Место контрольно-ревизионных органов в системе государственного финансового контроля Украины и стран СНГ

Зарубежный опыт

МЕСТО КОНТРОЛЬНО-РЕВИЗИОННЫХ ОРГАНОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ УКРАИНЫ И СТРАН СНГ*

Ю. П. КРАВЧЕНКО, аспирантка кафедры аудита Киевского национального экономического университета им. В. Гетьмана

Система органов государственного финансового контроля Российской Федерации (рис. 6) включает Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), которая, по сути, выполняет функции инспектирования.

Росфиннадзор находится в ведении Минфина России и является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций1.

Ревизии (проверки) проводятся данным органом в соответствии с разделом «Контрольные и надзорные мероприятия» плана деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на соответствующий год. План формируется на основе поручений и предложений Минфина России, предложений федеральных органов государственной власти РФ, указаний руководителя Росфиннадзора, предложений структурных подразделений центрального аппарата Росфиннадзора, территориальных органов.

При подготовке предложений по формированию плана учитываются следующие критерии проведения ревизий (проверок):

*Окончание. Начало см. в журнале «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2014. № 24 (360).

1 О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора:

постановление Правительства РФ от 04.02.2014 № 77.

— законность, своевременность и периодичность проведения ревизий (проверок);

— конкретность, актуальность и обоснованность планируемых ревизий (проверок);

— степень обеспеченности ресурсами (трудовыми, техническими, материальными и финансовыми);

— реальность сроков выполнения, которую определяют с учетом всех возможных временных затрат (например, согласование и т. д.);

— реальность, оптимальность планируемых мероприятий, равномерность распределения нагрузки (по временным и трудовым ресурсам);

— экономическая целесообразность проведения ревизий (проверок), которая определяется по каждой ревизии (проверке) исходя из соотношения затрат на его проведение и суммы средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, планируемых к проверке;

— наличие резерва времени для выполнения внеплановых ревизий (проверок) 2.

2 Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности: приказ Минфина России от 04.09.2007 № 75н.

Источник: Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

Рис. 6. Система органов государственного финансового контроля Российской Федерации

В первом полугодии 2013 г. Росфиннадзором проведено 7 053 контрольных и надзорных мероприятий в соответствии с планом деятельности Росфиннадзора, что составляет 88 % от общего количества проведенных мероприятий. По отношению к аналогичному периоду 2012 г. количество проверок существенно снизилось (в 2012 г. их количество составляло 8 251). По результатам деятельности Росфиннадзором в первом полугодии 2013 г. было выявлено нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере на общую суму 872,8 млрд руб., что в 2,24 раза больше, чем в аналогичном периоде предыдущего года3.

Таким образом, использование критериев проведения ревизий (проверок) свидетельствует о применении риск-ориентированного подхода при планировании деятельности Росфиннадзора. В связи с этим количество проводимых в финансово-бюджетной сфере контрольных мероприятий имеет тенденцию к снижению и, таким образом, уменьшается давление на подконтрольные субъекты со стороны Росфиннадзора, притом, что результативность проверок не увеличивается.

Система органов государственного финансового контроля Украины схожа со структурой в странах СНГ (рис. 7).

Органами государственной финансовой инспекции Украины (Госфининспекции) инспектирова-

ние осуществляется в форме ревизий и представляет собой документальную и фактическую проверку определенного комплекса вопросов финансово-хозяйственной деятельности подконтрольной организации, которая проводится в целях обеспечения выявления имеющихся фактов нарушения законодательства, установления виновных в их допущении должностных и материально ответственных лиц.

В связи с необходимостью повышения эффективности деятельности Госфининспекции в 2012 г. в положение о планировании контрольно-ревизионной работы4 были внесены изменения, предполагающие внедрение риск-ориентированного планирования при отборе подконтрольных субъектов, в деятельности которых существуют обоснованные риски нарушений.

В целях упрощения использования риск-ориентированного планирования и обеспечения единого подхода к отбору объектов контроля для включения в план контрольно-ревизионной работы Госфи-нинспекции и ее территориальных органов была принята Концепция риск-ориентированного отбора объектов контроля, одобренная на заседании методологического совета Госфининспекции (протокол № 7 от 23.04.2012).

Имплементация риск-ориентированного подхода к планированию контрольных мероприятий

3 Официальный сайт Минфина России. URL: http://www. rosfinnadzor. ru/html/prikaz/pr. pdf.

4 Об утверждении Порядка планирования контрольно-ревизионной деятельности Государственной финансовой инспекцией и ее территориальными органами: постановление Кабмина Украины от 08.08.2001. URL: http://zakon3.rada. gov. ua/laws/show/955-2001- %D0 %BF.

