Значение земской реформы в формировании идей местного самоуправления

Махач ШАМХАЛОВ

ЗНАЧЕНИЕ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ В ФОРМИРОВАНИИ ИДЕЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В статье анализируется значение земской реформы для российского конституционализма, выделяются аспекты и составляющие реформы, на основе которых сформировались идеи и институты муниципального управления в России.

The meaning of reform of Zemstvo for Russian constitutionalism is analyzed, the aspects and components of reform, on base of which the ideas and institutes of municipal administrating in Russia were formed, are selected.

Ключевые слова:

местное самоуправление, «великие реформы», земство, либеральное движение, контрреформы; local government,

Great reforms, Zemstvo, liberal movement, counter-reform.

ШАМХАЛОВ

Махач

Абдулафисович — к.ю.н.,

преподаватель

юридического

факультета

Дагестанского

государственного

университета

dgu@dgu.ru

Местное самоуправление в России прошло длительный, весьма сложный и трудный путь становления и развития. Оно с самого начала сталкивалось с целым рядом проблем, таких как слабость институтов гражданского общества и рыночной экономики, отсутствие или неструктурированность среднего класса и партийной системы, острое противоборство различных социальных и политических сил и др. Своими корнями современная система местного самоуправления восходит к земскому движению дореволюционной России и земской реформе периода «великих реформ» Александра II. Ключевое значение с данной точки зрения имело Положение о губернских и уездных земских учреждениях, подписанное царем и обнародованное Правительствующим сенатом 1 января 1864 г. В данной статье предпринята попытка выделить и проанализировать те аспекты и составляющие реформы, на основе которых сформировались идеи и институты муниципального управления, составившие неотъемлемую часть российского конституционализма.

До «великих реформ» органы самоуправления в России носили сословный характер. Они находились под двойным контролем — как со стороны местных государственных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Необходимость переустройства и совершенствования земского самоуправления определялась теми изменениями в российском обществе, которые произошли на протяжении первой половины XIX в. и особенно в результате поражения в Крымской войне.

Бюрократическая, чиновничья администрация демонстрировала свою неспособность решать проблемы, связанные с местными интересами и потребностями. Речь шла, в частности, об отсутствии или непригодности путей сообщения, систематических неурожаях, низком уровне сельскохозяйственной культуры, безграмотности населения и др. Сильнейший толчок земской реформе придала отмена крепостного права. Более того, она являлась частью комплекса широкомасштабных преобразований государственно-политической системы, которые и получили название «великие реформы».

Одна из главных целей реформы состояла во введении вместо существовавшей до того времени системы сословного местного самоуправления всесословной системы, призванной приспособить органы государственного управления к изменившимся условиям.

Согласно Положению, на уровне местного самоуправления были учреждены представительные органы власти. Все структуры, ведавшие до 1864 г. делами о земских повинностях, общественном призрении, квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

Теперь земства избирались всеми сословиями на трехлетний срок и состояли из уездных и губернских земских собраний и исполнительных органов — уездных и губернских земских управ. Все избиратели делились на три группы. Первая группа была исключительно сословной, крестьянской. Относительно этой группы общее правило имущественного ценза не действовало. Вторая и третья объединяли избирателей с различным имущественным положением: вторая — владельцев не менее 200 десятин земли каждый, третья — недвижимого имущества стоимостью от 500 до 3 тыс. руб. Первоначально избиралось земское собрание уезда. Выборы в крестьянской группе были многоступенчатыми.

Земская реформа во многом отвечала требованиям времени: с одной стороны, общество предпочитало решать свои проблемы самостоятельно, без государевой опеки. С другой стороны, государство получало возможность разгрузить административный аппарат, переложив значительную часть управленческих функций на органы местного самоуправления. В компетенцию земских органов входили вопросы исключительно экономические. Они были лишены каких-либо политических функций, их деятельность ограничивалась в основном решением местных хозяйственных вопросов. Земства несли ответственность за народное образование, здоровье местного населения, за своевременные поставки продовольствия, за качество дорог, за ветеринарную помощь и многое другое.

