Вопросы ограничения прав человека в деятельности сотрудников полиции по предупреждению актов терроризма

УДК 351.74 ББК 67.629

© 2017 г. Н. В. Кальченко,

доцент кафедры теории и истории права и государства Волгоградской академии МВД России кандидат юридических наук, доцент. E-mail: kalchenko_nv@mail

вопросы ограничения прав человека в деятельности сотрудников полиции по предупреждению актов терроризма

В статье исследуются вопросы законодательного регулирования ограничения прав человека в деятельности полиции в сфере предупреждения терроризма. Анализируются конкретные ситуации правоохранительной практики. Отмечается наличие проблемы в данной области, предложен возможный вариант ее решения.

Ключевые слова: деятельность полиции, предупреждение актов терроризма, противодействие терроризму, ограничения прав и свобод человека, правовой режим, дискриминация.

N. V. Kalchenko - Associate Professor, Department of Theory and History of Law and State, Volgograd Academy

of the Ministry of the Interior of Russian Federation, Phd in Law, Associate Professor.

THE ISSUES OF RESTRICTING HUMAN RIGHTS IN POLICE OFFICERS' ACTIVITY ON PREVENTION

OFTERRORISTACTS

The article analyzes legislative regulation of limitation on human rights in police activity in the field of terrorism prevention. The author analyzes specific situations of law enforcement practice. The author reveals existence of the problem in the given field, suggests a possible option of its solution.

Keywords: police activity, prevention of terrorist acts, counteraction to terrorism, limitation of human rights and freedoms, legal treatment, discrimination.

На сегодняшний день Россия, как и многие другие страны, продолжает оставаться в состоянии перманентной террористической угрозы. Это обстоятельство вынуждает государство обратиться к поиску различных форм оптимального соотношения эффективных методов борьбы с терроризмом с идеей уважения прав и свобод человека, определяемой международными обязательствами и содержанием ст. 2 Конституции Российской Федерации.

Эта идея нашла отражение и в Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций, принятой в виде резолюции государствами-членами 8 сентября 2006 года. В резолюции подчеркивается обязанность государств обеспечить положение, при котором «любые меры, принимаемые в целях борьбы с терроризмом, соответствовали их обязательствам по международному праву, в частности, нормам в области прав человека, беженскому праву и международному гуманитарному праву» [1].

Противодействие терроризму невозможно без применения мер ограничительного характера. Следует отметить, что институт ограничения прав и свобод человека является неотъемлемой составной частью механизма государственного управления, однако его содержание и практика применения могут существенно варьироваться в зависимости от типа государства, сложившегося в нем политического

режима, особенностей правовой системы и иных признаков. Вместе с тем стремление к установлению разумного баланса в соотношении государственных, общественных и личных интересов обусловливает необходимость выполнения государством ряда условий:

- основания ограничения прав и свобод человека должны быть зафиксированы в национальном законодательстве; форма их выражения должна быть четкой, недвусмысленной и, по возможности, не требующей дополнительного официального толкования;

- ограничения должны преследовать исключительно законные цели, в частности, обеспечение национальной безопасности, защиту прав и свобод человека; разумеется, они не могут становиться инструментом репрессий государства в отношении инакомыслящих, при условии, что в их действиях отсутствуют признаки преступлений террористического характера;

- ограничения должны применяться в качестве наиболее эффективного средства борьбы с террором;

- ограничения должны быть соразмерны поставленной цели, но при этом не должны отличаться чрезмерным характером, приводящим к выхолащиванию содержания прав и свобод;

- ограничения не должны принимать форму дискриминации личности по какому-либо признаку.

