Вопросы волнового управления в проектах земств в XIX начале XX вв

УДК 624.4

В.И. Калашников, аспирант ПГПУ

ВОПРОСЫ ВОЛНОВОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПРОЕКТАХ ЗЕМСТВ В XIX - НАЧАЛЕ XX ВВ

Рассмотрены особенности волостного управления в России в XIX- начале XX вв. Проанализированы вопросы, возникавшие в то время при обсуждении в губерниях России проекта волостного управления.

Ключевые слова: экономическое положение, земская единица, селъскоеуправле-

ние.

Проблема волостного управления - этого «фундамента» земской организации или «мелкой земской единицы», была одной из самых обсуждаемых в начале 80-х гг. XIX в. Однако стоит отметить, что правительство отвергло и в этот период и позже все ходатайства земств о всесословности волости, обсуждения этого вопроса в земской среде были значительными по масштабам, по откликам, по предложениям. Работа эта не пропала даром. Позднее, уже в 90-х гг., проблема волостного управления была вновь поднята Рязанским земством, а вслед за ним и V Всероссийским съездом сельских хозяев, Вольным экономическим обществом и несколькими губернскими земствами.

Крупнейший историк и исследователь деятельности земств, Веселовский Б.Б. отмечал, что интенсивное развитие земствами экономической, медицинской и культурно-образовательной деятельности требовало непосредственной связи земских учреждений с широкими слоями населения.

«Сама жизнь диктует образование мелких общественных единиц для упо-

28

рядочения различных отраслей земского хозяйства» .

Первый вопрос, который затронули земства в своих проектах в ходе дискуссии 1881 г. - стоит ли вообще сохранять крестьянское самоуправление. С позиции существования особенностей быта крестьян, формы землевладения, особенностей правового положения все земские проекты отвечают на этот вопрос утвердительно. Однако в отношении пределов этого самоуправления мнения земств резко расходятся. Одни проекты предполагали сохранение всей системы крестьянских сословных учреждений, не исключая особых органов, заведующих ими; другие предлагали поставить крестьянские учреждения под надзор земства; третьи пытались ограничить крестьянское самоуправление пределами сельской общины.

По вопросам волостного управления все проекты можно разделить на несколько групп. Первая - рассматривающая волость как всесословную

28 Веселовский Б.Б. Историяземстваза 40 лет. СПб., 1911. Т.3. С.691-692.

290

единицу, вторая - волость - чисто административная единица, третьи - волость смешанного типа.

Следует отметить, что в пользу всесословности сельского общества высказались немногие земства, но идея о слиянии крестьян с другими сословиями в более обширных административных единицах - приходах или волостях - имеет, судя по документам, много сторонников. Например, Вологодская губернская комиссия отмечает возможность «действительного улучшения крестьянского управления единственно лишь путем полного уничтожения особенных крестьянских учреждений и созданием учреждений, которые были бы общи для всех сословий и которые могли бы завершиться неизбежным и необходимым слиянием сословий. Лишь только положится рациональное начало к созданию подобных учреждений, тогда не понадобятся и особые суды, и особая начальственная полиция: если сельское и волостное самоуправление будет, по возможности, всесословным и земским, тогда потеряется чиновничий характер, пропадет масса начальников над крестьянами, а сельские и волостные должностные лица явятся не начальниками над крестьянами, а общественными деятелями. Что же касается суда, то недоступный в настоящее время большинству населения, состоящего из крестьян, мировой суд должен быть поставлен в такое положение, чтобы он был одинаково доступен для всех; если различные учреждения желательно согласовать между собою, если для всех сословий нужна и полезна общая администрация, то тем более суд должен быть общий - и обязательно с уничтожением сечения крестьян розгами: само собой разумеется, что если нельзя сечь купца, мещанина, то почему должно

29

продолжать сечение крестьянина» .