40

БУХГАЛТЕРСКИМ УЧЕТ В БЮДЖЕТНЫХ И НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ

Счетная палата Украины

Внешний контроль

Источник: Бюджетный кодекс Украины: закон Украины от 08.07.2010 № 2456-VI. URL: http://zakon2.rada. gov. ua/laws/ show/2456-17/page3.

Рис. 7. Система органов государственного финансового контроля Украины

предполагает постепенный переход от количества к качеству их проведения. Уменьшение количества ревизий и проверок связано с необходимостью ограничения фискального давления на субъекты хозяйствования и вмешательства государства в их деятельность. Так, на протяжении первых двух месяцев 2014 г. Госфининспекцией было проведено 1 020 контрольных мероприятий, что на 49 мероприятий меньше, чем в аналогичном периоде 2013 г. Контрольными мероприятиями было охвачено 960 объектов, из них бюджетных учреждений — 589. Были выявлены финансовые нарушения на 917 предприятиях, учреждениях и организациях, или в 95,5 % от общего количества проверенных (за аналогичный период прошлого года данный показатель составлял 96,8 %) 5.

Общая сумма выявленных на подконтрольных объектах нарушений, которые привели к потерям финансовых и материальных средств, в январе-феврале 2014 г. составила 1 143 351,81 грн., а в аналогичном периоде 2013 г. — 553 418,99 грн. Это приблизительно в 2 раза больше по сравнению с предыдущим годом, что свидетельствует о низком уровне результативности проведенных контрольных мероприятий.

5 Официальный сайт государственной финансовой инспекции Украины. URL: http://www. dkrs. gov. ua/kru/uk/publish/ category/101873.

Однако, невзирая на приведенные суммы нарушений, в последние годы органами Госфининс-пекции активно внедряется риск-ориентированный подход к планированию контрольно-ревизионной деятельности. Было сделано немало на пути формирования на Украине системы государственного финансового контроля европейского образца.

Следует отметить, что в последнее время в контексте возможного приобретения Украиной статуса ассоциированного члена ЕС очень часто поднимается вопрос о целесообразности существования такого органа государственного финансового контроля, как Госфининспекция, и необходимости его ликвидации. Министерством доходов и сборов Украины даже разработан соответствующий законопроект «Об основных принципах организации деятельности службы финансовых расследований», в соответствии с которым предполагается образование службы финансовых расследований как центрального органа исполнительной власти со специальным статусом, сочетающей функции Госфининспекции, налоговой милиции, подразделений по борьбе с отмыванием преступных доходов министерства доходов и сборов Украины, подразделений министерства внутренних дел по борьбе с экономической и организованной преступностью Украины, контрразведывательных подразделений по защите интересов государства в сфере экономической безопасности службы безопасности Украины.

По мнению автора, интегрирование настолько различных функций в рамках одного органа сведет его функционирование к осуществлению правоохранительной и инспекционной деятельности в государственном секторе исключительно в форме непосредственных расследований. Как результат, будет сломана система государственного финансового контроля, предполагающая наличие внутреннего и внешнего контроля, осуществляющегося в различных формах проверок, инспекций, аудита. Поскольку система внутреннего контроля в государственном секторе «де факто» практически отсутствует, инспекционные функции на нее возлагать пока рано. Данный факт подтверждает и опыт стран СНГ.

Таким образом, включение в систему государственного финансового контроля контрольно-ревизионных органов, осуществляющих функции инспектирования, является необходимостью для Украины вопреки практике развитых зарубежных стран, в которых система государственного финансового контроля состоит из органов внешнего и внутреннего контроля. Обязательным условием построения контроля за государственными финансами в данных странах является наличие эффективной системы внутреннего контроля и аудита, функционирующей в органах государственной власти, поэтому первоочередной задачей реформирования национальной системы контроля за государственными финансами в таких странах определено развитие внутреннего контроля и внутреннего аудита в государственном секторе.

Кроме того, по результатам исследования опыта стран СНГ в развитии системы государственного финансового контроля в целом и контрольно-ревизионной деятельности в частности можно сделать некоторые выводы, которые касаются Украины.

1. Система органов государственного финансового контроля в странах СНГ является довольно разветвленной и включает в основном органы внешнего контроля, органы внутреннего контроля, а также органы, осуществляющие функции инспектирования.

2. Внедрение внутреннего контроля в государственном секторе, изменение подходов к осуществлению инспектирования, судя по практике стран СНГ, требуют постоянного мониторинга развития этих направлений и осуществления мер по их усовершенствованию. Необходимость проведения таких мер подтверждается ростом нарушений бюджетного законодательства во всех без исключения рассмотренных странах СНГ.