Последнее из названных условий требует

особого внимания. Обеспечение общественной безопасности, выступающей объектом террора как преступного деяния, - это сложная, многоаспектная деятельность, нередко сопряженная с необходимостью вторжения в сферу личных интересов индивида. Процесс противодействия террору нередко приобретает форму неизбирательного вторжения; это означает, что сам факт присутствия в «зоне повышенного риска», то есть регионе, где степень террористической опасности достаточно велика, автоматически создает возможность попадания каждого индивида в поле зрения правоохранительных органов. Однако практика показывает, что чаще всего объектом профессионального интереса сотрудников полиции становятся представители определенных этнических групп (для каждого социума - свои). В частности, после терактов 11 сентября 2001 года в США объектом жесткого полицейского контроля стали представители этнических групп государств Ближнего Востока. Известно, что около двух десятков лиц были задержаны и впоследствии заключены под стражу по подозрению в причастности к данному преступлению.

Деятельность ограничительного характера, осуществляемая методом принуждения, всегда сопряжена с риском трансформации законного воздействия в отношении субъекта в нарушение его прав и свобод. Катализатором подобного процесса может выступать большой общественный резонанс, который, как правило, вызывается каждым преступлением террористического характера. Негативная общественная оценка терроризма нередко воспринимается государством как своего рода карт-бланш, предоставляющий ему моральное право в целях превенции деяний такого рода поступаться принципом презумпции невиновности, имеющим в международно-правовом аспекте статус общеправового, определяющего основу взаимоотношений государства и личности. Исследование данного вопроса позволило сотрудникам Бюро Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе по демократическим институтам и правам человека констатировать, что «...эмоции, вызванные терактами, могут затуманить рассудок даже наиболее стойкому сотруднику полиции.» [2].

Можно утверждать, что отечественная и зарубежная практика противодействия терроризму наглядно демонстрируют сложность в поиске компромисса между стремлением к достижению позитивного результата в сфере противодействия террору и соблюдением международных стандартов по правам человека.

К числу наиболее востребованных практикой мер превентивного характера, реализуемых с целью предупреждения актов терроризма и при этом отнесенных к компетенции сотрудников полиции, можно отнести проверку документов, а также досмотры: личный досмотр, досмотр вещей и автотранспорта. Очевидно, что эти меры при определенных условиях способны сыграть роль эффективного инструмента выявления лиц, тем или иным образом причастных к готовящемуся террористическому акту. При этом каждая из них в большей или меньшей степени сопряжена с ограничением ряда прав и свобод указанных субъектов: на свободу и личную неприкосновенность, свободу от унижающего достоинство обращения, неприкосновенность частной жизни.

Таким образом, с теоретической точки зрения особого внимания заслуживает вопрос толкования законодательных положений, регламентирующих основания и пределы допустимого ограничения прав и свобод указанной категории лиц; с практической - возможность осуществления данного вида деятельности при отсутствии признаков дискриминации по этническому, конфессиональному и иным признакам.

Побудительным мотивом обращения к данной проблеме послужили, в частности, обстоятельства несения службы сотрудниками Волгоградского гарнизона полиции в период с октября по декабрь 2013 года. Их анализ позволил сделать вывод о необходимости оценки степени корректности нормативных положений действующего законодательства, определяющих содержание и пределы полномочий сотрудников полиции.

В указанный период времени Волгоград трижды попадал в эпицентр общероссийских новостей как город, перенесший террористические атаки. После каждой из них для сотрудников полиции вводился усиленный вариант несения службы. Заступая на службу по охране общественного порядка, каждый из них проходил инструктаж, предписывающий обращать особое внимание на лиц, представляющих определенные этнические группы и при этом, возможно, демонстрирующих свою конфессиональную принадлежность. Одним из оснований подобного подхода стал факт совершения теракта жен-щиной-смертницей, которая, как было установлено позже, в течение нескольких часов довольно хаотично передвигалась по городу, выбирая место для совершения преступления; при этом ее этническая и религиозная принадлежность были очевидны. Общественность выразила возмущение тем фактом, что террористка на всем маршруте своего передвижения по городу ни

разу не привлекла внимания сотрудников полиции, которые, по мнению обывателей, обязаны были проверить у нее документы и осуществить личный досмотр с целью выявления взрывного устройства.

