Социально-экономические механизмы снижения уровня безнадзорности несовершеннолетних в регионе

СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ

УДК 316.62(470.12) © В.И. Попова

Социально-экономические механизмы снижения уровня безнадзорности несовершеннолетних в регионе

В статье представлен комплексный анализ влияния безнадзорности несовершеннолетних на социально-экономическое развитие региона и обоснованы пути сокращения уровня безнадзорности на его территории.

Безнадзорность несовершеннолетних, социально-экономическое развитие региона, региональная политика.

Вера Ивановна ПОПОВА

младший научный сотрудник Вологодского научно-координационного центра ЦЭМИ РАН

Рыночные трансформации в России вызывают глубокие перемены в экономике и социальной структуре общества, ценностных ориентациях жизни. На фоне некоторых позитивных подвижек в реальном производстве увеличивается дифференциация доходов населения, сохраняется высоким удельный вес малообеспеченных граждан, идет падение нравственных устоев. С начала 1990-х годов Россия прочно занимает первое место по числу брошенных детей. Доля детей, рождаемых в незарегистрированных браках, достигла 30%. За последнее десятилетие на 4 — 5 лет снизился возраст первой пробы курения, алкоголя, наркотиков. В России ныне более 700 тысяч детей-сирот и детей, лишенных

попечения родителей, из них 90% являются социальными сиротами при живых родителях1. Материальная необеспеченность многих семей, все чаще встречающийся аморальный образ жизни родителей, их жестокое обращение с детьми приводят к расширению безнадзорности в детско-под-ростковой среде. Ее масштабы становятся сдерживающим фактором в улучшении качественных и количественных характеристик не только сегодняшнего, но и будущего населения страны, ее трудового потенциала, демографической структуры, социально-психологического состояния населения.

Анализ данных региональной статистики показывает, что за период с 2001 по 2005 г.

Рисунок 1. Распределение по муниципальным образованиям Вологодской области детей, находящихся в социально опасном положении, 2005 - 2006 гг.

Вытегорский

17,1 1 Вашкинский(‘ , Вожегодский Верховажский 1 18 ''' Тарногский; ; Нюксен- , ский 21,4 Великоустюгский 8,3 ,

' 18,7 : -/ 12,2 „ 14,3 )

Бабаевский 14,7

Белозерский 5 Кирил 25 \ ловский

31 1 хЛКубина

’ ' ,43,6

Харовский(

15

Чагодо-

щенский

-.12,5

Кадуискии', 18,6

Сокольский 10,2

Шекс- г. Вологда нинл 5,4 О

ский 'Вологодский г. Череповец 22 Ц 9,2

Устюженский ( 3.4. _ _

-Череповецкий V Грязовецкий

15,8,__ 8,7

____ Кичменгско-

,> ' Городецкий

Г ^ ч 18,6

Тотемский^ Бабушкинский р1' ' - ___

.. 8,5 ; 15,6 ;

- Никольский

20,9

Между-реченский 43,5 5^

30,3

] 3,4 -16,8 ] 16,8 - 30,2 ] 30,2 - 43,6

Примечание. Общерегиональный показатель — 17,5 чел. на 100 чел. населения в возрасте от 3 до 17лет.

число несовершеннолетних, официально признанных безнадзорными, в регионе увеличилось в 7,8 раза — с 240 до 1 868 человек (в пересчете на 1000 населения в возрасте от 3 до 17 лет — с 0,9 до 8,4 человека соответственно). Вместе с тем официальные данные о численности безнадзорных детей и подростков в регионе не вполне отражают реальную распространенность этого явления. Согласно проведенным ВНКЦ ЦЭМИ РАН социологическим измерениям, общая численность безнадзорных несовершеннолетних уже в начале 2006 г. превышала 10 тыс. человек, при этом в городах Вологде и Череповце составляла по две тысячи человек в каждом 2.

Потенциальные риски роста безнадзорности в детско-подростковой среде выявлены путем анализа данных по муниципальным образованиям области об относительной численности несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении (рис. 1).

