Имперские конференции в системе взаимодействия британского Содружества наций

УДК 94

ИМПЕРСКИЕ КОНФЕРЕНЦИИ В СИСТЕМЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БРИТАНСКОГО СОДРУЖЕСТВА

НАЦИЙ

Е.А.Макарова

IMPERIAL CONFERENCES IN THE INTERACTION SYSTEM OF THE BRITISH COMMONWEALTH

E.A.Makarova

Гуманитарный институт НовГУ, Elena.Makarova@novsu.ru

Статья посвящена анализу роли имперских конференций в механизме политико-правовых коммуникаций внутри Британского Содружества Наций. Через решения конференций прослеживается трансформация правового статуса доминионов.

Ключевые слова: имперские конференции, Британское Содружество Наций, доминионы

This article analyzes the role of the imperial conference in the mechanism of political and legal communication within the British Commonwealth of Nations. The transformation of the legal status of the Dominions can be traced through the imperial conferences decisions.

Keywords: imperial conferences, the British Commonwealth of Nations, Dominions

Политико-правовая система британской империи претерпела существенные изменения в конце XIX — начале ХХ века, трансформируя статус ее составных частей и механизма взаимодействия. Колонии постепенно увеличивали степень самостоятельности в управлении, что приводило к росту национального самосознания. Объединение колоний в более крупные образования требовали и большей независимости в политике этих территорий: в 1867 году объединились Канада, Новая Шотландия и Нью-Брансуик, в 1900 году шесть австралийских колоний превратились в Австралийский Союз, в 1910 году сформировался Южно-Африканский Союз из 4 южноафриканских колоний. Такие крупные и наиболее развитые колонии превратились в доминионы — квазигосударственные автономные образования .

Основы новых подходов в колониальной политике были закреплены в 1887 году, когда правительство метрополии предложило правительствам крупных колоний направить представителей-делегатов на конференцию в Лондоне. Такого рода совещания представителей метрополии с руководителями колоний и доминионов, созывавшиеся с 1887 до 1907 года (1887, 1894, 1902, 1907) по инициативе правительств одной или нескольких составных частей британской империи (впоследствии Британского Содружества Наций), назывались колониальными конференциями и играли большую роль в политико-правовых коммуникациях. На этих конференциях чаще всего обсуждались проблемы

* Более подробно о трансформациях конституционного статуча британских доминионов см.: Макарова Е.А. Трансформация правового статуса доминионов Британского Содружества наций в первой половине ХХ века // Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика. Материалы VIII международной научно-теоретической конференции. СПб, 2007. С.373-378.

обороны и система имперских тарифных преференций.

На конференции 1907 года [1] колониальные конференции были переименованы в имперские. Также были выработаны и новые организационные формы: было определено, такого рода встречи в будущем должны проходить регулярно и при обязательном участии премьер-министров метрополии, доминионов и колоний.

Имперские конференции были одной из самых эффективных форм взаимодействия между составными частями Британского Содружества Наций и формирования единой политики. Этот способ контактов давал возможность широкого внутриимперского обсуждения экономических и политических аспектов жизни составных частей Содружества, международной ситуации и проблем обороны, и был лучшим путем достижения согласованной имперской политики.

Традиционно председателем на имперских конференциях был глава делегации той части империи, которая принимала конференцию. Чаще всего имперские конференции (за исключением конференций 1894 и 1932 годов в Оттаве), собирались в Лондоне, и, соответственно, место председательствующего занимал британский премьер-министр, главной обязанностью которого являлось руководство прениями. Де-юре все делегации считались равноправными, и решения могли быть приняты только при единогласном одобрении всех участников.

Заседания имперских конференций были закрытыми: протоколы считались государственными документами и не публиковались. В печать передавались статьи и коммюнике, которые обязательно согласовывались с пресс-бюро конференций, и только спустя не-

сколько месяцев публиковались принятые представителями решения и резолюции. Также как приложение публиковался и общий официальный отчёт с текстами отдельных речей и выступлений делегатов. Отчёт согласовывался с британским правительством (в лице британского Комитета по делам доминионов) и Верховными комиссарами доминионов в Лондоне. Согласие правительства Индии запрашивалось через посредство британского министерства по делам Индии [2].

