Тенденции совершенствования законодательства в сфере кадастровой деятельности и индивидуализации земельных участков как объектов недвижимого имущества

ЗЕМЕЛЬНОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО

О.А. Романова*

Тенденции совершенствования законодательства в сфере кадастровой деятельности и индивидуализации земельных участков как объектов недвижимого имущества

Аннотация. В статье показано значение кадастровой деятельности для развития гражданского оборота, проанализированы последние тенденции совершенствования правового регулирования кадастровой деятельности как инструмента индивидуализации земельных участков в качестве объектов недвижимого имущества.

Ключевые слова: кадастровая деятельность, кадастровый инженер, Государственный кадастр недвижимости, земельный участок.

Развитие земельных и градостроительных отношений, стабильность гражданского оборота недвижимого имущества невозможны без существования государственной информационной базы данных, содержащей полные, сравнимые и достоверные сведения о существующих объектах недвижимого имущества, позволяющие точно индивидуализировать каждый объект. В России таким ресурсом является Государственный кадастр недвижимости (далее — ГКН), созданный в 2008 г. и объединивший сведения Государственного земельного кадастра об учтенных земельных участках и сведения о других объектах недвижимого имущества.

Формирование ГКН осуществляется посредством кадастровой деятельности, задачей которой является определение точных сведений об уникальных характеристиках недвижимого имущества с целью дальнейшего внесения этих сведений в ГКН при осуществлении государственного кадастрового учета объектов недвижимого имущества в целях последующей государственной регистрации прав на него.

Следовательно, именно от качества кадастровой деятельности зависит достоверность сведений ГКН, что непосредственно влияет на эффективность государственного и муниципального управления в сфере земельных отношений, даль-

нейшее развитие гражданского оборота недвижимости, количество судебных споров.

Понятие кадастровой деятельности в российское законодательство было впервые введено Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре). В соответствии с п. 4 ст. 1 Закона о кадастре под кадастровой деятельностью понимается выполнение в отношении недвижимого имущества работ, также называемых Законом кадастровыми работами, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих сведения о недвижимом имуществе, которые необходимы для осуществления государственного кадастрового учета данного имущества. Таким образом, кадастровая деятельность является обязательным предварительным этапом государственного кадастрового учета недвижимого имущества. Однако если государственный кадастровый учет недвижимого имущества является функцией государственного управления и осуществляется, соответственно, федеральным уполномоченным органом государственной власти — Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестром), то кадастровая деятельность является предпринимательской деятельностью, осуществлять которую с момента вступления в силу Закона о кадастре могут только кадастровые инже-

© Романова О.А., 2015

* Романова Ольга Александровна — кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и приро-доресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [Romanova_85@inbox.ru]

123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.

неры1 — физические лица, имеющие действующие квалификационные аттестаты кадастрового инженера. Таким образом, достоверность сведений ГКН об учтенных объектах недвижимого имущества полностью зависит от качества и единообразия выполнения кадастровых работ, что во многом обуславливается правовым регулированием организации и осуществления кадастровой деятельности.

При этом в силу исторических особенностей правового регулирования и развития отношений в сфере индивидуализации и учета земельных участков и других объектов недвижимого имущества в России к настоящему времени сложилась ситуация, когда сведения, содержащиеся в ГКН о существующих объектах недвижимости, зачастую не соответствуют фактическим. Особенно это касается земельных участков, образованных до вступления в силу Закона о кадастре, границы которых во многих случаях до настоящего времени не определены, и сведения о местоположении границ которых отсутствуют в ГКН или имеют недостоверный характер в силу ряда правовых, технических и других причин, обуславливающих низкую эффективность кадастровой деятельности.

Существование земельных участков с неопределенными характеристиками существенно тормозит развитие рыночных и предпринимательских отношений, снижает эффективность государственного и муниципального управления, приводит к возникновению большого количества земельных споров, связанных с местоположением границ земельных участков и их площадью.

Сложившаяся ситуация требует от государства значительных усилий, направленных на упорядочивание и оптимизацию кадастровой деятельности, в том числе путем совершенствования правового регулирования организации и осуществления кадастровой деятельности.

Основные мероприятия в этой области предусмотрены планом мероприятий («дорожной картой») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — «дорожная карта»),утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 01.12.2012 № 2236-р2 и направленной в целом на повышение качества оказания государственных услуг в этой сфере.

Целью реализации «дорожной карты» является существенное повышение достоверности сведений Единого государственного реестра прав на недви-

1 Точнее, кадастровую деятельность в отношении земельных участков, а с 01.01.2013 — и в отношении зданий, строений, сооружений.

2 Распоряжение Правительства РФ от 01.12.2012 № 2236-р

«Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Повышение качества государственных услуг в сфере госу-

дарственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"» (ред. от 24.11.2014) // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50 (ч. 6). Ст. 7088.

