Нормативно закрепленные диалоговые площадки власти и общества в субъектах России: предпосылки эффективности

Елена ИСАЕВА

НОРМАТИВНО ЗАКРЕПЛЕННЫЕ ДИАЛОГОВЫЕ ПЛОЩАДКИ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА В СУБЪЕКТАХ РОССИИ: предпосылки эффективности

В статье рассматривается нормативное закрепление и формирование диалоговых площадок власти и общества на территории субъектов РФ. Дается оценка тематического спектра созданных площадок, оценивается динамика создания общественных палат, общественных советов, консультативных и совещательных структур при органах региональной власти.

The article discusses regulatory consolidation and formation of dialogue platforms of government and society in the subjects of the RF. Article deals with the thematic spectrum of created platforms, assesses dynamics of the creation of civic chambers, advisory and consultative structures at the regional bodies of power.

Ключевые слова:

диалоговые площадки, общественные палаты, гражданское участие, эффективность; dialogue platforms of government and society, civic chambers, civic participation, efficiency.

Использование на региональном уровне диалоговых меха -низмов как механизмов обратной связи власти и общества является инструментом повышения эффективности власт -ных решений, повышения доверия к органам власти со стороны населения. Инструменты межсекторного социального партнерства позволяют властным структурам своевременно улавливать запросы со стороны общества и производить коррекцию управленческих решений. Население, наблюдая учет своих мнений и предложе -ний, повышает уровень доверия к власти и региональной политике. Наиболее активные представители общественного сектора охотнее берут на себя обязанности по участию в разрешении социально зна -чимых региональных и местных проблем, осознавая потребность власти в диалоге и возможность влиять на принимаемые решения.

В настоящее время практически все субъекты РФ активно разра -батывают на региональном уровне нормативную базу, регламенти -рующую механизмы межсекторного взаимодействия. Абсолютное большинство субъектов создали на настоящий момент обществен -ные палаты, которым дали широкие полномочия в сфере как обще ственного участия, так и общественного контроля, к примеру, путем проведения общественной экспертизы проектов нормативно -правовых актов регионального значения. Сеть общественных палат стремительно развивается на уровне муниципальных образований субъектов РФ.

Кроме сети общественных палат на региональном уровне активно создаются общественные и консультативные органы по актуальным для региона вопросам. Не во всех субъектах РФ деятельность по созданию данных механизмов идет одинаково интенсивно. Спектр и динамику создаваемых диалоговых площадок можно отследить на портале НП Юристы за гражданское общество (http://lawcs.ru/ maps/). Эффективность применения данных механизмов также раз -нится как между субъектами РФ, так и между самим диалоговыми площадками в рамках одного региона. Важной научной проблемой является выявление причин недостаточной эффективности создан -ных механизмов межсекторного взаимодействия.

Эффективность диалоговых площадок напрямую зависит от дове -рия общественных экспертов и населения к их работе, к реальной

ИСАЕВА

Елена

Александровна — к.ю.н., доцент кафедры социального и семейного законодательства ЯрГУ

им. П.Г. Демидова elenia2000@mail.ru

возможности влияния на процесс приня -тия властных решений.

С целью анализа региональных особенностей и условий гражданской актив -ности в ноябре 2011 г. в Ярославской обл. был проведен массовый социологический опрос с репрезентативной выборкой для региона с учетом равномерного статисти ческого распределения по полу, возрасту, территории проживания. С точкой зре ния о том, что общественные организа -ции успешно влияют на государственную политику в вопросах, затрагивающих их интересы, согласны 15,6% жителей обла -сти. Сомневаются, но скорее согласны с этим утверждением еще 31,6% населения. 37,5% скорее не согласны с тем, что обще -ственные организации успешно влияют на государственную политику. Наиболее пес -симистично относятся к данному утверж дению жители малых и средних городов, а также сельской местности — более 50% жителей1.

Роль подобных площадок, если они грамотно сформированы, очень велика. Зачастую представители тех или иных профильных некоммерческих организа ций, работающих уже много лет в рамках определенной проблематики, в случае вхождения в подобные совещательные органы могут дать действительно ценные советы органам власти. Но, как показы -вает практика, членов активных регио нальных НКО в составе консультативных и совещательных органов крайне мало в процентном отношении.

Возможность создания эффективных диалоговых площадок в регионе зависит, по нашему мнению, от следующих фак торов.

1. Развитость общественного сектора региона, т.е. наличие экспертного потен -циала для участия в диалоговых площад -ках. Развитость общественного сектора региона обусловливается, в свою очередь, множеством обстоятельств: наличием институциональной поддержки НКО в субъекте РФ, крепкими горизонтальными связями внутри некоммерческого сектора, позволяющими объединяться в коалиции для решения социальных проблем внутри региона; отсутствием противодействия

1 Соколов А.В. Гражданская активность: условия осуществления в Ярославской области // Гуманитарные и социальные науки (электронный журнал), 2012, № 2, с. 334-341.

региональных властей развитию институ тов гражданского общества и др.