Использование статистических и эконометрических методов показало, что наиболее существенна связь между безнадзорностью несовершеннолетних и среднемесячной начисленной заработной платой (г = -0,502), соотношением заработной платы с прожиточным минимумом (г = -0,365), миграционным приростом (убылью) населения (г = 0,360). Таким образом, в качестве стержневых причин безнадзорности, в большинстве своем, выступают социально-экономические. Распределение значений уровня безнадзорности в зависимости от перечисленных показателей представлено на рисунке 2.

Построенная многофакторная регрессионная модель, включающая вышеперечисленные показатели, имеет вид: у = 438,79 - 0,09х1 + 17,32х2 + 138,34 х3 (Н = 0,66; Н2 = 0,44),

где: у — уровень безнадзорности несовершеннолетних (человек на 1000 чел. населения);

Рисунок 2. Взаимосвязь безнадзорности несовершеннолетних со среднемесячной заработной платой

Увел ичение среднемесячной зарплаты жителей области способствует снижению уровня безнадзорности несовершеннолетних.

При повышении соотношения заработной платы и прожиточного минимума отмечается сокращение уровня безнадзорности на территории региона.

3. Уровень миграционной прибыли

800,0 - ♦

у = 17,445х + 196,61

600,0 -

♦ ♦ ♦ ♦

400,0 - ♦

♦ ♦ ♦ ♦* . * ♦ ,♦ — —

200,0 - ♦ •—% г ♦ «** *♦ >♦

-10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7

С увеличением миграционного прироста наблюдается рост масштабов детско-подростковой безнадзорности.

х1 — уровень среднемесячной заработной платы (в руб.);

х2 — уровень миграции (в расчете на 1000 нас., промилле);

х3 — соотношение заработной платы и уровня прожиточного минимума (в разах).

В результате проверки коэффициентов регрессии на значимость было выявлено, что наиболее весомыми являются коэффициенты, соответствующие признакам среднемесячной заработной платы занятого населения и уровню миграции на территории.

С целью выявления типологии муниципальных образований Вологодской области по числу семей и детей, находящихся в социально опасном положении, количеству неполных и многодетных семей был использован метод структурных группировок, который позволил установить наиболее «неблагополучные» территории. Очень большой риск дальнейшего распространения безнадзорности наблюдается в Междуреченском и Никольском районах. Существенны негативные отклонения от среднего значения по перечисленным показателям также в Великоустюгском, Кирилловском, Череповецком районах: здесь прирост числа безнадзорных детей и подростков имеет тенденции к увеличению.

Последствия безнадзорности несовершеннолетних изучались по классификационным группам: экономическим, социальным, демографическим, медицинским, нравственным.

Наиболее подробно рассмотренные экономические последствия связаны прежде всего с расходами на медицинское обслуживание, лечебно-профилактические и реабилитационные мероприятия для несовершеннолетних. Сюда же были отнесены потери физического здоровья (социально обусловленная заболеваемость, заболеваемость инфекциями, передающимися половым путем, психические расстройства). Одновременно рассчитывалась величина

недопроизведенного валового регионального продукта вследствие смертности несовершеннолетних от внешних воздействий.

Расчет параметров экономических последствий выполнялся следующим образом.

1. Для оценки экономического ущерба, связанного с социально обусловленной заболеваемостью, к ней были отнесены чесотка, педикулез, туберкулез, инфекционные и паразитарные болезни, болезни кожи и подкожной клетчатки. В основу расчета легла методика, предложенная Б.Б. Прохоровым и Д.И. Шмаковым 3, при применении которой затраты на лечение несовершеннолетних в расчете на год в области оцениваются в 5 млн. руб.4

2. Оценка затрат на проведение реабилитационных мероприятий, вызванных заболеваемостью несовершеннолетних инфекциями, передающимися половым путем, определена по методике, предложенной Ф.В. Хузиановым 5. Затраты на восстановление здоровья детей (0 — 14 лет) при проведении одного реабилитационного курса (с учетом его длительности — 20 дней, стоимости в среднем — 9 тыс. руб.) в расчете на год по области оценены суммой 350 млн. руб.6

3. Вышеназванная методика была применена также для расчета экономического ущерба в связи с психическими расстройствами при проведении реабилитационного курса для несовершеннолетних (0 — 17 лет). Затраты на восстановление их здоровья (с учетом длительности курса — 40 дней, стоимости — в среднем 5 тыс. руб.) в расчете на год оценены по региону в 4 млн. руб.

