Раздача вслепую

Раздача вслепую

Светлана Сухова — о парадоксах финансирования российских регионов

На днях Минрегион презентовал бодрый иллюстрированный отчет об экономическом положении регионов. Но при этом Госдума в конце минувшей недели выделила на латание дыр в региональных бюджетах изрядные суммы. Эксперты выразили тревогу: увеличение финансовой помощи территориям идет без понимания того, что на самом деле происходит с экономикой на местах. "Огонек" пытался разобраться, насколько деформирована оптика у чиновников и можно ли верить рейтингам, на основе которых распределяются деньги из казны.

В Думе на прошлой неделе проголосовали за то, чтобы подкорректировать бюджет-2014 и добавить денег регионам: 100 млрд рублей на то, чтобы перевести взятые губернаторами коммерческие кредиты в государственные (это 197 из 305 млрд рублей имеющихся задолженностей) и еще 25 млрд — на дотации.

Но этих средств, понятно, недостаточно — капля в море: несмотря на выделенные ранее еще 120 млрд на выплату зарплат бюджетникам и 40 млрд рублей на детские сады, дефицит региональных бюджетов не ушел в прошлое, а лишь сократился почти в 3 раза (в прошлом году территориям не хватило 642 млрд рублей). Глава Минфина Антон Силуанов обнадежил: "Мы знаем, какая ситуация в региональных бюджетах, и мы направляем средства, чтобы они могли исполнить свои ключевые обязательства и майские указы президента". Проблема, однако, в том, что, как выяснил "Огонек", знание реалий — скорее желаемое, чем действительное. Информации много, но уж слишком она противоречива. А власть приноровилась корректировать бюджет "на марше", опираясь на те цифры и показатели, которые удобнее.

Свысока

Глагол "просчитали" с частицей "не" был употреблен в Думе при обсуждении нынешних поправок в бюджет-2014 неоднократно. Еще ничего, когда речь шла о чем-то хорошем: например, не ждали, что цена на нефть вырастет вкупе с изменением курса рубля, а бюджет "потяжелеет" к лету на 668 млрд рублей. Мелочь, а приятно!

Другое дело, когда ошибка выявлялась при расчете, например, налоговых доходов — одного из ключевых показателей уровня развития экономики. Ведь чем больше платится налогов (особенно на прибыль и НДС), тем, стало быть, активнее развивается бизнес, который эти налоги и отчисляет. Правительство еще в позапрошлом году планировало, что доходы от экспорта нефти окажутся ниже, чем по налоговым сборам. Не вышло. Примерно та же осечка случилась и с парочкой "налоговые и неналоговые доходы" (львиная доля вторых — это таможенные сборы): вместо  57,5 к 42,5 процента получили 54,6 против 45,4 процента.

О чем это говорит? О том, что правительство рассчитывало, что экономика будет развиваться куда быстрее и успешнее, чем получилось на деле. А ведь в 2013-м не было ни финансового кризиса, ни присоединения Крыма с последующими санкциями Запада и проблемами с внешними заимствованиями — тихий-то в общем год был... Стало быть, все просто — просчитались.

Просчитались, впрочем, не только на федеральном этаже — если переместиться на региональный, то тут ошибок больше, причем в разы. Ситуацию характеризует такой, например, факт: в прошлом году только шесть субъектов Федерации смогли обеспечить свои расходы собственными же доходами, тогда как в 2012 году бездефицитных регионов было 10. "Эти цифры свидетельствуют о том, что мы упустили ситуацию и плохо представляем, что происходит в регионах",— пояснила "Огоньку" глава Счетной палаты Татьяна Голикова.

Один из сильнейших просчетов прошлых лет — создание консолидированных групп налогоплательщиков (КГН). Руководство КГН до сих пор законодательно не ограничено в манипуляциях с прибылью. Вот и получилось, что в прошлом году в 21 регионе не досчитались 63,8 млрд рублей доходов от налога на прибыль, зато в 62 субъектах получили дополнительные 47,4 млрд рублей. И без сложных вычислений видно, что потери превысили доходы. Но самое забавное, что, по словам Голиковой, до сих пор точную цифру "никто назвать не может, ФНС проводит расчеты влияния различных факторов на поступление налога на прибыль, чтобы определить структуру выпадающих доходов, и тогда мы бы смогли более корректно отнестись к решению этого вопроса".

С нынешнего года у нас новация: половина расходов федерального бюджета идет теперь в рамках госпрограмм (8 из 14 трлн рублей). Благо, казалось бы — все теперь учтено. Ан нет: по словам главы Счетной палаты, по 62 млрд рублей госпрограмм "нет никаких пояснений о целесообразности заявленных трат". То есть просто тратим — так надо.

При таком подходе борьба региональных элит за кусок федерального "пирога" усилилась. Причем на всех фронтах: от прямых лоббистских усилий главы региона (тут, по слухам, лидирует президент Татарстана Рустам Минниханов — его республика оказывается участницей почти всех госпрограмм, какие только существуют) до создания нужного имиджа подконтрольной территории в глазах федеральных проверяющих. Часто оба пункта совпадают: успешные лоббисты оказываются еще и лидерами рейтингов. Но вот незадача: нарисованные рейтинги, на которые опирается федеральная власть при раздаче денег территориям, часто не сходятся в цифрах с результатами бизнес-исследований или проверок Счетной палаты.

