Анализ потенциальных возможностей муниципального образования (на примере Бийского района Алтайского края)

ОТРАСЛЕВОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ

Канд. экон. наук Л. А. Коршунов Н. С. Сорокина

АНАЛИЗ ПОТЕНЦИАЛЬНЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Статья посвящена проблемам экономического развития муниципальных образований Алтайского края. Авторами разработан механизм эффективного развития территории на основе потенциальных возможностей, в том числе скрытых. Действие данного механизма наглядно продемонстрировано на примере Бийского района Алтайского края.

Ключевые слова: налоговый потенциал, муниципальное образование, точки роста, сценарии развития.

Формирование и эффективное использование потенциала имеют особое значение для региональной экономики. По существу, экономическое благополучие регионов предопределяется наличием природных ресурсов, современным производственным и инновационным потенциалом. Региональное хозяйство теснейшим образом связано с масштабами и качеством ресурсного потенциала данного региона. Соответственно, возрастает роль управления экономическим потенциалом, его эффективного использования

Потенциал определяет состояние и возможности развития хозяйственных систем территории. Достижение более высокого экономического потенциала является вместе с тем одной из главных результирующих характеристик их развития. Потенциал играет ключевую роль в формировании и функционировании всех хозяйствующих субъектов. Однако в экономической теории категория потенциала не фигурирует среди ее базовых понятий, она не включена в систему факторов развития хозяйства, экономического равновесия, механизма функционирования в целом. Она находит косвенное выражение через понятие «ресурсы», которое трактуется как ограниченные элементы экономики, т. е. как несоответствие потребности и запаса. Подобная трактовка вступает в противоречие с реальной действительностью и, по-видимому, создает теоретическую конструкцию, призванную обосновать теорию факторов производства (ресурсы, соединенные между собой, рассматриваются как факторы).

Задачу эффективного развития региона осложняет сложившаяся асимметрия развития муниципальных образований, которая формиро-

валась под влиянием множества факторов в течение десятилетий и не может быть преодолена единовременно даже путем вливания значительного количества ресурсов. Так как территориальная асимметрия прежде всего связана с наполняемостью бюджета, а бюджет напрямую зависит от налоговых сборов, то при анализе потенциальных возможностей территорий правомерно рассмотреть налоговый потенциал.

В мировой практике под налоговым потенциалом понимается бюджетный доход на душу населения, который может быть получен органами власти за определенный период. Исходя из этого налоговый потенциал - это максимально возможная сумма поступлений налогов и сборов, которая может быть собрана в пределах территории за определенный период времени в условиях действующего законодательства при оптимальном использовании всех имеющихся ресурсов (финансовых, экономических, трудовых, природных и др.). Отсюда организация системы управления бюджетными ресурсами в части формирования налогового потенциала региона является одним из ключевых направлений социально-экономической и бюджетно-налоговой политики региона.

На сегодняшний день существует несколько определений и методик расчета налогового потенциала. При этом единая методика расчета этого важного экономического показателя пока не выработана.

Произведем расчет уровня налогового потенциала на примере муниципального образования - Бийского района Алтайского края - по двум методикам (официальной и разработанной авторами) и сравним полученные результаты.

Бийский район - муниципальное образование на востоке Алтайского края, образованное Постановлением ЦИК СССР от 25 мая 1925 г. На территории района находятся 37 населенных пунктов, которые входят в 15 сельских поселений. Географическое положение Бий-ского района можно охарактеризовать как выгодное с точки зрения климатических условий, транспортной доступности, а также близости к крупным торговым и промышленным центрам Сибири, что способствует выгодным торгово-экономическим связям, интенсификации экономической деятельности и межрегионального сотрудничества.

Согласно закону Алтайского края от 3 ноября 2005 г. № 90-ЗС «О краевом фонде финансовой поддержки муниципальных районов, городских округов», налоговый потенциал муниципального района, городского округа рассчитывается по следующей формуле:

НПу = I НПуг,

где НП/ - налоговый потенциал у-го муниципального района, городского округа;

НПд - налоговый потенциал у-го муниципального района, городского округа по /-му налогу.

