Восточное партнерство. Настоящее и будущее программы

ВОСТОЧНОЕ ПАРТНЕРСТВО. НАСТОЯЩЕЕ И БУДУЩЕЕ ПРОГРАММЫ

Анна Дырина,

научный сотрудник Отдела Европы и Америки ИНИОНРАН

Аннотация. В статье рассматривается инициатива Восточное партнерство (ВП), которая представляет собой программу сотрудничества ЕС с шестью восточноевропейскими странами - Азербайджаном, Арменией, Беларусью, Грузией, Молдовой и Украиной. Автор прослеживает динамику развития данного сотрудничества, начиная с момента зарождения идеи, ее воплощения и вплоть до настоящего времени, анализируя официальные документы, экспертные оценки, данные СМИ. Автор приходит к выводу о том, что данная инициатива ВП имеет большие возможности для развития в будущем. Актуальность данной темы обусловлена тем, что, с одной стороны, для России важно сохранять добрососедские и стратегически взаимовыгодные отношения с постсоветскими государствами, с другой стороны, для ЕС восточное направление также является одним из приоритетных в политическом и экономическом плане.

Ключевые слова: Восточное партнерство; Европейская политика соседства; Азербайджан; Армения; Беларусь; Грузия; Молдова; Украина; ЕС; Россия.

Keywords: the Eastern Partnership; European Neighbourhood Policy; Azerbaijan; Armenia; Belarus; Georgia; Moldova; Ukraine; the European Union; Russia.

Европейская политика соседства (ЕПС) была разработана в 2004 г. с целью взаимодействия ЕС с соседними странами и выстраивания с ними партнерских отношений, а также для поддержания стабильности в регионе. ЕПС включает в себя два направления: 1) Союз для Средиземноморья (взаимоотношения ЕС с Алжиром, Египтом, Израилем, Иорданией, Ливаном, Ливией, Марокко, Палестиной, Сирией, Тунисом); 2) Восточное партнерство (ВП) (взаимодействие ЕС с шестью странами -республиками бывшего СССР - Азербайджаном, Арменией, Беларусью, Грузией, Молдовой и Украиной), имеющее своей целью укрепление политической ассоциации и экономической интеграции.

Программа ВП была инициирована министрами иностранных дел Швеции и Польши в мае 2008 г., а в мае 2009 г. состоялся первый саммит в Праге.

Можно выделить переломный момент в развитии сотрудничества, датируемый 2014 г. Характер и цели взаимодействия шести стран-партнеров с ЕС достаточно разнородны.

Основные задачи ВП - сближение и углубление сотрудничества государств Восточной Европы и Южного Кавказа с ЕС, создание условий для политической ассоциации и дальнейшей экономической

интеграции как между ЕС и государствами ВП, так и между самими государствами ВП.

ЕС определил три направления работы с членами ВП: подготовка к введению безвизового режима, создание зоны свободной торговли с каждой из стран и подключение их к европейской энергетической системе1. Таким образом, ВП декларируется скорее как социально-экономическое, а не политическое сотрудничество.

В настоящее время работа проходит по формуле «28 плюс 6» (28 стран ЕС и 6 стран-партнеров). Высшим органом являются встречи глав государств и правительств (саммиты), которые проводятся раз в два года. Первый саммит состоялся в Праге в мае 2009 г., второй - в сентябре 2011 г. в Варшаве, третий - в ноябре 2013 г. в Вильнюсе, четвертый - в мае 2015 г. в Риге, пятый - в ноябре 2017 г. в Брюсселе. Ежегодно весной проходят встречи министров иностранных дел, дважды в год встречи старших должностных лиц по четырем тематическим направлениям (см. ниже).

На первом саммите был принят основополагающий документ «Совместная декларация Пражского саммита Восточного партнерства». В Декларации были обозначены четыре приоритетных направления сотрудничества, по которым ведется работа до сих пор. К ним относятся: 1) демократия, управление и стабильность - усиление институтов управления, обеспечение стабильности, развитие демократии; 2) экономическая интеграция с ЕС - повышение эффективности экономики через экономическую интеграцию, включая создание зон свободной торговли; 3) энергетическая безопасность - усиление связей в области энергетики и транспорта: доступность энергоресурсов, энергетическая безопасность, энергоэффективность транспортной системы, защита окружающей среды и борьба с изменением климата; 4) взаимные общественные связи - это укрепление общественных связей, развитие контактов между людьми, упрощение визового режима.

Для некоторых стран-партнеров участие в программе создало иллюзию первого шага на пути в Евросоюз. Однако перед началом саммита ВП в Риге канцлер ФРГ Ангела Меркель ясно заявила, что

1 European External Action Service. EU relations with Region / Brussels, 2016. https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/30602

существующий механизм сотрудничества не является инструментом по расширению ЕС1.

