Некоторые аспекты сравнительного анализа разграничения правотворческих полномочий в федерациях

Проблемы и вопросы конституционного и административного права

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СРАВНИТЕЛЬНОГО АНАЛИЗА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ В ФЕДЕРАЦИЯХ

Н.А. Александрова, доцент кафедры конституционного и административного

права ЮУрГУ

Разграничение правотворческих полномочий в федерациях продолжает оставаться необходимым элементом федеративных отношений, но его осуществление идет по-разному.

В почти трех десятках федераций1, существующих сегодня в мире, разграничение предметов ведения связано, как правило, с различными комбинациями четырех элементов: исключительные полномочия Федерации; исключительные полномочия ее субъектов; совместная или конкурирующая компетенция, остаточные полномочия, не охваченные по разным причинам ни одним из направлений. Перечень каждой из упомянутых сфер отношений варьируется в очень широком диапазоне. Достаточно сказать, что, например, в Германии исключительные полномочия Федерации включают двенадцать пунктов, правда, с отдельными подпунктами (до 1993 года было 11 пунктов), а в Индии - 97 со многими подпунктами. По своему содержанию эти положения не одинаковы, отражая конкретные условия каждого государства, степень централизации Федерации. При разграничении полномочий речь идет, прежде всего, о законодательстве: кому принадлежит право издавать законы по тем или иным вопросам. Однако размежевание не ограничивается только этим, оно относится и к деятельности других органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Ни одна ветвь государственной власти не вправе выходить за пределы того круга ведения, который определен конституцией для Федерации или ее субъектов (свои особенности имеет сфера совместных полномочий). Компетенция, определенная для субъектов федеральных отношений, осуществляется их государственными органами, но вряд ли в конституциях или договорах между Федерацией и ее субъектами можно ограни-

чиваться только формулировкой об органах: по нашему мнению, в конституциях, в том числе в Конституции Российской Федерации2, говорится о самих «единицах» государственности, государственных общностях Федерации и субъектов.

В современных условиях в различных странах применяются, как видим, пять основных способов разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов.

Указываются три сферы предметов ведения: исключительная компетенция (предмет ведения) Федерации, исключительная компетенция субъектов (дается перечень их полномочий, а не общая фраза об остаточных полномочиях), перечисляются пункты предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в зарубежных конституциях совпадающей или конкурирующей компетенцией. Эта схема разграничения предметов ведения (полномочий) очень сложна. В специальном положении к Конституции Индии 1949 года3 названы 97 вопросов, относящихся к компетенции Федерации, 47 вопросов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Каждый пункт содержит подпункты (иногда довольно много), которые в своей совокупности включают около 650-700 показателей (некоторые из них перекрещиваются и их трудно подсчитать точно). Данный способ из-за своей громоздкости используется редко.

Устанавливаются две сферы предметов ведения: исключительные полномочия Федерации и совместные полномочия Федерации и ее субъектов. Так обстоит дело в Германии4, Нигерии. Такой же порядок предусматривают статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации.

По вопросам совместного ведения могут законодательствовать и Федерация, и субъекты. Однако во всех странах при применении данного способа разграничения предметов ведения действует принцип верховенства федерального права. Это значит, что субъекты Федерации могут регулировать данную сферу отношений, если она не урегулирована федеральным законом. Принятие федерального закона отменяет не соответствующие ему положения закона субъекта Федерации или вообще отменяет такой закон. В сфере исключительных полномочий (а в России ст. 73 Конституции РФ это остаточные полномочия) закон субъекта Федерации имеет верховенство.

