О понятии «Административный процесс» в Российской юридической науке

Ярыгин Иван Иванович

кандидат юридических наук,

старший оперуполномоченный группы уголовного розыска отделения полиции Рязановское ОВД по ТиНАО ГУ МВД России по г. Москве

Беликов Александр Павлович

кандидат юридических наук,

старший научный сотрудник ООНКСиПНК ЦООНИР

ВНИИ МВД России

О понятии «административный процесс» в российской юридической науке

В статье рассматриваются вопросы о сущности и содержательной стороне административного процесса. Исследование точек зрения различных авторов на этот вопрос позволило выявить, что в настоящее время традиционно рассматриваются две основные концепции административного процесса - «юрисдикционная» и «управленческая».

Ключевые слова: административный процесс, ответственность, правоотношения, юрисдикция, правоприменение.

I.I. Yarygin, Master of Law, Senior Operative of Group of Criminal Investigation of Department of Police of Ryazanovskoye Department of Internal Affairs according to Troitsky and Novomoskovsky Administrative District of the Main Directorate of the Ministry of the Interior of Russia in Moscow; e-mail: yii75@bk.ru;

A.P. Belikov, Master of Law, Senior Researcher of OONKSIPNK of the Centre of Organization of Ensuring of Scientific Researhc Works of the National Research Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: a.belikov13@mail.ru About the concept of «administrative processes» in the Russian legal science The article examines the nature and content of the administrative process. Study points of view of different authors on this issue revealed that currently are traditionally considered two basic concepts of administrative process - «jurisdictional» and «management».

Key words: administrative process, responsibility, legal relationship, jurisdiction, law enforcement.

Важнейшим критерием правомерности привлечения к административной ответственности является неукоснительное соблюдение органами правоприменения предусмотренных законодательством Российской Федерации правовых, организационных и административно-процессуальных условий. В ряду таких условий ученые-административи-сты прежде всего называют:

«совершенное законодательство об административной ответственности и о порядке реализации установленных законом административно-правовых санкций;

взаимодействие органов, обеспечивающих охрану правопорядка;

четкое административно-правовое регулирование процесса и процедур, обеспечивающих эффективное правоприменение в сфере реализации административной ответственности» [1, с. 237-238].

Последнее из перечисленных условий направлено на упорядочение действий юрисдик-

ционных органов в рамках административных правоотношений и представляет собой определенный в законодательстве Российской Федерации порядок, который необходимо соблюсти для привлечения виновного лица к административной ответственности. В науке административного права сложилось понимание того, что данная процедурная урегулированность деятельности правоприменительных органов в наиболее общем виде получила название административного процесса.

Вместе с тем, вопрос о сущности и содержательной стороне административного процесса до настоящего времени не имеет однозначного толкования среди ученых-административи-стов. Исследование точек зрения различных авторов [2, с. 306; 3, с. 301; 4, с. 111 -116; 5, с. 130-132; 6, с. 139-141] на этот вопрос позволило выявить, что в настоящее время традиционно рассматриваются две основные концепции административного процесса -«юрисдикционная» и «управленческая». Тра-

316

диционно считается, что основу юрисдикцион-ной концепции заложили взгляды, изложенные в монографии Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» (1964), где автор указала, что «административный процесс - особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения». Многие авторы [7; 8; 9] упоминают о рассмотрении сущности административного процесса в узком и широком смысле, хотя, по сути, речь здесь идет также о юрисдикционной или управленческой стороне вопроса соответственно.

Первая из названных концепций заключается в понимании того, что основанием административного процесса является жалоба, т.е. спор, следовательно, ее рассмотрение может быть только в юрисдикционном производстве.

Исследование работ сторонников данной концепции [10; 11; 12] позволило выявить ее отличительные особенности:

1) административный процесс связан исключительно с реализацией административно-правовых актов, изданных в отношении разрешения споров, и включает в себя возможность применения мер принуждения;

2) административный процесс имеет общие черты с гражданским и уголовным процессом, в связи с чем он должен иметь с ними общие тенденции развития;

3) понятие административного производства определяется сторонниками юрисдикционно-го подхода как более широкое по отношению к административному процессу, поскольку оно включает в себя разнонаправленные стороны деятельности в области государственного управления (производство, связанное с внутренней организацией аппарата управления; производство, обусловливающее связи между органами государственного управления, между госорганами и гражданами);

4) нормы административно-процессуального права направлены на регулирование обособленной группы административных правоотношений, связанных с рассмотрением споров и применением в связи с этим мер административного принуждения;

5) в основном административно-процессуальные нормы исчерпываются Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Вторая, управленческая концепция административного процесса получила значительно большее число сторонников. В частности, данную концепцию в различное время поддержали и развили такие ученые, как Д.Н. Бахрах,

А.П. Коренев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Г.И. Петров, В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская и др.

