Референдум и плебисцит как формы непосредственной демократии

КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 1 (46). С. 47-53.

УДК 342

РЕФЕРЕНДУМ И ПЛЕБИСЦИТ КАК ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

REFERENDUM AND PLEBISCITE AS A FORM OF DIRECT DEMOCRACY М. А. БУЧАКОВА, С. В. ШЕВЧЕНКО

Исследуются возникновение и развитие таких форм непосредственной демократии, как референдум и плебисцит, особенности их применения в зарубежных странах и Российской Федерации.

Ключевые слова: референдум; плебисцит; активность граждан; конституция; непосредственная демократия.

This article is devoted the emergence and development of such forms of direct democracy such as the referendum and the plebiscite, the peculiarities of their use in foreign countries and the Russian Federation.

Key words: referendum; plebiscite; activity of citizens; сonstitution; direct democracy.

Референдумы занимают особое место в системе народовластия, являясь высшим непосредственным выражением воли народа в управлении делами государства. Решения, принятые на референдумах не только отражают волю народа, но и способствуют развитию самоуправления в жизни общества. Эта форма демократии несет в себе важный мировоззренческий аспект, проявляющейся в волеизъявлении индивида по наиболее значимым проблемам социума. В результате посредством голосования принимается юридически значимое решение, отражающее интересы и волю большей части населения. Возможность выразить свою волю по значимым для территорий вопросам способствует росту самосознания населения, его самоорганизации [1].

Данная форма непосредственной демократии существует с древнейших времен. Упоминание о плебисците встречается еще

в документах государств Античности. В Древнем Риме плебисцитом (лат. plebiscitum - от plebs - простой народ и scitum - решение) называлось постановление, принимаемое корпорацией плебеев и предложенное одним из плебейских магистратов. Такие постановления подлежали вотированию на плебейских собраниях, патриции в которых не участвовали. Они не требовали утверждения сената и до 287 г. до н. э. сами по себе были обязательны лишь для плебеев, а не для всего народа (populus). Возникновение плебисцита в этот исторический период было связано с противоречиями и борьбой патрицианского и плебейского сословия, в ходе которой плебеи (начало V в. до н. э.) для защиты и отстаивания своих прав создали трибунат и организовали собственные собрания (concilia). С этого времени плебисцит становится орудием оппозиции плебеев против патрициев. В 449 г. до н. э. преторами Люцием Валерием

© Бучакова М. А., Шевченко С. В., 2016

и Марком Горацием был принят закон, согласно которому решения собраний плебеев по трибам - плебисциты принимают обязательную силу для всех граждан Рима.

По мнению Ланге, первым плебисцитом, имевшим законодательную силу и фактически признанным патрициями, был плебисцит 494 г. до н. э., определивший права плебеев как самостоятельного сословия и давший им неприкосновенных защитников в лице трибунов [2].

Следует отметить, что эта форма демократии являлась важным правотворческим механизмом античного государства, верховным носителем политической власти которого выступала гражданская община. Плебисциты наряду с законами, декретами и другими нормативными установлениями были отнесены к источникам права Римского государства, что свидетельствовало об их роли в жизни общества. О значимости плебисцитов свидетельствует и замечание римского юриста Папиниана. В Дигестах, входящих в законодательный сборник императора Юстиниана (VI в. н. э.) и представляющих собой свод гражданского права, он отмечал: «Цивильное право - это то, которое происходит из законов, плебисцитов, сенатусконсультов, декретов принцепсов, авторитета мудрецов» [3] (цивильное право в то время - право римского народа).

В средние века идея плебисцита была возрождена во Франции в эпоху Великой революции в ходе провозглашения принципа народного суверенитета. Первым актом конвента (от 21 сентября 1792 г.), единодушно принятым по предложению Дантона, была Декларация о праве народа по отношению к конституции: «Национальный конвент объявляет, что конституция не может войти в силу, не будучи принята народом». После смертного приговора над королем жирондисты потребовали конфирмации приговора народом, но это требование было отвергнуто. Конституция 24 июня 1793 г., принятая в период правления якобинцев, - наиболее радикального крыла революционеров, постановляла, что все законы, отличавшиеся от декретов, издаваемых по менее важным вопросам, в случае желания, выраженного известной частью первоначальных народных собраний, должны идти на утверждение всенародного

голосования. Закон этот никогда не был приведен в исполнение, но сама Конституция была вынесена на всенародное голосование и одобрена большинством (1 801 918 голосов против 11 610) [4].

