Реформа местного самоуправления в сельских поселениях Ульяновской области

ня работника. В сфере жизнедеятельности домохозяйства особую значимость приобретает досуг, который создает наиболее благоприятные условия для всестороннего развития личности. Статистика свидетельствует о том, что в настоящее время Российская Федерация значительно отстает по показателю регулярных занятий физической культурой от развитых стран, в которых физическими упражнениями постоянно занимаются до 40 - 50% населения, тогда как в Российской Федерации -только 12,2%4. Научные и статистические исследования подтверждают, что по сравнению с лицами, не занимающимися спортом, люди, активно и регулярно занимающиеся спортом, в 1,5 раза меньше страдают от утомляемости, в 2 раза реже болеют заболеваниями органов пищеварения, в 2,5 раза реже - гипертонической болезнью , в 3,5 раза реже - хроническим тонзиллитом, в 2 раза реже - гриппом.

Важным направлением государственной политики является стимулирование роста культуры потребления и быта. В частности, речь идет о пропаганде здорового образа жизни, отказа от злоупотребления алкоголем и курением, рационального питания, что способствует укреплению психофизических и интеллектуальных способностей человека, повышению его производительности, удлинению периода его активной жизнедеятельности. Как демонстрируют исследования, более высокие показатели соотношения веса и роста человека (индикатор долговременного режима питания), а также отдельно роста (показатель, который отражает качество питания

в детстве) тесно коррелируются с ростом объема производства, приходящегося на взрослого работника.

Важным условием воспроизводства качественной рабочей силы является преемственность поколений, которая невозможна без сохранения и передачи потомкам понимания семейных, общественных, гражданских взаимоотношений, обычаев, традиций, верований, технических достижений, культурных ценностей.

В процессе реализации государственной политики в сфере культурной деятельности необходимо исходить из того обстоятельства, что именно культура формирует единство нации, на основе именно этого элемента происходит объединение всех носителей качественной рабочей силы в совокупный производственный потенциал страны. Поэтому государство должно проводить политику, направленную на обеспечение доступности услуг учреждений физической культуры, отдыха, туризма, культурных благ для различных социальных групп населения, прежде всего через государственное финансирование тех услуг, которые имеют нерыночный характер.

1 См.: Материалы VI Съезда Всероссийской политической партии «Единая Россия», ноябрь 2005 г. М., 2005.

2 См.: Мазная Е.А. Роль домашнего хозяйства в развитии рыночных отношений. Самара, 2005. С. 89.

3 См.: Россия в цифрах. М., 2004. С. 123.

4 См.: Концепция федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 гг.», сентябрь 2005 г.

УДК 352.071

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЯХ УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ

М.Н. Кондратьева,

кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и менеджмента, Ульяновский государственный технический университет

ВЕСТНИК. 2007. № 17

С 1 января 2006 г. вступил в силу Закон № 131 о реформе местного самоуправления. Согласно ему государство снимает с себя ответственность за содержание систем ЖКХ, образования, здравоохранения и перекладывает их на плечи муниципальных образований, которые не в состоянии их содержать, поэтому у них будет один выход: либо взвинчивать тарифы на услуги ЖКХ, либо передавать «коммуналку» в частные руки.

Во времена советской власти социальную сферу районов (коммунальную систему, школы, детсады, поликлиники, дома культуры, спортивные сооружения) содержали не муниципальные власти, а крупные предприятия. И содержали неплохо.

За постсоветский период истории в субъектах Российской Федерации сложились различные формы организации местного самоуправления. В некоторых регионах местное самоуправление осуществлялось только на уровне районов и крупных городов (так было, например, в Ульяновской области), в других - на уровне отдельных поселений, в третьих - и на уровне районов, и на уровне поселений. В целом ряде субъектов Российской Федерации вообще не было органов местного самоуправления, а их функции исполнялись территориальными подразделениями органов государственной власти.

Еще более запутанная ситуация была с исполнением полномочий. Местные бюджеты несли расходы по решению вопросов, отнесенных к ведению органов государственной власти, часто не получая от них необходимых финансовых средств. Население не понимало, какой уровень власти

несет ответственность, например, в случаях отсутствия горячей воды или задержки выплаты зарплат бюджетникам.

Ситуация требовала более четкой правовой регламентации механизмов осуществления права граждан на местное самоуправление, повышения качества управления на муниципальном уровне, в том числе через более жесткое разграничение полномочий между государством и муниципалитетами.

С принятием Государственной Думой Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 от 6 октября 2003 г. в стране был дан старт муниципальной реформе.

