Некоторые аспекты совершенствования защиты конституционных прав и свобод граждан конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации (на примере Республики Бурятия)

О.Х. Намсараева

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН КОНСТИТУЦИОННЫМИ (УСТАВНЫМИ) СУДАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ)*

Конституционный контроль остается одним из эффективных средств защиты прав человека и гражданина. В результате конституционного (уставного) судопроизводства судебную защиту получают не только лицо, обратившееся с жалобой, но и другие граждане, права которых нарушались или могли бы быть нарушены. Содержание актов конституционных (уставных) судов сопоставимо по своему характеру и значению с законодательными актами высшей юридической силы. Значение правовых позиций конституционных (уставных) судов состоит также и в том, что в них содержатся правовые ориентиры для дальнейшей деятельности законодательных органов, в том числе и в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем эффективность выполняемой конституционными (уставными) судами субъектов РФ правозащитной функции зависит от степени доступа граждан к конституционному правосудию. Конституционное судопроизводство действует по принципу «связанной инициативы», так как конституционные (уставные) суды по собственной инициативе не могут принимать решение о возбуждении дела. Принять решение, восстанавливающее законность, устраняющее нарушения прав граждан, суд может только по результатам рассмотрения конкретных обращений, прежде всего граждан и их объединений. Если таких обращений нет, суд вынужден бездействовать, какими бы очевидными и грубыми эти нарушения ни были1.

* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук И.Л. Данилевской.

1 См.: Корнюшенков Г.В. Допустимость обращений граждан в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации // Российский судья. 2004. № 11. С. 39.

Труды Института государства и права 47

Российской академии наук № 6/2010

Следует согласиться с исследователями, которые отмечают, что отсутствие конституционных (уставных) судов свидетельствует о незавершенности построения структур государственной власти, не говоря уже о том, что каждому уровню законодательной власти должен соответствовать свой уровень конституционного контроля; при отсутствии конституционного суда в субъекте РФ не могут быть гарантированы охрана конституции и утверждение конституционной законности2. Граждане, проживающие в субъектах РФ, не имеющих конституционных (уставных) судов, оказываются в неравном правовом положении перед законом и судом по сравнению с теми, которые проживают в субъектах РФ, имеющих такие суды, поскольку они составляют дополнительный механизм правовой защиты. Отсутствие конституционных (уставных) судов в ряде субъектов РФ нарушает ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, гарантирующий равенство прав и свобод человека независимо от места жительства3. Иными словами, конституционная жалоба служит важнейшим средством защиты конституционных прав, носящих фундаментальный характер в силу их закрепления в Основном законе государства, когда гражданин вступает в спор с органами государственной власти по поводу конституционности издаваемых этими органами нормативных актов. Жалоба представляет собой специфическую форму обращения, характерную только для одной из всех процедур в конституционном (уставном) судопроизводстве, когда оно возбуждается гражданином в интересах защиты его прав, нарушаемых законом в конкретном случае правоприменения.

Что же включает в себя защита основных прав и свобод граждан в конституционных (уставных) судах субъектов РФ? По мнению Н.А. Ивановой, защита основных прав и свобод граждан в конституционных (уставных) судах субъектов РФ - это дея-

2 См.: Несмеянова С.Э. Проблемы развития конституционной юстиции в Российской Федерации // Акты конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации. 2004. № 2. С. 43.

3 См.: Цалиев А., Качмазов О. Противоречия и пробелы в федеральном законодательстве тормозят дальнейшее развитие органов конституционного правосудия // Российская юстиция. 2007. № 11. С. 12.

тельность органов конституционного (уставного) правосудия, осуществляемая в форме конкретного контроля (по жалобам граждан и их объединений) путем непосредственного рассмотрения дел о конституционности (уставности) законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ и дальнейшей их отмены, признания конституционного права, принудительного исполнения правовых предписаний, изменения соответствующих отношений. Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ направлена на защиту основных прав и свобод граждан, зафиксированных в конституциях (уставах) субъектов РФ, и пресечение их нарушения органами государственной власти и органами местного самоуправления4. На наш взгляд, данное определение наиболее полно и точно отражает содержание деятельности конституционных (уставных) судов в сфере защиты конституционных прав граждан.

По общей тенденции, прослеживаемой в результате анализа законов субъектов РФ в сфере конституционного (уставного) правосудия, конституционная (уставная) жалоба является институтом конкретного нормоконтроля. Вместе с тем представляется, что абстрактный контроль за конституционностью принимаемых нормативных правовых актов органами государственной власти субъекта РФ может быть более предпочтительным. Так, В.А. Кряжков считает, что упрощение процедуры подачи жалобы и предоставление возможности ее рассмотрения не только в порядке конкретного, но и абстрактного нормоконтроля могло бы способствовать развитию региональной конституционной юстиции5. С нашей точки зрения, абстрактный нормоконтроль может стать одним из действенных правовых инструментов, развивающих институты гражданского общества, и одним из «кирпичиков» в фундаменте правового государства.

