К вопросу о понятии субъекта административного права

3 См.: Боголюбов С.А. Право и единая государственная экологическая политика // Журнал российского права. 2011. № 3. С. 48.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3649.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30, ст. 3588.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.

7 Глебов И.Н. Правовые проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 13.

8 См.: Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках содружества независимых государств. Пятигорск, 2010. С. 97.

9 См., например: Лозбяков В.П., Овчинский С.С. Административно-правовые меры предупреждения преступности. М., 1978. С. 41.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945.

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 20, ст. 2290.

12 См., например: Братановский С.Н. Административное право: учебник. М., 2013. С. 822.

Ю.В. Соболева

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ СУБЪЕКТА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

В статье анализируются признаки субъектов административного права; исследуются понятия административная правоспособность и административная дееспособность. На основе этого формулируется вывод об определении понятия «субъект» административного права.

Ключевые слова: субъекты права, субъекты административного права, субъекты административного правоотношения, административная правоспособность, административная дееспособность.

Y.V. Soboleva

TO A QUESTION OF CONCEPT OF THE SUBJECT OF ADMINISTRATIVE LAW

The article is devoted to analysis of characteristics of subjects of administrative law, explores the concepts of legal and administrative capacity. On this basis, the author concludes the definition of the subject of administrative law.

Keywords: subjects of law, subjects of administrative law, subjects of administrative and legal relationship, administrative and legal capacity.

Современное административное право представляет собой одну из отраслей права, субъектный состав которой сложен и подвергается частым изменениям в связи с тенденциями, происходящими в обществе и государстве. В результате реформирования законодательства появляются новые субъекты, например, саморегулируемые организации, иностранные агенты, публичные акционерные общества, публично-правовые компании и т.д., что приводит к необходимости изучения особенностей их административно-правового статуса.

Исследование любой отрасли права начинается с установления ее субъектного состава. От правильного решения данного вопроса, по справедливому мнению В.М. Манохина, во многом зависит эффективность отраслевых норм в регулировании соответствующей области социальных отношений1.

© Соболева Юлия Викторовна, 2015

Кандидат юридических наук, докторант кафедры административного и муниципального права

Справедливость этого замечания подтверждает происхождение слова «субъект» от лат. subjectus — лежащий внизу, находящийся в основе, от sub — под и jacio — бросаю, кладу основание. Субъект — это носитель предметно-практической деятельности и познания (индивид или социальная группа), источник активности, направленной на объект. Данный термин в истории философии употреблялся в различных смыслах. Например, Аристотель обозначал им и индивидуальное бытие, и материю — неоформленную субстанцию. Родоначальником современного понимания данного термина являлся Р. Декарт. Его противопоставление субъекта и объекта выступило исходным пунктом анализа познания и, в частности, обоснования знания с точки зрения его достоверности. Следующим важным шагом на этом пути было учение И. Канта, который раскрыл существенные законы внутренней организации субъекта, делающие возможным достижение всеобщего и необходимого знания (учение о категориях как формах регуляции мышления и о категориальном синтезе, представление субъекта как родового, т.е. вмещающего в себя весь исторический опыт познания). Тезис о социально-исторической природе субъекта познания был развит Г. Гегелем, для которого познание — это надиндивидуальный процесс, развёртывающийся на основе тождества субъекта (под которым понимается абсолютный дух) и объекта. С марксистских позиций, индивид выступает как субъект с присущим ему самосознанием постольку, поскольку он в определённой мере овладел созданным человечеством миром культуры — орудиями предметно-практической деятельности, формами языка, логическими категориями, нормами эстетических и нравственных оценок и т. д. Активная деятельность субъекта является условием, благодаря которому тот или иной фрагмент объективной реальности выступает как объект, данный субъекту в формах его деятельности2.

Понятие же субъекта права разрабатывалось и разрабатывается различными учеными-юристами. В итоге в справочной литературе субъект определяется как лицо (физическое и юридическое), государство, государственное или муниципальное образование, обладающие по закону способностью иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности (т.е. правосубъектностью)3.

Общепризнанной по данному вопросу является точка зрения С.С. Алексеева, выделившего два основных признака субъекта права: «Во-первых — это лицо, участник общественных отношений (индивиды, организации), которое по своим особенностям фактически может быть носителем субъективных юридических прав и обязанностей... Во-вторых — это лицо, которое реально способно участвовать в правоотношениях, приобрело свойство субъекта права в силу юридических норм»4.