По мнению директора Института стратегического анализа ФБК Игоря Николаева, нынешняя любовь высоких федеральных чиновников к рейтингам как раз и "объясняется тем, что, используя их, можно больше денег дать "нужному" региону". Ведь помимо доли в правительственных программах счастливчики, попавшие, например, в двадцатку лидеров рейтинга Минрегиона, получают еще и гранты (в прошлом году — 5,27 млрд рублей). И ставки растут...

Почувствуйте разницу

Калькулятор

У разных госструктур — разные оценки ситуации

Объем доходов

Из доклада Минрегиона:

- Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов в 2013 году составил 6,58 трлн рублей

По данным Счетной палаты:

- Доходы консолидированных бюджетов регионов остались на уровне соответствующего периода 2012 года и исполнены в сумме 5,7 трлн рублей, в том числе налоговые и неналоговые доходы — 4,6 трлн рублей.

- Дефицит консолидированных бюджетов регионов составил 642 млрд рублей, превысив прогнозную оценку Минфина в 3,3 раза. С дефицитом исполнены консолидированные бюджеты 77 регионов, из которых в 35 дефицит превысил 15 процентов объема налоговых и неналоговых доходов.

Соотношение доходов и расходов

Из доклада Минрегиона:

- Увеличение налоговых и неналоговых поступлений в 2013 году отмечено в 69 регионах. Наибольший рост — Сахалинская (на 21,9 процента) и Астраханская (на 17,2 процента) области и Чукотский АО (на 19,2 процента).

- Снижение поступлений отмечено в 14 регионах. Более всего в Калмыкии (на 26,3 процента), Тюменской (на 24,9 процента) и Кемеровской (на 7,6 процента) областях.

- В пересчете доходов на душу населения произошло увеличение показателей во всех регионах, кроме Республики Алтай.

- В 2011-2013 годах доля налоговых и неналоговых доходов в региональных бюджетах выросла в среднем с 81,3 до 83,5 процента. В 12 регионах этот показатель ниже 50 процентов: республики Кавказа, Тыва, Алтай, Камчатский край, ЕАО, Калмыкия и Адыгея.

По данным Счетной палаты:

- Шесть регионов из 83 завершили 2013 год без дефицита бюджета: Москва и область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Сахалинская область и Ненецкий АО.

- В 2012 году таких регионов было 10. Происходит снижение устойчивости региональных бюджетов из-за падения доходов и увеличения расходов.

- Даже с учетом роста субвенций из федерального бюджета обеспеченность расходов доходами в регионах падала все три последних года, и в 2013 году свести концы с концами (доходы с расходами) уже не удалось. За вычетом помощи из федбюджета картина и вовсе мрачная: региональные расходы превысили доходы в прошлом году в среднем на 21,3 процента.

- Доходная часть бюджетов 7 регионов (Алтай, Дагестан, Ингушетия, Тыва, Карачаево-Черкесская, Чеченская республики, Камчатский край) сформирована за счет межбюджетных трансфертов на 60 процентов. Еще у 16 субъектов Федерации эта доля превышает 40 процентов.

- Наблюдается тенденция ухудшения ситуации в благополучных до этого регионах. Например, дефицит Тюменской области составил в 2013 году 28,8 процента, тогда как за год до того он был 3,5 процента, а в 2011 году бюджет был профицитным.

- Хуже всего обстоят дела в 12 регионах: республиках Кавказа, на Алтае, в Калмыкии, Тыве, Камчатской области, Чукотском и Еврейской АО. Тамошние бюджеты удается наполнить собственными усилиями менее чем наполовину. Такая ситуация подвигает региональные власти заниматься спешным латанием бюджетных дыр, а не инвестициями в основной капитал (только в 6 регионах траты по этой графе возросли).

Со стороны

По словам гендиректора Международного института политической экспертизы Евгения Минченко, система критериев оценки региональных достижений "заточена под нормативы, предусмотренные майскими указами президента". Неудивительно, что при исследовании вопроса об инвестиционной привлекательности территорий Минрегион взял за основу "уровень и динамику привлечения инвестиций из расчета на 1 жителя". В лидерах, понятно, оказались сырьевые регионы (народу — меньше, богатств — больше) и Москва с областью.

Для сравнения: в обнародованном на прошлой неделе нацрейтинге на ту же тему, подготовленном бизнес-организациями и Агентством стратегических инициатив (АСИ), критерии были иными — отсутствие бюрократических проволочек, наличие инфраструктуры, ресурсов и поддержки властей. Вполне закономерно, что результаты не совпали: в лидерах по этому рейтингу другие субъекты — Калужская, Ульяновская и Костромская области, Красноярский край и Татарстан. Что называется, почувствуйте разницу...

