Роль общественных палат в реализации принципа открытости органов публичной власти

УДК: 342 ББК: 67

Хайруллин Р.Р.

РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПАЛАТ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА ОТКРЫТОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Khayrullin R.R.

THE ROLE OF THE PUBLIC CHAMBERS IN THE IMPLEMENTATION OF THE OPENNESS PRINCIPLE OF PUBLIC AUTHORITIES

Ключевые слова: конституционный принцип открытости, гражданское общество, Общественная палата, правовой статус.

Keywords: the constitutional principle of openness, civil society and the Public Chamber, the legal status.

Аннотация: в статье анализируется один из аспектов практической реализации конституционного принципа открытости, связанный с организацией взаимодействия между структурами гражданского общества и публичной власти. Рассматривается правовой статус Общественной палаты как ведущего института, обеспечивающего вышеуказанное взаимодействие на федеральном и региональном уровнях. При этом констатируется наличие многочисленных проблем, связанных с правовым статусом данных институтов на региональном уровне и определяются основные направления их решения.

Abstract: the article examines one of the aspects of practical implementation of the constitutional principle of openness that is associated with the organization of interaction between civil society organizations and public authorities. We consider the legal status of the Public Chamber, as a leading institution providing the above interaction of the federal and regional levels. This is stated there are numerous problems associated with the legal status of these institutions and the main directions of their solutions.

Одним из ключевых аспектов реализации конституционного принципа открытости является взаимодействие субъектов политического процесса. В условиях существования правовой, демократической государственности основными из них являются, с одной стороны, отдельные органы публичной власти (государственной, либо муниципальной), а с другой - отдельные структуры гражданского общества.

Гражданское общество следует рассматривать в качестве самоорганизующейся, самодостаточной и динамично развивающейся консолидированной социальной системы, проявляющей автономную политическую активность с целью формирования запроса у власти на реализацию интересов его членов. Сущность гражданского общества определяется личной свободой его членов, ограниченной исключительно позитивными социальными нормами, детерминированной высоким уровнем их правовой и политической культуры.

Кроме того, нельзя не согласиться с тем, что для гражданского общества, как и для любой другой, динамично развивающейся системы, характерно сосуществование прагматического и иррационального, закономерного и случайного, которое проявляется через деятельность личностей в процессе удовлетворения

своих интересов, осуществления субъективных прав и юридических обязанностей, интересов и дарований1.

Таким образом, сущностной характеристикой гражданского общества является концентрированное выражение автономных политических воль его участников, что позволяет данному институту выступать в качестве действенного средства влияния на формирование стратегии государственной политики и контроля практических результатов ее реализации.

«Взаимодействие с институтами гражданского общества», на наш взгляд, представляет собой политико-правовой институт, имеющий двойственную правовую сущность, поскольку одновременно относится к сферам регулирования конституционного и административного права. Анализ норм статьи 3 действующей Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что участие граждан в деятельности органов государственной власти представляет собой форму реализации суверенитета народа. В этой

1 Аракелян Э.Р. Гражданское общество и институты судебной власти: механизмы социального взаимодействия / Э.Р. Аракелян [Электронный ресурс]. - URL: http://cyberleninka.ru/artide/n/grazManskoe-obschestvo-i-instituty-sudebnoy-vlasti-mehanizmy-sotsialnogo-vzaimodeystviya

связи «вовлечение» в процесс государственного управления отдельных граждан и структур гражданского общества необходимо рассматривать в качестве важнейшей составляющей «активного» административно-правового статуса гражданина, представляющей собой возможность «действовать для государства», а тем самым, для общественного блага1.

На наш взгляд, содержание взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества, реализуемого в условиях существования правовой государственности, заключается в осуществлении со стороны последних объективного контроля управленческой деятельности органов публичной власти. При этом эффективность общественного контроля определяется степенью его институционализа-ции.

В этой связи стоит согласиться с мнением В.В. Гриба, который понимает под институцио-нализацией взаимодействия структур гражданского общества и органов государственной власти процесс формирования различных институтов, решающих конкретные задачи сотрудничества на центральном, региональном и местном уровнях2.