жимое имущество и сделок с ним, государственного кадастра недвижимости и в будущем Единого государственного реестра недвижимости, который предполагается создать путем их объединения к 2018 г. Предполагается, что это позволит снизить риски операций на рынке недвижимости и повысить капитализацию активов, что должно улучшить инвестиционный климат в РФ и повысить устойчивость рынка недвижимости в целом, а также создать условия для проведения налоговой реформы.

К одной из предпринимаемых государством мер, направленных на оптимизацию деятельности кадастровых инженеров и повышение качества оказываемых кадастровыми инженерами услуг, а также достоверности определяемых ими сведений об объектах недвижимого имущества, можно отнести усиление саморегулирования деятельности кадастровых инженеров, которое в настоящее время находится в процессе своего становления и развития.

По данным Государственного реестра саморегулируемых организаций в РФ на конец июня 2014 г. зарегистрирована всего 21 саморегулируемая организация в сфере кадастровой деятельности3 (далее — СРО в сфере кадастровой деятельности), такие организации созданы далеко не во всех регионах страны. Такая ситуация, прежде всего, связана с добровольным характером саморегулирования в сфере кадастровой деятельности. Однако уже накоплен определенный опыт деятельности СРО кадастровых инженеров, который требует анализа и оценки эффективности саморегулирования в данной сфере с целью выработки направлений дальнейшего совершенствования правового регулирования и развития рассматриваемых отношений.

Несмотря на необязательный в настоящее время характер членства в СРО для кадастровых инженеров, в целом с момента вступления в силу Закона о кадастре наблюдается устойчивый рост как количества самих СРО в сфере кадастровой деятельности, так и их численности, создание региональных отделений.

Правовое регулирование рассматриваемых отношений сейчас является крайне скудным. Возможность саморегулирования в сфере кадастровой деятельности впервые была предусмотрена Законом о кадастре, где созданию и деятельности соответствующих саморегулируемых организаций посвящена всего одна статья.

В соответствии со ст. 34 Закона о кадастре в сфере кадастровой деятельности могут создаваться саморегулируемые организации путем добровольного объединения кадастровых инженеров в некоммерческие объединения в форме некоммерческого партнерства. Данной статьей определены также основные цели создания СРО в сфере кадастровой деятельности.

3 иЯЬ: https://rosreestr.rU/wps/portal/p/cc_ib_state_services/ cc_ib_other/cc_ib_registers/cc_ib_regestries_fedaralless_sved

Таким образом, законодательно установлены основные особенности правового статуса СРО в сфере кадастровой деятельности: определен конкретный субъект объединений — кадастровый инженер, организационно-правовая форма создаваемой организации — некоммерческое партнерство, а также условие создания — добровольность объединения, то есть членство в СРО для кадастровых инженеров в настоящее время не является обязательным для осуществления ими кадастровой деятельности.

Особенности создания и функционирования СРО в сфере кадастровой деятельности обуславливаются характером и спецификой самой кадастровой деятельности, правовое регулирование которой осуществляется Законом о кадастре.

Важнейшей особенностью ведения ГКН является соблюдение принципа единства технологии его ведения на всей территории РФ, обеспечение общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений.

Данный принцип выражается в установлении жестких и единых технических, технологических и юридических требований к осуществлению каждого вида и этапа кадастровых работ, в нормативных правовых актах уполномоченного федерального органа государственной власти — Минэкономразвития России.

Следовательно, в самом характере кадастровой деятельности, установленном действующим российским законодательством, заложено противоречие между формой ее осуществления, с одной стороны, и целями и содержанием данной деятельности — с другой стороны, что, безусловно, существенно отражается на пределах ее саморегулирования.

Таким образом, специфика кадастровой деятельности обуславливает особенности и возможности ее саморегулирования. В научной литературе подчеркивается, что основной идеей саморегулирования является выполнение лицами, действующими на определенном рынке, правил и стандартов, исходящих не от государства, а от них самих и ими же утверждающихся4, то есть саморегулирование предполагает передачу государством определенных функций (или частей функций) по регулированию осуществления какой-либо деятельности соответствующим объединениям.

Однако анализ действующего законодательства показывает, что возможность саморегулирования в сфере кадастровой деятельности сильно ограничена, а если исходить из буквального толкования легального определения саморегулирования, то и вообще на данный момент отсутствует. Такой вывод делают и специалисты в области кадастровых отношений. Например, Президент Российской ассоциации частных землемеров В.В. Алакоз считает, что

«саморегулирование в сфере кадастровой деятельности Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" не введено. В соответствии с п. 10 ст. 4 регулирование кадастровой деятельности осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности — Минэкономразвития России»5.

