Некоторые особенности привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности

УДК 351.756 ББК 67.99

© 2015 г. М. Ю. Понежин, Л. Ю. Понежина

некоторые особенности привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности

В статье рассматривается механизм обеспечения административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России. Исследуются вопросы привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности. Выявляется порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Ключевые слова: миграция, иностранные граждане, лица без гражданства, административная ответственность, порядок производства по делам об административных правонарушениях, административное выдворение за пределы Российской Федерации.

SOME FEATURES OF THE ATTRACTION OF FOREIGN CITIZENS

AND STATELESS PERSONS TO ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY

The article discusses the mechanism for administrative-legal regime of stay offoreign citizens and stateless persons in Russia. The problems of attracting foreign citizens and stateless persons to administrative responsibility. Identifies the order of proceedings on administrative offenses.

Keywords: migration, foreign citizens, stateless persons, administrative responsibility, the order of proceedings on administrative offenses, administrative expulsion from of the Russian Federation.

В течение XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционных потоков, а к его концу феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных проблем. Данное обстоятельство потребовало разработки новых подходов к миграционной политике, способствующей достижению и поддержанию баланса интересов всех международных исследователей, интересующихся регулированием миграционных процессов.

После того, как было снято большинство административных запретов и ограничений на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства, произошло стремительное увеличение пребывающих в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также возросло количество присутствующих в государстве иностранных юридических лиц.

Поэтому проблема привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства в России является как никогда актуальной, так как не все мигранты прибывают с миролюбивыми намерениями, что может осложнить практику обеспечения правопорядка в общественных местах, охраны личной безопасности, прав и свобод граждан.

В соответствии со ст. 62 Основным законом нашего государства иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с

гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором [ 1]. Статья 2.6 КоАП РФ устанавливает, что находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами России (особые правила действуют лишь в отношении лиц, пользующихся соответствующими привилегиями и иммунитетами) [2].

В то же время статус иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц имеет существенные отличия от статуса граждан России и юридических лиц, в том числе и в плане административно-правовой ответственности. Так, только иностранные граждане и лица без гражданства могут быть подвергнуты выдворению за пределы Российской Федерации (ст. 3.10 КоАП РФ).

Таким образом, для данной категории лиц в России установлен национальный режим, то есть правила об уравнивании, за некоторым исключением, в правах и обязанностях с гражданами Российской Федерации.

Однако необходимо обратить внимание на то, что правовое положение мигрантов регулируется как нормами международного и национального права, так и особым правовым режимом, который предоставляется страной пребывания.

Следует сказать, что проблемы и вопросы административно-правового регулирования режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашей страны всегда находились в центре внимание ученых и специалистов-практиков. Обусловлено это тем, что механизм обеспечения административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства является сложным правовым феноменом. Правильное определение содержания механизма административно-правового регулирования является залогом успеха в деле разработки адекватных административно-правовых средств обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Напомним, что для юридической науки одной из главных проблем всегда являлась и является разработка учения о правовом статусе личности, о соотношении прав и обязанностей граждан России, иностранцев и лиц без гражданства.

Федеральные законы «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (1996), «О правовом положении иностранных граждан» (2002), «О миграционном учете иностранных граждан в Российской Федерации» (2006) ввели новые административно-правовые средства обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, которые нуждаются в теоретическом осмыслении. Реализация ряда правовых предписаний, содержащихся в названных законах, вызывает серьезные трудности на практике. В этой связи оценка правовых предписаний вышеназванных законов представляется актуальной и своевременной задачей.

Правонарушения совершенные иностранными гражданами, вызывают особенный резонанс в обществе [3]. Неконтролируемая миграция населения становится одним из факторов, влияющих на состояние правопорядка и общественной безопасности, с ней нельзя не считаться. В Указе Президента России «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [4], принятой еще в 2009 году, подчеркивалось, что «на обеспечение национальных интересов Российской Федерации негативное влияние будут оказывать проблемы, связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией».

Но, конечно, сама административная ответственность наступает только в случае совершения административного правонарушения и представляет механизм реализации санкции административно-правовой нормы.

