Формирование антикоррупционного правового порядка России

С.Н. Шишкарев

ФОРМИРОВАНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ПРАВОВОГО

ПОРЯДКА РОССИИ

Коррупция в России и мире приобретает угрожающий характер. Она получила широкое распространение во всех слоях общества и среди всех ветвей власти. Не секрет, что по уровню коррумпированности наша страна опережает многие государства мира. Очевидно, что коррупция - это не только общественное зло, требующее адекватной моральной оценки обществом, она является существенным тормозом общественного развития, формирования рыночных отношений и институтов демократии. Поэтому не случайно столь пристальное внимание власти к проблеме коррупции в России, поиск эффективных механизмов борьбы с ней. Последние шаги, предпринимаемые Президентом РФ, дают надежду на принятие системы институциональных мер противодействия этому злу, еще не имевших прецедентов в истории страны. Речь идет о формировании эффективного антикоррупционного порядка, включающего систему политических, правовых, правоохранительных мер, в рамках которого коррупционные отношения будут существенно затруднены.

Об остроте проблемы борьбы с коррупцией свидетельствуют результаты исследования, проведенного международной организацией «Transparency International». В 2003 году ее эксперты опросили 5666 граждан и 1838 представителей малого и среднего бизнеса в сорока регионах РФ. Респондентов спрашивали, когда, кому и в каких размерах они давали взятки. На основе этого объем коррупционного рынка в сорока регионах эксперты оценили в 520,9 млрд руб. в год. От граждан чиновники получают 170,4 млрд руб. в год, а от предприятий малого и среднего бизнеса еще 350,47 млрд руб. Выяснились и географические особенности национального мздоимства. Наиболее развит институт взяточничества в Московской, Нижегородской, Саратовской и Челябинской областях, а также в Москве и Санкт-Петербурге. Менее оно выражено в Карелии, Ярославской, Тюменской, Архангельской и Омской областях.

Примечательно, что по итогам проведенных исследований, риск коррупции среди инспекторов ГАИ в начале 90-х годов составлял 60 %. В настоящее время он достиг 72 %. Риск заплатить милиции за тот же период увеличился с 30 до 40 %, суду - с 26 до 47 %, а попасть в коррупционную ситуацию в стенах вуза - с 36 до 52 %. При этом средний размер взятки преподавателю вуза вырос до 10 тыс. руб. Работники ГАИ в масштабе страны «зарабатывали» на взятках в 80-е годы 3 тыс. долларов в год, а сейчас до 1 млрд долларов.

Системный характер коррупции предполагает и системные меры борьбы с ней. Так, антикоррупционный правовой порядок должен сочетать в себе систему разноуровневых политикоправовых элементов, включающих различные субъекты этой борьбы, правоотношения, составляющие сущность деятельности по борьбе с коррупцией, нормы различных отраслей права, регулирующие эту борьбу и составляющие ее правовую основу. Антикоррупционный правовой порядок следует рассматривать как правовую категорию, отражающую связь между тенденциями в сфере коррупционных отношений и институтами гражданского общества и государства, обусловливающими регулирование антикоррупционной деятельности. Содержание антикоррупционного правового порядка определяется ценностями антикоррупционной политики государства, концептуализирующей национальные интересы в сфере противодействия коррупции, перспективы социально-экономического и культурного развития; уровнем развития институционально-правового обеспечения антикоррупционной деятельности.

Построение антикоррупционного порядка должно опираться на четкие концептуальные знания о том, что представляет собой коррупция как социальное, правовое и криминологическое явление. Интегральный характер дефиниции коррупции, которая должна лечь в основу программы борьбы с ней, систематизации антикоррупционного законодательства и криминологических оценок объясняется многоплановостью этого явления и междисциплинарным характером его исследования.