Нормами данного закона вводится единообразная двухуровневая система местного самоуправления в Российской Федерации. Теперь в каждом субъекте Федерации должно быть организовано местное самоуправление как на уровне поселений, так и на уровне муниципальных районов и городских округов. Для регионов, в которых поселенческое местное самоуправление отсутствовало, это приведет к «приближению» местной власти к населению. Кроме того, новое законодательство расширило перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления (таких как публичные слушания, правотворческая инициатива, местный референдум, муниципальные выборы и т.д.). Предполагается, что таким образом жители будут более активно участвовать в решении вопросов местного значения самостоятельно и под собственную ответственность. По логике закона это должно привести к повышению роли муниципальных образований в вопросах собственного социально-экономического развития.

Реформирование местного самоуправления началось и в Ульяновской области. В соответствии с новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Ульяновской области в 2004 г был принят ряд региональных законодательных актов. Среди них наиболее принципиальное значение имеет Закон «О муниципальных образованиях Ульяновской области», принятый Законодательным Собранием 24 июня 2004 г Согласно этому правовому акту в Ульяновской области сохраняется преемственность местного самоуправления на уровне муниципальных районов (границы 21 существовавшего «до реформы» сельского района остались в целом неизменными), одновременно в рамках указанных районов создаются 142 вновь образованных муниципальных образования поселенческого типа. Кроме того, 4 муниципалитета (Ульяновск, Димитровград, Барыш, Новоульяновск) наделяются статусом городских округов.

Таким образом, все вновь созданные в Ульяновской области муниципальные образования находятся в сельской местности. До конца 2005 г. в них должны быть сформированы органы местной власти, разработаны и приняты уставы и бюджеты соответствующих поселений. С одной стороны, сельские поселения становятся более «независимыми», с другой - наделяются известной долей ответственности перед жителями. В то же время имеются серьезные сомнения относительно возможностей органов местного самоуправления в сельских поселениях в полном объеме выполнять полномочия, воз-

ложенные ни них федеральным и областным законодательством. Данная ситуация требует объективной комплексной оценки. Поэтому Ульяновской региональной общественной организацией «Общественное содействие» было принято решение провести ряд мероприятий по исследованию ключевых вопросов организации местного самоуправления на уровне сельских и городских поселений Ульяновской области при поддержке фонда «Институт экономики города» (г. Москва).

Исследование проводилось в нескольких поселениях Ульяновской области, выбранных в качестве « модельных», поскольку они являются наиболее типичными по основным социально-экономическим характеристикам (численности населения, наличию инфраструктуры по решению вопросов местного значения, налогооблагаемой базы и т.д.). Наиболее полную информацию удалось собрать в Карсунском и Майнском районах Ульяновской области.

Результаты исследования показали, что 68,4% опрошенных в целом осведомлены о том, что в стране в целом и в Ульяновской области в частности началась реформа местного самоуправления. Правда, сам термин «местное самоуправление» для многих респондентов непонятен, большинство используют понятия «сельская администрация», «сельсовет», «местная власть». Самая значительная часть опрошенных жителей - 54,3% - считают, что ничего не изменится, и не понимают, зачем вообще нужна данная реформа. Среди основных проблем поселений респонденты указали слабую финансовую базу поселений (64%); 38,2% жителей опасаются закрытия части объектов социальной инфраструктуры, в первую очередь школ, в связи с проведением реформы; неудовлетворительное техническое состояние некоторых объектов инфраструктуры (таких как система водоснабжения, состояние дорог в поселениях и т.д.) назвали 45,9% опрошенных жителей.

На основе полученной информации и опроса жителей можно сделать определенные выводы о существующих основных проблемах социально-экономического развития сельских поселений. Результаты исследования, полученные в модельных поселениях, можно распространять не только на другие городские и сельские поселения Ульяновской области, но и на другие регионы России.

В результате проведенной исследовательской работы были выявлены основные проблемы, связанные с реализацией реформы местного самоуправления на уровне сельских поселений Ульяновской области.

