Формирование доходного потенциала регионов в условиях реформы бюджетного процесса

В современной налоговой политике Российской Федерации чрезвычайно важно стабилизировать и укрепить доходную базу регионов. Предлагаемая статья показывает влияние изменения налогового и бюджетного законодательства на доходную часть бюджетов субъектов Федерации. В ней анализируются возникающие в связи с этим проблемы и предлагаются пути их решения.

Формирование доходного потенциала регионов в условиях реформы бюджетного процесса

С. Н. РЯБУХИН,

кандидат экономических наук, аудитор Счетной палаты РФ, Москва

Последствия изменений налогового и бюджетного законодательства

Проводимая в России с 2003 г. налоговая реформа коренным образом изменила источники доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и поставила перед регионами проблемы сбалансированности их консолидированных бюджетов и исполнения бюджетных обязательств. В связи с реформой бюджетного и налогового законодательства изменились и пропорции распределения общей суммы налоговых доходов, собираемых в бюджеты всех уровней.

Сейчас основными источниками доходов как местных, так и региональных бюджетов остаются поступления от федеральных налогов и сборов, а также зачисляемые в указанные бюджеты по постоянным нормативам поступления от налогоплательщиков, применяющих специальный режим налогообложения. В общем объеме налоговых доходов кон© ЭКО 2006 г.

126 ЭКО

солидированных бюджетов регионов федеральные налоги занимают около 80%.

Данные органов исполнительной власти и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации показывают, что изменения в бюджетном и налоговом законодательстве оказывают, в основном, негативное влияние на доходный потенциал1 субъектов Российской Федерации.

Так, за 2003-2006 гг. общая сумма выпадающих в связи с изменениями бюджетного и налогового законодательства доходов составила 595,4 млрд руб., а сумма дополнительных доходов - всего лишь 52,9 млрд руб.

Приведем примеры. Отмена в 2003 г. налога на пользователей автомобильных дорог, налога с владельцев транспортных средств, снижение норматива отчислений единого налога на вмененный доход, взимаемый в связи с упрощенной системой налогообложения, с 70% до 60%, уменьшение ставки налога на имущество физических лиц, зачисление акцизов на табачные изделия в полном объеме в федеральный бюджет привели к образованию выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на сумму 129,4 млрд руб. По данным Удмуртской Республики, Новосибирской и Ярославской областей, Москвы, Санкт-Петербурга, отмена с 1 января 2003 г. транспортного налога и налога на пользователей автомобильных дорог, бывших основными источниками доходов территориальных дорожных фондов, привела к значительным потерям их консолидированных бюджетов. Консолидированный бюджет Новосибирской области потерял 2,1 млрд руб., Ярославской - 1,2 млрд руб., бюджет Москвы - 41,1 млрд руб., Санкт-Петербурга - 7 млрд руб.

Снижение нормативов отчислений в бюджет субъекта Российской Федерации за негативное воздействие на окру-

1 Доходным потенциалом мы называем приходящиеся на душу населения доходы, собранные на территории региона в бюджеты всех уровней (до их распределения по уровням бюджетной системы Российской Федерации). В законодательстве Российской Федерации это понятие отсутствует, однако оно есть в законодательстве Республики Саха (Якутия), Чувашской Республики, Калужской, Новосибирской областей, Ненецкого автономного округа.

жающую среду с 81% до 80% в 2004 г., по разовым платежам за пользование недрами при наступлении событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами с 60% до 10%, индексация в 1,4 раза минимальных ставок платы за древесину и зачисление в полном объеме в федеральный бюджет платежей за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, снижение ставки водного налога по гидроэнергетике, а также отмена налога с продаж и целевых сборов на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования в целом привело к выпадению доходов субъектов Российской Федерации в объеме 165,5 млрд руб.

Анализ данных ряда субъектов Российской Федерации о влиянии изменений бюджетного и налогового законодательства на доходную часть региональных бюджетов показал, что полученные в 2004 г. консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации дополнительные доходы только на 17-18% компенсировали сумму выпадающих из этих бюджетов доходов.

