывается на следующем: а) конституционный принцип народовластия; б) закрепленный в нормах Закона Республики Тад-

жикистан «Об органах самоуправления поселков и сел» [2, ст. 503] (далее Закон №549), перечне субъективных прав граждан на местное самоуправление; в) реализация которых осуществляется на территории местного самоуправления.

Весьма существенным является вопрос: как именовать данное конституционное право — право на местное самоуправление, право на осуществление местного самоуправления или право на участие в осуществлении местного самоуправления?

В законодательстве Республики Таджикистан нет единого определения для обозначения конституционного права на местное самоуправление. В ч. 1 ст. 6 Закона №549 употребляется словосочетание право на местное самоуправление. В то же время, в ст. 4 речь идет о праве участвовать в организации и деятельности органов самоуправления. Сравнительные анализы приведенных понятий в Законе №549 показывают, что от закрепления разнообразных форм единого права (права на самоуправление) содержание и значения норм данного закона не изменились.

Однако, в правовом значение эти понятия отличаются от друг друга. Согласно Комментарию к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправление в Российской Федерации» права на самоуправления как субъективного права не существует, оно является обязательным институтом конституционного строя; его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов [22, с. 3]. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа [18, с. 174-175]. Необходимо говорить о субъективном праве граждан на осуществление местного самоуправления, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового.

Противоположный взгляд рассматривается в работе А.Э. Рахматуллоева, который право на местное самоуправление как одну из разновидностей прав граждан на самоуправление относит к естественным, неотчуждаемым правам человека и гражданина, а его осуществление к формам их реализации, находящихся в воле государства [25, с. 16].

На наш взгляд, подобного рода рассуждения являются далеко не бесспорными. Обращение к конституционному праву на объединение во всех случаях вызывается необходимостью обеспечить совместную практику реализации основных прав и свобод. Данное право, как отмечает В.И. Крусс, выполняет обеспечительную функцию, имеет сугубо дополнительное («вспомогательное») значение по отношению к иным правам и свободам. Никто не создает объединение единственно ради блага объединения [23, с. 48].

Право на местное самоуправление, наоборот, по своему существу имеет самостоятельное значение. Исходя из диалектики индивидуализма и коллективизма, Н.С. Бондарь утверждает, что «на муници-

пальном уровне свобода может существовать только как коллективная практика» [16, с. 461]. Иначе говоря, рассматриваемое нами право исходит из совместной, основанной на коллективном участии, практики людей. Однако момент реализации муниципальной власти путем совместной практики заключен уже в самом праве на местное самоуправление как коллективном по своей природе [17, с. 461]. Это, в свою очередь, исключает необходимость обращения к конституционному праву на объединение.

Иными словами, можно сказать, что право на местное самоуправление имеет сходство с конституционным правом на объединение, однако оно не может быть с ним смешано, поскольку отличается от него по своему существу и предназначению.

А.Р. Еремин предлагает понимать под «правом гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления» процесс реализации гражданином права на местное самоуправление, направленный на выявление посредством институтов муниципальной демократии его индивидуальной воли при решении вопроса, зависящего от воли отдельных граждан; реализация же «права гражданина на осуществление местного самоуправления» позволяет выявить коллективную волю населения посредством «сложения» воль индивидов [20, с. 100-104]. В результате можно полностью согласиться с выводами О.И. Баженовой, которая отмечает: «Самостоятельное правовое содержание права гражданина на осуществление местного самоуправления и права гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления сводится, по существу, к особенностям реализации отдельных правомочий, характеризующих право гражданина на местное самоуправление. По возможности в наименовании рассматриваемого конституционного права следовало бы отразить основной момент двуединой сущности местного самоуправления: это принадлежность территориальному коллективу (населению) муниципальной власти. Данной цели соответствует его обозначение в качестве конституционного права на местное самоуправление» [14, с. 46].

Поэтому можно полагать, что отсутствие единой общепринятой терминологии в области прав граждан на местное самоуправление или единого толкования прав граждан на местное самоуправление в различных его формах и вариантах не означает отсутствие либо ограничение фактических возможностей граждан на реализацию права на самоуправление. Например, в законодательстве некоторых стран СНГ установлено: «избирательное право граждан на самоуправление» [7], «право граждан на самоуправление» [6], «право граждан на участие в местном самоуправлении» [8], «право граждан на осуществление местного самоуправления» [3], «участие населения в государственных и общественных делах» [4].

Таким образом, говоря о возможности граждан на самоуправление, можно констатировать наличие его

различных формулировок, которые по своей содержательной сути одинаковы.

Изучая, вопросы реализация прав граждан на местное самоуправление в Республике Таджикистан, мы сталкиваемся с некоторыми проблемами организационно-правового характера.

Один из факторов, негативно влияющий на реализацию прав граждан на самоуправление, помимо отсутствия соответствующих механизмов, — это низкая осведомленность граждан о своих правах и пассивное отношение к их воплощению. Конечно, помимо необходимых социальных, политических, идеологических, организационных и правовых гарантий, со стороны государства предполагается и активная гражданская позиция самих членов общества, определенный уровень их политической и правовой культуры.