Грузия, Украина и Молдова хотят в будущем стать странами ЕС и рассматривают данное сотрудничество как промежуточный этап на пути к конечной цели. Армения, Беларусь и Азербайджан не объявляли своей целью присоединение к ЕС. Это объясняется тем, что у первых двух стран (Армения и Беларусь) высокая степень взаимосвязей с Россией. А для Азербайджана, в силу культурных особенностей, европейские ценности не являются близкими2.

В 2017 г. для Грузии и Украины был введен безвизовый режим (для Молдовы - еще в 2014 г.). Таким образом, наметилось выделение трех стран, которым было особенно важно и приоритетно сближение с ЕС - Украины, Грузии, Молдовы. Менее продуктивное сотрудничество продолжалось и в отношении трех других стран - Армении, Азербайджана, Беларуси.

На полях саммита 2017 г. ЕС и Армения заключили соглашение о сотрудничестве в сфере авиации и подписали всеобъемлющее и расширенное соглашение о партнерстве, в котором отсутствовал пункт о свободной торговле, так как Армения вошла в ЕАЭС (Евразийский экономический союз). С Беларусью была создана совместная Координационная группа. Есть прогресс в переговорах о рамочном соглашении с Азербайджаном.

Трансъевропейская транспортная сеть (ТБК-Т) получила возможность расширения на страны ВП. Этот запланированный на будущее проект должен соединить автомобильные дороги, железнодорожные пути, водные и воздушные маршруты Евросоюза в единую сеть. По решению Брюссельского саммита данная сеть будет охватывать и страны Восточного партнерства .

В ходе Брюссельского саммита был подписан документ «20 задач к 2020 г.». Финансирование определено в 1,5 млрд евро. Крупный проект, который включает в себя адресную поддержку, поддержку бизнеса, предоставление кредитов, расширение возможностей для торговли, поддержку молодежи и образования и прочее4.

Глобальная стратегия Восточного партнерства предполагает расширение действий в четырех ключевых приоритетных областях (см. выше); формирует представление о том, как должна развиваться экономика стран Восточного партнерства, дает анализ

проектов экономического развития и рыночных возможностей. Предполагается поддерживать страны-партнеры по ВП в переходе к диверсифицированным и динамичным экономикам, создавать рабочие места в новых секторах, привлекать инвестиции и поощрять возможности занятости; поддерживать макроэкономическую стабильность; стимулировать процесс дальнейших экономических преобразований с целью создания привлекательной среды, одинаковых условий для инвестиций и бизнеса, а также повысить способность стран-партнеров использовать возможности торговли с ЕС и друг с другом5.

Социальная стратегия Восточного партнерства нацелена на решение следующих задач:

• усиление институтов государственного управления; борьба с коррупцией; поддержка реформ в сфере юстиции; усиление сотрудничества в области безопасности, в частности, с целью искоренения организованной преступности; защита гражданского населения от новых угроз и обеспечение кибербезо-пасности;

• улучшение транспортных связей между странами ЕС и восточными партнерами; энергетическая безопасность, защита окружающей среды и экологии, борьба с изменением климата;

• развитие контактов между людьми; инвестирование в образование молодежи, предпринимательство и в сферу занятости6.

С 2014 до 2020 г. Европейский инструмент соседства (ЕИС) будет являться ключевым финансовым инструментом сотрудничества в рамках Восточного партнерства. В период между 2014 и 2017 гг. страны-партнеры воспользовались средствами ЕС на общую сумму 2,8 млрд евро7. Суммарный бюджет ЕИС с 2014 по 2020 г. (выделенный на ВП и Союз Средиземноморья) составляет 15,4 млрд евро. Это один из самых значительных финансовых пакетов, представляющий собой 24% расходов бюджета ЕС на внешние цели8.

ЕИС закладывает основы двух новых механизмов поддержки, основанных на стимулировании:

1) программа «Зонтик» (10% бюджета ЕИС) предполагает выделение помощи странам-партнерам на основании их успеха в построении устойчивой демократии. Также учитывается прогресс в реализации реформ, способствующих достижению этой цели;

2) при получении ассигнования страна-партнер получает также рекомендации по распределению

1 Меркель: «Восточное партнерство» - не инструмент для расширения ЕС (2015) // РИА «Новости». - 21.05.2015 // https:// ria.ru/20150521/1065697409.html

2 Борко Ю.А. Восточное партнерство: проект, реальность, будущее / Москва, 2018. С. 16. http://www.instituteofeurope.ru/ images/uploads/doklad/355.pdf

3 Council of the European Union. Eastern Partnership Summit / Brussels, 2017. P. 1. https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/ international-summit/2017/11/24/

4 Общий рабочий документ. Саммит Восточного партнер-

ства / Брюссель, 2017. С. 1. https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/

swd2017_300_ru.pdf

Там же. С. 4.

