Координационные начала деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере охраны окружающей среды

КОНСТИТУЦИОННОЕ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ, МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2010. № 2 (23). С. 36-42.

УДК 342

КООРДИНАЦИОННЫЕ НАЧАЛА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

THE COORDINATE BASIS OF RUSSIAN FEDERATION AUTHORITY REPRESENTATIVES ACTIVITY IN THE FEDERAL DISTRICTS IN THE SPHERE OF ENVIRONMENT PROTECTION

М.А. БУЧАКОВА

Исследуется координационная деятельность Полномочных представителей Президента РФ в сфере охраны окружающей среды на территории федерального округа.

Ключевые слова: федеральный округ, окружающая среда, представитель Президента РФ.

Coordinating activities of the official representatives of the President of the Russian Federation in the field of the environment protection on the territory of the federal district are researched here.

Key words: federal district, environment, the representative of the President of the Russian Federation.

Введение института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах явилось логическим продолжением цикла преобразований, касающихся представителей Президента на региональном уровне. Так, 2 сентября 1991 г. было издано Распоряжение Президента Российской Федерации № 34 «Об утверждении Временного положения о представителях Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР» [1], позднее, 8 февраля 1993 г., издан Указ Президента Российской Федерации № 186 «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» [2], а 10 июня 1994 г. - Указ Президента Российской Федерации № 1186 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» [3]. Непосредственным

предшественником полномочного представительства в федеральных округах было

представительство Президента РФ в регионах, установленное Указом Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. за № 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» [4].

Указами Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации» [5], от 21 июня 2000 г. «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей РФ в федеральных округах» институт полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Это произведено в целях обеспечения реализации Президентом РФ конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений [6].

© Бучакова М.А., 2010 36

С введением института полномочного представителя в федеральных округах территория Российской Федерации была распределена на семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Распределение субъектов по территориям созданных федеральных округов не соответствовало ни экономическому районированию, ни военным округам. Формирование федеральных округов осуществлялось неравномерно в количественном соотношении субъектов РФ, без комплексного учета социально-экономического потенциала регионов. Тем не менее, по мнению некоторых ученых, федеральные округа в перспективе могут стать административной и территориальной структурой, в рамках которой возможны организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Так, С.И. Некрасов считает, что со временем создание федеральных округов станет прологом реформы федеративного устройства России, с образованием в её составе на базе федеральных округов семи крупных и примерно одинаковых в экономическом отношении субъектов Федерации [7], которое будут нетрадиционными, новыми административно-территориальными образованиями, напоминающими образования государственно-территориального типа [8].

Цель создания данной специальной единицы деления государства, подчеркивает А.В. Семенов, заключается в оптимизации функционирования в Российской Федерации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, а также в усилении контроля за системой территориальных органов федеральными органами исполнительной власти [9]. Идеи ученого соответствуют государственной позиции о необходимости создания федеральных округов. В частности Президент РФ в Послании Федеральному собранию указывал: «...суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма» [10].

О стремлении к восстановлению авторитета федеральной власти, восстановлению единого правового пространства путем создания института полномочных представителей Президента РФ отмечалось и в Докладе Государственного совета: «Путь к эффективному государству, план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации создает предпосылки для перестройки и оптимизации территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Формирование окружного уровня территориального управления необходимо как в целях ограничения влияния местных властей на федеральные структуры, так и в целях повышения эффективности действий территориальных структур федеральных органов управления, снижения дублирования и улучшения координации» [11].

Образование указанных структур в территориальной системе управления позволяет говорить о новом, промежуточном управленческом уровне - федеральном округе. Если до его образования территориальная система управления по вертикали включала три уровня: федеральный, субъектов РФ и местного самоуправления, то в настоящее время в этой системе управления добавился между федеральным уровнем и уровнем субъекта РФ четвертый, промежуточный уровень -федеральный округ в лице полномочного представителя Президента РФ и его аппарата. Ослабляя тенденции обособления и замыкания на себе, свойственные субъектам РФ, федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеральных связей, дают импульс надсубъектным трансграничным связям, символизируют постепенный переход от «мягких» - межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ к «жестким» формам регулирования интеграционных процессов [12].

Специфика полномочий представителя Президента РФ в федеральном округе заключается в их координационном характере. Координация как способ управления, механизм воздействия на управленческие процессы в регионах округа становится основной функцией в его деятельности. Эти координационные особенности полномочного представи-

теля Президента РФ отражены в Указе Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах». Указанным документом были образованы советы при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах (за исключением Южного федерального округа) [13]. Целью данных нововведений являлось обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышение эффективности института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Таким образом, происходит усиление координационных функций полномочного представителя Президента РФ через создаваемые советы. В частности, отмечается, что совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом же нормативном документе расширены и конкретизированы организационно-координационные

функции полномочного представителя Президента РФ.

