Принципы государственного контроля в сфере оборота наркотических средств

УДК 342.951 О. М. Шевчук,

ассистент Национальный университет "Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого", г. Харьков

ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ОБОРОТА

НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ

Изучены и охарактеризованы основные принципы государственной контрольной деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, сформулировано понятие этого вида контроля.

Ключевые слова: принципы, государственный контроль, оборот наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров.

Процесс развития в Украине демократического, социального, правового государства, главной задачей которого является утверждение и обеспечение прав и свобод человека, непосредственно связан с необходимостью обеспечения развития социально-экономических отношений и их регулирования в соответствии с конституционными принципами и действующим законодательством. Контроль, как и любой иной вид правовой деятельности, имеет определенную организационно-правовую структурированность, организационно-правовой механизм его осуществления, состоящий из элементов, представляющих собой соответствующие принципы. Выступая общеобязательным требованием, принципы выполняют соответствующую регулятивную функцию и непосредственно влияют на общественные отношения. Поэтому одной из важнейших задач юридической науки является исследование, познания и практическое внедрение принципов контрольной деятельности.

Основными задачами данной публикации являются изучение и практическое применение принципов государственного контроля оборота наркотических средств, освещение развития контрольных отношений между контролирующим субъектом и контролируемым объектом, различных форм их проявления при постановке целей, разработка стратегических направлений развития и соответствующих тактических планов, подчеркивание потребностей создания необходимых условий для функционирования сферы антинаркотической деятельности. (В дальнейшем, если иное специально не оговорено, употребляется термин "наркотические средства", который означает совокупность наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров. Это касается и названия статьи). Определение принципов государственной контрольной деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, имеет важное значение для формирования, согласованности и функционирования всех элементов, которые составляют механизм контроля за соблюдением законности в этой области.

Принципы общего государственного контроля в той или иной мере раскрыты в работах В. Б. Аверьянова, О. Ф. Андрийко, Ю. П. Битяка, В. Н. Гаращука, В. М. Горшенева, С. В. Кивалова, И. Б. Шахова, и других ученых. Принципы различных видов государственного контроля исследовали Е. В. Шорина, Л. К. Воронина, Л. А. Савченко, Н. В. Карнарук, С. С. Витвицкий, В. Ю. Кобринский и другие административисты. Научные наработки имеют разную глубину анализа принципов государственного контроля: одни ученые их лишь перечисляют, не раскрывая их сути, некоторые приводят их классификацию. Однако надлежащего изучения принципов государственного контроля, связанного с оборотом наркотических средств, ни в научной, ни в учебной юридической литературе не существует, что и обусловило цель этой статьи.

Прежде всего стоит обратиться к этимологии самого термина "принцип", который происходит от лат. "principium" (основа, начало) и согласно Словарю иностранных слов трактуется как (а) основное, исходное положение теории, учения и т. п.; (б) руководящая идея, основное правило деятельности; (в) внутреннее убеждение, взгляд, что определяет норму поведения; (г) основа устройства, действия любого механизма, прибора [13, с. 409]. Философская справочная литература толкует принцип как центральное понятие, основание системы, обобщение и распространение любого положения на все явления той области, из которой данный принцип был абстрагирован [16, с. 362]. В Юридической энциклопедии этот термин рассматривается как фр. "principe", lat. "principium" (начало, основа) (а) основные принципы, исходные идеи, характеризующиеся универсальностью, общей значимостью, высшей императивностью и отражающие существенные положения теории, учения, науки, системы внутреннего и международного права, политической, государственной или общественной организации; (б) внутреннее убеждение человека, что определяет его отношение к действительности [18, с. 110, 111].

Как подчеркивает Е. В. Шорина, принципы контроля являются "организационными и правовыми основами организации и осуществления контроля, обеспечивающими его результативность" [17, с. 61]. Т. А. Коломоец и П. С. Лютиков отмечают, что в большинстве научных работ по этой проблематике внимание акцентируется на принципах контроля как "на руководящих идеях". Принцип выступает "общеобязательным требованием... играет роль регулятора общественных отношений... является самостоятельным структурным элементом права". При этом определяющей для принципа является функция общенормативного ориентира с последующей конкретизацией в соответствующих правовых нормах [8, с. 68, 69]. Как видим, в большинстве дефиниций принцип выступает основным элементом и является руководящей идеей, организационным и правовым основанием осуществления государственного контроля.