Характеризуя указанную концепцию, Д.Н. Бахрах определил, что «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность... но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера» [13, с. 276].

А.П. Коренев включил в понятие административный процесс деятельность, состоящую «...в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права», кроме того, протекающую «...в порядке и формах, установленных законодательством» [14, с. 67-68].

В рамках подобного «управленческого» понимания ученые-административисты [15, с. 51; 16, с. 90; 17, с. 312; 18, с. 180; 19, с. 362] пришли к выводу о том, что, обладая значительным предметным полем, административный процесс с точки зрения построения логической цепочки «общее - его часть» включает в себя совокупность отдельных административных производств. В этом, в частности, наблюдается расхождение с мнением исследователей, развивавших «юрисдикционную» концепцию административного процесса.

При этом под административным производством в наиболее общем виде понимаются различные виды административно-юрисдикци-онной деятельности уполномоченных субъектов, выделяемые в зависимости от характера рассматриваемых административных дел и имеющие специфические по отношению друг к другу процессуальные особенности.

Следует отметить, что в работах последних лет высказываются новые авторские точки зрения на понимание сущности административного процесса. В них проявляется стремление максимально конкретизировать предметную область административного процесса, а в некоторых - упростить содержание данного термина до перечня конкретных видов входящих в его состав производств.

В частности, профессор Ю.Н. Старилов [20, с. 12] предлагает ограничить трактовку термина административный процесс совокупностью административно-правовых норм процессуального характера, определяющих порядок рассмотрения административных дел судом. При этом автор считает, что, заключая главный смысл административного процесса в административном судопроизводстве, следует признать, что иные проявления правоохранительной, юрисдикционной деятельности, а также деятельности иных, помимо судов, правоохра-

317

нительных органов, связанной с совершением административных правонарушений, не должны входить в понятие административного процесса.

С.Н. Махина [21, с. 11-12] в своей кандидатской диссертации обосновывает необходимость деления административного права на две подотрасли - управленческое право и административно-процессуальное право, каждая из которых имеет свою процессуальную часть (соответственно управленческий и административный процессы). При этом автор поддерживает позицию профессора Ю.Н. Ста-рилова и определяет непосредственно административный процесс как «самостоятельную отрасль российского права, содержанием которой является рассмотрение и разрешение спора о субъективном публичном праве судебными органами административной юстиции».

Расширяет количество видов административного процесса в своей докторской диссертации И.В. Панова [22]. Рассмотрение данного вопроса с точки зрения положений теории юридического процесса позволяетавторурассматривать административный процесс как систему, объединяющую три процесса: административно-нормотворческий, административно-пра-вонаделительный и административно-юрисдикционный. При этом в отличие от взглядов предыдущих авторов И.В. Панова

предполагает, что «административное судопроизводство не отождествляется с административным процессом и не является частью последнего, а рассматривается как вид судопроизводства, осуществляемый в порядке, установленном нормами административно-процессуального права» [22].

Имеющаяся в настоящее время в науке административного права неопределенность о сущности административного процесса неизбежно порождает дискуссионность в отношении огромного перечня административных производств, входящих в его состав. Более того, феномен административных правоотношений предполагает появление новых производств в связи с расширением сферы государственного управления. В свою очередь, административные производства также имеют структурный характер и состоят из определенного количества стадий, на каждой из которых решаются самостоятельные процессуальные задачи, позволяющие в конечном итоге в совокупности достичь целей административного производства. На этот счет весьма емко высказался профессор Д.Н. Бахрах, который указал, что «под стадией производства следует понимать такую сравнительно самостоятельную его часть, которая наряду с общими задачами производства имеет свойственные только ей цели и особенности» [23, с. 250].

