Административные и должностные регламенты как элемент административной реформы

Проблемы защиты залогодержателя в залоговом правоотношении

25. Смирнов М. Реализация заложенного имущества: законодательство и судебная практика //Финансовая газета. 2002. № 5.

26. Цыпышева Р.П. Институт ипотеки земли по римскому праву. Его рецепция в дореволюционном праве России и современном законодательстве Российской Федерации//Залог и ипотека в российском и зарубежном праве: Мат-лы междунар. науч. конф. /Под ред. Т. Е. Абовой. М., 1999.

27. Шичанин А.В., Гривков О.Д. Тенденции развития залоговых отношений в России / /Законодательство и экономика. 2001. № 5.

Об авторе

О.В. Белая — аспирантка МГЮА; ассист., РГУ им. И. Канта.

91

И.И. Маскаева

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ И ДОЛЖНОСТНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ КАК ЭЛЕМЕНТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Рассматриваются проблемы регламентации деятельности субъектов государственного управления, определяются назначение и содержание административных и должностных регламентов; исследуется нормативная база, закрепляющая основные направления разработки данных форм регламентации.

The main points of the article are the problems of state subjects activity regulation, the meaning and substance of administrative orders and official's duties orders, research of appropriate legal issues.

Вопрос регламентации функций государственного аппарата и деятельности его служащих, к сожалению, недостаточно освещен в литературе. Однако в связи с проводимой в России административной реформой, одной из задач которой является устранение избыточных функций органов государственной власти, немаловажное значение приобретает проблема упорядочения функциональных обязанностей всех субъектов государственного управления, результатом которого должны стать строгая регламентация деятельности государственно-властных структур и упразднение дублирующих друг друга полномочий.

Четкое представление о деятельности каждого государственного органа и отдельных государственных служащих способствует повышению ответственности чиновников за выполнение ими своих должностных обязанностей и является одним из необходимых условий эффективности реализации функций и задач государственных органов и целей государственного управления. Кроме того, регламентация государственно-властных полномочий является гарантией от произвольного вмешательства в сферу прав и свобод человека и гражданина и тем самым способствует укреплению авторитета государственной власти и, следовательно, большей степени ее легитимности.

92

Особенно важную роль играет регламентация государственной деятельности в процессе осуществления государственного управления органами исполнительной власти, поскольку это наиболее многочисленная группа органов, наделенная разнообразными функциями и полномочиями [1, с. 19]. Кроме того, в рамках административной реформы существенные преобразования необходимы именно в системе органов исполнительной власти.

Как уже было обозначено выше, регламентации должна подлежать как работа государственного органа, организации или учреждения, так и служебная деятельность непосредственных исполнителей функций указанных органов, то есть служащих. Таким образом, выделяются две формы регламентации государственно-управленческой деятельности, а именно: административный регламент и должностной регламент.

Данная дифференциация не означает, что указанные регламенты существуют обособленно друг от друга; более того, их тесная взаимосвязь проявляется во включении их в единую систему, обеспечивающую согласованное функционирование государственного аппарата. Объединение в систему обусловлено, прежде всего, единым функциональным назначением регламентов, их взаимозависимостью и взаимодополняемостью.

Административный регламент представляет собой ведомственный нормативный акт, устанавливающий порядок осуществления функций отдельного органа и конкретизирующий методы и способы реализации возложенных на него государственно-властных полномочий. Помимо определения функций государственного органа и порядка их исполнения административный регламент закрепляет также формы взаимодействия структурных подразделений органа и формы взаимоотношений органа с внешними субъектами, то есть с гражданами и иными органами и организациями.

Нормативную базу, которая регулирует вопросы разработки и принятия административных регламентов, составляют подзаконные нормативно-правовые акты, в частности постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Кроме того, административные регламенты должны учитывать методические рекомендации по их разработке, одобренные Правительственной комиссией по проведению административной реформы.

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 452 федеральные органы исполнительной власти организуют в порядке и в сроки, устанавливаемые Правительством, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, устанавливающих административные проце-

дуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан. Порядок разработки и утверждения административных регламентов закреплен в постановлении Правительства РФ № 679, которым устанавливаются общие требования к разработке и утверждению данных регламентов.

Административные регламенты определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Кроме того, в административных регламентах не могут быть закреплены государственные функции и полномочия, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций.

Административные регламенты утверждаются федеральными министрами или руководителями федеральных служб либо федеральных агентств. В случае, если в исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, административный регламент исполнения государственной функции или административный регламент предоставления государственной услуги утверждается совместным решением федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Разногласия между федеральными органами исполнительной власти по проектам административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг разрешаются в порядке, установленном Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. При осуществлении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных им в установленном порядке в соответствии с соглашениями, административные регламенты разрабатываются и утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании типового административного регламента федерального органа.

