Проблема расширения контрольных функций федерального Собрания

сиональной этики. М., 1969; Бухарцев Р.Г. Вопросы профессиональной этики журналиста. Свердловск, 1971; Волкогонов Д.А. Социологический и гносеологический анализ проблем военно-этической теории. М., 1971 и другие источники.

3 Деонтология (греч. deon - «должное» и logos - «учение, наука о должном») - раздел этики, в котором рас-

сматриваются проблемы долга и вообще должного (всего того, что выражает требования нравственности в форме предписаний). См.: Словарь по этике / Под ред. A.A. Гусейнова и И.С. Кона. М., 1989. С. 69.

4 Попов Л.А. Этика: Курс лекций. М., 1998. С. 126.

5 Шрейдер Ю.А. Этика (Введение в предмет). М., 1998. С. 10.

УДК 354

ПРОБЛЕМА РАСШИРЕНИЯ КОНТРОЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

В.Я. Мустафин,

кандидат юридических наук, профессор кафедры философии и политологии, СГСЭУ

ВЕСТНИК. 2006. №12

Определение границ полномочий парламента, которые позволяли бы ему наиболее эффективно взаимодействовать с другими властными институтами в условиях демократического политического режима, является важным вопросом развития современного парламентаризма. Известно, что развитие мирового парламентаризма шло по пути оптимизации функций представительного и законодательного органа власти в соответствии с вызовами времени.

Международный парламентаризм за несколько столетий выработал множество форм парламентского контроля: политического и юридического, коллективных и индивидуальных, ставших повсеместными1 . Объектами парламентского контроля чаще всего выступают исполнительная власть и глава государства. Формы парламентского контроля включают в себя вопросы к органам государства и высшим должностным лицам; дебаты по вопросам общей политики правительства; интерпелляции; постановку вопроса о доверии, недоверии и отказу в доверии правительству (в таком ключе этот вопрос звучит в российском законодательстве); доклады и отчеты правительства и министров; парламентские слушания; парламентское расследование; импичмент по отношению к главе государства; созыв специальных заседаний парламента; контроль за делегированным законодательством; ратификацию парламентом международных договоров2. Ирландский политолог Дж. Куокли определяет контроль как право палаты назначать или смещать правительство и контролировать его деятельность, выдвигая для сравнительной оценки объема полномочий следующий ряд возможностей парламента: назначать, смещать и контролировать; только контролировать; ограниченное право контроля3.

Исследователи подчеркивают, что по Конституции РФ Федеральное Собрание не выполняет контрольных функций, которые принадлежат классическим парламентам наряду с законодательными функциями4, но это не означает, что оно вообще лишено контрольных полномочий. К контрольным полномочиям ФС относится право решать вопрос о доверии правительству и регулировать направления его деятельности посредством обсуждения и законодательного утверждения годовых федеральных бюджетов5.

Действительно, палаты Федерального Собрания наделены весьма скромными контрольными полномочиями. Совет Федерации вообще не имеет контрольных функций, выраженных в тексте Конституции точно и полно, однако положения ст. 102 предполагают контроль верхней палаты при решении вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России.

Кроме того, такой же подразумевающий характер присущ некоторым кадровым полномочиям Совета Федерации при решении вопроса об отрешении президента от должности, освобождении от должности генерального прокурора, заместителя председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов.

Государственная Дума располагает более широкими контрольными полномочиями. Статья 103 Конституции относит к таковым решение вопроса о доверии правительству, освобождение от должности председателей Центрального банка, Счетной палат и половины состава ее аудиторов, уполномоченного по правам человека. Кроме того, в распоряжении нижней палаты находится инструмент контроля деятельности правительства в рамках бюджетного процесса. Все же конституционные контрольные функции палат российского парламента выглядят весьма скромно по сравнению с другими странами мира. В силу каких причин сложилась такая ситуация? Объем контрольных полномочий парламента во многом зависит от формы правления, государственного устройства, типа политического режима, глубины исторических традиций парламентаризма, общего социально-политического контекста.

Российская Федерация по форме правления принадлежит к разряду президентских республик неклассического образца, хотя некоторые исследователи относят ее к смешанным республикам с приоритетом президентской власти6. Так или иначе, парламент играет меньшую роль в определении внешней и внутренней политики страны. Военная победа президентской власти в октябре 1993 г. завершила короткий период существования парламентской республики (1991 - 1993 гг.) в посткоммунистической России, именно поэтому действующей Конституцией закреплен дисбаланс властей.

