Конвенция МОТ № 102 «о минимальных нормах социального обеспечения» как источник права социального обеспечения

ТРУДОВОЕ И СОЦИАЛЬНОЕ ПРАВО

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2010. № 1 (22). С. 111-115.

© Г. С. Лаптев, 2010 УДК 36

КОНВЕНЦИЯ МОТ № 102 «О МИНИМАЛЬНЫХ НОРМАХ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ» КАК ИСТОЧНИК ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

THE CONVENTION «INTERNATIONAL LABOR ASSOCIATION» № 102 «ON THE MINIMAL SOCIAL SERVICE STANDARDS»

AS A SOURCE OF THE LAW OF SOCIAL SECURITY

Г.С. ЛАПТЕВ G.S. LAPTEV

В статье описан порядок принятия конвенций Международной организации труда, а также затронута проблема ратификации конвенций с учетом российского законодательства.

This article describes the order of acceptance of conventions of International Labour Organization, and also the problem of ratification this conventions with the account of Russian legislation.

Ключевые слова: Международная организация труда, конвенция МОТ № 102, социальное обеспечение, ратификация, пособие по безработице.

Key words: International Labor Organization, ILO convention number 102, social security, ratification, unemployment.

Значение конвенций и рекомендаций МОТ в правовом регулировании социального обеспечения на международном и внутригосударственном уровнях следует оценивать с различных сторон. Во-первых, в них содержатся минимальные социальные стандарты, которые должны быть отражены в национальном законодательстве. Во-вторых, конвенции МОТ способствуют унификации (интернационализации) законодательства о социальном обеспечении [1].

Выраженные в конвенциях и рекомендациях МОТ правовые нормы обычно являются по существу выражением мирового прогрессивного опыта в международном правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения на период их принятия. При их разработке стремятся учесть реальные возможности государств с тем, чтобы осуществить их возможно более широкое применение. И поэтому, как правильно указывает С.А. Иванов, ратифицировать следует не только конвенции, которые

содержат более высокий уровень гарантий по сравнению с действующим законодательством, но и те, которые уже нашли отражение в национальном законодательстве [2].

На сегодняшний день Российская Федерация не ратифицировала ни одну из Конвенций МОТ, посвященных социальному обеспечению. Ярким примером может служить Конвенция № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (далее - Конвенция № 102), принятая Генеральной конференцией МОТ 28 июня 1952 г. в Женеве [3].

Данный международно-правовой документ предусматривает основные виды социальных рисков и устанавливает девять соответствующих им основных областей социального обеспечения, а именно: медицинское обслуживание, пособия по болезни, по безработице, по старости, пособия в связи с производственной травмой, семейные пособия, пособия по беременности и родам, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Государство, ратифицирующее Конвен-

цию № 102, должно принять на себя обязательства, по крайне мере, по трем из этих областей, в отношении которых устанавливаются минимальные нормы с точки зрения охватываемых слоев населения, предоставляемых пособий и их размеров.

Основополагающие принципы Конвенции № 102 касаются общих правил управления и организации, а также таких положений, как распределение рисков, коллективное финансирование и ответственность государства за разумное управление системами социального обеспечения. Указанная в Конвенции № 102 система должна действовать под контролем органов государственной власти или регулироваться совместными усилиями работодателей и работников, взносы которых составляют самую крупную долю в доходах системы социального обеспечения. Представители лиц, охваченных сферой защиты, в том числе социальные группы, не работающие по найму, принимают участие в управлении, если административное руководство не поручено какому-либо государственному ведомству. Государство должно нести общую ответственность за своевременное предоставление пособий и за надлежащее управление соответствующими институтами и службами.

Конвенция № 102, как и более поздние акты МОТ, не содержит жестких положений, которые часто включаются в конвенции. В ней предлагается целый ряд альтернатив и гибких положений, которые позволяют постепенно добиваться цели универсальности охвата в зависимости от уровня национального экономического развития. Каждая страна может применять эту Конвенцию, прибегая к накопительным и распределительным системам, используя различные методы выплаты пособий, различные системы общего и или профессионального характера, обязательного или добровольного страхования, а также участия государственных и частных структур, причем каждый их этих элементов должен быть направлен на обеспечение общего уровня защиты, который лучше всего отвечает потребностям страны.