Снижение нормативов отчислений по налогу на прибыль в бюджеты субъектов Российской Федерации на 1,5%, передача водного налога в федеральный бюджет по нормативу 100%, уменьшение норматива отчислений в бюджет региона налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в виде углеводородного сырья до 5% привели к образованию выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на 199,7 млрд руб.

Ежегодное снижение величины нормативов зачисления по НДПИ в консолидированные бюджеты субъектов РФ привело к тому, что в отдельных субъектах Федерации более 90% указанного налога зачисляется в федеральный бюджет. Так, в 2005 г. ООО «Астраханьгазпром» уплатило в федеральный бюджет НДПИ в сумме 1794,0 млн руб., а в консолидированный бюджет субъекта - только 11,2 млн руб.

Кроме того, по данным некоторых субъектов Российской Федерации, потери их консолидированных бюджетов за 2004-2005 гг. от внесения изменений в порядок уплаты ак-

цизов на нефтепродукты, позволяющих налогоплательщикам выбирать, на территории какого субъекта Российской Федерации они будут платить акцизы, составили около 2,6 млрд руб.

Так, потери бюджета Иркутской области составили 539 млн руб. (такая же сумма прогнозируется в 2006 г.), Ярославской области - 536 млн руб.

Отрицательно влияет на доходный потенциал регионов и перерегистрация юридических лиц с территории одного региона на территорию другого.

Например, в Иркутской области за 2003-2004 гг. потери областного бюджета в части региональных налоговых доходов составили около 12 млрд руб. из-за «ухода» из области таких крупнейших налогоплательщиков, как ОАО «Иркутскэнерго», ОАО РЖД «Восточно-Сибирская железная дорога», авиационный завод ОАО «Иркут». Региональные налоги от данных предприятий в 2005 г. поступили в бюджет Москвы, в то время как рабочие, служащие данных предприятий пользуются инфраструктурой Иркутска.

В Орловской области перевод крупных налогоплательщиков (ЗАО «Интер» РАО «ЕЭС России» и ОАО «Строй-трансгаз») в межрегиональную налоговую инспекцию ФНС России привел в 2005 г. к потерям бюджета области на сумму 343,7 млн руб.

Отмена с 1 января 2006 г. налога на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения, и исключение из перечня доходов, освобождаемых от налогообложения по налогу на доходы физических лиц, доходов, получаемых в порядке дарения, приведут к выпадающим доходам консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации примерно на 0,9 млрд руб.

Внесенные в Налоговый кодекс с 1 января 2006 г. изменения предусматривают отмену налогового режима акцизного склада в отношении алкогольной продукции и исключение из числа налогоплательщиков акцизов акцизных складов оптовых организаций, уменьшение налогооблагаемой базы до 50% на сумму убытков прошлых периодов, совершенствование действующего порядка отнесения затрат

ИНСТИТУТЫ РЫНКА 5 ЭКО № 10, 2006

на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, введение амортизационной премии. В связи с вышеуказанными изменениями в 2006 г. потери бюджета Республики Башкортостан оцениваются в 1,2 млрд руб., бюджета Приморского края - в 0,58 млрд руб., Кемеровской области - 0,48 млрд руб., Томской области -0,82 млрд руб.

Кроме того, главой 31 «Земельный налог» части второй Налогового кодекса Российской Федерации с 1 января 2006 г. введено исчисление земельного налога по кадастровой стоимости земельных участков. Вследствие законодательно не урегулированных правовых норм применения повышающих коэффициентов к ставкам земельного налога снизится собираемость по данному налогу, плановые бюджетные показатели по земельному налогу в большинстве регионов не будут исполнены.

Анализ прогнозных поступлений земельного налога в 2006 г. в бюджеты поселений показал, что поступления данного налога по сравнению с 2005 г. снизятся примерно на 25%.