Общий рабочий документ. Саммит Восточного партнерства / Брюссель, 2017. С. 4. https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/ swd2017_300_ru.pdf

7 Council of the European Union. Eastern Partnership Summit / Brussels, 2017. https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/ international-summit/2017/11/24/

8 European External Action Service. Financing the ENP / Brussels, 2016. https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/8410/node/8410

5

данного бюджета. Существует возможность варьировать статьи расхода в пределах не более 20% от общей суммы1.

Денежные средства ЕИС направляются посредством двусторонних программ для всех стран Европейской политики соседства, также используются программы с участием нескольких стран и программы трансграничного сотрудничества. Россия также принимает участие в этих программах. В соответствии с решениями, принятыми на Санкт-Петербургском саммите в 2003 г., осуществляются следующие программы приграничного сотрудничества: «Коларктик», «Карелия», «Юго-Восточная Финляндия - Россия», «Россия - Эстония», «Россия - Латвия», «Россия -Литва» и «Россия - Польша»2.

Инициатива ЕС по созданию проекта ВП была направлена на вовлечение шести постсоветских государств в орбиту европейского развития. Но поскольку постсоветское пространство по-прежнему остается сферой стратегических интересов России, то данная инициатива ЕС оценивается ею как попытка «вбить клин» между Россией и бывшими советскими республиками.

В российском медиапространстве ВП рассматривается как антироссийская политика, все чаще присутствует мысль о том, что будущего у проекта нет, а сама программа терпит неудачи. Однако, если провести нить между пятью уже состоявшимися саммитами ВП и оценить результаты договоренностей, можно сделать противоположный вывод: сотрудничество развивается по восходящей, судя по количеству соглашений и проектов, которые заметно увеличиваются.

Основными документами, регулирующими финансовую помощь, являются планы действий ЕПС (повестки дня Ассоциации для стран Восточного партнерства). Они составляются для каждой из стран:

• повестки дня страны-партнера по политическим и экономическим реформам с краткосрочными и среднесрочными приоритетами (от трех до пяти лет);

• описание потребностей и возможностей конкретной страны, а также ее интересов и интересов ЕС3.

Встреча министров иностранных дел 28 государств - членов Европейского союза, шести стран Восточного партнерства и Комиссара ЕС по Европейской политике соседства и переговорам о расширении Йоханнеса Хана, под председательством Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности Федерики Могери-

1 European External Action Service. Financing the ENP / Brussels, 2016. https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/8410/node/8410.

2 European External Action Service. Calls for Project Proposals for five Cross-Border Cooperation programmes 2014-2020 / Brussels, 2017. https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/21470/calls-project-proposals-five-cross-border-cooperation-programmes-2014-2020_en

3 European External Action Service. ENP Action Plans / Brus-

sels, 2016, p. 1. https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-

homepage/8398/node/8398

ни состоялась в Люксембурге 15 октября 2018 г. Целью мероприятия была оценка промежуточных результатов, достигнутых в рамках намеченной до 2020 г. программы.

В своем выступлении Ф. Могерини подчеркнула: «Восточное партнерство - это ключевой компонент нашей внешней политики. Наша министерская встреча сегодня была важна не только с точки зрения анализа различных двусторонних отношений, которые у нас есть, но и оценки той совместной работы, которую мы ведем в рамках Восточного партнерства. Мы приносим не только экономические выгоды, как, например, рост объемов торговли между всеми шестью странами-партнерами и Европейским союзом, но и укрепляем демократию, права человека и основные свободы. Мы не должны останавливаться на достигнутом, если по-прежнему

4

рассчитываем на хорошие результаты» .

Для ЕС инициатива ВП - это в какой-то степени возможность укреплять свое присутствие в регионе финансовой поддержкой, развитием сотрудничества, совместными проектами и т.д. В связи с чем понятна обеспокоенность российской стороны, для которой этот регион стратегически важен, поэтому в данном случае просматривается «ревностное отношение» к постсоветскому пространству.

Комиссар ЕС Й. Хан оценил результаты следующим образом: «Мы должны гордиться нашими достижениями в Восточном партнерстве в рамках "20 результатов к 2020 году". Вместе, шесть Восточных партнеров и ЕС, предприняли конкретные шаги, чтобы наши общества стали крепче, а экономики региона более устойчивыми и взаимосвязанными путем улучшения транспортного сообщения и инфраструктуры. В будущем мы продолжим совместную работу для достижения конкретных результатов, в частности в области судебной реформы и создания благоприятной среды для независимых СМИ и гражданского общества»5

Все стороны Восточного партнерства (ЕС и шесть стран-партнеров) получают, хотя и в разной степени, то, что им необходимо. Поэтому, скорее всего, сотрудничество будет и дальше развиваться по восходящей, все условия для этого существуют.