3. Учитывая опыт финансовой инспекции в Республике Молдова, к основным задачам развития государственной финансовой инспекции Украины необходимо отнести повышение эффективности планирования деятельности на основе оценки рисков для обеспечения проверки областей с высокой степенью риска нарушений и хищений в государственном секторе, внедрение в методологию инспектирования риск-ориентированого подхода, оперативный контроль за инспектированием в целях обеспечения его качества, развитие функций гармонизации внутреннего контроля и внутреннего аудита с последующей передачей этих функций министерству финансов Украины для повышения транспарентности бюджетных отношений и предотвращения коррупции в государственном секторе, улучшение внешних связей Госфининспекции с общественностью для обеспечения результативности инспектирования, воспитания финансовой дисциплины и предотвращения хищений и злоупотреблений в государственном секторе.

4. Отдавая должное уже имеющемуся нормативно-правовому обеспечению государственного финансового контроля на Украине, использование риск-ориентированого подхода к планированию деятельности Госфининспекции все еще находится на достаточно низком уровне. Это связано в первую очередь с несовершенным механизмом сбора информации о подконтрольных субъектах. Для оценки рисков деятельности таких субъектов органам Госфининспекции необходимо в письменном виде обращаться к различным компетентным органам по вопросу предоставления необходимой информации (генеральной прокуратуре Украины, службе безопасности Украины и др.), а это требует значительных затрат времени, финансовых и трудовых ресурсов, что препятствует их эффективному использованию при проведении проверок. В таких условиях насущной необходимостью является внедрение общей базы данных, доступ к которой будут иметь не только Госфининспек-ция, но и другие органы, такие как: министерство финансов Украины, министерство доходов и сборов Украины, правоохранительные органы и т. д. Для эффективного функционирования системы государственного финансового контроля на Украине необходимо также принять необходимые нормативно-правовые документы в дополнение к существующим методологическим разработкам и разъяснениям по применению риск-ориентирова-ного подхода.

42

БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ В БЮДЖЕТНЫХ И НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ

Таким образом, по мнению автора, дальнейшие исследования будут направлены на изучение международного опыта взаимодействия контрольных органов с другими государственными органами и формирование общей базы данных для обмена информацией между ними.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 04.12.2008 № 95-IV. URL: http://online.zakon. kz/Document/?doc_id=30364477.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

3. Бюджетный кодекс Украины: закон Украины от 08.07.2010 № 2456-VI. URL: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/2456-17/page3.

4. Гросу-Аксенти Диана. Финансовая инспекция в сравнении с внешним и внутренним аудитом в Республике Молдова. URL: www. pempal. org.

5. Гузова Л., Бурло В. Основные задачи развития стратегии внутреннего аудита в Беларуси // 2-й семинар Сообщества практикующих аудиторов (Кишинев, Молдова, 20—22 июня 2007 г.). URL: http://www.myshared.ru/slide/640386/.

6. О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора: постановление Правительства РФ от 04.02.2014 № 77.

7. Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности: приказ Минфина России от 04.09.2007 № 75н.

8. Об утверждении Бюджетного кодекса Республики Узбекистан: закон Республики Узбекистан от 28.11.2013 № 52 (I). URL: http://lex.uz/pages/getpage. aspx?lact_id=2304140.

9. Об утверждении порядка планирования контрольно-ревизионной деятельности Государственной финансовой инспекцией и ее территориальными органами: постанова Кабмина Украины от 08.08.2001 № 955. URL: http://zakon3.rada.gov. ua/laws/show/955-2001- %D0 %BF.

10. Официальный сайт государственной финансовой инспекции Украины URL: http://www. dkrs. gov.ua/kru/uk/publish/category/101873.

11. Официальный сайт министерства финансов Республики Беларусь. URL: http://www. minfin.gov. by/auditing_activities/sfera/.

12. Официальный сайт министерства финансов Республики Казахстан. URL: http://www. minfin. gov. kz/irj/portal/anonymous?NavigationTarget=ROLES:// portal_content/mf/kz.ecc.roles/kz.ecc.anonymous/kz. ecc.anonymous/kz.ecc.anonym_about_mininstry/ about_ministry/structure_fldr/committees_fldr/ financial_control_commitee_fldr/activity_fldr.

13. Официальный сайт министерства финансов Республики Молдова. URL: http://www. mf. gov. md/ru/about/istitutii/subord/financeservice.

14. Официальный сайт Минфина России. URL: http://www. rosfinnadzor. ru/html/prikaz/pr. pdf.

15. Официальный сайт финансовой инс -пекции Республики Молдова. URL: http://if.gov. md/sites/default/files/document/attachments/raport_ privind_rezultatele_activitatii_de_inspectare_control_ financiara_pe_anul_2013.pdf.

16. Положение о Комитете финансового контроля министерства финансов Республики Казахстан: приказ министерства финансов Республики Казахстан от 24.04.2008 № 202. URL: http://www. minfin.gov.kz/.