Например, в Вологодской области прогноз поступлений в бюджет по земельному налогу, исчисленному от кадастровой стоимости, в 2006 г. составит 77,7% от плановых назначений в бюджет субъекта, что означает снижение на 89,6 млн руб.

Таким образом, внесенные в 2003-2005 гг. и в 2006 г. изменения бюджетного и налогового законодательства, направленные на увеличение доходной части консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, не решают в полном объеме проблему компенсации выпадающих доходов консолидированных бюджетов регионов. Предусмотренная из федерального бюджета сумма компенсации не покрывает потери их консолидированных бюджетов.

Так, дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности консолидированного бюджета Магаданской области в 2005 г. составила 19,6 млн руб., а сумма выпадающих доходов бюджета области - 349,9 млн руб. Следовательно, сумма компенсации покрывала лишь 5,6% выпадающих доходов. В Алтайском крае сумма компенсации в

2005 г. равнялась 15% объема выпадающих доходов. В 2006 г. выпадающие доходы в размере 970 млн руб. не будут компенсированы суммой дополнительных доходов, которая, по предварительным данным, составит 702,4 млн руб. Аналогичная ситуация складывается в 37 субъектах Российской Федерации.

Отсутствие комплексного подхода на федеральном уровне к обеспечению сбалансированности бюджетов в разрезе субъектов Российской Федерации, несправедливая налоговая система, необоснованное распределение налогового бремени между экономическими субъектами, между отраслями экономики, неполная компенсация выпадающих доходов в результате проведения бюджетной и налоговой реформ приводят к нарушению сложившихся пропорций в доходной части консолидированных бюджетов регионов, усилению различий в социально-экономическом развитии территорий, необеспеченности собственными ресурсами бюджетов регионов и муниципальных образований, и как следствие, к невозможности самостоятельно и в полном объеме выполнять возложенные на них функции2.

Следует особо отметить, что в результате изменений бюджетного и налогового законодательства (и как следствие, регионального) одной из серьезных проблем для регионов и муниципальных образований стало неритмичное поступление доходов в бюджет. Это связано с действующими сроками уплаты отдельных наиболее значимых налогов. Несмотря на то, что налог на имущество организаций является региональным, права территориальных органов по определению сроков его уплаты ограничены и позволяют устанавливать лишь сроки уплаты ежеквартальных авансовых платежей.

Аналогичная проблема и по земельному налогу - основному источнику доходов бюджетов поселений. Его поступление не может обеспечить ежемесячного финансирования бюджетных расходов поселений в полном объеме. С учетом

2 По этому вопросу см, например: Материалы к заседанию Правительства РФ «Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006-2008 гг.».

ИНСТИТУТЫ РЫНКА

5*

этого, поселения в течение квартала будут испытывать финансовые затруднения в исполнении своих бюджетных обязательств.

Сложившаяся ситуация с задержкой поступлений доходов в бюджеты регионов и муниципальных образований характерна практически для всех регионов России. Для решения проблемы необходимо установить ежемесячные авансовые платежи с равномерной долей их уплаты в бюджеты муниципальных образований. Это позволит налогоплательщикам нести равномерную налоговую нагрузку в течение года и предусмотреть выплату иных налогов.

До настоящего времени не регламентированы сроки регистрации права собственности юридических и физических лиц на принадлежащее им имущество - земельные участки, без которого невозможно достоверно оценить налоговую базу и прогнозировать объемы поступления данного налога в местные бюджеты.

Бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации установлен добровольный порядок регистрации указанного имущества. Поскольку регистрация требует времени и денежных средств3 и впоследствии приведет к увеличению суммы уплачиваемых налогов, ни физические, ни юридические лица не стремятся официально оформить право собственности на принадлежащее им имущество. При этом у органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) нет никаких прав по принятию административных мер к уклоняющимся от регистрации имущества. Такая ситуация характерна для большинства субъектов Российской Федерации, в том числе Республики Калмыкия, Белгородской, Волгоградской областей и др.

