Семейная политика в странах Балтии: проблемы и перспективы развития в контексте Европейского опыта

Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2010. № 3

УПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ

М.П. Аракелова, С.В. Богданов

СЕМЕЙНАЯ ПОЛИТИКА В СТРАНАХ БАЛТИИ:

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ В КОНТЕКСТЕ ЕВРОПЕЙСКОГО ОПЫТА

Целью данной статьи является анализ семейной политики в странах Балтии в контексте европейского опыта. Авторы рассматривают основные типы и модели семейной политики. Анализируются предпринимаемые органами государственной власти меры в сфере материальной поддержки семей, обеспечения услуг по уходу и воспитанию ребенка, содействия рациональному распределению времени между работой и семейными обязанностями. Рассматриваются долгосрочные планы действий по поддержке семьи, разрабатываемые как в странах Балтии, так и на уровне Европейского союза.

Ключевые слова. Семейная политика, страны Балтии, детские пособия, отпуск по уходу за ребенком и его воспитанию, рациональное распределение времени между работой и семейными обязанностями, семейно ориентированная корпоративная культура.

The aim of the article is the study of family policy in the Baltic States in European context. Authors consider basic types and models of family policy. Activities of government bodies in the sphere of financial support of families, providing services for child-care, facilitating balance between work and family are analyzed. Also authors study long-term measures of family support are being elaborated in the Baltic States and on the level of European Union.

Key words. Family policy, Baltic States, child benefits, maternity leave, balance between work and family, family-friendly culture.

Термин «семейная политика» (family policy) имеет относительно недавнюю историю в Западной Европе и США. Он формировался на протяжении XX в., когда вопросы, связанные

Аракелова Марина Петровна — доктор исторических наук, профессор кафедры политической истории, руководитель программ дополнительного образования факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова, e-mail: arakelova@spa.msu.ru

Богданов Сергей Владимирович — кандидат исторических наук, старший преподаватель факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова, e-mail: bogdanov@spa.msu.ru

с жизнью семьи, стали актуальными как в научных исследованиях, так и в сфере политической практики. При этом до недавнего времени политика в отношении семьи рассматривалась только как составная часть демографической политики государства1. В первой половине XX в. действовали правительственные программы для семей, однако они были в основном адресованы семьям с детьми, испытывающим значительные материальные трудности. С конца 1960-х гг. термин «семейная политика» стал использоваться более активно. Многие государства осознали необходимость определения и разработки специальной политики, направленной на решение проблем, связанных с жизнью семьи. В структуре исполнительной власти стали формироваться специальные комитеты, комиссии, отвечающие за работу в этой сфере. Наконец, в 1989 г. Комиссией Европейского сообщества был учрежден Европейский центр по изучению семейной политики, который отслеживал ситуацию в сфере семейной политики в странах — членах ЕС. В 2004 г. вместо него был создан Центр по изучению демографических и социальных проблем, который взял на себя задачу исследований в сфере семейной политики.

В научной литературе существует множество попыток концептуализации семейной политики2. В большинстве исследований под семьей понимается супружеская пара или одинокий родитель, воспитывающие детей. При этом существует два основных подхода к определению семейной политики. Первый подход, более широкий, предлагает рассматривать весь спектр действий государства с точки зрения того влияния, прямого или косвенного, которое они оказывают на положение членов семьи в обществе3. В соответствии со вторым, узким, подходом, семейная политика рассматривается как одно из направлений социальной политики, к которому относятся все специальные действия государства в отношении семьи4. В этом случае к семейной политике относятся следующие типы действий:

!См.: Чернова Ж.Семейная политика в Европе и России: тендерный анализ. СПб., 2008. С. 7; Gauthier A. The State and the Family. A Comparative Analysis of Family Policies in Industrialized Countries. Oxford, 1996.

2 Zimmerman Sh.L. Understanding Family Policy: Theoretical Approaches. Sage Publications, 1998. P. 13—23; Kaufman K.-XPolitics and Policies towards Faimily in Europe: A Framework and an Inquiry into their Differences and Convergences // Family Life and Family Policies in Europe / Ed. by F.-X. Kauffman, A. Kui-jesten, H.-J. Shulze, K. Strohmeier. Oxford University Press, 2002. Vol. 2. P. 419—491; Hantrais L. Family Policy Matters. Responding to Family Change in Europe. The Policy Press. 2004. P. 131—162.

3 Zimmerman Sh.L. Op. cit.

4Hantrais L. Op. cit.; Titmuss R.M. Social Policy. An Introduction. Pantheon Books, 1974.

