Модернизация государственной службы: тенденции и противоречия

УДК 316.354:351/354

Вестник СПбГУ. Сер. 12. 2014. Вып. 1

Е. А. Васильева

МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ТЕНДЕНЦИИ И ПРОТИВОРЕЧИЯ

Академия наук Республики Саха (Якутия), Якутск, пр. Ленина, 33

В статье рассматриваются вопросы модернизации государственной службы с целью приведения в соответствие новым вызовам и рискам, сложившимся в мире постмодерна. Так как государственная служба несет сакральные черты, то административная реформа, основанная на традиционных принципах модернизации, то есть внедрение успешных образцов функционирования органов исполнительной власти из опыта развитых стран, приводит к возрастанию закрытости этого института. Библиогр. 11 назв.

Ключевые слова: модернизация, государственная служба, административная реформа.

MODERNIZATION AND SACRALITY OF THE PUBLIC SERVICE

E. A. Vasilieva

Russian Academy of Sciences, 33, pr. Lenina, Yakutsk, Republic of Sakha, Russian Federation

The article deals with the modernization of the public service in order to conform to new challenges and risks prevailing in the postmodern world. As social institute, public administration has some sacred features, such as an inclination towards the use of official position and power for personal purposes, an attempt to limit a number of new actors, guarantees preservation of the status of the members of this layer regardless of their behavior, lack of personal responsibility for the decisions taken. The administrative reform, which are based on traditional principles of modernization (the implementation of successful models of functioning of the executive power in developed countries), lead to an increasing aloofness of bureaucracy. Refs 11.

Keywords: modernization, public service, public administration reform.

В Российской Федерации после 2010 г. укрепилось мнение о необходимости «управляемой модернизации государственного управления». Проводимые в настоящее время реформы призваны устранить такие негативные явления, как коррупция, безынициативность и безответственность лиц, руководящих и работающих в органах государственной власти, не меняя, однако, основополагающих принципов государственного устройства. Возможно ли достижение поставленной цели? Ответ на этот вопрос лежит в природе государственной службы — основного института, осуществляющего государственное управление в современной России.

Государственная служба, понимаемая как институт, призванный обеспечить функционирование органов государственной власти на принципах профессионализма, беспристрастности и иерархии [1, с. 318], сложилась в общих чертах в XVIII в., причем практически одновременно во всех странах западной цивилизации. В Западной Европе это явилось результатом буржуазных революций, отстранивших от власти прежние аристократические элиты и обеспечившие невозможный ранее «социальный лифт», допустивший к государственному управлению лиц, не имевших высокого социального происхождения, но обладавших выдающимися личностными и профессиональными навыками.

До Нового времени управление государством воспринималось общественным сознанием как функция власти, а власть рассматривалась как Божественный дар, форма выражения высшей воли в мире [2]. Государь обладал правом осуществлять управление постольку, поскольку он был уполномочен на это Богом, а следователь-

но, принимал на себя часть этой божественности, сакрализировался. Ритуал, связанный с наделением властью (например, коронация или присяга), был призван продемонстрировать по возможности наиболее наглядно именно эту сакральность государя — с момента помазания он становился олицетворением государства (недаром коронацию называли также таинством брака государя со страной). Соответственно, чиновники понимались именно как служащие государя, выполняющие его волю, подчиняющиеся ему и несущие ответственность перед ним. После буржуазных революций в Западной Европе сакральность власти государей была отвергнута, вместо Божественной воли, наделявшей властью одного, была провозглашена воля народа, наделяющего властью избранных им достойнейших [3]. Вследствие этого государственные служащие начали рассматриваться как наемные работники, исполняющие свои функции в рамках организации исполнения законов, принятых представителями народа — законодательной властью. Государственное управление было деперсонифицировано, лишено олицетворения в персоне правителя и распределено между тремя ветвями власти, что должно было обеспечить невозможность тирании, то есть единовластия. Чиновники стали представлять собой винтики в механизме государственного аппарата.