С течением времени изменяются теоретические подходы к сущности плебисцита. Он стал чаще рассматриваться как институт международного права и восприниматься как одобрение населения на территориальные изменения государств. Один из наиболее авторитетных юристов-международников российский ученый Ф. Ф. Мартенс определял плебисцит как формальное согласие народонаселения отчуждаемой территории. Сам Мартенс относился к плебисциту весьма скептически. Изучив отдельные примеры из международной практики по проведению плебисцитов, в частности всеобщее голосование населения Ниццы и Савойи о переходе под власть французского императора 1860 г., голосование в 1863 г. жителей Ионических островов, уступленных Греческому королевству, и другие, он делает вывод о том, что если государства и соглашались на плебисцит, то или в тех случаях, когда не было никакого сомнения в его результате, или когда вынуждались к тому обстоятельствами [5].

К институту плебисцита весьма близок институт референдума, между ними трудно провести принципиальное различие: термин «плебисцит», как правило, употребляется во Франции и Италии, термин «референдум» -в Швейцарии. Для Швейцарии в целом характерно выносить наиболее важные для общества вопросы на всенародное обсуждение.

Впервые данная форма прямой демократии была применена в кантоне Берн (Швейцария) в 1439 г. [6]. В качестве народного законодательства референдум был закреплен в Конституции Швейцарии 1848 г. [7]. В настоящее время референдум в Швейцарии применяется часто и широко, он действует там как постоянный институт. На решение народа ставятся почти все сколько-нибудь важные законопроекты. Референдумы проводятся четыре раза в год, при этом на них может выноситься сразу несколько вопросов. В 2015 г. прошло уже два референдума -8 марта и 14 июня. На последнем народном голосовании ставились вопросы относительно: налога на наследство и дарения, измене-

ния метода взимания Вй^-сборов, преим-плантационной диагностики, «стипендиальной инициативы» [8].

В то же время во Франции к плебисциту прибегают только в исключительных случаях и для решения самых общих вопросов: перемены формы правления, принятия новой кон -ституции.

В целом развитие института плебисцита свидетельствует о том, что применительно к всенародному голосованию происходит замещение термина «плебисцит» термином «референдум». Сохраняется неоднозначность словоупотребления этого понятия в законодательстве зарубежных государств, использования понятия «плебисцит» применительно к международному праву и «референдум» -к национальному праву, о чем свидетельствуют энциклопедические словари, научная и учебная литература как за рубежом, так и в России, в проблематике непосредственной демократии.

Еще в советский период известный госу-дарствовед В. Т. Кабышев отмечал, что плебисцит - институт международного права, и в этом его отличие от референдума [9]. В этот же исторический период И. П. Трайнин основными практикующимися формами непосредственного законодательства называл референдум, народную законодательную инициативу и плебисцит [10], проводя различия между этими двумя формами прямой демократии.

По мнению М. В. Баглая, В. А. Туманова, по своей процедуре плебисцит ничем не отличается от референдума [11]. Л. И. Волова утверждает, что плебисцит и референдум «представляют два самостоятельных института права, хотя и тесно связанных между собой: плебисцит - международного, референдум - государственного» [12].

Для большинства стран первый термин если и употребляется, то как политический, а не юридический, означающий судьбоносное для государства народное голосование (а юридически - тот же референдум). В Бразилии оба термина являются конституционно-правовыми и имеют неодинаковое юридическое содержание, хотя реализуются соответствующие институты в одинаковой процедуре всеобщего голосования [13].

Бразильский государствовед А. де Мо-раес указывает, что плебисцит - это форма

предварительного народного голосования по поводу решения какого-либо вопроса, который позднее будет рассматриваться Национальным конгрессом. Референдум, напротив, означает последующее народное голосование, которое призвано ратифицировать определенный акт власти для обеспечения его действия (отлагательное условие) либо для его отмены (резолютивное условие) [14].

Референдум как важнейший институт прямой демократии представляет собой форму непосредственного волеизъявления граждан. Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение. Это решение имеет силу закона, а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается, что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом). Оно может представлять собой важное постановление местного самоуправления. Принимаемые на референдуме решения обладают особой юридической силой: они являются общеобязательными, не требуют дополнительного утверждения и могут быть отменены либо изменены посредством принятия решения на новом референдуме.

По сути, научный подход по разграничению референдума и плебисцита как институтов международного (плебисцит) и государственного (конституционного) права (референдум) сохранен. Например, в Словаре международного права 2014 г. дано определение плебисцита, но ничего не говорится о референдуме. Подчеркнуто, что в сфере международных отношений плебисцит применяется в качестве средства определения воли населения, проживающего на конкретной территории, по вопросу ее государственной принадлежности. Это одна из форм выявления воли нации. Плебисцит может быть проведен на основе внутригосударственного акта либо в результате предписания международного договора. Организация и контроль за его проведением могут осуществляться каким-либо государством или международным органом. Будучи формой всенародного опроса лишь с целью выявления мнения на-

селения по тому или иному вопросу, он не является стопроцентной гарантией выявления истинной воли населения. Все зависит от условий и конкретной обстановки его проведения [15].

