Семантико-правовая трансформация понятия «Гражданская оборона»

/90 Civil SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, No. 3 (49) УДК 355.58-027.21;351.86-027.21

Семантико-правовая трансформация понятия «Гражданская оборона»*

ISSN 1996-8493

© Технологии гражданской безопасности, 2016

А.В. Костров

Аннотация

Рассмотрены этимология и семантика понятия «гражданская оборона» в хронологическом развитии. Показаны основные этапы семантико-правового наполнения и включения этого понятия в нормативные акты, юридически закрепляющие концептуальные воззрения, касающиеся защиты гражданского населения в вооружённых конфликтах. Рассмотрена семантико-правовая трансформация понятия «гражданская оборона» в СССР и Российской Федерации.

Ключевые слова: военное время; гражданская защита; гражданское население; гражданская оборона; концепция; мирное время; понятие; семантика понятия; термин.

The Semantic and Legal Transformations of the Civil Defense Concept

ISSN 1996-8493

© Civil Security Technology, 2016

А. Kostrov

Abstract

The article deals with the evolution of the etymology and semantics of the Civil Defense concept. The author describes the main stages in the evolution of its semantic and legal content, and its inclusion into laws and regulations that legally enshrined the conceptual ideas about protection of civilians in armed conflicts. The author also describes the semantic and legal transformations of the Civil Defense concept in the Soviet Union and in the Russian Federation.

Key words: wartime; civil protection; civilian population; civil defense; concept; peace time; concept; semantics of the concept; term.

* Окончание. Начало см. «Технологии гражданской безопасности» т. 13, № 1 (47), № 2 (48), 2016.

В публикуемом цикле статей рассмотрены этимология и семантика понятия «гражданская оборона» в хронологическом развитии. В них показаны основные этапы семантико-правового наполнения и включения этого понятия в нормативные акты, юридически закрепляющие концептуальные воззрения, касающиеся защиты гражданского населения в вооруженных конфликтах. Подробно рассмотрена семантико-правовая трансформация понятия «гражданская оборона» в СССР и Российской Федерации.

В первых двух публикациях проанализированы вопросы, касающиеся зарождения, формирования, гуманизации, интернационализации, централизации диверсификации понятия «гражданская оборона». Данная публикация является третьей в цикле статей, рассматривающих вопросы семантико-правовой трансформации понятия «гражданская оборона».В ней проанализированы заключительные аспекты этой трансформации.

Заключительным аккордом в части теоретического обоснования целесообразности интеграции системы ГО и РСЧС и создания на их основе РСГЗ явился выход в свет книги [26], в которой развиваются положения труда [12], а именно конкретизируются: понятие «гражданская защита»; государственная политика и стратегия в области гражданской защиты;

организация и функционирование РСГЗ; содержание теории гражданской защиты. Первый заместитель Министра МЧС России Р. Х. Цаликов (ныне — с 15 ноября 2012 г. — заместитель Министра обороны Российской Федерации), под общей редакцией которого вышла книга [26], в предисловии (обращении к читателям) определенно высказал свое отношение к созданию РСГЗ: «В настоящее время настал момент, когда на базе гражданской обороны и РСЧС целесообразно создать единую государственную систему защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера — Российскую систему гражданской защиты (РСГЗ), решающую задачи как в мирное, так и в военное время. Это позволит:

создать, по возможности, единое нормативное правовое, организационное и методическое поле на мирное и военное время в рассматриваемой области;

сосредоточить усилия на решении совместных задач гражданской обороны и РСЧС;

создать единые органы управления, силы и средства, системы связи и оповещения, что обеспечит более качественную подготовку к решению задач в военное время;

обеспечить определенную экономию средств на содержание (функционирование) единой системы».

