О моделях и особенностях дополнительного профессионального образования государственных служащих

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2009. № 6

ТРИБУНА ПРЕПОДАВАТЕЛЯ

О.В. Кузнецов1,

канд. экон. наук, доцент, проректор по бизнес-образованию ФГОУ ВПО

«Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации»

О МОДЕЛЯХ И ОСОБЕННОСТЯХ

ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

В статье рассматриваются модели дополнительного образования и особенности дополнительного профессионального образования государственных служащих. Предлагаются конкретные направления и мероприятия по повышению эффективности профессионального образования государственных служащих на основе их непрерывного профессионального обучения.

Ключевые слова: непрерывное образование, профессиональное образование, дополнительное профессиональное образование, дополнительное профессиональное образование государственных служащих, концептуальная модель дополнительного профессионального образования государ -ственных служащих.

In article models of an additional education and feature of additional vocational training of civil servants are considered. Concrete directions and actions for increase of efficiency of vocational training of civil servants on the basis of their continuous vocational training are offered.

Key words: continuous formation, vocational training, additional vocational training, additional vocational training of civil servants, conceptual model of additional vocational training of civil servants.

В настоящее время существует неоднозначное толкование самой природы дополнительного профессионального образования (далее ДПО). Под ним понимается «непрерывное образование», «образование взрослых», «профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров», «последипломное дополнительное образование», «поствузовское образование». ДПО в научном его понимании рассматривается как образование, направленное на непрерывное повышение квалификации и профессиональную переподготовку граждан в лицензированных и подтвержденных документом установленного образца2 учреждениях.

Для решения многих актуальных вопросов по развитию ДПО необходима разработка концептуальных положений о моделях его

1 Кузнецов Олег Васильевич, тел.: +7 (499) 943-98-04.

2 См.: Тихонова Е.В. Библиотека в системе дополнительного профессионального образования: Автореф. дис. ... канд. пед. наук. СПб., 2006.

развития как в общем плане, так и для государственных служащих в частности. В этой связи концептуальные положения в области ДПО целесообразно рассматривать как комплекс взаимоувязанных мероприятий, отражающих изменения в принципах, структуре, содержании, технологиях образования, системе управления, организационно-правовых формах субъектов образовательной деятельности и различных механизмах их функционирования — социальных, экономических, правовых, образовательных, кадровых и т.д. Кроме того, концептуальные положения о модели ДПО должны основываться на принципах непрерывности образования, отражать интересы всех субъектов системы ДПО, включая учреждения и организации, находящиеся в ведении различных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это позволит проводить единую федеральную политику в области ДПО, решить проблему диспропорций в развитии региональных систем образования и сформировать единое образовательное пространство.

По нашему мнению, ДПО — это целенаправленный, непрерывный процесс обучения, основанный на использовании определенных социально-экономических механизмов обеспечения деятельности образовательных учреждений по оказанию потребителям (обучаемым) дополнительных профессиональных образовательных услуг3. Теоретическая интерпретация понятия ДПО позволяет определить его концептуальную модель (рисунок), включающую следующие элементы:

1) рынок труда, являющийся потребителем и заказчиком образовательных услуг;

2) образовательные учреждения, осуществляющие дополнительное послевузовское профессиональное обучение, а также профессиональную переподготовку и повышение квалификации работников;

3) государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы, виды, формы, сроки, методы контроля и качества, позволяющие определять ориентиры в области ДПО;

4) различные социально-экономические механизмы системы ДПО, к числу которых относятся: организационно-правовые механизмы, механизмы финансирования и ресурсного обеспечения, механизмы учебно-методического и научного обеспечения, кадровые механизмы, механизмы информационного обеспечения, являющиеся связующими звеньями между потребителями услуг и образовательными учреждениями ДПО.

3 См.: Кузнецов О.В. Социально-экономические механизмы развития системы дополнительного профессионального образования государственных служащих: Монография. М., 2009. С. 30.

Концептуальная модель системы ДПО

Организационно-правовые механизмы регулируют нормативное обеспечение по функционированию системы ДПО специалистов, а также по их профессиональной переподготовке и повышению квалификации.