Следует согласиться с Д. В. Лученко, что при трактовке понятия "принципы контроля" необходимо: (а) учитывать важнейшие, объективно необходимые проявления контроля, отражающие его природу, направленность и специфику; (б) воспроизводить методологические требования, постоянно выявляющиеся и использующиеся в процессе проведения контроля, способствующие повышению его эффективности на практике [10, с. 97, 98].

По нашему мнению, целесообразно уделить внимание назначению принципов государственного контроля в сфере оборота наркотических средств, а именно: (а) осуществлять обобщенное закрепление его принципов; (б) обеспечивать однотипную формулировку норм, регламентирующих процедуры контрольной деятельности и ее границы; (в) добиваться влияния на общественные отношения путем установления принципов его осуществления.

Формулируя принципы государственного контроля, связанные с оборотом наркотических средств, важно опираться на то, что первоосновой, базисом являются общие его принципы. Вместе с тем, надо учитывать и некоторые особенности проявления государственной контрольной деятельности в этой области, обусловленные спецификой подконтрольного объекта.

Итак, исходную конструкцию "принципы государственного контроля деятельности, связанной с оборотом наркотических средств" вполне логично рассматривать как руководящую, основоположную идею, концентрирующую в себе достижения науки и практики, выражающую интересы общества и выполняющую роль общего нормативного ориентира в осуществлении указанной деятельности государственных органов, направленную на ее совершенствование и эффективность.

Термин "принципы" в юридической научной среде изучается в основном в контексте его привязки к праву в целом (принципы права, принципы определенной отрасли) или же к соответствующей деятельности. Так, В. П. Рябченко рассматривает их в теории управления как закономерность, взаимосвязь системы онтологических элементов, которым

свойственна объективность и универсальность [15, с. 30]. В. К. Колпаков понимает принципы как опознанные наукой и практикой положительные закономерности, охарактеризованные (зафиксированные, закрепленные) в соответствующих понятиях [9, с. 21, 22]. С точки зрения Ю. П. Битяка, основные принципы государственного контроля -это универсальность, систематичность, беспристрастность, реальность, действенность, оперативность, результативность, гласность [1, с. 219]. В. Б. Аверьянов считает ими объективность, действенность, гласность, систематичность и регулярность [7, с. 225]. А. М. Бандурка и Н. М. Тищенко среди принципов контрольной деятельности называют гласность, оперативность и экономичность, действенность, систематичность, профессионализм, компетентность осуществления контрольной деятельности, а также приоритетную направленность контроля на соблюдение прав и законных интересов граждан [2, с. 216]. О. Ф. Андрийко, исследуя организационно-правовые проблемы государственного контроля в сфере исполнительной власти, к принципам контроля относит системность, систематичность, законность, действенность, гласность и прозрачность [3, с. 28].

В. Н. Гаращук заметно расширил перечень принципов и называет ими: законность, корректность, централизм, плановую организацию деятельности контролирующих органов, профессионализм, понятность, научность, соответствие мер воздействия, применяемых к нарушителям, совершившим правонарушение, реальность, объективность, полноту, комплексность, существенность, полезность, беспристрастность, доброжелательность, универсальность, систематичность, действенность, оперативность, результативность, гласность, официальность, взаимодействие специализированных контролирующих органов между собой и с правоохранительными органами, рациональное распределение контрольных полномочий между контролирующими органами, концентрацию, помощь подконтрольной структуре в исправлении ошибок, бремя сбора доказательств, ответственность контролирующего органа перед государством и подконтрольной структурой за объективность контроля, внезапность [5, с. 98-106]. Приведенный вариант классификации принципов государственного контроля, на наш взгляд, достаточно полно и всесторонне раскрывает основы контрольной деятельности, охватывая все стадии ее осуществления.

Среди принципов контроля определенной отрасли целесообразно указать на следующие. Так, П. Д. Матвиенко среди принципов контроля за деятельностью органов местного самоуправления выделяет: верховенство права, законность, объективность, обоснованность, систематичность, системность, гласность, научность, профессионализм, беспристрастность, целеустремленность, результативность, всесторонность, полноту, оперативность, экономичность и др. [12, с. 237]. О. П. Гетманец приводит такой перечень принципов государственного контроля в бюджетном процессе: законность, ответственность, рациональность, достоверность, профессионализм, независимость, взаимодействие, помощь и результативность [6]. А. В. Мамишев, учитывая задачи и полномочия финансового контроля, называет такие основные принципы, как систематичность, оперативность, объективность, действенность и гласность [11, с. 7].