4 См.: Иванова НА. Защита основных прав и свобод граждан в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 49.

5 См.: Кряжков В.А. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3(60). С. 160.

Обращения граждан, видящих в суде эффективный инструмент восстановления нарушенных прав, в соответствующий институт судебной власти становятся все более и более многочисленными. Об этом свидетельствует статистика Конституционного Суда РФ. Если на первом этапе деятельности Конституционного Суда РФ половину обращений составляли запросы органов государственной власти, а другую половину - конституционные жалобы граждан, то по мере того, как политические и правовые институты России приобретали необходимую устойчивость, число обращений граждан увеличивалось6. Отмечается, что Конституционный Суд РФ играет важную координирующую роль в конституционно-судебной защите прав человека, поскольку способствует выработке концептуальных подходов и механизмов их защиты как приоритетных конституционных ценностей и целей. В этом аспекте федеральный Конституционный Суд вместе с конституционными (уставными) судами субъектов РФ является мощным фактором самоограничения власти в целях установления равновесия власти и свободы личности7.

В соответствии со ст. 96 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»8 правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в Законе. Таким обра-

6 См.: Эбзеев Б.С. Защита прав человека в Конституционном Суде Российской Федерации. Выступление на VII Ереванском международном семинаре // Конституционное правосудие. 2002. № 4 (18)-2003. № 1 (19). С. 91-92.

7 См.: Осипян Б.А. Защита органами конституционного правосудия России основ правопорядка и общепризнанных прав и свобод личности // Современное право. 2006. № 11. С. 15; Алексеев Н.А. Жалобы граждан в Конституционный Суд РФ. М., 1998; Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 20.

8 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

зом, федеральным законодательством определены следующие критерии допустимости жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан:

материально-правовой: жалоба допустима, когда речь идет о законе, затрагивающем конституционные права и свободы граждан;

процессуально-правовой: жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, в котором в результате применения данного неконституционного, по мнению гражданина, закона будут или уже нарушены его права. В качестве подтверждения исполнения данного требования к жалобе необходимо приложить копию официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела.

В законодательстве субъектов РФ о конституционных (уставных) судах можно проследить общий подход законодателей большинства субъектов РФ в отношении обращений граждан в конституционные (уставные) суды: правом на обращение в органы конституционного правосудия субъектов РФ с жалобой на нарушение их прав и свобод обладают граждане, объединения граждан, чьи права и свободы нарушаются законами и иными нормативными правовыми актами, примененными или подлежащими применению в конкретном деле (республики Адыгея, Бурятия, Коми, Кабардино-Балкария, Марий Эл, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Московская область).

Представляется, что данные требования к допустимости жалобы ограничивают право граждан на обращение в конституционные (уставные) суды. В частности, гражданин не может обращаться в суд в защиту прав и законных интересов других граждан или неопределенного круга лиц; обращение недопустимо вне связи с конкретным делом или при отсутствии надлежащих доказательств правоприменения (возможного применения) оспариваемого закона или иного нормативного акта.

Вместе с тем в законодательстве ряда субъектов РФ, где созданы и функционируют конституционные (уставные) суды, предусмотрены иные критерии допустимости обращений граж-

дан на нарушение их прав и свобод, в частности, если заявитель считает не подлежащими действию нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ в целом или отдельных их положений из-за несоответствия конституции (уставу) либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению данных органов государственной власти субъекта РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие конституции (уставу) (республики Башкортостан, Карелия, Самарская и Свердловская области, Красноярский край, Ханты-Мансийский автономный округ -Югра). По нашему мнению, данный критерий способствует открытости и доступности конституционного (уставного) суда субъекта РФ для граждан.

Следует оценить как негативный процесс еще большего ужесточения критериев допустимости обращений граждан в защиту своих прав и свобод в ряде субъектов РФ. Так, в Республике Саха (Якутия), Дагестане, Санкт-Петербурге9 ограничено право граждан на подачу в конституционный (уставной) суд жалобы в связи с тем, что проверке подлежат конституционность только законов данных субъектов РФ и, таким образом, без внимания остаются иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ. Нарушение конституционных прав гражданина возможно вследствие применения не соответствующего конституции (уставу) субъекта РФ и иного нормативного правового акта, помимо закона, что широко распространено на практике хотя бы в силу того, что удельный вес принимаемых органами государственной власти нормативных правовых актов значительно выше.