В Российской империи зарождение государственной службы как института начинается со времени Петра I и, как отмечает А. С. Лаппо-Данилевский, связано с пришедшим из Пруссии утилитарным пониманием государства, в противовес ранее широко распространенной трансцендентной идее: «Петр Великий полагал в основу своей политики понятие о государственном интересе», понимаемом как «прибыток и польза государя и государства» [4]. В соответствии с этим пониманием, все граждане государства рассматривались как государственные служащие, то есть лица, оказывающие услуги государству, основной обязанностью которых является беспрекословное служение на благо государства. Соответственно, работать в органах государственной власти могут и должны все граждане государства, имеющие соответствующие знания, навыки и стремления. Элита — это те, кто приносит государству наибольшую пользу, сакральный характер имеет только власть государя, который распространяет ее (посредством наделения полномочиями) на избранных им лиц.

В течение XX в. в государственном управлении России произошли радикальные и даже, если можно так сказать, драматические изменения. Сразу после революции 1917 г. имперская система государственного управления в России была ликвидирована. В первых декретах советской власти управление на местах было делегировано местным органам управления, а в рамках всей страны — Совету народных комиссаров. Планируемая система управления исчерпывающе изложена в документе, озаглавленном «Ответ Председателя Совета Народных Комиссаров на запросы крестьян о переходе власти к Советам и о задачах Советов крестьянских депутатов и волостных земельных комитетов», изданном 5 (18) ноября 1917 г. В нем указано: «...Советы крестьянских депутатов, в первую голову уездные, затем губернские являются отныне и впредь до Учредительного собрания полномочными органами государственной власти на местах. Все распоряжения волостных земельных комитетов, принятые с согласия уездных Советов крестьянских депутатов, во исполнение декретов революционной власти, являются совершенно законными и должны быть безусловно и немедленно проведены в жизнь. Рабочее и Крестьянское правитель-

ство, II Всероссийским съездом Советов назначенное, названо Советом Народных Комиссаров» [5, с. 47]. Однако прямое самоуправление показало себя недостаточно эффективным в условиях гражданской войны, поэтому в Конституции СССР 1924 г. уже нет упоминаний о нем, наоборот, проведена максимальная централизация управления практически без права опротестования [6].

В результате в СССР сложилась система государственного управления, полностью основывающаяся на административном подходе и ставшая образцом для описания бюрократической системы. Место профессионального чиновничества заняла партийная номенклатура, принцип делегирования полномочий государственного управления от государя был заменен на делегирование полномочий от партии, представляющей интересы населения. С одной стороны, это было продолжением утилитарного понимания государства — все граждане государства являются государственными служащими, так как в экономике и социальной сфере отсутствует частный сектор, но с другой стороны, выделился слой политической и социальной элиты — члены партии, получившие особые полномочия в сфере государственного управления не в силу своих профессиональных навыков, а в результате причастности к партии. Это была советская аристократия, отличающаяся от наследственной аристократии лишь методом вхождения в элитарную прослойку. Самостоятельность в принятии решений работниками органов государственной власти была минимизирована, указания становились все более и более детальными.

После распада СССР партийные органы власти были объявлены нелегитимными, и система государственного управления осталась без высшего звена. В 1990-х и начале 2000-х годов полномочия по принятию решений перешли к государственной службе, которая представляла собой все ту же номенклатуру, но уже без идеологической поддержки. Ее легитимность не была подкреплена безусловным одобрением и доверием населения, что вызвало потребность в ее реформировании с целью повышения эффективности. В качестве основания для административной реформы 2003 г. была провозглашена модернизация государственного управления в классическом смысле этого понятия — то есть изменения в направлении вестернизации и заимствования западноевропейских моделей.

Сложность и неоднозначность этой концепции заключается в том, что в странах Западной Европы и США в этот же период была отмечена потребность административной реформы, которая могла бы избавить государственную службу от ряда негативных явлений, сохранившихся еще от средневековья: коррупционность, то есть склонность к использованию служебного положения и полномочий в личных целях, замкнутость, то есть стремление к ограничению вхождения в слой служащих новых акторов и гарантии сохранения статуса за членами этого слоя вне зависимости от их поведения, отсутствие персональной ответственности за принятые решения. Это направление государственного управления получило название «нового государственного менеджмента» и, к сожалению, не доказало свою эффективность.