Можно констатировать, что сложность в определении коррупции объясняется социальными причинами данного явления. Коррупция действительно характеризуется социальной сущностью, без прояснения которой невозможна эффективная борьба с ней. Как социальное явление, коррупция есть порождение социальных противоречий общества, государства, его властных структур. В этом смысле коррупция -не просто преступное поведение должностного лица, это социальное зло, присущее данному государству - подкупаемость и продажность государственных чиновников, общественных и политических деятелей [1; 2]. Очевидно, что сказанное означает институциональную устойчивость данного явления, его воспроизводимость на основе культивируемых в обществе моделей и стратегий поведения.

Законодательство, которому отводится первостепенная роль в борьбе с коррупцией, тем не менее, является лишь внешним выражением данных противоречий, коренящихся в социальных процессах. Это не значит, что оно пассивно в отношении коррупционных отношений. Напротив, пробелы в правовом регулировании определенной совокупности общественных отношений, правовые коллизии, неопределенность правовых норм могут быть стимулом для развития коррупции. В то же время законодательство может устранять социальные причины этого зла. Однако следует подчеркнуть, что правовые средства здесь вторичны. Коррупция является следствием происходящих в обществе экономических и политических процессов: политической нестабильности, экономического упадка, деградации морали, ослабления системы социального контроля. Дефекты правовой системы являются лишь одним из факторов, обусловливающих данное явление.

Поэтому построение антикоррупционного правового порядка в первую очередь должно основываться на воле политической власти и ее органов, опирающейся на осознание большей частью населения необходимости искоренения этого социального зла. Это является главным условием формирования политических и правовых средств антикоррупционной деятельности государства.

Латинское слово «согтатреге» означает порчу, уничтожение, истребление, искажение, подкуп, задабривание подарками, совращение. В римском праве этот термин применялся для определения деятельности лиц, искажающих судебный процесс или процесс управления общественными делами. Наиболее близкое современному было понимание коррупции у Н. Макиавелли, который рассматривал ее как использование публичных возможностей в частных интересах. По мнению В.Л. Римского, наиболее адекватным российским условиям является признание коррупционными любых действий, нарушающих нормативное регулирование и развитие той или иной отрасли, сферы деятельности и страны в целом посредством использования публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным [3]. Несмотря на широкий характер данного определения, оно отражает наиболее существенное в данном явлении, а именно - использование публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным. Это дает преимущество перед криминологическим подходом к определению коррупции, который исходит из того, что коррупция есть скорее синтетическое социальное и криминологическое понятие, чем правовое. Отсюда в определении состава преступления часто используется другое понятие - «коррупционная преступность» как совокупность преступлений коррупционного характера в виде подкупа, продажности государственных, иных служащих путем использования ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах служебных полномочий и других возможностей, связанных с занимаемой должностью.

Однако можно сказать, что сегодня уже сложилась определенная совокупность общественных отношений, которую принято обозначать словом «коррупция». Отсутствие же законодательного определения коррупции свидетельствует лишь о пробелах в правовом регулировании, и задача заключается в выработке такого определения. Фактически уголовное законодательство отождествляет коррупцию с взяточничеством. Согласно УК РФ понятие взяточничества включает два вида преступлений, ответственность за которые предусмотрена ст. 290 «Получение взятки» и ст. 291 «Дача взятки». Получение взятки - это «1. Получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство на службе» [4, с. 218].

Между тем коррупционными следует признать и ряд других преступлений, предусмотренных УК РФ. К их числу следует отнести: коммерческий подкуп, присвоение и растрату, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, незаконное участие в предпринимательской деятельности, служебный подлог, вынесение заведомо неправосудного приговора, решения или иного судебного акта и некоторые другие [5]. Очевидно, что коррупция выходит за пределы взяточничества и прямо или косвенно включает целый ряд деяний, предусмотренных УК РФ:

Статья 141.1 Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума.

Статья 160. Присвоение или растрата.

Статья 163. Вымогательство.

Статья 201. Злоупотребление полномочиями.

Статья 202. Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами.

Статья 204. Коммерческий подкуп.

