Общая профилактика злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий

Д. А. Смирных,

Центральный филиал Российской академии правосудия

ОБЩАЯ ПРОФИЛАКТИКА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ

ДОЛЖНОСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ И ПРЕВЫШЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

THE GENERAL PREVENTIVE MAINTENANCE OF ABUSING BY POWERS OF OFFICE AND EXCESS OF POWERS OF OFFICE

В работе проводится анализ мер общей профилактики злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий посредством криминологической характеристики каж-дой из таких мер профилактики.

In work the analysis f measures of the general preventive maintenance of abusing by powers of office and excess of powers of office, by means of the criminological characteristic of each of such measures of preventive maintenance is carried out.

Научной основой противодействия должностной преступности в целом и злоупотреблению должностными полномочиями, а также превышению должностных полномочий в частности являются общие принципы, выработанные криминологией с учетом сложного генезиса преступности, включающего в себя многообразие, этапность ее проявления, значимость допреступного поведения, причины и условия преступности. Достаточно спорным представляется утверждение о том, что профилактика и предупреждение преступности не являются тождественными понятиями, поскольку последнее по ширине и глубине упреждающего воздействия охватывает собой профилактические меры [1]. Мы полагаем, что с точки зрения уровней воздействия, субъектов, форм и методов понятие «профилактика преступления» не может рассматриваться только как часть предупреждения. Этимологический подход позволяет толковать рассматриваемые термины как тождественные, поскольку понятие профилактики трактуется именно как «совокупность предупредительных мероприятий» [6].

Думается, что именно такая теоретическая позиция должна быть положена в основу рассмотрения вопроса о предупреждении злоупотреблений должностными полномочиями и превышений должностных полномочий. Наиболее часто вопросы предупреждения должностной преступности рассматриваются фрагментарно как часть криминологической характеристики данного вида преступлений. Вместе с тем, глубокое изучение проблем предупреждения должностной преступности позволяет рассматривать ее как один из видов преступности, характеризующийся помимо иных криминологических особенностей и собственными криминогенными детерминантами, а также способами воздействия на них.

Некоторые криминологи исключают общесоциальные меры воздействия на динамику, структуру и причины преступности из предмета криминологических научных исследований, мотивируя такую позицию тем, что они являются « частью общественной практики вообще и, соот-

ветственно, предметом всех общественных на -ук»[4]. На наш взгляд, именно общесоциальные меры наиболее важны с точки зрения их исполь -зования для воздействия на фундаментальные причины и обстоятельства, обусловливающие наличие должностной преступности.

При построении системы предупреждения должностной преступности следует исходить из тезиса о том, что она — часть коррупционной преступности, вследствие чего не является толь -ко национальной проблемой, а приобретает международный характер. Глобальность угрозы коррупционной преступности осознана мировым сообществом, которое предпринимает меры, на -правленные на противодействие коррупции. С начала XXI века в этом направлении была проделана большая работа, включающая в себя при -нятие Международного кодекса поведения государственных должностных лиц и Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях[7].

Несомненно, что при разработке общесо-циальных мер профилактики коррупционных преступлений в России необходимо учитывать и возможность имплементации положительно -го опыта стран с наиболее низким уровнем коррупции. Наиболее показателен, на наш взгляд, опыт Нидерландов, обладающих развитой сетью институтов по подавлению конкретных коррупционных проявлений и вместе с тем по устранению социально-политических причин коррупции. Система борьбы с должно -стными злоупотреблениями в этой стране включает: обязательную систематическую отчетность, гласность, мониторинг и контроль возможных точек коррупционных акций; же -сткое определение прав и обязанностей, пра-вил поведения должностных лиц; санкции, прежде всего в виде запрета работать в госу-дарственных учреждениях, штрафов и времен -ного отстранения от исполнения служебных обязанностей, лишения всех социальных льгот. С другой стороны, создана система поощре-ния, смысл которой состоит в том, чтобы

должностному лицу было выгодно и комфортно работать честно и добиваться эффективных результатов. Отработана и законодательно за -креплена система подбора кадров на должности, опасные с точки зрения коррупциогенно-сти, задействована в рамках системы государ-ственной безопасности и специальная полиция по выявлению случаев коррупции [3].

Конкретные меры противодействия коррупции должны связываться с институциональными, политическими и общественными факторами, составляющими, как уже было отмечено, содержание общепрофилактических мер борьбы с преступностью . В их числе институализация незави -симой и эффективной судебной системы; расширение парламентского контроля; обеспечение независимости правоохранительных органов; партийно-политическая конкуренция и ответственность; прозрачность финансирования партий и процедуры голосования на выборах; обязан -ность государственных служащих декларировать имущество; правила регулирования конфликта интересов; участие гражданского общества при гарантированной свободе информации и деятельности СМИ.