материальная поддержка, к которой относятся в первую очередь государственные пособия семьям, имеющим детей, а также косвенные формы материальной поддержки, обычно в виде налоговых льгот для работающих граждан, в зависимости от количества детей; отпуск по уходу за ребенком и его воспитанию, предоставляемый родителям, как правило, матерям; сервисная поддержка, включающая услуги по уходу за ребенком и его воспитанию, к которым относятся детские сады, центры по уходу за ребенком в течение дня и т.д.5

В зависимости от степени диверсификации и широты охвата мер, предпринимаемых органами государственной власти для поддержки семей, выделяются три основных типа семейной политики6:

1. Эксплицитная семейная политика — представляет собой отдельное самостоятельное направление социальной политики, содержащее четко прописанные меры по социальной поддержке семьи со стороны государства и решению широкого круга семейных проблем. По мнению К. Кауфмана, одного из наиболее авторитетных экспертов в этой области, семейная политика может быть названа эксплицитной при двух условиях. Во-первых, она должна обладать определенной институциональной автономией, и, во-вторых, должен существовать политический дискурс, фокусирующийся на вопросах семьи7;

2. Имплицитная семейная политика — принимает во внимание проблемы семьи, но при этом не институционализирована как отдельная сфера политики. Государственные меры по отношению к семье в рамках такой политики являются избирательными, более того, они могут не быть адресованы непосредственно семье, но в то же время имеют для семьи очевидные последствия;

3. Негативная семейная политика отвергает вмешательство государства в дела семьи. Тем не менее политика государства включает ряд действий, которые оказывают влияние на семьи, но прямо ей не адресуются.

К концу 1980-х гг. в большинстве индустриальных стран сложились основные модели семейной политики. В научной литературе разработано множество подходов к их классификации. Одной из самых распространенных является классифи-

5 См.: Чернова Ж.Семейная политика в Европе и России: тендерный анализ. С. 9.

6 Там же. С. 21.

7 Kaufman K.-X.Op. cit.

кация моделей, предложенная Анной Готье8. Она выделяет четыре основные модели.

1. Просемейная/пронаталистская модель, при которой в качестве главной проблемы рассматривается низкий уровень рождаемости, а основным подходом к ее решению считается материальная поддержка семей, так как подразумевается, что именно финансовые трудности являются основным мотивом для отказа от рождения второго или третьего ребенка. В наиболее полном виде данная модель реализуется во Франции.

2. Протрадиционная модель, направленная на сохранение традиционной нуклеарной семьи, в которой мужчина является кормильцем, а женщина — домохозяйкой. В рамках этой модели семьям выплачиваются пособия на детей, предоставляется продолжительный отпуск по уходу за ребенком и его воспитанию работающим родителям, однако институты сервисной поддержки остаются неразвитыми. Данная модель семейной политики реализуется в Германии.

3. Проэгалитаристская модель, целью которой является достижение большего гендерного равенства как в семье, так и в обществе в целом. Для этой модели характерны следующие особенности: создание для женщин условий и возможностей совмещения профессиональных и семейных обязанностей; возможность использования отпуска по уходу за ребенком не только матерями, но и отцами; развитие системы общественного ухода за детьми. Эта модель реализуется в Швеции.

4. Просемейная модель невмешательства в жизнь семьи предполагает осуществление мер государственной поддержки только в отношении тех семей, которые испытывают значительные экономические трудности. В целом предполагается, что ответственность за благополучие семьи возлагается на самих супругов. Поэтому материальная поддержка является адресной и предоставляется только нуждающимся семьям.

По мнению многих исследователей, основной причиной, заставляющей правительства проводить активную семейную политику, является проблема снижения рождаемости. При этом они полагают, что только материальная поддержка семей сама по себе не является основополагающим фактором увеличения рождаемости, так как выплата пособий в любом случае не может полностью компенсировать доходы, которые родители могли бы получить, если бы в качестве приоритета они выбрали работу, а не воспитание детей. На самом деле основными факторами, влияющими на уровень рождаемости, являются эконо-

8 ОаыШвг А. Ор. ей.

мическая безопасность, возможности трудоустройства и общественная среда, благоприятствующая семье9. Исследование, проведенное А. Готье и Дж. Хатциусом, на основе анализа 22 стран в период с 1970 по 1990 г., показало, что увеличение пособий семьям на 25% приводило к росту рождаемости всего лишь на 0,6% в краткосрочной перспективе и на 4% в долгосрочной перспективе10.

Одной из основных мер, способных улучшить демографическую ситуацию, большинство специалистов считают предоставление родителям возможности более рационального распределения времени между работой и семьей11. В течение последних десяти лет правительства стран ЕС предприняли ряд действий, стимулирующих экономическую активность родителей и в то же время предоставляющих им возможность проводить достаточное количество времени дома для воспитания детей. Кроме того, принимаются меры, поощряющие отцов больше времени уделять детям. Также правительства предпринимают действия по развитию общественных услуг по уходу за детьми, в результате которых наблюдается уменьшение расходов семей на воспитание детей12.

Для понимания основных проблем семейной политики в современной Европе и в России особый интерес представляет анализ мероприятий, которые предпринимаются в странах Балтии — Литве, Латвии и Эстонии, бывших советских республиках, которые с 2004 г. являются членами Европейского союза. Изучение опыта этих государств даст возможность, с одной стороны, оказать содействие в выяснении происхождения наиболее острых проблем, которые связаны с благополучием семьи и с которыми сталкиваются государства в условиях перехода от советской социально-экономической системы к рыночной, а с другой — выявить эффективные методы их решения, которые разрабатываются и реализуются в государствах — членах ЕС.

Для семейной политики стран Балтии характерны особенности, которые присущи практически всем новым членам Европейского союза. Хотя как старые, так и новые члены ЕС стал-

9Alber J., Fahey T. Perceptions of Living Conditions in an Enlarged Europe. Luxemburg, 2004. P. 48.