2. Открытость власти и готовность идти на контакт с представителями обществен ного сектора, готовность выявлять, видеть и ценить экспертный потенциал НКО региона. В том случае, если органы регио нальной власти не видят потенциала тре -тьего сектора в разрешении тех или иных социальных проблем региона, не знают общественных лидеров, способных дать ценный совет в том или ином направле -нии развития, формирование диалоговых площадок бессмысленно. Для выявле -ния экспертного потенциала необходима планомерная работа с лидерами третьего сектора на временных площадках (кру -глых столах, гражданских форумах, кон ференциях). Очень критично можно оце -нить ситуацию, в которой органы власти опираются на существующий десятиле тиями костяк общественных объедине ний региона, не желая знакомиться со вновь создаваемыми, которые, несмотря на молодость, успешно работают. Новые объединения зачастую возникают как раз для разрешения наиболее острых актуаль ных проблем региона. Именно их позиция зачастую является прогрессивной и про фессиональной, их предложения могут быть наиболее полезными региону.

В регионах самими НКО либо НКО при поддержке властных структур со здаются специализированные порталы, на которых выкладывается информация

о действующих организациях неком мерческого сектора. В том числе данные порталы могут использоваться органами власти при формировании диалоговых площадок в субъекте РФ. Примерами таких порталов в субъектах ЦФО можно считать Белгородскую (http://opbo.ru/nko), Липецкую (http://yso.lipetsk.ru/content/ у1е^/677/84/); Орловскую (http://www. op-orel.ru/public_echo.php?id_public=8); Ярославскую (http://www.nko76.ru/) и дру -гие области.

3. Готовность НКО идти на контакт с властью. Как правило, руководители НКО с радостью принимают предложения от органов власти войти в качестве эксперта/ члена в ту или иную диалоговую площадку. Особенно это касается вхождения в обще -ственную палату региона. К примеру, при формировании 2 го созыва Общественной палаты Ярославской области на 40 мест, предназначенных для региональных

общественных объединений, было подано более 80 заявок.

Расширение диалогового пространства воспринимается представителями инсти тутов гражданского общества региона весьма позитивно. Каждый новый кон сультативный орган, предполагающий гражданское участие, привлекает к себе большое внимание общественности, дает надежду на эффективное сотрудничество в решении социальных проблем региона, становится новой ступенью развития гражданского общества.

Впоследствии, как показывает прак -тика, цели и задачи создаваемых диало говых механизмов, как правило, остаются не достигнутыми. Причины такого итога работы диалоговых площадок кроются в неграмотном подходе к формированию данных институтов, пассивности входя щих в них представителей обществен ности, отсутствии заинтересованности и навыков органов власти по работе с со зданными институтами.

4. Подход к формированию диалоговых площадок. К сожалению, зачастую созда -ние общественных институтов объясняет -ся вовсе не фактом готовности обществен -ности и власти к диалогу на региональном и местном уровнях и отнюдь не желанием граждан участвовать в решении социально значимых вопросов, а давлением органов региональной власти, считающей соз дание сети, пусть и формальных, обще -ственных палат и общественных советов важным показателем развития граждан ского общества и имиджевым показателем региона. Зачастую создание диалоговой площадки в регионе объясняется посылом федеральных органов власти, в этом случае по стране создается сеть обществен -ных советов. К примеру, так были созданы общественно-консультативные советы при управлениях миграционной службы, при управлениях МВД, общественные наблюдательные комиссии по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и др.

Отдельные субъекты РФ очень активно создают общественные и консультатив ные диалоговые площадки.

Тенденция развития регионального за -конодательства в сфере межсекторного взаимодействия во всех субъектах РФ идет по пути формирования диалоговых площа -док, на которых власть могла бы услышать и учесть мнение общественных экспертов.

В среднем в год в субъекте РФ создается от

1 до 4 новых диалоговых площадок.

Диалоговые площадки предполагают включение в свой состав или активное привлечение к работе представителей общественных объединений и социально ориентированных некоммерческих орга низаций. Как нам видится, такой подход органов власти субъектов РФ является востребованным гражданскими институ тами и на первом этапе повышает дове рие со стороны общественных образова ний, давая надежду на демократизацию. Но, как показывают наши исследования, число подобных актов на региональном уровне вовсе не означает их эффективную и качественную работу1.

Слабая работа созданных диалоговых механизмов, отсутствие контроля их эффективности на региональном и феде ральном уровне способствуют росту недо -верия к данным институтам со стороны некоммерческого, общественного сек тора, граждан. Фиктивность работы сфор -мированных и нормативно закрепленных диалоговых механизмов провоцирует рас кол секторов общества, повышение соци альной напряженности и, как следствие, рост протестных настроений в обществе. Имитация учета общественного мнения становится очевидной населению уже в первый год работы диалоговых площадок. При этом необходимо принять во внима ние тот факт, что практика региональных властей по формированию диалоговых площадок из уже «положительно зареко -мендовавших себя общественников» про -изводит раскол в самом некоммерческом секторе субъекта, разделяя его на «про -властные» НКО, имитирующие граждан -ское участие, и НКО, не имеющие воз -можности влиять на процесс принятия решений в субъекте, но имеющие потен циал для решения социальных проблем региона.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта № 13-33-01227.

1 Якимец В.Н., Исаева Е.А. Рейтинг субъектов РФ по продвижению механизмов межсекторного социального партнерства и описание нормативно правовой базы, регулирующей де ятельность гражданского общества в Ярославской области // Труды Института системного анализа РАН. Т. 57. - М. : Изд. ИСА РАН; Изд. ЛКИ, 2010, с. 56-80.