Способы разграничения предметов ведения не исчерпывают всего их разнообразия. Определенные особенности существуют в Австрии5, когда, например, по некоторым вопросам законы издает только Федерация, а исполнение возлагается на субъекты. Особые случаи связаны с практикой Бразилии6 и Бельгии. В Конституции Бразилии 1988 года речь идет не только об отношениях Федерации и ее субъектов, но и о федеральном округе, не являющемся субъектом Федерации, а также об отношениях Федерации, ее субъектов и местных территориальных единиц, обладающих многими чертами местного самоуправления. В частности, говорится о некоторых совместных полномочиях Федерации, ее субъектов (штатов), федерального округа и муниципий. Таким образом, в сферу совместных предметов ведения включаются не субъекты (федеральный округ) и единицы местного самоуправления. В Конституции Швейцарии 1999 года речь также идет об отношениях федерации, кантонов (субъектов федерации) и коммун -территориальных коллективов. В Бельгии после внесения в Конституцию поправок и создания Федерации (1993 год), а также принятия новой редакции Основного закона (1994 год) учреждено еще более сложное деление территории государства и установлены специфические отношения не только между его составными частями (тремя регионами), но и тремя языковыми сообществами (французским, фламандским и германским). Избираемые советы сообществ и регионов (валлонского, фламандского и брюссельского) имеют законодательные полномочия и формируют свои правительства. Совместной компетенции конституция не предусматривает, решения общего характера принимает парламент, где пропорционально представлены сообщества и регионы.

Примеры Бельгии, Бразилии, Швейцарии7 и некоторых других стран свидетельствуют о новых подходах к проблеме разграничения предметов ведения. Акцент делается не на разделистские отношения. Распространение совместных полномочий вплоть до административно-территориальных образований (единиц самоуправления) рассматривается как сотрудничество всех публичных властей в решении насущных вопросов общества в целом. Складывается принцип: все должны делать общее дело. Поэтому в бразильской Конституции к сфере совместных полномочий всех властей отнесены обычно такие вопросы, решение которых действительно трудно разделить между Федерацией, штатами, федеральными округами и муниципиями. Это, например, надзор за соблюдением Конституции, сохранение общественного достояния, борьба с причинами, порождающими бедность, и так далее. В Конституции говорится не о разграничении этих полномочий, а о том, что необходимо принять дополнительный закон, посвященный сотрудничеству Федерации, субъектов и муниципий в названных сферах (ст. 23). В разделе 3 швейцарской Конституции, озаглавленном «Федерация, кантоны и коммуны», сотрудничество рассматривается как принцип их отношений. Правда, во всех этих конституциях четко определены и исключительные полномочия (предметы ведения) Федерации.

Современные конституции в отличие от «старых» в той или иной, иногда своеобразной, форме восприняли идею совместных полномочий (предметов ведения), возникшую на базе более общей концепции кооперативного федерализма. В некоторых случаях эта идея еще более усложнена, что показывает, в частности, опыт Бразилии, и сочетается с положениями не просто о совместных предметах ведения (совместное может быть разным), но о сотрудничестве. Вместе с тем иногда идее совместных предметов ведения (полномочий) придается новый смысл: наряду с ней вводится понятие конкурирующей компетенции (ранее термины «совместные полномочия» и «конкурирующая компетенция» обычно рассматривались как однопорядковые). Именно к конкурирующей компетенции теперь иногда относят принцип верховенства федерального права. Совместная же компетенция понимается как сотрудничество в общем деле.

Концепция совместных полномочий

(предметов ведения), которая содержится и в российской Конституции, возникла на базе стремления преодолеть дуализм старых конституций. По нашему мнению, она была вызвана к жизни благими целями: обеспечить взаимосвязь, сотрудничество Федерации и субъектов в решении общих дел. Эти цели ставятся перед ней и сейчас, но в «совместности» заложены не только необходимые элементы взаимодействия, но и элементы конфликтности. Это мы видим и на примере России. Совместные полномочия двух неодинаковых государственных властей (Федерации и субъектов) приходится еще раз перераспределять.

Ст. 72 Конституции РФ, устанавливающая предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, в реализации является сложной. На наш взгляд, их понимание заключается в следующем: что «полномочия» составляют содержание компетенции, а предметы ведения - сферу компетенции, разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений Федерации к субъектам, а разграничение полномочий как содержание компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами Федерации и ее субъектов.