Казалось, что недалеко то время, когда законодательно будет закреплено понятие «гражданская защита» и тем самым положено начало ликвидации имеющегося нерационального законодательного параллелизма [24, 25, 27]. Однако этого не произошло. Указанная выше Концепция во втором квартале

2012 года была направлена в Совет Безопасности РФ (СБ РФ). Но ранее (3 сентября 2011 г. за № Пр-2613) Президент РФ (Д. А. Медведев) утвердил «Основы единой государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2020 года», которые, можно сказать, затормозили рассмотрение Концепции в СБ РФ. И это произошло несмотря на пункт 43 действующегоУказа Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №37»О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», гласящий:

«Обеспечение национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях достигается путем совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (в том числе территориальных и функциональных сегментов), ее интеграции с аналогичными зарубежными системами...».

В последующем обсуждение Концепции в СБ РФ было снято с повестки дня.

С уходом из МЧС России С. К. Шойгу и его вступлением 11 мая 2012 г. в должность губернатора Московской области, а также вступлением В. А. Пучко-ва21 мая 2012 г. в должность министра МЧС России изменилось отношение к интеграции систем ГО и РСЧС и созданию на их основе РСГЗ.

На заседании Коллегии МЧС России 6 февраля

2013 г., где рассматривался вопрос «О перспективах развития гражданской обороны в Российской Федерации», был затронут вопрос об объединении РСЧС и системы ГО. Ответ Министра был таков:

«.чтобы развеять все сомнения на этот счет, скажу: никакого объединения этих двух систем на данном этапе не будет. РСЧС- это единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. А гражданская оборона — это система мероприятий, направленных на защиту населения. В этом их принципиальное отличие. Да, в них задействуются одни и те же органы управления, привлекаются одни и те же силы и средства, но задачи и нормативная правовая база у нас разные...» (Гражданская защита, 2013, № 3, с. 6)*.

В связи с этим возникает вопрос: неужели высокие начальники, специалисты и ученые в МЧС России, подготавливая интеграцию рассматриваемых систем, не понимали этого? На решение проблемы интеграции понятий «гражданская оборона» и «за-

* Для сведения, в Республике Казахстан 11 апреля 2014 г принят закон «О гражданской защите», содержащий около сотни статей и объединивший 6 ранее действовавших законов этого государства: «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера»; «О пожарной безопасности»; «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»; «О гражданской обороне»; «О государственном материальном резерве»; «О промышленной безопасности на опасных производственных объектах». На Украине с 1 июля 2013 года вступил в силу Кодекс гражданской защиты Украины[28]. Кстати, в США за прошлые двадцать лет термин и практика гражданской обороны вышли из употребления и были заменены управлением в чрезвычайных ситуациях и национальной безопасностью(http://ohranatrud-ua.ru/grazhdanskaya-oborona7956-grazhdanskaya-oborona-v-zarubezhnykh-stranakh.html).

/92 См! SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, N0. 3

щита населения от чрезвычайных ситуаций» затрачены немалые средства и время.

Возникает второй вопрос: неужели проведенные научные исследования, выступления на научных конференциях, написанные статьи и монографии по рассматриваемой теме являются ничтожными?

Как бы там ни было, но в настоящее время в РФ в сфере управления мероприятиями ГО и ЗНТЧС обращаются два близких по семантике понятия «гражданская оборона» и «гражданская защита», из которых первое («гражданская оборона») является видовым, а второе, более общее («гражданская защита»), родовым понятием*.Отнесение понятия «гражданская оборона» к частному, а «гражданская защита» к общему понятию в сущности сделал в 1992 г. выше упоминавшийся Генеральный секретарь МОГО Садок Знаиди [3]. Мы не можем заподозрить в необъективности суждений Генерального секретаря.