Как следует из Доклада МОТ [4], за 50 лет существования Конвенция № 102 оказала большое влияние на развитие систем социального обеспечения в различных регионах

мира, и поэтому можно считать, что она воплощает признанное на международном уровне определение основных принципов организации национальной системы социального обеспечения. В частности, были отмечены следующие факты:

- Конвенцию № 102 ратифицировали 40 государств-членов, которые, соответственно, включили её положения в свое национальное законодательство и реализуют их в своей национальной политике;

- системы социального обеспечения существуют почти во всех промышленно развитых странах, охватывая девять областей социального обеспечения, которые предусмотрены в Конвенции № 102;

- в Латинской Америке большинство систем социального обеспечения, зародившихся в эпоху социального страхования, испытывают на себе ощутимое влияние международных трудовых норм, в частности Конвенции № 102;

- Конвенция № 102 послужила в качестве модели для принятия Европейского кодекса социального обеспечения, принятого под эгидой Совета Европы, разработка которого осуществлялась с участием Международного бюро труда;

- в соответствии с положениями Европейской социальной хартии договаривающиеся стороны обязуются поддерживать уровень защиты, как минимум, равный уровню, предусмотренному в Конвенции № 102.

Положения Конвенции № 102 разработаны исходя из того, что не может быть идеальной модели социального обеспечения: каждая модель развивается и видоизменяется. Каждое общество должно разрабатывать наиболее эффективные средства обеспечения минимального уровня социальной защиты. Выбранные методы должны отражать социальные и культурные ценности, историю, разнообразие институтов и уровень экономического развития соответствующих стран. Поэтому в положениях Конвенции отсутствуют требования в отношении конкретных подходов, которыми должны пользоваться государства-члены; вместо этого в Конвенции излагается ряд идей, основанных на общепринятых принципах, формирующих минимальный социально приемлемый уровень для всех государств-членов.

Именно поэтому Конвенция № 102 явилась основой для принятия Европейской социальной хартии 18 октября 1961 г., где в первоначальном варианте, действовавшем до пересмотра в 1996 г., указывалось, что Договаривающиеся стороны обязуются поддерживать систему социального обеспечения на достаточно удовлетворительном уровне, по меньшей мере равном такому, который требуется для ратификации Конвенции № 102 МОТ о минимальных нормах социального обеспечения.

В 1964 г. был принят Европейский кодекс социального обеспечения, где Договаривающиеся стороны в преамбуле отметили целесообразность принятия данного международного документа на более высоком уровне, чем нормы, определенные Международной конвенцией о труде № 102 в отношении минимальных норм социального обеспечения.

В частности, Конвенция № 102 устанавливает пособие по безработице и по болезни на одном уровне с минимальным размером в 45 % от предыдущего заработка (для мужчины с женой и двумя детьми), включая семейные пособия, или 45 % от зарплаты неквалифицированного работника, если речь идет о пособии в твердом размере (также принимая во внимание семейную надбавку). Аналогичное положение установлено и в Европейском кодексе социального обеспечения.

Условия предоставления медицинской помощи пострадавшим от трудового увечья достаточно либеральные. Конвенция № 102 предусматривает, что получившим увечье работникам должно быть оказано всестороннее лечение, включая обеспечение наиболее необходимыми медикаментами, предписанными врачом или другим дипломированным специалистом, госпитализацию в случае необходимости. Установленные временные ограничения являются весьма условными и, как правило, медицинская помощь предоставляется в течение всей продолжительности болезни и подразумевает её бесплатность.

Обеспечение по старости для типичного получателя - мужчины с женой в пенсионном возрасте и обеспечение по случаю потери кормильца вдовы с двумя детьми по Конвенции № 102 составляет 40 %. Аналогичный показатель присутствует и при обеспечении

пособием по инвалидности для мужчины с женой и двумя детьми. Указанные размеры пособий также предусмотрены и в Европейском кодексе социального обеспечения.

