Совершенствование системы экологического управления в органах местного самоуправления

Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 28 (209). Экономика. Вып. 30. С. 59-65.

А. Г. Рыбка, В. А. Рейн, А. Н. Кириченко, И. С. Арефьева

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Рассмотрены вопросы местного значения экологического характера, экологизации экономики и концепции устойчивого развития муниципальных образований. Сделан вывод о целесообразности использования мирового опыта применения систем экологического менеджмента в соответствии с международным стандартом 1БО 14001 в органах местного самоуправления при реализации стратегии устойчивого развития.

Ключевые слова: охрана окружающей среды, экологические аспекты, источники загрязнения, истощение природных ресурсов, деградация среды обитания, экологическая безопасность, качество жизни, стратегия устойчивого развития, экологическое управление, системы экологического менеджмента.

Любая продукция/услуга на всех стадиях жизненного цикла является главным источником загрязнения окружающей среды и истощения природных ресурсов [15].

В настоящее время мощным импульсом развития общества является экологизация экономики

[1-3; 6].

Хозяйственная и иная деятельность любых организаций должна осуществляться на основе принципов соблюдения прав человека на благоприятную для жизнедеятельности окружающую среду. Необходимым условием обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности являются охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов, исключающие деградацию естественных экологических систем, изменение генофонда, истощение природных ресурсов [17].

В сфере экологии может быть выделено три аспекта международной стандартизации: 1) технологии, не причиняющие вреда окружающей среде; 2) продукция/услуга, не загрязняющая окружающую среду; 3) системы экологического менеджмента, обеспечивающие снижение негативного антропогенного воздействия на окружающую среду [3].

Экологический менеджмент представляет собой часть общей системы менеджмента организации, используемой для разработки, внедрения и реализации экологической политики и управления своими экологическими аспектами — элементами деятельности, продукции или услуг, которые могут взаимодействовать с окружающей средой и оказывать на неё существенное воздействие [13].

К основным функциям экологического менеджмента относятся: формирование и декларирование экологической политики, а также обяза-

тельств организации в области рационального природопользования и охраны окружающей среды; разработка экологических целей, задач и планирование деятельности в контексте экологических аспектов; организация внутренней и внешней деятельности по управлению воздействием на окружающую среду и использованием ресурсов; внутренний мониторинг, контроль и корректировка запланированной экологической деятельности; оценка и анализ результативности / эффективности экологической деятельности; принятие решений по совершенствованию системы экологического менеджмента (внесению изменений) и, как следствие, совершенствование экологической политики и обязательств [13].

Из структуры модели системы экологического менеджмента видно, что в основе её функционирования лежит спираль, т. е. повторяющийся цикл, направленный на постоянное совершенствование системы экологического менеджмента, которая, в конечном итоге, как и всякая другая деятельность, приносит весьма ощутимые экологические, социальные и экономические выгоды [5].

Таким образом, экологический менеджмент — это системный подход к решению экологических проблем в повседневной деятельности любой организации [11].

Ярко выраженная обратная связь, характерная для системы экологического менеджмента и опосредующая постоянное совершенствование процессов в области экологической деятельности, а также самой системы экологического менеджмента, практически отсутствует в формальном экологическом управлении при реализации специальных полномочий, включающих права и обязанности непосредственно в природоохранной сфере.

Необходимо отметить, что деятельность органов муниципального самоуправления и экономических субъектов в рамках экологического управления направлена в основном на соблюдение обязательных требований природоохранного законодательства, а в рамках системы экологического менеджмента в соответствии с международным стандартом 180 14001 направлена на добровольную систематическую деятельность в области неиспользованных возможностей (сокращение потребления энергоресурсов, снижение издержек, минимизация загрязнения окружающей среды, оптимизация переработки отходов и др.) и потенциальных преимуществ (экономия средств, снижение риска ответственности, дополнительные инвестиции и заработки за счет увеличения доли рынка, характеризующегося высокими экологическими требованиями, выход на другие рынки) по рациональному природопользованию и охране окружающей среды, т. е. на реализацию собственных целей устойчивого развития [15].

