К вопросу о возможности реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления

1.6. К ВОПРОСУ О ВОЗМОЖНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРИНЦИПА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Николаев Михаил Юрьевич, главный специалист-эксперт отдела по взаимодействию с административными органами с общественными объединениями, администрация города Чебоксары Контакты автора: nik-misha@ya.ru

Аннотация. В статье рассматривается вопрос о возможности реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Проведя анализ российского законодательства и ознакомившись с мнением ведущих российских правоведов, автор приходит к выводу, что конституционный принцип самостоятельности местного само-управления не утверждает суверенитет муниципальных образований. Данная норма является лишь нормативно-руководящим началом для развития и закрепления гарантий местного самоуправления в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов федерации и других нормативных правовых актах. Автор дает свое определение термину «конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления».

Ключевые слова: конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, органы государственной власти, муниципальные образования, бюджет, полномочия, вопросы местного значения

TO A QUESTION ON POSSIBILITY OF REALIZATION OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF INDEPENDENCE OF LOCAL GOVERNMENT

Nikolaev Mikhail, the main expert of department in interaction with administrative bodies with public associations, city administration Cheboksary

Annotation: In article the question on possibility of realization of the constitutional principle of independence of local government is considered. Having carried out the analysis of the Russian legislation and having familiarized with opinion of leading Russian jurists, the author comes to a conclusion that the constitutional principle of independence of local government doesn't confirm the sovereignty of municipal unions. The given norm is only is standard-supervising beginning for development and fastening of guarantees of local government in the federal legislation, the legislation of subjects of federation and other standard legal certificates. The author makes the definition of the term «the constitutional principle of independence of local government».

Keywords: the constitutional principle of

independence of local government, public authorities, municipal unions, the budget, powers, questions of local value

Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Официального и однозначного толкования этой конституционной нормы нет, что порождает множество дискуссий в научных кругах.

Гарантии местного самоуправления были закреплены в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а дальнейшее развитие получили в одноименном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в рамках реформы местного самоуправления. «Но реформирование, если проводить его на принципах, заложенных в Конституции Российской Федерации, должно было обеспечить реальную финансовую и хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, подготовить для органов местного самоуправления квалифицированные муниципальные кадры, заполнить правовые пробелы в законодательстве и создать непротиворечивую и общедоступную систему нормативных актов на уровне местного самоуправления. Представляется, что только такие меры могли бы обеспечить эффективность (а это не то же самое, что «управляемость») местной власти и ее реальную ответственность перед населением. Но государство пошло по другому пути. Как уже отмечалось, местное самоуправление было включено в систему государственной власти, формально (фиктивно) оставаясь самостоятельным в соответствии с нормами Конституции. Во главу реформы было поставлено перераспределение полномочий и усиление ответственности за их неисполнение. За каждым из уровней власти (федеральным, субъектов Российской Федерации и местным) предполагается закрепление четкого круга полномочий, вмешиваться в исполнение которых другим уровням власти в обычных условиях запрещено».1

Конституционно-правовым выражением гарантий самостоятельности местного самоуправления является установление предметов ведения и полномочий местного самоуправления (ст. 130-132 Конституции, ст. 14, 14.1, 15 и др. Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления (ст. 5, 6 указанного Закона), введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133 Конституции).

Самостоятельность местного самоуправления подразумевает, что оно в пределах своих полномочий вправе по своему усмотрению решать вопросы местного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и заниматься другой деятельностью в интересах населения), управлять муниципальной собственностью, принимать необходимые и обязательные к исполнению решения. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту.

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение слу-

1 Пешин Н.Л. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления // «Конституционное и муниципальное право», 2005, № 4.

жит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Однако данное установление не может трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Конституция и законы наделяют местное самоуправление соответствующими полномочиями, материальной и финансовой базой; муниципальные органы и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; за их деятельностью осуществляется прокурорский надзор; они несут ответственность перед государством, их решения могут быть оспорены в судебном порядке, а при наличии оснований полномочия этих органов и выборных должностных лиц могут быть досрочно прекращены. В то же время органы государственной власти не вправе назначать или освобождать должностных лиц муниципальных образований, отменять решения органов местного самоуправления, прекращать их полномочия вне установленных законом процедур, ставить хозяйственные или иные задачи, не подкрепляя их осуществление необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

В случаях, когда органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия (ч. 2 ст. 132 Конституции), они, не утрачивая своей изначальной природы, в некоторых отношениях становятся как бы государственными органами. Их деятельность в этой части подпадает под государственный контроль, у муниципальных органов возникают дополнительные обязанности перед соответствующими органами государственной власти.