Решения имперских конференций могут быть разделены на три группы. В первую группу входят решения, которые оформлялись в виде договоров, сторонами которых были все или несколько участников конференции. Такие подписанные от имени правительств полномочными представителями решения подлежали последующей ратификации в государствах по общему правилу как и другие договоры и соглашения. Во вторую группу входили решения, оформленные в виде законодательных актов британского парламента или актов, принятых законодательными учреждениями стран империи - участниц конференции. Сами решения вырабатывались в ходе самой конференции, но могли решения с согласия заинтересованных сторон быть несколько изменены в законодательном процессе. Третью группу составляли резолюции. Она не были обязательными для выполнения всеми участниками имперских конференций и составлялись как обращенные к правительствам доминионов рекомендаций.

Конференции первоначально были учреждены с целью подчеркнуть единство империи, однако затем стали для доминионов ареной для выражения недовольства своим колониальным статусом. Превращение колоний в доминионы и трансформация их правового статуса в начале ХХ века не могло не отразиться на процедурах и повестках конференций. В 1907 году было отмечено, что такого рода собрания представителей составных частей империи и политико-правовое взаимодействие должно происходить не только по поводу монархических церемоний в Лондоне (коронаций и юбилеев монарших особ), но и для совещаний по насущным проблемам внутри и внешнеполитического развития империи. В резолюции имперской конференции 1917 года было закреплено право голоса доминионов в общеимперских внешнеполитических решениях и установлено, что в будущем сотрудничество будет проводиться на основе «постоянных консультаций и совместных действий» [4].

С точки зрении анализа дальнейшей трансформации правовой системы империи и правового статуса доминионов интересны решения имперских конференций 1920-1930-х гг. Так, юридическое закрепление государственного суверенитета этих государств и возможности проводить собственную внутреннюю и внешнюю политику, отличную от политики метрополии, начинается с решений имперской конференции 1926 года, на которой была принята так называемая Декларация Бальфура. Согласно этой декларации официально признавалась полная самостоятельность доминионов в вопросах внутренней политики. Знаменитая формула лорда Бальфура определила доминионы как «автономные сообщества Британской империи, равные по статусу, никоим образом не подчиненные одно дру-

гому ни в одном из аспектов своей внутренней или внешней политики, но при этом объединенные общей приверженностью короне и составляющие свободную ассоциацию членов Британского Содружества наций» [5].

Провозглашенное равенство членов Содружества с метрополией в государственно-правовом смысле вызвало трансформацию системы управления и взаимоотношений доминионов с метрополией. Генерал-губернаторы считались теперь личными представителями короны, а не британского правительства, отныне их отношения должны были строиться на тех же принципах, что и отношения короля с английским парламентом. Официальные отношения между британским правительством и правительствами доминионов велись теперь не через посольство генерал-губернатора, а непосредственно от правительства к правительству. Назначение на пост генерал — губернатора производилось только с согласия правительства этого доминиона [6].

Важное значение в судебной сфере имели решения имперской конференции 1930 года. Согласно резолюции конференции судебный комитет Тайного Совета впредь не правомочен принимать к рассмотрению апелляции по делам, возбужденным и рассмотренным в доминионах без согласия доминиона. Следовательно, право определять, дать или не дать ход той или иной апелляции, получили именно парламенты доминионов [7, р. 43]. Таким образом, имперская конференция 1930 года отменила законодательное верховенство Британского парламента над доминионами и в судебной сфере [8].

Необходимо заметить, что процесс отмены безоговорочного и неограниченного действия законодательства метрополии в остальных частях империи начался еще с Акта о действительности колониальных законов 1865 года, в котором было закреплено положение о признании актов колониальных парламентов недействительными только в случаях противоречия актам британского парламента, которые распространялись на данную колонию, и приказам и положениям, изданным на основе такого парламентского акта или имеющим в колонии силу такого рода акта. Так же не признавались недействительными законы колоний на основе несоответствия нормам общего права Великобритании; легислатуры колоний получили право самостоятельно учреждать суды и издавать акты, регламентирующие их деятельность [9].