Несмотря на то, что для системы экологического менеджмента характерно существенное углубление и расширение ряда функций (формирование экологической политики и обязательств, организация внешней экологической деятельности, пересмотр и совершенствование менеджмента), её элементы в целом совпадают с элементами формального экологического управления и могут быть гармонично объединены с последними в одну систему управления.

В развитых странах при проектировании и производстве продукции / процессе оказания услуг экологический менеджмент становится неотъемлемой частью организаций, осуществляющих деятельность в любых сферах. Экономика устойчива, если должное внимание уделяется экологии.

Основной целью экологического менеджмента является устранение причин потенциальных антропогенных воздействий на окружающую среду и рациональное использование природных ресурсов. Кроме того, внедрение систем менеджмента охраны окружающей среды позволяет организациям: управлять рисками (снижать вероятность наступления случаев, связанных с правовой, финансовой и относящейся к репутации компании ответственностью); расширять объем продаж посредством улучшения экологических характеристик продукции / услуг; экономить ресурсы и сокращать расходы; улучшать состояние производственных площадей и

рабочих мест; обеспечивать профбезопасность и сохранность здоровья работников; осуществлять непрерывный мониторинг экологических показателей и определять возможности их улучшения на различных стадиях жизненного цикла продукции / услуг; создавать эффективную систему предупреждающих мероприятий, а также корректирующих по оптимизации процессов улучшения экологических показателей; обмениваться информацией между всеми заинтересованными сторонами. Отсюда следует, что система экологического менеджмента — это существенный инструмент для успеха любой долгосрочной стратегии и перехода к устойчивому развитию, сохраняющему природные ресурсы для будущих поколений [11; 15].

Только при сохранении природных систем и поддержании соответствующего качества окружающей среды могут быть обеспечены: устойчивое развитие России, высокое качество жизни и здоровья населения, национальная экологическая безопасность [8].

Качество жизни человека, наряду с экономическими и социальными условиями, определяется и качеством среды обитания (атмосфера, воздух, почва, водные объекты, вода питьевая / техническая, природные ландшафты и т. д.), которое, в свою очередь, опосредует социальные условия, особенно состояние здоровья населения [8].

Качество среды обитания тесно связано с экономическим развитием территории [6]. В настоящее время работает принцип фронтальной экономики — стихийное развитие производств при неограниченном потреблении природных ресурсов [1]. Техногенный путь развития экономики России привел к тому, что около 40,0 % населения проживает в условиях неблагоприятной окружающей среды [8; 11].

Нарушение баланса между использованием природных ресурсов, объектов природы, их охраной и воспроизводством обусловливает деградацию среды обитания [2].

В результате длительного воздействия комплекса неблагоприятных эколого-гигиенических факторов на человека повышается смертность, снижается рождаемость, возрастает частота врожденных пороков развития организма, т. е. снижается численность населения за счет естественной убыли. Нарушение здорового воспроизводства населения отрицательно сказывается на количестве и качестве трудового потенциала, финансовых издержках здравоохранения, пенсионном обеспечении [2].

Таким образом, деградация природной среды препятствует социально-экономическому развитию и инвестиционной привлекательности территорий [2; 9].

Потребительское отношение к природным и минерально-сырьевым ресурсам как неразумное экономическое хозяйствование диктует необходимость формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающего разрушение и деградацию среды обитания [3; 8; 11].

Декларирование экологической политики в области рационального природопользования и охраны окружающей среды способствует повышению имиджа любых организаций, приобретению ими конкурентных преимуществ на внутреннем и внешнем рынках, привлечению инвестиций.

Экологические проблемы России складываются из локальных. В связи с этим очень важно решение экологических проблем на уровне муниципальных образований [1; 8-9; 11].

В число вопросов местного значения экологического характера входят следующие: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; сбор и вывоз бытовых отходов и мусора; благоустройство территории; озеленение территории; использование, охрана, защита, воспроизводство городских лесов и лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов; землепользование (правила, генеральные планы, документация по планировке, разрешение на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, нормативы градостроительного проектирования, резервирование и изъятие земель); земельный контроль за использованием земель; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничении их использования; муниципальный лесной контроль и надзор; мероприятия по охране окружающей среды и ряд других вопросов [7; 17-18].