Налоговый потенциал муниципального района, городского округа рассчитывается в соответствии со статьями 61, 61.1 и 61.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации по каждому отдельному налогу по единым ставкам, предусмотренным налоговым законодательством, без учета потерь от дополнительных налоговых льгот, предоставленных представительными органами муниципальных образований.

Рассчитанные оценки налогового потенциала используются только для сопоставления уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов в целях межбюджетного регулирования.

Налоговый потенциал Бийского района Алтайского края, рассчитанный по официальной методике, приведен в табл. 1.

Т а б л и ц а 1 Налоговый потенциал Бийского района

Показатель 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Налоговый потенциал муниципального района, руб. 5724418 3665910* 5370376 7287372 21640985 26105364

* Уменьшение налогового потенциала в 2005 г. связано с изменением в налоговом законодательстве (в частности, с тем, что в соответствии с федеральным законом от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ изменилось распределение ставки налога на прибыль по бюджетам).

Официальная методика используется для распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий субъектов РФ. Ее сущность сводится в нахождении посредством прогноза поступлений доходов, а далее при суммировании полученных потенциалов видов налоговых поступлений вычисления непосредственно самого налогового потенциала.

Вместе с тем данная методика не лишена своих недостатков. Так, она учитывает только поступления в территориальный бюджет, поэтому анализ возможностей территории является неполным. Доходы муниципального образования не включают такие виды обязательных, безвозмездных платежей, как налог на добавленную стоимость, налог на прибыль, акцизы. Однако именно эти налоги наиболее полно характеризуют потенциал территории: промышленный облик, розничный товарооборот, сферу услуг и т. д.

Методика предполагает достаточно малый временной лаг исследования - 3 года. За такой небольшой срок нереально точно оценить потенциальные налоговые возможности региона, а также выявить зако-

номерности их развития и совершенствования. Наконец, отмечается недостаточное количество показателей, характеризующих налоговый потенциал.

Рассмотрим вариант расчета, предлагаемый авторами. Потенциальные возможности территории в наибольшей степени зависят от наличия ресурсов (трудовых, природных, а также финансовых), за счет которых могут эффективно решаться вопросы местного (территориального) значения. В то же время значительную роль в формировании бюджетов любого уровня играют налоговые доходы, следовательно, на величину потенциальных возможностей муниципального образования влияют как структура налоговых доходов, так и собираемость в бюджет всех без исключения налогов конкретно обозначенной территории.

Прежде всего проанализируем структуру налоговых поступлений муниципального образования по отраслям (табл. 2).

Т а б л и ц а 2 Структура налоговых поступлений по отраслям Бийского района Алтайского края*

Отрасль Объем денежных поступлений, руб. Доля налогов, %

2006 2007 2008 2009 2006 2007 2008 2009

Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство 6042 5607 5416 15175 3,9 3,6 2,6 2,3

Добыча полезных ископаемых - 1246 1 979 7917 - 0,8 0,95 1,2

Промышленность 30983 42 679 59365 144491 20 27,4 28,5 21,9

В том числе производство пищевых продуктов, включая напитки 18590 23364 35411 105564 12 15 17 16

Производство и распределение электроэнергии, газа и воды 17660 16043 16456 54762 11,4 10,3 7,9 8,3

Строительство 9295 10125 13123 45855 6 6,5 6,3 6,95

Оптовая и розничная торговля; сфера услуг 28969 18224 27704 95008 18,7 11,7 13,3 14,4

Транспорт и связь 15027 13551 17289 66638 9,7 8,7 8,3 10,1

Всего 154914 155762 208298 659778

* Составлено на основе отчетов Управления Федеральной налоговой службы по Алтайскому краю.

Из табл. 2 видно, что наибольшую долю бюджетных поступлений дают промышленность (в основном производство пищевых продуктов), оптовая и розничная торговля, а также производство и распределение электроэнергии, воды, газа. Вклад сельского хозяйства в бюджет района остается низким. Тем не менее именно на базе сельскохозяйственного

производства могут развиваться такие отрасли, как производство пищевых продуктов, торговля, сфера услуг, т. е. отрасли, дающие максимум бюджетных поступлений.

