Электронное государство и сервисная концепция модернизации публично-властной деятельности: архитектура и перспективы развития

В современной специализированной литературе процесс внедрения информационно-коммуникативных технологий (ИТК) в процесс организационной трансформации (инновационной модернизации) и функционирования публичной власти (как в рамках организации и осуществления государственного управления, так и в отправлении местного самоуправления) можно условно рассматривать в трех основных аспектах, которые зачастую не разводятся, смешиваются, что обусловливает определенную противоречивость суждений.

С одной стороны, этот процесс анализируется в технологическом контексте, т.е. в качестве устойчивого фактора, обусловливающего модернизацию управленческой деятельности, основанной на информационных формах, методах и средствах. В частности, развитие информационных технологий в России совпало с проводимыми административными реформами в стране, а их внедрение в основном направлено на оптимизацию управленческого процесса (принятие управленческих решений, их реализацию и контроль), снижение организационных, финансовых, социальных и иных затрат, «инвентаризацию» функций, властно-правового взаимодействия между органами публичной власти, возложение ряда управленческих задач на информационные системы и проч. [1].

С другой стороны, процесс внедрения интерактивных информационных технологий связан с инструментально-техническим оснащением государственного управления. В этом ракурсе вопрос ставится о программном обеспечении, стандартизации, учете, аудите, информационном сопровождении, обмене, согласовании и т.п. в публично-правовой деятельности тех или иных органов власти, их должностных лиц. Другими словами, речь идет об обновлении инструментально-информационных и электронно-инфраструктурных основ управленческой деятельности публично-правовых органов власти [5].

В-третьих, в условиях возрастающего по всему миру кризиса представительной демократии, снижения явки и, вообще, активности в избирательный период, роста социальной напряженности и падения веры в причастность к государственному управлению, влияния на те или иные государственные решения и дела происходит институционализация электронных форм публичной активности. Обосновывается необходимость внедрения инновационных технологий, позволяющих мобильно, оперативно, персонифицированно и квалифицированно реагировать на обращение граждан, учитывать их мнение и проч. В этом аспекте в научно-практических проектах аргументируется повсеместное внедрение интерактивных технологий и концепций правового сервиса, которые трактуются как наиболее оптимальные и эффективные программы модернизации системы публичной власти, форм и технологий ее взаимодействия с гражданским обществом.

В настоящей статье предлагаются системный анализ этих направлений и рассмотрение процесса внедрения ИТК в публично-правовую организацию в структурно-функциональном аспекте. В общем, если суммировать все направления инновационной модернизации публично-властной организации и деятельности, их можно представить в следующем схематичном виде (см. рис. 1):

Глобальное информационное пространство, международные информационно-правовые стандарты и т.п.

3. Уровень информационно-правовой культуры

2. Уровень институционально-информационной организации

1. Уровень информационно-коммуникативных технологий

Информационные ценностно-регулятивные системы

Информационное право

Информационно-правовые режимы, средства и т.п.

Единое внутринациональное информационное пространство

Рис. 1. Уровни и среда развития инновационных форм публично-властной организации и деятельности

Сегодня качественная трансформация публично-правовой организации и властно-управленческой деятельности находится под воздействием двух основных метатрендов: с одной стороны, это тренды развития внутринационального информационного пространства, национальных форм, технологий, средств и методов интерактивного информационно-коммуникативного взаимодействия; с другой -это тенденции развития глобального (космополитического) информационно-коммуникативного пространства, сформированных, действующих и обновляемых в нем международных информационно-правовых стандартов, требований, нормативов и проч.

