Государственная политика в сфере вынужденной миграции

УДК 342.9(47):325.11

М. И. Петровская

Г осударственная политика в сфере вынужденной миграции

Рассматривается проблема формулирования миграционной политики в сфере вынужденной миграции в России, даны предложения по совершенствованию миграционной политики в области вынужденной миграции в Российской Федерации.

The problem of a formulation of migration policy in the sphere of the compelled migration in Russia is considered, suggestions for improvement of migration policy in the field of the compelled migration in the Russian Federation are given.

Ключевые слова: вынужденная миграция, миграционная политика.

Key words: The compelled migration, migration policy.

Административно-правовые основы миграционной политики РФ отражены в двух блоках норм. В первый блок (материальная группа) следует включить нормы, устанавливающие права и свободы двух категорий субъектов: граждан и лиц, не являющихся гражданами РФ. Указанные нормы используются для установления пределов ограничения прав лиц, в отношении которых осуществляется миграционная политика. Второй блок норм (процессуальная группа) устанавливает требования к деятельности государственных органов по осуществлению своих функций в целом и в сфере миграции в частности. Миграционная политика имеет своим объектом различные категории лиц и в отношении каждого объекта преследует самостоятельные цели. Основой осуществления миграционной политики являются конституционноправовые нормы и положения международных документов. Предоставление и обеспечение статусов беженцев и вынужденных переселенцев в РФ обусловлено принятием страной на себя гуманитарных обязательств. В то же время, при условии обеспечения основных прав беженцев и вынужденных переселенцев, государство должно использовать трудовой потенциал указанной категории лиц. Однако следует учитывать выводы экономического анализа в этой сфере. Так, по данным Я.В. Симчеры, темпы миграции (соответствующие миграционные приливы и отливы) в большинстве стран

© Петровская М. И., 2015

211

или их групп следуют за темпами изменения жизненного уровня\ При этом темпы и их вариации (колебания) в динамике уровня жизни в мире, и особенно в России, выше соответствующих темпов миграции населения, что лишь подтверждает ведущую и направляющую роль в современном миграционном движении уровня жизни как обобщающего показателя, отражающего практически все социально-экономические изменения, происходящие в окружающем мире.

Многие современные явления есть следствия миграционных процессов. Например, по мнению Н. Римашевской, истоки глобализации берут свое начало в миграциях населения, в том числе связанных с ростом его численности и освоением новых территорий1 2. Как отмечает И.В. Плаксина [2, с. 10], миграция населения - извечное и повсеместное условие существования человека. Вся современная картина расселения людей по земному шару создана в результате анализа миграционных процессов всех предыдущих поколений3. Причины, формы, последствия миграции в разные периоды истории развития человечества различны. И в этом смысле миграция населения глубоко исторична. Исследователи полагают, что в современных условиях юрисдикция государства в отношении некоторых категорий лиц определяется не только согласно внутреннему законодательству, но и в соответствии с двусторонними и многосторонними соглашениями, а все большее внимание уделяется международным стандартам в области прав человека.

По мнению И.В. Плаксиной, концепция миграционной политики государства базируется на познании объективных закономерностей развития общества в исторически определенный период времени. Поэтому периодически, в зависимости от изменений миграционной ситуации в стране и за рубежом она требует дифференциации в подходах к ее реализации. В этих условиях принятие стратегических административных решений при сохранении базовых целей определяет устоявшаяся в государстве система взглядов и идей по поводу управления миграционными процессами. Целесообразно эту систему следует называть концепцией административной политики в миграционной сфере.

1 Симчера Я. В. Внешняя миграция населения в современной России: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2003. С. 14.

2 Римашевская Н. Глобализация и мировое население: социодемографические и этно-демографические сдвиги // Грани глобализации: Трудные вопросы современного развития. М., 2003. С. 289.

3 Плаксина И. В. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

212

А.В. Семенова утверждает, что административная политика в миграционной сфере отражает отношение государства к управлению миграционными процессами, для которой характерно стратегическое влияние на механизм административно-правового воздействия в миграционной сфере4 Важность выработки и совершенствования административной политики в миграционной сфере обусловлена социальной значимостью ее предмета - реализации миграционного законодательства, включая правотворчество органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в данной сфере. Для административной политики в миграционной сфере, отражающей отношение государства к управлению миграционными процессами, характерно стратегическое влияние на механизм административно-правового воздействия в миграционной сфере. Важность выработки и совершенствования административной политики в миграционной сфере обусловлена социальной значимостью ее предмета - реализации миграционного законодательства, включая правотворчество органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в данной сфере. Целью административной политики в миграционной сфере является повышение эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов реализации миграционной доктрины в соответствии с возложенными на них функциями, учитывающими взаимообусловленные интересы личности, общества и государства.

