Платность использования земли как основной элемент экономического управления земельными ресурсами Российской Федерации

34 (127) - 2009

ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ

ПЛАТНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ КАК ОСНОВНОЙ ЭЛЕМЕНТ ЭКОНОМИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Д. В. дудник,

кандидат экономических наук, доцент кафедры экологического и земельного права Кубанский социально-экономический институт

Статья посвящена изучению основ платности использования земли в Российской Федерации как элемента государственного экономического управления земельными ресурсами. В статье рассматривается динамика развития отношений по применению платы за использование земли в качестве элемента экономического управления в сфере использования и охраны земельных ресурсов Российской Федерации.

Ключевые слова: платность использования земли, государственное экономическое управление, земельные ресурсы.

Плата за землю является ключевым элементом экономического механизма государственного управления земельными ресурсами, для лучшего понимания его сущности целесообразно обратиться к историческим основам формирования данного правового института.

Основной предпосылкой возникновения платы за землю явилось появление сделок с земельными участками. Земля является особым объектом экономического оборота и правовых отношений в силу своих природных качеств, свойств, функций и роли в жизни общества. В процессе исторического развития претерпевали изменения системы, виды и формы землепользования, соответственно изменялось и правовое регулирование сделок с земельными участками [6, с. 15].

Изначально земельные участки использовались людьми без обособления права на нее конкретных

пользователей, это была самая ранняя историческая форма обладания землей для производственных целей — землепользование, в дальнейшем, в процессе развития производительных сил, изменения экономических отношений, классового расслоения общества возникло землевладение как одна из форм частной собственности на землю.

Первые вещественные свидетельства о заключенных сделках с землей относятся приблизительно к 2000 г. до н. э. В ходе раскопок, происходивших в 1984 г. на месте шумерского города Ур, ученым удалось обнаружить прототипы первых договоров о предоставлении земли в пользование [16, с. 138, 145].

В римском частном праве существовали различные институты правового регулирования, оборота земель, в основном совпадающие с обычным делением договоров (купля-продажа, мена, аренда и пр.) и уже в то время ключевую роль играла цена земли (ее стоимость), устанавливаемая в зависимости от ее состояния, местонахождения, почвенных характеристик и др.

Л. Л. Кофанов отмечает условность продажи земельных участков, поскольку «община сохраняла верховную власть над собственностью». С расширением экспансии римлян вновь захваченные земли считались перешедшими в собственность или римского народа, или императора. Предоставление же их отдельным лицам приводило к различного рода владению, характеризующемуся вещными правами обладателей, но не правом собственности (отсюда,

видимо, и появился такой институт римского частного права, как эмфитевзис (постоянное пользование). Чаще всего такие участки считались как бы арендованными у государства, но не по договору, а в качестве полученных на основе особого вещного права. Одни лица (воины-ветераны, выслужившие чиновники и пр.) наделялись участками навсегда с правом наследования, другие — на период жизни. Достаточно было платить определенную плату, часто символическую. Более того, далеко не всегда проводилось различие между собственно наймом и узуфруктом (право пользования плодами и доходами), а также другими вещными правами [8, с. 104].

В этот период истории в связи с отсутствием абсолютного права собственника на землю не существовало ясных критериев для разграничения отдельных сделок с земельными участками. Поэтому практически во всех случаях передача земельного участка именовалась продажей: «Одни на годы, другие на сто лет продаются манцепсам, т. е. арендаторам». Отличие покупки от форм найма заключалось не в характере владения, а исключительно в его сроках. В первом случае земля продавалась на 100 лет, а во втором — на пять, т. е. на срок до очередных публичных торгов, устраиваемых цензором. Плата за пользование землей выступала в форме поземельного налога, часто она дополнялась жертвоприношениями [4, с. 100].

Единственным существенным условием, при наличии которого договор считается заключенным, являлась плата за землю.