В целом они влияют и на формирование и развитие четырех инновационных форм публично-властной организации, с помощью которых в настоящее время описывают сущность и содержание электронного государства*. К этим четырем элементам, как правило, относят:

1) e-public network - представляют собой инновационные формы публичного взаимодействия различных политических субъектов (государства, личности, создаваемых ими общественных, предпринимательских и иных организаций, учреждений и т.п.), основанных на ИТК [2, с. 184]. Причем это взаимодействие можно анализировать во внутриполитическом и глобальном (космополитическом) измерениях, границы между которыми с развитием электронно-коммуникативных форм и средств становятся все более условными. Эти электронные публичные сети формируют режим транспарентности (открытости, прозрачности) функционирования всех политических субъектов;

2) e-public administration (virtual state) - отражает инновационные формы организации и реализации системы публичного (государственного и муниципального) управления общественными процессами,

т.е. информационно-коммуникативные технологии в принятии управленческих решений, в координации (властном взаимодействии, сетевом сотрудничестве), контроле за управленческим процессом и т.п. Это так называемая концепция формирования виртуального государства, работающего без перерывов и остановок в оп-Ппе-режиме, которая полностью переструктурирует формы организации и функционирования публичного управления, взаимоотношения между государством и гражданами, делая их более современными, эффективными и интерактивными [7, с. 4-6];

3) е-<!ешосгасу - фиксирует организацию политического процесса, демократических форм, способов, средств и инструментов организации и осуществления политической власти, основанной на ИТК. В этом направлении идет разработка процесса реализации демократического режима через электронно-информационные формы, такие как электронное голосование, публичные сети взаимодействия, электронное участие граждан в отправлении публичной власти. В данном случае ИТК направлены на формирование качественно нового уровня участия граждан в политической жизни и управлении государством, «в том числе и благодаря вовлечению географически удаленных ресурсов, улучшению связей граждан друг с другом и с государством» [5, с. 10];

4) е-8етсе8 - выражают электронные информационно-коммуникативные формы оказания публичных услуг, предоставляемых как институтами публичной власти (местными и общегосударственными), так и другими негосударственными организациями и учреждениями (бизнес-структурами, корпорациями, международными общественными движениями, неправительственными организациями и т.п.). ИТК обеспечивают оказание публичных услуг в мобильной, интерактивной форме и имеют общезначимую направленность, т.е. ориентированы на реализацию конституционно-правовых норм, общественных интересов и потребностей, доминирующих ценностных ожиданий и т.п. Эта общезначимая направленность - весьма важная характеристика правового сервиса, поскольку формирует идейно-концептуальное ядро, вокруг которого выстраивается правовой сервис, т.е. он связан с выявлением, систематизацией и выражением публичного интереса. При этом «Если не нашлось желающих в частном секторе оказывать определенного рода публичные услуги, либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять на себя выполнение такой услуги, социальная значимость которой требует ее выполнение» [6, с. 26]. Равно как и наоборот, если публичная власть передает какому-либо субъекту (например, коммерческой или общественной организации) оказание публичной услуги, то центральным является не вопрос о рентабельности этой публичной деятельности, а об эффективности ее реализации.

Вообще в западноевропейских государствах идет интенсивное развитие сервисной концепции публично-правовой деятельности, которая ориентирована на повышение доступности, мобильности и эффективности управленческого процесса, а также направлена на снижение расходов и организационной сложности публичных институтов власти, улучшения их взаимодействия с гражданами. Поэтому национальные и местные органы власти стремятся сегодня «...сосредоточиться на оказании услуг и вопросах политики, а не управлять большим количеством штатных специалистов, решая технические задачи» [3, с. 38].

Однако, с одной стороны, развитие правового сервиса и передача «львиной доли» оказания общественных услуг негосударственным корпорациям, организациям, фирмам и т.п.; а с другой -отсутствие специальных правовых режимов, регламентирующих и контролирующих эту деятельность, эффективных технологий и каналов контроля за ней, в том числе системы обратной связи между гражданами - поставщиками услуг - государством порождают противоречия и конфликты в развитии этой концепции. Выделенные тенденции ведут к тому, что граждане лишаются реальной возможности ставить вопрос перед правительством о качестве публичных услуг, поскольку оно уже не оказывает их населению. В результате получается, что общественные услуги, по формулировке Колина Крауча, приобретают постдемократический характер, т.е. правительство отвечает перед населением только за общую политику, а не за ее конкретное воплощение; за артикуляцию публичных интересов и потребностей, а не за их практическую реализацию и т.п. [4].