10 Gautheir A., Hatzius J. Family Benefits and Fertility: an Econometric Analysis // Population Studies. 1997. N 51. P. 295-306.

11 Daly M. Unmet Needs and Risks: The Significance of Changing Family Life for Social Policy in Europe/EU. Families, Change and Social Policy in Europe. Irish Presidency Conference // Conference Paper. N 13—14. Dublin, 2004. May. P. 10.

12 Daly M., Clavero S. Contemporary Family Policy. A Comparative Review of Ireland, France, Germany, Sweden and the U.K. Dublin, 2002. P. 5—6.

киваются с одинаковыми проблемами, они демонстрируют различия в выборе приоритетов семейной политики. В то время как ведущие государства Европы разрабатывают и реализуют широкий спектр методов, включая помощь в трудоустройстве, содействие рациональному распределению времени между работой и семейными обязанностями, в новых государствах основной акцент делается на финансирование социальной помощи семьям13.

В советский период в Литве, Латвии и Эстонии реализовы-вался единый комплекс мер поддержки семьи, являвшийся неотъемлемой частью социально-экономической системы СССР. Однако после восстановления независимости в балтийских государствах были разработаны стратегии семейной политики, имеющие много общего, но в то же время отличающиеся друг от друга. Часть мер поддержки семьи сохранилась с советских времен, причем некоторые из них были расширены. В то же время стали разрабатываться программы помощи семьям, аналогичные тем, которые действуют в ведущих странах Европы.

Первый страной из государств Балтии, в которых семейная политика приняла институциональный характер, стала Литва. Концепция семейной политики Литвы была утверждена в 1996 г. Основные идеи этой концепции соответствовали принципам семейной политики демократических государств всеобщего благосостояния14. В частности, в концепции подчеркивалась необходимость создания условий для рационального распределения времени между работой и семейными обязанностями. Также в этом документе предусматривались меры, направленные на обеспечение гендерного равенства, развитие сети общественных и частных услуг по уходу за детьми, обеспечение здоровья матери и ребенка, защиту детей, содействие планированию семьи.

Однако уже с осени 1996 г., с возвращением к власти Консервативной партии, основной акцент стал делаться на расширение финансовой помощи семьям. Новый этап в развитии концептуальной базы и разработки мер семейной политики относится к 2003—2005 гг. В это время были утверждены Концепция государственной политики по повышению благосостояния детей (2003), Стратегия национальной демографи-

13 Kaupuza A. Family Policy in Estonia and Latvia // A Comparative Review of State Support to Families with Children. Project «Poverty, Social Assistance and Social Inclusion — Developments in Estonia and Latvia in a Comparative Perspective». Fafo-paper. 2005. N 26. P. 35. URL: http://www.fafo.no/pub/rapp/785/index.htm

14 Stankuneine V, Jasilioniene A. Lithuania: Fertility Decline and Its Determinants // Demographic Research. 2008. Vol. 19. P. 735.

ческой политики (2004), принят Закон о детских пособиях (2004). Реализация демографической и семейной политики в Литве была возложена на Министерство социального развития и труда. По официальным данным, за несколько лет были достигнуты определенные положительные результаты. В течение 2005—2007 гг. увеличилось количество браков (с 19 тыс. 900 до 23 тыс. 100), число рождений (с 30 тыс. 500 до 32 тыс. 200), снизилась безработица (с 8,3 до 4,3%), доходы семей в среднем увеличились на 48%15. Одним из приоритетных направлений семейной политики в этот период стало развитие здорового образа жизни. Однако работа по достижению стратегических целей, сформулированных в этих документах, систематически так и не велась16.

В настоящее время в качестве приоритетного направления семейной политики по-прежнему рассматривается обеспечение финансовой поддержки семей. В соответствии с Законом о детских пособиях, пособия выплачиваются на каждого ребенка в семье с момента рождения до совершеннолетия. В Литве выплачиваются следующие виды детских пособий: пособие по беременности и родам; пособие по рождению; пособие по уходу за ребенком; пособие по усыновлению; пособие на ребенка, отец которого призван на военную службу. Обычно пособие по уходу за ребенком выплачивается до тех пор, пока ему не исполнится 18 лет. При этом эти пособия могут выплачиваться и на детей старше 18 лет в том случае, если они продолжают учебу в образовательных учреждениях по очной форме, но только до 24 лет. В 2009 г. среднемесячный размер пособий в Литве составил по 17 евро на первого и второго ребенка, 57 евро на третьего ребенка, и 31 евро на четвертого ребенка17.

В Литве также осуществляется социальная поддержка учащихся школ. В соответствии с Законом о социальной помощи учащимся школ все дети, посещающие учреждения дошкольного образования, а также школьники, обучающиеся по программе основного образования, обеспечиваются бесплатным обедом, а дети из семей с низким доходом обеспечиваются бесплатными завтраками.

В целом в 2007 г. общая сумма расходов на государственную поддержку семей и детей составила 592,7 млн литов. Из них 67% было выделено на пособия, 16 — на поддержку се-

15 Ministry of Social Security and Labor. Social Report. 2007—2008. Vilnius, 2008. P. 120.

16 Stankuneine V., Jasilioniene A. Op. cit. P. 736.

17 Report on the Evolution of the Family Policy in Europe-2009. URL: http:// www.ipfe.org/

мей с низкими доходами, 11% — на бесплатное питание школьников и обеспечение школьными принадлежностями к началу нового учебного года18.