Внесение изменений в административные регламенты осуществляется в случае изменения законодательства Российской Федерации, регулирующего исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги, изменения структуры органов, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставление соответствующей государственной услуги, а также с учетом результатов мониторинга применения указанных административных регламентов. Внесение изменений в

94

административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг осуществляется в порядке, установленном для разработки и утверждения соответствующих административных регламентов.

Структура и содержание административного регламента определяется в постановлении Правительства РФ № 679. В административный регламент исполнения государственной функции включаются разделы «Общие положения» и «Административные процедуры». В административный регламент предоставления государственной услуги включаются разделы «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги» и «Административные процедуры».

При разработке административных регламентов должно обеспечиваться:

— устранение избыточных административных процедур;

— упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков их исполнения;

— предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям;

— возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.

Проекты наиболее приоритетных административных регламентов включаются в перечень, утверждаемый Правительственной комиссией по проведению административной реформы, и согласовываются с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.

В ходе разработки административных регламентов, не являющихся приоритетными, обязательному опубликованию на официальном сайте в сети Интернет подлежит информация о разработке проекта административного регламента и сам проект; должны быгть рассмотрены предложения, поступившие от заинтересованных организаций и граждан. В отношении разработки приоритетных административных регламентов установлены дополнительные обязательные процедуры — проведение публичных обсуждений проекта и направление его на независимую экспертизу. Порядок проведения независимой экспертизы проектов указанных административных регламентов и отбора организаций, осуществляющих их независимую экспертизу, утверждается федеральным министром или руководителем федеральной службы либо федерального агентства.

Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг представляются на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации в порядке, установленном законодательством РФ.

Административные регламенты подлежат опубликованию в соответствии с законодательством Российской Федерации о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местно-

го самоуправления, а также размещаются в сети Интернет на официальных сайтах органов государственной власти, участвующих в исполнении соответствующих государственных функций или предоставлении государственной услуги. Административные регламенты предоставления государственных услуг размещаются также в местах их предоставления.

Что касается должностного регламента, то легальное определение данного акта содержится в подзаконном акте. Статья 47 федерального закона «О государственного гражданской службе Российской Федерации» устанавливает лишь, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. Само же определение дано в письме Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС «Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах».

В соответствии с указанными Рекомендациями должностной регламент является основным нормативным документом, в котором содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую государственную должность, а также его права, обязанности и ответственность.

Таким образом, должностной регламент — это ведомственный нормативный акт, определяющий должностные обязанности государственного служащего в конкретном государственном органе. Он очерчивает круг полномочий непосредственного субъекта государственновластной деятельности в рамках определенной сферы государственного управления.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 должностные регламенты государственных служащих являются составной частью административного регламента исполнительного органа государственной власти, включающего также административные регламенты государственных функций, административные регламенты исполнительных органов государственной власти, административные регламенты взаимодействия исполнительных органов государственной власти.

При разработке должностных регламентов гражданских служащих необходимо исходить из положений Конституции Российской Федерации, конституций субъектов РФ, федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», из задач и функций соответствующего федерального министерства или иного федерального органа, закрепленных соответствующим нормативным правовыпм документом об этом органе, содержания федеральных и региональных государственных программ, а также из задач по развитию той или иной сферы (отрасли) экономики, установленных соответствующими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и

96

постановлениями Правительства Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов.

Основные правовые нормы, закрепляющие требования к составу должностного регламента, устанавливаются ст. 47 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В должностной регламент включаются:

1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы или опыту работы по специальности;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего в соответствии с административным регламентом государственного органа;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие или иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказыгеаемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой.

Должностные регламенты призваны содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повыгшению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами при выполнении ими задач, определенных положением об органе, структурном подразделении, а также использоваться при оценке результатов служебной деятельности государственного служащего. Положения должностного регламента, а также результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Типовые регламенты, принимаемые центральными федеральными органами исполнительной власти с целью обеспечения единообразного подхода различных органов к формированию административных и должностных регламентов, служат ориентиром для всех остальных государственных органов при принятии их собственных регламентов. Сказанное, однако, не означает, что административные и должностные регламенты, принимаемые низшими структурными звеньями государственного аппарата, должны копировать типовые регламенты; сознательная работа по выгработке регламентов деятельности государственных органов заключается не в принятии идентичных актов с незначительными изменениями, касающимися названия органа и его структурных подразделений, а в создании регламентов, отражающих специфику и функциональные особенности конкретного органа.

Спикок литературы

1. Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Институт государства и права РАН. М., 1999.

2. О государственной гражданской службе: Федеральный закон // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

3. О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 г. № 452 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.

4. О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 г. № 30 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 4. Ст. 305.

5. О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 г. № 679 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.

6. Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах: Письмо Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 10.08.2005 г. № 3855-ВС // СПС «Консультант Плюс».

Об авторе

И. И. Маскаева — ассист., РГУ им. И. Канта.