Существование формально автономного правительства, возглавляющего исполнительную власть в стране, не должно вводить в заблуждение: реальные рычаги управления находятся в руках главы государства. Глава государства самостоятельно решает вопросы кадровой политики в отношении так называемых силовиков. За все время действия нынешней Конституции лишь правительство Е.М. Примакова (1998 - 1999 гг.) было политическим, т.е. было сформировано в результате противостояния идеологий, реальной политической борьбы и достижения компромисса. Помимо этого короткого периода, президент всегда контролировал, а иногда и прямо руководил деятельностью правительства. После 2000 г. правительство постепенно утратило самостоятельность, а президент фактически встал во главе исполнительной власти при «техническом» премьере. Закрепление такой конфигурации было провозглашено в заявлении В.В. Путина от 13 сентября 2004 г.

Контрольные функции напрямую мало зависят от формы государственного устройства, однако в федерациях контрольные функции часто перенесены на региональный уровень (в Германии, Австрии, Швейцарии). Конституция 1993 г. установила федеративную форму государственного устройства, и незначительный объем контрольных полномочий федерального парламента укладывается в рамки общемировой практики, однако в отличие от других федераций в России региональные парламенты почти полностью лишены контрольных функций.

Состояние неконсолидированной демократии в нашей стране также является существенным фактором, обусловливающим узость контрольных функций Федерального Собрания. Это состояние демократизации без демократии аргентинский политолог Г. О'Доннел определил как делегативную демократию. Делегативные демократии не являются закрепленными (т.е. институциональными) демократиями, однако они могут быть устойчивыми. В ряде случаев отсутствуют признаки как скрытой угрозы возврата к авторитарному режиму, так и развития в сторону представительной демократии7.

Наконец в нашей стране традиции парламентаризма весьма неглубоки. Речь идет именно о парламентаризме в современном его понимании, а не о традиции сословно-политического представительства. Если о представительстве социальных интересов можно говорить в отношении веча в феодальных республиках, княжеских дум периода раздробленности, боярской думы и земских соборов в Московском государстве, то парламентаризм в имперской России стал политической реальностью только в 1906 г. с началом работы Государственной Думы и с изменением функций Государственного совета.

Важнейшей отличительной чертой современного парламентаризма выступает не наличие в системе институтов государственной власти представительного органа само по себе, а гарантированная законом независимость такого органа, наделенного законодательными полномочиями. Сближает современный парламент с историческими институтами сословного представительства их функция легитимации власти правящей элиты.

В 1906 - 1917 гг. парламентаризм в России в целом соответствовал общеевропейским стандартам того времени (даже после Третьеиюньского переворота 1907 г.). Но уровень развития отношений между институтами власти не соответствовал потребностям модернизации общества. Совет министров и Государственный совет, подчиненные императору, во многом саботировали реформы правовой системы. Конечно, во взаимоотношениях Думы и императорской власти было не только политическое противостояние. Время от времени

обе стороны приходили к согласованным трезвым решениям, но все равно взаимное недоверие, часто переходящее в ожесточенную борьбу, вносило постоянный раскол в общество. Царское правительство неизменно пренебрегало диалогом, демонстрировало нежелание идти на компромиссы с Думой, пыталось низвести ее до роли законосовещательного представительного органа. Довольно характерен такой исторический эпизод: когда в 1908 г. в Государственной Думе П.Н. Милюков предложил создать «парламентскую комиссию для обследования положения железнодорожного хозяйства», министр финансов В.Н. Коковцов ему возразил: «У нас, слава богу, еще нет парламента»8. Именно наличие у представительного института контрольных полномочий делает его парламентом. Так, Е. Уэйд и Г. Филлипс, указывая на функции английского парламента, главным считают контроль над исполнительной властью. Затем по их версии следует законодательная функция, а потом уже блок, получивший название разных функций. В него включаются судебные функции; принятие петиций; учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение; представления о смещении должностных лиц9. Важно отметить, что в Манифесте 17 октября 1905 г. присутствует бесспорное указание на необходимость действительного участия в надзоре за деятельностью властей. Однако в Своде основных законов Российской империи 1906 г. (ст. 57 - 59) Государственному совету и Государственной Думе предоставлялось лишь право обращаться к министрам и прочим должностным лицам с различного рода запросами по поводу интересующих депутатов действий.