На наш взгляд, правовой статус данных институтов характеризуется следующими признаками:

- особый порядок формирования состава не по профессиональному признаку, а с учетом общественного статуса и авторитета их членов;

- принятие решений на основе не только профессиональной компетенции их членов, но и общественного мнения по тем или иным актуальным общественно-политическим проблемам;

- принимаемые решения носят исключительно рекомендательный характер и не имеют решающего значения в контексте определения политических приоритетов деятельности тех или иных властных структур.

Действующее законодательство предусматривает следующие виды вышеуказанных институтов: федеральные и региональные Общественные палаты; общественные и экспертные советы при федеральных органах исполнительной власти; публичные слушания; разнообразные общественные организации, выполняющие функции политического лоббирования;

1 Аюпов М.А. Государственная власть и политико-трансформационные процессы в переходном обществе: учебное пособие / М.А. Аюпов - М., 2008, 206 с.

2 Гриб В.В. Взаимодействие гражданского обще-

ства и органов государственной власти в социальной сфере / В.В. Гриб [Электронный ресурс]. - URL: http://wwwjuristiib.ru/book_7555.html

разнообразные «площадки» для обсуждения разнообразных вопросов, созданные на базе информационных ресурсов сети Интернет.

На наш взгляд, ведущее значение в контексте организации взаимодействия в настоящее время приобретает институт Общественной палаты.

Оценивая значение и правовой статус общественных палат федеральных и региональных уровней, согласимся с мнением о том, что факт учреждения Общественных палат может рассматриваться как существенное продвижение властных структур на пути повышения уровня социальной солидарности, социокоммуникатив-ной интеграции, преодоления отчуждения в системе «общество-власть» и развития в России гражданских инициатив3.

В соответствии с требованиями действующего законодательства на федеральном уровне функционирует специальный орган общественного контроля - Общественная палата Российской Федерации, главная задача которой состоит в обеспечении согласования общественно значимых интересов и взаимодействия широкого круга общественности с органами публичной власти с целью обеспечения соблюдения ключевого принципа функционирования органов государственной власти - принципа законности.

Реализация данной функции осуществляется путем информирования общества не только о сущности принятых управленческих решений, но и об особенностях процесса их принятия. По мысли законодателя действенным методом общественного контроля, реализуемого общественными палатами, является предоставление им законосовещательных и консультационных полномочий, выраженных в возможности формулировать конкретные рекомендации в адрес тех или иных органов государственной власти относительно принимаемых нормативных актов и качества исполнения своих обязанностей конкретными государственными служащими.

Реализация вышеуказанной функции обуславливает компетенцию Общественной палаты РФ и компетенцию общественных палат субъектов РФ, среди полномочий которых законодатель выделяет следующие важнейшие полномочия:

1. Проводить слушания по наиболее важным проблемам деятельности органов власти, а также давать заключения о нарушении законодательства Российской федерации федеральны-

3 Будникова Н.С. Взаимодействие органов государственной власти с гражданским обществом / Н.С. Будникова // Вестник Бурятского государственного университета. № 6. 2015. С. 54-57

ми органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

2. Проводить общественную экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

3. Приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления на пленарные заседания.

4. Направлять своих членов для участия в работе комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации, а также на заседания коллегий федеральных органов исполнительной власти.

5. Осуществлять экспертизу проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов федерации и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов федерации, а также проектов правовых актов органов местного самоуправления.

Важно отметить, что самостоятельно Общественная палата РФ может проводить экспертизу только проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления. Кроме того, установлен закрытый перечень тех законопроектов, экспертизу которых она обязана проводить. Это проекты законов Российской Федерации о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, а также федеральные законы, затрагивающие вопросы государственной социальной политики, конституционных прав граждан в области социального обеспечения, общественной безопасности и правопорядка1.

По результатам проведенной экспертизы Общественные палаты принимают заключения, которые носят рекомендательный характер.

Как было указано выше, действующее законодательство предполагает организацию дея-

1 Кривец А.П. К вопросу о гражданском контроле в современной России как механизме взаимодействия власти и общества / А.П. Кривец // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия История, политология, экономика, информатика. - 2010. - № 19. - С. 216-222.