Координационный характер деятельно -сти полномочного представителя Президента РФ прослеживается и в задачах совета. Это содействие реализации полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение соответствующих предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного само-

управления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и внесение соответствующих предложений Президенту РФ; содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ; обеспечение выполнения поручений Президента РФ по итогам заседаний Государственного совета РФ и его президиума; рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих важное значение на федеральном и региональном уровне; обсуждение проектов федеральных законов о федеральном бюджете в части, касающейся соответствующего региона (федерального округа); обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета в части, касающейся соответствующего региона (федерального округа); обсуждение основных вопросов кадровой политики в регионе (федеральном округе); обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.

Юридически данный совет выступает в качестве совещательного органа, однако его компетенция, основные задачи деятельности достаточно широки и направлены на содействие реализации полномочий полномочного представителя Президента РФ. Следует отметить, что координационные полномочия были свойственны представителю Президента РФ и ранее. В частности, Указом Президента РФ от 25 мая 1998 г. № 586 «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти» [14] в целях повышения эффективной деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти, усиления взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов управления была создана Коллегия в качестве совещательного органа при полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации. Коллегия являлась одним из первых координационных

органов при полномочном представителе Президента РФ, в задачи которого входило укрепление взаимодействия государственных и муниципальных структур на региональном уровне. Это взаимодействие осуществлялось через входящих в коллегию руководителей территориальных органов, действовавших на территории региона и ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Весьма значима роль полномочного представителя в выполнении функций надзора за законностью в субъектах Федерации. Представителю Президента РФ предоставлено право организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ. Он осуществляет контроль за ходом реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе. При этом он правомочен привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента РФ, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа. Ему предоставлено широкое право при исполнении должностных обязанностей беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.

Координационные начала деятельности полномочного представителя Президента РФ проявляются также в осуществляемых им надзорных функциях. Формально полномочный представитель не обладает административной властью, в его подчинении находятся служащие его административного аппарата, соответственно при осуществлении надзорной деятельности полномочным представителем непосредственно может быть задействован лишь административный ресурса аппарата. Однако в силу значительных координационных возможностей полномочного представителя Президента РФ к осуществлению надзорной деятельности им привлекаются необходимые государственные структуры, обладающие специальной компетенци-

ей и профессиональными навыками в соответствующей сфере деятельности.

Среди основных функций полномочных представителей Президента РФ координационные полномочия призваны оказывать значительное воздействие на результативность и эффективность деятельности государственного аппарата. Приоритетным направлением является повышение эффективности публичной власти не только путем реорганизации действующих органов государственного и муниципального управления в целях оптимизации их структуры, но и упорядочения имеющейся у них работы. При этом необходимо рассматривать государственную деятельность по организации взаимодействия и обеспечения координации не только органов публичной власти, но и негосударственных структур.

Интересным представляется вопрос о природе и сущности такого рода координации. Формально речь идет о координации не подчиненных друг другу субъектов управления, так как полномочный представитель Президента РФ не обладает властными распорядительными полномочиями в отношении органов публичной власти функционирующих на территории федерального округа, в его распоряжении отсутствуют административные механизмы, способные оказать воздействие на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Однако насколько обоснованно признание этих субъектов равноправными участниками правоотношений? По этому поводу К.В. Черкасов отмечает: «.следует исходить из понимания координации как деятельности, направленной на достижение не простого единства равноправных, не подчиненных друг другу субъектов процесса управления, а их подчинение совместному функционированию, воле координирующего органа или должностного лица» [15].

Данная позиция о роли полномочных представителей Президента РФ, выступающих в роли координаторов управления, соответствует императивному характеру отношений, при котором действует вертикаль вла-стеотношений и подчинение одних субъектов управления другим. Что касается института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, то его на-

зывают институтом скрытых полномочий [16]. Это обстоятельство ведет к противоречию между его политико-правовым статусом и фактическим положением в системе государственной власти [17] и негативно отражается на деятельности полномочных представителей. В этой связи необходимо рассматривать координационную функцию полномочных представителей Президента РФ в качестве основной и исходить из «мягкой» модели координации, при использовании полномочными представителями Президента РФ неформальных процедур согласования федеральных и региональных интересов. В основе такой координации лежит согласование интересов и устремлений независимых субъектов, при этом полномочные представители Президента РФ становятся ведущими координаторами на территории федерального округа, исходя из закрепленных за ними полномочий.

Особенностями правового статуса полномочных представителей в силу их организационной обособленности являются высокая степень самостоятельности в осуществлении закрепленных полномочий и независимость от федеральных органов исполнительной власти в округе. Об их высоком статусе говорит название должности и именно то, что они выражают интересы Президента РФ на соответствующей территории. Данное обстоятельство позволяет им быть более объективными в анализе и оценке сложившейся в федеральном округе ситуации и обеспечить высокий уровень скоординированности деятельности федеральных органов государственной власти. По этим же причинам полномочный представитель должен быть ответственен за социально-экономическую обстановку и политическую расстановку сил в федеральном округе.

С учетом территориальной организации государства эта координация носит региональный и межрегиональный характер, так как каждый федеральный округ объединяет территорию нескольких субъектов Федерации. Спецификой данного вида координации является то, что полномочные представители Президента РФ не наделены правом принятия нормативных актов. Определенную роль в решении вопросов координации на территории федерального округа играют различ-

ные консультативные органы, в состав которых включаются представители органов публичной власти, в том числе и руководители этих структур. Некоторые авторы полагают, что такого рода организационные структуры способствуют тому, что полномочные представители Президента РФ осуществляют не только координацию деятельности соответствующих структур, но и отчасти руководят их деятельностью.

