2001. 03. 023. Федеративные и региональные государства в перспективе европейской интеграции. Federal and regional states in the perspective of European integration / Europ. Comiss. For democracy through law. Strasbourg : Council of Europe Publ. , 1999. 144 p

2001.03.023. ФЕДЕРАТИВНЫЕ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВА В ПЕРСПЕКТИВЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ.

Federal and regional states in the perspective of european integration / Europ. comiss. for democracy through law. — Strasbourg : Council of Europe publ., 1999. — 144 p.

Сборник включает материалы семинара, организованного в Болонье 18-19 марта 1999 г. Европейской комиссией по достижению демократии посредством права в сотрудничестве с рядом университетов. Обсуждалась роль субъектов федераций и регионов государств — членов ЕС в европейской интеграции. В сборник вошли доклады, касающиеся как общих проблем, так и ситуаций в отдельных странах (Австрия, Бельгия, Германия, Италия, Испания и др.). Настоящий реферат отражает содержание докладов общего характера, рассматривающих перспективы Европейского союза с позиций кооперативного федерализма.

В докладе "Кооперативный федерализм и территориальная автономия: Перспективы Европейского союза" президент Венской комиссии А.Пергола, проанализировав модели кооперативного федерализма в США и Европе, пришел к выводу, что сегодня кооперация должна быть трансграничной, учитывающей интересы субъектов федераций и регионов в наднациональном интеграционном процессе. И в этом основа для создания норм европейского права, которые могут стать прецедентом для внутригосударственного.

Европейский союз автор рассматривает как современный тип конфедерации, вновь возникшая форма которой существенно отличается от предыдущих. Перспектива создания из государств-членов супергосударства, новой нации видится автору маловероятной. Часто современная конфедерация рассматривается как конечная фаза интеграции. Однако для того, чтобы соответствовать ожидаемым результатам, конфедерация должна развиваться, по крайней мере, она должна отвечать основным принципам и ценностям демократии.

Говоря о правовых основах и перспективах европейского кооперативного федерализма, А.Пергола отмечает, что этот вопрос следует рассматривать с учетом национального права государств-членов. Только нормы внутригосударственного права регулируют организацию местной и региональной властей и их участие во внешних связях, особенно в интеграционном процессе. С другой стороны, сотрудничество в рамках сообщества государств и регионов предусмотрено основными принципами права ЕС, из которых кооперативный федерализм может черпать стимулы для развития. Основная идея заключается в том, чтобы рассматривать регион не только как географическую зону торговли, но и как источник собственного развития, объединяющий свои децентрализованные ресурсы с ресурсами центрального правительства.

Принцип такого объединения связан с принципом субсидиарности, изначально включенным в систему организации Сообщества, а затем и в Маастрихтский договор. Сегодня кооперация ограничена группой участников и, по мнению автора, носит скорее вспомогательный характер для каждого государства. Однако принцип субсидиарности предусматривает создание союза народов Европы, в котором решения принимаются с максимальной степенью приближенности к гражданину, а местная власть, регион или субъект федерации являются предельно допустимым уровнем централизации. И если этот принцип не превратится в пустую декларацию, он может существенно повлиять на архитектуру Европы.

В контексте Союза, продолжает автор, кооперативный федерализм может быть только способом строительства Европы на принципах гражданского общества: он дополняет систему Союза, основанную на дипломатических отношениях национальных государств, взаимодействием на уровне местных и региональных автономных единиц, а также других автономных структур, присущих кооперации. Последняя, независимо от формы, всегда строится на договоре или, по крайней мере, связана с ним. Это означает, что европейские соглашения должны заключаться с согласия Союза, подтверждающего соответствие кооперативных связей договору, и инкорпорироваться в правовую систему ЕС. При этом любая норма права, связанная с кооперацией, должна защищаться внутригосударственным правом и непосредственно применяться во всех заключивших соглашение государствах.

Автор подчеркивает, что кооперативный федерализм - это институциональная задача Европейского союза.

Доклад профессора Римского университета Ч.Пинелли посвящен месту регионов в интегрирующейся Европе.