Правила осуществления кадастровой деятельности, устанавливаемые уполномоченным государственным органом власти, не могут быть изменены для своих членов некоммерческим объединением кадастровых инженеров, как замечает В.В. Алакоз, «почему-то названным саморегулируемой организацией в сфере кадастровой деятельности»6.

Деятельность кадастровых инженеров в настоящее время полностью подконтрольна государству: квалификационные аттестаты кадастровых инженеров в настоящее время выдаются и аннулируются органами исполнительной власти субъектов РФ, которые формируют для этих целей квалификационную комиссию. При этом состав и порядок работы квалификационной комиссии, перечень документов, необходимых для получения квалификационного аттестата, порядок выдачи квалификационных аттестатов устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Программы квалификационных экзаменов, порядок их проведения, форма квалификационного аттестата устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Основания аннулирования квалификационного аттестата кадастрового инженера установлены п. 7 ст. 29 Закона о кадастре. Органом кадастрового учета (Росреестром) ведется Государственный реестр кадастровых инженеров на основании получения уведомления и копии квалификационного аттестата от органа исполнительной власти субъекта РФ, выдавшего данный аттестат.

Таким образом, у СРО в сфере кадастровой деятельности в настоящее время практически отсутствует возможность влиять на процесс формирования своего профессионального сообщества и, соответственно, устанавливать критерии уровня подготовки и квалификации кадастровых инженеров. Единственная возможность воздействия СРО на этот процесс заключается в участии в работе квалификационной комиссии представителей СРО в сфере кадастровой деятельности.

Возможность установления обязательных для членов таких объединений правил осуществле-

4 См.: Морозова И.Г. Некоторые вопросы исторического развития саморегулируемых организаций // Законодательство и экономика. 2012. № 11. С. 75-79.

5 Алакоз В.В. О добросовестном заблуждении кадастровых инженеров о существовании саморегулирования в сфере кадастровой деятельности // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. № 2. С. 23.

6 Там же.

ния ими кадастровой деятельности, как уже было показано, ограничена существующим нормативно-правовым регулированием данной сферы отношений. Законом о кадастре не предусмотрена возможность разработки СРО федеральных стандартов осуществления кадастровой деятельности. Остальные цели создания саморегулируемых СРО в сфере кадастровой деятельности и выполняемые в соответствии с ними функции присущи и другим видам некоммерческих объединений, не относящихся к саморегулируемым.

Вывод о фактическом и юридическом отсутствии саморегулирования в сфере кадастровой деятельности на сегодняшний день подтверждается и анализом деятельности и документов, выложенных на официальных сайтах существующих в России СРО кадастровых инженеров. Все разработанные саморегулируемыми организациями на сегодняшний день правила осуществления кадастровой деятельности представляют собой, по существу, правила поведения кадастровых инженеров — членов соответствующей организации при осуществлении ими кадастровой деятельности и часто совмещены с этическими правилами.

Однако государство возлагает большие надежды на усиление и дальнейшее развитие саморегулирования в сфере кадастровой деятельности, полагая, что именно саморегулирование способно решить проблему повышения качества кадастровых работ, с чем согласно и профессиональное сообщество кадастровых инженеров. В резолюциях 2-го и 3-го съездов кадастровых инженеров, состоявшихся в октябре-ноябре 2013 г. в Ростове-на-Дону и в июле 2014 г. в Калининграде, были высказаны предложения, направленные на существенное усиление роли СРО в сфере кадастровой деятельности7.Некоторые из этих предложений нашли свое отражение в про-ектахфедеральных законов «О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" и "О кадастровой деятельности"», разработанных Минэкономразвития России8.

Основным нововведением является установление обязательного членства кадастровых инженеров в одной из саморегулируемых организаций. Данное положение принципиально меняет место и роль СРО в осуществлении кадастровой деятельности. Обязательное членство позволяет передать СРО функции по отбору кадастровых инженеров и контролю над осуществлением ими кадастровых работ.

К существенному планируемому изменению правового статуса СРО в сфере кадастровой деятельности следует отнести передачу СРО полномочий по проведению квалификационных экзаменов и выдаче квалификационных аттестатов кадастровых инженеров, а также по приостанов-

7 См.: Портал национального объединения СРО в сфере кадастровой деятельности. URL: http://ki-rf.ru/event/19/ news/119.

8 Единый портал проектов НПА. URL: http://regulation.govru/.

лению и аннулированию действия квалификационного аттестата, которые сейчас осуществляются уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ с участием Росреестра.

Важным возможным нововведением, предусмотренным в указанных законопроектах, является возможность создания Национального совета и иных объединений СРО кадастровых инженеров, что позволит вырабатывать единую позицию СРО по различным вопросам осуществления кадастровой деятельности. Национальным советом будет называться некоммерческая организация, которая создается саморегулируемыми организациями в сфере кадастровой деятельности, регистрируется органом кадастрового учета и членами которой являются более чем 50 % саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности, объединяющих более чем 50% всех кадастровых инженеров.