С учетом приведенного можем предложить перечень принципов государственной контрольной деятельности, связанной с оборотом наркотических средств в Украине: законность, корректность, централизм, плановость, профессионализм, научность, объективность, полнота, действенность, гласность, систематичность, регулярность, оперативность, результативность, эффективность, взаимодействие, беспристрастность, комбинирование, ответственность контролирующего органа (должностного лица) перед государством за результаты контроля и др. Рассмотрим основные из них.

Принцип законности - один из главных в контрольной деятельности, связанной с оборотом наркотических средств. Он является конституционным, конкретизируется в соответствующих нормативных актах. Статья 6 Основного Закона Украины указывает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои

полномочия в установленных Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины [4; 1996. - № 30. - Ст. 141]. Законность предстает в нескольких измерениях как принцип (а) осуществления государством властных полномочий, (б) поведения физических и юридических лиц в сфере права, (в) построения системы нормативных актов, а также (г) социально-политической жизни, что определяет реальность писаного права и степень его воплощения [18, с. 498]. Рассматриваемый принцип выражается в том, что он регламентируется правовыми нормами. Его основная задача - проверка соблюдения законодательства в сфере оборота наркотических средств, предупреждение правонарушений. Это означает, что контроль должен осуществляться: (а) в пределах полномочий органа, осуществляющего этот контроль; (б) с соблюдением необходимой процедуры и сроков ее выполнения; (в) с должным юридическим закреплением этапов и результатов контроля.

Внедрению законности способствует то, что действующее законодательство наделяет Государственную службу Украины по контролю над наркотиками (далее - ДСКН Украины) полномочиями по организации рассмотрения обращений граждан по вопросам, относящимся к сфере ее управления (пп. 5 п. 5) [14; 2011. - № 29. - Ст. 1263]. ДСКН Украины возглавляет Председатель, который назначается на должность по представлению Премьер-министра Украины и освобождается с нее Президентом. Он осуществляет руководство деятельностью ДСКН, несет персональную ответственность перед Президентом, Верховной Радой Украины, Кабинетом Министров Украины за выполнение возложенных на этот орган задач и функций (п. 11). ДСКН занимаеться подбором кадров в свой аппарат, формирует кадровый резерв, организует работу по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих и работников аппарата службы и ее территориальных органов (п. 5).

Принципы объективности и компетентности - специфические принципы государственного контроля. Объективность выводов должностных лиц органов контроля в сфере оборота наркотических средств обеспечивается установлением соответствующих квалификационных требований к лицам, претендующим на определенные должности. Существование принципа компетентности - объективное принятие конкретного решения в исследуемой сфере должностным лицом контролирующего органа, который должен быть профессионалом своего дела. Профессионализм предполагает наличие профессиональной подготовки контролера, что делает невозможным введение в заблуждение орган контроля (должностного лица) со стороны подконтрольной структуры. Этот принцип является залогом объективности и реальности контроля, что обеспечивается наличием необходимых квалифицированных кадров в ДСКН Украины. Следовательно, принцип компетентности заключается в том, что работники контролирующих органов в сфере оборота наркотических средств должны быть высококвалифицированными, опытными специалистами с соответсвующими моральными качествами, что обеспечит надлежащие выполнение возложенных на них обязанностей. Это будет способствовать соблюдению принципа не только законности, но и компетентности.

С принципом объективности тесно связаны принципы полноты, беспристрастия и действенности государственного контроля в сфере оборота наркотических средств. Принцип полноты предусматривает, что в работе контролирующего органа не должно быть пробелов и недоработок, собранная информация должна быть полной и объективной.

Содержание принципа научности заключается в том, что в процессе контрольной деятельности в рассматриваемой сфере должна использоваться современная техника, а при необходимости - достижения науки, передовые практические рекомендации и т. д.

Принцип оперативности означает, что контролеры обязаны быстро осуществлять контрольные действия, чтобы не нарушать процесса функционирования объекта проверки.

Принцип корректности - это соблюдение моральной стороны контрольной деятельности в исследуемой сфере, что происходит в пределах законности, сопровождается

соблюдениям прав и законных интересов субъекта, в отношении которого осуществляются контрольные действия.