Компетенцию не следует смешивать с предметами ведения или сферами компетенции8. Само понятие «ведение» означает заведование, управление9 в целом, то есть именно область, сфера, а не право и возможность совершать определенные деяния. Нередко понятие «предметы ведения» обозначает не только сферы, направления государственно-властной деятельности, осуществляемые Федерацией, субъектами федерации или совместно Федерацией и субъектами, но и часть компетенции конкретных органов государственной власти, следует поддерживать устоявшуюся в отечественной науке позицию, согласно которой разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений Федерации и субъектов, а разграничение полномочий как содержания компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами Федерации и ее субъектов10. Первоначально федерализм, родиной которого считается США, зародился как дуалистический, подразумевающий строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями субъектов Федерации. Вместе с тем модель, ориентируемая на жесткую фиксацию разделения власти ме-

жду Федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуется кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей Федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Как конституционная категория, совместное ведение, а точнее конкурирующее (совместная компетенция властей Федерации и земель), впервые было обозначено европейским (германским, австрийским) правом. По мнению европейских ученых, появление совместного ведения (совместной компетенции) есть показатель более совершенных федеративных связей, когда механизм разделения и реализации государственной власти - не только конституционно фиксированное размежевание, но и отношения партнерства (сотрудничества и солидарной ответственности).

Внедрение в ткань федеративного устройства России предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, установление форм их реализации через совместное законотворчество и согласование деятельности организации представительств субъектов Федерации в центральных органах и создание координационных и совещательных структур -все это свидетельствовало, на наш взгляд, о начале развития в России собственного варианта кооперативного федерализма.

Анализируя использования институтов федерального законодательства в РФ для разграничения совместных предметов ведения, мы видим обилие таких актов разного рода. Нужно ли еще одно перераспределение? И сколько новых пунктов разграничений будет в новых законах? В индийской Конституции11 есть сотни позиций, которыми трудно руководствоваться даже квалифицированному государственному служащему. Но Индия - высокоцентрализованная федерация, где для преобразования субъекта федерации, его упразднения, разделения, изменения границ согласия субъекта федерации не требуется. Достаточно выслушать его мнение. В Индии федерация при соблюдении определенной про-

цедуры может принимать законы, относящиеся по Конституции к исключительному ведению субъектов федерации. В России ситуация иная. По нашему мнению, попытки постоянно разграничивать совместные предметы ведения в России путем принятия все новых законов бесперспективны. Хотя Конституционный Суд высказался именно за такой способ разграничения, путем принятия федеральных законов, отвергая договорное перераспределение полномочий12. Кроме того, курс на разграничение совместных предметов ведения путем принятия федерального закона (даже федерального конституционного закона) представляется достаточно обоснованным.

Опыт формулирования исключительных полномочий Федерации накоплен достаточный и в России, и в зарубежном конституционном праве.

По мнению ученых, новым элементом в отношении Федерации и ее субъектов все чаще становится принцип субсидиарности. Этот принцип сложился первоначально в сфере межгосударственных отношений стран Европейского Союза, а затем воспринят в конституционном праве. Условия его применения более или менее определены лишь в отношениях ветвей государственной власти, да и то не во всех. Считается, что если у той или иной ветви государственной власти недостает полномочий для выполнения ее функций, другая ветвь может оказать содействие первой, если первая не возражает и этому не препятствуют конституционные положения. В отношении Федерации и ее субъектов предпосылки применения принципа субсидиарности еще не разработаны.

Если же концепция совместных предметов ведения будет сохранена в российском конституционном праве, возможно стоит для ее уточнения использовать опыт Германии, где в отличие от Бразилии понимание конкурирующего законодательства близко к российской концепции совместных предметов ведения. Однако в отличие от России в сфере конкурирующего законодательства в Германии происходит не конкуренция двух уровней (федерального и субъектов), а скорее, конкуренция возможностей и реальных условий. По нашему глубокому убеждению, на это указывает и Тихомиров, конкуренция идет за то, чтобы лучше, качественнее, оптимальнее урегулировать законом данную сферу отношений и на практике полнее реализовать имеющиеся возможности. Если это может лучше сделать

Федерация, то тогда ее закон обладает блокирующим действием в отношении законодательной деятельности ее субъектов13.

