Институциональные и правовые аспекты стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях

Вестник Челябинского государственного университета.

2018. № 12 (422). Экономические науки. Вып. 63. С. 88—99.

УДК 338.2 DOI 10.24411/1994-2796-2018-11210

ББК 65-231

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ, РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ

И. П. Довбий1, Е. С. Калина1, С. А. Маковкина2

1 Южно-Уральский государственный университет (НИУ), Челябинск, Россия 2 Уральский институт управления, филиал РАНХиГС при Президенте РФ, Екатеринбург, Россия

Целью статьи является систематизация опыта изучения процесса формирования системы стратегического планирования в РФ на разных уровнях управления. В майском Указе 2018 г президент РФ определил основные цели социально-экономического развития: повышение уровня жизни граждан и создание комфортных условий для их проживания. Методы, используемые в статье: системный анализ, анализ документов, общенаучные методы. Определены основные этапы становления стратегического планирования и его инструментария в России. Проанализировано текущее состояние стратегического планирования на различных уровнях управления и выявлены актуальные задачи его развития. Показаны основные пробелы, наличествующие в действующей версии закона о стратегическом планировании, прежде всего касающиеся основных особенностей такого планирования на региональном и местном (муниципальном) уровне. Обращено особое внимание на развитие экономических и институциональных предпосылок эффективной реализации системы стратегического планирования на субфедеральном уровне.

Ключевые слова: система стратегического планирования, пространственное развитие, региональный уровень стратегического планирования, муниципальное управление, стратегический процесс, стратегия социально-экономического развития.

Проведение с начала 1990-х гг. масштабных, зачастую противоречивых и непоследовательных, рыночных преобразований в России привело к существенной трансформации принципиальных основ и механизмов территориального развития: от доминирования централизованного государственного подхода к росту территориальной самостоятельности. Результатом изменений стали, с одной стороны, централизация управления в части формирования, распределения и перераспределения финансовых ресурсов развития территорий через федеральный бюджет [4], с другой — передача на территориальный уровень административных инструментов регламентации и реализации решений, принимаемых на федеральном уровне. В свою очередь это способствовало формированию патерналистской модели отношений субординации и регламентации в системе отношений «ГОСУДАРСТВО — РЕГИОН — МУНИЦИПАЛИТЕТ» и породило иждивенческое поведение территорий: бюджеты исполняются с дефицитом, растет просроченная кредиторская задолженность, снижается динамика инвестиций, падают реальные доходы населения [7].

В силу масштабов и особого географического положения России региональная структура отличается высокой дифференциацией [11; 18]. Начиная с 2013 г. в экономике стала наблюдать-

ся дестабилизация региональных бюджетов, начали ускоряться темпы сокращения инвестиций, падение доходов населения и потребления [13]. Пространственное развитие государства должно осуществляться с учетом изменений, постоянно происходящих в обществе, таких как: социальная структура общества, пространственная организация территории, демографическая обстановка, миграционные потоки и т. д. [3]. Особую остроту приобретает асимметричность регионального развития, проявляющаяся в усиливающихся социально-экономических различиях между территориями, обусловленных действием совокупности разнонаправленных внешних и внутренних факторов [5; 12].

Накопившиеся проблемы и усиливающиеся дисбалансы российских территорий получили отражение в майском 2018 г. Указе Президента РФ, определившем в числе основных целей повышение уровня жизни граждан и создание комфортных условий для их проживания1. Одним из важнейших инструментов достижения сбалансированного социально-экономического развития должна стать национальная система

1 Указ Президента Российской Федерации от 7 мая

2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (http://www. consultant. ru/document/ cons_doc_LAW_297432/).

стратегического планирования, формируемая в соответствии с принципами, сформулированными в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»1.

Закон установил единую правовую основу, основные этапы2 и полномочия участников стратегического планирования на государственном и муниципальном уровнях. Отдельная глава посвящена системе стратегического планирования, для которой определены принципы, задачи, состав документов на различных уровнях управления, порядок регистрации, общественного обсуждения и информационного обеспечения. Для целей контроля и мониторинга процесса стратегического планирования закреплены задачи мониторинга и контроля, осуществляемого посредством оценки качества документов стратегического планирования, результативности и эффективности реализации решений, достижение целей социально-экономического развития.

В законе имеются спорные моменты, присущие многим законодательным актам, однако следует отметить «его рамочный характер: эффект от вступления документа в силу не сможет проявиться до тех пор, пока не начнут действовать подзаконные акты, уточняющие его отдельные положения» [20], а также нормативные правовые акты, например региональные законы, уточняющие отдельные положения 172-ФЗ.

Следует также отметить, что законом не дано определение понятию «система стратегического планирования» ни для государственного, ни для муниципального уровня. Между тем высокая дифференциация социально-экономического развития муниципальных образований даже в пределах одного субъекта Федерации порождает различные исходные условия и неоднородные подходы к процессу стратегического планирования. По данным НИУ ВШЭ, в России реализуется более 57 тыс. стратегических документов, установлено более 500 тыс. целевых показателей [19]. Сформировались локальные подходы к стандартизации стратегического планирования, в целом соответствующие федеральным правилам, закрепленным в 172-ФЗ.

1 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_ LAW_164841/).

2 В соответствии с ФЗ-172 процесс стратегического

планирования включает: целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование мониторинга и контроль реализации документов стратегического планирования.