Отметим, что это далеко не полный перечень статей, которые можно причислить к квалифицирующим коррупционные деяния. В то же время государственная и ведомственная статистика фиксирует как коррупционные лишь преступные деяния, предусмотренные ст. 160, 204, 290, 291 УК РФ.

Следует обратить внимание на международное законодательство и другие регламентирующие документы в определении коррупции. В документах ООН и Совета Европы коррупция рассматривается как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп. В 1995 году на первой сессии Группы Совета Европы по проблемам коррупции было дано официальное определение этому явлению - «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, работающего в частном секторе, независимого агента либо других отношений такого рода и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц» [6].

Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., все виды коррупции классифицирует по двум группам: в публичном и в частном секторе. К коррупции в публичном секторе относятся следующие деяния:

- подкуп национальных публичных должностных лиц;

- подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций;

- хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом;

- злоупотребление влиянием в корыстных целях;

- злоупотребление служебным положением;

- незаконное обогащение.

К коррупции в частном секторе документ относит подкуп и хищение имущества.

Сегодня осознана необходимость в законодательном определении коррупции как важном шаге в формировании антикоррупционного правопорядка. Такое определение дается в проекте федерального закона «О борьбе с коррупцией»: коррупция - это не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и имуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп данных лиц путем противоправного представления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ. Нужно подчеркнуть важность самого намерения авторов законопроекта дать определение коррупции. Тем не менее очевидно, что данное определение не охватывает весь перечень вышеприведенных деяний, предусмотренных УК РФ. Это снижает его институциональную значимость в формировании антикоррупционного порядка. Из приведенного контекста видно, что коррупция должна рассматриваться как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Данное же определение фокусирует содержание коррупции на взяточничестве, что не соответствует сущности коррупционных отношений, сводя их к частному проявлению.

Важно подчеркнуть, что значение правового определения коррупции для формирования антикоррупционного порядка заключается в том, что оно должно содержать социальную, политическую, идеологическую, правовую и организационную стратегию борьбы с этим социальным злом. Антикоррупционный правовой порядок представляет собой сложное иерархическое образование, включая идеологический, институциональный и организационный уровни как систему концептуализированных идей и принципов антикоррупционной политики, институциональное нормативное правовое обеспечение регулирования антикоррупционной деятельности, совокупность учреждений и организаций, реализующих цели антикоррупционной политики. К функциям антикоррупционного правового порядка относится упорядочивание отношений в сфере управления, стабилизация общественной, политической и правовой систем, реализация интересов личности, общества и государства, стабилизация и укрепление структуры антикоррупционного правового порядка, обеспечение развития ее элементов. По нашему мнению, такому подходу отвечает более общее (системное) понимание коррупции как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Такое определение не только может играть инстиуциональную роль в развитии и систематизации антикоррупционного законодательства, оно содержит социальную и политическую оценку данного явления, представляет собой некую политико-правовую идеологему, которая должна стать основой формируемого антикоррупционного правопорядка.

Формирование эффективного антикоррупционного правопорядка, направленного на реальную борьбу с этим злом, а не на виртуальную демонстрацию деятельности по борьбе с ним, начинается с соответствующей его общественной оценки - с формирования антикоррупционного общественного мнения, когда «...наступает пороговый момент и политическая, правящая и экономическая элита (а

реальная организация противодействия коррупции в первую очередь зависит от нее) не может пренебрегать мнением народа» [7]. Тогда формируется антикоррупционная политика, обеспеченная соответствующей идеологией, основанная на ценностях, прививающих нетерпимость к этому общественному злу. Именно такой момент наступил в России сейчас, когда борьба с коррупцией, осознанной как одно из основных препятствий на пути дальнейшего развития, становится приоритетом в деятельности государства и общества. Современная государственная антикоррупционная политика России представляет собой деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан по регулированию антикоррупционной деятельности в целях социальноэкономического и культурного развития, в соответствии с интересами национальной безопасности, на основе реализации прав и свобод человека и гражданина. Трудности российской антикоррупционной политики обусловлены противоречиями, сложившимися между коррупционными отношениями и антикоррупционным правовым порядком.