Описывая на примере Италии институциональные механизмы вовлечения регионов в процесс принятия общеевропейских решений, автор задается вопросом: почему, несмотря на определенные достижения европейского права в этой области, национальные правовые системы отстают от него? Конституционная структура децентрализованного государства в целом дискуссионна, и проблема отношений государства и регионов здесь ключевая. Итальянская Конституция достаточно подробно регламентирует разделение функций между государством и регионами, но опыт показывает, что основные институты и процедуры нуждаются в межуровневой кооперации с учетом европейской интеграции. Органом, наиболее подходящим для решения таких задач, Ч.Пинелли считает верхнюю палату парламента, сходную с германским бундесратом.

Исследуя положение регионов в системе интегрирующейся Европы, автор пишет, что в основе европейских институциональных структур все еще лежат отношения между государствами-членами, роль регионов и иных автономных единиц ограничена. Довольно часто звучат предложения поставить регионы в равные условия с государствами-членами, создав трехуровневую систему "Европы регионов". Некоторые ученые предлагают делегировать европейским институтам право решать вопросы наднационального характера, главным образом, связанные с внутренними рынками. Акцент здесь переносится с институционального строительства на политику и регулирование, определяемое потребностями внутреннего рынка и задающее различные конфигурации отношениям между органами Евросоюза, национальными и региональными институтами, независимо от конституционных рамок.

Диффузия европейской региональной политики, резюмирует автор, требует корректировки условий, в которые были поставлены регионы общим, а затем и внутренними рынками. Убежденность в том, что цель общевропейского регулирования состоит в создании справедливых условий конкуренции для регионов, неизбежно повлечет внутригосударственное перераспределение конституционных функций.

Профессор конституционного права Университета Болоньи Г.Верготини согласен с тезисом А.Перголы о конфедеративном характере современной Европы. Параметры Европейского союза, отмечает он в заключительном докладе, можно определить как конфедерацию с собственным правом, не являющимся федеральным. Передача суверенных прав стран-членов, сопутствующая ограничению национального суверенитета, не является процессом создания нового суверенного субъекта. Рассматриваемая конфедеративная модель способствует возникновению федеративных отношений, связывающих государства и различные политические единицы. При этом она может быть использована для децентрализации унитарных государств, как это произошло в Бельгии.

Г.Верготини достаточно подробно останавливается на принципе кооперативного федерализма, получающего все большее распространение в правовой и политической системах ЕС. Традиционно формы кооперации определяются как горизонтальные (между государствами-членами) и вертикальные (между ЕС и государствами-членами). Формы вертикальной кооперации включают координацию связей между органами ЕС и автономных политических единиц, если это предусмотрено правовыми системами отдельных стран. Но есть еще субрегиональные единицы - муниципалитеты - неотъемлемая часть всех политических систем государств-членов, и они являются основными субъектами процесса кооперации.

Интервенционизм Европейского союза сказывается на объеме и характере полномочий локальных единиц. При этом европейские договоры прямо не затрагивают положений национальных конституций, гарантирующих политическую автономию. Конституционное распределение полномочий между органами ЕС, государством и регионами самостоятельно определяется национальным законодателем, и договоры не устанавливают различий между унитарными государствами и теми, в которых существуют те или иные формы политической автономии. И поскольку поощряются различные формы участия, в Европе есть возможность выбора моделей политической и административной децентрализации.

Г.Верготини также считает, что кооперация — основополагающий принцип Европейского союза.

1. Кооперативный федерализм не является догмой, которой необходимо следовать государствам-членам во внутренней и внешней политике.

2. Среди государств — членов ЕС существуют значительные различия в конституционном регулировании автономных политических единиц и форм их участия в центральном правительстве.

3. Кроме автономных политических сообществ в рамках, устанавливаемых европейскими договорами, субъектами кооперации являются национальные государства.

4. Принцип субсидиарности отражает идею гибкой кооперации в Европейском союзе. Европейские граждане подчиняются нормам, установленным их муниципалитетами, промежуточными между муниципалитетами и государством органами власти и центральным правительством в зависимости от уровня соответствующих полномочий.

5. Наконец, сложность действия норм европейского права применительно к принципу кооперации означает не более чем поиск нового баланса между свободой каждого европейца, который приобрел европейское гражданство в дополнение к национальному, и сферой публичной власти. Интеграция создает пространство для взаимного согласования интересов различных уровней власти.

Т.П.Титова