Примечательно, что два десятилетия после распада СССР Россия не имела четкой миграционной политики. Практически любое исследование, так или иначе связанное с миграционной проблематикой, указывало на данное обстоятельство5. Несмотря на то, что принимались отдельные документы, которые можно было отнести к концептуальным основам миграционной политики (Федеральная миграционная программа и др.), отсутствовал единый документ касающийся концепции миграционной политики. Появился он лишь в 2012 г. Любопытно что Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (далее Концепция) утвердил президент РФ. При этом орган по делам о миграции - ФМС России - подведомственен правительству РФ.

Следует отметить, что проблемы вынужденной миграции не получили должного развития в Концепции, и направлена она в большей степени на проблемы трудовой миграции.

4 Семенова А.В. Государственное управление в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации: автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 2011. С. 14.

5 Андрейцо С.Ю., Казанкова М.А., Казанков А.П. Правовые проблемы беженцев в контексте процессов вынужденной миграции. СПб.: Мед. пресса, 2005. С. 34.

213

В этом плане показательно, что в Концепции даны определения трудовой, образовательной и незаконной миграции, а понятие вынужденной миграции не раскрывается. Достаточно странным является и отсутствие определения государственной миграционной политики вообще.

Тем не менее, в условиях формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в Концепции говорится о необходимости оказывать содействие в жилищном обустройстве вынужденных переселенцев, совершенствовании процедуры предоставления статуса беженца и временного убежища по гуманитарным обстоятельствам. Упоминается, что в 1990-е г. в Российской Федерации получили статус беженцев и вынужденных переселенцев около 1,5 млн чел., но до сих пор законодательно закрепленные социальные обязательства перед ними до конца не выполнены. Любопытно отметить, что в указанном разделе Концепции говорится о уже принятых беженцах и ни слова не сказано о принятии новых.

В целях и принципах Концепции о вынужденной миграции не прописано не слова. Упоминается вынужденная миграция в задачах Концепции (как говорилось выше, указанный термин в Концепции не раскрыт). Речь идет о выполнении гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов, в частности это:

- выполнение государственных обязательств по жилищному обустройству лиц, имеющих статус вынужденных переселенцев;

- совершенствование системы предоставления убежища;

- создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией по работе с вынужденными мигрантами;

- оказание содействия добровольному возвращению беженцев, лиц, получивших убежище, и претендентов на получение соответствующего статуса в государства их прежнего проживания, а также переселению в третьи страны;

- предоставление вынужденным мигрантам полной и объективной информации о ситуации в странах и регионах их прежнего проживания, о безопасности при добровольном возвращении в места прежнего проживания;

- поддержание инфраструктуры объектов для размещения вынужденных мигрантов;

- разработка программ социальной поддержки вынужденных мигрантов.

Практически ничего не сказано в Концепции и о вынужденных переселенцах. Принятая на федеральном уровне Концепция носит чрезмерно декларативный характер, не описывает в достаточном объеме механизм реализации. В ней практически не упоминаются органы власти, ответственные за ее реализацию, не разделено, что в Концепции реализуется на федеральном уровне, а

214

что относится к уровню субъектов. Необходимые для ее реализации нормативно-правовые акты до сих пор не приняты, хотя уже близок к завершению первый этап реализации самой Концепции.

В научной литературе высказываются различные позиции, характеризующие миграционную политику России. Высказываются (высказывались более часто до принятия Концепции) мнения об отсутствии миграционной политики, ее формировании, также миграционную политику считают сформулированной и делят на этапы. Мы придерживаемся второй точки зрения - на наш взгляд, нельзя говорить как об отсутствии миграционной политики России, так и о ее окончательном формировании.

Отметим, что значительное внимание вынужденной миграции уделялось в 90-е гг. когда наблюдались значительные по численности перемещения вынужденных мигрантов по территории постсоветского пространства. Именно в этот период принимаются основные законы по вынужденной миграции, создается миграционная служба, в первую очередь ориентированная на решение проблем беженцев и вынужденных переселенцев. Появляются НКО и их сети, вовлеченные в решение проблем вынужденных мигрантов, начинает свою работу в России УВКБ ООН. Значительное влияние на внутренние перемещения в указанный период оказывает конфликт в Чечне.