4. Для оценки экономических потерь проанализированы показатели смертности несовершеннолетних от внешних воздействий, таких как: отравления (в т. ч. алкоголем), нападения (убийства), случайные утопления и падения, суицид. В расчете на год они оценены суммой около 3 млн. руб.

5. Ущерб, связанный с «потерянными годами потенциальной жизни» (ПГПЖ) от распространения безнадзорности в детско-подростковой среде, составил в 2005 —

2006 гг. примерно 2000 человеко-лет, или 30 человеческих жизней со средней продолжительностью 65 лет. А выраженный в денежном эквиваленте (по душевому производству валового регионального продукта) в расчете на год данный ущерб составляет в целом по области около 350 млн. руб.

В общей сложности прямые и косвенные потери от безнадзорности в регионе достигают ежегодно 0,6 — 0,8 млрд. руб., что составляет почти 3% расходов консолидированного бюджета области.

В рамках исследования автором выявлены затраты бюджетных средств на профилактику безнадзорности несовершеннолетних, включающие расходы, которые как

прямо, так и косвенно касаются профилактической деятельности.

Структура расходов на профилактику безнадзорности в 2004 — 2007 гг. представлена финансированием в трех основных сферах: образовании, здравоохранении, социальной политике. Данные таблицы 1 показывают, что, хотя суммарные затраты на профилактику и выросли в 2,5 раза (со 130,8 млн. руб. в 2004 г. до 285,3 млн. руб. в 2007 г.), пока их объемы значительно ниже требуемых. Осуществленный автором расчет экономической эффективности мероприятий по профилактике безнадзорности в детско-подростковой среде показал, что по всем статьям областного бюджета расходы ежегодно составляют 500 — 550 млн. руб. (1,5 — 2% в общих расходах консолидированного бюджета Вологодской области).

Таблица 1. Общие затраты на профилактику безнадзорности несовершеннолетних в бюджетных расходах Вологодской области в 2004 - 2007 гг.

Затраты 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.

Всего по сферам в тыс. руб. 130 841,7 199 033,0 234 365,7 285 344,7 330 069,6

в % 0,62 0,71 0,73 0,67 -

В т. ч. по направлениям

- образование в тыс. руб. 11 711,1 166 087,0 221 691,7 264 455,5 306 099,7

в % 0,05 0,59 0,69 0,62 -

- здравоохранение в тыс. руб. 5 043,8 10 390,0 7 904,0 11 329,0 14 370,4

в % 0,02 0,04 0,2 0,03 -

- социальная политика в тыс. руб. 8 686,8 22 556,0 4 770,0 9 560,2 9 599,5

в % 0,04 0,05 0,01 0,02 -

Доля расходов на профилактику детской и подростковой безнадзорности в общем объеме финансовых расходов Вологодской области (в общих расходах консолидированного бюджета) составила: в 2004 г. 0,62%, в 2007 г. 0,67%. Затраты на профилактику безнадзорности несовершеннолетних на одного ребенка общей численности населения в возрасте 3 — 17 лет в период 2004 —

2007 гг. характеризуются положительной динамикой и составили: в 2004 г. 595 руб., в 2007 г. 1 141 руб.

Вместе с тем изучение сложившейся в регионе социально-экономической политики в сфере сокращения безнадзорности несовершеннолетних позволяет прийти к выводу о том, что органы власти активизируют работу в этом направлении. Так, законом «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Вологодской области» (2003г.) было установлено ежемесячное пособие на ребенка (в 2007 г. оно составляло 172,5 руб.). В 2007 г. количество полу-

чателей ежемесячного пособия на ребенка составило 78,6 тыс. чел., на выплату этих пособий (на 105,8 тыс. детей) израсходовано 269,3 млн. руб. Кроме того, одиноким матерям предоставлено право на получение ежемесячного пособия на ребенка в повышенном на 100% размере. В июне 2008 г. такое право распространено на многодетные семьи (в них воспитывается около 15 тыс. детей).