Отдавая отчет в ограниченной эффективности переноса зарубежного опыта на российскую действительность ввиду экономической, полити -ческой, этнической и иной специфики нашего государства, необходимо отметить, что такой важнейший международно-правовой документ как Конвенция ООН против коррупции был имплементирован в российское право, соответственно, ввиду положения, закрепленного в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, его нормы и принципы являются частью правовой системы Российской Федерации и имеют приоритет. Конвенция декларирует, что эффективная борьба с коррупцией возможна лишь путем реализации комплекса мер на основе единой антикоррупционной политики государства и общества по устранению причин и условий, порождающих коррупцию в различных сферах жизни. Следствием этого положения яв-ляется необходимость создания антикоррупционного законодательства России, как того требуют ее национальные интересы.

Определенные шаги в этом направлении уже сделаны, начиная с 2008 г. последовательно принимались антикоррупционные нормативноправовые акты, включая Национальный план противодействия коррупции[8], который был скорректирован Указом Президента РФ «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы».

Необходимо учитывать, что должностная преступность является сложным социальным явлением, деформирующим государственную и правовую системы, которая рассматривается как проявление противоправного корыстного или иного интереса, порождающего запрещенные уголовным законом действия (бездействие) для достижения цели в виде личной выгоды. В связи с этим комплекс общесоциальных мер по профилактике злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномо-

чий, на наш взгляд, включает в себя несколько групп мер различной направленности.

Во-первых, это меры по совершенствованию государственного управления. В этой связи особую актуальность приобретает вопрос об объеме функций государства в экономической и социальной сферах, о пределах активности государственного администрирования. На наш взгляд, в контексте профилактики должностных злоупотреблений, безусловно, положительной является наметившаяся в последние годы тенденция к перераспределению полномочий в рамках верти -кали власти, а также передачи полномочий от государственных органов негосударственным организациям. Сокращаются количество всевоз -можных согласований, требуемых документов, сроки принятия решений, соответственно, уменьшается коррупционная составляющая дея -тельности должностных лиц.

Долгосрочные планы работы государствен -ных органов и наличие федеральных целевых программ в различных сферах государственной и общественной жизни позволяют более четко и объективно оценивать результативность управ -ления и уровень деятельности государственных и муниципальных служащих. В таких условиях использование федерального и муниципального имущества, бюджетных средств, проведение аукционов и торгов, использование информации становятся более открытыми, прозрачными и подлежащими публичной оценке.

В механизме государственного управления определяющую роль играет организация дея -тельности должностных лиц. Коррупциогенность их сознания и пренебрежение общественными ценностями, а также публичным долгом нередко толкают должностных лиц к преступным действиям. Служебное поведение отклоняется от нормативных моделей и выражается либо в прямых нарушениях законности, либо в формально легальных, но по смыслу противоправных действи -ях (бездействии). В этой связи установленные ст. 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе» требования к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, в числе которые требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской служ -бы или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необхо -димым для исполнения должностных обязанно-стей, представляются уже недостаточными. Дей -ствующее антикоррупционное законодательство ужесточает установленный названным законом правовой режим увольнения должностного лица, вводя в качестве его основания непредставление сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Таким образом, теперь любые недостатки в налоговой декларации, включая и предоставление заведомо ложных сведений в нало-говых декларациях супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, влекут юридическую ответственность должностного лица. Заметим, что в

данном случае российский законодатель сделал попытку применить мировую практику деклари -рования доходов членов семьи должностных лиц, что является отработанной превентивной антикоррупционной мерой.

В качестве профилактической меры, повышающей эффективность государственного управления, Национальная стратегия противодействия коррупции обозначает введение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязатель -ном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении. Как справедливо отмечает Э.В. Талапина, подобное правило является основой публичной службы, обеспечивающей ее стабильность и гарантирующей «право на карьеру» [8].

Во-вторых, это социальные меры профилактики, охватывающие действие институтов граж -данского общества. Основной целью данного комплекса мер является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, а также развитие институтов общественно -го контроля за соблюдением законодательства о противодействии должностной преступности. Нетерпимость к коррупционному поведению может формироваться в общественном сознании в результате открытых действий общественных объединений, муниципальных органов, СМИ по выявлению и оценке коррупционных действий должностных лиц.