В Белом доме эту разницу, похоже, не чувствуют. Или не замечают. Есть, например, такой важный параметр оценки, как инвестиции в основной капитал. Речь о покупке государственными или частными предприятиями новых технологий, оборудования, или о расширении занимаемых ими площадей. Согласно докладу Минрегиона, такого рода инвестиции в прошлом году выросли более чем в половине российских регионов. В лидерах — Калмыкия, Марий-Эл, Астраханская, Воронежская и Тюменская области. А вот по данным Счетной палаты, они упали в среднем по стране на 0,3 процента. По просьбе "Огонька" расхождение в цифрах прокомментировал сам глава Минрегиона Игорь Слюняев: по его словам, одно исследование учитывало амортизационную составляющую, другое — нет. Сильны же в России амортизировать...

Деформация реальной картинки федеральных чиновников не смущает: им надо просчитать экономические показатели жизнедеятельности территорий прежде всего для определения "слабого звена", не способного реализовать майские указы президента. А меры по развитию территории — вторичны.

С самого низу

Если бы такой деформации не было, власть в первую очередь заботило бы состояние дел с развитием малого и среднего бизнеса (МСП) и индивидуального предпринимательства (ИП).

Как пояснил "Огоньку" член Совета московского отделения "Опора России" Дмитрий Несветов, в развитых странах как минимум 50 процентов ВВП формируется за счет этого сегмента, даже в Китае он составляет 60 процентов. А в России еле-еле дотягивает до 10-12 процентов. И что тогда удивительного в том, что только за прошлый год прекратили свою деятельность более 400 тысяч МСП и ИП? По данным вице-премьера по социальным вопросам Ольги Голодец, до 25 процентов трудоспособного населения России работает "в тени", а это около 20 млн человек. И не потому, что жадные и не хотят платить налоги, а потому что, по словам Несветова, частая смена правил игры и непомерная нагрузка выдавливают их из правового поля.

Между тем в исследовании Минрегиона считают не число МСП, а "обороты продукции и услуг из расчета на душу населения". В лидерах, понятное дело, Москва (львиная доля бизнеса сосредоточена в столице), за ней — Магадан, Сахалин, ХМАО, Тюмень и Нижегородская область. А по темпам роста лидируют Чукотский АО, Ингушетия и Амурская область. Эксперты такому ранжиру только дивятся: "Результаты исследования Минрегиона выглядят неожиданными, а в чем-то и сомнительными",— убежден Несветов.

По его словам, "Опора России" проводила свое исследование (на основе социологических методик), и среди лидеров ее рейтинга — Челябинская, Самарская области, Башкирия, Ставропольский и Краснодарский края, а в аутсайдерах — Ленинградская область, Санкт-Петербург, Москва...

"К сожалению, могу констатировать, что фискальный и административный нажим со стороны властей усилился, и все идет к тому, что количество МСП и ИП сокращается благодаря повышению страховых взносов, отсутствию доступа к системе госзакупок и де-факто новой фискальной нагрузке (в частности, налогу на недвижимость). Кроме того, развитию малого бизнеса мешает монополия государства, только в небольшом сегменте экономики осталась конкуренция (розница, потребительский сектор), где сегодня и выживает малый бизнес. Но пространство сужается",— подчеркнул он.

Иначе и быть не может. Как пояснил "Огоньку" глава компании "Юрвиста" Алексей Петропольский, рентабельность малого бизнеса — не выше 20 процентов, а основной расход — зарплаты, так что стоит в два раза поднять налоги, как часть малых предприятий прекратит существование или уйдет в тень. Что, собственно, и произошло в прошлом году.

Но такая ситуация больших и маленьких чиновников не волнует, а региональные власти в большинстве своем не видят в происходящем проблему. Они, будучи встроены в вертикаль, мыслят теми же категориями, что и вершина пирамиды — исполнением соцобязательств и майских указов президента. А для реализации этих целей только и нужно, что деньги. В регионах их все меньше, а расширяющиеся дыры в бюджетах затыкают дотациями.

Если бы общая экономическая картина была благополучной, не было бы проблем. Но нынче, увы, дотации не поспевают — дыры растут быстрее. И год от года число территорий, ждущих федеральных подачек, становится все больше. Не в последнюю очередь потому, что количество средств, оседающих в центре, все увеличивается, тогда как возвращающихся в регионы — уменьшается. А в первую очередь "кошельки" территорий оскудевают по причине сворачивания бизнеса всех типов. В 2013 году без помощи центра обошлись только 6 регионов (обе столицы с областями, Сахалинская область и Ненецкий АО). В 12 регионах местная казна пополнилась своими силами меньше чем наполовину. Какой будет статистика по нынешнему беспокойному году, остается только гадать.

Долги наши тяжкие

Детали

Долговая нагрузка на регионы растет пугающими темпами

По данным Счетной палаты, госдолг регионов за четыре последних года увеличился: у Ставропольского края — в 4,5 раза, Башкирии — в 2,9 раза, Красноярского края — в 2,1 раза, Смоленской области — в 4,9 раза, Саратовской области — в 2,9 раза. Темпы прироста госдолга значительно опережали темпы прироста ВВП. На 1 января 2014 года он составил 1,7 трлн рублей, только в IV квартале прошлого года регионы заняли в Сбербанке 290,2 млрд рублей.