Однако поздними актами МОТ предусмотрен более высокий уровень возмещения по указанным пособиям (например, согласно Конвенции 1969 г. уровень возмещения пособия по временной нетрудоспособности составляет 60 % соответствующего заработка).

Таким образом, следует отметить, что Конвенция № 102 явилась в своем роде эталоном в области социального обеспечения, способствующим принятию многочисленных международных документов в области социального обеспечения, улучшающих права трудящихся и других застрахованных лиц в указанной области.

Многие российские ученые не видят оснований для ратификации Конвенции № 102 в силу ряда причин (например, Конвенция № 102 предусматривает в целом более низкий уровень социальных гарантий по сравнению с закрепленными в российском законодательстве [5]). Между тем сохраняет актуальность вопрос о признании конвенций МОТ источником права социального обеспечения.

Признание конвенции в качестве нормы международного права включает следующие действия: принятие конвенции большинством в две трети голосов присутствующих делегатов и подписание её Председателем Конференции и Генеральным директором МОТ. Совершение обоих этих действий предусмотрено Уставом МОТ (пункты 1, 2, 4 ст. 19), и фактически эти правила представляют собой результат предварительного согласия государств на именно такую процедуру признания, принимаемых актов в качестве норм международного права. Вступив в члены МОТ и приняв её Устав, государства, во-первых, согласились, что её решения будут признаваться нормами международного права большинством в две трети голосов, и, во-вторых, заранее делегировали своё право на подписание решений Генеральной конференции её председателю и Генеральному директору МОТ, которых они сами же и избирают. Следовательно, должным образом принятое и подписанное решение Генеральной конференции приобретает тот характер, который договорились придать ему государ-

ства, - международного договора (конвенции) или акта, не имеющего договорной силы (рекомендации), - сразу же по окончании указанной процедуры. Причем конвенции становятся действующими (т. е. подлежат выполнению ратифицировавшими их государствами) с момента своего вступления в силу, а именно спустя 12 месяцев после регистрации в МОТ документов об их ратификации двумя-тремя государствами.

По мнению Э.М. Аметистова, для государств, которые не ратифицировали конвенции, эти конвенции (а также рекомендации) нередко имеют значение международных норм. Вопрос же о ратификации (помимо двух-трех ратификаций, необходимых для вступления конвенции в силу) - это вопрос не о юридической природе конвенций, а об отношении каждого государства к выполнению норм уже существующего международного договора.

То обстоятельство, что вступившая в силу конвенция МОТ не ратифицирована теми или другими государствами, отнюдь не лишает её качества международного договора, содержащего нормы международного права точно так же, как не перестает быть таковым любой другой вступивший в силу многосторонний договор в промежутке между его ратификацией одними и другими государствами [6].

Схожую точку зрения выражает и И.И. Шаманаева, указывая, что п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации прямо предусматривает действие на территории России общепризнанных принципов и норм международного права. Отсутствие акта признания конкретных норм не делает невозможным их включение в федеральные законы и конституции, уставы и другие законы субъектов Российской Федерации [7].

Однако указанную точку зрения не разделяет С. А. Иванов, который указывает, что не ратифицированные конвенции и рекомендации МОТ сами по себе не являются источниками права. Если их нормы введены в законодательство, они, конечно же, становятся источником, но не международным, а внутригосударственным [8].

Также некоторые специалисты в области права социального обеспечения (например, Е.Е. Мачульская) [9] считают, что статус ме-

ждународного договора конвенция МОТ приобретает только после ратификации её государством. Существует очевидное различие во взгляде на конвенцию как на «международный договор, подлежащий ратификации», т. е. на акт, изначально, являющийся международным договором, либо на акт, который становится международным договором только после ратификации. Однако Устав МОТ налагает определенные обязательства в отношении каждой вступившей в силу конвенции на все государства, в том числе и на те, в которых данная конвенция ещё не ратифицирована.

