Методология подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

Анна ЕРМОЛАЕВА

МЕТОДОЛОГИЯ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В статье с позиции документоведения определяются принцип, способы и методы подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

The principle, techniques and methods for preparation of normative acts of federal executive authorities are being defined in the article from the position of scientific discipline of documentation.

Ключевые слова:

федеральные органы исполнительной власти, вид нормативного документа, методика подготовки, внешняя форма; federal executive authorities, type of normative document, methods of preparation, external form.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти как объективированное отражение их правотворческой деятельности являются официальными письменными документами, обладающими юридической силой. В документове-дении под юридической силой понимается свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления1. В свою очередь, оформление документа является частью процесса его подготовки, охватывающего стадии разработки проекта, согласования, подписания (утверждения). В связи с этим актуальным является анализ принципов, способов и методов подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти с позиций документоведения.

Обращение к недавней истории позволяет констатировать, что, несмотря на смену государственного устройства в начале 90-х гг. прошлого века, а в последующем — и проводимое в Российской Федерации реформирование системы органов исполнительной власти, в вопросах документационного обеспечения их деятельности сохраняется приверженность к отечественным традициям. Однако в постсоветский период видовой состав нормативных актов устанавливался в отсутствие законодательной регламентации. Между тем, об актуальности задачи упорядочения видов и форм издаваемых нормативных правовых документов, установления их четкого соотношения между собой в течение ряда лет говорят уче-ные-правоведы2, представители законодательной ветви власти3.

Отдельные указания об использовании определенных видов документов содержатся в ряде подзаконных актов. В частности, ст. 5 Типового регламента внутренней организации федеральных

1 Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» (принят и введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 27 февраля 1998 г. № 28).

2 См.: Поленина С.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К. Инициативный проект федерального закона «О законах и иных нормативноправовых актах РФ» // Государство и право, 1995, № 3, с. 57—68; Юристы России ждут закон о нормативных правовых актах // Журнал российского права, 1997, № 10, с. 156—167; Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибулин А.Г. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня // Журнал российского права, 2006, № 5, с. 88-93.

3 Доклад Совета Федерации ФС РФ 2005 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. — М., Совет Федерации, 2006, с. 222.

ЕРМОЛАЕВА

Анна

Всеволодовна — к.и.н., профессор кафедры

документационного

обеспечения

управления

Поволжского

института

им. П.А.Столыпина

— филиала РАНХиГС

kqfdou@pags.ru

органов исполнительной власти1 (далее

— Типовой регламент) устанавливает, что нормативные правовые документы издаются в виде приказа или в ином установленном законодательством РФ виде в соответствии с утверждаемыми Правительством Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации2 (далее

— Правила). В свою очередь, согласно Правилам, нормативные правовые акты издаются не только в виде приказов, но и в виде постановлений, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Следует отметить, что на практике реализация указанной нормы осложняется из-за отсутствия качественных характеристик применяемых видов документов и их дифференциации между субъектами правотворчества. Из представленного перечня два вида — постановление и распоряжение ассоциируются, прежде всего, с деятельностью правительства РФ, причем последние не отнесены к категории нормативных актов3. В свою очередь, значительная часть постановлений является формой утверждения других нормативных документов, а именно правил, положений и инструкций. Примером, в частности, являются и рассматриваемые Правила4. Поэтому в соответствии с назначением их содержание имеет не нормативный, а индивидуальный и процедурный характер. Однако эти постановления на практике трактуются как нормативные акты, а утверждаемые ими положения, правила

1 Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 15.06.2009) // СЗ РФ, 2005, № 31, ст. 3233; Российская газета, 2009, 24 июня.

2 Постановление Правительства РФ от

13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изм. на 24.03.2009) // СЗ РФ, 1997, № 33, ст. 3895; Российская газета, 2009, 27 марта.

3 См.: ст. 155 Конституции РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993), ст. 23 Федерального конституционного закона от

17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010) // Российская газета, 1997, 23 дек.; 2010, 28 дек.

4 Постановление Правительства РФ от 13.08.1997

№ 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изм. на 24.03.2009).

и инструкции, содержащие правовые нормы, оформляются в виде приложений, что мешает их восприятию как самостоятельных документов. Кроме того, становится уязвимой и юридическая сила последних, поскольку все обязательные реквизиты, присущие любому официальному документу, оформляются на «утверждающих» документах.

Комментируя внешнюю форму нормативного правового акта, нельзя не остановиться на наиболее важном этапе его подготовки — согласовании проектов документов и оформлении соответствующего реквизита. Его наличие позволяет сделать «прозрачной» технологию разработки официальных документов органов исполнительной власти. Первостепенное значение это имеет для документов, содержащих правовые нормы, к разработке которых может быть привлечено значительное количество субъектов правотворчества. Не случайно процедуре согласования проектов нормативных правовых актов в Правилах уделено особое внимание (п. 3). Тем не менее, несмотря на тот факт, что в целом требования к оформлению визы согласования идентичны требованиям, содержащимся в нормативно-методических документах, регламентирующих сферу документационного обеспечения управления5, их изложение в Правилах может привести к неоднозначной трактовке и, как следствие, к установлению различных способов оформления данного реквизита.