Объяснения этому факту приводятся разные, в зависимости от методологической принадлежности авторов, равно как и предложения по устранению выявленных девиаций. По нашему мнению, наиболее перспективным для анализа является подход институциональной методологии, рассматривающий нормы и правила, в том числе неформальные, как основу функционирования государственной службы как социального института. Негативные поведенческие паттерны являются нормами

в рамках этого института, они составляют его суть, включены в саму структуру его сохранности.

Государственная служба, понимаемая как социальный институт, то есть набор норм и правил поведения в рамках принятия и организации исполнения решений в области государственного управления, существует в любой общественной системе. И практически в любой системе этот институт имеет сакральные черты, так как государственное управление тесно связано с концептами государства и власти. Власть всегда понималась как нечто, имеющее трансцендентную природу. После де-сакрализации личности правителя (а в некоторых государствах и его делегитима-ции), власть оказалась деперсонифицированной, но все еще сакральной: она передается в результате особых процедур (выборов, инаугурации или конкурса), в ходе которых претендент должен подтвердить свое право занимать должность, а успешное прохождение этих процедур является залогом вхождения в элитарный слой, что открывает возможности участия в распределении благ и подтверждает особый статус гражданина, более высокий, чем у других граждан государства. Выражаясь фигурально, если изначально человек был носителем власти, приобретая на нее право в результате своего сакрального статуса (священные правители), то теперь он приобретает сакральный статус, приобщаясь к власти.

Это тем более характерно для российской государственной службы, которая в результате кардинальных изменений конца XX века приобрела черты основного субъекта государственного управления в стране. В результате проведенных реформ в Российской Федерации произошло слияние государственной службы и политической элиты. Сейчас и в средствах массовой информации, и в общественном сознании понятие «чиновник» объединяет всех, кто так или иначе связан с органами государственной власти — и политиков (лиц, замещающих государственные должности, и депутатов), и собственно государственных служащих, и муниципальных служащих, и даже руководителей бюджетных организаций. В результате сакральный статус распространяется на все эти категории, затрудняя проведение административной реформы по западному образцу. Да и надо ли?

Традиционно под модернизацией понимается переход от традиционно-патриархальных общественных отношений, построенных на личностных взаимосвязях, к отношениям индустриального общества, построенным на индивидуализации и коммерциализации всех видов человеческой деятельности [7]. Этот процесс оценивается как однозначно позитивный, способствующий развитию производительных сил в обществе, экономическому подъему и повышению качества и уровня жизни населения. При этом, однако, утрачивается культурная самобытность модернизируемых обществ, «вестернизация» сопровождается «макдональдизацией» (термин Дж. Ритцера), то есть на первый план выводятся такие понятия как «эффективность, предсказуемость, упор скорее на количестве, чем на качестве, и осуществление контроля посредством замены человеческих технологий унификацией операций» [8, с. 497]. При этом, как отмечает Ю. Хабермас, «понятие модернизации относится к целой связке кумулятивных и взаимно усиливающихся процессов: к формированию капитала и мобилизации ресурсов; к развитию производительных сил и повышению продуктивности труда; к осуществлению центральной политической власти и формированию национальных идентичностей; к расширению политических прав участия, развитию городских форм жизни, формального школьного образования;

к секуляризации ценностей и норм и т. д.» [9, с. 9], а не только к производству и потреблению товаров.

Модернизация государственного управления и государственной службы как основного ее субъекта должна была привести к распространению принципов профессионализма и объективности, устранению таких явлений как семейственность и патернализм, свойственных раннему этапу общественного развития, и уж точно привести к десакрализации этой сферы деятельности, переводу ее на рациональную основу. Этого, как свидетельствуют социологические исследования и в России, и за рубежом, не случилось. В условиях нестабильности и усиления значимости рисков (при снижении вероятности наступления опасного события), свойственных глобальному обществу потребления, сложившемуся в странах западно-европейской цивилизации и характеризующемуся снижением ценности традиционных сдерживающих морально-нравственных императивов, граждане в поисках гарантий обращаются к наиболее традиционному нерелигиозному институту — государству. Как отмечает А. Ф. Борисов, цели и качество государственного управления отражены в социальной сфере, под которой понимается «система социальных, экономических, политических и духовных отношений по поводу создания условий для развития человека и общества» [10, с. 55]. Соответственно, значимость государственной службы в регулировании общественной жизни и как гаранта стабильности возрастает, возрастает также статус государственных служащих и сакральная составляющая этого статуса.

