Исполнительная власть: анализ понятия, сущность

УДК 342.51

Коваль Татьяна Александровна Tatyana Koval

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: АНАЛИЗ ПОНЯТИЯ, СУЩНОСТЬ

EXECUTIVE POWER:

THE CONCEPT ANALYSIS, ESSENCE

Рассматривается определение, сущность исполнительной власти. Автор дает анализ формам и функциям исполнительной власти

Ключевые слова: власть, исполнительная

власть, административная власть, компетенция, государственное управление, полномочия, функции, критерии

In the article the term and essence of Executive branch of the government are discussed. The author carries out the analysis of the forms and functions of Executive powers

Key words: power, executive power, administrative power, competence, government, authorities, functions, criteria

В соответствии с теорией разделения властей одной из ветвей власти является исполнительная. Ее функции сводятся к исполнению действующего законодательства, выработке основных направлений внутренней и внешней политики государства, организации деятельности государственного аппарата по реализации такой политики, а также к охране гражданских прав и свобод.

Термин «исполнительная власть» появился в законодательстве в 90-е гг. XX в. Единый подход к данному определению в науке до сих пор не сложился. Понятие «исполнительная власть» толковалось учеными по-разному.

Исполнительную власть рассматривали А.Д. Градовский, С.А. Котляревский и др. Под данным определением понималась правительственная власть (В.М. Гессен, Н.О. Куплеваский, Ф.М. Кокошкин и др.). В качестве синонимов рассматривались термины «правительственная власть» и «исполнительная власть» (Н.И. Лазаревский, Г. Новоторжский).

В работах А.А. Алексеева, С.П. Покровского под исполнительной властью понималась «министерская власть», под ко-

торой подразумевалась правительственная власть. А.А. Алексеев в своем труде о министерской власти называет ее также исполнительной, или административной [2; С. 120]. Подобной точки зрения придерживается и Д.Н. Бахрах, считая, что исполнительная власть — это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. В свою очередь, «административную власть можно трактовать в двух аспектах: в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты; и в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность» [3; С. 8].

Исполнительная власть рассматривалась во взаимосвязи с администрацией и административной деятельностью (А.О. Евтихиев), органами управления или административными учреждениями (В. М. Грибовский, А.И. Елистратов).

В работе И.А. Полянского «Правовой статус органов исполнительной влас-

ти субъектов РФ» исполнительная власть определяется как государственная власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата ( органов государственного управления общей компетенции), деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной ( представительной) власти, в целях регулирования различных сторон общественной жизни[10; С. 21].

Понятие «исполнительная власть» рассматривает в узком и широком смысле К.С. Бельский.

В узком смысле под исполнительной властью понимается «право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник ( весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица» [4; С. 76].

В широком смысле рассматривается система органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального функционирования общества.

Рассматривая взаимосвязь понятий «исполнительная власть» и «государственное управление» следует отметить, что после принятия конституции 1993 г. последовало изъятие из нормативной практики терминов «управление», «государственное управление», «орган государственного управления». Ряд ученых (В.С. Рыжов) считает, что термин «государственное управление» исчезнет из лексикона, другие (В.Ф. Дерюжинский, Б.Н. Чичерин, Ю.М. Козлов, Ю.Н. Старилов) рассматривают данное понятие шире понятия «исполнительная власть».

Выделяют органы, осуществляемые исполнительную власть, и полномочия, которыми может именоваться исполнительная власть.

Под органом исполнительной власти понимается государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая орга-

низованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями [8; С. 149].

Исполнительная власть в РФ представлена разветвленной системой разнообразных государственных органов, поскольку реализация законов предполагает достаточно широкий круг субъектов, призванных исполнять законы или способствовать их исполнению. В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, однако давать субъектную характеристику исполнительной власти, основываясь только на данной статье конституции, было бы неверным. Ст. 77 Конституции РФ говорит о единой системе исполнительной власти в РФ, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Помимо этого, в круг субъектов исполнительной власти необходимо включить Президента РФ, хотя юридически президент не входит в систему исполнительной власти. Конституция определяет статус президента как главы государства и выводит его за рамки концепции разделения властей, тем не менее, наделяя его обширными полномочиями, касающимися непосредственно Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов. Так, президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности федеральных министров, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; некоторые федеральные органы исполнительной власти подведомственны непосредственно Президенту РФ; Президент РФ вправе

приостановить действие акта органов исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина [11].

Также к субъектам исполнительной власти относятся главы исполнительной власти субъектов РФ, правительства субъектов РФ, иные органы исполнительной власти субъектов РФ, чьи статус и полномочия предусмотрены нормативно-правовыми актами РФ [12; С. 102].

В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» исполнительная власть РФ имеет трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти. Координирующими и определяющими государственную политику в соответствующей сфере (области) являются федеральные министерства, основной целью деятельности которых являются определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество. В их ведении находятся федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор и ( или) федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом.

К 2011 г. количество федеральных органов исполнительной власти составляет 76 исполнительных органа, из которых:

— 18 федеральных министерств;

— 34 федеральных служб;

— 24 федеральных агентств.

Выделяют следующие классификации

органов исполнительной власти:

— по основанию образования;

— уровню функционирования;

— порядку образования;

— компетенции;

— организационно-правовой форме;

— порядку принятия решения;

— функциям.