Как указывает Н. В. Полякова, к административным правонарушениям в сфере миграционного режима относят противоправные виновные деяния (действия или бездействия) специальных субъектов (иностранных граждан, лиц без гражданства, а также граждан Российской Федерации, физических и юридических лиц, выступающих в качестве принимающей стороны), нарушающих предписания административно-правовых норм, регламентирующих миграционные отношения, складывающиеся по поводу режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и внешней трудовой миграции [5].

Привлечение к административной ответственности влечет за собой определенные законом последствия для нарушителя, которые выражаются в том или ином виде административного наказания.

Привлечение к административной ответственности осуществляется в рамках процессуального производства - производства по делам об административных правонарушениях.

Производство по делам об административных правонарушениях в области миграции предусматривает комплекс процессуальных действий уполномоченных субъектов, объединенных стадиями.

На стадии возбуждения дела об административном правонарушении, связанного с нарушением миграционного режима, составляется процессуальный документ - протокол по делу об административном правонарушении.

Особое значение для правоприменительной деятельности в этой области имеет первоначальный сбор материала и доказательств по делу об административном правонарушении. Статья 28.7 КоАП РФ закрепляет ряд административных правонарушений, при выявлении которых необходимо проведение административного расследования, представляющего собой самостоятельную, объективно необходимую форму производства по делам об административных правонарушениях в отношении определенной законодателем категории дел. К ней относятся и нарушения в области миграционного законодательства.

В то же время необходимо обратить внимание на то, что КоАП РФ не закрепляет понятие «административное расследование». Этот пробел восполняет постановление Пленума Верховного суда РФ от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в котором дано понятие административного расследования [6].

В ходе административного расследования осуществляется административно-процессуальная

деятельность правоприменительных субъектов (государственных органов и их должностных лиц) по проведению экспертизы или других процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, направленных на установление фактических обстоятельств правонарушения, их фиксацию и юридическую квалификацию [7, с. 7].

По смыслу ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование, если существует необходимость, может проводиться по всем административным правонарушениям в сфере миграционного законодательства.

Однако, на наш взгляд, целесообразно проводить административное расследование по следующим фактам нарушения миграционного законодательства:

- нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в России иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории нашего государства (ст. 18.9 КоАП РФ);

- незаконное привлечение к трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 18.15 КоАП РФ);

- нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах) (ст. 18.16 КоАП РФ);

- несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17 КоАП РФ);

- нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства обязательных правил, связанных с исполнением принятого в отношении их решения об административном выдворении за пре-

- нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства срока обращения за выдачей патента (ст. 18.20 КоАП РФ);

- предоставление принимающей стороной заведомо ложных сведений об иностранном гражданине либо подложных документов при осуществлении миграционного учета (ст. 19.27 КоАП РФ).

Административное расследование позволяет должностным лицам юрисдикционных органов проводить процессуальные действия, направленные на сбор доказательств в течение месяца.

КоАП РФ предусмотрел возможность составления протокола об административном правонарушении в отсутствие физического лица или законного представителя физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. При этом они должны быть извещены в установленном порядке, копия протокола об административном правонарушении должна быть направлена лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

Кроме того, КоАП РФ закрепляет упрощенную процедуру производства по делам об административных правонарушениях, которая может осуществляться и в случае нарушения миграционного законодательства.

Необходимо отметить, что КоАП РФ устанавливает общие сроки направления протокола об административном правонарушении в сфере соблюдения миграционного законодательства судье или должностному лицу, уполномоченному рассматривать данное дело. Дело о нарушении миграционного законодательства должно быть направлено в течение трех суток с момента составления протокола об административном правонарушении.

В связи с тем, что в санкции статей гл. 18 КоАП РФ предусмотрен такой вид административного наказания, как административное выдво-

делы Российской Федерации или о депортации, либорение иностранных граждан и лиц без граждан-

правил, связанных с реализацией международного договора России о реадмиссии, неосуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства, в отношении которых принято решение о прекращении процедуры реадмиссии, добровольного выезда из Российской Федерации в установленный срок (ст. 18.18 КоАП РФ);

- нарушение правил уведомления уполномоченных государственных органов об обучении или прекращении обучения иностранных граждан и лиц без гражданства в образовательных организациях (ст. 18.19 КоАП РФ);

ства за пределы России, и он налагается только федеральными судьями, то такой административный материал передается на рассмотрение судье немедленно после его составления.