Заключение

В настоящее время в МЧС Российской Федерации обсуждается проект «Концепции создания и функционирования системы обеспечения гражданской обороны Российской Федерации», подготовленныйЦСИ ГЗ МЧС России. В Концепции предлагается создать функционирующую как в мирное, так и в военное время Единую государственную систему обеспечения гражданской обороны (РСГО), предназначенную для защиты населения, материальных и культурных ценностей как от опасностей, возникающих при военных конфликтах и террористических актах, так и от ЧС. По нашему мнению, предложенный проект концепции РСГО—это «перелицованный» проект концепции РСГЗ. И если концепция РСГЗ предусматривает создание действительно единой государственной спасательно-защитной системы (если хотите, спасательно-оборонительной системы), объединяющей все спасательно-защитные системы МЧС России (кстати, как это законодательно закреплено в Республике Казахстан), опирающейся на принцип массового привлечения гражданского населения для защиты (обороны), в первую очередь, того же гражданского населения, то предлагаемая Концепция не дает ясного ответа на вопрос, а что же делать с РСЧС? Ликвидировать? Но она-то органично встроена во все органы государственной власти и органы местного самоуправления и позволяет в короткие сроки выполнить привлечение широких масс населения и к защите, и к обороне. Лучшее, с учетом экономических трудностей, трудно придумать! Может быть, диверсифицировать РСЧС, сделать ее способной решать задачи защиты и обороны соответственно в мирное и военное время? Для реализации такой диверсификации потребуется:

1) оборонную функцию государства признать как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (с учетом подчиненности субъектам РФ органов местного самоуправления и организаций, расположенных на их территориях);

2) законодательно урегулировать отношения, связанные с осуществлением необходимых мобилизационных мероприятий.

Следует заметить, о судьбе РСЧС в проекте Концепции вообще не говорится, но нетрудно прийти к выводу, что понятие «РСГО» должно явиться новым наименованием действующей единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Пусть будет так! Во всяком случае, будут меньшие затраты и лучшая управляемость системы, чем затраты на две параллельно функционирующие и параллельно управляемые почти одинаковые системы. Но в этом случае понятие «гражданская защита» будет изъято из оборота, а понятие «гражданская оборона» станет единственно действительным и истинным—и родовым, и видовым понятием одновременно.

Но еще проще выйти из сложившегося положе-ния—включить в закон «О гражданской обороне» отдельную статью с наименованием «Система обеспечения гражданской обороны», содержащую нормы, подобные нормам статьи 3 (Система обеспечения пожарной безопасности) Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Последняя «материализованно» определяет систему обеспечения пожарной безопасности, состав ее основных элементов и основные функции.

Литература

1. Воробьев Ю.Л. Мир, в котором мы живем (четвертый этап гражданской обороны: нужны новые идеи, подходы и решения) // Основы безопасности жизнедеятельности (ОБЖ). 2014. № 11. С. 5-12.

2. Доктрина гражданской защиты Российской Федерации (проект). М.: МЧС России, 1997.

3. От МПВО к гражданской защите (исторический очерк) / Под общ. ред. С.К. Шойгу. М.: УРСС,1998. 336 с.

4. Владимиров В. А., Черничко Б. И. Национальная безопасность и гражданская защита // Сб. м-лов ЦСИ ГЗ МЧС России. 1998. Вып. 6. С. 4-14.

5. Владимиров В.А. Гражданская защита как дальнейший этап развития гражданской обороны // Сб. м-лов ЦСИ ГЗ МЧС России. 1999. Вып. 12.

6. Долгин Н.Н. Гражданская оборона в XXI веке // В сб. «Чернобыль: долг и мужество», в 2-х т. М.: ФГУП «Институт стратегической стабильности» Минатома России, 2001. Т. 1.

7. Владимиров В.А., Измалков В.И. Вопросы теории гражданской защиты: предметная область гражданской защиты и ее моделирование // Информ. сб. ЦСИ ГЗ МЧС России. 2001. № 9. С. 50-68.

8. Владимиров В.А. Общие теоретические и научно-методологические основы гражданской защиты // Информ. сб. ЦСИ ГЗ МЧС России. 2002. № 14. С. 4-13.

9. Долгин Н.Н. О роли и месте гражданской обороны в обеспечении природно-техногенной безопасности // В сб. докладов «Актуальные проблемы регулирования природной и техногенной безопасности в XXI веке». М-лы X Международной науч-

* Эти понятия, в соответствии с положениями логики, по своему содержанию имеют общие признаки, являются сравнимыми, то есть такими, в содержании которых есть общий родовой признак (принадлежат одному роду), и совместимыми. Их семантические объемы в большей части совпадают. Кстати, для определения отношений между объемами сравнимых и совместимых понятий применяют круги Л. Эйлера (каждый круг обозначает объем понятия),широко используемые в математике, логике, менеджменте и других науках.