Защита гражданами своих конституционных прав в случае их нарушения нормативным правовым актом в субъектах РФ,

9 См.: Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» // Якутские ведомости. 2002. № 25; Закон Республики Дагестан от 7 мая 1996 г. «О Конституционном суде Республики Дагестан» // СЗ РД. 1996. .№ 5. Ст. 219; Закон Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 г. «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2000. № 9. 52

где конституционные (уставные) суды не созданы, носит сложный, опосредованный характер. Цепь действий, выстраиваемых в защиту таких прав, значительно удлиняется, а иногда и прерывается, поскольку этот процесс зависит не только от субъективных действий индивида по обжалованию им законности акта в суде общей юрисдикции, но и от действий суда, который при наличии имеющегося у него права на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле (на соответствие которому данный суд проверяет обжалуемый индивидом акт), таким правом может не воспользоваться10.

Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федера-ции»11 субъектам РФ предоставлено право создавать конституционные (уставные) суды. На наш взгляд, диспозитивность данной нормы, а также неопределенность в регламентации полномочий указанных судов служит причиной того, что субъекты РФ по-разному включаются в обеспечение конституционной законности и граждане получают неодинаковую степень защиты своих прав. Так, в Конституции Республики Тыва, Уставе г. Москвы вообще не предусмотрено право граждан на обращение с жалобой на нарушение их прав и свобод в конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

В качестве положительного примера следует отметить, что в ряде субъектов РФ региональным законодательством регламентируется право обращения граждан о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта РФ законов и иных нормативных правовых актов органов субъектов РФ, а также органов местного самоуправления вне связи с каким бы то ни было делом (республики Башкортостан, Карелия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания, Самарская область). Кроме того, граждане вправе обращаться и по иным вопросам, отнесенным к компетенции конституционных (уставных) судов, в частности, о про-

10 См.: Переплеснина Е.М. Право на обращение с индивидуальной конституционной жалобой как гарантия реализации правового статуса личности // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 4. С. 53.

11 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

верке конституционности не вступившего в силу международного соглашения и (или) межрегионального договора (соглашения) субъектов РФ, о толковании конституции субъекта РФ (республики Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания).

В тех субъектах РФ, где функционируют конституционные (уставные) суды, их деятельность свидетельствует о том, что они проводят большую работу по укреплению конституционной законности, защите прав и свобод человека, формированию единого правового пространства.

Высшим органом судебной власти по защите конституционного строя Республики Бурятия наряду с федеральными судами является Конституционный Суд Республики Бурятия. В своей деятельности он руководствуется Законом «О Конституционном Суде Республики Бурятия»12, в частности, установленными в нем критериями допустимости обращений граждан с жалобами на нарушение их конституционных прав и свобод, аналогичными установленным в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации». Так, в соответствии со ст. 3 республиканского Закона жалоба на нарушение законом, иным нормативным правовым актом органа государственной власти Республики Бурятия, органа местного самоуправления в Республике Бурятия конституционных прав и свобод граждан допустима, если:

1) закон, иной нормативный правовой акт органа государственной власти Республики Бурятия, органа местного самоуправления в Республике Бурятия затрагивает конституционные права и свободы граждан;

2) закон, иной нормативный правовой акт органа государственной власти Республики Бурятия, органа местного самоуправления в Республике Бурятия применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон, иной нормативный правовой акт.

В период с 2001 по 2007 г. Конституционным Судом республики рассмотрено более 30 обращений граждан и обще-

12 Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 5. 54

ственных объединений. При этом доминируют обращения с жалобами на нарушение экономических и социальных прав граждан. В частности, Судом были рассмотрены обращения граждан на нарушение их прав законами Республики Бурятия «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте Республики Бурятия»13, «О налоге с продаж»14 и др.

В октябре 2000 г. в Конституционный Суд Республики Бурятия обратился гражданин О.Б. Хомутов с жалобой на нарушение его конституционных прав Указом Президента Республики Бурятия «О введении лицензирования деятельности по оптовой торговле пищевыми продуктами на территории Республики Бу-рятия»15. В ходе ее рассмотрения Судом было установлено, что отдельные положения данного Указа вступают в противоречие с положениями федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности»16, «О качестве и безопасности пищевых продуктов»17. Оспариваемые положения Указа ограничивали право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, предусмотренное ч. 1 ст. 34 Конституции РФ и ч. 1 ст. 32 Конституции Республики Бурятия, и он был признан не соответствующим действующему законодательству18.

Осуществляя контроль по защите социально-экономических прав граждан, Конституционный Суд республики вынес решение по делу о проверке конституционности постановления мэра города Улан-Удэ от 7 апреля 2000 г. «О порядке начисления оплаты за потребляемую электроэнергию абонентам, не имеющим электросчетчиков»19. В оспариваемом постановлении размер оплаты потребляемой электроэнергии для абонентов, не имеющих электросчетчиков, был существенно выше тарифов,

13 СЗ РБ. 2000. № 10.