тельности Общественных палат и на уровне субъектов Российской Федерации. Анализ регионального законодательства, регламентирующего правового статус Общественных палат позволяет констатировать наличие многочисленных проблем правового регулирования данных институтов. Отметим основные из них.

Обращает на себя внимание отсутствие единой концепции правового регулирования статуса данных институтов. Это обстоятельство объективно порождает неравенство отдельных региональных палат, создает препятствия для осуществления ими своей деятельности, что, в свою очередь, негативно сказывается на возможностях реализации гражданами и их объединениями своих прав и интересов. Рассмотрим основные аспекты данной проблемы подробнее.

Во-первых, в рамках законодательства отдельных субъектов по-разному решается вопрос о правовой природе Общественных палат. В этой связи необходимо отметить, что в законодательстве большинства субъектов РФ общественные палаты по аналогии с федеральным законодательством определяются в качестве независимых органов, функционирующих на коллегиальной основе. При этом их финансовое обеспечение вменяется в обязанности властей соответствующего субъекта, что объективно создает возможности для вмешательства в их деятельность.

Во-вторых, имеют место очевидные различия в регламентации особенностей членства Общественных палат. В качестве примера можно привести нормы законодательств Республики Крым, Республики Карелия, Краснодарского края, в соответствии с которыми устанавливается запрет на членство в Общественных палатах представителей политических партий. Вместе с тем законодательство большинства субъектов РФ не регламентирует этот вопрос.

Таким образом, отсутствует единое представление относительно характера данного органа власти, создаются возможности для использования деятельности Общественной палаты в целях политической конъюнктуры, что, как представляется, противоречит исходной цели ее создания, определяемой в рамках федерального законодательства.

В-третьих, в рамках регионального законодательства не одинаково регламентированы полномочия Общественных палат. В законодательстве большинство субъектов дублируются нормы федерального законодательства, в связи с чем полномочия региональных палат заключаются в организации поддержки разнообразных гражданских инициатив, проведении граж-

данских форумов различных видов, общественных слушаний, экспертиз проектов правовых актов. При этом все решения региональных Общественных палат носят для органов государственной (муниципальной) власти рекомендательный характер.

Иначе говоря, органы власти не обязаны принимать меры официального реагирования на заключения общественных палат. Данное обстоятельство подтверждает законосовещательный статус региональных Общественных палат по аналогии с федеральной.

Вместе с тем, законодательство отдельных субъектов, таких как, например, Приморского края, Ямало-Ненецкого автономного округа, Ярославской области1 предусматривает случаи обязательного реагирования должностных лиц тех или иных органов власти на заключения и решения Общественных палат, которые заключаются в подготовке мотивированных ответов о результатах их рассмотрения. Кроме того, региональное законодательство республики Дагестан и Тверской области прямо предоставляет региональным Общественным палатам право законодательной инициативы2.

Указанные обстоятельства прямо свидетельствуют о существовании в настоящее время неравных возможностей представителей гражданского общества различных субъектов РФ, что, как представляется, прямо противоречит фундаментальному конституционному принципу равенства прав граждан на всей территории

1 Закон Приморского края от 01.11.2013 № 288-КЗ «Об Общественной палате Приморского края» (принят Законодательным Собранием Приморского края 30.10.2013) // Приморская газета, № 105(836), 01.11.2013.

Закон ЯНАО от 29.11.2006 № 81-ЗАО (ред. от

26.12.2014) «Об Общественной палате Ямало-Ненецкого автономного округа» (принят Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 15.11.2006) (с изм. и доп., вступающими в силу с 06.01.2015) // Красный Север, № 142 (спецвыпуск № 90-91), 08.12.2006.

Закон ЯО от 07.10.2008 № 50-з (ред. от

06.10.2015) «Об Общественной палате Ярославской области» (принят Ярославской областной Думой 30.09.2008) // Губернские вести, № 87, 10.10.2008.

2 Закон Республики Дагестан от 17.10.2006 № 48 (ред. от 11.11.2014) «Об Общественной палате Республики Дагестан» (принят Народным Собранием РД 28.09.2006) // Дагестанская правда, № 267-268, 19.10.2006.

Закон Тверской области от 01.10.2014 № 70-ЗО «Об Общественной палате Тверской области (принят Законодательным Собранием Тверской области 25.09.2014) // Тверские ведомости, № 40 (3-9 октября), 2014.