Это понятие субъекта права, выработанное в теории государства и права, используемое при разработке данной проблемы в отраслевых правовых науках. Однако оно дает, скорее, не определение субъекта права, а определение его правоспособности (фактически может быть носителем субъективных юридических прав и обязанностей) и дееспособности (реально способно участвовать в правоотношениях, приобрело свойство субъекта права в силу юридических норм). «Вместе с тем, специалисты по теории права все чаще приходят к выводу, что само понятие субъекта права, бытующее в юридической науке, является неполным, неточным, односторонним»5, — считает В.Е. Чиркин. При этом он ссылается на мнение С.И. Архипова о том, что в основе данного понятия лежат «заимствованные из цивилистической доктрины частноправовые представления

о субъекте права»6. Отсюда проистекает и дискуссия, которая ведется в отраслевых науках, в т.ч. и в науке административного права, о том, кого считать субъектами отрасли — организации или юридических лиц. Поэтому в теории права предприняты попытки применить к изучению субъекта права общефилософский (абстрагирующий), многоаспектный и интеграционный подходы, взятые в их единстве7. В.Е. Чиркин отмечает: «В действующем праве субъект права — это особая юридическая конструкция, созданная на базе обобщения многих норм в различных отраслях права. Ее нельзя назвать институтом той или иной отрасли права, это другое, более общее явление»8.

Действительно, понятие «субъект права» должно удовлетворять потребности всех отраслевых дисциплин, а не только частноправовых. Поэтому представляется справедливым определение субъекта права как самостоятельного (автономного в пределах закона) правового образования, имеющего свои интересы, цели, волю, права и обязанности, выполняющего свою роль в обществе, участвующего в создании норм права и (или) в правоотношениях9.

Понятие «субъект права» исследуется и в такой отрасли, как административное право. Причем вопрос о субъектах административного права является одним из важнейших, т.к. они выступают участниками административно-правовых отношений, т.е. решают задачи и осуществляют функции исполнительной власти, координирующие, распорядительные, контрольно-надзорные полномочия10.

Кроме того, не вызывает сомнений высказывние Д.Н. Бахраха о том, что административная правосубъектность, особенно для коллективных образований, первична по отношению к иной отраслевой правосубъектности (гражданско-S правовой, финансовой)11. Как бы в продолжение этой мысли Р.И. Елагин от-g мечает, что административным правом как одной из базовых отраслей права * обеспечивается реализация прав, свобод и обязанностей всех субъектов права12. | К исследованию понятия «субъекты административного права» и к их класси-

| фикации обращались такие ученые, как Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, Г.И. Петров, | Ц.А. Ямпольская и др. В настоящее время эта проблематика также актуальна. ° Д.Н. Бахрах предлагает в качестве субъектов административного права при-

0

| знавать участников управленческих отношений, которых административно-| правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в

административно-правовые отношения13. | Схожее понятие дает П.И. Кононов: «Субъекты административного права —

| это участники отношений, регулируемых нормами административного права, у fr которых на основе данных норм возникают определенные субъективные права '§ и обязанности в административно-правовой сфере, то есть административные g права и обязанности»14. Несколько иначе, но в целом по тому же принципу фор-§ мулирует данное понятие Ю.Н. Старилов: «Традиционно субъектом администра-

1 тивного права считается физическое или юридическое лицо (организация), ко-J торые в соответствии с установленными административным законодательством

нормами участвуют в осуществлении публичного управления... это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения»15. В приведенном понятии особенно важен последний признак, а 190 именно способность субъектов вступать в административно-правовые отношения.

Необходимо отметить, что субъект сам решает, вступать или не вступать ему в правоотношения либо становится их участником по воле иных субъектов. Необходимо также иметь в виду, что не все субъекты права могут быть участниками правоотношений (например, недееспособные граждане, государство). Поэтому субъекты права, вступившие в реальные правоотношения, будут выступать субъектами правоотношений, в т.ч. и административно-правовых.

Еще Ц.А. Ямпольская отмечала, что необходимо различать понятия «субъект права» и «субъект правоотношения». В частности, она указывала: «Носитель прав и обязанностей может быть, а может и не быть участником конкретного правоотношения. Для того чтобы носитель прав стал участником правоотношения и мог использовать свои права, необходимо наличие фактических гарантий, обеспечивающих возможность реализации принадлежащих по закону прав. Поэтому смешение понятий субъекта права и участника правоотношения лимитирует разработку вопросов законности, в частности в плане обеспечения субъективных прав»16. А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий также указывают на то, что субъект административного права — физическое лицо или организация, обладающие административной правоспособностью, и его необходимо отличать от субъекта административного правоотношения, обладающего административной правосубъектностью, т.е. одновременно административной правоспособностью и административной дееспособностью. Юридическое значение разграничения указанных понятий заключаются в том, что не всякий субъект административного права может быть непосредственным участником административного правоот-ношения17, в связи с чем приведенные определения дают понятие не субъекта административного права, а субъекта административно-правового отношения. И, напротив, будет неверным определять субъекта административно-правового отношения как того, кто наделен административными нормами субъективными т правами и обязанностями18, т.к. данный субъект должен еще обладать практи- | ческой способностью права и обязанности реализовывать. а