В экологической сфере полномочный представитель Президента РФ обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану окружающей среды, анализирует эффективность деятельности природоохранных органов, осуществляет организацию взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными объединениями. Полномочный представитель Президента РФ участвует в разработке концепций социально-экономического развития территории федерального округа. В таких программных документах экология, вопросы охраны окружающей среды закрепляются в качестве приоритетных направлений развития территории. Так, при непосредственном участии полномочных представителей разрабатываются концепции социально-экономического развития территорий, входящих в состав федерального округа, региональные программы социально-экономического развития территорий, а также региональные и муниципальные экологические программы. Значимость координирующей деятельности полномочного представителя Президента РФ проявляется также в том, что принимая участие в разработке перечисленных выше документов, одновременно контролирует их исполнение: выполнение запланированных мероприятий в указанные сроки, объемы выполнения, произведенные финансовые расходы и источники финансирования, их соответствие программным документам. Координационный характер деятельности полномочного представителя Президента РФ в экологической сфере обязывает его взаимодействовать и с органами государственной власти субъекта РФ и с территори-

альными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими охрану окружающей среды. К функциям полномочного представителя РФ относится также информирование Президента РФ о конфликтных ситуациях в округе. Так, в 2006 г. полномочный представитель президента РФ в Сибирском федеральном округе А.В. Квашнин направил на имя Президента информацию, содержащую анализ конфликтной ситуации, сложившейся в результате одобрения государственной экологической экспертизой технико-экономического обоснования проекта нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан» (ВСТО), согласно которому нефтепровод предполагалось проложить вблизи озера Байкал в пределах высокосейсмичной байкальской рифтовой зоны. В обращении отмечалось, что в случае природных катаклизмов, несмотря на все технические решения, возможно попадание больших масс нефти в озеро и разрушение этой экосистемы [18].

Несмотря на отдельные позитивные примеры координационной деятельности полномочных представителей, указанные отношения пока не получили необходимого развития. Недостаточная законодательная регламентация координационного процесса, в том числе полномочий координирующего субъекта, прав и обязанностей координируемых субъектов, противоречия и бессистемность законодательства, регулирующего вопросы координационной практики, отсутствие единообразных подходов в толковании законодательства влекут ненадлежащее организационное, методическое, материальнотехническое и иное ресурсное обеспечение конкретных координационных процессов [19]. Тем не менее в действующей системе органов государственного и муниципального управления полномочные представители являются той структурой, которая обладает возможностями обеспечить межведомственную координацию органов государственной власти и местного самоуправления на территории федерального округа, в том числе и в экологической сфере.

Таким образом, институт полномочных представителей Президента в федеральных округах выступает в качестве важнейшего звена в механизме согласования федераль-

ных и региональных интересов в экологической сфере. Осуществляя данную функцию, этот институт обеспечивает реализацию государственных интересов в федеральном округе и одновременно анализирует социальноэкономическую и политическую обстановку в регионе, усиливая взаимосвязи центра и регионов.

1. См.: СПС «КонсультантПлюс».

2. См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. -№ 6. - Ст. 481.

3. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 7. - Ст. 698.

4. См.: Там же. - 1997. - № 28. - Ст. 3421.

5. Там же. - 2000. - № 26. - Ст. 2748; 2004. -№ 15. - Ст. 1395.

6. См.: Красных В. Институт полномочных

представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001; Муравьев А. А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Журнал российского права. - 2003. - № 8.

7. См.: Некрасов С. И. Федеральные округа -новое звено в вертикали Российской власти // Журнал российского права. - 2001. - № 11.

8. См.: Манохин В. М. К вопросу о государственно-правовом статусе федерального округа // Вестник Саратовской гос. академии права. - 2002. - № 1. - С. 9.

9. См.: Семенов А. В. Конституционно-правовые основы функционирования института полномочных представителей в федеральных округах // Кредо : теоретический философский журнал. - 2001. - № 3.

10. Путин В. В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. // Российская газета. - 2000. - 11 июля.

11. Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. Доклад. Государственный Совет Российской Федерации. - М., 2001.

12. См.: Черкасов К. В. Федеральные округа:

сущность и место в федеративном устройстве России // Гос-во и право. - 2008. - № 12. -С. 68.

13. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 13. - Ст. 1139.

14. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 22. - Ст. 2407.

15. См.: Черкасов К. В. Координация как основное направление деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Черные

дыры в российском законодательстве. - 2008. - № 4. - С. 13.

16. См.: Черксов К. В. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: характеристика и место в системе государственной власти России // Современное право. - 2008. - № 7. - С. 49.

17. См.: БагбаА. И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Феде-

рацией и её субъектами в условиях становления федеральных округов : дис. . канд.

юрид. наук. - М., 2003. - С. 140.

18. См.: www.ecoindustry.ru/news

19. См.: Максуров А. А. Координационная юридическая практика государственных органов: критический взгляд на проблему эффективности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 10. - С. 8-10.