1. Налицо несоответствие финансово-экономических возможностей органов местного самоуправления сельских поселений той ответственности по решению 22 вопросов местного значения, которая возложена на них федеральным и областным законодательством, в силу слабости налогооблагаемой базы. Большинство производителей сельскохозяйственной продукции, а это преимущественно сельскохозяйственные производственные кооперативы (СПК), на сегодняшний день находятся в тяжелом экономическом положении. Налогов в местные бюджеты от них практически не поступает. Основу бюджета сельских муниципальных образований сейчас составляет налог на доходы физических лиц (НДФЛ), но согласно принятым изменениям в налоговое законодательство в местный бюджет поселений будет зачислять-

ся только 10% от данного налога, собранного с соответствующей территории. В силу указанных причин расходная часть бюджетов большинства сельских муниципалитетов Ульяновской области намного превосходит доходную. Так, расходная часть бюджета Карсунского района на 2004 г составляет примерно 84 млн руб., а собственные доходы - 23,5 млн руб., т.е. большая часть расходов покрывается за счет безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней (в первую очередь -из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований и софинансирования региональных целевых программ).

Аналогичная ситуация складывается и в Майнском районе Ульяновской области. По ряду основных показателей район уступает среднеобластным. Среднегодовая численность занятых в экономике района снизилась на 1 800 человек. Уровень официально зарегистрированной безработицы составляет 6,02%, в среднем по области - 2,2%. По благоустройству жилого фонда район имеет показатели ниже областных.

В доходную часть бюджета Майнского района за 2005 г. поступило налоговых платежей и дотаций в объеме 169 422,5 тыс. руб., из которых 39 591,5 тыс. руб., или 17,5%, - собственные доходы. Расходы в целом за 2005 г составили 174 060,2 тыс. руб., или 99%. Самые большие расходы и самый большой удельный вес в общих расходах занимает сфера образования - 47,9%. В целом же расходы на социально-культурную сферу составили в бюджете 132 543,9 тыс. руб., или 76,1% от всех расходов бюджета района.

Анализ сравниваемых периодов текущего и прошлого годов показывает, что недовыполнение по ряду налоговых платежей объясняется снижением нормативных отчислений и централизацией в связи с новым законодательством.

2. Недостаточность собственной доходной базы для удовлетворительного исполнения полномочий по решению вопросов местного значения приводит к финансовой «зависимости» органов местного самоуправления в сельской местности от органов государственной власти соответствующего субъекта РФ. Без перечисления безвозмездной помощи из областного бюджета большинство муниципалитетов вынуждено было бы закрыть большую часть объектов социальной и иной инфраструктуры.

3. Налицо невозможность использования имеющегося муниципального имущества в качестве средства существенного пополнения местного бюджета за счет сдачи его в аренду либо приватизации. В сельской местности, за исключением разве что районных центров, нет серьезного спроса на приватизируемое либо сдаваемое в аренду имущество, практически нет потенциальных покупателей или инвесторов.

4. На многие объекты муниципального имущества (здания, сооружения) и земельные участки, которые числятся в соответствующих реестрах, не оформлено в надлежащем порядке юридическое право собственности, так как государственная регистрация прав собственности - затратная операция. Неопределенный правовой статус целого ряда объектов недвижимости, считающихся муниципальными, в будущем может повлечь за собой споры и отчуждение имущества, необходимого органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения.

5. Налицо отсутствие либо изношенность объектов инфраструктуры для решения ряда вопросов местного значения, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления поселений.

6. Фактическое укрупнение административно-территориальных единиц в сельской местности (во всех районах области число дореформенных сельских администраций в 2 - 3 раза больше числа вновь образованных поселений) приведет к сокращению объектов социальной инфраструктуры (в первую очередь - школ) на периферии. Озабоченность населения вызывает наметив -шийся уход из многих сельских населенных пунктов таких структур, как почта и банк. Возможное закрытие почтовых отделений связи и филиалов Сберегательного банка, несомненно, ухудшит социально-экономическое положение сельских поселений.

7. Затраты на саму реформу, например расходы на проведение выборов в 140 вновь образованных поселениях Ульяновской области, не «окупаются» ожидаемым позитивным эффектом. И без того «небогатые» местные бюджеты понесут очевидные расходы при неочевидном «выигрыше» от данной реформы.

8. Налицо отсутствие опыта у управленческих кадров самостоятельного решения целого ряда вопросов, которые им придется решать в новых условиях (таких как разработка устава поселения, разработка и исполнение бюджета, работа в новых правовых и организационных условиях по решению несколько иного, чем был раньше, перечня вопросов местного значения, взаимодействие с районной администрацией по новым правилам). Кроме того, в связи с низким уровнем оплаты труда в сельской местности, в том числе в сфере муниципального управ -ления, происходит отток молодых квалифицированных специалистов в районный и областной центры.

9. Налицо низкий уровень материально-технического обеспечения органов местного самоуправления поселений. В большинстве сельских администраций отсутствует собственный транспорт, а помещения, где располагаются сельские администрации, находятся в неудов -летворительном состоянии и требуют ремонта.

