Государственная корпорация как субъект административного права

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. № 4 (41). С. 84-88.

УДК 342

ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

THE PUBLIC CORPORATION AS A SUBJECT OF ADMINISTRATIVE LAW

Л. А. ТЕРЕХОВА

Рассматривается понятие государственной корпорации, а также её частно-правовых и публичноправовых признаков. Делается вывод, что государственная корпорация является субъектом административного права и сочетает в себе признаки юридического лица и органа государственной власти.

Ключевые слова: государственная корпорация; административно-правовой статус; публичные функции; субъект административного права.

The article is devoted to review the concept of state corporations, as well as its private law and public law features. The author concludes that the public corporation is subject of administrative law and combines the features of a organization and public authority.

Key words: public corporation; administrative-legal status; public functions; the subject of administrative

law.

Предпосылкой образования первых го -сударственных корпораций явилась неспособность унитарных предприятий или акционерных обществ с государственным участием реализовать общественно значимые интересы. У федеральных унитарных предприятий серьёзно ограничены полномочия по распоряжению публичным имуществом, и в то же время ответственность руководителей унитарных предприятий за эффективное использование публичного имущества, а также финансово-хозяйственные результаты деятельности предприятий фактически отсутствует. Акционерное общество с государственным участием не имеет преимущественных прав в публичных правоотношениях перед аналогичными организациями частной формы собственности, у него отсутствуют регулятивные полномочия. Кроме того акционерные общества преследуют, прежде всего,

коммерческие цели. Таким образом, возникла насущная потребность учреждения новой организационно-правовой формы юридического лица, сочетающей в себе публичные и частные полномочия [1].

Образование государственных корпораций в Российской Федерации в современных условиях напрямую связано как с усилением роли государства в экономических отношениях, так и с созданием так называемых прорывных технологий и новых отраслей производства. Для достижения указанных целей все существующие формы собственности -государственная, муниципальная и частная -не могут быть использованы в полной мере. Поэтому государственная корпорация представляет собой, по существу, новую форму собственности - частно-государственную, где используются преимущества обеих форм, поскольку государственная корпорация

© Терехова Л. А., 2014

84

Государственная корпорация как субъект административного права

не ограничена рамками бюджетного финансирования и может тесно взаимодействовать с субъектами предпринимательской деятельности.

В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [2] (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ) государственной корпорацией признаётся не имеющая членства некоммерческая организация, учреждённая Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создаётся на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

С одной стороны, государственная корпорация как организация условно предпринимательского типа занимается производством в рамках целевой правоспособности; с другой стороны, она реализует поставленные перед ней социально-экономические цели, основными из которых можно назвать формирование положительных тенденций, обеспечивающих прогрессивные структурные изменения в макроэкономике; поступательное развитие социальной инфраструктуры; охрану окружающей среды; воспроизводство общественных благ [3].

Представляется, что государственная корпорация, имманентно сочетая в себе признаки юридического лица и органа государственной власти, может характеризоваться как субъект административного права в связи с существенным объёмом публичных функций. Кроме того, как справедливо отмечается в литературе, государственные корпорации в большей или меньшей степени наделяются специальной компетенцией по управлению, т. е. качествами управляющего субъекта [4].

Так, целью деятельности Государственной корпорации по строительству олимпий-

ских объектов и развитию г. Сочи как горноклиматического курорта (ГК «Олимпстрой») являлось осуществление контрольных функций, управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения Олимпийских и Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, а также для развития г. Сочи как горноклиматического курорта [5].

Федеральным законом «О государственной корпорации “Ростехнологии”» (ГК «Ростехнологии») на указанную государственную корпорацию возложено выполнение таких функций, как обеспечение продвижения на внутренний и внешний рынки и реализации на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной промышленной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности; участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения; оказание содействия деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности, в отношении продукции военного назначения [6].

В Федеральном законе «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» (ГК «Росатом») она названа уполномоченным органом управления использованием атомной энергии и наделена полномочиями, по общему правилу осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти. Так, ГК «Росатом» создаётся и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и

85

Л. А. Терехова

профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области [7].

Приведённые примеры достаточно убедительно показывают, что федеральными законами на государственные корпорации возложены распорядительные административные функции, которые они могут реализовывать, вступая в административно-правовые по своему характеру отношения.

В рамках понятия государственной корпорации основным источником формирования её имущества является имущественный взнос Российской Федерации. При этом следует учитывать, что на случаи передачи имущественного взноса Российской Федерации в собственность государственных корпораций не распространяется действие ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». От приватизации такая передача отличается тем, что данное имущество предоставляется безвозмездно, используется для целей публичного характера и может быть возвращено в федеральную собственность при ликвидации государственной корпорации. Тем самым передачу имущественного взноса Российской Федерации в собственность государственных корпораций следует признать отдельным способом прекращения государственного права собственности.

Ещё одна особенность госкорпораций заключается в том, что имуществом, принадлежащим ей на праве собственности, она может распоряжаться не вообще, как это вправе делать юридические лица, а только для достижения целей своей деятельности, предусмотренной законами о создании госкорпораций. Так, ГК «Ростехнологии» вправе совершать все виды сделок, приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, а также выдавать поручительства за третьих лиц и предоставлять займы, но только для достижения одной конкретной цели, указанной в ч. 1 ст. 3 Закона о ГК «Ростехнологии». ГК «Нанотехнологии» осуществляет финансирование проектов в сфере нанотехнологий, предусматривающих внедрение нанотехнологий или производство продукции в сфере наноиндустрии, но только для достижения целей своей деятельности. Таким образом, говорить

о неограниченной возможности госкорпорации осуществлять по своему усмотрению правомочия собственника нельзя, так как госкорпорация в отношении принадлежащего ей имущества связана целями своей деятельности. Здесь нет своего усмотрения. Это усмотрение законодателя, которое прописано в каждом законе о создании госкорпорации [8].