В этот же период времени на сайте МВД России официально была размещена информация о том, что в Волгограде проводится спецоперация «Вихрь-Антитеррор», в которой принимают участие более 5 тысяч сотрудников МВД. Согласно данным, источником которых является официальный представитель оперативного штаба, «особое внимание в ходе операции уделяется местам массового пребывания людей, в том числе вокзалам, торговым центрам. Проходят проверки в ресторанах, кафе, торговых палатках, на автомойках, других объектах частного сектора, по которым имеется оперативная информация. Выборочно досматриваются машины... Всего за время проведения спецоперации проверено свыше полутора тысяч мелких объектов, а также досмотрены свыше тысячи граждан» [3].

Следует отметить, что правовой основой участия сотрудников полиции в противодействии терроризму выступают положения двух федеральных законов: «О полиции» [4] и «О противодействии терроризму» [5]. Действия предупредительного характера регламентированы, главным образом, первым из названных нормативных актов, поскольку авторы федерального закона «О противодействии терроризму» хотя и включили понятие «предупреждение террористического акта» в содержание понятия «противодействие терроризму» в качестве одного из структурных элементов (п. «б» ч. 4 ст. 3 закона), но не сочли необходимым наделить сотрудников полиции какими-либо полномочиями ограничительного характера, которые могут быть реализованы в условиях деятельности, осуществляемой вне рамок правового режима контртеррористической операции. Между тем в Законе РФ «О противодействии терроризму» определение контртеррористической операции дается через ключевое понятие «пресечение террористического акта» (ч. 5 ст. 3 закона), что, как очевидно, априори исключает возможность проведения операции с превентивной целью.

Согласно п. 2 ст. 1 3 Закона РФ «О полиции» сотрудник полиции вправе проверять документы, удостоверяющие личность граждан, в том случае, если «имеются данные, дающие основания подозревать (выделено нами. - Н. К.) их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в

отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно, если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом.». Следует напомнить, что в прежней редакции закона РФ «О милиции» использовалась иная формулировка: «.если имеются достаточные основания подозревать (выделено нами. - Н. К.) их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо имеется повод к возбуждению в отношении них дела об административном правонарушении» (п. 2 ст. 11 закона) [6].

Полномочие сотрудников полиции осуществлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств закреплено диспозицией правовой нормы, зафиксированной в п. 16 ст. 1 3 Федерального закона «О полиции». При этом гипотеза данной нормы четко определяет круг условий, необходимых для реализации указанного полномочия - «при наличии данных (выделено нами. - Н. К.) о том, что эти граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества, взрывные устройства.». Соответственно, в Законе РФ «О милиции» личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей осуществлялся при наличии достаточных данных полагать (выделено нами. - Н. К.), что граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства..» (п. 2 ст. 11 закона).

Семантический анализ термина «данные» позволяет определить его в качестве сведений, имеющих объективизированную, то есть внешнюю форму выражения. Таким образом, субъективная оценка лица сотрудником полиции, основанная на этнических, расовых, религиозных и иных признаках, либо на особенностях его поведенческой характеристики, априори не может выступать правовым основанием ограничения прав и свобод. Проверка документов и указанные виды досмотров не могут служить исключением, несмотря на их менее значительную (по сравнению с иными принудительными мерами) степень вторжения в сферу прав и свобод конкретного субъекта. Следует также принять во внимание, что подобная политика, осуществляемая в сфере правоохранительной деятельности, имеет явные признаки дискриминации, сопряженной с унижением достоинства личности. «Использование полномочий на задержание и обыск на основании дискриминирующего этнического

профилирования может крайне отрицательно повлиять на доверие населения к полиции, а это может, в свою очередь, усугубить или закрепить за полицией образ ведомства, стигматизирующего и преследующего членов определенных национальных, этнических или религиозных групп. Следует использовать альтернативные, законные методы профилирования, основанные на конкретных доказательствах и оперативных данных», - отмечается в руководстве для сотрудников полиции, подготовленном Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе [7].

Грамматический способ толкования отмеченных выше положений законов РФ «О милиции» и «О полиции» позволяет сделать вывод о том, что законодатель намеренно изменил редакции соответствующих статей, ужесточив требования к условиям, при которых сотрудник полиции может реализовать свои полномочия. Термин «данные», используемый авторами Закона РФ «О полиции», да еще и в связке с определенным условием - «наличием» вызывает однозначную ассоциацию с понятием «фактические данные», которое, как известно, в уголовно-процессуальном праве выступает синонимом понятия «доказательства».

Критерий «достаточности», применявшийся в Законе РФ «О милиции» по отношению к «данным» и «основаниям», вызывает двойственное отношение. С одной стороны, его нельзя назвать абсолютно определенным. Более того, с позиции техники законотворчества использование подобного «размытого» понятия может вызвать обоснованные нарекания. С другой стороны, его откровенно субъективизирован-ная природа давала сотруднику милиции возможность принимать решение, опираясь на профессиональную интуицию и опыт, роль которых в предупреждении преступности не следует недооценивать. Последний тезис в полной мере относим и к термину «полагать», толкование которого недвусмысленно указывает на значение «предполагать», то есть оценивать по внутренним субъективным ощущениям. Следует отметить, что Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций в своих резолюциях неоднократно делала акцент на недопустимости государств «прибегать к практике составления вероятностной модели личности на основе стереотипов, обусловленных дискриминацией, запрещенной международным правом, в том числе по расовым, этническим и/ или религиозным соображениям» [8].

Логично заключить, что позиция законодателя, отраженная в действующем Законе РФ «О полиции», продиктована его стремлением

обеспечить законность и соблюдение прав человека в деятельности сотрудников полиции. Вместе с тем, приходится констатировать, что она не может служить действенной гарантией обеспечения общественной безопасности.

Опираясь на вышеизложенное, можно высказать предположение, что не все действия сотрудников полиции, принимавших участие в проведении спецоперации «Вихрь-Антитеррор» в Волгограде в 2013 году, были осуществлены строго в соответствии с требованиями действующего законодательства. В частности, вызывает сомнения законность осуществления каждого из личных досмотров, о которых официально сообщено на сайте Министерства внутренних дел России. Ведомственный приказ, инициировавший проведение данной спецоперации, не может расширять круг установленных Законом «О полиции» оснований для реализации полномочий ограничительного характера. Несмотря на наличие позитивного практического результата в виде выявленных признаков совершаемых и ранее совершенных правонарушений, следует признать, что в ситуации конкуренции между принципами целесообразности и законности формальный приоритет должен, безусловно, отдаваться второму из названных принципов.

Следует отметить, что в проекте федерального Закона «О внесении изменений в Закон РФ "О полиции" и отдельные законодательные акты РФ», выдвинутого группой депутатов в 2015 году, среди прочих новелл было предложено внести коррективы в содержание п. 16 ст. 13 Закона РФ «О полиции», закрепляющего основания производства личного досмотра граждан, досмотра находящихся при них вещей, а также досмотра их транспортных средств, изменив формулировку «при наличии данных» на формулировку «если имеются основания полагать». Данный факт свидетельствует о том, что отдельные представители депутатского корпуса начинают понимать суть проблемы и искать пути ее разрешения.

На наш взгляд, государству следует занять четкую позицию по данному вопросу, поскольку на сегодняшний день она представляется

______ и /П и

непоследовательной. С одной стороны, можно наблюдать стремление избегать упреков в необоснованном либо чрезмерном ограничении прав и свобод человека. Этот вектор правовой политики нашел отражение в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2015 год [9]. Уполномоченный, являясь по своей природе государственным институтом, призванным защищать человека от произвола государства, дал жесткую критическую оцен-

ку проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О полиции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [10]. В тексте проекта он усмотрел попытку авторов наделить полицию полномочием применения принудительных мер превентивного характера в отношении лиц, «поведение которых носит противоправный или антиобщественный характер либо намеревающихся совершить правонарушение» (следует отметить, что в проекте закона речь идет о гражданах, находящихся в состоянии алкогольного, токсического или наркотического опьянения).

Использование оценочных характеристик, по мнению Уполномоченного, презюмирует виновность лица и тем самым грубо нарушает его права. Отрицательную оценку российского омбудсмена получило и предложение о внесении в текст закона принципа «презумпция доверия и поддержки сотрудников полиции при выполнении ими служебных обязанностей». Тем самым Уполномоченный отверг даже теоретически возможность полноты доверия государства к своим представителям, осуществляющим правоохранительную функцию. В целом законопроект (с учетом названных правовых норм) был признан «опасным для правозащитной сферы жизнедеятельности общества», «отражающим узковедомственные интересы, далеко не всегда в интересах тех, кого ведомства обязаны защищать».

С другой стороны, боязнь террора как крайне опасного, зачастую непрогнозируемого и при этом масштабного по своим вредоносным последствиям деяния вынуждает государство лояльно относиться к действиям сотрудников полиции, нарушающих закон.

Подобная коллизия, характеризующая правовую политику государства в сфере противодействия терроризму, требует разрешения, причем в ближайшее время. Потребность России в действенном механизме обеспечения общественной и личной безопасности очевидна. Требуется четкая законодательная база, предусматривающая наделение сотрудников полиции полномочиями, необходимыми и достаточными для успешного решения поставленных перед ними задач. В контексте обозначенной цели применение мер, заключающихся в масштабном ограничении прав и свобод человека, субъектами, в отношении которых государство готово признать презумпцию доверия, выглядит вполне оправданным.

Следует отметить, что Россия имеет правовой опыт, связанный с попытками предупреждать акты террора подобным образом.

В 2006 году в Государственной Думе Федерального Собрания РФ при обсуждении проекта закона РФ «О противодействии терроризму» [11] завязалась дискуссия, предметом которой стало новое понятие, внесенное авторами закона в его текст - «режим террористической опасности». Его введение предполагалось при получении информации, свидетельствующей о возможной подготовке или об угрозе террористической акции при наличии обстоятельств, не позволяющих проверить такую информацию, а также обеспечить безопасность граждан и объектов, подвергающихся террористической угрозе, обычными силами и средствами без применения специальных мер и временных ограничений.

Однако данное предложение было отвергнуто. Как пояснил один из авторов законопроекта, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности Анатолий Куликов: «Авторы проекта и рабочая группа не испытывали недостатка в публичном обсуждении нашего законопроекта и пришли к пониманию, что общество пока не готово к такой мере и расценивает ее как существенное ущемление конституционных прав и свобод» [12]. Очевидно, что опасения касались возможности установления жесткого контроля над законопослушными гражданами.

Тем не менее подход, предусматривающий законодательную регламентацию нового вида особого правового режима, можно считать наиболее приемлемым вариантом решения проблемы. Этот вывод основывается на осознании того обстоятельства, что особый правовой режим - это специфичная форма взаимоотношений государства и граждан, в основе которой лежит осознанная обеими сторонами объективная потребность в осуществлении неизбирательных (то есть не обращенных исключительно к правонарушителям) ограничений прав и свобод. Гарантией законности подобных действий должны служить: законодательно установленный механизм введения и отмены режима, судебный и прокурорский контроль за действиями субъектов, обеспечивающих его реализацию и т. д.

Возврат к идее правовой регламентации режима террористической опасности представляется оправданным с учетом реалий, демонстрируемых правоохранительной практикой России и европейских государств. Данное предложение нуждается в глубоком анализе и последующей научной дискуссии. Подобный шаг позволит придать механизму противодействия террору характер легальности и эффективности.