Уже упоминаемая выше Петербургская комиссия «Для исследования условий, вредно влияющих на экономическое положение Санкт-Петербургской губернии» в своем докладе также отмечала, что существующее крестьянское управление есть число сословное учреждение, а «между тем оно будет заведывать не исключительно только сословными интересами крестьянского населения, но до него относятся различные административные, полицейские и хозяйственные обязанности, составляющие предмет общего порядка управления и относящиеся до интересов всего населения данной местности. Сословные и в особенности общинные интересы населения могут быть вполне удовлетворены в существующем сельском обществе; затем все интересы, относящиеся до общего порядка управления, должны быть сосредоточены в волости и удовлетворяться не одним крестьянским населением, но всем населением, проживающим в пределах волости. Подобное привлечение всего населения к участию в управлении волости не только облегчит крестьянское население в расходах

29 Скалон В.Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. С.91-92.

291

по отправлению волостных повинностей, но и привлечет все умственные и нравственные силы населения к участию в управлении волостью. Вместе с тем, крестьянское население избегнет той отчужденности от остальных сословий, в котором оно находится в настоящее время, образованные же и состоятельные лица приобретут возможность принести населению непо-

30

средственную пользу своими средствами и знаниями» .

По мнению костромской губернской управы, «существующая теперь крестьянская волость не составляет подобно сельской общине естественную, органическую единицу, созданную самою жизнью, а есть учреждение искусственное, образованное для целей внешних - полицейских и фискальных. Поэтому уничтожение ее ни в чем не нарушит естественных основ крестьянского быта. Напротив, установление бессословной единицы, более мелкой, чем уезд, и имеющей земский, хозяйственный характер, было бы весьма полезно, так как уезд слишком велик, интересы его, по различию местных условий, слишком разнообразны, чтобы служить исключительной земской единицей, а представители его, гласные земского собрания, не находясь в такой непосредственной близости к местному населению и его нуждам, не могут так интересоваться и быть так близко знакомыми с мелкими, но часто весьма насущными потребностями отдельной местности. Кроме этого, участие в волостных сходах жителей той же местности, принадлежащих к другим сословиям, конечно, на равных правах с крестьянами, будет весьма благотворно и в том отношении, что внесет в состав сходов элемент образованности и большую полноту и многосторонность в их суждениях» 31.

Тульская губернская управа при рассмотрении данного вопроса сделала основной упор на социально-экономические выгоды подобного шага. В докладе губернского земского собрания губернии, в частности, отмечалось: «Участвуя на волостных сходах, где обсуждаются кровные нужды и потребности крестьянского населения, домохозяева образованных сословий, желающие ознакомиться с этими нуждами, получат о них ясные и точные понятия, которые дадут им возможность представлять эти нужды в общественных собраниях. Кроме того, присутствие этих лиц на волостном сходе может противодействовать вредному влиянию полуграмотных мироедов и горланов, которыми сами крестьяне тяготятся и возражать которым не умеют. Оказать же какое-либо вредное влияние на волю всего волостного схода и провести какую-либо меру, противную интересам громадного большинства крестьян-домохозяев, немногочисленные представители более образованных сословий будут не в силах. Между тем участие всех со-

30 Доклад комиссии «Об исследовании условий, вредно влияющих на экономическое положение Санкт-Петербургской губернии». С.25.

31 Доклад чрезвычайного губернского земского собрания Костромской губернии. 1881. С.18.

словий на волостном сходе и при выборах введет все земли, лежащие в пределах волости, в район полицейской деятельности старшины, в указанных для того законом размерах, и тем сократят необходимость в содержании особых полицейских чиновников различных наименований и даст возможность возложить расход на жалованье старшин и все другие общие волостные расходы не на одни крестьянские земли, которые и без того несут не мало повинностей на сельские потребности, а на все волостные земли, чем значительно сократятся тягости, возложенные на крестьянское со-

32

словие» .

Весьма конкретно все положительные моменты от введения принципа всесословности были сформулированы в Екатеринославском уездном земском собрании: 1) необходимость «простого, скорого, близкого и благоустроенного» суда; 2) необходимость иметь «надлежаще организованные полицейский надзор» для частного землевладения; 3) необходимость распределить содержание волостных учреждений на разные сословия, поскольку только крестьянам это делать очень сложно; 4) полное отсутствие грамот-

33

ных людей в учреждениях .

