Правовое регулирование полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения правопорядка

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА

А.Н. Мещеряков

(заместитель начальника Уральского юридического института МВД России по научной работе, кандидат юридических наук, доцент, г. Екатеринбург;

3317078@mail.ru)

В статье рассматриваются основы обеспечения правопорядка органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Описываются выявленные в процессе анализа нормативных правовых и правоприменительных актов проблемы правового регулирования полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в данной сфере. На основе конституционных принципов построения и функционирования нашего государства высказываются предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемой области государственного регулирования.

Ключевые слова: правопорядок, полномочия, правовое регулирование, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

Традиционно в юридической науке обеспечение правопорядка рассматривается в качестве одной из основных внутренних функций государства [1, с. 53], которая в обобщенном понимании должна обеспечивать, с одной стороны, своевременное урегулирование правом требующих нормативного упорядочивания общественных отношений, с другой - строгое исполнение всеми их субъектами правовых предписаний.

В науке существуют различные концептуальные подходы к пониманию правопорядка: «правопорядок - система правоотношений», «правопорядок - состояние урегулированности общественных отношений на основе права, законности», «правопорядок - упорядоченность общественных отношений, выраженная в правомерном поведении», «правопорядок - режим законности» [2, с. 27]. Правопорядок определяется как: 1) совокупность правовых норм (объективное право); 2) совокупность правовых норм и урегулированных этими нормами отношений; 3) систему общественных отношений, урегулированных нормами права (систему правоотношений), не рассматривая объективное право составляющей правопорядка [3, с. 85].

Несмотря на различные подходы к определению данного термина, все авторы признают основой правопорядка

фактическое состояние неуклонного соблюдения правовых предписаний всеми субъектами права и систему основанных на праве общественных отношений.

Признавая важность данной функции, авторы Конституции РФ отнесли вопросы обеспечения правопорядка к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72), предусмотрев их решение общими усилиями федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - субъектов РФ). Однако четкий механизм реализации данного конституционного положения на сегодняшний день законодательно не определен.

Как показывает практика государственного строительства, органы государственной власти субъектов РФ в вопросах, требующих привлечения большого объема ресурсов, в инициативном порядке не стремятся принимать на себя дополнительные обязательства, ожидая федерального закона, возлагающего на них конкретные полномочия по предметам совместного ведения.

В перечнях основных полномочий органов законодательной, исполнительной власти, высшего должностного лица субъекта РФ, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных

Раздел 2. Проблемы государственного и муниципального строительства дарственной власти субъектов РФ. Лишь

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [4] (далее

- Федеральный закон № 184) указание на обеспечение правопорядка отсутствует.

В федеральных законах, регулирующих вопросы, так или иначе связанные с обеспечением правопорядка, отдельные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в рассматриваемой сфере также не определены.

Отсутствие в федеральном законодательстве конкретизации по вопросам совместного ведения позволяет субъектам РФ в порядке так называемого «опережающего регулирования» самостоятельно устанавливать соответствующие полномочия органов государственной власти (п. 5 ст. 26.3 Федерального закона № 184).

Однако анализ нормативных правовых и правоприменительных актов органов государственной власти субъектов РФ в подтверждение высказанного ранее тезиса показывает, что реализация ими положений п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ осуществляется в достаточно ограниченном объеме. В субъектах РФ принимаются:

1) правовые акты, регулирующие вопросы участия граждан в обеспечении правопорядка [5; 6];

2) временные целевые программы обеспечения и укрепления правопорядка [7; 8];

3) правовые акты, регулирующие вопросы создания фондов для финансирования мероприятий по обеспечению правопорядка [9; 10];

4) программы отдельных мероприятий по обеспечению правопорядка на период каких-либо событий или на отдельных территориях [11; 12];

5) правовые акты, регулирующие вопросы проведения тематических конкурсов [13; 14].

Изучение документов показывает, что регулирование вопросов, связанных с обеспечением правопорядка, в субъектах РФ осуществляется в основном законодательными (представительными) органами, а их решение возлагается на высшие исполнительные органы госу-

в отдельных субъектах РФ (Республика Адыгея, Республика Саха (Якутия), Белгородская, Калужская, Костромская области) данная сфера регулируется правовыми актами высшего должностного лица.