После революционных событий 1917 г. и разгона Учредительного собрания принципы парламентаризма были отвергнуты системой Советов. Ленинское отрицание принципа разделения властей было зафиксировано в Конституции РСФСР 1918 г. Высшей властью РСФСР провозглашался Всероссийский съезд Советов. Тем не менее Республика Советов не могла опираться исключительно на институты прямой демократии. Высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом Республики был назван Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Никогда прежде и в последующем представительный орган формально не обладал такими широкими полномочиями. Статья 32 устанавливала, что ВЦИК дает общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов советской власти в стране, объединяет и согласует работы по законодательству и управлению и наблюдает за проведением в жизнь советской Конституции, постановлений всероссийских съездов Советов и центральных органов советской власти. Положение ст.

50 делало власть ВЦИК неограниченной, поскольку высший орган советской власти мог рассматривать все вопросы, которые признает подлежащими разрешению. Радикализм первой советской Конституции не был, да и не мог быть реализован в полной мере в условиях Гражданской войны и авторитарного партийного диктата. В Конституции СССР 1924 г. вообще нет упоминания контрольных функций, но фактически они были переданы президиуму ЦИК, что закреплено в ст. 30. В Конституциях 1936 г. и 1977 г. контрольные функции, ранее принадлежавшие президиуму ЦИК, адресованы Верховному Совету, а фактически - его президиуму. По Конституции РСФСР 1978 г. Верховный Совет был правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР. В частности, он утверждал отчеты о выполнении государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета; образовывал подотчетные ему органы. Согласно Конституции РСФСР 1978 г. Верховный Совет РСФСР был вправе создавать, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу.

В конце 1980-х гг. в СССР сложился институциональный кризис власти. В первую очередь это касалось системы Советов. В процессе отделения партийных органов от государственных Советы показали свою низкую эффективность. Необходимость реформирования системы государственного управления стала очевидной. Началом конституционной реформы в стране стало принятие в декабре 1988 г. Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закона о выборах депутатов СССР! На союзном уровне возник новый орган власти - Съезд народных депутатов СССР, который избирал постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти - Верховный Совет.

Фактически эта реформа реанимировала опыт 1922 - 1936 гг., однако цели и задачи реформы были совершенно иными. Создание съезда позволяло расширить состав политической элиты, что было совершенно необходимо в условиях демократического транзита. Формирование депутатского корпуса по различным принципам представительства обеспечивало высокий уровень легитимности высшего органа власти в стране. Создание постоянно действующего Верховного Совета СССР отвечало потребностям законодательной деятельности в условиях политического плюрализма. Кроме того, закладывались основы действительного советского парламентаризма. С точки зрения находившейся у власти партии выработанный механизм отбора депутатов Верховного Совета позволял КПСС сохранять ведущие позиции в политической жизни даже после отмены 14 марта 1990 г. ст. 6 Конституции. Все это дает основания исследователям ис-

ключить советский период из истории российского парламентаризма10. Все же следует признать, что именно советский опыт функционирования представительных органов власти оказал существенное влияние на формирование современной концепции парламентаризма в нашей стране наряду с идеями либерализма и представительной демократии. Такой симбиоз во многом объясняет особенности посткоммунистического конституционализма.

В Конституции РСФСР (в ред. 1992 г.) были относительно четко обозначены отношения Съезда и Верховного Совета. Согласно ст. 107 Верховный Совет - орган Съезда, подотчетный ему, постоянно действующий законодательный, распорядительный (позже эта характеристика была исключена) и контрольный орган государственной власти РСФСР. Задачи всесторонней модернизации политической и экономической сферы не могли быть реализованы в рамках ставшего в одночасье негодным советского конституционного права. В 1991 г. Верховный Совет РСФСР сформировал Конституционную комиссию, которая разработала несколько вариантов Конституции. Работа комиссии постепенно приняла политизированные формы, президентская сторона часто игнорировала ее предложения. Летом 1993 г. в обстановке острой политической борьбы начало работу Конституционное совещание. Одним из главных дискуссионных вопросов был объем полномочий нового парламента страны. Фактически речь шла о выборе формы правления, которая была бы наиболее адекватной условиям посткоммунизма.