Была проведена также городская реформа. В соответствии с Городовым положением, принятым в 1870 г., в 509 городах из 1 130 вводилось выборное самоуправление — городские думы, избираемые на четыре года. Городская дума (распорядительный орган) избирала свой постоянно действующий исполнительный орган — городскую управу, состоявшую из городского головы (также избираемого на четы-

ре года) и нескольких членов. Городской голова был одновременно председателем как городской думы, так и городской управы. Городские думы находились под контролем правительственных чиновников.

Избирательное право, как активное, так и пассивное, было предоставлено каждому городскому обывателю независимо от принадлежности к какому-либо сословию, но с условием, что тот обладает какой-либо собственностью. Компетенция городского самоуправления, как и земского управления, была ограничена решением чисто хозяйственных вопросов, таких как благоустройство городов, устройство больниц, школ, попечение о развитии торговли, противопожарные меры, городское налогообложение и др.

Земства сыграли существенную роль в поднятии культурного и образовательного уровня русской деревни, в развитии здравоохранения в Европейской России. Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого практически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. В хозяйственной сфере в земствах широкое распространение получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде земли. Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам и т.д. Особое значение имела земская статистика, благодаря которой впервые было проведено детальное обследование русской деревни, охватившее 4,5 млн крестьянских дворов.

Без преувеличения можно сказать, что реформы, проведенные Александром II, были серьезным актом, позволившим значительно ускорить темпы экономического развития России и сделать первые шаги на пути либерализации политической жизни страны. Однако в силу целого комплекса причин земская реформа не решила и не могла решить множество проблем, стоявших перед местными органами самоуправления. Речь шла, прежде всего, об узости предоставленных им прав и полномочий.

Земские собрания и управы были лишены права общаться между собой, они не имели принудительной власти, т.к. полиция им не подчинялась; их деятельность контролировалась губернатором и министром внутренних дел, имевшими

право приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания. Земская реформа 1864 г. проводилась не повсеместно и не одновременно. К концу 70-х гг. земства были введены в 34 губерниях Европейской России и в области войска Донского.

В более предпочтительном положении оказалось городское общественное управление, которому была предоставлена сравнительно широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению администрации губернатора и в ряде случаев — Министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы. Преобладающее большинство дел решались городской думой самостоятельно и не подлежали утверждению центральной или губернской властью. На губернатора возлагался лишь надзор за законностью действий органов городского самоуправления.

Однако при всех преимуществах Городового положения 1870 г. один из его недостатков состоял в заимствовании прусской трехклассной избирательной системы.

По мнению многих исследователей, к концу 70-х гг. наступил кризис земских учреждений. Как отмечала, например, Л.Е. Лаптева, подавленные произволом администрации разных уровней, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных утратили интерес к своим обязанностям и перестали посещать заседания земских собраний1. При отсутствии должного контроля со стороны гласных исполнение земских дел в управах принимало все более формальные формы, не связанные с решением реальных проблем населения. Земства быстро превращались в еще одну «начальственную надстройку», существующую за счет дополнительных поборов с населения.

Существенные изменения в этом направлении произошли в ходе так называемой контрреформы, начатой Александром III. 12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное царем, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По но-

вому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую — прочие избиратели и юридические лица, в третью — крестьяне. Лишились избирательных прав духовенство, церковный причт, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, евреи и некоторые другие категории населения. Были упразднены сельские избирательные съезды, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами, а также упразднен принцип выборности управ. Согласно ст. 124 Положения, председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе. Новое Городовое положение, принятое в 1892 г., значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6—8 раз, а числа гласных — примерно в 2 раза. Произошли также другие изменения, сузившие права и сферу прерогатив органов городского управления.

Более того, выборные должностные лица городского управления были приравнены к правительственным чиновникам, что поставило их в зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе. Как с грустью отмечал К.А. Пажитнов, «можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова»2. Реформа 1890—1892 гг отбросила устройство местной власти в России далеко назад.