Платный характер различных сделок в отношении земли не вызывал сомнений: «... из того принципа, на основании которого мы начинаем иметь собственные владения и имущество, проистекает и право сдавать принадлежащие нам и брать внаем чужую собственность; и тот, кто берет внаем, согласно общенародному праву, обязан вносить плату сдающему; тот же, кто сдает, обязан предоставить вещь такой, чтобы другой мог ею пользоваться и извлекать доход» [11, с. 229].

Земельный участок рассматривался как вещь, несмотря на то, что долгое время обладание землей сопровождалось ритуальными процедурами, с явным осознанием особенностей этого объекта [15, с. 405].

Специфической была оценка земельного участка с точки зрения его единства. С одной стороны, участок рассматривался как единое целое, с другой — на основании различных возможностей хозяйственной эксплуатации, не исключалось и его разделение. При использовании участка могло быть

выделено большое количество различных полномочий, приобретающих самостоятельное правовое значение [10, с. 67, 145].

В России начало государственному регулированию рынка земли должен был положить Указ об обязанных крестьянах 1842 г., который явился еще одной законодательной мерой, целью которой было постепенное урегулирование земельных отношений в России. Наряду с другими подобными мерами была подготовлена реализация Крестьянской реформы 1861 г. Так, Указ 1842 г. хотя и ввел договорную составляющую в отношения между помещиком и крестьянами, но реализация его на практике была незначительна [15, с. 481].

В России до начала XX в. не было единых установленных государством правил совершения сделок с землей. Так, до XIII в. в начальный период развития государства преобладал метод закрепления всех земель за князьями по наследству, другие лица имели возможность обладать землями исключительно в силу служения князю либо иной административной зависимости (так называемая система «кормления»). В дальнейшем этот порядок лишь усилился. Отдельные участки земли, сады, покосы и угодья могли сдаваться во временное пользование (с натуральной системой оплаты долей урожая — «исполу» и пр.). Но подобные действия с земельными участками были редкостью.

Купля-продажа земельных участков обычно сопровождалась в знак перехода власти на ней вручением дерна, т. е. куска почвенного слоя, в присутствии девяти (позднее — пяти) свидетелей. Письменное оформление таких сделок началось ориентировочно с половины XVII в., когда акты продажи земли стали оформляться в специальных книгах, ведущихся государственными чиновниками.

До 1917 г. земельное право в России как особая отрасль отсутствовало. Все правовые отношения, связанные с землей, регулировались в рамках общего гражданского законодательства [12, с. 134].

В советский период оборот участков в его истинном (рыночном) смысле был практически прекращен. Вся земля стала объектом государственной собственности.

Уже первый Земельный кодекс запретил ее продажу. Допускалась лишь так называемая трудовая аренда. Сдача земли внаем производилась после регистрации в волостном или местном сельском Совете [4, с. 86]. И лишь при наличии исключительных условий (например, когда семья арендатора пострадала от стихийного бедствия и т. п.). Обработка земли могла осуществляться только

лично, сдача внаем запрещалась, если арендодатель прекращал ведение собственного хозяйства, были введены существенные ограничения по срокам аренды и т. д. Более того, если в ГК РСФСР 1922 г. земельные участки упоминались в числе возможных объектов аренды, то в ГК РСФСР 1964 г. указание на них отсутствовало [4, с. 169].

Договоры аренды земельных участков были ограничены изначально нормативными правовыми актами, а впоследствии — постановлением ЦИК и СНК СССР от 04.07.1937 — запрещены. Общая концепция возникновения каких-либо прав на землю в тот период была четко прописана: если гражданин или организация нуждались в получении участка, то для выделения земли принималось соответствующее административное решение.

После окончания Великой Отечественной войны была предусмотрена ограниченная возможность временного пользования землей, но не в результате соглашения сторон, а в силу распорядительного акта государственного органа.