Механизмы финансирования и ресурсного обеспечения позволяют решать вопросы финансового и ресурсного обеспечения образовательных учреждений ДПО. Государственным образовательным учреждениям, осуществляющим реализацию программ ДПО на основе государственного бюджета, бюджетные средства выделяются на:

а) финансовое обеспечение ДПО;

б) разработку и внедрение новых образовательных технологий, развитие интерактивных форм обучения, использование информационно-коммуникативных технологий в системе повышения квалификации;

в) обеспечение заработной платой преподавательского состава в системе дополнительного образования.

Дальнейшее развитие системы ДПО требует совершенствования механизмов ресурсного обеспечения на основе объединения усилий и ресурсов государственных органов, предприятий, организаций, ассоциаций и объединений (союзов), образовательных учреждений и др. Заинтересованность государства, субъектов Фе-

дерации, реального сектора экономики социальной сферы, всего общества в эффективной работе системы ДПО является главной предпосылкой для его финансовой и ресурсной поддержки из средств федерального бюджета, отраслевых и местных бюджетов, средств предприятий и организаций различных форм собственности, других источников.

В части учебно-методического и научного обеспечения приоритетными моментами являются разработка и реализация современных учебно-методических, научно-технических и инновационных проектов, направленных на развитие системы ДПО.

Для эффективного функционирования кадровых механизмов системы ДПО необходимо решить задачу формирования и развития кадрового потенциала. Основными направлениями развития кадровых механизмов системы ДПО являются: разработка концептуальных основ кадровой политики в области ДПО; внедрение технологий мониторинга кадрового потенциала образовательных учреждений и структурных подразделений системы ДПО; прогнозирование потребностей в переподготовке и повышении квалификации для системы ДПО; создание мотивационных механизмов карьерного роста и формирование кадрового резерва путем развития системы переподготовки и повышения квалификации специалистов.

Механизм информационного обеспечения системы ДПО представляет собой комплекс мер, предназначенных для получения оперативной информации по проблемам ДПО. Исследования показывают, что существующий уровень информационного обеспечения недостаточен. Основными причинами этого являются: слабая информационная поддержка учебно-методической базы, ориентированной на использование инновационных педагогических технологий и современных средств обмена информацией, а также ведомственная разобщенность субъектов ДПО, приводящая к различным методическим подходам и уровням требований к обучению специалистов.

В предложенной концептуальной модели ДПО государственных служащих имеет ряд особенностей.

Первая особенность — нормативное закрепление проведения профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих. Правовая норма, регулирующая процесс обучения (переподготовка, повышение квалификации, стажировка) государственных служащих подробно изложена в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4 (далее ФЗ-79). В то же время практика его применения позволила сделать вывод

4 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 июля.

о том, что необходимо совершенствовать работу по приведению в соответствие с вышеназванным законом законодательства РФ, законов и иных нормативных правовых документов субъектов РФ по ДПО государственных служащих. Кроме того, в самом законе отсутствуют правовые механизмы, регулирующие конечные результаты обучения слушателей: не предусмотрена процедура обратной связи, анализ результатов последующей деятельности гражданского служащего, прошедшего обучение.

Вторая особенность — формирование у государственных служащих потребности в непрерывном самостоятельном овладении знаниями, навыками и профессиональными компетенциями, обусловленными характером функционирования и развития государственной службы5.

Третья особенность — особый статус и должностное предназначение государственных служащих, осуществляющих профессиональную служебную деятельность на должностях гражданской службы6 и получающих денежное содержание из средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Классификация государственных гражданских служащих определена в ФЗ-79. В зависимости от категорий должностей, к которым относятся государственные служащие, они подразделяются на следующие группы: руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, а также руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления государственными органами

5 Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013)»: утв. Указом Президента Российской Федерации от 10.03.2009 № 261.

6 Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы: утв. Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» (в ред. Указа Президента Росийской Федерации от 31.05.2007).

своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемых для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Четвертая особенность — построение модели системы ДПО государственных служащих представляет собой совокупность следующих подсистем: подсистемы государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных служащих7; подсистемы организации и проведения конкурсов на оказание образовательных услуг; подсистемы реализации образовательных программ по результатам конкурса; подсистемы контроля и качества образовательных услуг по программам ДПО государственных служащих. Основу функционирования модели системы ДПО государственных служащих составляет деятельность Минздравсоцразвития России и Росстата, которые осуществляют ежегодный мониторинг исполнения федеральными органами государственной власти и субъектами Российской Федерации государственного заказа на ДПО. Так, например, по данным Минздравсоцразвития России, всего в 2008 г. профессиональную переподготовку прошло 992 государственных служащих (0,92%), повышение квалификации — 106 490 чел. (98,9%). Из них в Финансовой академии при Правительстве РФ профессиональную переподготовку прошли 143 чел. (14,4%), повышение квалификации — 17 726 чел. (16,6%).

