Правовые аспекты применения ИКТ-решений при предоставлении государственных и муниципальных услуг

И. Н. СИРЕНКО

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ ИКТ-РЕШЕНИЙ ПРИ ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: информационно-коммуникационные

технологии, информационные системы, государственные услуги, муниципальные услуги

статье рассматриваются юридические проблемы, возникающие в ходе внедрения информационнокоммуникационных технологий в процесс предоставления государственных и муниципальных услуг путем создания специализированных информационных систем.

В настоящее время повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг

позиционируется как одно из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации.

Достижение этой цели обеспечивается посредством внедрения информационно -коммуникационных технологий (далее - ИКТ) в процесс предоставления государственных и муниципальных услуг, в первую очередь, путем создания специализированных информационных систем (аналитических, систем электронного документооборота, реестров и порталов государственных и муниципальных услуг и др.).

Самостоятельным вопросом при внедрении ИКТ в деятельность властных органов является проблема обеспечения юридической значимости действий, происходящих внутри той или иной информационной системы.

В настоящее время эффективное решение этой задачи осложнено некоторыми проблемами, которые связаны в основном с несовершенством существующей нормативной правовой базы в нформационной сфере в целом.

К сожалению, современный этап развития федерального законодательства в данной области характеризуется разрастанием нескоординированных правовых актов, дублирующих или нередко содержащих противоречивые нормы, а также наличием правовых пробелов. Указанные недостатки отражаются в большом количестве концептуальных документов в данной сфере, к основным из которых можно отнести Концепцию формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. [1], Концепцию использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. [2], Стратегию развития информационного общества в России [3], Доктрину информационной безопасности РФ [4].

Данные документы содержат формулировки задач по совершенствованию федерального законодательства.

Первая группа таких задач связана с внесением изменений в действующие правовые акты1. Предполагаемые изменения направлены на: - обеспечение терминологического единства, т. е. систематизацию и унификацию понятий и их определений, употребляемых в действующих и разрабатываемых

нормативных актах («информационные технологии», «информационная система», «информационное общество», «информационная услуга», «электронная

торговля» и т. д.); - урегулирование отношений, связанных с внедрением и совершенствованием в органах власти систем электронного документирования и документооборота, электронных архивов на основе единых принципов и правил, открытых стандартов форматов электронных документов, а также с созданием и эксплуатацией государственных и муниципальных информационных систем, обеспечением их технологической и семантической совместимости и установлением единообразных требований по информационной безопасности.

Указанные выше концептуальные документы содержат также конкретные предложения по изменению некоторых базовых правовых актов федерального уровня. Так, например, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» требует корректировки в целях обеспечения технологической совместимости информационных систем органов государственной власти и органов местного самоуправления при проведении закупок продукции для государственных и муниципальных

нужд, в том числе на условиях проведения совместных конкурсов в целях экономии на количестве закупок.

Кроме того, Федеральный закон от 22 октября 2004 г. №125-ФЗ «Об архивном деле в РФ» и другие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок формирования, ведения, использования и архивного хранения различных регистров, реестров и кадастров, классификаторов и номенклатур, требуют совершенствования в целях устранения их формальных различий, а также установления ответственности ве домств за создание, ведение и архив ное хране ние различных регистров, реестров и кадастров, классификаторов и номенклатур.

Суть второй группы задач заключается в необходимости разработки и принятия следующих правовых актов2: - Федерального закона о праве на информацию, в котором следует определить понятие «официальная информация» с указанием перечня информации, которая должна представляться федеральными органами государственной власти открыто; уточнить правовой статус производителей и держателей (обладателей) официальной информации, определить их обязанности по организации хранения официальной информации и доступа к ней. По отношению к официальной информации положения закона должны следовать презумпции открытости информации, устанавливающей, что разрешен доступ к любой информации, кроме той, доступ к которой ограничен федеральными законами. Кроме того, необходимо установить обязанность федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению доступа к информации об их деятельности;

- Федерального закона об электронном документообороте в целях дальнейшего развития электронного документооборота и более точной регламентации вопросов, связанных с его внедрением, созданием и эксплуатацией государственных информационных систем, обеспечением их совме стимости, установлением единообразных требований по информационной безопасности.

К числу основных программных документов, регламентирующих вопросы создания и использования современных ИКТ в государственном и муниципальном управлении, следует отнести Федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002- 2010 годы)», утвержденную Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65. В данном документе также юридически фиксируется факт несовершенства действующего законодательства в исследуемой области отношений. Так, в Программе отмечается, что в настоящее время отсутствует необходимая нормативная правовая база, а также стандарты и регламенты предоставления органами власти населению, организациям и другим органам власти требуемой информации. Вместе с тем в Программе не выделены в качестве самостоятельных мероприятий работы по совершенствованию действующей правовой базы. В то же время успешное выполнение иных программных мероприятий обусловливает необходимость решения вопросов правовой регламентации, изложенных в основных концептуальных документах, характеристика которых приведена выше.

Правовое регулирование внедрения ИКТ-решений непосредственно в процесс предоставления государственных и муниципальных услуг заслуживает отдельного внимания.