В отношении Республики Таджикистан можем сказать, что наблюдение иногда гражданской пассивности — это реалии переходного периода, связанные с внутренним политическим конфликтом. В стране сложилась такая атмосфера, которая негативно повлияла на активность большинства граждан в деле защиты своих прав и свобод.

Эффективность реализации конституционных прав зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность джамоатов, но и во многом от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от способности этими правами грамотно пользоваться.

Однако, приходится констатировать, что степень соблюдения законов и уровень правовой грамотности граждан еще не соответствуют требованиям формирующегося в Таджикистане демократического правового государства. По этому поводу Ш.С. Хамраев пишет: «К сожалению, сегодня уровень юридической культуры, и особенно правосознания, у значительной части населения республики явно невысок. В этой связи очень важно отметить, что в процессе формирования правового государства необходимо уделять особое внимание воспитанию чувства уважения к престижу права и правовым предписаниям» [27, с. 7].

Местное самоуправление — это не просто организованная группа людей, это в основном должны быть граждане с развитым чувством ответственности [12, с. 18], с достаточно высоким уровнем правосознания и правовой культуры [13, с. 18], умением применять закон и уважать его [21, с.28]. Именно высокая правовая культура и нравственно развитое общество выступают доминирующим фактором в формировании местного самоуправления.

Нами было проведено комплексное социологическое исследование и опрос общественного мнения, в которых были предусмотрены специальные разделы, посвященные реформе местного самоуправления, чтобы выявить уровень правовой культуры населе-

ния, его оценку нужд сообществ и осведомленность по другим правовым вопросам.

Опрос общественного мнения был проведен с 18 февраля по 9 марта 2009 г. в городах и районах Согдийской области. Общий массив опроса составил 300 человек. Выборочная совокупность соответствует социально- демографической структуре взрослого населения городов и районов, охваченных опросом, что обеспечивает достоверность результатов социологического исследования.

В ходе опроса была выявлена степень знания гражданами своих конституционных прав на местное самоуправление, а также их убежденность в возможности восстановления своих прав на местное самоуправление законным путем в случае, если они будут нарушены.

Опрос общественного мнения показал, что сами респонденты осознают, что имеют лишь поверхностное представление о своих конституционных правах на самоуправление: только каждый четвертый опрошенный (21,4%) — хорошо и полно знает свои права; каждый второй (53,6%) — в общих чертах, удовлетворительно. Вместе с тем, каждый пятый опрошенный (20,5%), по собственной самооценке, не знает своих конституционных прав на местное самоуправление.

Среди сельских жителей процент знающих свои права «хорошо и полно» и «в общих чертах» выше, чем среди городских; среди опрошенных этот показатель выше у мужчин, чем среди женщин.

Знание своих прав на местное самоуправление и возможность отстоять их — далеко не равнозначные понятия. Несмотря на то, что большинство респондентов все же знают свои права, но в возможности реализовать их на практике убеждены лишь не многим более трети опрошенных (36,6%). Каждый пятый опрошенный (21,7%) уверен, что не знает своих прав на местное самоуправление в такой степени, чтобы смог защитить и отстоять их на любом уровне. Особенно настораживает тот факт, что 33,4% опрошенных знают о своих правах на самоуправление, но не верят, что смогут их защитить и отстоять.

Большинство опрошенных в случае нарушения их прав на самоуправление обратятся с просьбой о защите в джамоаты (37,4%), а также в суд (26,1%), милицию (12,5%) и прокуратуру (5,4%)'.

И тем не менее, этот опрос общественного мнения показал по сравнению с 90-ми годами прошлого столетия некоторое постепенное повышение уровня правовой грамотности населения в Таджикистане и увеличение возможностей реализации прав граждан на самоуправление. Это говорит о том, что повышения уровня правовой грамотности населения можно добиться путем активизации правового просвещения, укреплением основ национальной государственности и формированием качественно нового правопонимания2.

Конституция Республики Таджикистан гарантирует соблюдение и защиту прав и свобод граждан, в том

числе права граждан на самоуправление. Происходящие перемены в общественно-политической, экономической и социальной сфере общества сопровождались принятием целого ряда новых законов, которые дополнили и частично изменили законодательство Таджикистана.

Видимо, в связи с этими переменами не была принята во внимание реализация конституционных прав граждан на самоуправление. Она могла быть учтена в Законах Республики Таджикистан от 23 мая 1998 г. №342 «Об обращении граждан» и от 25 мая 1995 г. № 2495 «О собраниях, митингах, демонстрациях и мирных шествиях», в Уголовном кодексе, в Кодексе об административных правонарушениях Республики Таджикистан, в Гражданском кодексе.

В ст. 25 Конституции Республики Таджикистан говорится: «Государственные органы, общественные объединения, политические партии и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность получения и ознакомления с документами, касающимися его прав и интересов, кроме случаев, предусмотренных законом». Однако в этой статье не упоминается обязанность органов местного самоуправления обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с документами, касающимися его прав и интересов.