Практически все исследователи совмещают эти понятия или определяют их как различные способы голосования, но обосновывают это разделение достаточно узко и неправомерно. Анализ международных документов, научных и публицистических изданий последних лет свидетельствует, что в настоящее время, как правило, различий между ними не делается. Так, в докладе, вышедшем в Испании в 2013 г. и посвященном вопросам целесообразности отделения Каталонии от Испании, первая часть имела название «Референдум о политическом будущем Каталонии». В этом же документе представлены доказательства в пользу проведения референдума о будущем Каталонии, а также о реализации выборов в независимые органы путем плебисцита в случае исчерпания всех внутригосударственных законодательно возможных способов договориться с центральным правительством Испании [16].

В отдельных научных статьях подчеркивается синонимичность указанных терминов. Так, А. А. Алексанян указывает, что соблюдение государством в своих действиях принципа равноправия и самоопределения народов может выражаться, например, в проведении в соответствующих случаях плебисцитов (референдумов), и это означает прежде всего безусловное признание за всеми народами права на самоопределение [17].

В США используется так называемый петиционный референдум. Он проводится по требованию определенного числа избирателей, подписавших петицию о принятии, отмене или изменении соответствующего закона. В США такая организационная форма практикуется в значительном числе штатов. Число подписей под петицией может быть невысоким или весьма значительным: от 2 % в Массачусетсе, 3 % - в Мэриленде, 5 % -в Аризоне, Калифорнии, Кентукки, Колорадо, Мичигане и до 15-20 % в отдельных штатах. В петиционном референдуме совмещаются два института непосредственной демократии - народная законодательная инициатива и референдум [18].

В Конституции Ирана провозглашено, что официальной религией Ирана является ислам джафаритского толка, признающий существование 12 имамов (ст. 12). Он осуществляет верховное руководство мусульманской общиной (ст. 5), определяет общую политику государства, контролирует правильное исполнение общей политической линии государства, принимает решения о проведении плебисцитов, осуществляет верховное командование вооруженными силами, решает споры и упорядочивает отношения между тремя ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной, назначает на должности и отправляет в отставку большое число должностных лиц (ст. 110) [19].

В ФРГ в Основном законе 1949 г. закреплено, что референдум проводится на землях, где должны быть образованы новые территории. Так, ст. 29 гласит, что мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, который нуждается в утверждении путем референдума. Мнение заинтересованных земель должно быть учтено. Референдум проводится в землях, из территории или частей территории которых должна быть образована новая или с новыми границами земля (заинтересованные земли). Голосование касается вопроса о том, должны ли заинтересованные земли оставаться в прежних границах или должна быть образована новая или с новыми границами земля. Граждане ФРГ применяют институт референдума не только на федеральном, но и на земельном и коммунальном уровнях [20].

Как правило, референдум и плебисцит в отечественной доктрине права - это народное голосование или опрос населения, но применительно к разным обстоятельствам. Тематика референдума охватывает внутренние проблемы, плебисцит определяет будущее какой-либо территории, принадлежности ее к тому или иному государству. В российском праве такая форма непосредственной демократии, как плебисцит, не используется.

В российском законодательстве, официальных документах применяется термин «референдум». Понятие «плебисцит» сохранилось лишь в научной и учебной литературе по международному праву. Этому, на наш взгляд, способствовали как минимум два об-

стоятельства. Во-первых, согласно Конституции Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Поэтому постановка вопроса по изменению государственной принадлежности какой-либо части территории России в принципе невозможна. Соответственно, невозможно и проведение плебисцита. Во-вторых, это фактор заимствования подходов к данным понятиям, которые существуют в зарубежных странах, где, повторимся, различий между плебисцитом и референдумом, как правило, не существует.

Механизм проведения референдума в России регламентируется блоком законодательных актов, правовую основу которого составляют Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этих нормативных документах не только отражен понятийный аппарат, но и тщательно прописана процедура его проведения.

Законодатель в Федеральном конститу-ционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (ст. 1) установил, что референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме по вопросам государственного значения.