Таким образом, реформирование государственной службы, основывающееся на традиционных принципах модернизации, приводит только к увеличению тенденций закрытости и сакральности этого института. Сформировавшись в результате первого модернизационного рывка XVII в., российская государственная служба как социальный институт естественным образом сочетает такие черты как деперсони-фицированность и профессионализм с патернализмом, сервильностью и бюрократизмом. Государственная служба целое столетие подвергалась негативному позиционированию: в литературе и СМИ практически нет положительных образов чиновника, само это слово носит негативную коннотацию. Закрытость стала гарантией устойчивости и сохранения этого института, сакральность позволила обеспечить высокий статус чиновников в годы кардинальных цивилизационных перемен.

Сейчас необходимость изменения этого института очевидна, и они должны коснуться в первую очередь именно глубинных принципов государственного управления, что встречает не только противодействие самих государственных служащих, но и опасения идеологов реформирования. Как отмечает С. Н. Гавров, «.в рамках цивилизационного процесса стремление "догнать и перегнать" государства модер-ности, не теряя или, по меньшей мере, радикально не трансформировав традиционной цивилизационной идентичности, достаточно проблематично. В случае практического воплощения этих трансформационных проектов, достигаемого, как правило, ценой крайнего напряжения сил общества и государства, получившая разновек-торное направление движения система не может эффективно функционировать.» [11, с. 24-25].

Административная реформа, по нашему мнению, должна в первую очередь деинституционализировать сакральную составляющую государственной службы, в обществе нужно сформировать рациональное отношение к государственному

управлению, отношение, которое допускает возможность и необходимость контроля и оценки деятельности органов государственной власти с учетом не процесса, а итога.

Литература

1. Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. 804 с.

2. Фома Аквинский. Сумма теологии / под ред. Н. Лобковица и А. В. Апполонова; пер. А. В. Аппо-лонова. М.: Signum Veritatis, 2006. 687 с.

3. Монтескье Ш. О духе законов. М.: Мысль, 1999. 672 с.

4. Лаппо-Данилевский А. С. Идея государства и главнейшие моменты ее развития в России со времен Смуты до эпохи преобразований // Полис. 1994. № 1. URL: http://www.polisportal.ru/files/ Füe/puvlication/Starie_puMikacii_Polisa/L/1994-1-Lappo-Damlevskiy-Ideja_gosudarstva.pdf (дата обращения: 15.05.2013).

5. Декреты Советской власти. 25 октября 1917 г. — 16 марта 1918 г.: в 2 т. М.: Гос. издат-во политической литературы, 1957. Т. I. 624 с.

6. Основной закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик. Принят второй сессией ЦИК СССР первого созыва 6 июля 1923 года и в окончательной редакции II съездом Советов СССР 31 января 1924 года. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1924.htm (дата обращения: 13.05.2013).

7. Философия: Энциклопедический словарь / под ред. А. А. Ивина. М.: Гардарики, 2004. 1072 с.

8. Ритцер Дж. Макдональдизация, глобализация/американизация и новые средства потребления // Современные социологические теории. 5-е изд. СПб.: Питер, 2002. 686 с.

9. Хабермас Ю. Философский дискурс о модерне. М.: Издательство «Весь Мир», 2003. 414 с.

10. Борисов А. Ф. Концепция социальной сферы в современном социогуманитарном дискурсе // Ученые записки Петрозаводского государственного университета. № 3 (124). Май, 2012. С. 51-55.

11. Гавров С. Н. Модернизация во имя империи. Социокультурные аспекты модернизационных процессов в России. M.: Едиториал УРСС, 2010. 349 с.

Статья поступила в редакцию 25 октября 2013 г.

Контактная информация

Васильева Елена Александровна — кандидат социологических наук, ведущий научный сотрудник;

vasilieva_e@mail333.com

Vasilieva Elena A. — Candidate of Sociology, Leading researcher; vasilieva_e@mail333.com