Проанализируем, имеются ли резервы налоговых поступлений в районе. Такой анализ необходим с двух точек зрения. Наличие резервов налоговых поступлений является дополнительным гарантом развития муниципального образования, при их отсутствии муниципальному образованию нужна финансовая помощь, т. е. данный показатель выступает индикатором развития района. Потенциальная налоговая база по г-му налогу является расчетным прогнозным показателем, учитывающим характер ожидаемой налоговой базы по данному налогу в у'-м временном периоде. Потенциальная налоговая база по налогу на доходы физических лиц будет зависеть от следующих показателей: количества занятых в экономике, количества детей (лиц, не достигших трудоспособного возраста) и уровня среднемесячной заработной платы.

В Бийском районе проживает 35011 человек, или 1,4% населения края. За 2004-2009 гг. численность населения уменьшилась на 250 человек. Трудоспособное население составляет 61% от общего количества проживающих в районе человек. За указанный период численность занятых в экономике района сократилась на 1425 человек. Наибольшее сокращение численности произошло на предприятиях связи - на 198 человек. Основной причиной сокращения численности занятых в экономике района стало вступление в силу положения Налогового кодекса РФ, в соответствии с которым регистрация юридических лиц в налоговом органе осуществляется по месту фактического осуществления деятельности. Таким образом, юридические лица, ранее осуществлявшие деятельность на территории города Бийска, но зарегистрированные в Бийском районе, перешли на регистрацию в город Бийск.

За последние пять лет среднемесячная заработная плата по району увеличилась в 2,3 раза: с 2679 рублей в 2004 г. до 7289 рублей в 2009 г. Однако данный показатель является одним из низких в Алтайском крае, что обусловлено прежде всего преобладанием в экономике сельскохозяйственного производства и большого числа индивидуальных предпринимателей с нестабильным и невысоким доходом.

Определим потенциальную налоговую базу по НДФЛ в течение последних 5 лет (табл. 3). Средний доход на одного работника определен по следующей формуле:

Дох раб = Зар '12,

где Дохраб - средний годовой доход на одного работника;

Зар - среднемесячная заработная плата на территории.

Т а б л и ц а 3

Расчет потенциальной налоговой базы с корректировкой на стандартные налоговые вычеты*

Период Средний доход на одного работника, руб. Налоговый вычет на одного работающего, руб. Налоговый вычет на ребенка (из расчета среднего количества детей на одного работающе-го), руб. Доход с учетом вычетов, руб. Количество работаю-щих, чел. Потенциальная налоговая база, руб.

2004 32148,00 2800,00 613,93 28734,00 13395,00 384891930,00

2005 39984,00 2400,00 2034,80 35549,00 12926,00 459506374,00

2006 48108,00 1600,00 1526,10 44981,00 11970,00 538422570,00

2007 60000,00 1600,00 1526,10 56873,90 12010,00 683055562,48

2008 73500,00 1600,00 1017,40 70882,60 12020,00 852008867,67

2009 88923 1600,00 14906,00 72417,00 12034,00 871466178,00

* Составлено на основе отчетов Управления Федеральной налоговой службы по Алтайскому краю.

Налоговый вычет на одного работающего определяется по форму-

ле

Нвыч1 =

Мах31 Зар

• Выч.

где Нвыч - величина годового налогового вычета;

Махзп - максимальный уровень дохода, который не может превысить доход налогоплательщика, исчисленный нарастающим итогом с начала налогового периода налоговым агентом, предоставляющим данный стандартный налоговый вычет;

Выч - ежемесячная величина стандартного налогового вычета.

Налоговый вычет на ребенка исчисляется аналогичным образом, но с учетом добавочного коэффициента:

Мах

Нвыч 2 =

Зар

К

• Выч

К

где Кдет - количество детей (лиц, не достигших трудоспособного возраста);

Краб - количество занятых.