Реализация принципа плановости обеспечивает четкую, последовательную работу по разным составляющим контроля, т. е. по объекту, предмету, субъекту контроля. Вместе с тем отметим, что в этой области рядом с плановым контролем выделяют и внеплановый. Существует необходимость четкого урегулирования оснований и порядка проведения планового контроля, уменьшение количества внеплановых проверок, составления субъектного состава контролирующих органов.

С этой целью Законом Украины от 15 февраля 1995 г., № 60/95-ВР "О наркотических средствах, психотропных веществах и прекурсорах" устанавливаются меры контроля за оборотом наркотических средств, охватывающие: (1) определение основных условий, требований, правил и системы мер; (2) лицензирование деятельности, связанной с оборотом наркотических средств; (3) внедрение системы разрешений в этой сфере; (4) определение ежегодной потребности указанных веществ для медицинских, научных и промышленных целей; (5) применение запретов и ограничений по обороту отдельных наркотиков и установление квот, в пределах которых он осуществляется; (6) предоставление отчетов о деятельности, связанной с оборотом наркотических средств; (7) ведение статистики фактического обращения последних; (8) контролирование выполнения требований и условий, предусмотренных законодательством; (9) установление специальных

требований относительно охраны складских помещений, где хранятся наркотические средства и ограничение доступа к ним посторонних лиц (ст. 6 Закона) [4; 1995. - № 10. -Ст. 60].

Принцип планирования охватывает надлежащее предвидение, полное и своевременное выполнение соответствующих задач и функций государства в области государственной политики, направленной на противодействие незаконному обороту наркотических средств и предотвращение распространения наркомании. Плановость -важный принцип организации работы контролирующих органов.

Во исполнение указанного Закона ДСКН Украины проводит ежегодные расчеты и предварительно определяет потребность государства в наркотических средствах, разрабатывает предложения по установлению квот, в пределах которых происходит оборот наркотических средств (ст. 5 Закона). Кроме того, ДСКН ежегодно подает Кабинету Министров Украины: (а) отчет о результатах реализации государственной политики в сфере оборота наркотических средств и противодействия их незаконному обороту (пп. 5 п. 4); (б) прогнозирует развитие наркоситуации, производит постоянный мониторинг состояния дел в сфере противодействия наркопреступности, обеспечивает сбор и обобщение информации об источниках и путях поступления в незаконный оборот наркотических средств (пп. 7 п. 4); (в) получает, анализирует и обобщает в пределах своих полномочий информацию о состоянии дел в сфере оборота наркотических средств и противодействии их незаконному обороту (пп. 8 п. 4) [14]. Наличие приведенных положений дает возможность сделать вывод, что принцип плановости является неотъемлемым от других принципов государственного контроля в исследуемой сфере.

Не менее важным в деятельности контролирующих органов являеться принцип гласности. Под термином "гласность" надо понимать обязательность прохождения документов и заключений о деятельности контролирующих органов через представительные органы. Поскольку гласность непосредственно связана с публичностью, под ней следует понимать доведение результатов деятельности органов контроля в сфере оборота наркотических средств до сведения общественности путем опубликования этой информации в прессе, сообщения через иные средства массовой информации и т. п. Так, ДСКН Украины организовывает редакционно-издательскую деятельность, взаимодействует со СМИ и общественностью с целью соблюдения принципов открытости, прозрачности и гласности во время своей работы (пп. 9 п. 4) [14]. К тому же ДСКН (а) информирует Международный комитет ООН по контролю за наркотиками (пп. 35

п. 4) и органы государственной власти о заявлениях правительств иностранных государств, которые в соответствии с конвенциями ООН запрещают ввоз на свою территорию наркотических средств (пп. 34 п. 4); (б) готовит и подает в этот Комитет статистические отчеты об обращении в Украине наркотиков (пп. 36 п. 4); (г) осуществляет обмен информацией с компетентными органами иностранных государств и международными организациями (пп. 37 п. 4) [14].

Принцип независимости означает, что органы контроля в области оборота наркотических средств могут выполнять свои задачи эффективно, только если они независимы от подконтрольных субъектов и защищены от постороннего влияния. Необходимость независимости основного контрольного органа (ДСКН Украины) в очерченной сфере, по нашему мнению, целесообразно закрепить в Конституции страны.

