Автостопом по муниципальной галактике

Агентство стратегических инициатив (АСИ) осенью 2019 года сформулирует предложения по изменению института публичных слушаний и общественных обсуждений. Практика проведения таких мероприятий, связанных в основном с девелоперскими и градостроительными проектами, в последние годы часто становится причиной городских конфликтов. Основные идеи АСИ — создание поэтапной и вариативной процедуры обсуждений, прекращение практик «одобрения» уже утвержденных проектов, а также нормативное определение состава участников и организаторов слушаний с включением в него НКО.

Проблема слушаний обсуждалась в июне 2019 года на заседании наблюдательного совета АСИ. Как рассказала “Ъ” глава АСИ Светлана Чупшева, агентство провело анализ законодательства и состояния института публичных слушаний и общественных обсуждений в большинстве крупных муниципальных образований (напомним, эта тема — вопрос местного самоуправления). Сейчас предложения по корректировке этого института готовятся для президента, Госсовета и Минстроя, курирующего эту тему в Белом доме. Самые важные, лучшие практики по слушаниям также исследуются в проекте «Сто городских лидеров» АСИ и «Росатома» — к ноябрю будет выпущен сборник таких практик.

В случае одобрения изменения системы общественных коммуникаций могут начаться уже в 2020 году.

Институт публичных слушаний в РФ описан в ст. 28 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», в котором приводится перечень обязательных публичных слушаний (по бюджетным вопросам, о преобразовании муниципалитетов и иным темам). Публичные слушания по конкретным вопросам органы местного самоуправления могут установить как обязательные, возможна и их инициативная организация населением. Слушания и обсуждения упоминаются и в ст. 5.1 Градостроительного кодекса, который, впрочем, их не разграничивает. Наконец, такие мероприятия (вторые — обязательно очные) фигурируют в законе «Об основах общественного контроля». Процедуры слушаний и обсуждений описаны очень рамочно, анализ АСИ демонстрирует заметный разброс правил, установленных для них в разных муниципалитетах, и большой объем неурегулированных вопросов, преимущественно связанных со строительством, причем в основном уже утвержденным.

Лоскутное одеяло норм об общественных обсуждениях

Проблемы общественных слушаний и манипулируемости достигли пика остроты в ЕС и США в 1980-х (сатирой на муниципальные слушания открывается роман «Автостопом по галактике» Дугласа Адамса от 1979 года), урегулирование этих вопросов с 1990-х переместилось в суды. АСИ предлагает начать с регламентации самих процедур, которые сейчас уязвимы со всех сторон, введения четкой этапности гражданского участия в проектировании строек, определении того, кто, как и на каких основаниях может и должен участвовать в слушаниях и обсуждениях, а также нормативов участия в организации общественности и НКО (сейчас все слушания проводятся муниципальными чиновниками). АСИ будет настаивать на вариативности процедур в зависимости от целей, предмета обсуждения и размера муниципалитета (сейчас базовая форма — «общий сход» — для мегаполисов бессмысленна), на рамочных поправках в законы и Градостроительный кодекс, уточняющих процедуры, в том числе начинающие и завершающие слушания (регистрация, оформление итогов). В АСИ против общей регламентации слушаний по единой форме для всей страны.

Очевидно, проект АСИ встретит сопротивление, в первую очередь строителей и связанных с ними региональных и муниципальных властей. Но серьезной альтернативы реформе института муниципальных обсуждений не видно. Всеобщее мнение о полной манипулируемости слушаний сейчас является очевидной причиной жестких форм гражданского противостояния: в 2018–2019 годах это Екатеринбург, Вологда, Севастополь, Тюмень, Шиес, протесты против реновации в Москве. Такой порядок вещей при сохранении строительной активности лишь увеличит число и усилит политическую составляющую конфликтов, начинающихся с парков и набережных, но ими вовсе не заканчивающихся.