но-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 19-21 апреля 2005 г / МЧС России. М.: Ин-октаво, 2005. С. 58-60.

10. Воробьев Ю. Л. Актуальные проблемы гражданской защиты //М-лы XI Международной научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 18-20 апреля 2006 г / МЧС России. Н. Новгород: Вектор—ТиС, 2006. С. 11-21.

11. Белов П.Г. Гражданская защита: сущность и целеполагание //М-лы XI Международной научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 18-20 апреля 2006 г / МЧС России. Н. Новгород: Вектор—ТиС, 2006. С. 50-56.

12. Акимов В.А., Владимиров В.А., Долгин Н.Н., Измалков В.И.,

B.А. Пучков, Шапошников С.В. Современная стратегия гражданской защиты / Под общ. ред. В. А. Пучкова / МЧС России. М.: ЦСИ ГЗ МЧС России., 2008. 260 с.

13. Измалков В.И. Современные взгляды на стратегию гражданской защиты // Информ. сб. ЦСИ ГЗ МЧС России. 2008. № 36.

C. 87-96.

14. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 с изменениями и дополнениями от 01 июля 2014 года.

15. Костров А.В., Насыров Р. Р. Гражданская защита: кодификация законодательства // Гражданская защита. 2009. № 10. С. 3841.

16. Кучеренко С. В. и др. К вопросу о понятии и сущности гражданской защиты // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2010. № 2. С. 4-9.

17. Костров А.В., Глущенко О.О. Право: проблемы защиты в современных войнах гражданского населения // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2010. № 3. С. 15-27.

18. Костров А.В., Глущенко О.О. Правовая защита граждан в современных войнах // Гражданская защита. 2010. № 5. С. 38-43.

19. Жердев Е. Гражданская оборона или гражданская защита? История вопроса // Основы безопасности жизнедеятельности (ОБЖ). 2010. № 10; http://www.school-obz.org/archive/ 2010/10/10-03.htm

20. Шапошников С.В. Российская система гражданской защиты вместо гражданской обороны и РСЧС // Основы безопасности жизнедеятельности (ОБЖ). 2010. № 10. С. 11-15.

21. Основы единой государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2020 года, утв. Президентом Российской Федерации (Д. А. Медведевым) от 3 сентября 2011 г. № Пр-2613.

22. Проект Концепции создания и развития Российской системы гражданской защиты до 2020 года. М.: МЧС России, 2011. 48 с.

23. Проект Федерального закона о гражданской защите. — М.: МЧС России, 2011, 26 с.

24. Костров А.В. Организационно-правовые проблемы интеграции государственных спасательно-защитных систем // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2012. № 2. С. 7-30.

25. Костров А.В. Об интеграции государственных спасательно-защитных систем // Гражданская защита. 2012. № 8, № 9, № 12.

26. Владимиров В.А. Гражданская защита / Под общ. ред. Р. Х. Цаликова. М.: МЧС России, 2012. 136 с.

27. Костров А. В. К систематизации законодательной базы создания, деятельности и развития объединенной спасательно-защитной системы // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2013. № 3. С. 4-18.

28. Андреев С. А. Теоретико-методологические проблемы систематизации законодательства в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2015. № 4. С. 9-19.

Сведения об авторе

Костров Анатолий Васильевич: к. т. н., с. н. с., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), вед. н. с. науч.-исслед. центра. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. E-mail: avk1933@yandex.ru SPIN-код — 3101-5157.

Information about author

Kostrov Anatoly V.: Candidate of Technical Sciences, Senior Researcher, Federal Government Budget Institution «All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies» (Federal Center of Science and High Technology), Leading Researcher of the Research Center. 121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: avk1933@yandex.ru SPIN-scientific — 3101-5157.