Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления в условиях многоукладной экономики

Е.Л. Харитонова

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ МНОГОУКЛАДНОЙ

ЭКОНОМИКИ

Аннотация

Недостаточное финансовое обеспечение реформы местного самоуправления, а также увеличение расходов местных бюджетов, не обеспеченных соответствующими доходами, препятствуют устойчивому социально-экономическому развитию.

Успешность решения данной проблемы связано, прежде всего, с наличием у местных органов власти материальных и финансовых ресурсов. Для этого необходимо более широкие законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов.

Annotation

Insufficient financial maintenance of reform of local self-management, and also increase in charges of the local budgets which have been not provided by corresponding incomes, interfere with steady social and economic development. Success of the decision of the given problem, it is connected, first of all, with presence at local authorities material and financial resources. For this purpose wider is necessary legislatively fixed powers on formation of tax base of local budgets.

Ключевые слова

Дотации, консолидированный федеральный бюджет, местное самоуправление, местный бюджет, межбюджетные субсидии и субвенции, муниципальное образование, налоги, социально-экономическое развитие, трансферты, финансы.

Keywords

Grants, the consolidated federal budget, local self-management, the local budget, inter-budgetary grants and subventions, municipal formation, taxes, social and economic develop-

ment, transfers, finance

Эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-

экономические основы местного самоуправления.

Отсюда возникает вопрос, насколько свободно органы местного самоуправления имеют право распоряжаться собственными финансовыми ресурсами. Наконец, возможно ли введение процедур финансового выравнива-

ния, направленных для защиты более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления. Эти вопросы приобретают все большую актуальность именно сегодня, когда российское государство признает и гарантирует местное самоуправление в решении вопросов местного значения и предусматривает возможность судебной за-щиты[3, С. 11].

В настоящее время органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов, а сумма превышения дохо-

2008 № 2

Вестник Ростовского государственного экономического университета «РИНХ»

дов их над расходами по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сегодня доходы местных бюджетов формируются из трех основных источников:

1) собственных средств муниципального образования, в составе которых различаются налоговые и неналоговые доходы, формируемые за счет деятельности органов местного самоуправления, предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности;

2) государственных средств, передаваемых федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав, установленных законодательством;

3) заемных средств.

Преобладание в доходах местных

бюджетов двух последних групп источников, как правило, свидетельствует о высокой зависимости местных органов от вышестоящих властных структур, а соответственно и об ограниченных возможностях местного самоуправления как в маневрировании финансовыми ресурсами, так и в решении актуальных проблем данного территориального сообщества.

По состоянию на 1 января 2007 года на территории Российской Федерации насчитывалось 24, 2 тыс. муниципальных образований[6, С. 56]. Данные в разрезе федеральных округов приведены в диаграмме 1. Бюджетный дефицит на 1 января 2006 г. существовал во всех муниципальных образованиях.

2005 г. местные бюджеты завершили с дефицитом в 9,4млрд. руб. [4, С. 44].

Бюджет муниципальных образований в 2007 г. ожидался с дефицитом в 52,4 млрд. рублей[5, С. 41].

Безвозмездные и безвозвратные перечисления от бюджетов других уровней по итогам 2006 г. составили в среднем 58% доходов местных бюджетов. В некоторых регионах местные бюджеты формировались практически только на основе финансовой помощи, которая в местных бюджетах достигла значения 90,1%, в Республике Саха (Якутия) - 75,6%, Республике Тыва -87%, в Амурской области - почти 74%.

Таким образом, ситуация в настоящее время такова, что основная масса поступлений, формирующих доходы местных бюджетов, обеспечивается за счет отчислений от федеральных и регулирующих региональных налогов, а также отчислений из межбюджетных субсидий и субвенций, направляемых на решение социальных проблем субъектам РФ и муниципальным образованиям. Из общего объема дотаций 78,4%, или 212,9 млрд. руб., это дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. По сравнению с 2006 г. их объем вырос на 13,4%, или 25,1 млрд. руб.

В чем же причина? На наш взгляд, это связано с недостаточным финансовым обеспечением реформы местного самоуправления, а также увеличением расходов местных бюджетов, не обеспеченных соответствующими доходами, что приводит к дефицитности их бюджетов и препятствует устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований. По экспертной оценке Счетной палаты РФ, в 2006 г. фактически потребности местных бюджетов в среднем по России в 2 раза превышали их доходы.

Диаграмма 1. Количество муниципальных образований в федеральных округах

8000

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0

Приволжский, 6806

Центральный, 5444

Южный, 31

Северо-Западны

й, 1836

Сибирский, 4191

Уральский, 1351 Дальневосточный, 1415

Центральный

Северо-Западный

Южный

Приволжский

Уральский

Сибирский

Дальневосточный

В действовавшем Законе РФ от 27. 12. 91 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в состав местных налогов входило 23 налога, два из которых были установлены для муниципальных образований, находящихся в курортных зонах. В результате же изменения бюджетного и налогового законодательства в течение последних трех лет в числе местных налогов, формирующих финансовую базу местных бюджетов за счет собственных средств, осталось всего два налога: земельный и налог на имущество физических лиц[2, С. 29].

Вследствие сложившейся ситуации с финансовым обеспечением реформы местного самоуправления идет «вымывание» собственной компетенции органов местного самоуправления, в первую очередь, сельских поселений и малых городов.

Будет правильным согласиться с мнением российских ученых-экономис-тов, в частности, д.э.н. Н.М. Сабитовой, что двухуровневая система организации местного бюджета требует соответствующего обеспечения налоговыми до-

ходами, а не регулирования сбалансированности местных бюджетов только через механизм трансфертов.