Кроме того, многие услуги органов муниципального самоуправления являются источником загрязнения окружающей среды и истощения природных ресурсов (градостроительство, инженерные работы, ЖКХ, перевозки и др.).

Исходя из указанных задач в области экологической деятельности, муниципальным об-

разованиям необходима разработка и реализация стратегии не социально-экономического, а устойчивого развития, которая включает экологическую составляющую и учитывает вопросы экологической безопасности территории [2; 6; 8]. Концепция устойчивого развития обеспечивает сбалансированное решение проблем сохранения природной среды обитания и задач социально-экономического развития в интересах современных и будущих поколений на основе эффективного использования природных ресурсов [2-3; 9; 11].

Необходимо стремиться к тому, чтобы режим природопользования обеспечивал восстановление и сохранение экосистем, природного, культурного и исторического наследия, а также генофонда животного и растительного мира [1; 3].

Поскольку на современном этапе развития России индикатором успешности национальной политики в области устойчивого развития является локальный уровень, очень важны возможности для успешной реализации национальной политики устойчивого развития на уровне муниципальных образований [9].

На территории любого муниципального образования имеются экологически опасные объекты: автотранспорт, автозаправочные станции и комплексы, ЖКХ, железнодорожный и авиационный транспорт, строительная индустрия, промышленные и аграрные предприятия, сфера обслуживания, свалки и другие составляющие инфраструктуры. Результатом хозяйственной деятельности вышеуказанных объектов являются: загрязнение выбросами и сбросами атмосферного воздуха, питьевой воды и поверхностных водных объектов, почв; загрязнение окружающей среды от хранилищ бытовых и промышленных отходов и др. Неблагоприятные воздействия на окружающую среду формируют угрозы экологической безопасности и устойчивого развития муниципальных образований: деградация природных комплексов, истощение природных ресурсов, ухудшение состояния природной среды, рост влияния негативных факторов среды обитания на здоровье населения и демографическую ситуацию, повышенный риск возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера [2; 10].

В связи с этим актуальными экологическими проблемами муниципальных образований являются: реабилитация территории, водных объектов, охрана почв, водоснабжение чистой водой, водоотведение, очистка промышленных

и ливневых вод, особо охраняемых территорий, зеленых насаждений и др. [2; 6].

Курс на устойчивое развитие территорий муниципальных образований предполагает сменить практику «попыток ликвидировать последствия» на практику системного подхода к предупреждающим природоохранным мероприятиям [2].

Устойчивое поселение стремится минимизировать свое влияние на окружающую среду — ограничить потребление энергии и ресурсов [9]. Поэтому, наряду с перспективными стратегическими целями в контексте устойчивого развития территории, такими как: конкурентоспособность в экономике, науке, инновациях; ориентированность на развитие гражданской ответственности и др., очень важно для муниципальных образований поставить такую стратегическую цель, как привлекательность качеством жизни и природно-культурной средой [8]. Данная цель достигается через реализацию следующих задач: совершенствование управляемостью жизнеобеспечения; оптимизация природопользования; снижение неблагоприятного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, здоровье и воспроизводство населения; сохранение, восстановление и воспроизводство природных ресурсов; развитие ресурсосберегающих промышленных технологий; производство экологически чистой продукции; вовлечение отходов производства и потребления в хозяйственный оборот; сохранение биоразнообразия; развитие сети особо охраняемых территорий; создание безопасной, благоустроенной и привлекательной для жизни территории муниципального образования; предотвращение техногенных аварий и катастроф; экологическое воспитание и просвещение всех слоев населения; гласность по вопросам экологической безопасности; создание эффективной экономической системы экологического обустройства территорий [1-3; 9].

Кроме того, реализация объема природоохранных полномочий органов муниципального самоуправления требует адекватной организационной модели управления, в т. ч. необходимости повседневной системной координации процессов природоохранной деятельности различных отделов, комитетов [3; 9].

В настоящее время в мировом сообществе (Австрия, Дания, Канада, Америка, Италия, Япония, Германия, Британия, Шотландия, Швеция, Китай и др.) весьма актуальным является использование органами муниципального управления в своей де-

ятельности экологического менеджмента в соответствии с международным стандартом 180 14001

[4; 12].