Доход с учетом вычетов определяется вычитанием из среднего дохода одного работника налоговых вычетов:

Дох = Дохраб - Нвыч1 - Нвыч2 .

С учетом полученных данных вычисляется потенциальная налоговая база по налогу на доход физических лиц:

= Дох • Краб .

Данный расчет отражает максимально возможное поступление налога. Подобным образом рассчитываются потенциальные налоговые базы по остальным налогам. Показатели для расчета потенциально возможных налоговых баз представлены в табл. 4.

Т а б л и ц а 4

Показатели, необходимые для расчета потенциальной налоговой базы

Налог Показатель Методика расчета налоговой базы

Налог на прибыль Объем прибыли крупных и средних организаций

Средняя мощность организаций

НДС Розничный и оптовый товарооборот и оборот услуг(Тоо) НБ = Тоо

Акциз Объем произведенной алкогольной продукции, спирта этилового, вина (К1) НБ = V

Объем производства пива

Единый налог на вмененный доход, упрощенная система налогообложения Розничный товарооборот (С1) НБ = С1 + С2 + Сз

Оборот общественного питания

Объем реализации платных услуг населению по всем каналам реализации

Налог на имущество организаций Среднегодовая полная учетная стоимость основных фондов крупных и средних коммерческих организаций (К) НБ = К

Налог на добычу полезных ископаемых Объем добычи нефти (включая газовый конденсат), иных полезных ископаемых (Н) НБ = Н

В табл. 5 на основе расчетов потенциальной налоговой базы определяется коэффициент выполнения потенциального налогового обязательства. Суть методики потенциально возможных поступлений налогов и сборов заключается как в расчете коэффициента потенциальных поступлений, так и в определении вероятности исполнения территорией своих налоговых обязательств.

Таким образом, учитываются потенциально возможные поступления налогов, реальные поступления налогов, доли налогов и недоимки по налогам. Для расчета потенциально возможного поступления налогов необходимо потенциально возможную налоговую базу умножить на ставку налога, действующую в периоде, а также на норматив зачисле-

ний в территориальный бюджет. Реальные поступления налогов определяются как сумма поступлений в различные уровни бюджетов по районам. Отклонение рассчитывается как разница между реально поступившими налогами и потенциальными поступлениями. Доля недоимки и доли налога определены расчетным путем соответственно в общем объеме недоимки по району и в общем объеме налоговых поступлений. Условная вероятность поступления /-го налога определяется как обратно пропорциональная величина доли недоимки по /-му налогу, коэффициент выполнения потенциального налогового обязательств - как произведение доли налога и условной вероятности поступления /-го налога.

Т а б л и ц а 5 Результаты анализа резерва налоговых возможностей Бийского района Алтайского края

Налог Потенциально возможные налоговые базы, руб. Коэффициент выполнения потенциального налогового обязательства

2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009

НДФЛ 27519 17920 27997 35518 100247 45,7 38,5 54,1 55,2 60,2

Налог на прибыль 7562 7379 33249 29294 61622 3,7 4,3 4,1 6,6 5,8

Налог на

добавленную 30945 36174 51591 75048 69765 7,5 16,4 13,6 16,3 7,5

стоимость

Налог на

имущество 7326 11164 33258 48916 67739 3,7 5,7 7,7 8,5 10,6

организации

Налог на

имущество физических 929 916 1692 2184 2355 0,5 0,5 0,5 0,4 0,3

лиц

Земельный налог 4161 5986 3661 12409 10 178 4,2 4,6 2,1 1,5 1,8

ЕНВД 4772 6041 4564 4259 12 204 2,7 3,63 2,6 1,8 1,6

УСН 4276 6071 13052 10655 22 397 2,1 3,47 3,2 3,9 2,3

Максимально возможные поступления налога рассчитываются по формуле

^мах -Н-Бпотенц • С • N ,

где ¥мах - потенциально возможная налоговая база; С - ставка налога;

N - норматив для зачисления в местный бюджет по налогу. Коэффициент выполнения налогового обязательства определяется согласно теории вероятности по формуле

где Кн.ойах - коэффициент выполнения налогового обязательства;

Нед - недоимка по -му налогу за исследуемый период;

^налог(НП)г - доля /-го налога в общей структуре поступлений за исследуемый период.