В Литве достаточно развита система отпусков по беременности и родам, по уходу и воспитанию ребенка. Она в целом соответствует международным стандартам и требованиям, предъявляемым к государствам — членам ЕС. Однако сеть дошкольных учреждений требует большего внимания. Проблемы доступности, качества, разнообразия предоставляемых услуг по уходу за детьми остаются актуальными. Кроме того, не предпринимается достаточно мер для развития частных и других альтернативных услуг по уходу за детьми. Система гибкого рабочего графика также развита слабо, по существу, ее нельзя рассматривать в качестве действующего инструмента поддержки семьи19. По данным Института семейной политики, в Литве более 80% работодателей жестко устанавливают режим полного рабочего дня20.

Такие вопросы, как рациональное распределение времени между работой и семейными обязанностями, в Литве остаются на втором плане, в то время как в развитых демократических государствах им уделяется больше внимания. Между тем ряд исследователей справедливо отмечает, что в условиях углубления процессов индивидуализации, эмансипации, распространения либеральных ценностей и поведенческих норм пренебрежение запросом на расширение возможностей сочетать профессиональную самореализацию и семейную жизнь может привести только к откладыванию создания семьи и рождения детей, что неизбежно вызовет негативные демографические тенденции21.

18Ministry of Social Security and Labor. Social Report. 2007—2008. P. 116.

19 Stankuneine V., Jasilioniene A. Op. cit. P. 737.

20 Report on the Evolution of the Family in Europe-2009. URL: http:// www.ipfe.org/

21 См. также: Gauthier A. Family Policies in Industrialized Countries: Is There Convergence? // Population (English Edition). 1996. Vol. 57. N 3. P. 447—474; Idem. Choices, Opportunities and Constraints on Partnership, Childbearing and Parenting: The Policy Responses. Paper presented at the European Population Forum 2004: Population Challenges and Policy Responses. Geneva, 2004 12—14 January; Neyer G. Family Policies and Low Fertility in Western Europe. MPIDR Working Paper 2002-021. WP Rostock: Max Planck Institute for Demographic Research. URL: http://www.demogr.mpg.de/papers/working/wp-2003-021.pdf; Idem. Family Policies in Europe. Fertility Policies at the Intersection of Gender, Employment and Care Policies // Osterrichische Zeitschrift fur Politijwissenschaft (OZP). 2005. N 34. P. 91—102; Castles F.G. The World Turned Upside Down: Below Replacement Fertility, Changing Preferences and Family-Friendly Public Policy in 21 OECD Countries // J. of European Social Policy. 2003. Vol. 13. N 3. P. 209—227.

По сравнению с Литвой в Латвии переход проблем семьи в сферу практической политики проходил медленно. Только в 2002 г. была утверждена концепция государственной семейной политики, в которой, однако, приоритеты семейной политики (увеличение роли семьи, поддержка семейных ценностей, исполнение родительских обязанностей) были определены слишком абстрактно. В это же время в системе исполнительной власти начали создаваться ведомства, в сферу компетенции которых вошли вопросы семейной политики. В 2002 г. была введена должность министра по особым поручениям по делам семьи и детей (Minister for Special Assignments for Children and Family Affairs), в 2003 г. начал действовать Секретариат министра по особым поручениям по делам семьи и детей, который в 2004 г. был преобразован в Министерство по делам семьи и детей22.

Одной из причин, вызвавших активизацию проведения семейной политики, стала неблагоприятная демографическая ситуация. В период с 1990 по 2002 г. уровень рождаемости в Латвии снизился в 2 раза (с 37 тыс. 918 чел. в 1990 г. до 20 тыс. 44 чел. в 2002 г.)23. И хотя, начиная с 2001 г., уровень рождаемости постепенно стабилизировался, именно проблема низкого уровня рождаемости оказалась центральной при разработке и реализации семейной политики. В качестве основного способа решения данной проблемы правительство страны рассматривало увеличение пособий. В 2004 г., впервые за шесть лет (с 1998 г.), увеличились размеры пособий по беременности и родам и пособий по уходу и воспитанию ребенка.

Структура финансовой помощи семьям в Латвии была сформирована таким образом, чтобы стимулировать семьи к рождению нескольких детей. Если в семье больше одного ребенка, пособия выплачиваются на каждого из детей, причем размер пособия на каждого последующего ребенка больше, чем размер соответствующего пособия на предыдущего ребенка. В настоящее время среднемесячный размер пособия на первого ребенка составляет 11 евро, на второго — 14, на третьего — 18, на четвертого — 20 евро24.

В то же время выплата пособия по уходу за ребенком предусмотрена только в течение одного года с момента его рождения. После этого выплачивается государственное семейное пособие, значительно меньшее по размеру. В результате после

22Kaupuza A. Op. cit. P. 6.

23 Ibid. P. 42.

24 Report on the Evolution of the Family in Europe-2009. URL: http:// www.ipfe.org/

достижения ребенком возраста одного года родители вынуждены больше времени и усилий уделять работе, чем воспитанию ребенка. Кроме того, проблема рационального распределения времени между семьей и работой в Латвии также остается актуальной. Как и в Литве, почти 80% работодателей жестко устанавливают режим полного рабочего дня25.