Именно все эти обстоятельства делают, по мнению собрания, «участие частных землевладельцев в волостном управлении весьма важным и служат основанием для образования бессословной волости, так как частное землевладение, участвуя в управлении и в составлении средств на его содержание, окажет влияние на устранение розни, существующей между ним и крестьянством. Правительству и земству такая волость окажет большую услугу в деле собирания различных сведений, которые, при настоящем составе волостного управления, не могут быть доставляемы в необходимой полноте, а доставляемы оказываются неверными и поэтому могут оказаться бесполезными и даже ввести в заблуждение. Наконец, бессословная волость как органический член бессословного земства будет более полезна последнему в деле выяснения потребностей, удовлетворения их и

34

надзора за земским имуществом» .

Правда, стоит оговориться, что некоторые земства считали введение всесословной волости необходимым, но преждевременным явлением. То же самое Екатеринославское земство отмечало, что подобное учреждение еще не может быть введено в стране по причине «полной неподготовленности общинного крестьянства к тому, чтобы принять действительно полезное участие в совместном с собственниками других классов заведыва-нии административно-хозяйственными интересами волости» 35. В этом от-

32 Доклад чрезвычайному Тульскому губернскому земскому собранию. С.15.

33 Постановления XVI очередной сессии Екатеринославского губернского земского собрания. 1881.г. С.620.

34 Там же. С.620.

35 Там же. С.636.

ношении, продолжает далее комиссия,-«крестьянство, к прискорбию, следует признать менее готовым, чем оно было в первые годы по освобожде-

36

НИИ» .

Симбирская «общая» земская комиссия, рассматривая вопрос учреждения всесословной волости, под которым понимается «представительство от жителей всех сословий волости, имеющее право избирать должностных лиц волостного управления, контролировать их действия, право составлять волостные сметы и раскладки и вообще имеющее все права, которые предоставлены земским собраниям», приходит к выводу, что данная реформа не может быть осуществима в реальной жизни. По мнению комиссии, такая мелкая всесословная хозяйственная единица будет учреждением чисто искусственным. «Практическая невозможность уравновесить элементы землевладельческий и крестьянский в волостном управлении поведет за собой несправедливое подавление интересов одного из этих элементов в

пользу другого и может иметь в результате не сближение, а взаимный ан- 37

тагонизм сословии» .

Орловская комиссия отмечала, что необходимость введения всесословной волости может рассматриваться только в тех губерниях, где уезд охватывает слишком большое пространство, однако все центральные губернии не нуждаются в дроблении уезда на более мелкие единицы.

Самарская губернская комиссия заявила, что «никакие учреждения никогда не создавали солидарности экономических интересов, раз эта солидарность не вытекла из совокупности отношений известного экономического строя. История нынешней крестьянской волости как нельзя лучше показывает справедливость этого положения, так как созданная законом, помимо жизни, волостная связь совсем не объединила интересы отдельных общин, входившие в состав волости, несмотря на то, что между ними, как однородными экономическими группами, было несравненно более естественной солидарности, чем между представителями разных видов землевладения, в районе предполагаемой всесословной волости. Диаметральная противоположность принципов, на которых основано частное и общинное землевладение, будет всегда служить существенным препятствием для равноправного экономического между ними союза, в особенности в пределах ограниченного круга, где взаимно-противоположные интересы представителей разных видов землевладения будут сталкиваться наиболее чув-

38

ствительным образом» .

36 Там же. С.636.

37 Скалой В.Ю. Указ.соч. С.95-96.

38 Постановления XVII очередного Самарского губернского земского собрания. 1881. С.871.

Против создания мелкой земской единицы высказались также Рязанское губернское земское собрание, Казанское собрание, Тверская комиссия.