Рассмотрим полученные результаты по Бийскому району и проанализируем их.

Основными плательщиками налога на прибыль муниципального образования «Бийский район» являются 16 крупных и средних предприятий, из них социально значимые: ООО «Верх-Катунская фабрика», ООО «Боровой кирпичный завод», ООО «Триера», ООО «Майма-Угринич», ООО «Курай-Агро», ООО «Евразия», ЗАО «Наладчик», ООО «Теллура-Бис». Финансовое состояние предприятий промышленности можно охарактеризовать как стабильное. Убытки получены в основном за счет предприятий, производящих теплоэнергию.

Доля налога на прибыль в общей доли налоговых поступлений стабильно увеличивается, однако остается достаточно низкой - 4-9%, что объясняется небольшим уровнем налоговой базы по налогу: количество прибыльных организаций составляет большинство, при этом размер прибыли остается на достаточно низком уровне.

Отклонение между реальными и потенциальными поступлениями в течение изучаемого периода отрицательно и неоднородно: наибольшее значение было достигнуто в 2006 г., составив 24,4 млн. рублей, наименьшее - в 2005 г. - 188 тыс. рублей.

Сравнительно небольшая доля налога на добавленную стоимость в Бийском районе объясняется тем, что по объему товарооборота, общественного питания и платных услуг по большинству поселений показатели значительно ниже среднерайонных и краевых. Данное положение обусловлено тем, что население района все денежноемкие товары (промышленные, в том числе бытовую технику) покупают в городе Бийске, а в поселениях идет торговля в основном продовольственными товарами.

Превышение потенциальных поступлений налога на имущество над реальными в первую очередь объясняется неудовлетворительным финансовым состоянием предприятий на протяжении ряда лет, а также высоким износом основных фондов - 62,5%, в том числе в обрабатывающих отраслях - 52,1%. Впервые превышение реального поступления налога на имущество организаций над потенциально возможным отмечалось в 2008 г., что объясняется инвестированием в основной капитал предприятий.

Ежегодное превышение потенциальных поступлений по налогу на имущество физических лиц над реальными, достаточно высокая доля недоимки и низкий потенциал выполнения налогового обязательства объясняются в первую очередь низкими доходами населения.

Поступления от земельного налога достаточно стабильны. Отмечается тенденция превышения фактического поступления налога над потенциальным, а также достаточно низкая доля недоимки.

Уменьшение доли доначислений по специальным режимам в районе в 2006-2007 гг. объясняется прежде всего сокращением предприятий торговли, а также прекращением реализации алкогольной продукции. Ежегодное превышение потенциальных поступлений над реальными фактически связано с уходом руководителей от уплаты налогов.

Исходя из расчетных таблиц по налогам определяется суммарный коэффициент выполнения налоговых обязательств в целом по муниципальному образованию:

Кн.о = ХКн.ойох .

В табл. 6 рассчитано значение суммарного потенциала выполнения налоговых обязательств за 2004-2009 гг. в Бийском районе.

Т а б л и ц а 6

Значение суммарного потенциала выполнения налоговых обязательств за 2004-2009 гг.

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Суммарный коэффициент выполнения потенциального налогового обязательства 69,96 77,10 87,95 94,18 90,02 79,75

На основе проведенного анализа структуры налоговых поступлений по отраслям, совмещенного с оценкой резервов налоговых возможностей (налогового потенциала) муниципального образования, можно определить потенциальные точки роста территории, а также выявить возможные сценарии развития муниципального образования.

В анализируемом случае налоговые обязательства Бийского района выполняются не в полном объеме. Бюджетная обеспеченность по собственным доходам как по поселениям, так и по району остается низкой на протяжении ряда лет. Так как в настоящее время социальное и экономическое развитие поселений во многом зависит от бюджетной обеспеченности в целом и получения собственных доходов, то в районе необходима работа по повышению уровня выполнения налоговых обязательств путем совершенствования и развития точек роста.