За период с 2004 по 2008 г. наблюдалась положительная динамика объема финансирования государственного заказа на обучение государственных служащих. Например, в 2007 г. рост относительно 2004 г. составил 908,4%, т.е. финансирование увеличилось более чем в 9 раз. Соответственно заметно возросло число государственных служащих, прошедших обучение в системе ДПО с 12 279 чел. в 2004 г. до 107 482 чел. в 2008 г. (увеличение численности обучаемых в 8,7 раза). Вместе с тем в процессе функционирования сложившейся к настоящему времени модели системы ДПО выявлен ряд проблем, наличие которых существенно снижает качество и результативность процесса обучения государственных служащих.

Одна из проблем состоит в несоответствии объема государственного заказа на ДПО государственных служащих реальным потребностям в обучении, установленным нормативно-правовыми

7 Постановление Правительства Российской Федерации от 17.04.2008 № 284 «О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных гражданских служащих».

8 ВМУ, экономика, № 6 113

документами. Согласно требованиям ФЗ-79, каждый гражданский служащий должен один раз в три года пройти повышение квалификации. По данным Росстата, на 1 октября 2008 г. в стране насчитывалось 846 307 работников, замещавших государственные должности и должности государственной службы. Нормальная годовая потребность в обучении составляет третью часть от их общей численности, т.е. 282 102 чел. Реально в 2008 г. через систему ДПО прошло 107 482 государственных служащих, или 38% годовой нормы. Таким образом, чтобы выполнить установленное законом требование, необходимо существенное увеличение объема государственного заказа и соответствующее финансовое, материально-техническое и кадровое его обеспечение.

Ежегодно значительный объем бюджетных ассигнований, выделенных по государственному заказу на ДПО государственных служащих, остается нереализованным. Например, в 2008 г. из 774 017,1 руб., выделенных на эти цели, министерства и ведомства освоили только 564 904,18 руб. или 72,9%. Аналогичная ситуация наблюдалась в 2007 г., в котором объем неосвоенных бюджетных ассигнований составил 51 034,53 руб. Как правило, это происходит в силу действия различных причин, уменьшающих стоимость обучения госслужащих: замена обучения по программам профессиональной переподготовки на обучение по программам повышения квалификации; недостаточно четкая организация обучения работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Анализ функционирования модели ДПО позволил выявить диспропорции в пользу такого вида ДПО, как повышение квалификации, и явно недостаточное развитие других его видов: профессиональной переподготовки и стажировки. Так, например, в 2007 г. более 99% слушателей прошли повышение квалификации, а в остальных видах ДПО приняли участие менее 1% государственных служащих. Данные по 2008 г. дают аналогичную картину

Другая диспропорция обнаруживается при сравнении количества представляющих различные группы должностей государственной службы государственных служащих, прошедших обучение. Здесь основную долю обучаемых составляют представители старшей и ведущей групп должностей и крайне незначительное число государственных служащих главной и высшей групп должностей. Представляется, что основная причина появления указанных диспропорций связана прежде всего с позицией руководителей различного уровня, испытывающих дефицит кадров и неохотно направляющих своих сотрудников на учебу.

Сегодня одной из проблем являются трудности, связанные с введением в действие с 1 января 2009 г. Государственных требований 114

к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке гражданских служащих Российской Федерации8 (далее Государственные требования), которые иногда тяжело осуществить в условиях конкретного вуза. Согласно Государственным требованиям, количество гражданских служащих в учебных группах при проведении практических и семинарских занятий должно составлять не более 6 человек. Для вуза это означает значительный рост числа преподавателей, способных проводить указанные занятия, а следовательно, и увеличение фонда оплаты их труда. Кроме того, выполнение этой нормы ведет к резкому возрастанию количества учебных аудиторий, которыми вузы не обладают в полной мере.