В сложившейся в большинстве субъектов РФ модели высшие должностные лица не наделены полномочиями в сфере обеспечения правопорядка.

Основой для корректировки устоявшейся системы стал Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» [15] (далее

- Указ «О координационных совещаниях»), которым высшим должностным лицам субъектов РФ было предписано образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах РФ.

Определены основные задачи координационных совещаний, на них возложена функция по разработке мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах РФ, организацию взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и социально ориентированных некоммерческих организаций по данным вопросам.

Решения координационных совещаний согласно указу оформляются актами высших должностных лиц субъектов РФ, а в необходимых случаях - актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. На высших должностных лиц субъектов РФ возложена обязанность представлять Президенту РФ или его полномочным представителям в федеральных округах предложения координационных совещаний, касающиеся совершенствования нормативно-правового регулирования деятельности по обеспечению правопорядка.

Наделение органов государственной власти субъектов РФ полномочиями на основании указа Президента РФ не является типичным для современного этапа правовой реформы.

В период так называемого «указного права» была практика издания подобных указов. Указ Президента РФ N° 1390 «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации» [16] был издан 18 сентября 1993 г. и на сегодняшний день не утратил юридической силы (хотя по ряду объективных причин, обусловленных принятием Конституции РФ, реализация большинства его положений невозможна).

1 января 2012 г. утратил силу Указ Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1025 «О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области» [17].

Но названные указы возникли в сложной для государства обстановке, носили чрезвычайный характер и были нацелены на обеспечение правопорядка в нестабильной правовой и политической ситуации.

Указ «О координационных совещаниях» появился в обстановке правовой и политической стабильности, казалось бы не требующей применения чрезвычайных мер.

Можно предположить, что он носит уточняющий характер и его нормы развивают положения пп. «д.1» п. 7 ст. 18 Федерального закона № 184, введенного Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ [18]: организация взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.

Однако в этом случае объем координационных полномочий ставится в зависимость от регулируемой сферы, поскольку в целях реализации пп. «д.1» п. 7 ст. 18 Федерального закона № 184 специальным указом Президента РФ установлен закрытый перечень федеральных органов, в отношении которых высшее должностное лицо субъекта РФ вправе осуществлять координационные полномочия [19].

Указ «О координационных совещаниях» ограничений по участникам совещаний не содержит, и сложившаяся практика показывает, что их состав включает федеральные органы исполнительной власти, не входящие в утвержденный список.

Не связывает Указ «О координационных совещаниях» с рассматривае-

мой нормой Федерального закона № 184 и предмет регулирования. Он посвящен не реализации координационных полномочий, а обеспечению правопорядка.

Анализ возможных правовых оснований издания Указа «О координационных совещаниях» не позволяет связать его с Федеральным законом № 184 или иными федеральными законами. Данный указ основывается на дискреционных полномочиях Президента РФ.

В связи с тем, что рассматриваемый указ содержит вполне конкретные правовые предписания: 1) создать координационные совещания; 2) утвердить их состав;

3) осуществлять ряд задач и функций;

4) оформлять решения актами высших должностных лиц субъектов РФ, возникает ряд вопросов о допустимости наделения их данными полномочиями в таком порядке.

Согласно ст. 26.1 Федерального закона № 184 полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. В пп. «е» п. 7 ст. 18 названного закона указано, что высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

В действующем законодательстве возможность наделения высшего должностного лица субъекта РФ дополнительными полномочиями указом Президента РФ прямо не предусмотрена.

В условиях, когда координационные совещания в субъектах РФ созданы и эффективно работают, может показаться, что проблема носит эфемерный характер.

Создание данных совещаний, аналогично введению федеральных округов, придает им хоть и не оговоренный законодательно, но вполне весомый статус, поскольку их деятельность опирается на власть Президента РФ. Высшие должностные лица субъектов РФ, находясь с Президентом РФ «в отношениях субординации» [20] и неся перед ним поли-

тическую ответственность, обеспечивают стабильность реализации его указов.

Вместе с тем в правовом государстве стабильность должна обеспечиваться ничем иным как правопорядком, вопросам обеспечения которого посвящен Указ «О координационных совещаниях».

Отмечая важность решения вопросов обеспечения правопорядка органами государственной власти субъектов РФ, ведущую и координирующую роль высшего должностного лица субъекта РФ в решении данных вопросов, необходимо обеспечить соблюдение правовой процедуры наделения его соответствующими полномочиями.