Уже после окончания вопроса о волостном управлении земствами, широкая дискуссия развернулась на страницах журналов и продолжалась в течение нескольких лет. Наиболее подробно в конце 70-х- 80-х гг. эту проблему разрабатывал «Вестник Европы», «Внутреннее обозрение» которого многие годы вел К.К. Арсеньев. Он наиболее четко сформулировал положения о введении волостного земства как части программы либеральной части земской общественности. Мелкая земская единица представлялась на страницах «Вестника Европы» необходимым фундаментом российского земства. Ее органическое слияние со всем сельским обществом и гармоничное сочетание с уездным и губернским земством являлось для журнала бесспорной предпосылкой реорганизации земства. Всесословность и равенство представительства в волостной земской общине предполагалось осуществить следующим образом: «Центром тяжести в мелкой земской единице должно быть именно волостное собрание, поставленное под контроль уездного земского собрания, но в известных пределах пользующееся полной самостоятельностью...Введение образовательного ценза, конечно, не как необходимого условия для пользования избирательным правом, а как одного из источников этого права; установление для личных землевладельцев, не имеющих образовательного ценза, невысокого имущественного ценза ...избрание крестьянскими обществами такого числа уполномоченных, которое превышало бы число участвующих в волостном собрании личных землевладельцев.. Вот главные черты избирательной системы, которая могла бы быть положена в основание организации волостных собра-

39

нии» .

В 90-х годах, в связи с появлением института земских начальников, идея мелкой земской единицы опять была поднята на страницах печати. На этот раз предметом обсуждения стала совместимость этих двух учреждений. Консервативные «Московские ведомости» развернули наступление против всесословной волости как разновидности «конституционных бредней». По мнению газеты, земские начальники «объединяя лучшие элементы деревни», полностью решали вопрос сельского управления.

«Более чем странно предполагать, - возражал газете «Вестник Европы», - что 5-10 должностных лиц на уезд, влияние которых сплошь и рядом обратно пропорционально их власти, могут заменить собою несколько десятков или сотен развитых и более или менее зажиточных людей, живущих на месте, пользующихся доверием населения, разделяющих его по-

39 Земское самоуправление в России: 1864-1918. М., Наука, 2005. С.287-288.

295

требности и относящихся к нему не как начальство, а как первые между

40

равными» .

Сочетание мелкой земской единицей с властью земского начальника представлялось К.К. Арсеньеву вообще лишенной смысла: «Пока институт земских начальников сохраняет свой настоящий характер, замена крестьянской волости всесословною не представляется желательною, потому что новое учреждение было бы неизбежно подчинено земскому начальнику;

г 41

подчиненность совершенно извратила бы его значение» .

Проходивший в Москве в феврале 1901 г. съезд деятелей агрономической помощи местному хозяйству обратился ко всем земствам с предложением поставить и обсудить вопрос о мелкой земской единице. Однако на местах мнения разделились. На сессиях земских собраний 1901 г. за мелкую земскую единицу единогласно высказались лишь Воронежское и Новгородское земства (Курское и Ярославское, обсудив вопрос, передали его на решение своим управам). Председатель Новгородской губернской земской управы Н.Н. Сомов высказал предположение, что после введения мелкой земской единицы «земство станет истинно-народным учреждением», которое нельзя будет сломить никакими силами властвующей бюрократии, «как нельзя сломить начала, положенные в основание освобождения крестьян, потому что начала эти стали народным достоянием ». К.К. Арсеньев же считал, что «волость, как территория, настолько велика, что располагает достаточными средствами для создания и ведения скромного общего дела, и вместе с тем настолько мала, что все предпринимаемое ею может быть основано на самом точном знании местных условий». Главную беду волости Арсеньев не без оснований видел в том, что «она не получила нормального развития, ее вовсе не коснулось прогрессивное движение... Застыв и омертвев, она стала последней спицей в бюрократической колеснице, вместо того, чтобы быть начальной ячейкой живого организма» 42.

Таким образом, проект «мелкой земской единицы», волостного управления, так бурно обсуждавшейся практически всеми земствами России на протяжении нескольких десятилетий, так и не был поддержан властью. Голос земств, раздавшийся по призыву власти - циркуляром МВД, так и не был, в конечном счете, ею услышан.

The special district management in Russia in century was examined. The author analyzed the questions which had been under consideration in Russia government. The main topics of the district management project were clarified.

Получено 11.01.09

40 Там же. C.288.

41 Там же. С.288.

42 Там же. С.288-289.