Эти обстоятельства привели к обострению проблемы нехватки детских садов и других дошкольных учреждений. Государство оказалось не в состоянии полностью удовлетворить растущий спрос на детские сады. В результате многие родители вынуждены были либо нанимать нянь, что стоило слишком дорого, либо выбирать работу с частичной занятостью, либо отказываться от работы вообще. Социальное положение таких семей вызывает беспокойство, так как им часто затруднительно поддерживать хотя бы минимальный уровень благосостояния. Особенно острой эта проблема является для родителей-одиночек и родителей с низким уровнем образования.

Проблема нехватки дошкольных учреждений в Латвии обсуждалась на разных уровнях власти. Для ее решения органами государственной власти и муниципалитетами предпринимались различные меры, среди которых необходимо отметить строительство новых и модернизацию существующих дошкольных учреждений; выплату компенсаций родителям, дети которых стоят в очереди на место в детском саду; компенсацию государством части расходов на оплату частных дошкольных учреждений26.

В целом в 2006—2008 гг. в Латвии наблюдалось увеличение объема средств, выделенных на поддержку семьи и детей. Если в 2000 г. расходы на поддержку семьи и детей составляли 71,8 млн латов, то в 2006 г. — 135,2 млн латов. Общая сумма средств, выделенных на данное направление социальной политики, по своему размеру находилась на третьем месте по сравнению с объемами финансирования здравоохранения и пенсионного обеспечения. При этом, несмотря на номинальный рост, количество реципиентов детских пособий сократилось вследствие того, что, как отмечалось выше, срок выплаты пособий на ребенка был сокращен до 1 года.

В Эстонии практическая разработка проблем семейной политики началась раньше, чем в Латвии, но позже, чем в Литве. Концепция политики в отношении семьи и детей в Эстонии была принята в 2000 г. В ней содержался достаточно детальный

25 Ibidem.

26 Cunska Z., Muravska T. Social Policy Implementation in Latvie Post EU Accession. P. 19. URL: http://www.politika.php?t=1442

перечень мер по улучшению качества жизни семей. Семейная политика в Эстонии состоит из четырех основных направлений: пособия семьям, отпуска в связи с рождением ребенка и уход за ним, организация заботы о детях в рабочее время, предоставление налоговых льгот.

Финансовая помощь семьям регулируется Законом о государственных пособиях семьям и Законом о пособиях родителям. Как и в Латвии, в Эстонии значительная часть пособий также не увеличивалась с 1998 г. Однако в Эстонии были проведены важные изменения в принципах распределения ресурсов между пособиями и установлены новые виды пособий для семей с детьми.

Пособия семьям включают в себя пособие на ребенка, пособие по уходу за ребенком, пособие родителям-одиночкам, пособие на ребенка отца мобилизованного на военную службу, пособие семьям с семью или более детьми, пособие по рождению, пособие по усыновлению, пособие на начало самостоятельной жизни для тех, кто рос без родительской опеки, школьные пособия. Пособия семьям выплачиваются до достижения ребенком 16 лет или до 19 лет, если ребенок продолжает свое образование. Пособие на ребенка выплачивается на каждого ребенка. Среднемесячный размер пособия составляет по 19 евро на первого и второго ребенка и по 58 евро на третьего и четвертого ребенка27.

Как и в Латвии, в Эстонии наблюдался значительный спад рождаемости по сравнению с советским периодом. Однако необходимость стимулирования рождаемости не стала препятствием для решения других проблем, с которыми сталкиваются семьи. Одним из центральных вопросов в Эстонии стало предотвращение социальной исключенности многодетных семей. Например, в 2001 г. было установлено пособие для семей с тремя и более детьми, а с 2003 г. стали выплачивать -ся пособия семьям, имеющим семерых и более детей. В результате количество бедных многодетных семей значительно сократилось.

При этом данные меры носили диверсифицированный характер, и финансовая помощь семьям не являлась стратегической доминантой семейной политики. В концепции предусматривались такие направления, как содействие рациональному распределению времени между работой и семейными обязан-

27 Report on the Evolution of the Family in Europe-2009. URL: http:// www.ipfe.org/

ностями, налоговое стимулирование, оказание помощи в трудоустройстве родителей.

В результате по сравнению с Латвией Эстония принимает более активные меры для содействия рациональному распределению времени между работой и семейными обязанностями. Так, например, в 2000 г. выплата пособий по уходу и воспитанию ребенка была распространена также и на родителей, которые работают в режиме полного рабочего дня (в то время как, например, в Латвии такие пособия могли получать только родители, работающие неполный рабочий день). С 1 января 2004 г. в Эстонии вступил в силу Закон о пособиях родителям, целью которого является выплата компенсаций неработающим родителям и предоставление родителям возможности более эффективно распределять время между работой и семейными обязанностями. Родители имеют право выбирать, кто будет получателем пособия — мать или отец. Если получателем пособия выступает мать, пособие выплачивается сразу после окончания отпуска по беременности и родам. Если у матери не было такого отпуска, то пособие выплачивается с момента рождения ребенка. Отцу пособие на ребенка начинает выплачиваться через 70 дней после рождения ребенка. Однако необходимо отметить, что количество мужчин, получающих пособие, очень мало. В 2006 г. они составляли 1,7% от общего числа получателей пособия.