На протяжении советского периода существования нашего государства земельный правопорядок постоянно реформировался. Активно эксплуатировалась идея преимуществ крупного социалистического земледелия, создания в сельском хозяйстве крупных совхозов и колхозов на базе государственной или кооперативной формы собственности на средства производства и праве постоянного (бессрочного) пользования землями сельскохозяйственного назначения. Однако реформы 1953 и 1965 гг., принятие Продовольственной программы 1982 г. и внедрение методов внутрихозяйственного, арендного и семейного подрядов на селе не дали ожидаемого результата.

Учреждение платы за пользование природными ресурсами стало возможным после отмены исключительной государственной собственности на землю и другие природные ресурсы и введения их в гражданский оборот. Платность следует рассматривать как следствие преобразования при-родно-ресурсных отношений в ходе проведения рыночной реформы [5, с. 455].

С 1990 г. в Российской Федерации в связи с внедрением рыночных механизмов в экономике появилась потребность перехода от государственной монополии на землю и другие природные ресурсы к многообразию форм собственности на земельные участки.

23.11.1990 был принят Закон РСФСР «О земельной реформе». Он предусматривал, что земельная реформа имеет целью перераспределение

земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР [12, с. 134]. При проведении земельной реформы предусматривалась бесплатная передача земельных участков в собственность гражданам бесплатно.

Использование земли в РСФСР стало платным. Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагались ежегодным земельным налогом.

Для проведения операций, связанных с оценкой, куплей, продажей земель, провозглашалось создание Российского земельного банка. Об этом указании было забыто еще до отмены этого исторического закона [7, с. 255].

Для ведения крестьянского хозяйства земля предоставлялась в собственность граждан бесплатно в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе, в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве. Дополнительная земельная площадь для ведения крестьянского хозяйства до предельных норм, устанавливаемых в республиках, краях, областях, могла быть получена за плату [4, с. 317].

В период с 1990 г. издается большое количество указов Президента РФ и правительственных правовых актов о порядке и правилах осуществления земельной реформы и перераспределении земель между собственниками и пользователями земельными участками. Одновременно важное место среди законодательных предписаний о реализации земельной реформы стали занимать нормы ГК РФ [1]. Они способствовали формированию земельного рынка, предписывая законом разрешенные формы сделок с земельными участками [14, с. 241].

В ходе земельной реформы в Российской Федерации были осуществлены значительные преобразования. Произошла ликвидация монополии государственной собственности на землю.

Вместе с тем земельная реформа, по мнению Правительства РФ, не была доведена до конца, поэтому им в 1999 г. была разработана первая, на мой взгляд, основополагающая, и утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы». В ней сказано, что перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффектив-

ное использование и социальную справедливость при распределении земли [4, с. 125].

Основными целями проводимой в тот период земельной реформы были признаны: повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения социального, инвестиционного и производительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста. Для их достижения была запланирована разработка специального отраслевого законодательства, проектов федеральных законов, содержащих нормы по регулированию отношений в сфере оценки земли, государственного регулирования отдельных категорий земель, особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель, о землях городов и иных поселений, о порядке изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность и т. д.

В дальнейшем новые целевые программы стали разрабатываться не только на общероссийском, но и на региональном уровне. В качестве примера можно привести программы разработки и укрепления земельных отношений на территориях особых экономических зон (в частности Калининградская область, где разрабатываются программы для различных районов в различных уровнях деятельности). Все вышеперечисленные программы, независимо от уровня разработки сводятся к совершенствованию земельных правоотношений, т. е. урегулированных нормой права общественных отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации, среди которых особое место занимают отношения связанные с платностью использования земель, а также все экономические и юридические аспекты данного вопроса.

Создание цивилизованного рынка земли, когда важнейшим условием оборота является взаимное согласие сторон, предмет (т. е. сама земля) и цена, опирающиеся на действие закона, состоялось только в период 1991 — 2001гг. [13, с. 28—29].