При рассмотрении вопроса закрепления налоговых доходов за бюджетами разных уровней бюджетной системы следует руководствоваться необходимостью достижения наиболее эффективной «вертикальной» и «горизонтальной» сбалансированности расходных обязательств и доходных источников. Данной цели можно достичь только от наиболее равномерно размещенных и немобильных налогов, так как только такое закрепление позволит максимально сократить различия в бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, а значит, межбюджетное регулирование будет эффективным.

Многие субъекты РФ и муниципальные образования ставят вопрос об увеличении своей доли нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, мотивируя это тем, что налоговые доходы, закрепленные БК РФ за местными бюджетами, не обеспечивают в

полном объеме расходных обязательств муниципальных образований.

В то же время отдельные регионы, учитывая низкий уровень поступления закрепленных за местными бюджетами налогов, в целях пополнения доходной базы местных бюджетов передают им в соответствии с региональным законодательством часть налога на прибыль организаций, зачисляемого в бюджеты субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Воронежская, Липецкая, Ярославская, Челябинская области). Доля указанного налога в доходной базе бюджетов муниципальных образований ряда регионов составляет более 50%. Такое решение создает заинтересованность муниципальных образований в расширении собственной налоговой базы и имеет позитивные последствия[9, С. 21].

В соответствии с п. 3. ст. 58 Бюджетного кодекса РФ субъекты РФ обязаны передать в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты, не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. В 2007 г. поступления в местные бюджеты налога на доходы физических лиц в порядке исполнения субъектами РФ указанного пункта оценивались в 90,1 млрд. руб.

Основная задача финансовой части муниципальной реформы - сделать муниципальные бюджеты как Таблица 1. Динамика поступления сумм земельного налога

можно менее зависимыми от вышестоящих бюджетов. Наверное, решая эту задачу, нельзя обойтись только налогами на землю и имущество физических лиц. С другой стороны, особых возможностей для расширения перечня местных налогов сегодня нет. Два основных местных налога в доходах местных бюджетов занимают около 12 процентов, а в масштабе консолидированного федерального бюджета - всего 2,2 процента. Это обстоятельство напрямую связано с достаточно плохим администрированием земельного и имущественного налога. Для налоговых органов это не очень важные налоги: достаточно много налогоплательщиков остаются неучтенными. Анализ практики муниципальных образований, в которых работа по сбору местных налогов поставлена хорошо, показывает, что долю местных налогов можно довести до 30 -40 процентов, если исходить из нынешнего уровня использования земли[1, С. 12]. Если посмотреть динамику поступления сумм земельного налога в бюджетную систему России, то мы видим, что с момента введения главы 31 НК РФ в действие, поступления сумм этого налога за три года выросли более чем в 1,4 раза (см. таблицу 1). Существенный рост сумм налога в 2007 г. происходил в связи с продолжением работ по созданию земельного кадастра, упорядочением прав собственности на землю.

2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.

Земельный налог (по Закону Российской Федерации от № 1738-1 «О плате за землю») 23 365 41 572 46 642

Земельный налог (в соответствии с главой 31 НУ РФ, местными налоговыми законами) 48 501 43 345 68 941

Рост поступлений (по отношению к предыдущему году) - 1,64 1,12 1,04 0,93 1,52

Как видим, муниципальные органы самоуправления должны удовле-

творять все более значительные объемы социальных и бытовых потребностей

населения. Для этого им, очевидно, необходимы более широкие, законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов.

Развитие муниципальных финансов является составной частью реформы общественных финансов и должно проходить в рамках общих усилий государства по реформированию бюджетной сферы. При этом основной целью реформирования муниципальных финансов должно стать стимулирование экономического роста в муниципальных образованиях, усиление роли органов местного самоуправления в общественных процессах, поскольку устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований невозможно обеспечить без предоставления муниципальным образованиям финансовых и материальных ресурсов, необходимых для качественного и своевременного предоставления социально-бытовых услуг населению.

Библиографический список

1.Бежаев О. Главная задача - равный доступ граждан к бюджетным услугам // Муниципальная власть. - 2007. - №2. -С. 12.

2. Караваева И. В. Финансовые проблемы муниципалитетов // Муниципальные финансы. - 2007. - №8. - С. 28, 29.

3.Кобец П.Н., Голиков О.В. Финансовоэкономические основы местного самоуправления в Российской Федерации // Основы местного самоуправления. -

2005. - №2(14). - С. 11.

4. Мониторинг правового пространства

и правоприменительной практики.

Стратегия правового развития России /

Материалы 4-й Всероссийской научнопрактической конференции 20 июня

2006 г. М.: Совет Федерации, 2007. С. 44.

5.Регионы России. Социальноэкономические показатели. 2007. Статистический сборник. М.: Росстат, 2007. С. 41.

6.Россия в цифрах. 2007. Статистический сборник. М.: Росстат, 2007. С. 56.

The bibliographic list

1.Bejaev O. The main task- equal access of citizens to budgetary services // Municipal authority. - 2007. -№2. - P 12.

2.Karavaeva I.V. Financial problem of municipalities // Municipal finance. -2007. - №8.-P 28, 29.

3.Kobets P.N., Golikov O.V. Financial and economic basis of local selfmanagement in the Russian Federation // Bases local

4.Self-management.-2005. - i2 (14).-P.

11.

5. Monitoring of legal space experts. Strategy of legal development of Russia \ Materials of 4-th All-Russia scientifi-cally-practical conference on June, 20th

2006. M.: Council of Federation, 2007. P.44.

6.Regions of Russia. Social and economic indices. 2007. The statistical collection., 2007. C.41.

7.Pronin L.I.local self-management in conditions intermediate term

8.Financial planning // the Finance. -

2007. - №5. - P. 17.

9. Russia in figures. 2007. The statistical collection. М-тг 2007. P.56.