10. Налицо демографические проблемы. Общая демографическая ситуация в исследованных поселениях по основным параметрам подтверждает основные общероссийские тенденции. Численность населения (особенно трудоспособного) неуклонно сокращается. Основ -ная причина - естественная убыль населения. Вторая -высокий уровень миграции (преимущественно в областной центр). Наблюдается высокий процент людей пенсионного возраста. В результате убыли и оттока населения , а также смещения возрастной структуры в сторону старшей (пенсионной) возрастной группы снижаются доходы в бюджет, а подоходный налог является в настоящее время основой собственных доходов сельских местных бюджетов. Уменьшается число учеников в школах и детей в дошкольных учреждениях, что увеличивает риск закрытия части из них. Из-за уменьшения численности трудоспособного населения снижается общий уровень экономической активности.

Местное самоуправление - это не только форма уп -равления на местном уровне, но и важнейший институт демократического общества, позволяющий не просто эффективно управлять местным хозяйством, а осуществлять это управление в интересах населения.

Проведенное исследование показало, что основные проблемы реформирования местного самоуправления на уровне сельских поселений лежат в экономической плоскости. В настоящий момент из-за тяжелого положения хозяйствующих субъектов-производителей сельскохозяйственной продукции сельские муниципальные образования располагают налогооблагаемой базой, недо-

статочной для решения в полном объеме вопросов местного значения.

Муниципальная реформа сама по себе автоматически не приведет к росту доходов муниципалитетов. Но при грамотном проведении она может повысить эффективность распоряжения имеющимися ресурсами.

УДК 338.24

ПЛАНИРОВАНИЕ И БЮДЖЕТИРОВАНИЕ -ИНСТРУМЕНТЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРЕДПРИЯТИЕМ

В настоящее время деятельность многих предприятий России далека от совершенства. Речь идет о так называемом новом менталитете управ -ления и ведения дел предприятия. Российские предприятия в большинстве случаев вынуждены в рамках усиливающегося проникновения конкуренции из-за рубежа пересмотреть свои прежние методы управления в частности, а также организацию деятельности в целом.

Говоря о финансовом благополучии предприятия, отметим, что предприниматели и крупные организации понимают, что вся система хозяйственного управления организации не сможет эффективно функционировать, если не будет оснащена таким важным инструментом, как система бюджетов.

Прежде всего определимся с основным термином - «бюджет».

Бюджет - это план, составленный на следующий период в натуральном и денежном выражениях и определяющий потребность предприятия в ресурсах, необходимых для реализации целей предприятия в соответствующем периоде. Э. Майер и Р Манн понимают под планом задание плановых показателей, с которыми сравниваются фактические данные на твердо установленные отчетные периоды1.

Бюджет - это не просто финансовые документы определенного образца, как, к сожалению, их часто понимают, а один из инструментов менеджмента, позволяющий управленцам достигать поставленных целей.

Бюджеты определяют потребность предприятия в самых разнообразных ресурсах, причем не только финансовых, но и материальных, информационных, временных и даже человеческих. Поскольку в бюджетах описываются ресурсы самого разнообразного рода, то и показатели, используемые для их составления, могут быть натуральными (такими как человеко-часы, погонные метры, штуки и т.д.) и денежными.

Следует подчеркнуть, что определение «бюджет» подразумевает не только план. Это определенный комплексный показатель, с помощью которого отражаются данные различных сценариев, таких как план, предварительный план-факт, окончательный факт.

Целью данной статьи является разработка рекомендаций касательно того, как российским предприятиям начать построение системы контроллинга, суть которого состоит в планировании, бюджетировании и контроле за соблюдением запланированных показателей с целью управления эффективностью функционирования предприятия и явной ориентации на успех. В частности, автор затронет проблему бюджетирования и конкретных рекомендаций по построению входящих в него бюджетов.

На предприятии нередко отсутствует подробная текущая и систематическая направленность планов на успех. Большее внимание в этом процессе уделяется планированию мероприятий (например, инвестированию), однако для отдельных отраслей данные вообще отсутствуют. Планирование помогает осуществить как контроль и анализ эффективности, ориентированные на успех, так и проверку последствий принятых решений. Система планирования (бюджетирования) должна быть центральным элементом эффективной системы контроллинга.

Касательно сроков рекомендуется сначала создавать годовые планы и бюджеты, так как для этого промежутка времени цели и контрольные вели-

С.И. Кудряшова,

аспирантка кафедры экономики труда и управления персоналом, СГСЭУ

ВЕСТНИК. 2007. № 17