Российской Федерации.

Рассмотрение правового статуса и особенностей функционирования общественных палат позволяет сделать вывод относительно их роли в системе организации взаимодействия между институтами гражданского общества и властными структурами, которая заключается в том, что общественная палата представляет собой публично-правовой институт, выступающий в качестве некоего «промежуточного звена» между обществом и властью, в качестве посреднической структуры, выполняющей задачу достижения и расширения общественно-государственного сотрудничества.

Другими словами, общественные палаты служат основанием для организации эффективного взаимодействия институтов гражданского общества и структур публичной власти.

Функциональная сущность общественной палаты заключается в обеспечении представительства общественных интересов с целью превращения их в предмет обязательного анализа для властных структур различного уровня.

Учитывая отмеченные выше проблемы, связанные с правовым статусом общественных палат федерального и регионального уровней, в настоящее время существует настоятельная необходимость принятия на федеральном уровне отдельного законодательного акта, регламентировавшего единые параметры правового статуса региональных общественных палат, в соответствии с которыми определялись бы единые правила формирования данных органов и их компетенция.

При этом, на наш взгляд, в качестве основы для такого нормативного акта может служить концепция правового регулирования, заложенная в рамках Федерального закона «Об общественной палате Российской Федерации».

Кроме того, несомненно, что предполагаемый закон должен основываться на принципе федерализма, в связи с чем его нормы должны учитывать особенности конституционно-правового статуса и степень институционализа-ции региональных структур гражданского общества.

По нашему мнению, принятие указанного нормативного акта возможно в виде «модельного» закона, который будет содержать лишь концептуальные основы и общие конструкции правового регулирования данного вопроса.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Аракелян, Э.Р. Гражданское общество и институты судебной власти: механизмы социального взаимодействия / Э.Р. Аракелян [Электронный ресурс]. - ИКЬ: http://cyberleninka.ru/ article/n/grazhdanskoe -оЬ8^е 4 -instituty-sudebnoy-vlasti-mehanizmy-sotsialnogo -vzaimodeystviya

2. Аюпов, М.А. Государственная власть и политико-трансформационные процессы в переходном обществе: учебное пособие / М.А. Аюпов. - М., 2008. - 206 с.

3. Будникова, Н.С. Взаимодействие органов государственной власти с гражданским обществом / Н.С. Будникова // Вестник Бурятского государственного университета. - 2015. - № 6. - С. 54-57 (55).

4. Гриб, В.В. Взаимодействие гражданского общества и органов государственной власти в социальной сфере / В.В. Гриб [Электронный ресурс]. - ИКЬ: http://www.juristlib.ru/book_7555.html

5. Закон Приморского края от 01.11.2013 № 288-КЗ «Об Общественной палате Приморского края» (принят Законодательным Собранием Приморского края 30.10.2013) // Приморская газета. -

2013, 1 января.

6. Закон ЯНАО от 29.11.2006 № 81-ЗАО (ред. от 26.12.2014) «Об Общественной палате Ямало-Ненецкого автономного округа» (принят Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 15.11.2006) (с изм. и доп., вступающими в силу с 06.01.2015) // Красный Север. - 2006, 8 декабря.

7. Закон ЯО от 07.10.2008 № 50-з (ред. от 06.10.2015) «Об Общественной палате Ярославской области» (принят Ярославской областной Думой 30.09.2008) // Губернские вести. - 2008, 10 ноября.

8. Закон Республики Дагестан от 17.10.2006 № 48 (ред. от 11.11.2014) «Об Общественной палате Республики Дагестан» (принят Народным Собранием РД 28.09.2006) // Дагестанская правда. -2006, 19 октября.

9. Закон Тверской области от 01.10.2014 № 70-ЗО «Об Общественной палате Тверской области (принят Законодательным Собранием Тверской области 25.09.2014) // Тверские ведомости. -

2014, 3-9 октября.

10. Кривец, А.П. К вопросу о гражданском контроле в современной России как механизме взаимодействия власти и общества / А.П. Кривец // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История, политология, экономика, информатика. - 2010. - № 19. - С. 216222.