Указанные вопросы регулируются следующими нормативными правовыми актами: - Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; - Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»;

- Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»; - другие федеральные законы, требующие обеспечить безопасность отдельных категорий данных (служебной, нотариальной, медицинской и проч.); - Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2007 г. № 781 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке

в информационных системах персональных данных»; - Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2008 г. № 687 «Об утверждении Положения об особенностях обработки персональных данных, осуществляемой без использования средств автоматизации»; - Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного само управления при оказании государственных услуг гражданам и организациям»; - Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти»; - Постановление Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. № 226 «О государственном учете и регистрации баз и банков данных»; - Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 608 «О сертификации средств защиты информации»; -Положение о разработке, производстве, реализации и эксплуатации шифровальных (криптографи ческих) средств защиты информации (положение ПКЗ-2005), утвержденное приказом ФСБ России от 9 февраля 2005 г. № 66.

Анализируя данные нормативные правовые акты в части их применения в рассматриваемой области, можно сделать вывод, что в этой сфере основной проблемой является обеспечение юридической значимости передаваемых при оказании услуг электронных документов. Следует отметить, что наиболее эффективным средством подобного обеспечения является использование электронной

цифровой подписи (ЭЦП). Подобная возможность для органов власти закреплена законодательно. Согласно ст. 16 Федерального закона «Об электронной цифровой подписи» федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также организации, участвующие в документообороте с указанными органами, вправе использовать для подписания своих электронных документов электронные цифровые подписи уполномоченных лиц указанных органов, организаций.

Однако в соответствии со ст. 5 рассматриваемого Закона при создании ключей электронных цифровых подписей для использования в информационной системе должны применяться только сертифицированные средства электронной цифровой подписи. Использование несертифицированных средств электронной цифровой подписи и созданных ими ключей электронных цифровых подписей не допускается. В то же время сертификат представляет собой документ, выдаваемый имеющим лицензию удостоверяющим центром участнику информационной системы для подтверждения подлинности ЭЦП и идентификации владельца сертификата ключа подписи.

К сожалению, количество подобных удостоверяющих центров в регионах катастрофически мало. Их создание осложнено различными финансовыми и организационными аспектами. В связи с этим, учитывая, что подобная технология использования ЭЦП является единственно законодательно закрепленной, практическое использование подписи в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в большинстве регионов не представляется возможным.

Одновременно следует отметить, что подавляющее большинство услуг предоставляется все же на региональном и муниципальном уровнях. Таким образом, отсутствие альтернативного правового механизма использования ЭЦП в определенном смысле затрудняет возможность применения и развития использования ИКТ-решений в данной области в целом.

Еще одним важным аспектом является вопрос обеспечения безопасности при автоматизированной обработке персональных данных, так как использование данного типа информации является основным при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

В сфере защиты персональных данных в настоящее время принято несколько нормативных правовых актов различного уровня, основным из которых является Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных». Данный нормативный правовой акт требует обеспечения конфиденциальности персональных данных (ст. 7) при их обработке операторами (к которым, в частности, относятся МФЦ) и третьими лицами, получающими доступ к персональным данным. Оператор при обработке персональных данных обязан принимать необходимые организационные и технические меры, в том числе использовать шифровальные (криптографические) сред ства, для защиты персональных данных от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий (п. 1 ст. 19).

В случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом (ч. 1 и 3 ст. 22, а также ч. 4 ст. 25), необходима также регистрация оператора персональных данных в Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций с включением оператора в Реестр операторов, осуществляющих обработку персональных данных.

Что касается информационной системы, в рамках которой обрабатываются персональные данные, то ее функциональность, а также система ее эксплуатации должны обеспечивать: - учет носителей информации; - сигнализацию попыток нарушения защиты системы; - обеспечение целостности программных средств и обрабатываемой информации; - физическую охрану средств вычислительной техники и носителей информации; - наличие администратора (службы) защиты информации в автоматизированной системе; - периодическое тестирование средств защиты информации; - наличие средств восстановления средств защиты информации; - использование сертифицированных средств защиты и аттестованных (сертифицированных) криптографических средств.

Таким образом, решение вопроса обеспечения полноценной защиты персональных данных также требует проведения значительного количества мероприятий и содержит множество ограничений для полноценного внедрения ИКТ в процесс предоставления государственных и муниципальных услуг. Кроме указанных выше проблем, использование ИКТ в рассматриваемой области осложняется и другими ограничениями. Так, в настоящее время имеется жесткая регламентация процесса предоставления государственных и муниципальных услуг.

Все государственные и муниципальные услуги предоставляются на основании законодательства Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных правовых актов, в том числе на основании соответствующих административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг.

В данных правовых актах определена точная последовательность и требования к порядку осуществления всех административных действий и процедур, входящих в процесс предоставления

услуги. При этом основной акцент делается на том, что все действия осуществляются непосредственно государственными (муниципальными) служащими. Применение ИКТ-решений в большинстве случаев в нормативных правовых актах, регулирующих порядок предоставления государственных или муниципальных услуг, не предусмотрено. В связи с этим в целях легализации возможности применения ИКТ необходимо внесение соответствующих изменений в правовые акты, регламентирующие порядок предоставления государственных и муниципальных услуг.

На сновании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что на данном этапе полноценное внедрение ИКТ-решений в процесс предоставления государственных и муниципальных услуг на всей территории Российской Федерации представляется весьма затруднительным. Вопервых, это обусловлено несовершенством действующей нормативной базы в информационной сфере в целом, что отражается в большом количестве концептуальных документов.

Во-вторых, имеются специфические проблемы, связанные непосредственно с процессом предоставления государственных и муниципальных услуг.

Полноценное решение поставленных задач будет возможно только после проведения глубокого анализа и разрешения указанных проблем.