Вся совокупность противоречий содержится в четырех основных группах: концептуальная неразработанность целей и задач антикоррупционной политики, правовая неурегулированность определенной совокупности общественных отношений, правовая неопредленность понятия коррупции и коррупционного преступления, противоречия действующего законодательства.

Целью антикоррупционной политики мы предлагаем рассматривать снижение уровня коррупции посредством реализации прав и свобод человека и гражданина, общества и государства на основе реализации следующих задач: предупреждение коррупционных правонарушений; обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения во всех случаях предусмотренными нормативными правовыми актами; мониторинг коррупционных факторов и эффективности реализуемых мер антикоррупционной политики; формирование антикоррупционного общественного мнения; обеспечение прав граждан на доступ к информации о фактах коррупции; создание механизма против подкупа граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; создание условий для замещения должностей государственной и муниципальной служб лицами с высокими моральными устоями.

Важной частью антикоррупционной политики является формирование антикоррупционного законодательства. В плане институционализации эффективного антикоррупционного правового порядка полагаем важным решение следующих задач по его совершенствованию: разработать концепцию государственной антикоррупционной политики; принять закон «О борьбе с коррупцией»; внести изменения и дополнения в Гражданский, Гражданско-процессуальный, Трудовой кодексы РФ, Кодекс об административных правонарушениях и федеральные законы, регулирующие государственную службу, оборону, безопасность государства, военную службу, службу в органах внутренних дел и других силовых структурах в целях устранения в них как внутренних противоречий, так и противоречий между ними; предусмотреть административную ответственность за нарушение государственным служащим данной им Присяги в виде административного штрафа, предусмотренного КоАП; дополнить КоАП соответствующей статьей; в КоАП установить административную ответственность за мелкий должностной подкуп в виде штрафа в размере трехкратной стоимости незаконно полученного вознаграждения, установив максимальный размер суммы подкупа до 5 МРОТ, тем самым разграничив понятия «взятка» и «мелкий должностной подкуп»; ст. 575 ГК РФ следует подкрепить установлением административной ответственности за получение государственным служащим или должностным лицом подарков стоимостью более 5 МРОТ, предусмотрев в КоАП РФ специальную статью об административной ответственности за получение подарков свыше указанной суммы за совершение правомерных действий, входящих в компетенцию данного служащего или должностного лица.

Проект закона «О борьбе с коррупцией» должен:

- включать определение коррупции как любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг, или льгот, в том числе неимущественного характера) как для себя, для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо представление такой выгоды указанному лицу [8];

- признавать коррупционными деяния, запрещенные следующими статьями УК РФ: 141 (пп. «а», «б»), 145, 159 (п. «в» ч. 2), 160 (п. «в» ч. 2), 163, 164, 170, 184, 188 (п. «б» ч. 3), 201, 202, 204, 210 (в случае ч. 2, 3 ст. 174, ч. 2, 3, 4 ст. 290, ч. 2 ст. 291), 210 (ч. 3) (в случае ч. 2, 3 ст. 174, ч. 2, 3 ст. 285, ч. 2, 3 ст. 286, ч. 3 ст. 287), 221 (п. «в» ч. 2), 226 (п. «в» ч. 2), 229 (п. «в» ч. 2), 285, 286, 288, 290, 304, 309 (ч. 1, 4).

Литература

1. Долгова А.И. Коррупция и борьба с ней. М., 2000.

2. Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000.

3. Римский В.Л. Бюрократия, клиентизм и коррупция в России // Общественные науки и современность. 2004. № 6.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации // Полный сборник кодексов Российской Федерации. М., 2006.

5. Криминология. М., 2004.

6. Журнал российского права. 2000. № 7.

7. Новикова О.С. Основные направления формирования антикоррупционной политики в условиях Российской Федерации // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 6.

8. Лопатин В.Н. О системном подходе к антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. № 7.