Снижение качества услуг в данном случае очевидно, поскольку негосударственный сектор в отсутствие вышеупомянутых сдерживающих социально-правовых форм и механизмов «...сосредотачивается на единственной задаче - выстроить образ своего бренда с помощью рекламных технологий, не заботясь о качестве продукции». Причем такой «презентационный подход» постепенно, с течением определенного времени вообще заставит общественность забыть (или не обращать должного внимания) о реальном качестве предоставляемых услуг, переключив внимание граждан на рекламные и маркетинговые ходы, которые привнес в сферу оказания публичных услуг частный бизнес. Справедливо в этом плане отмечает О. Усакова, что «...если мы в кратчайшие сроки не поймем, что, например, инновационные технологии в государственной сфере управления - это не повод для презентаций и шоу, а серьезная сфера деятельности, нас ждут печальные последствия» [3, с.

5].

Конечно, выделенные четыре инновационные формы публично-властной организации и деятельности находятся только на стадии разработки и поэтапной институционализации в юридико-политический процесс (причем уровень их внедрения достаточно разный в том или другом государственно-правовом пространстве). Тем не менее, вместе с разработкой этих элементов и их системной взаимосвязи необходимой представляется проработка институционально-правовой и социально-культурной среды их функционирования. Основные направления, в которых, по нашему мнению, должна развиваться данная научно-практическая деятельность, отражена на рис. 1. Ограниченный объем статьи не позволяет их рассмотреть обстоятельно и всесторонне, но в качестве «предварительного эскиза» отметим, что развитие четырех инновационных форм публично-властной организации и деятельности следует анализировать в:

- онтологическом измерении (1) - отражающем уровень и состояние реализации информационно-коммуникативных технологий в системе «личность-общество-государство», а также действующие информационно-правовые режимы и устойчивые практики в данной системе взаимодействия;

- институционально-правовом измерении (2) - выражающем уровень и состояние национальной институционально-информационной организации и развития информационного права;

- аксиологическом измерении (3) - указывающем на уровень и направление развития информационно-правовой культуры, ее связи с доминирующими ценностно-регулятивными системами в обществе.

Литература

1. Вертлиб В.А., Фархадов М.П., Петухова Н.В. «Электронное государство» как автоматизированная система массового обслуживания населения. М., 2008.

2. Государственная политика и управление: В 2 ч. Ч. II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2007.

3. Информационные технологии. Инновации в государственном управлении: Сб. науч. тр. / Отв. ред. Е.В. Алферова, И.Л. Бачило. М., 2010.

4. Крауч К. Постдемократия. М., 2010.

5. Липунцов Ю.П. Электронное государство. Ч. 1: Модели и архитектура. М., 2010.

6. Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007.

7. Fountain J. Building the Virtual State. Information Technology and Institutional Change. Washington: Brooking Institution Press, 2001.

* В ряде исследований используют понятие не «электронное государство», а «электронное правительство» как инновационную форму публично-властной организации, основанной на ИТК. Однако последнее понятие, с нашей точки зрения, является достаточно узким для описания тех трансформаций, которые происходят под воздействием внедрения в публичную организацию и процесс управления информационно-коммуникативными технологиями, поскольку все эти процессы качественно изменят не только систему организации функционирования публичной власти,

внутриорганизационных систем управления, форм и методов управленческого воздействия, но и принципы и систему отношений между государством и гражданским обществом. И вообще, для российской политико-правовой науки традиционно свойственна трактовка термина «правительство» в достаточно узком, специализированном смысле (т.е. системы органов исполнительной власти, осуществляющей административно-правовое управление общественными процессами), в отличие от западноевропейских исследований, где этот термин трактуется весьма широко (например, в качестве понятия, отражающего все государственное управление). В связи с эти сегодня как в зарубежных, так и отечественных исследованиях начинают разрабатывать концепты - «электронное государство», «виртуальное государство», «мобильное государство» и т.п. [3; 5; 7].