В соответствии с ГК РФ высшим органом управления общества с ограниченной ответственностью или акционерного общества является общее собрание его участников (акционеров). В госкорпорациях указанный орган вообще отсутствует.

У каждой государственной корпорации структура органов управления и порядок их формирования могут быть индивидуальными.

Общей у них является трёхзвенная система органов управления:

1) высший орган управления - наблюдательный совет или совет директоров;

2) коллегиальный орган управления -правление;

3) единоличный исполнительный орган - генеральный директор, председатель или президент.

Высшие органы управления государственных корпораций в силу требований законов об их создании формируются из представителей различных государственных органов федерального уровня (Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание, Центральный банк РФ). Единственное исключение составляет Фонд, в наблюдательный совет которого дополнительно включаются представители Общественной палаты РФ.

Председатели наблюдательных советов (советов директоров) назначаются на должность Президентом РФ или Правительством РФ. Исключение составляют Внешэкономбанк, у которого Председателем наблюдательного совета является Председатель Правительства РФ, и Агентство по страхованию вкладов, Председатель совета директоров которого избирается самим советом директоров по представлению Правительства РФ.

Единоличные исполнительные органы государственных корпораций назначаются также Президентом РФ или Правительством РФ. Исключение опять же составляет Агентство по страхованию вкладов, генеральный директор которого назначается на должность

86

Государственная корпорация как субъект административного права

советом директоров по представлению председателя совета директоров [9].

В свою очередь, федеральные органы государственной власти осуществляют государственный контроль в отношении государственных корпораций (последние в данном случае рассматриваются как объект административно-правовых отношений), который в юридической науке подразделяется на:

- специальный внешний контроль (осуществляется Счётной палатой Российской Федерации над финансовой деятельностью государственных корпораций - ГК «Росатом», ГК «Агентство по страхованию вкладов»);

- общий внешний контроль, проводимый федеральными органами государственной власти: Президентом РФ (ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Олимпстрой», ГК «Ростехнологии»); Правительством РФ (ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Внешэкономбанк», ГК «Роснанотех», ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Олимпстрой», ГК «Ростехнологии», ГК «Росатом»);

- внутренний контроль над деятельностью государственных корпораций, осуществляемый подразделениями внутреннего аудита (ГК «Росатом» и ГК «Внешэкономбанк») и ревизионными комиссиями (ГК «Роснанотех», ГК «Ростехнологии», ГК «Олимпстрой») [10].

В отношении государственного контроля над деятельностью государственных корпораций, осуществляемого специальным органом государственной власти - Счётной палатой, необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства и пробелы в действующем законодательстве.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» [11] задачами Счётной палаты, в том числе, являются организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета; определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами.

Очевидно, что государственные корпорации - получатели средств из федерального бюджета в части целевого их использования - должны быть подконтрольны уполномо-

ченному или специальному органу - Счётной палате.

Однако только в отношении ГК «Росатом», ГК «Агентство по страхованию вкладов» Счётная палата осуществляет прямой внешний контроль в силу положений п. 15 ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», ч. 3 ст. 42 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

Сложившуюся ситуацию можно определить как правовую коллизию, при которой, с одной стороны, использование федеральных бюджетных средств, выделяемых из федерального бюджета Российской Федерации на функционирование государственных корпораций, осуществляется в отсутствие внешнего контроля со стороны уполномоченного федерального органа, осуществляющего контроль над использованием таких средств (за исключением ГК «Росатом», ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Ростехнологии»), так как специальными законами о го -сударственных корпорациях такой контроль не предусмотрен; с другой стороны, подобный контроль должен осуществляться с учётом положений норм бюджетного законодательства, включая нормы статей Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации».

Полагаем, что Счётная Палата РФ должна осуществлять контроль за финансовой деятельностью всех государственных корпораций, для чего необходимо внести соответствующие изменения в действующее законодательство.

Представляется, что государственная корпорация, имеющая и сочетающая в себе признаки юридического лица и органа государственной власти, рассматриваемая в качестве субъекта и объекта административных правоотношений, представляет собой новый субъект российского права, имеющий административно-правовой статус.

Сказанное позволяет прийти к выводу, что государственные корпорации, сочетающие в себе признаки юридического лица и органа государственной власти, являются субъектами административного права. Даль-

87

Л. А. Терехова

нейшее изучение и развитие данной организационно-правовой формы является одной из актуальных задач российской административно-правовой науки.

1. Денисов П. А. Административно-правовой статус государственных корпораций : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010. -

С. 10.

2. СЗ РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 145.

3. Салфетников М. А. К вопросу об административно-правовом статусе государственных корпораций // Современное право. - 2009. -№ 12. - С. 45.

4. Волков А. М., Дугенец А. С. Об административно-правовой природе государственных

корпораций (публично-правовых компаний) // Административное право и процесс. - 2012. -№ 2. - С. 18.

5. СЗ РФ. - 2007. - № 45. - Ст. 5415.

6. Там же. - № 48 (2 ч.). - Ст. 5814.

7. Там же. - № 49. - Ст. 6078.

8. Цимерман Ю. С. Государственная корпорация - специфика правового регулирования // Право и экономика. - 2008. - № 10. - С. 32.

9. Курбатов А. Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. Салфетников М. А. Указ. соч. - С. 46.

11. СЗ РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1649.

88