Следует обратить внимание на положения постановления Пленума Верховного суда РФ от 24 марта 2005 года № 5, которые определяют недостатки протокола по делу об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола [6].

Следующей является стадия рассмотрения дела об административных правонарушениях и принятия решения о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства в России.

Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, оно может быть рассмотрено по месту его жительства.

Общий срок рассмотрения дела об административном правонарушении в области соблюдения миграционного законодательства составляет пятнадцать дней со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

Судья имеет право рассмотреть полученные им дела об административных правонарушениях в области соблюдения миграционного законодательства в течение двух месяцев.

Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, -не позднее 48 часов с момента его задержания.

Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении в области соблюдения миграционного законодательства не составляется, так как все дела рассматриваются единолично должностными лицами ФМС РФ или судьями.

Непосредственно при рассмотрении дела о нарушении режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации должностное лицо ОВД или судья, рассматривающий его, должен назначить переводчика в случае, если иностранный гражданин, в отношении которого рассматривается дело, не может дать полные сведения о себе или свободно не владеет русским языком, а также языком республики субъекта Российской Федерации, на котором ведется производство по делу об административном правонарушении [8].

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление о назначении административного наказания либо прекращении производства по делу об административном правонарушении.

При вынесении постановления по делу об административном правонарушении в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства судья решает вопрос о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства в специальное учреждение, если назначает таким лицам ад-

министративное наказание в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации.

Постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. День изготовления постановления в полном объеме является днем его вынесения.

Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу или законному представителю физического лица либо законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе либо высылается указанным лицам по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления [9, с. 11].

Если иностранное юридическое лицо или иностранный гражданин совершил административное правонарушение на территории Российской Федерации и впоследствии оказался за ее пределами, при этом возможность производства процессуальных действий с его участием на территории Российской Федерации отсутствует, все материалы возбужденного и расследуемого дела об административном правонарушении передаются в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, которая решает вопрос об их направлении в компетентные органы иностранного государства для осуществления административного преследования.

Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу:

1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении (десять дней), если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано;

2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту (десять дней), если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, когда решением отменяется вынесенное постановление;

3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.

Постановление о наложении административного штрафа исполняется путем его уплаты лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки его платежа. Если иностранный гражданин или лицо

без гражданства, нарушившие миграционное законодательство, являются несовершеннолетними, не имеют самостоятельного заработка, административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей.

При отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, по истечении установленного срока (30 дней), судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, направляют в течение трех суток постановление о наложении административного штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу-исполнителю для исполнения.

Кроме того, должностное лицо, рассмотревшее дело об административном правонарушении в области обеспечения правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России, составляет протокол об административном правонарушении в соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ в отношении лица, не уплатившего административный штраф. Если дело об административном правонарушении в области обеспечения правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ рассмотрено судьей, то протокол по ч. 4.1 ст. 20.25 КоАП РФ в отношении лица, не уплатившего административный штраф по делу об административном правонарушении, составляет судебный пристав-исполнитель.

Постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства исполняется путем официальной передачи иностранного гражданина или лица без гражданства представителю властей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется, либо путем контролируемого самостоятельного выезда лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации.

Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства оформляется в виде двустороннего или одностороннего акта, который приобщается к постановлению или к материалам исполнительного производства.

Иностранный гражданин или лицо без гражданства, которым назначено административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации, обязаны выехать из Российской Федерации в течение пяти дней после дня вступления в силу постановления судьи о назначении соответствующего административного наказания.

Контроль за исполнением иностранным граж-

данином или лицом без гражданства постановления о его административном выдворении за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации осуществляет ФМС России.