Таким образом, деятельность исполнительных органов власти не реализует-

ся сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, то есть соответствующими государственными органами исполнительной власти. Исходя из этого, выделяют внешнюю и внутреннюю формы органов исполнительной власти.

К элементам внешней формы органов исполнительной власти относят:

— официальное наименование (министерство, управление, губернатор и т.д.);

— компетенцию, определяющую меру и способ его участия в государственном управлении и территориальный масштаб деятельности;

— функции, цели и задачи деятельности;

— формы и методы деятельности;

— положение в иерархической структуре исполнительной власти и порядок взаимодействия с другими органами;

— порядок образования, реорганизации и управления.

Элементами внутренней формы органов исполнительной власти являются:

— устройство органа исполнительной власти, его внутренняя структура (линейная, линейно-функциональная и т.д.), состав структурных единиц, порядок их взаимодействия в процессе осуществления управленческой деятельности;

— штаты, внутренний распорядок и дисциплина.

Также орган исполнительной власти может быть представлен отдельным должностным лицом или группой должностных лиц, находящихся в определенных организационно-правовых отношениях между собой. Из чего следует, что орган исполнительной власти — это публично-правовой институт, который представлен одним должностным лицом или группой должностных лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных на них государственных задач и функций.

Под «полномочиями» органа исполнительной власти понимаются характеристики прав и обязанностей, направленных на выполнение его функций и задач.

Данный термин может быть использован и в более широком значении «для обозначения всей совокупности правовых возможностей государства оказывать воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения и стимулирования развития» [9; С. 96].

Таким образом, органы исполнительной власти представляют собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования; полномочия внешнеполитического представительства; полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые осуществляют полномочия.

Объем и характер полномочий, предоставленных субъекту исполнительной власти, предопределяется функциями исполнительной власти.

В данном исследовании под функциями будем понимать направления в деятельности субъектов исполнительной власти, в которых выражается сущность и назначение исполнительной ветви государственной власти.

К.С. Бельский выделяет два уровня функций исполнительной власти. Первый уровень охватывает три основные функции [5; С. 14-21]: охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности; регулятивно-управленческая и обеспечения прав и свобод граждан. Функции второго уровня имеют вспомогательный характер и направлены на обслуживание основных функций: нормотворческая; оперативно-исполнительная.

Наиболее важными функциями исполнительной власти Ю.М. Козлов называет правоохранительную функцию, функцию

координации, регулирование и функцию организации [7; С. 3-12].

Н.Г. Бай выделил следующую классификацию функций органов исполнительной власти: управленческая, направленная на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества; административно-нормотворческая; административноправоприменяющая; контрольная; осуществляющая разрешительную политику государства; полицейская; информационно-аналитическая.

Ю.Н. Старилова к основным функциям исполнительной власти относит исполнительную; правозащитную; социальноэкономическую; обеспечения законности и конституционного порядка в стране; регулирующую; нормотворческую; охранительную.

А.Б. Агапов выделяет эксклюзивные функции органов исполнительной власти, к которым относит контрольные, надзорные, разрешительные, функции нормативно-правового регулирования, функции по управлению публичным имуществом, функции по оказанию публичных услуг, а также учетные функции, под которыми понимаются функции по ведению реестров, регистров и кадастров [1; С. 136-137].

В отличие от эксклюзивных функций к унифицированным относятся правоприменительные функции, под которыми понимается издание органом исполнительной власти индивидуальных правовых актов. При этом особо следует подчеркнуть, что эти акты не носят нормативно-правовой характер. Правоприменительные функции отнесены к ведению как федеральных министерств, государственных комитетов, так и федеральных служб и агентств [13].

Таким образом, исполнительная власть

— это совокупность государственно-властных полномочий, реализуемых специально учреждаемыми органами, важнейшей функцией которых является исполнение законов и иных нормативно-правовых актов.

Литература

1. Агапов А.Б. Административное право. — М., 2005. — С. 136-137.

2. Алексеев А.А. Министерская власть в конституционном государстве. — Харьков, 1910. — С. 120.

3. Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вухов. — М., 2000. — С. 8.

4. Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. — М., 1990. - С. 76.

5. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. — 1997. — № 3. — С. 14-21.

6. Евтихиев А.О. Законная сила актов администрации. — М., 1911. — С. 10.

7. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестн. Моск. ун-та. Право Сер. 11. — 1992. — № 4. — С. 3-12.

8. Лапина М.А. Административное право. — М.: Консультант Плюс, 2009. — 149 с.

9. Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. — 2001. — № 3. — С. 96.

10. Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ. — Хабаровск, 1999. — С. 21.

11. Сахаров А.С. Исполнительная власть: проблемы дефиниции / Система федеральных образовательных порталов [Электронный ресурс]. —Режим доступа: http://law.edu.ru/doc/document. asp?docID=1139367 (Дата обращения 07.09.11).

12. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. — М., 2002. — С. 102.

13. Тангиев З.А. Федеральные министерства в условиях совершенствования системы и структуры органов исполнительной власти: автореферат дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. — М., 2008. — 34 с.

Коротко об авторе_______________________________________________Briefly about the author

Коваль Т.А., доцент кафедры управления персона- T. Koval, assistant professor, human resource man-лом, Забайкальский государственный университет agement department, Zabaikalsky state university

Служ. тел.: (3022) 28-20-11

Научные интересы: исполнительная власть, по- Scientific interests: executive power, a policy perfec-литика совершенствования исполнительной власти tion of executive power