Внесены изменения в части увеличения на 14% размера оплаты труда приемных родителей. В 2008 г. на оплату труда приемных родителей предусмотрено 35,7 млн. руб.

В специализированных учреждениях для несовершеннолетних социальную реабилитацию в 2007 г. прошли 990 несовершеннолетних (2006 г. — 908). Увеличи-

Для получения более полной картины ситуации с безнадзорностью несовершеннолетних предпринята попытка на основе данных государственной статистики по региону и социологических опросов определить количество несовершеннолетних, которые относятся к категории «социально уязвимых», затраты на их реабилитацию и создание условий для полноценной жизни. Судя по всем этим данным, семьи с несовершеннолетними детьми, как правило, выходят из низкодоходных групп (доход на 1 человека составляет 3 633 руб. против среднего значения дохода по всем группам -8 303 руб.). Следует также добавить, что,

лось количество детей, возвращенных в родную семью (2006 г. — 500, 2007 г. — 651 чел.).

В области осуществляется новая форма социальной реабилитации безнадзорных детей — семейная воспитательная группа, которая позволяет сохранить ребенка для семьи и семью для ребенка. В 2007 г. действовало 20 таких групп.

В то же время экспертный опрос членов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав позволил выделить ряд значительных недостатков в организации профилактической деятельности местных органов. Члены комиссий указали на недостаточный объем полномочий, малый объем финансирования, отсутствие системного подхода к сокращению безнадзорности и другие проблемы (табл. 2).

исходя из результатов социологических опросов, 31,7% жителей области, включаемых в низкодоходную группу, состоят в неполных семьях. Таким образом, можно заключить, что к группе «риска» в настоящее время относится порядка 40 — 50 тыс. несовершеннолетних Вологодской области.

С помощью многофакторной регрессионной модели построен прогноз динамики уровня безнадзорности по области на среднесрочный период. Причем предусмотрены различные варианты развития ситуации. Пессимистический прогноз разработан с учетом существующего в регионе

Таблица 2. Причины недостаточной эффективности работы по сокращению уровня безнадзорности, % от числа опрошенных

Причины Вологда Череповец Районы Область в целом

Недостаточный объем финансирования 55,6 46,7 25,8 28,3

Недостаточный объем полномочий у специалистов 33,3 53,3 25,4 27,5

Отсутствие системного подхода в работе 33,3 33,3 26,8 27,5

Неудовлетворительное материально-техническое оснащение 33,3 6,7 23,0 22,3

Недостаточно эффективная система учета безнадзорности 33,3 33,3 14,4 16,4

Другое 0,0 0,0 9,1 8,2

положения. В этом прогнозе к несовершеннолетним группы «риска» отнесено 44,4% численности детей данной возрастной категории. Оптимистический сценарий разработан согласно расчетам Министерства экономического развитияРФ, заложенным в «Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг.» (август

2008 г.), в соответствии с которым размер среднемесячной заработной платы за 2007 — 2011 гг. в номинальном выражении возрастет в 2,26 раза, а в реальном выражении — в 1,57 раза 7. Удельный вес несовершеннолетних группы «риска» в регионе в общем числе несовершеннолетних снизится до 20,3%.

Различия в исходных позициях требуют соответствующих управленческих решений по сокращению детско-подростковой безнадзорности. Вместе с тем автором обоснованы ключевые направления этой работы, носящие общие черты для всех групп муниципальных образований.

Во-первых, для решения главных проблем безнадзорности — социально-экономического характера — необходимо первоочередные усилия направить на повышение благосостояния семей, воспитывающих несовершеннолетних детей. Нужны

Проведенные расчеты позволяют заключить, что при сохранении современных тенденций уровня миграции и обозначенного повышения благосостояния населения масштабы безнадзорности в детско-подростковой среде в регионе будут снижаться, однако в разрезе муниципальных районов — неравномерно.

Опираясь на представленную модель, автор построил группировку муниципальных образований области по степени напряженности ситуации с безнадзорностью. В результате кластеризации муниципальных образований Вологодской области по уровням среднемесячной заработной платы и миграции они были разделены на «худшие» (11), «лучшие» (6) и «средние» (11; табл. 3).