По мнению членов Президиума Ассоциации «Совет муниципальных образований Тюменской области» (Совет) и других авторов [4; 11-12; 14; 16] реинжиниринг системы управления окружающей средой в органах местного самоуправления на основе международно-признанных принципов и методов менеджмента является одной из основных задач по обеспечению устойчивого развития муниципальных образований.

Требования международного стандарта 180 14001 определяют, как следует организовать повседневную природоохранную деятельность [11; 13; 16].

Внедрение мировых моделей управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды органов местного самоуправления обусловит сбалансированное эколого-экономи-ко-социальное развитие локальных территорий [5; 11; 16], что является общепризнанным принципом стратегии устойчивого развития [8].

Как правило, системы экологического менеджмента внедряются в структуры муниципалитетов, которые занимаются управлением: муниципального имущества, архитектуры и градостроительства, инженерного обеспечения, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, перевозок, снабжения, общественных работ, информационными технологиями и др.

Тесным сотрудничеством муниципалитетов с субъектами государственного управления, общественностью и структурами бизнеса в области управления антропогенными воздействиями на окружающую среду можно достичь непрерывного улучшения экологических показателей на территориях муниципальных образований [8; 10].

Управление экологической ситуацией в населенных пунктах в соответствии с международным стандартом 180 14001 является

уникальным социальным, политическим и экономическим средством, обеспечивающим «здоровье» отдельных территорий, а в целом общего мирового пространства [5; 16].

Внедрение систем экологического менеджмента в управленческую деятельность муниципалитетов демонстрируется общественности, потребителям (населению), предпринимателям и другим заинтересованным сторонам (инвесторам, туристическим фирмам, спортивным объединениям и т. д.) как позиция высокого уровня

социальной ответственности в соблюдении баланса расходования природных ресурсов и экологического равновесия населенных пунктов и территорий [4; 12; 16].

Муниципалитеты, осуществляющие управление территорий в области природопользования и охраны окружающей среды на базе международного стандарта 180 14001, воспринимаются населением как надежные и являются примером для внедрения экологического менеджмента в предприятиях местной промышленности, а также для формирования экологической ответственности у граждан. В городах Японии, которые уже внедрили или находятся на стадии внедрения международного стандарта 180 14001, отмечается увеличение предприятий на территориях муниципальных образований, внедривших экологический менеджмент. Это является большим вкладом в благополучие общества, т. к. использование 180 14001 предполагает сбалансированный подход к производству продукции / оказанию услуг, рациональному природопользованию и охране среды обитания.

Учитывая позитивный опыт других стран, в целях реализации региональной стратегии Тюменской области — конкурентоспособность в системе «человек — предприятие — муниципальное образование — регион» в декабре 2006 г. Президиум Совета муниципальных образований Тюменской области принял решение о повышении качества управленческой деятельности органов местного самоуправления, в т. ч. на основе принципов международного стандарта 180 14001 «Системы экологического менеджмента. Требования и руководство по применению» [14].

Экономическая устойчивость муниципальных образований достигается развитием малого и среднего предпринимательства. Применение систем экологического менеджмента в муниципалитетах будет являться стимулом для их внедрения в организациях местной промышленности и сферы услуг.

Для продвижения в муниципальные образования Тюменского региона систем экологического менеджмента и других на базе международных стандартов Советом создан «Тюменский областной Фонд повышения конкурентоспособности и качества жизни» (Фонд). Фонд осуществляет деятельность как «Центр компетенций» в области консалтинга, бизнес-образования, сертификации, научных исследований и обмена опытом. Он располагает собственным реестром специалистов, а также опирается на потенциал россий-

ских и зарубежных партнеров [4]. Необходимо отметить, что ситуация с менеджерами по разработке, внедрению и внутреннему аудиту систем экологического менеджмента в Тюменской области улучшается. В июне 2009 г. кафедрой управления качеством Международного института финансов, управления и бизнеса Тюменского государственного университета осуществлен выпуск первых 13 специалистов в указанной области с квалификацией «инженер-менеджер».