По данным на конец 2006 г., в Эстонии большинство семей, получающих государственные пособия, являются семьями с одним ребенком (60% всех семей). Доля семей с двумя детьми составляла 30%. Многодетные семьи (трое и более детей) — 10%.

В Эстонии в период с 2000 по 2006 г. общая сумма государственных расходов на пособия семьям увеличилась. Если в 2000 г. общая сумма расходов составляла 1 млрд 317 млн эстонских крон, то в 2006 г. — 2 млрд 541 млн крон, т.е. увеличилась в 1,9 раза. Что касается доли расходов на пособия в государственном бюджете и ВВП, то в течение последних лет она снижалась. Если в 2000 г. доля расходов в ВВП составляла 1,38%, в государственном бюджете — 4,62%, то в 2006 г. она составляла в ВВП 1,23%, а в государственном бюджете 3,8%28.

Более успешно, чем в других государствах Балтии, в Эстонии решается проблема рационального распределения времени между работой и семейными обязанностями. Если в Литве

28 Ministry of Social Affairs. Health, Labour and Social Sector in 2007. Tallinn, 2008. P. 72-73.

и Латвии жестко устанавливают режим полного рабочего дня около 80% работодателей, то в Эстонии — менее 70%29.

Правительство Эстонии уделяет значительное внимание разработке и реализации долгосрочных мер в сфере семейной политики. Об этом свидетельствуют «Принципы и основные меры политики в отношении народонаселения в 2009—2013 гг.»30, в которых предусмотрены следующие мероприятия:

подготовка молодых людей к семейной жизни, развитие соответствующих образовательных программ и консалтинговых услуг;

обеспечение детей и их родителей высококачественными и доступными социальными услугами, такими, как антикризисные и консалтинговые службы, защита детей, помощь семьям и т.д.;

поддержка семей посредством государственных семейных пособий, налоговых скидок, содействия трудоустройству родителей;

поддержка усыновления детей, что считается более предпочтительным, чем воспитание в детских домах; содействие более рациональному распределению времени между работой и семейными обязанностями, развитие таких форм занятости, которые позволяли бы родителям сочетать профессиональные и домашние обязанности; законодательное признание и моральное поощрение организаций, развивающих семейно ориентированную и благоприятствующую семье корпоративную культуру, распространение соответствующих лучших практик; обеспечение доступных, высококачественных и ориентированных на потребности услуг по уходу за детьми для каждого ребенка в возрасте до семи лет; содействие трудоустройству и возвращению на рынок труда путем предоставления возможностей переподготовки и повышения квалификации родителей, которые не работали, так как воспитывали ребенка.

Подводя итог анализу основных составляющих семейной политики в странах Балтии, необходимо отметить, что доминирующим направлением остается финансовая помощь семьям. В то же время доля расходов стран Балтии в ВВП на помощь

29 Report on the Evolution of Family Policy in Europe-2009. URL: http:// www.ipfe.org/

30 Principles and Actions of Estonian Population Policy. 2009—2013. P. 3—6. URL: http://www.monitoringris.org/documents/imp_nat/Main_principles_of_popula-tion_policy.pdf

семьям является одной из самых низких в Европе. В Литве она составляет 1,1%, в Латвии — 1,2, в Эстонии — 1,5%. Для сравнения: из стран — членов ЕС больше всего средств на поддержку семей выделяют Дания, Люксембург, Германия, Швеция, Австрия и Финляндия (больше 3% ВВП). Меньше всего расходы в Польше (0,8% ВВП). Средний уровень расходов ЕС на финансовую помощь семьям составляет 2,1% ВВП31.

Как уже отмечалось выше, в настоящее время страны Балтии являются членами Европейского союза, поэтому семейная политика этих государств испытывает значительное влияние мероприятий, которые провозглашаются и реализуются на уровне ЕС. Анализ мер в сфере семейной политики, которые, как предполагается, могут быть приняты Европейским союзом, даст возможность составить представление о возможном направлении развития этой сферы в Литве, Латвии и Эстонии. В Докладе о развитии семьи в Европе за 2009 г., подготовленном Институтом семейной политики для Европейского парламента, предлагаются следующие меры для укрепления и развития института семьи в странах ЕС32:

создание в системе органов власти Европейского союза Комиссии по делам семьи, основной задачей которой должно стать содействие превращению семейной политики в приоритетное направление деятельности правительств стран — членов ЕС;

введение в каждом государстве — члене ЕС должности министра по делам семьи;

разработка стратегии семейной политики («Green Paper») в Европе, в которой содержался бы анализ проблем, с которыми сталкиваются семьи, а также причин, последствий и методов их решения;

разработка Европейского соглашения по вопросам семьи, которое могли бы подписать лидеры политических партий, а также руководители учреждений и служб, занимающихся реализацией семейной политики; ежегодное проведение совещаний министров, ответственных за проведение семейной политики; разработка и установление критериев оценки отражения в средствах массовой информации проблем и вопросов, связанных с семьей, и создание специальных советов, одной из задач которых стала бы защита интересов семьи в информационном пространстве;

