4. 1. Проблемы теории и практики правовой охраны атмосферного воздуха

ОХРАНА АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА

Габитов Р.Х.

4. АГРАРНОЕ ПРАВО, ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО

4.1. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА

Габитов Ринат Хамитович, д.ю.н., профессор. Должность: заведующий кафедрой аграрного и экологического права. Место работы: Институт права, Башкирский государственный университет.

Аннотация: Настоящая статья посвящена исследованию теоретических проблем правовой охраны атмосферного воздуха, уточнению объекта правовой охраны, обоснованию современного взгляда на юридическую конструкцию правовой охраны атмосферы Земли. На основании изложенного материала делается вывод о необходимости объявления в законе объектом правовой охраны атмосферу Земли с распространением на неё права государственной собственности в пределах государственных границ Российской Федерации.

Ключевые слова: атмосфера Земли, атмосферный воздух, компоненты атмосферы Земли, ат-мосферопользование, загрязнение атмосферы, природные объекты, природные ресурсы, объект правовой охраны, правовая конструкция, воздухоохранное право.

THEORETICAL AND PRACTICAL PROBLEMS OF AMBIENT AIR LEGAL PROTECTION

Gabitov Rinat Khamitovich, Doctor of Law, professor. Position: head of agricultural and ecological law chair. Place of employment: Bashkir State University, Institute of Law.

Annotation: The paper deals with the research of the theoretical problems of atmospheric air legal protection, specification of legal protection object, a modern view substantiation on juridical design of legal protection of the Earth atmosphere. On the basis of the given material the conclusion on the necessity of the announcement as the law object of the Earth atmosphere legal protection with spreading the rights of state property on it within Russian Federation boundaries is made.

Keywords: atmosphere of the Earth, atmospheric air, components of atmosphere of the Earth, atmosphere using, atmosphere pollution, natural objects, natural resources, object of a legal protection, a legal design, atmosphere legal protection.

Необходимость переосмыслить традиционные представления о правовой охране атмосферного воздуха назрела уже давно. Это связано с тем, что параметры негативного воздействия на атмосферный воздух постоянно расширяются, объемы загрязнения всё более увеличиваются, а зоны вредного его влияния распространяются уже не только на здоровье населения и экономическую жизнь страны, но и на всю экологическую систему планеты.

Определённая доля вины катастрофического состояния атмосферного воздуха лежит и на представителях современной эколого-правовой науки. Поскольку и в юридической науке, и в законодательстве изначально утвердилась позиция о целесообразности правовой охраны только воздуха1, без учета необходимости регули-

1 Ерофеев Б.В. Экологическое право. - М.: ИД «ФОРУМ», 2009. - С. 336-345.

ровать правом использование и охрану атмосферы Земли.

Атмосфера Земли является условием и средой обитания не только воздушных масс, но и, например, озона, микроорганизмов, различных видов энергий. Воздух же, как естественная и чрезвычайно подвижная масса смеси различных газов - лишь один из компонентов атмосферы Земли, который при этом считается общечеловеческим достоянием, и, как следствие, поводом для безудержной эксплуатации этого ценнейшего объекта природы промышленниками и хозяйствующими субъектами.

Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» не предусмотрел стройной конструкции правовой охраны атмосферного воздуха и не выработал действенных законодательных механизмов его защиты, которые отвечали бы духу, темпу и техническим возможностям современного использования атмосферы Земли.

Дело в том, что до сих пор законодательство об охране атмосферного воздуха развивалось без четкого определения объекта правовой охраны. В нем, в отличие от других природно-ресурсных и природоохранных законов, нет ясного представления о том, кто распоряжается атмосферным воздухом и предоставляет его в пользование, каковы механизмы взаимодействия между государством и многочисленными загрязнителями воздушной среды и т.д. По всей вероятности, это и не позволяло использовать в отношении атмосферного воздуха уже давно существующую правовую конструкцию института права собственности, применяемую для охраны всех других природных объектов.

Конечно, атмосферный воздух не может являться государственной собственностью. Он не может иметь и иного собственника, в какой бы форме тот ни выступал. К его охране нельзя подойти с позиций собственности. Так совершенно справедливо считалось и считается как в науке экологического права, так и в законодательстве.

Смеем повториться, что с нечеткостью определения в законодательстве объекта правовой охраны связана масса нерешенных не только теоретических, но и практических проблем, сложившихся в процессе охраны атмосферного воздуха. Уточнение объекта правовой охраны позволит, во-первых, полнее очертить круг отношений, регламентируемых действующим законодательством об охране атмосферного воздуха, и сферу его распространения, во-вторых, подготовит базу для совершенствования конструкции правовой охраны атмосферного воздуха, и, в-третьих, поможет раскрыть основы формирования воздухоохранного права. Ведь для дальнейшего развития законодательства об охране атмосферного воздуха, как составной части российского законодательства об охране окружающей среды, немаловажно согласовать также и вопрос о названии общественных отношений, складывающихся в сфере охраны атмосферного воздуха.

Кроме того, в процессе атмосферопользования возникают и другие вопросы, касающиеся охраны атмосферы Земли. Так, например, должно ли законодательство ограничивать использование атмосферного воздуха в качестве природного ресурса и устанавливать пределы её использования для выбросов вредных веществ, отходов и прочих производственных нужд? Какой механизм может применить законодатель для правовой защиты атмосферы и ограничения использования её ресурсов? Какова юридическая природа споров, возникающих между различными субъектами права атмосферопользования по поводу нарушения их прав на чистую или хотя бы благоприятную воздушную среду? Какие государственные структуры могли бы наилучшим образом разрешать досудебные споры относительно нарушения прав на поль-

4'2010

Пробелы в российском законодательстве

зование (или на преимущественное пользование) атмосферой? Решение этих лежащих на поверхности проблем возможно, по нашему мнению, только при переосмыслении традиционных представлений об организации правовой охраны атмосферного воздуха, в решении накопившихся теоретических проблем путем оптимального совершенствования законодательства в области охраны атмосферного воздуха2.