Другое ограничение касается использования дистанционных образовательных технологий, которое разрешено лишь для госслужащих, занимающих должности гражданской службы категории «руководители», относящиеся к высшей группе должностей. Если принять во внимание, что указанная группа должностей составляет примерно 4,4% численности всех государственных служащих, то станет понятно, что выполнение этого требования приведет к существенному сокращению общего числа обучаемых в системе ДПО. Проблема заключается также и в том, что обучение государственных гражданских служащих в системе ДПО остается слабо связанным с их карьерным ростом и продвижением по службе. Личная мотивация сотрудников многих министерств и ведомств на получение дополнительного образования не находит поддержки у руководства, отсутствуют институциональные механизмы ее повышения. Для решения этой проблемы может быть полезен опыт США, где каждый государственный служащий может отчислить на собственное обучение до 2000 долл. США из своего годового бюджета. При этом общая сумма доходов, подлежащая налогообложению, уменьшается на данную сумму.

Практика свидетельствует о том, что взаимодействие вузов и государственных органов в решении вопросов профессиональной подготовки и профессионального развития государственных служащих требует нового качества и современных методов его осуществления. Вероятно, сегодня нужно более активно использовать стажировки преподавателей в органах государственной власти, привлекать руководителей и специалистов-практиков из министерств и ведомств к проведению занятий в системе ДПО государственных служащих. Следует шире использовать возможности проведения учебных занятий (семинаров, конференций) непо-

8 Постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации».

средственно в государственных органах, особенно в случаях обучения целевых групп одного ведомства. Необходимо использовать также более гибкий и дифференцированный временной режим обучения гражданских служащих.

Еще одна проблема состоит в том, что до настоящего времени не принят закон «О дополнительном профессиональном образовании в Российской Федерации», хотя разговор об этом законе идет уже более 5 лет. На наш взгляд, разработка и принятие такого закона позволили бы выстроить системную и поэтапную непрерывную образовательную траекторию работников различных профессиональных групп, включить ее в состав государственной образовательной политики.

Практика организации и функционирования отечественной системы ДПО свидетельствует о том, что многие нерешенные вопросы и узкие места возникают из-за отсутствия стройной системы управления государственной службой, в том числе из-за отсутствия федерального органа по управлению государственной службой. ДПО государственных служащих приобретает сегодня значение одного из сильнейших факторов повышения эффективности и результативности деятельности органов государственной власти, снижения негативных последствий экономического кризиса. В этих условиях сложившийся подход, при котором вопросы ДПО госслужащих в министерствах и ведомствах преимущественно решаются кадровыми и финансовыми органами, необходимо изменить. Создание федерального органа по управлению государственной службой позволило бы системно, оперативно и адресно решать эти вопросы.

На наш взгляд, к числу основных направлений развития ДПО государственных служащих следует отнести: совершенствование научно-методического, учебно-методического и информационно-аналитического обеспечения ДПО; определение приоритетных направлений ДПО государственных служащих исходя из перспективных целей и задач государственных органов, ориентация на них при формировании программ по профессиональному развитию гражданских служащих; повышение качества образовательных программ; совершенствование механизмов государственного контроля за качеством работы образовательных учреждений, осуществляющих образовательные программы ДПО; внедрение в систему ДПО государственных служащих современных образовательных и информационных технологий.

Таким образом, рассмотренные нами модели и особенности, а также проблемы развития ДПО государственных служащих позволяют сделать вывод о том, что в целом обеспечивается непрерывное профессиональное обучение государственных служащих. В то 116

же время сохраняются старые и рождаются новые проблемы, снижающие эффективность и результативность обучения государственных служащих. Их можно и нужно решать, чтобы обеспечить устойчивость государственного управления на основе компетенций и профессионализма государственных служащих.

Список литературы

Кузнецов О.В. Социально-экономические механизмы развития системы дополнительного профессионального образования государственных служащих: Монография. М., 2009.

Тихонова Е.В. Библиотека в системе дополнительного профессионального образования: Автореф. дис. ... канд. пед. наук. СПб., 2006.

Постановление Правительства Российской Федерации от 17.04.2008 № 284 «О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных гражданских служащих».

Постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации».

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы: утв. Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 31.05.2007 г.).

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 июля.

Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013)»: утв. Указом Президента Российской Федерации от 10.03.2009 № 261.