В частности, согласно Правилам, «при наличии возражений проект норматив -ного правового акта визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке федерального органа исполнительной власти, подписываются соответствую -

5 Визы согласования, согласно п. 3 Правил, включают в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Аналогичный состав информации для данного реквизита регламентирован ГОСТом Р 6.30-2003 на Унифицированную систему организационно-распорядительной документации, а также Методическими рекомендациями по разработке Инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Однако, в отличие от вышеназванных документов, Правила, при наличии у визирующего должностного лица замечаний, не предусматривают включение в данный реквизит формулировки: «замечания прилагаются».

щим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии)». На практике без соответствующей отметки: «замечания прилагаются» в самом реквизите «виза согласования» не представляется возможным де-юре зафиксировать наличие замечаний и осуществить дифференциацию между «положительным» и «отрицательным» согласованием.

И еще один немаловажный аспект. В пункте 3 Правил речь идет о подготовке проекта нормативного правового акта, который и подлежит согласованию. Одновременно этим же пунктом устанавливается, что «виза должна проставляться в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта». Отсутствие регламентации полной методики разработки нормативного документа не позволяет увязать между собой два понятия — «проект» и «подлинник» и совместить их в одном носителе. В данном случае следует учитывать, что традиционная методика разработки документов, издаваемых по принципу единоначалия, имеет прямое отношение к документированию деятельности органов исполнительной власти (в отличие от документирования деятельности законодательных/представительных органов). Для документов на бумажных носителях она предполагает подготовку проекта на официальном бланке органа государственной власти без проставления слова «проект» с последующим оформлением всех необходимых реквизитов, включая визы согласования и подписи соответствующих должностных лиц, в результате чего проект приобретает статус подлинника нормативного правового акта, формуляр которого имеет все обязательные реквизиты1.

1 Оформление виз на бумажном носителе со словом «проект» делает формуляр нормативного акта неполным и уязвимым с правовой точки зрения. В этом случае становится необходимым идентифицировать текст проекта и текст, оформленный на официальном бланке, предоставляемый для подписания, а в последующем для обеспечения полного состава реквизитов осуществлять их совместное хранение. Не решает данной проблемы и оформление виз на отдельном «листе согласования», прилагающемся сначала к проекту, а затем к подписанному документу, поскольку он может явиться предметом для манипуляций. Кроме того, достаточно распространена ситуация, при которой в ходе процедуры согласования не поступает ни одного замечания, что делает данную технологию наиболее оптимальной.

Содержанием Типового регламента не исключена возможность принятия нормативных документов федеральными службами и агентствами при условии, если эти случаи будут установлены указами Президента РФ или постановлениями Правительства (п. 1.5, 1.6). В отсутствие законодательной регламентации подобная ссылка на разрешающий характер актов, занимающих более высокие ступени в иерархии, делает подвижной и неустойчивой систему нормативных документов как по применяемым видам, так и по участникам правотворческого процесса, что, в конечном итоге, не способствует ее унификации.

Запрет издания нормативных актов в виде писем и телеграмм (п. 2 Правил) следует рассматривать как попытку отказаться от достаточно распространенной отечественной традиции, когда любой документ, исходящий от властных структур, воспринимается как обязательный для исполнения. Однако указание на недопущение издания нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм может быть интерпретировано не только как запрещение, но и как возможность использования иных видов документов с наделением их в последующем критериями нормативности2.

Перечень видов нормативных документов шире, чем установленный рассматриваемыми Правилами. Эти наименования присутствуют в федеральных законах и подзаконных актах, в которых в различной степени отражена методика их подготовки. Так, например, согласно п. 3 ст. 15 федерального закона «О техническом регулировании»3 к категории нормативных документов отнесены Общероссийские классификаторы, распределяющие технико-экономическую и социальную информацию в соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и другим). Они являются обязательными при межведомственном информационном обмене, создании информационных систем и информационных ресур-

2 Например, методика разработки федеральных целевых программ содержится в таком виде документа, как «Порядок».

3 Федеральный закон от 27.12. 2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в ред. от 21.07.2011 № 255-ФЗ) // Российская газета, 2002, 30 дек.; 2011, 26 июля.

сов. Постановлением Правительства РФ1 утверждено Положение «О разработке, принятии, введении в действие, ведении и применении Общероссийских классификаторов». Несмотря на название, которое подразумевает раскрытие исчерпывающей методики подготовки документов данного вида, в рамках Положения регламентированы лишь основные этапы и участники разработки классификаторов. Формат Положения не позволил отразить уникальность формы, содержания и процедуры их создания, обосновать методы и способы унификации, применяемые как на стадиях разработки, так и в ходе актуализации классификаторов в течение всего «жизненного цикла». Результаты научно-методологических исследований в этой сфере получили практическую реализацию в целом комплексе методических документов, направленных на построение единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК ТЭСИ)2.