Существует мнение, что неэффективная деятельность правоохранительных органов во многом связана с несовершенством и (или) неудачной формулировкой отдельных статей и норм, содержащих составы экологических правонарушений в области охраны воздушной среды. Кроме того, неэффективность работы правоохранительных органов связывают с тем, что органы следствия и дознания продолжают рассматривать экологические правонарушения, посягающие на атмосферный воздух, как второстепенные, социально незначимые.

Однако причины столь низкой эффективности в деятельности и правоохранительных, и природоохранительных органов значительно глубже.

Всесторонне анализируя Федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха» и «Об охране окружающей среды» нельзя не заметить, что они, казалось бы, в достаточной мере определили основания, по которым нарушители могут быть привлечены к юридической ответственности. И в судебной практике есть примеры привлечения виновных за сброс промышленных отходов и сточных вод в водоемы, за незаконную порубку деревьев, загрязнение земли и т.д. Однако случаев привлечения к юридической ответственности за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха нет.

Низкая эффективность реализации требований воздухоохранного законодательства связана с особенностью объекта охраны - атмосферного воздуха. Эта специфика совершенно не учитывается при определении методов, условий реализации и видов юридической ответственности.

Как известно, действующее законодательство предусматривает возникновение экологического правонарушения независимо от нанесения ущерба, а лишь по наличию факта нарушения. В частности, ст. 251 УК РФ устанавливает ответственность за загрязнение воздуха вредными для здоровья людей отходами производства. Но данная статья на практике совсем не применяется, несмотря на явное несоблюдение требований законодательства об охране атмосферного воздуха, которое происходит из-за частых случаев залповых, несанкционированных выбросов, а также нарушения правил эксплуатации установок очистки газа и контроля выбросов в атмосферу.

Как установить, что факт загрязнения атмосферы является правонарушением, а в некоторых случаях и преступлением? Как задействовать принцип неотвратимости эколого-правовой ответственности при несоблюдении требований воздухоохранного законодательства? На эти вопросы можно будет ответить и решить многие другие проблемы только при коренной перестройке законодательства об охране атмосферного воздуха. Здесь нужны иные юридические критерии.

Изложим нашу позицию.

Известно, что распоряжение природными объектами права государственной собственности (землёй, недрами, лесами, водами) трактуется иначе, чем распоряжение обычными объектами права собственности. Распоряжение природными объектами, в плане реализации права государственной собственности, означает предоставление в пользование, распределение и перераспределение природных объектов. В реальности постоянно

2 Боголюбов С.А. Правовая защита российских природных ресурсов. //Журнал российского права. № 12. 2005. - С. 96-102.

происходит перераспределение объектов природы. Это объективный процесс управления природными ресурсами.

Промышленные предприятия, организации, юридические и физические лица в процессе своей деятельности для производственных нужд используют атмосферное пространство для выбросов вредных (загрязняющих) веществ. Несоблюдение установленных нормативов приводит к неблагоприятным последствиям: изменению качества не только воздушной, но и природной среды в целом.

Государство на самом деле распоряжается атмосферой Земли, но не атмосферным воздухом, хотя и охраняет его путем ограничения количества выбросов, установления предельно допустимых нормативов загрязняющих веществ, разработки гигиенических и технических нормативов и т.п. Фактически государство осуществляет по отношению к атмосферному воздуху те же все функции по её охране, которые оно использует применительно к другим природным объектам (земле, недрам, лесам, водам и др., находящимся в федеральной собственности), но делает оно это не с позиции собственника.

Закрепленные в экологическом законодательстве и в ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» требования о необходимости охраны атмосферного воздуха, к сожалению, не воспринимаются атмосферопользователями как обязательные, поскольку атмосферный воздух является общечеловеческим достоянием. Объявлять атмосферный воздух государственной собственностью не совсем корректно. Учитывая специфические природные свойства атмосферного воздуха, государство, как собственник, также не может осуществить свои полномочия в полном объёме, поскольку не может обладать им.

А по отношению к атмосфере Земли в рамках своих государственных границ, как субъект права, государство полностью реализовывает свои полномочия, т.е. владеет, пользуется и распоряжается ею, а также как собственник обеспечивает защиту своих правомочий в случае их нарушения.

Следовательно, объектом правовой охраны в законе должна быть объявлена атмосфера Земли с распространением на неё права государственной собственности в пределах государственных границ Российской Федерации. Без признания атмосферы Земли объектом права государственной собственности невозможно эффективно осуществлять организацию правовой охраны атмосферного воздуха.

Если установить факт совершения действий, посягающих на интересы сохранения и неправомерного использования атмосферы Земли с позиции собственника, тогда экологические правонарушения за загрязнение атмосферы поддавались бы юридической оценке, что позволило бы применить различные виды юридических санкций вплоть до уголовной.

Именно такой подход к правовой охране атмосферы Земли даст возможность использовать не только все правовые механизмы, принятые для защиты объектов природы, но и выработать новые юридические средства, способствующие развитию более совершенных методов управления в области охраны атмосферного воздуха. Это, по нашему мнению, весьма существенное обстоятельство, влияющее на эффективность деятельности природоохранных и правоохранительных органов в сфере правовой охраны окружающей среды.

Список литературы:

1. Ерофеев Б.В. Экологическое право. - М.: ИД «ФОРУМ», 2009. - С. 336-345.

2. Боголюбов С.А. Правовая защита российских природных ресурсов. //Журнал российского права. № 12. 2005. - С. 96-102.