В 2000-е гг. акценты в регулировании миграционных процессов смещаются на регулирование трудовой и противодействие незаконной миграции. Как уже было сказано выше, наглядно это подтверждается принятой в 2012 г. Концепцией. Весьма показательны данные статистики: если в 1997 г. численность признанных беженцев была около 240 тыс. чел., то в 2000-е гг. составляла 500800 чел.

Да, многие беженцы вернулись в страны исхода, часть из них приняли российское гражданство, некоторые уехали в третьи страны. Но далеко не все.

В этот же период страны Европы, принявшие огромное число беженцев, начинают ужесточать свое законодательство. По схожему пути в этот период входит и Россия. Ситуацию несколько изменили события на Украине, начавшиеся в 2014 г., но здесь ощутимее влияние политики. Любопытно, что в отношении граждан других стран политика предоставления убежища не изменилась, более того, переориентировав систему приема вынужденных мигрантов на прием граждан Украины, органы ФМС по факту затруднили доступ к процедуре предоставления убежища для граждан других стран, их просто отодвинули на второй план.

Примечательно и то, что страны ЕС столкнулись в 2000-е гг. со значительно более массовым наплывом вынужденных мигрантов, чем Россия. Более

215

того, социальные гарантии, предоставляемые беженцам и лицам, ищущим убежище в ЕС, намного существеннее, чем в России. Чрезмерные препятствия в получении статуса беженца в России, с учетом имеющихся весьма скромных социальных гарантий, не дают ощутимой экономии бюджета. Более того, наиболее часто предоставляемый статус временного убежища содержит еще меньший перечень прав. И наконец, совсем немного их в тот период, пока лицо находится в процессе рассмотрения его ходатайства.

Вышесказанное позволяет говорить о существовании запретительной и ограничительной (де-факто) политики по приему вынужденных мигрантов в России. Вместе с тем в силу приведенных выше доводов такая политика предоставляется необоснованной как с гуманитарных, так и с экономических позиций.

Следует помнить, что значительная часть просьб об убежище подается (подавалась) трудоспособным населением мужского пола, часто знающим русский язык, проходившим обучение в России, что существенно облегчает интеграцию и ассимиляцию лиц, ищущих убежище в России.

Сохраняется постоянная кадровая проблема в ФМС. Реорганизации, ра-заттестация сотрудников, переход их в статус гражданских государственных служащих, низкие зарплаты приводят к оттоку кадров, в том числе со значительным опытом работы. Более того, отсутствуют ведомственные учебные заведения, а также факультеты, специальности связанные с подготовкой сотрудников миграционной службы. Проблема еще больше обострилась после выхода ФМС из системы МВД.

Таким образом, можно утверждать, что декларируемая миграционная политика России в области вынужденной миграции в основном соответствует международным стандартам, однако фактически имеются основания утверждать, что преобладают запретительные установки в части реального предоставления убежища.

Рассматривая миграционную политику России в сфере вынужденной миграции, нельзя обойти вниманием события в Украине, начавшиеся в 2014 г. и вызвавшие беспрецедентный с момента распада СССР поток вынужденных мигрантов в Россию.

Следует отметить, что в стране отсутствовали нормативно-правовые акты, предусматривающие столь массовые перемещения вынужденных мигрантов в столь сжатые сроки. Считаем, что указанные события, обогатившие Россию практическим опытом в сфере массового приема вынужденных мигрантов, должны стать основой для выработки межведомственных норматив-

216

но-правовых актов, регламентирующих прием, размещение, предоставление статуса вынужденным мигрантам.

Решения по размещению тех или иных лиц, ищущих убежище, принимались на федеральном уровне в части перераспределения по субъектам, причем не было жесткого противодействия со стороны субъектов в приеме вынужденных мигрантов.

Однако это обстоятельство не должно обнадеживать в будущем. Такое единодушие и успехи в приеме лиц, ищущих убежище, объяснялись рядом специфических обстоятельств:

- этническая, религиозная, языковая и историческая близость населения востока Украины к населению России;

- общая граница, отсутствие визового режима;

- политическая ситуация в Украине;

- решение о приеме граждан Украины и оказании им помощи было поддержано лично президентом Российской Федерации В.В. Путиным;

- значительная часть переместившихся в Россию беженцев не просили об убежище, а пребывали в течение трех месяцев, после чего получали разрешение на временное проживание;

- затраты на социальную интеграцию со стороны государства были снижены благодаря наличию родственников в России у значительной части переместившихся в Россию лиц. Помимо этого благодаря активности гражданского общества гражданам Украины была оказана материальная и организационная поддержка за счет благотворительности;

- проводилась активная поддержка помощи гражданам Украины в СМИ, в выступлениях представителей органов государственной власти, религиозных объединений, прежде всего Русской православной церкви (далее РПЦ).