Продолжая характеристику видового состава, необходимо остановиться на новых видах документов, характерных для постсоветского периода, в наименованиях которых, с одной стороны, прослеживаются отечественные традиции, а с другой

— отражены особенности функционирования органов исполнительной власти в современных условиях. К ним относятся федеральная целевая программа, административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. По своему назначению федеральные целевые программы (ФЦП) сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных, научно-технических и инновационных

1 Постановление Правительства РФ от 10.11.2003 № 677 «Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области» (в ред. от 02.09.2010 № 659) // СЗ РФ, 2003, № 46 (ч. 2), ст. 4472; СЗ РФ, 2010, № 37, ст. 4675.

2 В настоящее время ЕСКК ТЭСИ определяется тремя основополагающими методическими документами: Правилами по стандартизации ПР 50.1.019-2000 «Основные положения единой системы классификации и кодирования техникоэкономической и социальной информации и унифицированных систем документации в Российской Федерации»; ПР 50.1.020-2000 «Порядок разработки общероссийских классификаторов»; ПР 50.1.021-2000 «Положение о ведении общероссийских классификаторов на базе информационно-вычислительной сети Госкомстата России».

проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти. Каждая ФЦП утверждается Правительством РФ, что и придает ей нормативный характер. С докумен-товедческой точки зрения целевая программа представляет собой сложный документ, поскольку может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках целевой программы. В свою очередь, целевые программы могут включаться в государственные программы Российской Федерации, образуя тем самым иерархию программных документов. Изложение в одном документе3 алгоритма подготовки ФЦП, включающего в т.ч. технологию документирования каждого этапа (например, процедуры подготовки проекта концепции программы; определение категорий и видов документов, создаваемых и запрашиваемых участниками разработки целевой программы в рамках их полномочий), обусловливает особенность методики ее разработки.

В конце 90-х гг. активно обсуждалась возможность отнесения регламента как традиционного для законодательной ветви власти вида документа и к определению порядка деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней4. В настоящее время посредством данного вида документа устанавливаются общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти как по реализации их полномочий, так и взаимодействию этих органов5. Установлены

3 Порядок разработки и реализации ФЦП и МЦП, в осуществлении которых участвует РФ, утвержден постановлением Правительства РФ от 26.07.1995 № 594 «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”» (в ред. от 23.08.2011 № 711) // СЗ РФ, 1995, № 28, ст. 2669; СЗ РФ, 2011, № 35, ст. 5095.

4 Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / отв. ред. А.С. Пиголкин. - М., 1998, с. 212.

5 Постановление Правительства РФ от19.01.2005 № 30 «Об утверждении Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ, 2005, № 4, ст. 305; 2009, № 12, ст. 1429); постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 15.06.2009) // СЗ РФ, 2005, № 31, ст. 3233; Российская газета, 2009, 24 июня.

разновидности регламентов1, комплекс которых составляет единый административный регламент федерального органа, образуя тем самым сложный многоуровневый организационный документ. Причем признаками нормативного документа обладают административный регламент исполнения государственных функций и административный регламент предоставления государственных услуг, подлежащие обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. В свою очередь, назначение этих документов обусловило формирование новых методов построения функциональных систем документации. Основным является метод выстраивания цепочки документов, оформляющей последовательность административных процедур (документирование процедуры) по исполнению соответствующей функции или предоставлению услуги. В содержании регламентов должны быть указаны не только виды необходимых документов, но и представлены их внешние формы. Это даст возможность обеспечить предоставление государственной услуги в электронной форме, а также осуществлять выполнение административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа «одного окна».

1 Регламент федерального министерства (службы, агентства), административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг, должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

Таким образом, обозначенные в данной статье аспекты подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти позволяют сформулировать следующие выводы:

— одним из основных принципов организации деятельности по подготовке нормативных актов должно стать установление исчерпывающего видового состава, определение качественных характеристик конкретных наименований видов документов в соответствии с их назначением на основе отечественных традиций и действующей системы государственного управления;

— наиболее эффективным способом регламентации методики подготовки нормативных правовых актов является разработка «документов о документах»;

— использование методов унификации и дифференциации позволяет, с одной стороны, выявить общие этапы в технологии подготовки нормативных актов и установить порядок их реализации, с другой — обеспечить уникальность методики разработки конкретного нормативного документа, специфику его внешней формы и содержания;

— легитимность принятых нормативных актов зависит от использования метода документирования обязательных процедур его подготовки;

— методика разработки административных регламентов обеспечивает формирование функциональных систем документации, сопровождающих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг.