Некоторые проблемные вопросы в деятельности руководителя следственного органа

Раздел 6. Процессуальное право, юрисдикция, процедуры НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА Р.М. Минулин

Я.Р. Реент

С учетом изменений и дополнений, внесенных в Уголовно-процессуальный кодекс РФ, рассматривается новая законодательная регламентация полномочий руководителя следственного органа. Детально анализируются вновь установленные полномочия, обозначаются и исследуются проблемы их реализации. Проводится сравнительный анализ старой и новой редакции закона, устанавливающего полномочия руководителя следственного органа, осуществляется толкование уголовно-процессуальных норм, их предусматривающих.

Одной из форм контроля в уголовном судопроизводстве является процессуальный ведомственный контроль, осуществляемый руководителем следственного органа. Вопросы, связанные с процессуальным ведомственным контролем, который осуществляется руководителем следственного органа, являются достаточно актуальными в настоящее время прежде всего в связи с принятием поправок в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ). Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» ст. 39 УПК РФ, регулирующая полномочия руководителя следственного органа, изложена в новой редакции. Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» существенно расширены полномочия руководителя следственного органа. Многие полномочия прокурора были переданы руководителю следственного органа, в связи с этим существенно изменилось соотношение ведомственного контроля и прокурорского надзора, с одной стороны, и процессуальные отношения следователя

и руководителя следственного органа, с другой стороны.

Последние изменения уголовно-процессуального законодательства свидетельствуют о формировании новой следственной власти, которая имеет функцию производства объективного, полного и всестороннего предварительного расследования. В полномочиях руководителя следственного органа воплощается самостоятельность и независимость следственной власти, вертикаль которой подчинена непосредственно Президенту РФ.

Необходимо обратить внимание на ряд проблемных моментов относительно осуществления руководителем следственного органа своих полномочий.

Согласно федеральному закону от

5 июня 2007 г. № 87-ФЗ круг полномочий руководителя следственного органа существенно расширился, т.к. последний теперь выполняет некоторые функции, принадлежавшие ранее прокурору. Эти полномочия закреплены в ч. 1 ст. 39 УПК РФ, среди них имеются как новые, ранее не упоминавшиеся, так и полномочия, которыми руководитель следственного органа обладал и до вступления в силу вышеуказанного закона.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ руководитель следственного органа уполномо-

64

чен поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, создавать следственную группу, изменять ее состав либо принимать уголовное дело к своему производству.

Возникает вопрос: что понимать под поручением производства предварительного следствия нескольким следователям. Согласно ч. 2 ст. 163 УПК РФ решение о производстве предварительного следствия следственной группой, об изменении ее состава принимает только руководитель следственного органа. Под данным полномочием руководителя следственного органа необходимо понимать полномочие на создание следственной группы, поскольку это единственный коллективный субъект расследования, предусмотренный действующим законом.

В пределах руководимого им следственного органа руководитель следственного органа вправе изымать уголовное дело у любого подчиненного ему следователя, проверять материалы уголовного дела, находящегося в его производстве; передавать уголовное дело от одного следователя другому следователю, но с обязательным указанием оснований такой передачи. При этом руководитель следственного органа вправе разрешать споры о территориальной подследственности в пределах своей юрисдикции (ч. 5 ст. 152 УПК РФ). При передаче уголовного дела прокурором от одного органа предварительного расследования другому в соответствии со ст. 151 УПК РФ руководитель следственного органа обязан выполнить решение прокурора, а также выполнить его указания (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Однако закон не определил, с какой целью, когда и при наличии каких обстоятельств он реализует это право.

Момент передачи дела закон не связывает с каким-то определенным этапом производства расследования. Такая необходимость может возникнуть как в начале расследования, так и на более поздних

его этапах. Это зависит от наличия обстоятельств, которые делают невозможным или нецелесообразным расследование дела данным следователем.

Как было сказано выше, руководитель следственного органа вправе принимать к своему производству уголовное дело (ч. 2 ст. 39 УПК РФ). В соответствии со ст.ст. 144-148 УПК РФ руководитель следственного органа до недавнего времени не был наделен полномочиями по проведению доследственных проверок и принятия решений в порядке ст. 145 УПК РФ. Полномочия руководителя следственного органа в этой части формально ограничивались поручением следователю проведения доследственной проверки, а также продлением ее срока до 10 суток, а в случае назначения документальных проверок и ревизий - до 30 суток. Функции возбуждения уголовных дел были возложены только на орган дознания, дознавателя и следователя. При этом руководитель следственного органа в соответствии с ч. 2 ст. 39 УПК РФ обладал правами следователя только в случае принятия им уже возбужденного дела к своему производству. Хорошо известно, что необходимость принимать к своему производству уголовное дело возникает у руководителя следственного органа на самых ранних этапах, но для того чтобы это реализовать, по действовавшему закону, ему сначала надо было поручить следователю возбудить дело (или дать указание на это), а потом изъять дело у следователя и принять его к своему производству (п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).

Однако правилу об отсутствии у руководителя следственного органа полномочий на возбуждение уголовного дела противоречила норма, содержавшаяся в ч. 1 ст. 155 УПК РФ, при буквальном толковании которой получалось, что руководитель при поступлении к нему материалов от следователя мог принимать одно из решений, предусмотренных ч. 1 ст. 145 УПК РФ, в том числе и возбудить уголовное дело [1, с. 28].

Федеральный закон от 2 дек. 2008 г. № 226-ФЗ в своей редакции решил данную коллизию следующим образом.

Руководитель следственного органа наделен правом возбудить уголовное дело в порядке, установленном УПК РФ, принять уголовное дело к своему производству и произвести предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя или руководителя следственной группы, предусмотренными УПК РФ (п. б ч. 6 ст. 1 ФЗ № 226-ФЗ). Более того, теперь, согласно п.п. 3 и 4 ч. 1 ст. 39 УПК РФ, руководитель следственного органа может лично рассматривать сообщения о преступлении, участвовать в проверке сообщения о преступлении, а также лично допрашивать подозреваемого, обвиняемого без принятия уголовного дела к своему производству при рассмотрении вопроса о даче согласия следователю на возбуждение перед судом указанного ходатайства (п. а ч. 6 ст. 1 ФЗ № 226-ФЗ).

Другим полномочием руководителя следственного органа, которое необходимо рассмотреть, является полномочие проверять материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).

Анализ ст. 39 УПК РФ показывает, что полномочия руководителя следственного органа сформулированы применительно к производству предварительного следствия. На практике же ему приходится проверять не только уголовные дела, но и первичные материалы о совершенном преступлении, в том числе материалы, по которым следователем отказано в возбуждении уголовного дела. К этому его обязывают требования, содержащиеся в нормативных актах МВД России.

В случае незаконности или необоснованности постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенного следователем, руководитель следственного органа ранее был вправе лишь отменить это решение и направить материалы следователю для проведения дополнительной проверки. Вместе с тем на практике нередки случаи, когда обстоятельства требуют скорейшего возбуждения уголовного дела для закрепления следов преступления, проведения неотложных следственных действий.

В случае несогласия следователя с мнением руководителя следственного органа о необходимости возбуждения уголовного дела последний, не обладая полномочиями по возбуждению уголовного дела, не имел возможности в полной мере обеспечить законность при возбуждении уголовного дела. Обозначенная проблема осложняется и отсутствием у прокурора полномочий на возбуждение уголовного дела при проверке исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что руководитель следственного органа не имел надлежащих инструментов процессуального контроля за возбуждением уголовных дел и не мог в полной мере реализовать свои полномочия, предусмотренные ст. 39 УПК РФ.

Законодатель в Федеральном законе от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ установил срок рассмотрения руководителем следственного органа требования прокурора об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранении иных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, а также письменных возражений следователя на указанные требования и сообщения прокурору об отмене незаконного или не обоснованного постановления следователя и устранения допущенных нарушений либо о несогласии с требованиями прокурора - не позднее 5 суток (п. «г» ч. 6 ст. 1 ФЗ от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ).

Следующим полномочием руководителя следственного органа является полномочие давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения (п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).

Закон наделяет руководителя следственного органа правом давать следователю указания по различным вопросам предварительного следствия, что является одним

66

из основных правовых средств, с помощью которых он осуществляет процессуальное руководство деятельностью следователей.

Перечень содержащихся в законе вопросов, по которым руководитель следственного органа правомочен давать указания следователю, нельзя считать исчерпывающим, ибо в нем названы далеко не все указания, которые практически могут касаться самых различных вопросов предварительного следствия. Закон, например, наделяет руководителя следственного органа правом давать следователю указания о производстве предварительного следствия. Таким образом, он вправе поручить произвести проверку поступивших заявлений и сообщений для установления наличия оснований к возбуждению уголовного дела или обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии таких оснований. Он может также поручить следователю решить вопрос о возбуждении уголовного дела или

об отказе в этом; принять к производству возбужденное дело; произвести расследование по делу, поступившему из других следственных подразделений, в том числе вышестоящих. Такие указания могут быть даны также по возобновленному делу; по делу, возвращенному прокурором для дополнительного расследования.

В соответствии с законом руководитель следственного органа вправе давать следователю указания о производстве отдельных следственных действий. При этом закон не содержит перечня следственных действий, на которые могут распространяться указания руководителя следственного органа, имеющие обязательную силу. По смыслу закона (ст. 39 УПК РФ) он может дать следователю указания о производстве допросов, очных ставок, следственных экспериментов, опознаний, осмотров, освидетельствований, экспертиз и др.

Указание руководителя следственного органа дается в письменном виде и обязательно для исполнения следователем. В нем должно содержаться предписание принять дело к производству и приступить к дальнейшему расследованию. При необходимости даются указания о направлении следствия и выполнении тех или иных

следственных действий. На практике эти требования иногда нарушаются, т.е. дела передаются от одного следователя другому без оформления, что приводит к отсутствию в деле процессуального документа, объясняющего замену следователя.

Дополнив часть 9 ст. 166 УПК РФ, законодатель разрешил следователю в случаях, не терпящих отлагательств, проводить следственное действие на основании собственного постановления о сохранении в тайне данных о личности участника следственного действия без получения согласия руководителя следственного органа. Однако процессуальной свободы следователю данная поправка не добавляет, т.к. постановление следователя передается руководителю следственного органа для проверки его законности и обоснованности незамедлительно при появлении для этого реальной возможности (ч. 20 ст. 1 ФЗ от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ).

В пункте 4 ч. 1 ст. 39 УПК РФ теперь указано полномочие руководителя следственного органа давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения. Данное полномочие до внесения изменений в УПК РФ принадлежало прокурору.

Здесь необходимо отметить, что в соответствии со ст. 165 УПК РФ ходатайство о производстве следственного действия подлежит рассмотрению единолично судьей в судебном заседании, в котором вправе участвовать прокурор и следователь.

В связи с этим обоснованным является положение п. 1.5 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» о том, что с целью своевременной выработки обоснованной позиции по заявленному ходатайству руководителю следственного органа одновременно с направлением ходатайства в суд предлагается направлять в прокуратуру копию согласованного с ним

Юридическая наука и правоохранительная практика ходатайства следователя, а также копии материалов, подтверждающих его обоснованность.

Необходимо добавить, что руководитель следственного органа должен также дать указание следователю подготовиться к выступлению в суде и непосредственно участвовать при рассмотрении ходатайства следователя, т.к. чаще всего только сам следователь может полно обосновать свое ходатайство.

Руководитель следственного органа разрешает отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы (п. 5 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).

Перечень оснований для отвода следователя, а также руководителя следственного органа, несмотря на то, что о нем прямо в законе не сказано, приведен в ст. 61 УПК РФ. Вопрос об отводе или самоотводе самого руководителя следственного органа разрешается вышестоящим руководителем. Руководитель следственного органа уполномочен отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ. Поскольку форма данного решения законом не предусмотрена, руководитель вправе сделать это в устной форме. Руководитель следственного органа вправе принять решение об отстранении следователя от ведения дела по представлению прокурора (ст. 28 Федерального закона «О прокуратуре РФ»), если следователь не устранил нарушения закона, что требовал прокурор в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Руководителю следственного органа от прокурора также перешли полномочия продлевать срок предварительного расследования (п. 8 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).

Так, в силу ч. 4 ст. 162 УПК РФ срок предварительного следствия, установленный ч. 1 этой же статьи и равный по общему правилу 2 месяцам, может быть продлен до 3 месяцев руководителем следственного органа по району, городу или приравненным к нему руководителем специализированного следственного органа, в том числе военного.

Дальнейшее продление сроков регламентировано ч. 5 ст. 162 УПК РФ. Данное

нововведение можно оценить положительно, но при этом следует отметить, что при продлении сроков расследования руководитель следственного органа должен тщательно проверять обоснованность продления. Еще одним новым полномочием руководителя следственного органа является полномочие утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу (п. 9 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).

Данное полномочие не совсем согласуется с другими нормами УПК РФ, т.к. нормы, регламентирующие порядок прекращения уголовных дел, требуют согласия руководителя следственного органа только в случаях прекращения дела в связи с примирением сторон, деятельным раскаянием или в связи с применением принудительных мер воспитательного воздействия. По другим основаниям прекращения уголовного дела следователю не требуется согласия руководителя следственного органа.

Поэтому положение п. 9 ч. 1 ст. 39 УПК РФ о полномочии руководителя следственного органа утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу следует толковать в узком смысле, понимая под этим необходимость утверждения постановлений о прекращении уголовного дела или уголовного преследования по основаниям, указанным в ст.ст. 25, 28, 427 УПК РФ.

Также в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 39 УПК РФ руководитель следственного органа вправе возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования.

Согласно ч. 6 ст. 220 УПК РФ после подписания следователем обвинительного заключения уголовное дело направляется прокурору с согласия руководителя следственного органа. Следовательно, при окончании предварительного следствия с обвинительным заключением руководитель следственного органа должен изучить уголовное дело и принять решение о даче согласия или об отказе в даче согласия на направление дела прокурору. Очевидно, что данное решение должно быть отражено в обвинительном заключении по аналогии

68

с утверждением обвинительного заключения прокурором.

Таким образом, процессуальный контроль и руководство за деятельностью следователя по осуществлению расследования отныне сосредоточены главным образом у руководителя следственного органа. У прокурора сохранились (хотя и не в полном объеме) полномочия по осуществлению надзора за деятельностью следователя, но он, как правило, не может непосредственно воздействовать на следователя, а действует через руководителя следственного органа.

Данная ротация полномочий оценивается учеными по-разному. Одни считают, что контроль за следователем существенно ослаб, и предлагают вернуть все полномочия прокурору, другие положительно оценивают нововведения. На наш взгляд, главное, чтобы лицо, уполномоченное осуществлять процессуальный контроль за сле-

дователем, будь то прокурор или руководитель следственного органа, осуществляло свою деятельность должным образом. Если контроль будет качественным, то неважно, кто его осуществляет. Например, в Тюменской области контроль руководства ГСУ при ГУВД существенно усилился по сравнению с ранее действовавшим прокурорским надзором. Но при этом законодательные нормы, регламентирующие полномочия руководителя следственного органа, должны быть ясными, понятными и позволяющими осуществлять эффективный контроль за следователем, с тем чтобы следователь выполнял свою работу качественно.

1. Александров А.С. К вопросу о некоторых полномочиях руководителя следственного органа // Российский следователь. 2007. № 19. С. 28.