Учитывая, что потребитель экологического менеджмента — все общество, внедрение в органах местного самоуправления и других организациях муниципальных образований современных технологий управления охраной окружающей среды является признанным международным инструментом гармоничного сочетания экономического роста, социальной ответственности по сохранению благоприятной среды обитания и повышения качества жизни [8-9; 11; 15].

Список литературы

1. Аникиев, В. В. Экологические ориентиры стратегии экономического развития России / В. В. Аникиев // Устойчивое развитие. Наука и Практика. 2002. № 1.

2. Васильева, Л. Д. Стратегия развития Екатеринбурга: экологические аспекты / Л. Д. Васильева, С. В. Кузьмин, В. В. Свиридов // Изв. Урал. гос. ун-та. 2002. № 23. С. 106-122.

3. Вишняков, Я. Д. Глобальный экологический кризис и пути выхода из него: эколого-экономиче-ские и управленческие аспекты / Я. Д. Вишняков, Т. А. Илюшникова // Менеджмент в России и за-рубежом. 2005. № 1.

4. Доклад председателя Президиума Совета муниципальных образований Тюменской области (В. А. Рейн) на заседании Правительства Тюменской области, 19.12.2006.

5. Елистратова, И. А. Экологический менеджмент : рабочая программа. Дисциплина для специальности 020801.65 — Экология / И. А. Елистратова. В. Новгород : Изд-во Ин-та сел. хоз-ва и природ. ресурсов, 2006.

6. Зыков, В. В. Экономика и природа: системный аспект взаимодействия / В. В. Зыков // Экономика природы и человека : материалы междунар. науч. семинара, 29 окт. 2009 г. Тюмень : Печатник, 2009. С. 51-60.

7. Иванова, Ю. В. Экологические полномочия органов местного самоуправления: конституционно-правовой аспект / Ю. В. Иванова // Социо-

культурные проблемы развития регионов России в условиях кризиса : материалы Тюмен. соц. форума / под ред. М. М. Акулич, Г. С. Корепанова,

B. А. Юдашкина. Тюмень : Вектор-Бук, 2009.

C. 239-242.

8. Ключникова, Е. М. Эколого-экономические проблемы устойчивого развития и их решение на уровне муниципальных образований / Е. М. Ключникова // Экономика региона. 2007. № 18/2.

9. Ключникова, Е. М. Администрация города Апатиты. Экологические аспекты политики устойчивого развития муниципальных образований в северном регионе / Е. М. Ключникова // Проблемы совр. экономики. 2008. № 2 (26).

10. Кузьмин, С. В. Разработка «Концепции экологической безопасности МО “г. Екатеринбург”» / С. В. Кузьмин, Э. Г. Плотко, М. В. Винокурова, К. П. Селянкина, А. З. Ляшенко и др. // Современные проблемы профилактической медицины, среды обитания и здоровья населения промышленных регионов России : сб. науч. тр. Екатеринбург, 2004. 600 с.

11. Малыхин, Д. А. Концепция совершенствования механизма управления природопользованием на примере города Волгограда / Д. А. Малы-хин // Проблемы совр. экономики. 2008. № 2 (26).

12. Маркеев, И. СМОТО улучшит качество жизни? / И. Маркеев // Тюмен. изв. 2007. № 56 (4316).

13. Системы экологического менеджмента. Требования и руководство по применению : междунар. стандарт ІБО 14001:2004. 2-е изд. М., 2005. 40 с.

14. Резолюция заседания Президиума Ассоциации «Совет муниципальных образований Тюменской области», 23.12.2006.

15. Руководство по разработке и внедрению систем экологического менеджмента / под ред. П. А. Макеенко, А. А. Никольского. М. : Изд-во науч. и учеб.-метод. центра, 2004. 40 с.

16. Рыбка, А. Г. Внедрение систем менеджмента охраны окружающей среды в соответствии с международными стандартами серии ІБО 14000 на территориях муниципальных образований Тюменской области / А. Г Рыбка, Л. А. Федык, Т. И. Абрамова // Чистая вода : тез. докл. семинара. Тюмень : Александр, 2007. С. 41-45.

17. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

18. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».