Проект Конституционной комиссии предполагал адаптацию советского конституционализма и сохранял за палатами Верховного Совета широкие контрольные полномочия. Правда, из сферы ведения парламента были исключены распорядительные функции11. Президентский проект Конституции предполагал создание равновесной системы смешанной республики, при этом верхняя палата парламента наделялась значительными полномочиями, в том числе контрольными. Однако порядок формирования Совета Федерации, где не менее 50% мест должно было быть зарезервировано за представителями национальных территорий России, отвечал конъюнктурным соображениям политической борьбы и может быть оценен как вариант переходной системы выборов. Проектом группы С. Шахрая палаты парламента первоначально наделялись правом участия в формировании кабинета и контроля его деятельности, а также могли проводить парламентские расследования. В окончательном варианте данные положения были исключены. Претерпели изменения и другие функции законодательного органа. Парламентский контроль оказался достаточно ограничен. За палатами парламента было сохранено право осуществлять прямой контроль за

исполнением федерального бюджета (ст. 101), а за Государственной Думой - полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации (ст. 103). Палаты Федерального Собрания осуществляют свои контрольные полномочия в форме парламентского запроса, вопросов к высшим органам государства и должностным лицам, организации парламентских слушаний, создания специальных комитетов и комиссий.

Одним из наиболее очевидных направлений совершенствования Конституции, нацеленного на упорядочение взаимоотношений властей, усиление их функций в качестве «противовесов» в системе разделения властей, является более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента12. Следует признать существующий ныне объем контрольных полномочий обеих палат федерального парламента недостаточным. В расширении таких полномочий существует настоятельная общественная потребность. На протяжении всего периода существования Федерального Собрания его члены неоднократно ставили вопрос о необходимости исправления функционального недостатка российского парламентаризма. Однако расширению контрольных функций Федерального Собрания препятствует несколько серьезных обстоятельств, среди которых особо выделяются следующие:

- недостаточно высокий уровень доверия граждан парламентским институтам;

- необходимость пересмотра сложившегося status quo между ветвями власти;

- политическая реформа В.В. Путина, которая в качестве компенсатора предлагает не расширение контрольных полномочий парламента, а создание Общественной палаты.

Тем не менее у парламента существуют возможности расширения контрольных полномочий. Одним из таких направлений является внедрение института парламентских расследований. Государственная Дума вправе создавать временные комиссии с целью проверки тех или иных фактов, расследования конкретной ситуации, изучения вопроса большой государственной важности. Таким образом, комиссии принимают участие в осуществлении контрольной функции российского парламента. При этом создаваемые комиссии должны обладать достаточно высоким уровнем легитимности и не подменять собой следственные органы правоохранительной системы. Политический характер следственных комиссий парламента обусловлен тем, что согласно регламентным нормам они формируются исходя из пропорционального представительства парламентских партий. Председатели комиссии избираются палатой по представлению фракций и депутатских групп13. Другим инструментом, усиливающим парламентский контроль, явля-

ется детальное обсуждение бюджетных статей как в период подготовкибюджета, такивходеегоис-полнения. Отсутствие нормы Конституции, позволяющей напрямую осуществлять контрольные функции, не мешает реализовывать их посредством запросов, правительственных часов, обращений и других способов, представляющих собой косвенные методы парламентского контроля.

Другим ресурсом расширения контрольных функций могут стать инициативы в рамках нынешней политической реформы. Фактическое президентское назначение глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации было введено с подписанием 11 декабря 2004 г. главой государства Закона № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ"»14. Этот противоречивый с точки зрения соблюдения Конституции закон был принят Государственной Думой 3 декабря 2004 г. и одобрен Советом Федерации 8 декабря 2004 г. Законом ставится под сомнение принцип срочности выборных должностей. Теперь назначенные губернаторы и региональные президенты будут править до тех пор, пока их не отзовут. Для отзыва достаточно «потери доверия президента». Данная норма вводит императивный мандат выборного лица. Процедура выборов также небезупречна. Законопроект предусматривает, что законодательные собрания субъектов РФ наделяют полномочиями главы исполнительной власти субъекта, рассмотрев кандидатуру, внесенную президентом. В случае двукратного отклонения региональными парламентами кандидатур, внесенных главой государства, в течение месяца осуществляется согласительная процедура, затем президент вправе вновь внести кандидатуру на пост губернатора и в случае ее отклонения он вправе распустить региональный парламент и назначить временно исполняющего обязанности губернатора.