В Акте о Британской Северной Америке 1867 года, послужившим образцом для последующих конституций британских доминионов, закреплялось право парламента Канады принимать новые законы по всем важнейшим сферам функционирования конфедерации, принимать поправки к конституции, регулирующие деятельность правительства доминиона. Следует заметить, что пока другие поправки к конституции могли приниматься по требованию легислатуры Канады только парламентом метрополии.

На основе решений имперских конференций 1926 и 1930 годов был принят судьбоносный для Содружества Вестминстерский статут 1931 года, законодательно закрепивший окончательно политико-правовую самостоятельность доминионов. Статут предусматривал, что ни один закон метрополии не приме-

няется к доминионам без формального согласия последних, а британский парламент утрачивает право отменять или изменять законы, принятые в доминионах. Специально оговаривалось, что к доминионам впредь не будет применяться термин «колония». Также несколько поменяло свое политико-правовое содержание и понятие «доминион». Если в акте 1889 года понятие «доминион» фактически совпадало с понятием «колония», то согласно Вестминстерскому статуту доминионами могли называться только независимые во внутренней и внешней политике государственные образования, такие как Канада, Южно-Африканский Союз, Австралийский Союз, Новая Зеландия, Ирландское свободное государство и Ньюфаундленд. Отныне у парламентов доминионов появлялось право аннулировать или изменять любой закон парламента Великобритании если этот закон был частью закона доминиона [7, рр. 308-312].

Можно утверждать, что в 1930-е годы отношения между метрополией и доминионами превратились в межгосударственные. Доминионы представляли собой суверенные и независимые государства. Собственные региональные интересы отстаивались правительствами доминионов гораздо активнее, нежели чисто английские интересы. Однако, ряд факторов по-прежнему связывал доминионы с метрополией, главным из которых оставались экономические связи. Проблемы экономического взаимодействия внутри Содружества обострились в связи с Великой Депрессией. Именно поэтому в 1932 году очередная имперская конференция была посвящена не политическим и правовым проблемам, а экономическим, на которой широко обсуждались возможные совместные действия в связи с мировым кризисом. Участники конференции поддержали систему протекционистских тарифов на импорт из стран, не входивших в Британскую империю, получившую название «имперских преференций» [10, 4].

Система имперских преференций, большие капиталовложения Великобритании в экономику доминионов, заинтересованность метрополии в использовании ресурсов доминионов, а также тот факт, что рынок золота и алмазов продолжал оставаться в Лондоне, играли большую роль в сохранении имперских связей и достижении каких-либо согласованных действий и решений. Однако, во внешнеполитической сфере такого единодушия не наблюдалось. Имперская конференция 1937 года ярко продемонстрировала желание доминионов отстаивать собственные нужды в первую очередь и нежелание втягивать свои страны в новую мировую войну, что порождало сильные изоляционистские настроения. В коммюнике по внешней политике было записано право парламентов государств Британского Содружества самим определять цели и пути их собственной внешней политики, и урегулирование различий между потребностями каждой нации должно быть разрешено «методом кооперирования, совместного расследования и примирения» [11].

Выработать общеимперскую стратегию в области обороны в комитете имперской обороны не удалось. Окончательное коммюнике конференции не содержало никаких определенных обязательств или схем по общеимперской обороне. И хотя доминионы нуждались и в королевском флоте, и в авиации, и в военном снаряже-

нии, лидеры ряда доминионов (в первую очередь, ЮАС и Канады) выступали против любой схемы централизации обороны, попыток стандартизации военного оборудования и снаряжения целой империи [12].

Во время Второй мировой войны имперские конференции не собирались. Однако в 1940 году (в Симле), в 1944-1946 годах (в Лондоне) имели место неофициальные конференции-встречи премьер-министров метрополии и доминионов, на которых обсуждались военные вопросы, касающиеся стратегии войны и использовании имперских ресурсов, а также различные проблемы, связанные с послевоенным устройством. После Второй мировой войны такого рода конференции были заменены конференциями премьер-министров стран-членов Содружества, проводимыми раз в два года, и ежегодных совещаний министров финансов.