Для исправления ситуации необходимо на федеральном уровне решить вопрос о внесении в бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации изменений, связанных с предоставлением льгот по временному освобождению граждан и (или) юридических лиц от уплаты сбора за

3 С 1 января 2006 г. в соответствии с законодательством субъектов Федерации суммы регистрационных сборов составляют от 750 до 7500 руб.

государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. Указанное изменение позволит физическим и юридическим лицам в течение определенного срока зарегистрировать принадлежащее им имущество на льготных условиях и по упрощенной процедуре.

Плюсы и минусы льготного налогового режима

По информации, предоставленной контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, значительное количество установленных федеральным и региональным законодательством льготных категорий налогоплательщиков по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу существенно снижает доходы бюджетов регионов. При этом компенсация потерь по федеральным льготникам регионам не предусмотрена.

За 2003-2005 гг. сумма льгот, предоставленных хозяйствующим субъектам законодательными актами Российской Федерации и регионов, только по четырем субъектам Российской Федерации составила около 3 млрд руб. Суммы выпадающих доходов региональных бюджетов, в условиях применения льгот по налогу на прибыль организаций, налогу на имущество организаций, транспортному и земельному налогам за 2003-2005 гг. значительны.

Так, выпадающие доходы бюджета Санкт-Петербурга по налогу на прибыль организаций составили 1,8 млрд руб., по налогу на имущество организаций - 10,6 млрд руб., по земельному налогу - 16,5 млрд руб.

В 2003 г. организациям Самарской области были предоставлены отсрочки и рассрочки по уплате налогов и сборов в части, зачисляемой в бюджет области, на 0,35 млрд руб., потери бюджета Самарской области за этот же период составили 0,2 млрд руб. Выпадающие доходы консолидированного бюджета Липецкой области в 2004 г. равнялись 1,3 млрд руб., из них 1,1 млрд руб. - сумма доходов, выпадающих в связи с льготами, предоставленными областным законом «О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области», по налогу на имущество организаций.

В связи с предоставлением льгот по федеральному и региональному налоговому законодательству консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации недополучили за 2003-2005 гг. около 15% доходов.

Предоставление с 1 января 2004 г. организациям железнодорожного транспорта и электроэнергетики льгот по региональному налогу на имущество4 также привело к потерям доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Например, потери бюджета Читинской области в 2005 г. достигли 0,97 млрд руб., (в 2006 г. они оцениваются в 1,05 млрд руб.), бюджета Магаданской области в 2005 г. - 0,26 млрд руб. (прогноз на 2006 г. -0,11 млрд руб.).

С 1 января 2006 г. прекращает действие ряд льгот по земельному налогу, установленных на федеральном уровне, к числу которых относятся: освобождение от налогообложения организаций в отношении земельных участков, непосредственно занятых объектами мобилизационного назначения и (или) мобилизационными мощностями, законсервированными и (или) не используемыми в производстве; всеми видами мобилизационных запасов (резервов) и другим имуществом мобилизационного назначения, отнесенным к создаваемым по решениям органов государственной власти страховым запасам, испытательными полигонами, сна-ряжательными базами, аэродромами, объектами единой системы организации воздушного движения, отнесенными в соответствии с законодательством к объектам особого назначения. Указанное изменение должно дать положительный результат по поступлениям доходов в консолидированные бюджеты регионов.

Таким образом, использование льготного налогового режима может оказывать существенное влияние (как в поло-

4 Постановление правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 504 «О перечне имущества, относящегося к железнодорожным путям общего пользования, федеральным автомобильным дорогам общего пользования, магистральным трубопроводам, линиям энергопередачи, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов, в отношении которых организации освобождаются от обложения налогом на имущество организаций».