31 Report on the Evolution of the Family in Europe-2009. URL: http:// www.ipfe.org/

32 Ibidem.

доведение показателя доли расходов на поддержку семей в течение ближайших пяти лет до уровня не менее чем 2,5% ВВП в каждом государстве — члене ЕС; доведение размера пособий на несовершеннолетних детей в течение ближайших пяти лет до уровня не менее чем 125 евро в месяц, при этом они должны ежегодно индексироваться с учетом инфляции; выплата каждой женщине во время беременности пособия в размере 1 тыс. 125 евро в течение 22 недель перед родами (что равно 125 евро в месяц в течение 9 месяцев); снижение на 50% налога на добавленную стоимость при покупке домов семьями, в которых есть дети; аналогичную меру предлагается ввести по отношению к необходимым детским принадлежностям;

установление налоговых льгот для семей при уплате индивидуальных налогов и при найме жилья; создание центров по уходу за беременными женщинами, которые должны оказывать помощь всем женщинам, в первую очередь иммигрантам;

разработка специальных программ поддержки беременных подростков как наименее защищенной группы населения;

содействие рациональному распределению времени между работой и семейными обязанностями, в том числе с помощью разработки рекомендаций для компаний и распространения информации о лучших практиках в этой сфере; разработка мер по предотвращению семейных кризисов и распада семей посредством создания центров содействия семьям (как государственных, так и частных), принятие странами — членами ЕС закона о превентивных мерах по защите семьи, проведение исследований, посвященных проблеме распада семей, выяснение причин и выработка мер по минимизации его отрицательных последствий.

Кроме того, необходимо отметить, что еще в 2002 г. на заседании Совета ЕС в Барселоне государства — члены ЕС признали необходимым увеличить объем услуг по уходу за ребенком с тем, чтобы к 2010 г. не менее 90% детей в возрасте от 3 до 6 лет и не менее 33% детей в возрасте до 3 лет могли этими услугами воспользоваться33.

В заключение можно сделать вывод, что в семейной политике стран Балтии присутствуют черты различных моделей. В целом во всех балтийских государствах семейная политика

33 Ibidem.

11 ВМУ, управление (государство и общество), № 3

носит эксплицитный характер. При этом в Литве в большей степени реализуется протрадиционная модель. В семейной политике Латвии сочетаются черты пронаталистской и протра-диционной моделей. В Эстонии семейная политика характеризуется чертами проэгалитаристской и просемейной моделей. Значительная роль элементов протрадиционной политики в Литве и Латвии во многом объясняется тем, что черты традиционной модели часто выходят на первый план в тех странах, в которых у власти находятся представители консервативных или религиозных партий. В частности, в Латвии министром по делам семьи и детей был Айнарс Бастикс, приходской священник.

Самой заметной составляющей семейной политики в государствах Балтии является финансовая помощь семьям. Схожими являются системы государственных социальных пособий семьям с детьми. При этом выплата государственных пособий семьям в этих странах признана наименее эффективной по сравнению с остальными пособиями, которые выплачиваются семьям с детьми. С одной стороны, государство выделяет основную часть финансовых ресурсов именно на этот вид пособий (что, несомненно, является существенной поддержкой для нуждающихся семей). С другой стороны, рост размера этих пособий значительно отстает от роста среднемесячной заработной платы и поэтому вносит небольшой вклад в семейный бюджет34.

Решение таких актуальных проблем семейной политики, как рациональное распределение времени между работой и семейными обязанностями, зависит не только от благоприятных структурных, но также и от культурных условий. В связи с этим особое значение имеет вопрос о гендерных ролях в обществе35. В своеобразной форме идеи гендерного равенства развивались в странах Балтии в советское время, но они были направлены в основном на стимулирование занятости женщин и получение ими образования. Иными словами, увеличение роли женщины в обществе ограничивалось, по определению П. МакДональда, рамками «индивидуально ориентированных институтов»36. Таким образом, влияние женщин расширялось

34Audikaite J. The Emergence of the Post-Socialist Welfare State. The Case of the Baltic States: Estonia, Latvia and Lithuania. Stockholm, 2004. P. 48.

35Ließroer A.C., Corijn M. Who, What, Where and When? Specifying the Impact of Educational Attainment and Labour Force Participation on Family Formation // European J. of Population. 1999. N 15. P. 45—75.

36 McDonald P. Gender Equity, Social Institutions and the Future of Fertility // J. of Population Research. 2000. N 16. P. 1—16.

путем увеличения ответственности и обязанностей, в то время как роль мужчин оставалась прежней. Семья не являлась объектом политики тендерного равенства, и изменений в тендерных отношениях в семье не происходило. Следовательно, важной составной частью решения проблемы рационального распределения времени между работой и семейными обязанностями должно стать расширение тендерного равенства как в индивидуально ориентированных, так и в семейно ориентированных институтах (включая непосредственно семью)37.

В этих условиях разнообразные изменения в семье и семейных отношениях в странах Балтии и других государствах — членах ЕС в последние годы требуют соответствующего диверсифицированного ответа38. Необходимо принятие хорошо сбалансированной системы мер, которая включала бы в себя финансовые стимулы, механизмы рационального распределения времени между работой и семейными обязанностями, разнообразные инициативы в целях создания благоприятной в отношении семьи и детей общественной среды.