С одной стороны, перспектива роспуска президентом регионального парламента ухудшает политическое положение законодательных собраний, с другой - расширяет возможности контроля за деятельностью исполнительных органов власти региона. Теперь в соответствии со ст. 19 региональный парламент может вынести вотум недоверия главе исполнительной власти региона и направить свое решение президенту для решения вопроса об отрешении главы исполнительной власти от должности. Наряду с контрольными полномочиями законодательных собраний при формировании бюджета данные положения усиливают роль парламентаризма на региональном уровне.

Широкими контрольными полномочиями за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления наделена Общественная палата Российской Федерации. Закон № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»15 был принят Госдумой 16 марта и одобрен Советом Федерации 23 марта 2005 г., президент подписал этот закон 4 апреля 2005 г. Одной из основных целей создания палаты является осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти. Формы реализации контрольных полномочий Общественной палаты различны: экспертиза актов органов власти и местного самоуправления; выработка рекомендаций органам государственной власти проводить слушания по общественно важным проблемам; давать заключения о нарушениях законодательства федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления; направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам; проводить экспертизу проектов законов РФ о поправках к Конституции страны, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов правительства и федеральных и региональных органов исполнительной власти, проектов законов и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления; приглашать руководителей федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления на пленарные заседания палаты и т.д.

Решения Общественной палаты носят рекомендательный характер, но они обязательны к рассмотрению органами власти и должны предоставлять информацию о своей деятельности. Непредвзятость в работе палаты должны обеспечить независимый регламент, Кодекс этики, запрет фракционности, невозможность отзыва члена палаты. Вместе с тем опыт функционирования общественных палат в отдельных регионах страны порождает опасение, что федеральная Общественная палата может превратиться в полубюрократическую структуру или фасадный псевдоинститут гражданского общества. Немало вопросов вызывает порядок формирования палаты. Фактически речь идет о смешанной системе назначения и кооптации, что не является наиболее демократичным способом комплектования общественного института. Кроме того, сами члены палаты не будут равноправными по статусу. Назначенные президентом скорее всего составят руководящие органы, а наиболее приближенные к нуждам граждан представители межрегиональных и региональных общественных объединений окажутся в стороне от решения важнейших вопросов. Тем не

менее опыт работы Общественной палаты может стать рабочей моделью для проведения в будущем парламентской реформы в направлении расширения контрольных полномочий Федерального Собрания и ликвидации дисбаланса ветвей власти.

Исходя из этого можно заключить, что в нынешних социально-экономических условиях, учитывая вектор политического развития Российской Федерации, расширение контрольных функций федерального парламента не может состояться без пересмотра конституционных основ власти. Сегодня Федеральное Собрание располагает минимально необходимыми, но явно недостаточными контрольными полномочиями. Компенсаторами вполне могут выступить Общественная палата и региональные парламенты, чей потенциал позволяет им играть более заметную и ответственную роль в социально-политической жизни страны.

1 См.: ВихаревA.A. Совет Федерации Федерального Собрания РФ (вопросы конституционной теории и практики) // Аналитический вестник Совета Федерации. 2002. № 23 (179).

2 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. С. 272 - 276; Арановский К.Е. Государственное право зарубежных стран. С. 448 - 450; Пилипенко А.Н. Парламентский контроль во Франции // Журнал российского права. 2000. № 12. С. 124 - 134.

3 См.: Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис. 1997. № 3.

4 См.: ОвсепянЖ.И. Становление парламентаризма в России. Ростов-н/Д., 2000. С. 53 - 54.

5 См.: Демократизация и парламентаризм в Восточной Европе. М., 2003. С. 126.

6 См.: Чиркин В. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5.

7 См.: О'Доннел Г. Делегативная демократия // Пределы власти. 1994. № 1.

8 Чернышов Ю.Г. Парламент и демократия: история и современность // Дневник Алтайской школы политических исследований. № 7. Роль парламента в демократическом государстве / Под ред. Ю.Г. Чернышова. Барнаул, 1999. С. 7.

9 См.: Уэйд Е., Филлипс Г. Конституционное право. М., 1950. С. 117 - 145.

10 См.: Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // Полис. 2001. № 2.

11 См.: Махачев Г. Эволюция Верховного Совета РФ в парламент // Право и жизнь. 2000. № 30.

12 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 423.

13 См.: Голосов Г.В., Шевченко Ю.Д. Политические институты и мотивация законодательной деятельности в российском парламенте // ОНС. 2001. № 6.

14 Закон опубликован на сайте www.kremlin.ru.

15 Закон опубликован на сайте www.citizens.ru.