Однако в данной сфере действует совместный приказ МВД России № 758, ФМС России № 240 от 12 октября 2009 года [10] не дает разъяснений по алгоритму действий соответствующих должностных лиц по реализации контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. В результате происходящих в последние годы процессов реформирования органов исполнительной власти, а также в связи с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ [11], и постановления Правительства РФ 13 июля 2012 года № 711 [12] назрела необходимость разработки нового нормативно-правового акта, который позволил бы четко разграничить как предметы ведения, так и алгоритм действий должностных лиц по реализации контролируемого самостоятельного выезда за пределы страны.

В январе 2012 года в Управлении Федеральной миграционной службы России по Ростовской области была проведена рабочая встреча, посвященная организации взаимодействия при применении процедуры административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации.

По данным Федеральной миграционной службы, за январь 2015 года к административной ответственности привлечено 147 795 иностранных граждан и лиц без гражданства, из них выдворено за пределы территории Российской Федерации 5 274 человек.

Однако, несмотря на принимаемые меры, в настоящее время отсутствует единый подход в части применения административного выдворения мигрантов из Российской Федерации, совершивших правонарушения. При этом наличие правовых пробелов, противоречий и отсутствие единых стандартов применения законодательства в миграционной сфере создают препятствия на пути практической реализации комплексного подхода к регулированию миграционных отношений.

Литература

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (с изм., вступившими в силу с 15 февраля 2015 года). М., 2001.

3. Козлова Н. Убийца молодого москвича должен быть найден и наказан по закону // URL: http:// www.rg.ru/2015/10/14/birulevo.html

4. Указ Президента России от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая.

5. Полякова Н. В. Административно-правовые основы противодействия незаконной миграции в Российской Федерации: монография. Воронеж, 2009.

6. Постановление Пленума Верховного суда РФ от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // СПС «Консультант-Плюс».

7. Калюжный Ю. Н. Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

8. Настольная книга помощника судьи: организация работы и административное судо-

производство / под общ. ред. Ю. П. Гармае-ва, А. О. Хориноева. Иркутск, 2010. Вып. 3.

9. Максимов И. В. Административные наказания в системе мер административного принуждения (концептуальные проблемы): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

10. Приказ МВД России № 758, ФМС России № 240 от 12.10.2009 «Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства» // Российская газета. 2009. 25 декабря.

11. Федеральный закон от 07.02.2011 № З-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О полиции» // Российская газета. 2011.8 февраля.

12. Постановление Правительства РФ от 13.07.2012 № 711 (ред. от 26.07.2013) «О вопросах Федеральной миграционной службы» (вместе с Положением о Федеральной миграционной службе) // Российская газета. 2012. 20 июля.

УДК 656.2.08 ББК 67.62

© 2015 г. С. К. Балашов

логико-правовой анализ понятия общественно опасного деяния

Общепризнанно, что деяние может иметь две формы: действие и бездействие. На основе проведенного анализа автор предлагает понимать под общественно опасным деянием часть состава преступления, не содержащую причинение преступного материального вреда.

Ключевые слова: причинная связь, общая цепь причинной связи, деяние, деятельность, общественно опасные действия или бездействие.

LOGICAL LEGAL ANALYSIS OF THE NOTION OF SOCIALLY DANGEROUS ACT

It is generally, that the act can to have two forms: action and inaction. On the basis of making analysis author proposes to comprehend the socially dangerous act is part of corpus delicti, that doesn't contain causing of criminal material damage.

Keywords: causal relationship, common chain of causal relationship, act, activity, socially dangerous actions or inaction.

Общепризнанной является точка зрения, состоящая в том, что общественно опасное деяние является внешним актом общественно опасного поведения человека, который может иметь форму действия либо бездействия [1, с. 52] и, фактически (но не формально), определяется законодателем в ст. 14 УК РФ. Именно так рассуждает один из авторов «Энциклопедии уголовного

права» В. Б. Малинин: «Уголовным законом определено, что преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом под угрозой наказания (ст. 1 4 УК РФ). В последующих статьях кодекс, хотя и косвенно, определяет, что деяние может иметь две формы: действие и бездействие» [2, с. 246], полагая, что с понятием «дея-