В настоящее время появляется все больше предпосылок для диверсификации мероприятий, проводимых в рамках семейной политики. Существует высокая вероятность того, что в условиях мирового экономического кризиса темпы роста прямой финансовой помощи семьям будут сокращаться. В связи с этим создаются благоприятные условия для распространения и более широкого использования нематериальных инструментов семейной политики. Среди них наиболее важными являются распространение гибкого рабочего графика, развитие дружественной к семье корпоративной культуры, расширение сферы деятельности некоммерческих организаций, оказывающих консультативную помощь семьям, пропаганда семейных ценностей в СМИ и массовой культуре, укрепление здоровья и развитие физической культуры, повышение качества медицинского обслуживания. Таким образом, если правительства стран Балтии и других государств — членов ЕС сумеют воспользоваться новыми возможностями, которые появились в условиях экономического кризиса, семейная политика может стать одним из наиболее эффективных механизмов развития человеческого потенциала, который имеет ключевое значение в условиях постиндустриального общества.

37 Stankuneine V., Jasilioniene A. Op. cit. P. 737.

38Daly M. Changing Family Life in Europe: Significance for State and Society // European Societies. 2005. N 7. P. 379-398.

Список литературы

Чернова ЖСемейная политика в Европе и России: гендерный анализ. СПб., 2008.

Kaupuza A. Family Policy in Estonia and Latvia //A Comparative Review of State Support to Families with Children. Project «Poverty, Social Assistance and Social Inclusion — Developments in Estonia and Latvia in a Comparative Perspective». Fafo-paper. 2005. N 26. URL: http:// www.fafo.no/ pub/rapp/785/index.htm

Alber J., Fahey T. Perceptions of Living Conditions in an Enlarged Europe. Luxemburg, 2004.

Audikaite J. The Emergence of the Post-Socialist Welfare State. The Case of the Baltic States: Estonia, Latvia and Lithuania. Stockholm, 2004.

Castles F.G. The World Turned Upside Down: Below Replacement Fertility, Changing Preferences and Family-Friendly Public Policy in 21 OECD Countries // J. of European Social Policy. 2003. Vol. 13. N 3.

Cunska Z, Muravska T. Social Policy Implementation in Latvia Post EU Accession. URL: http://www.politika.lv/index.php?f=1442

Daly M. Changing Family Life in Europe: Significance for State and Society // European Societies. 2005. N 7.

Daly M. Unmet Needs and Risks: The Significance of Changing Family Life for Social Policy in Europe/EU. Families, Change and Social Policy in Europe. Irish Presidency Conference // Conference Paper. Dublin, 2004. 13—14 May.

Daly M, Clavero S. Contemporary Family Policy. A Comparative Review of Ireland, France, Germany, Sweden and the U.K. Dublin, 2002.

Gauthier A. Choices, Opportunities and Constraints on Partnership, Childbearing and Parenting: The Policy Responses. Paper presented at the European Population Forum 2004.

Population Challenges and Policy Responses. Geneva, 2004. 12—14 January.

Gauthier A. Family Policies in Industrialized Countries: Is There Convergence? // Population (English Edition). 1996. Vol. 57. N 3.

Gauthier A. The State and the Family. A Comparative Analysis of Family Policies in Industrialized Countries. Oxford, 1996. Vol. 57. N 3.

Gautheir A., Hatzius J. Family Benefits and Fertility: an Econometric Analysis // Population Studies. 1997. N 51.

Hantrais L. Family Policy Matters. Responding to Family Change in Europe. The Policy Press, 2004.

Kaufman K.-X. Politics and Policies towards Family in Europe: A Framework and an Inquiry into their Differences and Convergences // Family Life and Family Policies in Europe / Ed. by F.-X. Kauffman, A. Kuijesten, H.-J. Shulze, K. Strohmeier. Oxford University Press. 2002. Vol. 2.

Liefbroer A.C., Corijn M. Who, What, Where and When? Specifying the Impact of Educational Attainment and Labour Force Participation on Family Formation // European J. of Population. 1999. N 15.

McDonald P. Gender Equity, Social Institutions and the Future of Fertility // J. of Population Research. 2000. N 16.

Ministry of Social Affairs. Health, Labour and Social Sector in 2007. Tallinn, 2008.

Ministry of Social Security and Labor. Social Report. 2007—2008. Vilnius, 2008.

Neyer G. Family Policies and Low Fertility in Western Europe. MPIDR Working Paper WP 2003-021. Rostock: Max Planck Institute for Demographic Research. URL: http://www.demogr.mpg.de/papers/working/wp-2003-021.pdf Principles and Actions of Estonian Population Policy. 2009—2013. URL: http://www.monitoringris.org/documents/imp_nat/Main_principles_of_po-pulation_policy.pdf

Report on the Evolution of the Family Policy in Europe-2009. URL: http://www.ipfe.org/

Stankuneine V., Jasilioniene A. Lithuania: Fertility Decline and Its Determinants // Demographic Research. 2008. Vol. 19.

Titmuss R.M. Social Policy. An Introduction. Pantheon Books, 1974. Zimmerman Sh.L. Understanding Family Policy: Theoretical Approaches. Sage Publications, 1998.