Более точным в административно-правовой литературе является определение § субъектов административного права как лиц, наделенных правами и обязан- I ностями в сфере государственного управления и способных реализовывать их в ° административных правоотношениях19. Однако данное определение не указывает | на основные признаки субъекта. В частности, не конкретизируется, например, е какие же это лица. о

Так, В.М. Манохин называет следующие признаки субъектов административ- ю ного права: 1) большое число; 2) это физические лица всех их видов, коллективные и субъекты, носители государственно-властных полномочий и др.; 3) взаимоотно- с шения субъектов административного права строятся (и это тоже последствие I многочисленности и многообразия субъектов) на основе не одного, а нескольких | методов власти, подчинения, равенства, рекомендаций, оказания услуг и т.д.; и

4) некоторые из них совмещают свои административно-правовые полномочия с • полномочиями по другим отраслям права, скажем, конституционному праву; (

5) субъекту административного права полномочия предоставляются и реализу- 5 ются в одном случае по его желанию, в другом — вопреки его желанию20. Схожие 00 признаки субъектов административного права называют и другие ученые21. 15

Необходимо отметить, что во втором признаке субъектов, выделенном В.М. Манохиным, отдельно называются такие субъекты, как носители государственно-властных полномочий. В связи с этим определение субъекта административного права будет неполным, если включить в него только физических лиц и организации. Необходимо учесть еще и «социальные общности»22, которые также могут выступать субъектами административного права (государство, субъекты 191

РФ, муниципальные образования, население и т.д.). Поэтому наиболее полным структурированием субъектной системы административного права будет выделение трех групп субъектов: 1) индивидуальные субъекты; 2) организации; 3) социальные общности.

Что же касается соотношения терминов «организации» и «коллективные субъекты», то здесь мы солидарны с мнением П.И. Кононова о том, что термин «коллективный субъект» применим не ко всем организациям. Например, нельзя назвать коллективным субъектом административного права общество с ограниченной ответственностью, состоящее всего лишь из одного лица — учредителя, который одновременно выступает и его работником, и его руководителем. Формально юридически такое общество является юридическим лицом, а значит и организацией, но при этом не может быть признано коллективным субъектом, поскольку попросту не имеет коллектива участников (или) работников23.

В связи с вышеизложенным предлагается определение субъекта административного права как физического лица, организации или социальной общности, которые могут быть участниками административно-правовых отношений, т.е. наделены конкретными правами и обязанностями, содержащимися в нормах административного права, реализуемыми как по воле самого субъекта, так и по воле иных субъектов. Данное понятие учитывает все основные признаки субъекта административного права: во-первых, это физическое лицо, организация или социальная общность; во-вторых, они наделены нормами административного права соответствующими правами и обязанностями; в-третьих, данные права и обязанности могут быть предоставлены и реализованы как по желанию субъекта, так и против его воли; в-четвертых, субъекты административного права потенциально могут быть субъектами административно-правовых отношений.

1 См.: Манохин В.М. Государственный служащий как субъект административного права // Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985. С. 37.

2 См.: Большая советская энциклопедия. 3-е изд. М., 1976. Т. 25. С. 24.

3 См.: Сухарев А.Я., Крутских В.Е., Сухарева А.Я. Большой юридический словарь. М., 2003. С. 75.

4Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. М., 1982. Т. II. С. 138-139.

5 Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2011. С. 25.

6Архипов С.И. Субъект права. Теоретическое исследование. СПб., 2004. С. 7.

7 См.: Чиркин В.Е. Указ. раб. С. 26-27.

8 См.: Там же. С. 27.

9 См.: Там же. С. 35.

10 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. М., 2007. С. 124.

11 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М., 2010. С. 58.

12 См.: Елагин Р.Е. Административное право России: учебник. Сер. «Высшая школа». М., 2011. С. 3.

13 См.: Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985. С. 3.

14 Кононов П.И. Основные категории административного права и процесса. М., 2013. С. 56.

15 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. раб. С. 124.

16 Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 9.

17 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: учебник. Ч. 1. М., 2009. С. 51.

18 См.: Елагин Р.Е. Указ. раб. С. 36.

19 См.: Административное право: учебный курс / под ред. Р.А. Подопригоры. Алматы, 2010. С. 101.

20 См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2010. С. 32-33.

21 См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М, 2010. С. 57-58, Административное право: учебный курс / под ред. Р.А. Подопригоры. С. 101-102; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. раб. С. 124-125.

22 См., например: Сырых В.М. Теория государства и права. М., 1998. С. 280.

23 См.: Кононов П.И. Указ. раб. С. 59.