Автор принимал личное участие в приеме лиц, ищущих убежище -граждан Украины, работая в отделе по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев Управления Федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, в рамках совместного проекта УВКБ ООН и Российского Красного Креста.

Характеризуя действия российских властей по приему лиц, ищущих убежище - граждан Украины, в 2014 г. отметим ряд обстоятельств.

1. На первоначальном этапе была организована мощнейшая поддержка в СМИ приема вынужденных мигрантов. Помимо освещения самого приема (причем исключительно с положительной стороны), был организован сбор пожертвований и гуманитарной помощи. Однако допускалась терминологическая путаница в отношении указанной категории их называли «беженцы»,

217

«вынужденные переселенцы». Для самих граждан Украины разъяснения в СМИ по получению статуса не давались подробно, однако позже на интернет-ресурсах ФМС появились памятки «гражданам Украины», разъясняющие, в том числе, порядок предоставления статуса беженца и временного убежища. Но основное бремя по размещению прибывших российские власти с самого начала постарались переместить на родственников - граждан РФ.

2. Достаточно быстро Москва и Санкт-Петербург ввели т. н. «нулевую квоту», т. е. перестали принимать заявления о предоставлении временного убежища и статуса беженца, соответственно граждане Украины, не имеющие возможности получить РВП в указанных субъектах, должны были подавать заявление в других регионах. Например, из Санкт-Петербурга предлагали ехать в Архангельскую область и Республику Карелия. Справедливости ради, следует отметить, что в Санкт-Петербурге заявления принимали дольше, до начала ноября, несмотря на то что «нулевая квота» по этим субъектам была введена раньше.

3. Распределение по субъектам достаточно интересно - по сути была попытка отправить лиц, ищущих убежище, далеко не в самые экономически благополучные регионы. Вполне понятна и экономия бюджета - в таких регионах дешевле предоставить социальное жилье, да и подход не нов - аналогично выглядит и распределение по программе «соотечественники». Результат оказался предсказуем: значительная часть лиц, ищущих убежище, отказались ехать в указанные субъекты, часть из них вернулись в более экономически развитые регионы России. Это еще один пример трудностей в регулировании миграционных потоков. Даже связанных с вынужденной миграцией, где было первоначальное распределение.

4. Весьма успешной оказалась деятельность федеральных и региональных властей в пограничных субъектах, в частности в Ростовской области. Удалось избежать проблемы длительного существования палаточных лагерей беженцев. Прибывающие граждане Украины оперативно обеспечивались питанием, размещались, перенаправлялись в другие субъекты.

5. Некоторые территориальные органы ФМС столкнулись с огромной нагрузкой, когда в течение дня подавалось несколько сотен заявлений, образовывались гигантские очереди. В этих условиях были привлечены сотрудники других подразделений ФМС, иные лица. Примечательно, что огромные очереди в ФМС и людей, ночующих на лестнице, СМИ не показывали.

6. В ходе приема вынужденных мигрантов акцент делался на размещение у родственников и получение РВП. Те же, кто обращались за статусом, в основном просили временное убежище. За статусом беженца обращались

218

редко. По мнению ряда экспертов, это было связано с негласной установкой предоставлять временное убежище, устно отговаривать в подаче документов на статус беженца, при этом отличие статусов, в том числе по объему предоставляемых гарантий, заявителям не разъяснялось. На официальном уровне подтверждения указанной информации нет. Справедливости ради, отметим, что временное убежище предоставлялось массово.

7. Учитывая количество принятых в сжатый срок документов, подразделения ФМС ожидает гигантский наплыв заявителей - вынужденных мигрантов. В связи с этим возникает проблема продления предоставленного на год временного убежища.

8. Стоит отметить успешное решение социальных вопросов, связанных с приемом вынужденных мигрантов, по крайней мере на первоначальном этапе, хотя были зафиксированы и жалобы на действия (бездействие) российских властей. Активно себя вели и многие НКО, а также граждане России, оказавшие самые разные виды помощи.

Проблема, на наш взгляд, заключается в том, что если произойдет массовое перемещение вынужденных мигрантов из другой страны и при других обстоятельствах, ситуация может начать развиваться совсем по другому сценарию. Показательной является ситуация с приемом афганских беженцев в России, когда не было принято политического решения и лишь единицам из ста тысяч афганских граждан был предоставлен статус беженца или временное убежище.