1. Рогачева О. С. Эффективность административно-правовых санкций при применении административной ответственности юридических лиц: методика изучения // Вестн. Воронеж. гос. ун-та. Сер. «Право». 2010. № 1(8).

2. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б. П. Российское административное право. М., 1998.

3. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учеб. М., 2003.

4. Тихомиров Ю.А. Об административных процедурах // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы Междунар. науч.-практ. конф. М., 2003.

5. Хаманева Н.Ю. Административный процесс и административная юстиция // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. тез. ст. М., 2003.

6. Кивич Ю.В. К дискуссии по вопросу о теории и структуре административного процесса // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. тез. ст. М., 2003.

1. Rogachyova O.S. Efficiency of administrative and legal sanctions at application of administrative responsibility of legal entities: studying technique // Bull. of Voronezh state university. Ser. «Law». 2010. № 1(8).

2. Gabrichidze B.N., Yeliseyev B.P. Russian administrative law. Moscow, 1998.

3. Alyokhin A.P., Karmolitsky A.A., Kozlov Yu.M. Administrative law of the Russian Federation: textbook. Moscow, 2003.

4. Tikhomirov Yu.A. About administrative procedures // Actual problems of administrative and administrative procedural law: proc. of the Intern. sci.-pract. conf. Moscow, 2003.

5. Hamaneva N. Yu. Administrative process and administrative justice // Actual problems of administrative and administrative procedural law: coll. of theses of papers. Moscow, 2003.

6. Kivich Yu.V. To discussion on the theory and structure of administrative process //Actual problems of administrative and administrative procedural law: coll. of theses of papers. Moscow, 2003.

7. Administrative law / ed. by Yu.M. Kozlov, L.L. Popov. Moscow, 1999.

8. Panova I.V. Administrative procedural activity in the Russian Federation. Moscow, 2001.

318

7. Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999.

8. Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. М., 2001.

9. Хомякова Г.П. Обсуждение проблем административного процесса в СССР // Советское государство и право. 1963. № 1.

10. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР М., 1964.

11. Иванов О.В. Рецензия на книгу Н.Г. Сали-щевой «Административный процесс в СССР»// Тр. Иркутск. гос. ун-та. 1965. Т. XXXIX. Сер. юрид. Вып. 7. Ч. II.

12. Самойленко А. В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1971.

13. Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969.

14. Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970.

15. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968.

16. Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979.

17. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.

18. Козлов Ю.М. Административное право. М., 2003.

19. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002.

20. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001.

21. Махина С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998.

22. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

23. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.

9. Homyakova G.P. Discussion of problems of administrative process in the USSR // Soviet state and law. 1963. № 1.

10. Salishcheva N.G. Administrative process in the USSR. Moscow, 1964.

11. Ivanov O.V. Review of N.G. Salishcheva's book «Administrative process in the USSR» // Works of Irkutsk state university. 1965. Vol. XXXIX. Ser. judicial. Iss. 7. Pt. II.

12. Samoylenko A.V. Administrative penalties of militia as means of protection of the Soviet law and order: auth. abstr. ... Master of Law. Kiev, 1971.

13. Bakhrakh D.N. Soviet legislation on administrative responsibility. Perm, 1969.

14. Korenev A. P. Codification of the Soviet administrative law. Moscow, 1970.

15. Sorokin V.D. Problems of administrative process. Moscow, 1968.

16. Shergin A. P. Administrative jurisdiction. Moscow, 1979.

17. AlyokhinA.P., KarmolitskyA.A., KozlovYu.M. Administrative law of the Russian Federation. Moscow, 1997.

18. Kozlov Yu.M. Administrative law. Moscow, 2003.

19. Sorokin V.D. Administrative process and administrative procedural law. St. Petersburg, 2002.

20. Starilov Yu.N. Administrative justice. Theory, history, prospects. Moscow, 2001.

21. Mahina S.N. Governance and administrative processes: problems of the theory and prospects of legal regulation: auth. abstr. ... Master of Law. Saratov, 1998.

22. Panova I.V. Actual problems of administrative process in the Russian Federation: auth. abstr. ... Dr of Law. Yekaterinburg, 2000.

23. Bakhrakh D.N. Administrative law. Moscow, 1993.

319