14 СЗ РБ. 2001. № 1.

15 СЗ РБ. 2000. № 7.

16 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.

17 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 150.

18 СЗ РБ. 2000. № 14.

19 Бурятия. 2005. 16 дек.

утвержденных федеральными нормативными актами и актами Республики Бурятия, что ставило абонентов, не имеющих электросчетчиков, в неравные условия по сравнению с другими гражданами - потребителями электроэнергии, имеющими приборы учета. Конституционным Судом данное постановление было признано не соответствующим Конституции Республики Бурятия20.

В практике деятельности Конституционного Суда республики имеются примеры, когда процесс рассмотрения жалоб граждан приводил к принятию законодательными органами субъекта РФ необходимого нормативного правового акта, устраняющего правовые пробелы в правовом регулировании. Так, в процессе рассмотрения жалобы о нарушении права на отдых, права на охрану здоровья, связанные с режимом работы предприятий, которые расположены на первых этажах жилых домов, в Конституционный Суд Бурятии обратилась Т.Т. Дружинина. Суд установил, что данная проблема не урегулирована законодателями и законодательство республики не предусматривает ответственности за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время. Суд в своем ежегодном послании указал на эту проблему, и Народным Хуралом Республики Бурятия был принят Закон «Об административной ответственности за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время в Республике Бурятия»21.

Решения Конституционного Суда Республики Бурятия, принятые в результате рассмотрения жалоб граждан, могут служить одним из положительных примеров охраны Конституции республики, а равно провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод граждан.

Вместе с тем представляется, что особого внимания заслуживает вопрос о расширении круга лиц - субъектов, обладающих правом обращения с жалобой на нарушение их прав в кон-

20 См.: Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации: Дайджест оперативной информации. 2004. № 1.

21 Постановление Народного Хурала Республики Бурятия от 28 февраля 2006 г. «О Послании Конституционного Суда Республики Бурятия «О состоянии конституционной законности в Республике Бурятия» // СЗ РБ. 2006. № 1.

ституционные (уставные) суды субъектов РФ. Речь в данном случае идет об иностранных гражданах и лицах без гражданства, чьи права нарушаются нормативным правовым актом органа государственной власти субъекта РФ. В качестве положительных примеров такого расширения круга лиц можно привести нормативные правовые акты, принятые в Калининградской, Свердловской областях и Красноярском крае. В законах республик Адыгея, Коми, Кабардино-Балкария, Марий Эл установлено, что помимо граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства правом обращения в конституционные суды данных субъектов РФ обладают и иные лица в случаях и в порядке, установленных законодательством субъектов РФ.

Анализ существующих преимуществ абстрактного конституционного судебного контроля по сравнению с конкретным также определяет вектор в совершенствовании института защиты прав и свобод человека и гражданина. В числе преимуществ абстрактного контроля над конкретным можно назвать следующие:

доступность и простота в обосновании обращения гражданина в конституционный (уставный) суд;

возможность защиты конституционного права индивида еще до его нарушения неконституционной нормой права (превентивная защита);

восстановление судом нарушенного конституционного права гражданина путем признания недействительным неконституционного нормативного правового акта осуществляется в значительно более короткий срок, чем в случае необходимости предварительного обращения гражданина в иные правозащитные органы;

защита конституционных прав и свобод граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, чьи права нарушались или могли бы быть нарушены неконституционным актом субъекта

РФ, в результате обращения одного лица в конституционный (уставной) суд субъекта РФ22.

В рамках рассмотрения вопроса совершенствования института защиты конституционных прав и свобод граждан в конституционных (уставных) судах субъектов РФ следует поддержать позицию ряда авторов, считающих, что конституционным (уставным) судам субъектов РФ целесообразно инициировать, а законодателям субъектов РФ снять излишние, не обоснованные для регионального уровня ограничения возможности обращения граждан в конституционные (уставные) суды. Это расширит средства защиты прав и свобод человека и гражданина, увеличит

23

их альтернативность в механизме юридических гарантий .

Возможность подачи конституционной жалобы в форме абстрактного нормоконтроля вне связи с конкретным делом не только позволит создать упрощенную процедуру обращений граждан и их объединений в конституционные (уставные) суды, но и повлияет на повышение уровня правовой культуры и правового сознания граждан.

22 См.: Переплеснина Е.М. Право на обращение с индивидуальной конституционной жалобой как гарантия реализации правового статуса личности // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 4. С. 53.

23 См.: Гавдинов А.С. Некотрые вопросы оптимизации требований, предъявляемых к форме обращения в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации // Общество и право. 2008. № 3. С. 62; Корнюшенков Г.В. Указ. соч. С. 39.