специальные программы, обеспечивающие повышение уровня доходов этих семей как минимум на 15 — 18%. Наряду с этим требуется увеличить в 2 — 3 раза размер пособий на ребенка, а также поднять уровень других видов социальной помощи 8.

Во-вторых, следует обеспечить более полное и рациональное использование финансовых ресурсов и повысить экономическую эффективность программ и технологий как на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, так и на уровне учреждения (организации).

Таблица 3. Кластеризация муниципальных образований Вологодской области по степени напряженности ситуации с безнадзорностью несовершеннолетних в зависимости от уровня

среднемесячной заработной платы и уровня миграи ии

«Лучшие» Высокая заработная плата / незначительная миграция «Средние» Средняя заработная плата / средний уровень миграционного прироста

1. Вологодский

Для обеспечения более результативного управления уровнем безнадзорности несовершеннолетних на территории региона целесообразно увеличить объемы финансирования за счет привлечения дополнительных источников. Повышение расходов может осуществляться следующими способами:

— увеличение бюджетных расходов;

— привлечение средств предприятий;

— привлечение средств негосударственных организаций, общественных объединений;

— привлечение средств частного сектора, малого и среднего бизнеса;

— привлечение средств населения.

Кроме того, надлежит обеспечить приоритетное финансирование на основе перечисленных выше источников, которое должно рассчитываться в соответствии

с федеральными и региональными нормативами. Эта мера будет содействовать увеличению затрат на профилактику и финансирование мероприятий по снижению уровня безнадзорности на территории Вологодской области.

В-третьих, вследствие того, что показатель безнадзорности на территории региона, не моноторируемый даже на базе департамента труда и социального развития, который следит за крайними формами этого явления, выявлена потребность в наличии официальной статистики, которая позволяла бы отслеживать развитие ситуации. Кроме того, необходимо разработать целевые ориентиры, которые должны показывать эффективность работы в сфере профилактики детско-подростковой безнадзорности.

Таблица 4. Основные направления региональной политики по сокращению уровня безнадзорности несовершеннолетних

Направление Цель Ориентировочные сроки Оценка результатов

Совершенствование блока федеральных и региональных законов и нормативноправовой базы Выработка действенных механизмов по реализации профилактических мероприятий Среднесрочная перспектива Законодательное закрепление компетенции каждого субъекта, эффективное межведомственное взаимодействие, результативная система сбора информации

Меры повышения благосостояния населения Совершенствование форм государственной поддержки малоимущих слоев населения Краткосрочная и долгосрочная перспектива Повышение заработной платы, увеличение размера пособий, совершенствование форм экономической поддержки

Создание единой системы сбора информации о безнадзорности Формирование оптимальной структуры и разработка критериев учета и оценки безнадзорности Краткосрочная перспектива Банк данных, персонифицированные списки безнадзорных

Минимизация социальных последствий и снижение экономических потерь вследствие безнадзорности Снижение экономического бремени от безнадзорности несовершеннолетних Краткосрочная и долгосрочная перспектива Значительное снижение основных показателей социальных последствий и экономических расходов

Организация эффективного межведомственного взаимодействия субъектов профилактики Распределение полномочий всех субъектов и комплексный межведомственный подход Краткосрочная и долгосрочная перспектива Законодательное закрепление компетенции каждого субъекта, значительное повышение эффективности проводимой политики

Привлечение негосударственных организаций к сотрудничеству Привлечение к активному участию в финансировании Краткосрочная и долгосрочная перспектива Создание общественных организаций, увеличение объемов финансирования

Научные исследования и мониторинг безнадзорности несовершеннолетних Обеспечение достоверной информацией об оценке ситуации и обоснование путей совершенствования региональной политики Краткосрочная и долгосрочная перспектива Задачи, принципы, информационная база, направления, показатели, единицы измерения

В-четвертых, в существующих социально-экономических условиях следует обеспечить формирование региональной политики, отражающей основные элементы организационно-экономических механизмов сокращения уровня безнадзорности. Данная стратегия предполагает применение комплексного подхода при формировании единой политики в сфере детско-подрос-тковой безнадзорности на основе сотрудничества учреждений, организаций, всех секторов народного хозяйства, неправительственных организаций, СМИ, отдельных людей (табл. 4).