1. Published Proc. and Précis of the Colonial Conference, 30th April to 14th May, 1907. (On continuation of Cd. 3404, April, 1907).

2. Дипломатический словарь // Под ред. А.Я.Вышинского, С.А.Лозовского [Электр. ресурс]. URL: http://dic.academic.ru/contents.nsf/dic_diplomatic/ (дата обращения 20.10.2015).

3. Dawson R.M. The Development of Dominion Status 19001936. London, 1937. P. 105.

4. Звaвич И.И. Оттавская конференция // Мировое хозяйство и мировая политика. 1932. № 7-8. С. 101-116.

5. Judd D. Balfour and the British Empire. A Study in Imperial Evolution, 1874-1932. London-New-York, 1968. P. 58.

6. Захарова О.В. Имперская стратегия британского парламента в Канаде: 1921-1931 гг. Владимир, 2006. [Электр. ресурс]. URL: http://cheloveknauka.com/imperskaya-strategiya-britanskogo-parlamenta-v-kanade-1921-1931 -gg#3 (дата обращения 25.10.2015).

7. Wheare K.C. The Statute of Westminster and Dominion Status. Oxford, 1947. P. 43, P. 308-312.

8. Lord Lugard. Address at the Reception to Dominion Premiers and Delegates to the Imperial Conference: 10th October, 1930 // Man. 1930. Vol. 30. P. 213-215.

9. Colonial Laws Validity Act 1865 (Imp) [Электр. ресурс]. URL: http://www.legislation.qld.gov.au/LEGISLTN/ REPEALED/C/ColoniLwsValA1865_01_.pdf (дата обращения 25.10.2015).

10. Imperial Economic Conference. Ottawa, 1932. Summary of Proceedings and Copies of Trade Agreements. London, 1932.

11. Tamchina R. In Search of Common Cause: The Imperial Conference of 1937 // Journal of Imperial and Commonwealth History. 1972. Vol.I. № 1. P. 84.

12. Ovendale R. Appeasement and the English Speaking World. Cardiff, 1975. P. 52.

References

1. Published Proceedings and Précis of the Colonial Conference, 30th April to 14th May, 1907. (On continuation of Cd. 3404, April, 1907).

2. Vyshinskiy A., Lozovskiy C., eds. [Dictionary of Diplomacy]. Available at: http://dic.academic.ru/ contents.nsf/dic_diplomatic/ (accessed 20.10.2015).

3. Dawson R.M. The Development of Dominion Status 19001936. London, 1937, p. 105.

4. Zvavich I.I. Ottavskaya konferentciya. Mirovoe khozyaistvo I mirovaya politika, 1932, no. 7-8, pp. 101-116.

5. Judd D. Balfour and the British Empire. A Study in Imperial Evolution, 1874-1932. London-New-York, 1968, p. 58.

6. Zakharova O.V. [Imperial strategy of British parlament in Canada]: 1921-1931. Vladimir, 2006. Available at: http://cheloveknauka.com/imperskaya-strategiya-

britanskogo-parlamenta-v-kanade-1921-1931 -gg#3 (accessed 25.10.2015).

7. Wheare K.C. The Statute of Westminster and Dominion Status. Oxford, 1947, p. 43, pp. 308-312.

8. Lord Lugard. Address at the Reception to Dominion Premiers and Delegates to the Imperial Conference: 10th October, 1930. Man, 1930, vol. 30, pp. 213-215.

9. Colonial Laws Validity Act 1865 (Imp) Available at: http://www.legislation.qld.gov.au/LEGISLTN/REPEALED/

C/ColoniLwsValA1865_01_.pdf (accessed 25.10.2015).

10. Imperial Economic Conference. Ottawa, 1932. Summary of Proceedings and Copies of Trade Agreements. London. 1932.

11. Tamchina R. In Search of Common Cause: The Imperial Conference of 1937. Journal of Imperial and Commonwealth History, 1972, vol. I, no. 1, p. 84.

12. Ovendale R. Appeasement and the English Speaking World. Cardiff, 1975, p. 52.