Эти права граждан охраняются ст. 163 Уголовного кодекса Республики Таджикистан [9, ст. 68], где предусмотрена уголовная ответственность за нарушение законодательства об обращении граждан. Причем как субъекты данного преступления предусмотрены должностные лица, но только государственных органов, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений. В Законе Республики Таджикистан «Об обращении граждан» [5, ст. 368] упоминается обязанность органов местного самоуправления рассматривать обращения граждан в установленном порядке.

Названные статьи действующих законов Республики Таджикистан, на наш взгляд, должны быть дополнены понятием местного самоуправления и обязанностями его органов обеспечивать гражданам Таджикистана возможность реализовать свое право на ознакомление с документами, касающимися их прав и интересов (гарантированной ст. 25 Конституции Республики Таджикистан), обеспечить возможность потребовать необходимые документы у органов местного самоуправления (предусмотренной ст. 1 Закона Республики Таджикистан «Об обращении граждан») и в случае необходимости могли бы прибегнуть к судебной защите своих прав на самоуправление (ст. 163. УК РТ).

Нет сомнения в том, что формы реализации права граждан на самоуправление будут развиваться, учитывая динамизм общественных отношений в современном мире, возросшие притязания индивида на обогащение своих интересов и потребностей. Это

процесс неизбежный и закономерный. Он может сопровождаться принятием новых правовых актов, включающих более широкий перечень возможностей реализации прав на самоуправление, по которым человек и гражданин свободно обеспечивает свое экономическое, социальное и культурное развитие.

Литература

Конституция (Основной закон) Республики Таджикистан. Принята на Всенародном референдуме от 6 ноября 1994 года // Свод законов Республики Таджикистан. Душанбе: Конуният. Т 1. 2002.

1. Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2009, № 7-8. Ст. 503.

2. Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 28 декабря 2001г. Ст. 4.

3. Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 20 февраля 1991 г. № 617-Х11 // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 15-16. Ст. 169.

4. Закон Республики Таджикистан от 14 декабря 1996 г., №343 «Об обращениях граждан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1996. № 24. Ст. 368.

5. Закон Республики Узбекистан «Об органах самоуправления граждан» от 14 апреля 1999 г. № 758 — 1. Ст. 3.

6. Закон Туркменистана «О выборах членов Генгешей» от 24 мая 2002 г. Ст. 2.

7. Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине»// Ведомости ВР Украины. 1997. № 24. Ст. 3. Ст. ПО 1998. № 48. Ст. 292.

8. Уголовный кодекс Республики Таджикистан от 21 мая 1998 г., №574 // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1998. №9. Ст. 68.

9. Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 172.

10. См., например: Авакьян С.А. Конституционное право: учебник. М., 2007. Т. 2. С. 605; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Консти-туционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 412; Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М., 2008. С. 44; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности. М., 1997. С. 208; Еремин А.Р. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 32;

11. Аграновская Е.В. Правовая культура и обеспечение прав личности. М., 1988. С.18.

12.АзизкуловаГ.С.Квопросуопрофессионально-правовой культуре / Актуальные проблемы развития законодательства Республики Таджикистан: история и современность /

отв. ред. Ш.М. Менглиев и И.Б. Буриев. Вып. 2. Душанбе, 2002. С.18.

13. Баженова О.И.Муниципальное образование как субъект права. М., 2010. С. 46.

14. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д. 1998. С. 204.

15. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА. 2009. С. 461.

16. Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 461.

17. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. С. 46; Он же. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 174-175.

18. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 12.

19. Еремин А.Р. Указ. соч. С. 100-104.

20. Каландаришвили З.Н. Актуальные проблемы правовой культуры Российской молодежи. СПб: ИВЭСЭП, Знание, 2009. С. 22.

21 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М., 2010. С. 3.

22. Крусс В.И. Теория конституционного правопользова-ния. М., 2007. С. 48.

23. Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации / под ред.

Ю.А. Дмитриева. М., 1995. С. 18.

24. Рахматуллоев А.Э. Социокультурные доминанты и концептуально-правовые начала формирующегося правового государства в постсоветском Таджикистане: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Душанбе, 2004. С. 16.

25. Белкин А.А. Понятие и виды конституционного воздействия на текущее законодательство // Вестник ЛГУ. 1984. №17. С. 66-72.

26. Хамраев Ш.С. Проблема формирования чувства уважения к праву / Вклад молодых ученых в изучение актуальных проблем общества. Душанбе, 2001. С.7.

1 Материалы архива автора на социальные опросы.

2 Важную роль в правовом просвещении граждан могла бы сыграть эффективная реализация Указа Президента Республики Таджикистан «О правовой политике и правовом воспитании граждан Республики Таджикистан» от 9 апреля 1997 г., а также реализация постановления Правительства Республики Таджикистан «О некоторых мерах по улучшению правового воспитания граждан и правовой работы в республике» от 23 августа 1997 г. и приложения к этому постановлению — «Программы правового обучения и воспитания граждан Республики Таджикистан».