В-пятых, не исключая использования традиционных ресурсов (финансовых, материально-технических, кадровых), особое значение необходимо придавать научнометодическому обеспечению, т. к. от него в большей степени зависят качественные показатели и результаты и оно создает базу

для выработки приоритетных направлений региональной социально-экономической политики.

Автором аргументируется предложение о проведении регулярного комплексного мониторинга с целью анализа и оценки современного состояния безнадзорности в детско-подростковой среде и обоснования возможностей по совершенствованию региональной социально-экономической политики в области решения проблем безнадзорности. Организация мониторинга предусматривает определение задач, принципов и основных направлений его проведения, информационной базы, исполнителей, структуры показателей (субъективные и объективные) и единиц их измерения. Схема организации и проведения мониторинга изображена на рисунке 3.

Рисунок 3. Схема организации мониторинга безнадзорности несовершеннолетних

Направления, рекомендуемые для включения в комплексный мониторинг безнадзорности несовершеннолетних в регионе, представлены следующими блоками:

— основные социально-экономические показатели;

— общая характеристика ситуации безнадзорности среди несовершеннолетних;

— материальное положение семей с несовершеннолетними детьми;

— брачная структура семей с несовершеннолетними детьми;

— семейные взаимоотношения;

— состояние здоровья и диспансеризация несовершеннолетних;

— оценка социальных аномалий населения;

— социальные девиации в детско-под-ростковой среде;

— отношение несовершеннолетних к школе;

— потребность несовершеннолетних в организованном досуге;

— обеспеченность объектами культуры, искусства, физкультуры, их доступность для проведения полноценного досуга и отдыха.

Организация эффективной региональной политики по решению вопросов безнадзорности несовершеннолетних в Вологодской области предполагает системный подход. Данный подход должен обеспечивать не только взаимодействие всех организаций государственного и частного секторов экономики, но и комплекс направлений, способствующих повышению результативности проводимых мероприятий. С этой целью автором предложены действия по следующим направлениям:

• аналитико-прогностическое;

• нормативно-правовое;

• организационно-управленческое;

• научно-методическое;

• ресурсное;

• кадровое;

• информационное.

В целом исследование безнадзорности несовершеннолетних, проведенное автором, вполне обоснованно может претендовать на комплексность и содержательность и может быть положено в основу социально-экономической политики региона в данном направлении.

Примечания

1 В защиту нравственности: сайт Общественной палаты Российской Федерации [Эл. ресурс]. — Режим доступа: http://www. opzf.ru

2 Опрос проводился Вологодским научно-координационным центром ЦЭМИ РАН в сентябре 2006 г. с целью изучения масштабов и причин безнадзорности в Вологодской области, степени эффективности работы комиссий по делам несовершеннолетних, а также взаимодействия ведомств и учреждений региона по решению проблемы детской и подростковой безнадзорности. Объем выборки составил 233 эксперта (члены комиссий по делам несовершеннолетних). Опрос проводился в городах Вологде, Череповце и 26 муниципальных образованиях области. Метод опроса — анкетирование. В роли экспертов выступили представители сферы образования, здравоохранения, органов социальной защиты, внутренних дел, специалисты по молодежной политике, физкультуре и спорту и т. д.

3 Прохоров, Б.Б. Оценка стоимости статистической жизни и экономического ущерба от потерь здоровья / Б.Б.Прохоров, Д.И. Шмаков // Проблемы прогнозирования. — 2002. — № 3. — С. 125-135.

4 Данные департамента здравоохранения Вологодской области.

5 Хузианов, Ф.В. Обоснование экономического ущерба, наносимого здоровью населения неблагоприятными факторами внешней среды / Ф.В. Хузианов // Экономика здравоохранения. — 1999. — № 5-6.

6 Данные департамента здравоохранения Вологодской области.

7 Прогноз социально-экономического развития РФ на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг. / Министерство экономического развития РФ. — Москва, 2008 (август).

8 Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ / Министерство экономического развития и торговли РФ. — Москва, 2008 (март).