Именно поэтому должны быть приказы, регламентирующие массовый прием лиц, ищущих убежище. Необходимо научное обоснование подобных правовых актов, предварительная отработка возможных действий в случае массового приема вынужденных мигрантов с участием органов государственной власти, международных, некоммерческих организаций, религиозных объединений.

Необходимо предусмотреть и случаи приема вынужденных мигрантов при отсутствии их преследования в стране исхода. Это касается и т. н. «экологических» беженцев. По нашему мнению, нецелесообразно принятие какого-либо нового статуса для данных категорий, им должно предоставляться временное убежище.

Таким образом, несмотря на декларированную готовность предоставлять статус беженца (убежище), Россия делает это крайне редко и неохотно.

В целях совершенствования миграционной политики в области вынужденной миграции также считаем необходимым:

219

- изменение федеральных законов «О беженцах», «О вынужденных переселенцах»;

- изменение административных регламентов по предоставлению статуса беженца, политического убежища и статуса вынужденного переселенца;

- более подробное закрепление в Концепции миграционной политики в сфере вынужденной миграции;

- принятие отдельного документа по реализации политики в сфере регулирования вынужденной миграции, предоставления убежища;

- расширение прав и социальных гарантий для лиц, ищущих убежище, а также для получивших статус беженца, вынужденного переселенца, политическое и временное убежище;

- решение вопроса о статусе т. н. «экологических мигрантов»;

- четкое разграничение полномочий в миграционной сфере между РФ и ее субъектами;

- создание в центральном аппарате ФМС России Управления по вопросам убежища;

- более широкое вовлечение НКО в решение проблем вынужденных мигрантов;

- совершенствование профессиональной подготовки и переподготовки кадров, работающих с вынужденными мигрантами.

В рамках предложенного выше считаем необходимым дополнить Концепцию определением вынужденной миграции, приведенным нами выше, введя п. «м» ч. 5. ст. 1. В разделе Концепции «формирование и реализация государственной миграционной политики Российской Федерации» также необходимо прописать необходимость выполнения Россией гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов.

Необходим также концептуальный документ о политике России в области вынужденной миграции, он может быть утвержден постановлением Правительства РФ, или указом Президента РФ (последнее предпочтительнее). Предлагаемое наименование: «О политике России в сфере предоставления убежища». Структура документа может быть следующей:

- вводная часть;

- выполнение международных обязательств России в сфере предоставления убежища;

- политика предоставления статуса беженца, распределение лиц, ищущих убежище по субъектам РФ;

- политика предоставления политического убежища;

- политика предоставления временного убежища;

220

- взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере предоставления убежища;

- проблемы лиц, которым отказано в предоставлении статуса;

- взаимодействие с УВКБ ООН, международными организациями, общественными объединениями в сфере предоставления убежища;

- интеграция и ассимиляция лиц, получивших убежище.

Также возможно принятие федеральной программы по вынужденной миграции, которая будет включать комплекс мер по приему, размещению, социальной адаптации вынужденных мигрантов.

Аналогичные программы необходимо принимать и на уровне субъектов. Следует также создавать органы, ответственные за миграционную политику на уровне субъектов РФ. В качестве примера можно упомянуть Комитет по межнациональным отношениям и реализации миграционной политики Санкт-Петербурга. Однако, для того чтобы подобные программы на уровне субъектов были эффективны, необходимо четкое разграничение полномочий в сфере миграционной политики между Российской Федерацией и ее субъектами. К сожалению, ни в 71, 72 статьях Конституции Российской Федерации ни в законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации» эта проблема не решена. И это, безусловно, затрудняет создание и функционирование органов государственной власти субъектов РФ по реализации миграционной политики.

Список литературы

1. Андрейцо С.Ю., Казанкова М.А., Казанков А.П. Правовые проблемы беженцев в контексте процессов вынужденной миграции. - СПб.: Мед. пресса, 2005. -136 с.

2. Плаксина И. В. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001.

3. Римашевская Н. Глобализация и мировое население: социодемографические и этнодемографические сдвиги // Грани глобализации. Трудные вопросы современного развития: моногр. - М., 2003.

4. Семенова А.В. Государственное управление в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011.

5. Симчера Я. В. Внешняя миграция населения в современной России: авто-реф. дис. . канд. экон. наук. - М., 2003.

221