Этот период можно назвать переломным моментом в формировании современного земельного права. Начиная с 2000-х гг. земельное законодательство серьезно реформируется. И рассматриваемый правовой институт платы за землю — не исключение. Только за последние несколько лет в нормативные акты, регулирующие земельные правоотношения, было внесено несколько десятков значимых изменений, не считая несущественных — менее значимых изменений. Существенной корректировке подверглись многие нормы Земель-

ного кодекса РФ и Закона РФ от 11.10.1991 «О плате за землю», претерпевшие значительное количество изменений и дополнений.

В настоящее время большое внимание уделяется совершенствованию земельных платежей, которое предполагает установление зависимости между размерами уплачиваемых земельных платежей и наложением на земельный участок ограничений в его использовании и обременений правами иных лиц, расчет ставок земельного налога в городах с учетом возможных направлений градостроительного использования городских земель, выравнивание ставок земельного налога и арендной платы, взимаемой с пользователей государственных и муниципальных земель, ужесточение контроля за сбором земельных платежей и их перечислением в соответствующие уровни бюджетов, завершение инвентаризации земель, проведение их оценки, учета и государственной регистрации, существенное сокращение льгот по земельному налогу. Следует отметить, что вышеперечисленные требования, предъявляемые к нормам земельного законодательства, нашли свое отражение в новом Земельном кодексе РФ [9, с. 45].

Плата за землю — это общее название для всех видов обязательных платежей, уплачиваемых в связи с реализацией права частной собственности и иных вещных прав на землю, ее целью является стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий [5, с. 455].

В соответствии со ст. 65 Земельного кодекса РФ формами платы за землю являются земельный налог и арендная плата [2].

Правовой основой взимания земельного налога является вступившая в силу с 01.01.2005 гл. 31 «Земельный налог» Налогового кодекса РФ. Она введена Федеральным законом от 29. 11. 2004 № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» [3].

Таким образом, платность использования земли является ключевым объективно обусловленным элементом экономического управления

земельными ресурсами, позволяющим активизировать деятельность землепользователей в части ее рационального использования и охраны.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Гражданский кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ. с изм. и доп. от 6 декабря 2007 г. // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2007. № 50. Ст. 6246.

2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25. 10. 2001 № 136-ФЗ с изм. и доп. от 08. 11. 2007 // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2007. № 46. Ст. 5553.3.

3. О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации от 29. 11.2004 № 141 ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4840.

4. Бороздин С. В. Земельные отношения и аграрные реформы. М.: ЮНИТИ, 2002. 240 с.

5. Быстров Г. Е. Земельное право: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. 720 с.

6. Гольцблат А. А. Сделки с землей в России: купля-продажа; аренда; приватизация; ипотека. М.: Альпина, 2005. 99 с.

7. Духно Н. А., Чубуков Г. В. Земельный правопорядок и ответственность. Учебное пособие. М., 1998. 362 с.

8. Кофанов Л. Л. Обязательственное право в архаичном Риме. М.: Юрист 1994. 216 с.

9. Кузьмин Г. В. Земельный налог. Особенности исчисления и уплаты. М.: Вершина, 2006. 186 с.

10. Муромцев С. А. Гражданское право Древнего Рима. М.: Статут, 2003. 685 с.

11. Отрывки из «Институций» Ульпиана // Памятники римского права. Юлий Павел. Пять книг сентенций к сыну. Фрагменты Домиция Ульпиана. М.: Зерцало, 1998. 287 с.

12. Синайский В. И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2002. 638 с.

13. Сухова Е. А. Справочник юриста по земельному праву. СПБ.: Питер, 2007. 272 с.

14. Устюкова В. В. Правовое положение крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства в условиях аграрной реформы. М. : Институт РАН ИГП, 2005. 241с.

15. Ходский Л. В. Земля и земледелец. Т. 11. СПб. : Типография. М. Стасюлевича, 1891. 481с.

16. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Т. 1. М. : Юристъ. 1996. 392 с.