Существует, как минимум, два легитимных способа наделения высшего должностного лица субъекта РФ полномочиями по обеспечению правопорядка.

Первый - предоставить Президенту РФ право увеличения объема полномочий высших должностных лиц субъектов РФ, дополнив установленный пп. «е» п. 7 ст. 18 Федерального закона № 184 перечень оснований возникновения «иных полномочий». Однако данный способ увеличивает объем дискреционных полномочий самого Президента РФ, что не согласуется с конституционными принципами правового государства и основами проводимых в настоящее время правовых реформ.

Второй и, как представляется, более соответствующий современным тенденциям совершенствования законодательства,

- дополнение установленного Федеральным законом № 184 перечня полномочий высшего должностного лица субъекта РФ строкой: «в соответствии с федеральными законами и указами Президента Российской Федерации принимает меры по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности в субъекте Российской Федерации».

Данная норма позволит Президенту РФ наделять высших должностных лиц субъектов РФ необходимыми полномочиями в указанной сфере правового регулирования в зависимости от складывающейся в регионе обстановки. Такое решение создаст законодательную основу деятельнос-

ти координационных совещаний, повысит эффективность обеспечения правопорядка и станет еще одним важным шагом в совершенствовании правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ.

1. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. 512 с.

2. Гильманова Л.З. К вопросу о понятии «правопорядок» // Российский следователь. 2009. № 7. С. 27-29.

3. Григорьева М.А. К вопросу о понятии правового порядка // Адвокат. 2009. № 10. С. 85-90.

4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.

1999. № 42. Ст. 5005.

5. Об участии населения в охране правопорядка: закон Республики Саха (Якутия) от 3 дек. 1996 г. № 145-1 // Республика Саха. 1997. 6 янв.

6. Об участии граждан в обеспечении правопорядка в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга от 8 нояб. 2001 г. № 76095 // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2001. № 12.

7. О комплексной целевой программе по усилению борьбы с преступностью и укреплению правопорядка на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на 2005-2007 годы: закон ЯНАО от 24 июня

2005 г. № 46-ЗАО // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2005. № 7/1.

8. Об областной целевой программе «Общественная безопасность и правопорядок на 2006 год: закон Тверской области от 18 сент. 2006 г. № 90-ЗО // Тверские ведомости. 2006. № 41.

9. Об исполнении бюджета республиканского внебюджетного фонда «Правопорядок» за 1999 год: закон Республики Бурятия от 20 апр. 2000 г. № 395-11 // Собр. законодательства Республики Бурятия.

2000. № 8-9.

10. О бюджете областного целевого бюджетного фонда «Правопорядок» на 2004 год: закон Московской области от 19 окт. 2003 г. № 127/2003-03 // Вестник Московской областной Думы. 2004. № 1.

11. О дополнительных мерах по обеспечению безопасности и правопорядка в районе административной границы Ставропольского края с Чеченской Республикой: постановление губернатора Ставропольского края от 31 мая 1999 г. № 318 // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2002. № 6. Т. 1. Ст. 1842.

12. О мерах по обеспечению правопорядка на территориях садоводческих кооперативов и товариществ [Электронный ресурс]: распоряжение губернатора Саратовской области от 9 марта 2000 г. № 217-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. Об областном смотре-конкурсе «Правопорядок»: постановление губернатора Ульяновской области от 15 нояб.

2006 г. № 115 // Ульяновская правда. 2006. 22 нояб.

14. Об итогах конкурсов на звания «Лучшее общественное объединение, участвующее в обеспечении правопорядка в Санкт-Петербурге» и «Лучший дружинник Санкт-Петербурга» в 2009 году: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 15 окт. 2010 г. № 1386 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2010. 29 нояб.

15. О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка: указ Президента Российской Федерации от 11 дек. 2010 г. № 1535 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 50. Ст. 6656.

16. О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российс-

кой Федерации: указ Президента Российской Федерации от 18 сент. 1993 г. № 1390 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 38. Ст. 3517.

17. О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области: указ Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1025 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 29. Ст. 3480.

18. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: федер. закон от 11 дек. 2004 г. № 159-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.

19. Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 27. Ст. 2730.

20. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 дек. 2005 г. № 13-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 3. Ст. 336.