Ключевые достижения за 2018 г. сотрудничества ЕС с шестью странами ВП включают в себя:

• открытие Европейской школы Восточного партнерства;

• усиление поддержки малых и средних предприятий (МСП) и рост торговли между странами-партнерами и ЕС;

• завершение ориентировочного инвестиционного плана действий ТБК-Т, предусматривающего завершение строительства около 5,5 тыс. километров железных и автомобильных дорог к 2020 г.

4 Общий рабочий документ. Восточное партнерство -20 результатов к 2020 г. / Брюссель, 2018. С. 1. https://eeas. europa.eu/sites/eeas/files/swd2017_300_ru.pdf

Там же. С. 2.

13 мая 2019 г. состоялся юбилейный саммит ВП в Брюсселе. На этот раз не был принят единый документ, так как Азербайджан отказался подписывать декларацию из-за конфликтных территориальных споров с Арменией - в декларации не было упоминания о территориальной целостности Азербайджана, хотя в предыдущие годы в итоговых документах это положение упоминалось1.

Возможным препятствием на пути успешного развития может послужить неоднородность стран ВП. Как, например, Азербайджан и Армения, которые имеют много спорных и не решенных вопросов друг с другом. Также Азербайджан в силу своих культурно-исторических особенностей имеет отличные от ЕС ценностные ориентиры. Все это примеры противоречий, которые могут быть катализаторами внутренних проблем и недопонимания внутри ВП.

4 июня 2019 г. состоялся экспертный семинар «10 лет "Восточному партнерству": итоги и пер-спективы»2 в г. Минске (Беларусь), на котором глава МИД Беларуси Владимир Макей обозначил ключевые задачи ВП к 2030 г., а именно: трехкратный рост экспорта из стран-партнеров в ЕС и инвестиций ЕС в эти страны, двукратное увеличение числа создаваемых в них Евросоюзом рабочих мест и т.д. Министр отметил, что развитие ВП должно сопровождаться мерами доверия, включая диалог между Европейским и Евразийским экономическим союзами. Также В. Макей одобрительно высказался о перспективности реализации трехсторонних проектов в формате «КНР - страны ВП - ЕС» для эффективной стыковки «Великого Шелкового пути» и транспортной сети Евросоюза ТБК-Т3.

Что касается будущего проекта, судя по динамике, с каждым годом оно становится более значимо в первую очередь для шести стран-партнеров. Важный фактор успешности ВП - это политическая и

экономическая ситуация в целом и в регионе в частности. Внешние события служат катализатором, например, украинский кризис 2014 г. подтолкнул некоторые страны к более тесному сотрудничеству. Безусловно, Грузия, Молдова, Украина, которые стремятся попасть в ЕС, видят в ВП возможность приближения к своей цели, пытаются получить максимум от этого партнерства. Другие - Азербайджан, Армения и Беларусь - тоже получают выгоду, потому что для них это - баланс в отношениях и с Россией, и с ЕС, возможность получать максимально выгодные проекты, иметь перспективу.

Выделяются три страны, которые всячески декларируют свое стремление быть членами ЕС, -Грузия, Молдова, Украина. И для них ВП - неотъемлемая и важная часть их европейского политического вектора. Более лояльное и нейтральное положение занимают три другие страны - Азербайджан, Армения, Беларусь. Но даже в отношении этой, так называемой «отдаленной» тройки за последние годы наблюдается сближение с ЕС.

Важным представляется аспект восприятия в ЕС роли России в данном регионе, так как России никогда не предлагали равноправного партнерства в ВП (в самом начале речь шла о круге друзей ВП, но это совершенно иной статус). Таким образом, в начале 2000-х годов, когда закладывалась основа программы ЕПС, интересы и роль России в регионе остались недооцененными, их не учитывали, что повлекло соответствующую реакцию российской стороны. Надо полагать, что принятие во внимание данного факта со стороны ЕС, разработка возможных сценариев вовлечения России в ВП и встречные шаги российской стороны могли бы способствовать более гармоничному и стабильному развитию региона, например, в качестве площадки для диалога и социально-экономического сотрудничества.

1 https://regnum.ru/news/polit/2628309.html

2 http://minskdialogue.by/events/conference/10-let-vostochnomu-partnerstvu-itogi-i-perspektivy

3 https://regnum.ru/news/polit/2641337.html