Литература

1. Резолюция 60/288 Генеральной Ассамблеи ООН от 08.09.2006. URL: http://www.un.org/ ru/terrorism/strategy-counter-terrorism.shtml

2. Права человека в антитеррористических расследованиях: практическое руководство для сотрудников правоохранительных органов. Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека, 2014. URL: http:// www.osce.org/ru/odihr/117891

3. Сайт МВД РФ. URL: Шр://мвд,рф. /news/ item/1497294

4. О полиции: Федер. закон Рос. Федерации от 07.02.2011 № З-ФЗ (в ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.07.2016). URL: http://www.pravo.gov.ru

5. О противодействии терроризму: Федер. закон Рос. Федерации от 06.03.2006 № 35-Ф3

Bibliography

1. United Nations General Assembly resolution 60/288 of08.09.2006. URL: http://www.un.org/ru/ terrorism/strategy-counter-terrorism.shtml

2. Human Rights in Anti-Terrorist Investigations: A Practical Guide for Law Enforcement Officials. OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, 2014. URL: http://www.osce.org/en/ odihr/117891

3. The website of the Ministry of the Interior of the Russian Federation. URL: https: //MBg.p^. / News / item / 1497294

4. On the Police: Federal Law of the Russian Federation № 3-FL of February 7, 2011 (as amended on July 3, 2016, as amended on December 19, 2016) (as amended and supplemented, effective from 04.07.2016 ). URL: http://www.pravo.gov.ru

5. On Countering Terrorism: Federal Law of the

(в ред. от 06.07.2016). URL: http://www.pravo.gov.ruRussian Federation of06.03.2006 № 35-FL (as amend-

6. О милиции: Федер. закон Рос. Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 (в ред. от 27.07.2010): утратил силу // Вед. СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.

7. Предупреждение терроризма и борьба с насильственным экстремизмом и радикализацией, ведущими к терроризму. Подход, основанный на взаимодействии полиции с населением: руководство для сотрудников полиции. Департамент по противодействию транснациональным угрозам Секретариата ОБСЕ Бюро по демократическим институтам и правам человека. Вена, 2014. URL: http://www.osce.org/ru/atu/ 116413

8. Защита прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом: резолюция 66/171 Генеральной Ассамблеи от 19 декабря 2011 г. URL:https://documents-dds-ny.un.org/doc/ UND0C/GEN/N11/469/10/PDF/N1146910.pd

9. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год // Рос. газ. 2016. 24 марта.

10. О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О полиции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: проект федер. закона № 828616-6: ред., внес. в Гос. Думу Федер. Собрания Рос. Федерации; текст по состоянию на 01.07.2015. URL: http:// consultant.ru

11. О противодействии терроризму: проект федер. закона № 115259-4: ред., внес. в Гос. Думу Федер. Собрания Рос. Федерации; текст по состоянию на 29.11.2004. URL: http://consultant.ru

12. О противодействии терроризму: стенограммы обсуждения законопроекта № 115259-4. URL: http://api.duma.gov.ru/api/transcript/115259-4

ed on 06.07.2016). URL: http://www.pravo.gov.ru

6. On the police: Federal Law of the Russian Federation of April 18, 1991 № 3 1026-1 (as amended on 27.07.2010): lost its force // Vedomosti SNM and the Supreme Soviet of the RSFSR. 1991. № 16. Art. 503.

7. Preventing terrorism and combating violent extremism and radicalization leading to terrorism. An approach based on police-community interaction: A guide for police officers. Department for Countering Transnational Threats of the OSCE Secretariat Office for Democratic Institutions and Human Rights. Vienna, 2014. URL: http://www.osce.org/ en/atu/116413

8. Protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism: United Nations General Assembly resolution 66/171 of19 December 2011. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/ UNDOC/GEN/N11/469/10/PDF/N1146910.pd

9. Report of the Ombudsman for Human Rights in the Russian Federation for 2015 // Russian newspaper. 2016. 24 March.

10. On Amendments to the Law of the Russian Federation On the Police and Certain Legislative Acts of the Russian Federation: Draft Federal Law № 828616-6 (as amended by the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, text as of01.07.2015). URL: http://consultant.ru

11. On countering terrorism: draft federal law № 115259-4 (as amended by the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, text as of November 29, 2004). URL: http://consultant.ru

12. On Countering Terrorism: Transcripts of Discussion of Bill № 115259-4. URL: http:// api.duma.gov.ru/api/transcript/115259-4