Таким образом, ратифицированные международные договоры могут применяться государством непосредственно, однако отсутствие акта ратификации не освобождает государство от определенных обязанностей, установленных Уставом МОТ.

Например, если решению Генеральной конференции МОТ придается форма конвенции, все государства несут те или иные обязательства по претворению положений конвенций в своё законодательство и практику. Согласно ст. 19 Устава МОТ, государство-член МОТ обязано представить конвенцию на рассмотрение властей. В случае ратификации государство обязано принять меры, которые необходимы для эффективного применения положений данной конвенции (например, издать соответствующие законодательные акты), а также регулярно представлять в МОТ доклады, информирующие о принятых мерах для применения ратифицированной конвенции. Если компетентные власти не дают согласия на ратификацию конвенции, государство, тем не менее, обязано информировать МОТ о состоянии законодательства и существующей практики по вопросам, которых касается конвенция, о том, какие меры принимаются для придания силы любым положениям конвенции, и о тех обстоятельствах, которые препятствуют ратификации конвенции.

Можно лишь заметить, что количество ратификаций существенно влияет на степень общепризнанности тех или иных международных норм, поскольку едва могут считаться общепризнанными нормы, которые не признаны большинством государств [10].

Кроме того, конвенции и рекомендации МОТ охватили самые различные области

трудовых отношений и социального обеспечения, и в связи с этим происходит сокращение нормотворчества, т. е. основного направления деятельности МОТ. Однако всегда будет существовать потребность в пересмотре и доработке уже принятых и действующих норм о труде.

С.А. Иванов также отмечает, что за последние годы наблюдается существенное замедление внедрения международных норм в национальное законодательство и практику. Сокращается численность новых ратификаций, что свидетельствует о возрастающем нежелании государств брать на себя юридические обязательства по конвенциям [11].

Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод, что положения Конвенции № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» имеют универсальный характер, и указанные минимальные социальные стандарты по медицинскому обслуживанию, пособиям по болезни, по безработице, по старости, в связи с производственной травмой, по беременности и родам, по инвалидности, по случаю потери кормильца, семейным пособиям должны быть приняты в российском законодательстве в качестве основополагающих, и при дальнейшем законотворчестве возможно только улучшение и повышение указанных в Конвенции № 102 социальных стандартов.

Относительно ратификации указанной конвенции следует также отметить, что российское законодательство действительно предусматривает более высокий уровень социальных гарантий, нежели закрепленный в Конвенции № 102, однако ратификация данного международного правового документа (как и целого ряда других международно-

правовых актов) будет способствовать повышению авторитета Российской Федерации на международной арене как социального государства, законодательство которого основано на нормах международного права.

1. Шаманаева И.И. Конвенции и рекомендации МОТ как источники права социального обеспечения// Вестник Омского университета. -1997. - № 3. - С. 94.

2. Иванов С.А. Применение конвенций МОТ в России в переходный период. Некоторые проблемы // Государство и право. - 1994. - № 89. - С. 67.

3. Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1919-1956.

- Т. I. - Женева: Международное бюро труда, 1991.

4. Доклад Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций. - Женева: Международное бюро труда, 2003. - С. 21.

5. Федорова М.Ю. Международные стандарты социального обеспечения // Российский ежегодник трудового права. - 2005. - № 1. -С. 513.

6. Аметистов Э.М. Факторы имплементации норм международного права (на примере международных норм о труде): дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1977. - С. 72.

7. Шаманаева И.И. Указ. соч. - С. 95.

8. Иванов С.А. Указ. соч. - С. 73.

9. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: учеб. пособие. - М., 1998. - С. 208.

10. Шаманаева И.И. Вопросы соотношения рос-

сийского законодательства о социальном обеспечении с международными актами о правах человека: дис. . канд. юрид. наук. -Екатеринбург: Уральская государственная

юридическая академия, 1999. - С. 10.

11. Иванов С.А. МОТ: контроль за применением международных норм о труде и его проблемы // Государство и право. - 1997. - № 7. - С. 17.