жительную, так и в отрицательную сторону) на доходы региональных, местных бюджетов и в целом на доходный потенциал консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Законодательное предоставление льготного налогового режима организациям должно осуществляться с учетом влияния указанных решений на доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и при условии компенсационных мер со стороны федерального центра.

Еще одну существенную проблему для прогнозирования и оценки доходного потенциала регионов создают недостатки налоговой и статистической отчетности. По данным ряда субъектов Российской Федерации, они имеют типовой характер. Это: значительная задержка в сроках предоставления отчетной информации по валовому региональному продукту, систематический пересмотр (уточнение) органами статистики ряда отчетных данных за прошедшие периоды по ключевым экономическим показателям (денежных доходов и расходов населения, прибыли, инвестиций в основной капитал), которые применяются в прогнозных расчетах доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации. Не позволяет в полной мере оценить экономический потенциал региона и отсутствие в статистике данных о текущей деятельности подразделений крупных компаний, расположенных на территории того или иного субъекта Российской Федерации.

Отсутствие необходимой налоговой и статистической информации, особенно на муниципальном уровне, не позволяет на сегодняшний день органам местного самоуправления достоверно разрабатывать перспективные планы социально-экономического развития муниципальных образований и осуществлять формирование доходной части бюджетов регионов с учетом оценки его доходного потенциала.

В ходе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такое положение может привести к тому, что одни муниципальные образования перевыполнят прогнозные

показатели доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, в то время как другие не смогут выполнить их плановые назначения.

Решение такого рода вопросов относится к полномочиям Российской Федерации и требует принятия соответствующих законодательных и нормативных актов и управленческих решений, предусматривающих разработку форм налоговой и статистической отчетности, в соответствии с требованиями реформы местного самоуправления, а также законодательного решения вопроса об информационном взаимодействии федеральных и региональных ведомств.

В этой связи следует согласиться со следующими предложениями комитетов по бюджету, по делам Федерации и региональной политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации5:

^ совершенствовать межбюджетные отношения в связи с разграничением полномочий в целях создания условий для увеличения доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации; ^ принять меры по обеспечению стабильности закрепленных за уровнями публичной власти доходных источников;

^ создать наиболее совершенный механизм своевременного поступления информации в органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления о налогооблагаемой базе, о статистических данных, необходимых для формирования бюджетов муниципальных образований и бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год.

5 Внесены на прошедшем в апреле текущего года заседании «круглого стола», посвященного основным направлениям совершенствования межбюджетных отношений в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

«Настоящий хороший дом не знает привилегированных или униженных, в нем нет ни любимчиков, ни пасынков. Здесь никто не смотрит на другого сверху вниз, никто не пытается нажиться за счет других, а сильные не издеваются над слабыми. В этом доме правят равенство, забота, сотрудничество, взаимопомощь». Так ставший в 1932 г. премьер-министром Швеции социал-демократ П. А. Ханнсон характеризовал образ шведского «народного дома», который затем был положен экономистами стокгольмской школы в основу так называемой шведской модели. Её основные черты рассмотрены в настоящей статье, которая может заинтересовать специалистов в области международной экономики, государственного регулирования, социологии и политологии.

Шведская модель развития общества

С. М. АКСЕНОВ,

кандидат экономических наук, директор Агентства финансовой безопасности, Москва

Несколько слов о шведах

Шведское общество характеризуется высокой степенью социального равенства: сравнительно невелико число людей, испытывающих финансовые трудности, но при этом весьма ограниченно число богатых. Особенность культуры этой страны заключается в том, что для человека стыдно быть должником у общества - каждый должен вносить свою лепту в создание всеобщего благополучия, и пользоваться чем-то бесплатно, за счет других - аморально. Сознание собственной бесполезности для общества может привести даже к личной трагедии: потеря работы или трудоспособности глубоко переживается скорее на моральном уровне, нежели на материальном, поскольку государственные пособия по инвалидности и безработице высоки, как нигде. Если в других странах говорят о долге детей перед родителями и

© ЭКО 2006 г.

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ 137