Референдум как форма непосредственной демократии является относительно новым политико-правовым институтом российской государственности по сравнению с западными демократиями [21]. Основу данного института непосредственной демократии составляют координационные механизмы взаимодействия органов публичной власти и общественности, так как его реализация предусматривает прямое участие органов публичной власти в его осуществлении. В референдуме в обязательном порядке принимают участие органы публичной власти соответствующего территориального уровня, которые несут ответственность за его организацию и проведение. Именно на органы государственной власти и местного самоуправления

действующее законодательство возлагает ответственность по принятию значимых решений.

Анализ правового регулирования исследуемой сферы правоотношений свидетельствует, что, несмотря на совершенствование административно-правового механизма проведения референдумов на протяжении последних двадцати лет, уточнение и конкретизацию процедур, стадий осуществления данной формы непосредственной демократии, определение юридической значимости принимаемых решений, интенсивность проведения референдумов остается низкой, что позволило некоторым ученым сделать вывод о неясности места референдума в правовой и политической системах Российской Федерации [22]. После принятия Конституции 1993 г. общегосударственный референдум не проводился, а новеллы Федерального конституционного закона № 5 от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями не предполагают либерализации условий использования института референдума, и опыт его применения свидетельствует об ограниченности демократической традиции в России [23].

Часть референдумов, проведенных в 1990-х - начале 2000-х гг., были признаны несостоявшимися, либо на стадии реализации их решений выявлялись обстоятельства, препятствующие реализации данной формы прямой демократии. Здесь можно назвать референдум по вопросу строительства энергоблоков Балаковской АЭС в Саратовской области в 1993 г., по вопросу добычи шунги-та в Республике Карелия в 1995 г., планировалось вынести на референдум вопросы о целесообразности ввоза в Россию зарубежного отработанного ядерного топлива, а также о создании независимого государственного органа экологического контроля и охраны окружающей среды. Этот референдум проведён не был по причине недействительности собранных подписей. В 2005 г. был проведен референдум в Калининградской области относительно несогласия граждан с проектом строительства терминала по перевалке нефтепродуктов в черте города Светлый. Референдум был признан несостоявшимся, поскольку явка составила 48,5 %.

Данные факты являлись подтверждением слабости гражданского общества в отстаивании своих проблем. Одновременно они свидетельствовали о недостаточном умении органов публичной власти выстраивать конструктивные партнерские отношения с населением, общественными организациями.

Кроме того, при существующем определенном абсентеизме на выборах со стороны избирателей, итоги референдума, понимаемого как всенародное голосование, могут на практике не отражать интересы всего общества. Наиболее активные группы населения могут провести решение, которое не соответствует взглядам большинства граждан, не явившихся на голосование. Из-за низкой явки результаты референдума могут быть искажены. Кроме того, инициатива по проведению референдума может быть использована оппозиционными партиями. Являясь политическими аутсайдерами (к их числу в России можно отнести большинство партий либерального направления), они могут получить дополнительную трибуну для своей агитации, использовать референдум как рычаг давления на органы власти.

Небольшой практический опыт проведения референдумов в России объяснялся рядом фактором: особенностями российского менталитета, недостаточно высоким уровнем политической культуры граждан, что, наряду с распространенностью таких форм деформации правового сознания, как правовой нигилизм и правовой идеализм, в совокупности существенно нивелируют эффективность реализации декларируемых возможностей для участия населения в управлении государством и обществом [24].

Между тем проблемы проведения референдумов существовали и ранее. Рассматривая аргументы, свидетельствующие о консервативности института референдума, проявившейся в отклонении народным голосованием целого ряда прогрессивных законов и социальных реформ, российские либеральные ученые считали их несостоятельными, ссылаясь на объективные факторы: чрезвычайную сложность законопроектов и особенность национального характера швейцарцев - феноменальную бережливость [25]. «Конечно, при референдуме темп законодательства может сильно замедляться, многие по-

лезные мероприятия оказываются не в силах побороть народные предубеждения; но зато раз приобретенное становится прочным достоянием» [26], - отмечал С. А. Котляревский.

По мнению В.Н. Руденко, «...возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на участие в референдуме. Совокупность этих норм права составляет институт референдума» [27].

В настоящее время референдумы в России проводятся обычно на региональном и местном уровнях. Большая часть таких референдумов проводилась по вопросу территориальных изменений. Так, 7 декабря 2003 г. состоялся референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект Федерации -Пермский край. Девяносто процентов жителей Пермской области и Коми-Пермяцкого АО высказались за объединение. 1 декабря 2005 г. был официально образован новый субъект Российской Федерации - Пермский край. 22 апреля 2005 г. состоялся референдум по объединению Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским автономными округами. 14 октября 2005 г. был официально образован новый субъект Российской Федерации - объединенный Красноярский край. 23 октября 2005 г. состоялся референдум по объединению Камчатской области и Корякского автономного округа в новый субъект Российской Федерации - Камчатский край. Официальной датой образования нового субъекта Федерации объявлено 1 июля 2007 г. 16 апреля 2006 г. состоялся референдум по вопросу объединения двух регионов -Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Новый субъект в составе Российской Федерации образован 1 января 2008 г.