При всем том в контексте развития общественно-политической мысли и формирования новых течений российского либерализма реформа земства и городского самоуправления сыграла незаменимую роль. Как справедливо отмечал Леонтович, в России административная децентрализация, т.е. создание органов самоуправления, земства в 1864 г., на несколько десятилетий предшествовала конституции. При этом инициаторы реформы совсем не отдавали себе отчета в том, что речь идет о реформе, посредством которой в российскую почву сажается зародыш конституционного строя. Наоборот, существовала уверенность, что тут создаются организации, направлен-

1 Лаптева Л.Е. Земские у^жения в России. 2 Пажитнов К.А. Городское и земское само-

- М., 1993, с. 90. управление. - СПб., 1913, с. 38-42.

ные исключительно на удовлетворение местных экономических интересов, и что они поэтому носят скорее частный, чем государственный характер1.

В этом контексте обращает на себя внимание тот факт, что революционные демократы того периода, которые подвергали довольно резкой критике земскую реформу, вместе с тем признавали таящиеся в ней возможности эволюции государственного устройства Российской империи в сторону конституционализма. Так, например, Н.П. Огарев, указав на изъяны реформы, в то же время утверждал, что земство возбуждает в обществе потребность развивать выборное начало, дает возможность протеста против правительственного произвола. По его мнению, земские учреждения способны стать зародышем, из которого может развиться настоящая конституция.

Что касается теоретиков и ведущих представителей либерализма, которые внесли заметный вклад в разработку идейных основ как «великих реформ» в целом, так и земской и городской реформы, то они, естественно, не могли не приветствовать преобразования, начатые Александром II.

Такая оценка вполне объяснима, если учесть, что идеология земства представляет собой неотъемлемую составную часть истории российского либерализма. Реформа дала сильнейший толчок формированию идейно-политического течения, которое в исторической литературе получило название земского либерального движения. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического направлений. По своей природе новые органы местного всесословного самоуправления неизбежно тяготели к переустройству всей системы государственного управления на принципах конституционной монархии и парламентаризма.

Несмотря на отмеченные выше недостатки реформы и даже откат в период контрреформ, в течение последующих за ней десятилетий XIX в. формировались основные положения политической программы земского либерализма, такие как передача земству административно-политических функций на местах, распространение при-

нципов самоуправления на верхние этажи государственного устройства России, обеспечение элементарных гражданских свобод — свободы личности, слова, печати, собраний и т.д. Прогрессивно настроенные представители дворянства рассматривали земство как «зерно конституции». На рубеже веков участились слеты земцев, в результате которых образовался постоянный нелегальный кружок «Беседа», действовавший с 1899 по 1905 г. Основную свою задачу земцы видели в защите местного самоуправления от произвола властей.

В феврале 1903 г. в журнале «Освобождение» была опубликована новая программная статья «К очередным вопросам», в которой были заложены теоретические основы для сближения позиций земцев-конституционалистов с либеральной интеллигенцией и их идейного размежевания с либералами славянофильского толка. В ней предлагались принципы объединения в «политическую партию освобождения России» всех элементов русского бессословного общества, начиная с земских дворян и кончая крестьянами, на основе главного программного требования - замены самодержавного строя конституционным, а также «всеобщей подачи голосов», т.е. всеобщих выборов в представительное учреждение2.

Однако в силу разногласий среди либералов земцы создали свою организацию «Союз земцев-конституционалистов». Несмотря на некоторые теоретические расхождения по программным вопросам, «освобожденцы» и «земцы-конституционалисты» выступили с единой политической программой на земском съезде в ноябре 1904 г. Начавшаяся в стране революция внесла свои коррективы в планы конституционалистов, результатом чего стало образование нескольких партий либеральной ориентации. Среди них ключевое место занимала Конституционно-демократическая партия (партия кадетов), в формировании которой земцы-конституционалисты сыграли немаловажную роль. В программных документах этой партии получили дальнейшее развитие и были конкретизированы идеи местного самоуправления, которые стали неотъемлемой составной частью российского конституционализма.

1 Леонтович В.В. История либерализма в 2 ТГармиза В.В. Подготовка земской реформы

России. 1762-1914. - М., 1995, с. 308. 1864 года. - М., Изд-во МГУ, 1957, с. 40, 46-47.