Тем не менее, очевидно, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, а носит относительный характер, поскольку государство закрепляет правовые рамки полномочий местного самоуправления, тем самым, законодательно оформляя пределы самостоятельности местного самоуправления.

А.А. Сергеев, рассуждая о конституционном принципе самостоятельности местного самоуправления, утверждает, что Конституция РФ не предполагает какого-либо иного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, исключает наличие других уровней суверенных властей. Исходя из этого, он приходит к выводу о том, что местное самоуправление обладает собственными полномочиями, в пределах которых оно действует самостоятельно, не в силу каких-либо естественных (суверенных) прав, а в силу про-возглашения государством соответствующего конституционного принципа.

Стоит отметить, что юридическое толкование самостоятельности местного управления не одинаково трактуется различными авторами - от утверждений, что местное самоуправление отделено от государства, до разъяснения самостоятельности всего лишь как права органов местного самоуправления определять порядок реализации предписаний органов государственной власти.

По мнению Т.М. Бялкиной, «в местном самоуправлении происходит совпадение объекта и субъекта управления, поскольку управляющий субъект - население муниципального образования (или иначе местное сообщество, территориальный коллектив) является одновременно и объектом управления, управляет

само собой, самостоятельно решая вопросы местного значения».2

Анализируя распространенный в литературе тезис о совпадении «субъекта и объекта управления» А.А. Сергеев возражает, утверждая, что «практика явно не подтверждает, что местное самоуправление является самоорганизацией граждан и этим качественно отличается от государственного управления... Безусловно, развитие форм демократического участия граждан в решении вопросов местного значения является и должно остаться важнейшим императивом муниципального права. Однако можно назвать юридическим романтизмом представления о том, что реальное российское местное само-управление является самоорганизацией и самодеятельностью населения».3 Интересы органов местного самоуправления далеко не всегда совпадают с интересами выбравшего их населения. Последние, в свою очередь, не имеют реального механизма воздействия на принятие управленческих решений органами местного самоуправления.

Действительно, изучая феномен самостоятельности местного самоуправления нельзя забывать о его государственной природе. Доводы об общественной природе сегодняшнего российского местного самоуправления выполняют определенную идеологическую функцию, обосновывая необходимость защиты его прав, однако при этом они неизбежно ведут к разрыву между теорией и действительностью.4 Поскольку местное самоуправление, как и государственная власть, является разновидностью публичной власти, постольку нельзя утверждать, что местное самоуправление отдалено от государства.

Нельзя отрицать, что признание самостоятельности местного самоуправления на уровне основного закона государства не является достаточным основанием для гарантий местного самоуправления. Данная норма является лишь нормативно-руководящим началом для развития и закрепления гарантий местного самоуправления в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов федерации и других нормативных правовых актах.

Исходя из этого, И.В. Граф определяет конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления как «закрепленное в Конституции РФ основополагающее нормативно-руководящее начало, отражающее суть самоуправленческой деятельности: решение населением муниципального образования относительно автономно от государственной власти вопросов местного значения собственными силами и на основе своей инициативы».5

С этим можно согласиться, но нужно признать, тот факт, что решение вопросов местного значения осуществляется не всегда населением непосредственно, а чаще через органы местного самоуправления. Поэтому, на взгляд автора, более верно определение

2 Бялкина Т.М. Обеспечение участия населения муниципального образования в местном нормотворчестве // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. Нижний Новгород, 2002. С. 158.

3 Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия / Алексей Аронович Сергеев. — М.: ИД «Юриспруденция», 2005. — 256 с.

4 Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Автореферат дисс. докт. наук. Москва, 2007. С. 15.

5 Граф И.В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. Тюмень. 2001г. С. 55.

будет звучать так: конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления - это закрепленная в основном законе страны относительная автономия муниципальной власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Анализируя самостоятельность местного самоуправления, нельзя забывать и об экономической составляющей процесса развития муниципальных образований. Именно дотационность муниципальных образований обуславливает зависимость местного самоуправления от органов государственной власти. Как следствие - местная власть существует не на деньги жителей муниципальных образований, а в основном на трансферты, поэтому она и зависит не от жителей, а от государства, и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» юридически это оформляет.6 Очевидно, что ситуацию нужно менять и здесь следует идти по пути устранения финансовоэкономической зависимости органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти. Местная власть должна понять, что существует она на те деньги, которые платят граждане, только так можно обеспечить ответственность органов местного самоуправления перед населением.