11 марта 2007 г. прошел референдум по объединению Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в единый Забайкальский край.

Местные референдумы проводятся значительно чаще, в основном круг их вопросов связан с преобразованием муниципального образования, изменением его статуса, с введением и использованием средств самообло-

жения граждан. Так, в 2013 г. был организован 91 референдум, проведено - 87, в 2014 г. организовано 267 референдумов, из них проведено - 251 [28].

Должным образом скоординированная деятельность органов публичной власти, населения, общественных формирований является гарантом действенного осуществления отдельно взятой формы непосредственной демократии и в целом положительно влияет на развитие демократических традиций в России и формирование гражданского общества.

1. Ковалев С. И. История Рима : курс лекций. -Л., 1986. - С. 87-88.

2. Перетерский И. С. Дигесты Юстиниана. -М., 1956. - С. 101-102.

3. Дигесты Юстиниана : пер. с лат. / отв. ред. Л. Л. Кофанов. - М., 2002. - Т. 1. - С. 85.

4. Энциклопедия Брокгауза и Ефрона. - URL: http://enc-dic.com/brokgause/Plebiscit-2905.html (дата обращения: 20.04 2015).

5. Мартенс Ф. Ф. Современное право цивилизованных народов. - СПб., 1904. - Т. 1. -С. 364-368.

6. Синцов Г. В. Становление института референдума в зарубежных странах // Право и жизнь : сайт. - URL: http://www.law-n-life.ru/arch/n68.aspx (дата обращения: 17.06. 2015).

7. Там же.

8. Швейцария деловая. - URL: http://business-swiss.ch/2015/06/referendum-v-shvejtsarii-14-iyunya-2015-goda-rezul-taty-referenduma-v-shvejtsarii-itog/ (дата обращения: 22.06 2015).

9. Кабышев В. Т. Прямое народовластие в Советском государстве. - Саратов, 1973. -С. 198.

10. Трайнин И. П. О непосредственно-народном законодательстве в капиталистических странах // Советское государство и право. - 1937. - № 1-2.

11. Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. - М., 1998. -С. 401-403.

12. Волова Л. И. Плебисцит в международном праве. - М., 1972. - С. 53.

13. Конституция Бразилии. - URL: http://worldconstitutions.ru/ ?p=563 (дата обращения: 10.06 2015).

14. См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран / под ред. Б. А. Страшуна. - М., 2001. - С. 384-385.

15. Словарь международного права / отв. ред. С. А. Егоров. - Статут, 2014. - Доступ из

справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

16. Комарова В. В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 9.

17. Алексанян А. А. Реализация права народов на самоопределение в контексте принципа территориальной целостности государств // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2013. - № 4. - С. 63-68.

18. Чеботарев Г. Н., Иванова К. А. Гражданская законодательная инициатива как форма осуществления населением государственной власти // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 4. - С. 59-64.

19. Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Азии.

- Т. 3 / под ред. В. И. Лафитского. - ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2013. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

20. Чеботарев Г. Н., Иванова К. А. Гражданская законодательная инициатива как форма осуществления населением государственной власти // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 4. - С. 59-64.

21. Коток В. Ф. Референдум в системе социалистической демократии. - М., 1964. - С. 58-60.

22. Сергеев А. А. Об ограничении предмета референдума Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2008. -№ 19. - С. 7-12; Любарев А. Е. Референдумы в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования // Политика и общество. - 2005. - № 2. - С. 70-82.

23. О референдуме Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5 // СЗ РФ. - 2004. - № 27.

- Ст. 2710.

24. Алпатов Ю. М. Реализация принципа участия населения в управлении государством на примере осуществления местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге // Юридический мир. - 2008. - № 5. - С. 50-62.

25. БучаковаМ. А., Грязнова Т. Е. Институт непосредственной демократии в системе российской государственности // Вестник Омского университета. - Серия «Право». - 2013. -№ 2. - С. 16-18.

26. Котляревский С. А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора. - СПб., 1907. - С. 39.

27. Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. - Екатеринбург, 2003. - С. 126.

28. иКЬ: http://www.vybory.ru/region/izbirkom (дата обращения: 10.06. 2015).