Ведущей отраслью экономики Бийского района является сельскохозяйственное производство. По поголовью крупного рогатого скота, производству молока и мяса он является самым крупным в Алтайском крае, и в перспективе в районе есть все возможности для дальнейшего развития сельскохозяйственного производства, а имеющиеся земельные ресурсы позволяют в полном объеме обеспечить кормовую базу отрасли животноводства. Однако вклад сельского хозяйства в бюджет остается низким. В то же время именно на базе сельскохозяйственного производства есть все условия для развития обрабатывающих отраслей промышленности: по производству круп (ЗАО «Наладчик», ООО «Ку-рай-Агро»), мясомолочной продукции (ООО «Майма-Угринич»), колбасных изделий (ООО «Евразия»).

Наличие в районе разведанных нерудных полезных ископаемых (глины, песка, гравия) позволит увеличить производство строительных материалов (кирпича, щебня) на существующих предприятиях (ООО «Верх-Катунская фабрика», ООО «Боровой кирпичный завод»), а также способствует привлечению инвесторов для строительства новых предприятий по производству строительных материалов.

В районе открыты значительные запасы минеральной воды, которая используется для производства минеральной воды «Серебряный ключ» (ООО «Серебряный ключ» и ООО «Триера»). Кроме того, данная минеральная вода активно используется в лечебных целях в санатории «Рассветы над Бией», расположенного в селе Стан-Бехтемир Бий-ского района.

Дальнейшее развитие этих точек роста позволит значительно укрепить структуру экономики района, его социальную политику, более интенсивно использовать природные и трудовые ресурсы.

В целях дальнейшего развития района предлагаются следующие сценарии развития.

Инерционный сценарий развития муниципального образования связан с постепенным общим улучшением ситуации в экономике и социальной сфере района, повышением качества жизни населения без существенного изменения сложившейся структуры экономики. В материальном производстве ведущая роль сохранится за сельским хозяйством. Однако при этом необходимо современное техническое оснащение сельскохозяйственного производства. Главенство в производстве промышленной продукции останется за производством пищевых продуктов. Необходимо отметить, что положительная динамика промышленного производства станет возможной при условии, как минимум, сохранения рынков сбыта выпускаемой продукции. Согласно данному сценарию необходимо также создать условия для успешного развития малого бизнеса.

Результатом внедрения сценария станет увеличение бюджетных доходов и, как следствие, улучшение качества жизни населения: рост занятости и уровня доходов.

Инновационный сценарий развития основан на внедрении высоких технологий как в животноводстве, так и в возделывании сельскохозяйственных культур. Данный сценарий требует больших финансовых вливаний, однако результатом его внедрения станет значительное повышение устойчивости экономики района. В результате район может существенно повысить общий уровень развития, а также свой рейтинговый уровень среди территорий края.

Список литературы

1. Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований Алтайского края на 2008-2017 годы // www.altairegion22.ru/rus/territory/soc_econ/program_2007_2008/

2. Алтайский край в цифрах. 2003-2008 : краткий статистический сборник. - Барнаул, 2009.

3. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики : учебник для вузов. - М. : ГУ - ВШЭ, 2000.

4. Основные индикаторы качества жизни домашних хозяйств Алтайского края в 2004-2008 годах. - Барнаул, 2009.

5. Основные показатели социально-экономического положения муниципальных районов и городских округов Алтайского края. 20022007. - Барнаул, 2008.

6. Щуков В. Н. Экономический потенциал регионов России и эффективность его использования : учебное пособие. - Иваново, 2002.

7. Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2009. - № 40. - Ст. 3822.

8. Закон Алтайского края от 3 ноября 2005 г. № 90-ЗС «О краевом фонде финансовой поддержки муниципальных районов, городских округов» // Сборник законодательства Алтайского края. - 2005. -№ 115. - Ч. I.