Анализ зарубежного законодательства показывает, что в подавляющем большинстве федеративных государств разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами осуществляется федеральной конституцией. Однако Основной закон ФРГ (ст. 71) предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, находящихся в сфере исключительно законодательной компетенции Федерации, путем издания федерального закона14.

Предметы ведения субъектов Федерации в различных странах устанавливаются разными способами. В одних государствах предметы исключительного ведения субъектов Федерации специально не перечисляются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению Федерации. Так этот вопрос решен в США, Австрии, Бразилии и ряде других государств.

Конституция Соединенных Штатов Бразилии устанавливает, что штатам предоставляются полномочия, которые не противоречат Основному закону (п. 1 ст. 25)15,

Конституция Австрии гласит, что если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению Федерации, то он относится к ведению земель (п. 1 ст. 15)16.

В Индии использован другой способ. Наряду с перечнями, устанавливающими вопросы, которые находятся в исключительном ведении Федерации (97 позиций), а также в совместном ведении Федерации и штатов (47 позиций) имеется перечень, в котором полностью перечислены предметы ведения штатов (66 вопросов)17.

Существует еще один способ регламентации данной категории предметов ведения, который использован в Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он состоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение Федерации, Конституция, кроме этого, очерчивает круг вопросов, которые ни в коем случае не могут быть предметом ведения штатов’8.

Отсюда мировую конституционную практику разграничения предметов ведения можно, на наш взгляд, обобщить следующим образом.

1. В конституции перечисляются все во-

просы, подлежащие совместному ведению Федерации и ее субъектов.

2. В Основном законе государства перечисляются вопросы, по которым Федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты Федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы.

3. По вопросам, которые находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, законодательными органами субъектов Федерации предоставлено лишь тогда, когда по данному вопросу нет федерального закона19.

В заключение отметим, что в Конституции РФ не установлены нормы и процедуры, позволяющие определить, что в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ относится к полномочиям РФ и что, соответственно, составляет полномочия субъектов РФ.

В мировой практике, как показывает анализ, встречается два способа структурирования предметов совместного ведения. Первый способ - закрепляются предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов - сферы конкурирующей компетенции (ФРГ20, Австрия21, Бразилия22). Второй - определяются предметы исключительного ведения Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов Федерации (Индия23, Малайзия24).

На наш взгляд, российская модель совместного ведения несколько отличается от моделей, сформированных зарубежной практикой. В конституциях зарубежных государств, где используется институт совместного ведения, как правило, осуществляется разграничение не предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а функций либо совместной компетенции между конкретными ветвями государственной власти - законодательной и исполнительной. Так, в Конституции Австрии отдельно указываются полномочия Федерации и земель в сфере законодательной и исполнительной деятельности, а также совместная пересекающаяся компетенция, когда по определенным вопросам Федерация законодательствует, а земли осуществляют исполнительную деятельность. Аналогичные подходы используются в Конституции Российской Федерации.

По нашему мнению, в основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание принципов субсидиарности и централизации.

В российской конституционной модели

«остаточные» предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ. В целом это более демократический способ разделения власти, нежели жесткое определение предметов ведения субъектов Федерации непосредственно в конституции. Вместе с тем такой подход предполагает решение вопроса, что должно относиться к ведению субъектов Федерации, то есть что в итоге остается в «остатке» для субъекта Федерации.

Различные взгляды исследователей показывают, что вопрос о правотворческих полномочиях субъектов - один из самых важных для практики регионального правотворчества и в то же время самый не разработанный в юридической науке. Данная точка зрения в РФ обосновывается в немногочисленных работах, в частности, Н.А. Сыроедовым25, А.Н. Киш26, Б.С. Крыловым27, Р.Х. Хакнапо-вым28, Н.А. Власенко и СВ. Никитиным29.

Исходя из сказанного попытаемся сформулировать понятие «правотворческие полномочия» - это полномочия субъекта правотворческой деятельности издавать нормативные правовые акты определенного вида (формы) по определенным вопросам (предметам регулирования).