С учетом указанного сделаем некоторые выводы. Последовательное осуществление принципов контроля обеспечит его высокую эффективность, действенность и результативность в сфере оборота наркотических средств. Все рассмотренные принципы взаимосвязаны между собой. Поэтому важна их комплексная и системная реализация во взаимосвязи и взаимозависимости, что осуществляется рядом субъектов государственного контроля в этой сфере путем использования соответствующих форм и методов контрольной деятельности на основании норм, установленных действующим законодательством. Таким образом, сформулированные в статье принципы государственного контроля в сфере оборота наркотических средств должны определять и пути совершенствования действующего законодательства и служить представая направляющими, руководящими идеями для законодателя.

Список литературы: 1. Адштстративне право Украши: пщруч. / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та 1н. - Х.: Право, 2010. - 624 с. 2. Бандурка А. М. Административный процесс: учебник / А. М. Бандурка, Н. М. Тищенко. - Харьков: Изд-во НУВД, 2001. - 352 с. 3. Виконавча влада 1 адмшютративне право: моногр. / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К.: Вид. д1м «1н-Юре», 2002. - 668 с. 4. Вщомосп Верховно! Ради Украши. 5. Гаращук В. М. Контроль та нагляд у державному управлшш: моногр. / В. М. Гаращук. - Х.: Фолю, 2002. - 176 с. 6. Гетманець О. П. Принципи державного контролю в бюджетному процес / О. П. Гетманець // Форум права. - 2006. - № 1. - С. 20 -24. 7. Державне управлшня: теор1я 1 практика / за заг. В. Б. Авер'янова. - К.: Юршком 1нтер, 1998. - 432 с. 8. Коломоець Т. О. Державний контроль у галуз1 чорно! металургл в Укрш'ш: оргашзацшно-правовий аспект: моногр. / Т. О. Коломоець, П. С. Лют1ков. - Запор1жжя: Запор1зьк. нац. ун-т, 2009. - 216 с. 9. Колпаков В. К. Адмшютративне право Украши: тдруч. / В. К. Колпаков. - К.: Юршком 1нтер, 1999. - 736 с. 10. Лученко Д. В. Контрольне провадження: дис. ... на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук: 12.00.07 / Лученко Дмитро Валентинович. - Х., 2003. - 180 с. 11. Мамшев А. Змют 1 призначення контролю в мехашзм1 управлшня / А. Мам1шев // Економша, фшанси, право. - 2003. - № 3. - С. 5 - 10. 12. Матвгенко П. Д. Принципи контролю за д1яльшстю оргашв мюцевого самоврядування як суб'екпв адмшютративного права Украши / П. Д. Матв1енко // Митна справа. - 2011. -№ 5. - Ч. 2. - С. 230 - 237. 13. Новий тлумачний словник украшсько'! мови. - [У 4-х т. -Т. 4.] / укл. В. В. Яременко, О. М. Слтко. - К.: Акошт, 1998. - 944 с. 14. Питання Державно! служби Украши з контролю за наркотиками: указ Президента Украши вщ 13.04. 2011 р., № 457/2011 // Офщ. вюн. Украши. - 2011. - № 29. - Ст. 1263. 15. Рябченко О. П. Держава 1 економша: адмш1стративно-правов1 аспекти взаемовщносин: моногр. / О. П. Рябченко; за заг. ред. О. М. Бандурки. - Х.: Вид-во Ун-ту внутр. справ., 1999. - 304 с. 16. Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова. - М.: Политиздат, 1991.- 560 с. 17. ШоринаЕ. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР: моногр. / Е. В. Шорина. -М.: Наука, 1981. - 301 с. 18. Юридична енциклопед1я. - [У 6-ти т. - Т. - 2] / [редкол.: Ю. С. Шемшученко та ш.]. - К.: Укр. енцикл., 2003. - 736 с.

ПРИНЦИПИ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ У СФЕР1 ОБ1ГУ НАРКОТИЧНИХ ЗАСОБ1В Шевчук О. М.

Вивчено й охарактеризовано основш принципи державно! контрольно! дiяльностi, пов'язано! з об^ом наркотичних засобiв, сформульовано поняття контролю цього виду.

Ключовг слова: принципи, державний контроль, об^ наркотичних засобiв, психотропних речовин i прекурсорiв.

PRINCIPLES OF STATE CONTROL OF TRAFFIC IN NARCOTIC DRUGS

Shevchuk O. M.

Studied and described the main principles of state control of the activity connected with the turnover of narcotic drugs, formulated his concept of control of this species.

Key words: principles, of state control, the turnover of narcotic drugs, psychotropic substances and precursors

Поступила в редакцию 19.01.2013 г.