Для реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления необходимо обеспечить финансовую самодостаточность муниципальных образований. Согласно общепризнанным стандартам, о финансовой самодостаточности муниципальных образований может идти речь, если доходы местных бюджетов на 75% аккумулируются за счет собственных доходов. Таким образом достигается реальная способность органов местного самоуправления эффективно исполнять возложенные на них полномочия. Муниципальным образованиям должно хватать собственных средств на решение вопросов местного значения. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления предполагает, что государство на законодательном уровне должно обеспечить муниципальные образования необходимыми источниками собственных доходов, достаточными для финансирования органами местного самоуправления своих расходных обязательств. Если органам местного самоуправления не достаточно собственных средств на решение вопросов местного значения, им приходится покрывать расходы за счет дотаций от государства. Такая финансовая зависимость является мощным «рычагом» воздействия на органы местного самоуправления, порождающее политическое администрирование со стороны органов государственной власти.

Проблема заключается в том, что на сегодняшний день подавляющее большинство муниципальных образований являются дотационными, а среди муниципальных районов и вовсе нет ни одного донора. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об

6 Пешин Н.Л. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления // «Конституционное и муниципальное право», 2005, № 4.

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 55 предусматривает 10 видов доходов местных бюджетов, но многие из них не существенно пополняют казну муниципальных образований.

Сложное на сегодняшний день экономическое положение органов местного самоуправления (усугубленное к тому же мировым финансовым кризисом) не просто затрудняет решение органами местного самоуправления вопросов местного значения, а создает предпосылки огосударствления местного самоуправления, поскольку без финансовой самодостаточности муниципальных образований нельзя обеспечить его самостоятельность. Это значительно понижает значение и авторитет местного самоуправления как института гражданского общества. До тех пор, пока органы местного самоуправления не станут экономически независимыми, местное самоуправление в Российской Федерации не будет играть значительной роли в политической и социальной системах общества.

Список литературы:

1. Бялкина Т.М. Обеспечение участия населения муниципального образования в местном нормотворчестве // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. Нижний Новгород, 2002. С. 158.

2. Граф И.В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. Тюмень. 2001г. С. 55.

3. Пешин Н.Л. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления // «Конституционное и муниципальное право», 2005, № 4.

4. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия / Алексей Аронович Сергеев. - М.: ИД «Юриспруденция», 2005. — 256 с.

5. Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Автореферат дисс. докт. наук. Москва, 2007. С. 15.

References:

1. Bialkin T.M. Maintenance of population participation munitsi-palnogo formations in local Normotvorchestvo // Normotvorchestvo of municipal unions of Russia: contents, technics, efficiency: the Collection of articles. Nizhni Novgorod, 2CE2.CbuinJ8.l .V.maintenance of the constitutional principle of independence of local government in activity of public authorities in the Russian Federation. Diss. Cand. Juris. Sciences. Tyumen. 2001y. P. 55.

3. Пешин N.L.problem of realization of a principle of independence of local government//«the Constitutional and municipal right», 2005, № 4.

4. Sergeys A.A. Federalism and local government as institutes of the Russian democracy / Alexey Aronovich Sergeev. - М: IDES "Jurisprudence", 2005. - 256 p.

5. Sergeys A.A. Constitutionally aspects of the organization and local government realization in the Russian Federation. The author's abstract diss. doct. Sciences. Moscow, 2007. P. 15.

РЕЦЕНЗИЯ

на статью М.Ю. Николаева «К вопросу о возможности реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления».

Статья М.Ю. Николаева посвящена вопросу о возможности реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Автор пытается доказать, что самостоятельность местного са-

моуправления не является абсолютной, а имеет лишь законодательно установленные пределы.

Практика реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации весьма противоречива. С одной стороны, Конституция РФ закрепляет правовые гарантии самостоятельности местного самоуправления. С другой стороны, органы местного самоуправления не обладают полной самостоятельностью даже в тех сферах, которые отнесены к вопросам местного значения Конституцией РФ.

В статье проведен анализ российского законодательства, приводятся мнения ведущих российских правоведов по рассматриваемой проблеме. Автор приходит к выводу, что без обеспечения финансовой автономии муниципальных образований невозможно гарантировать соблюдение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. В статье приводится попытка толкования термина «конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления».

Научная статья М.Ю. Николаева «К вопросу о возможности реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.

Доцент,

к. юн. В. А. Медведев