Права институтов гражданского общества на контроль должны определяться в нормативных актах. Так, например, Общественная палата РФ, в соответствии со ст. 18 Федерального закона от

4. 04. 2005 г. № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации», вправе по решению Совета общественной палаты проводить экспертизу проектов нормативно-правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполни -тельной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, а также правовых актов органов местного самоуправления. Аналогичными полномочиями обладают региональные общественные палаты.

Нельзя не отметить, что огромную роль в формировании антикоррупционного общественного сознания играет деятельность общественных объединений, политических партий и их союзов. Так, достаточно эффективно действуют разнообразные общественные объединения против коррупции: «Транспаренси Интернешнл», Национальный антикоррупционный комитет, Межрегиональное общественное движение «Против коррупции», Фонд ИНДЕМ, которые ведут аналитическую, просветительскую, кон -сультативную деятельность в области противо -действия должностным злоупотреблениям.

В-третьих, это меры по совершенствованию правового обеспечения борьбы с должностными преступлениями. В специальной литературе указанный комплекс мер профилактики коррупционных преступлений рассматривается как совокупность законодательных решений, направленных на: 1) определение правового статуса участников управленческих, экономических и трудовых отношений; 2) принятие законодательных актов о противодействии коррупции; 3) оценку правовых актов на коррупциогенность [2]. Думается, что приоритетным направлением совершенствования правового обеспечения борьбы с должностными преступлениями является антикоррупционная экспертиза нормативных актов, организация соответствующей деятельности была закреплена за Генеральным прокурором РФ и Министерством юстиции РФ. Необходимо отметить, что содержание антикоррупционной экспертизы правовых актов с течением времени претерпевает позитивные изменения. Если на первых порах экспертная оценка концентрировалась на возможных коррупциоген-ных факторах проектов законов и иных нормативных актов, то теперь, на наш взгляд, следует вести речь о более широком механизме преодоления коррупциогенности правовых актов, когда механизм их анализа и оценки приобретает черты комплексного института, базирующегося на системном использовании инструментов теории права, норм и институтов конституционного, административного, уголовного, гражданского, трудового, международного права.

В качестве одной из приоритетных задач дальнейшего совершенствования института антикор-руцпционной экспертизы нормативно-правовых актов нам видится создание правовой базы ее производства, основой которой стало бы принятие Федерального закона «Об антикоррупционных стандартах и антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов в Российской Федерации». Это способствовало бы обеспечению полноты, единообразия и проверяемости результатов экспертной деятельности, публичности ее проведения, повышению ответственности за соблюдение антикорру пцио нных стандартов.

Как представляется, реализация каждого из перечисленных выше направлений противодей -ствия коррупционной преступности способна принести позитивный результат в предупреж-дении злоупотребления должностными полно -мочиями и превышения должностных полномочий. Вместе с тем перечень мер общей профилактики должностной преступности, конечно, более широк. В этом отношении нельзя не со -гласиться с В.Е. Эминовым, считающим, что общая организация борьбы с должностной пре -ступностью должна включать такие направле-ния, как постоянный анализ состояния корруп -ции и ее причин, определение стратегии и тактики борьбы с ней с учетом реальных социаль-но-экономических, политических условий, со -стояния общественного сознания, правоохрани -тельной системы [5].

Эффект профилактики должностных преступлений мерами экономического, социального, правового, культурно-воспитательного характера дос-

тигается главным образом в результате реализации общесоциальных мер.

ЛИТЕРАТУРА

1. Алексеев А.И., Герасимов С.И. Сухарев А.Я. Криминологическая профилактика: теория, опыт, проблемы. — М.: Норма, 2001. — 496 с.

2. Власов И. С. Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие.

— М.: Контракт, 2010. — 176 с.

3. Россия и коррупция: доклад фонда ИНДЕМ.

— М.: Моск. клуб юристов 1999. — С. 5 — 13.

4. Колосовский Д.Ю. Криминологические

вопросы применения нового уголовно-

процессуального законодательства в аспекте борьбы с должностной преступностью на Северном Кавказе // Преступность в разных ее проявлениях и проблемы организованной преступно -сти. — М.: Российская криминологическая ассоциация, 2004. — С. 222—226.

5. Криминология: учебник / под ред. В. Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. — М.: Норма, 2009.

— 800 с.

6. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. — М.: Рус. яз., 1984. — 748 с.

7. Резо люции Генеральной Ассамблеи ООН № 51/59, № 51/191 // сПс « КонсультантПлюс».

8. Талапина Э.В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции. — М.: Волтерс Клувер, 2010. — 192 с.