Национальный совет предлагается создавать в целях формирования единых подходов к осуществлению кадастровой деятельности, выработки единой позиции кадастровых инженеров по вопросам регулирования их деятельности, координации деятельности СРО в сфере кадастровой деятельности, а также в целях их взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления и потребителями услуг в области кадастровой деятельности. Для реализации указанных целей Национальному совету планируется предоставить соответствующие полномочия, в том числе осуществление содействия органам государственной власти РФ в выработке сбалансированной государственной политики в отношении кадастровой деятельности; формирование предложений по вопросам выработки государственной политики в сфере кадастровой деятельности; формирование предложений о совершенствовании правового и экономического регулирования кадастровой деятельности; осуществление предварительной экспертизы проектов нормативных правовых актов РФ, регулирующих кадастровую деятельность, и предоставление рекомендаций к их утверждению в установленном порядке; осуществление методической деятельности в области саморегулирования кадастровой деятельности, подготовки проектов нормативных актов, методических пособий и рекомендаций в сфере кадастровой деятельности; представление интересов саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления; осуществление защиты прав и законных интересов саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности и кадастровых инженеров, в том числе участие в работе апелляционной комиссии в сфере кадастровой деятельности; разработка проектов нормативно-технических документов в сфере кадастровой деятельности, обеспечивающих эффективную деятельность членов

саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности, правил поведения лиц при осуществлении кадастровой деятельности, правил деловой и профессиональной этики, рассмотрение образовательных программ образовательных учреждений, осуществляющих профессиональное обучение специалистов в области кадастровой деятельности, и подготовка рекомендаций таких программ к утверждению; разработка и утверждение программ и организацию профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадастровых инженеров; и, наконец, ведение реестра саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности — членов Национальной палаты.

Как видно, предусмотренные законопроектами положения, касающиеся правового статуса СРО в сфере кадастровой деятельности, свидетельствуют о намерении государства развивать саморегулирование кадастровой деятельности, прежде всего путем передачи полномочий по формированию профессионального сообщества кадастровых ин-

Библиография:

женеров, поддержанию и повышению их квалификации, а также контролю за качеством выполнения соответствующих услуг и работ.

И хотя действующая правовая модель СРО в сфере кадастровой деятельности, установленная Законом о кадастре, по существу, не предусматривает реального саморегулирования деятельности кадастровых инженеров, потенциал саморегулирования кадастровой деятельности далеко не исчерпан, о чем свидетельствуют рассмотренные законопроекты и мнение профессионального сообщества кадастровых инженеров, высказанное в резолюциях проведенных съездов. Обязательным условием для дальнейшего и экономически эффективного развития саморегулирования в сфере кадастровой деятельности является введение обязательного членства кадастровых инженеров в СРО, а также возможность участия профессионального сообщества кадастровых инженеров в правовом регулировании осуществления кадастровой деятельности.

1. Алакоз В.В. О добросовестном заблуждении кадастровых инженеров о существовании саморегулирования в сфере кадастровой деятельности. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. № 2. С. 23—26.

2. Морозова И.Г. Некоторые вопросы исторического развития саморегулируемых организаций // Законодательство и экономика. 2012. № 11. С. 75—79.

3. Савенко О.В. Правовой статус саморегулируемой организации кадастровых инженеров как субъекта гражданско-правовых отношений // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 2. С. 37—42.

References (transliteration):

1. Alakoz V.V. O dobrosovestnom zabluzhdenii kadastrovyh inzhenerov o sushhestvovanii samoregulirovanija v sfere ka-dastrovoj dejatel'nosti // Zemleustrojstvo, kadastr i monitoring zemel'. 2011. № 2. S. 23—26.

2. Morozova I.G. Nekotorye voprosy istoricheskogo razvitija samoreguliruemyh organizacij // Zakonodatel'stvo i jeko-nomika. 2012. № 11. S. 75-79.

3. Savenko O.V. Pravovoj status samoreguliruemoj organizacii kadastrovyh inzhenerov kak sub'ekta grazhdansko-pra-vovyh otnoshenij // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2011. № 2. S. 37-42.

Материал поступил в редакцию 13 января 2015 г.

Tendencies of legislative improvement in the sphere of cadastre activities and individualization

of land plots as objects of immovable property

ROMANOVA, Olga Aleksandrovna — PhD in Law, Associate Professor of the Department of Environmental and

Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University.

[Romanova_85@inbox.ru]

123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.

Review. The article shows the importance of cadastral activities for the development of civil turnover, attention is paid to the latest tendencies of legal regulation improvement in the sphere of cadastral activities, when it serves as an instrument for the individualization of the plots of land as real estate objects. Keywords: cadastral activities, cadastral engineer, the State Real Estate Cadastre, plot of land.