По отношению к субъектам Российской Федерации понятие правотворческих полномочий, считаем, применимо как к субъекту в целом, так и к отдельным субъектам правотворческой деятельности. В законодательстве правотворческие полномочия определяются как путем установления правотворческих полномочий непосредственно субъекта Российской Федерации, так и путем установления правотворческих полномочий конкретного правотворческого органа субъекта Российской Федерации. При установлении правотворческих полномочий первым способом возникает необходимость определения правотворческого органа (органов) субъекта Российской Федерации, который (которые) вправе издавать нормативные правовые акты по данному кругу вопросов.

Анализ конституций и уставов субъектов РФ свидетельствует о том, что перечень предметов ведения субъектов Федерации довольно обширен. В целом сферы, в которых субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, исходя из конституционной модели разграничения предметов ведения по основным вопросам, составляющим региональный интерес, который

можно представить в виде закрепления, которыми обладают субъекты Федерации большинства других зарубежных федеративных государств. Вместе с тем, в отличие от бывших союзных республик в составе СССР, от сложившейся системы распределения предметов ведения в США, Германии и ряде других стран, субъекты Российской Федерации не наделены правом законотворчества в некоторых отраслях права.

1 Сборник документов по конституционному праву зарубежных стран. - М., 1996. - С. 2000.

2 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.-М., 1994.

3 Сборник документов по конституционному праву зарубежных стран. - М., 1996. - С. 200-208.

4 Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. - М., 1999.

3 Австрийская Республика: Конституция и законодательные акты. - М., 1985.

6 Конституция Соединенных Штатов Бразилии от 5 октября 1989. - С. 67.

7 Современные зарубежные конституции: Сборник документов по конституционному праву зарубежных стран. - М., 2000. - С. 209.

8 Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. - 1995. - №8.- С. 8-9.

9 Словарь русского языка // Под ред. С.И. Ожегова. - М., 1975.-С. 67.

10 Федерация в зарубежных странах. - М., 1993. - С. 17.

11 Конституции зарубежных стран: Сб. документов. -М., 1988.-С. 29.

12 Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года // Собрание законодательства РФ. - 1998. -№ 3. - Ст. 492.

ь Саленко А.В. Россия - унитарная федерация: парадокс и реальность // Правоведение. - 2001. - № 2. - С. 66.

14 Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. // Конституция и законодательные акты.-М., 1999.-С. 180.

15 Конституция Соединенных Штатов Бразилии от 5 октября 1988 г. // Конституция и законодательные акты. -М., 1999.-С. 67.

16 Федеральный конституционный закон Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. // Конституция и законодательные акты. - М., 1999. - С. 21-23.

17 Конституция Индии от 26 января 1950 г. // Конституция и законодательные акты. - М., 1999. - С. 175.

18 Политическая Конституция Соединенных Мексиканских Штатов от 5 февраля 1917 г.// Конституция и законодательные акты. - М., 1999. - С. 275.

19Ковачев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. - М., 1995. - С. 5-7.

20 Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. - М., 1999.

21 Австрийская Республика: Конституция и законодательные акты. - М., 1985. - С. 37.

22 Конституция Соединенных Штатов Бразилии от 5 октября 1988 г. - С. 67.

23 Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии / Пер. с англ.; Под общ. ред. М.М. Сайфуллина; Вступ. ст. М.М. Сайфуллина и Ю.С. Камышина. - М., 1986.-С. 101-125, 327.

24 Чиркин В.Е. Закрыть Америку! // Государство и право. - 1997. - № 2. - С. 124-128.

25 Сыроедов Н.А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Правоведение. - 1995. - № 3. -С. 38-47.

26 Киш А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: Теоретикоправовые и организационные аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1996.

27 Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал российского права. - 1997. - № 1. -С. 78-85.

28 Хакнапов Р.Х. О некоторых критериях эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами // Российский юридический журнал. - 1999. - № 4. - С. 12-19.

29Власенко Н.А., Никитин С.В. Нормативно-правовая основа разграничения совместной компетенции федеральных и региональных органов государственной власти // Правовая реформа в России: Проблемы теории и практики: Материалы Всероссийской научно-практичес-кой конференции (18-19 апреля 1996). - Екатеринбург, 1996.-С. 87-90.