В майском Указе 2018 г. президент Российской Федерации определил целевые ориентиры социально-экономического развития, в числе которых: увеличение численности населения страны, повышение уровня жизни граждан, создание комфортных условий для их проживания, в том числе увеличение: «ожидаемой продолжительности здоровой жизни до 67 лет; суммарного коэффициента рождаемости до 1,7; доли граждан, ведущих здоровый образ жизни», а также до 55 % доли граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом и др.3 Сложность достижения этих и других показателей осложняется дифференциацией темпов регионального экономического роста, но еще более — деформацией внутри региональных воспроизводственных пропорций и усиливающимися разрывами показателей качества жизни в муниципальных образованиях.

Фактор несбалансированности экономического развития становится причиной формирования воронки кризиса, затрагивающего крупные муниципальные образования в условиях усиления макроэкономической нестабильности и мировых экономических кризисов. Наличие системных дисбалансов привело к объективной необходимости согласования централизованных и конкурентных механизмов управления пространственного развития на всех уровнях вертикали власти и обусловили принятие Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Опыт стратегического планирования исторически начал формироваться еще в СССР, однако в сегодняшней России непреодолимыми остаются правовые, институциональные и процедурные пробелы. В народнохозяйственном комплексе СССР применялось директивное планирование. С конца 1990-х гг. методы стратегического планирования начали внедряться в российскую управленческую практику, совершенствоваться и складываться в систему стратегического планирования социально-экономического развития.

В современных условиях институты развития в системе стратегического планирования выступают рычагом, придающим пространственный импульс социально-экономическому развитию территорий [1; 8; 10; 14; 17; 23].

Исследование отечественной теории и практики стратегического планирования социально-экономического развития, осуществляемого на уровне муниципальных образований, позволило систематизировать этапы становления системы стратегического планирования, определяемые принятием

3 Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» (http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f 99c70c69823278591395d7d).

рубежных законодательных и нормативных актов федерального и регионального уровней (табл. 1).

Таким образом, можно говорить, что начало стратегическому планированию как на государственном уровне, так и на уровне муниципальных образований было положено в СССР: Генеральные планы развития городов опирались на общегосударственные планы территориального размещения производительных сил и фиксировали долговременные перспективы развития; на их основе разрабатывались планы социально-экономического развития территорий. С началом рыночных реформ началось инициативное планирование в отдельных муниципальных образованиях, постепенно принимая массовый характер. Законодательство по стратегическому планированию эволюционировало в направлении как «децентрализации», так и обеспечения баланса между «отраслевым» и «пространственным» стратегическим планированием. Муниципальное звено стратегического планирования в законодательстве зафиксировано достаточно фрагментарно.

На сегодняшний день система стратегического планирования носит «документоцентричный» характер, слабо отвечает вопросам управленцев всех уровней государственного и муниципального управления, является незрелой, особенно на местном уровне в силу многих причин, в числе которых наиболее значимыми являются следующие [6—8]:

— крупное муниципальное образование не является целостной самодостаточной системой в силу организационных (нижний уровень власти), финансовых (специфика межбюджетных отношений), экономических (ресурсная ограниченность) и прочих факторов, осложняющих процесс стратегического планирования;

— даже на уровне крупных муниципальных образований система стратегического планирования является сверхсложной вероятностной системой, которая характеризуется: нелинейным характером взаимосвязи переменных как между собой, так и с результирующим показателем, что означает цепные изменения в подсистемах при изменении в одной из подсистем; множественными обратными связями; наличием конкурирующих сторон в сфере принятия решений, что сопряжено с борьбой соперничающих групп и группировок, конфронтацией и конфликтами;

— стратегическое планирование реализуется в соответствии с двумя группами принципов: общими, закрепленными в ФЗ-172, и специфическими, согласующимися с принципами

местного самоуправления, такими как организационная обособленность местного самоуправления в системе управления обществом, самостоятельность и автономность решения населением местных вопросов, учет этнических и национальных особенностей при планировании и пр.; — стратегическое планирование крупных муниципальных образований должно осуществляться с учетом четырехступенчатой организации социально-экономических систем, поскольку на каждом вышестоящем уровне формируются каналы как позитивного, так и негативного воздействия (табл. 2). На основе анализа каналов и факторов воздействия, учитываемых при стратегическом планировании крупных муниципальных образований, можно сделать вывод, что социально-экономическое развитие территорий обусловлено интеграционным взаимодействием его стейкхолдеров, каждый из которых характеризуется собственным интересом и ролью в данном процессе: органов законодательной и исполнительной власти региона, региональных элит, бизнес-сообщества (в том числе представителей крупного, малого и среднего бизнеса), общественных и научно-исследовательских организаций, населения. Результатом стратегического планирования является комплекс взаимосвязанных стратегических документов, отражающих вертикальную и горизонтальную преемственность стратегических сигналов и ресурсную обеспеченность целевых установок [6]. Однако их наличие не является гарантом качества самого процесса планирования, степени соответствия федеральному законодательству, содержания, учета эволюции факторов и условий, в которых развиваются регионы и муниципалитеты. Особенно это касается крупных муниципальных образований [8].

Анализ практики становления стратегического планирования в городских муниципальных образованиях Западной Европы и Северной Америки позволил выделить три основных этапа. До 1970-х гг. (политика сиюминутных решений) основным вектором, направляющим развитие социально-экономической политики города, было стремление создать на своей территории климат, удобный как можно большему числу промышленных предприятий. Второй этап — с начала 1970-х до конца 1980-х гг. (политика партнерских отношений между городом и бизнесом) — отражает задачи снижения издержек и поиска уникального конкурентного преимущества города, выделяющего его из массы других. Третий этап совпадает с началом 1990-х гг. (политика жесткой

Таблица 1

Этапы развития и правовое обеспечение системы стратегического планирования на муниципальном уровне

Законодательные и нормативные акты Содержание правовых норм, определяющих стратегическое планирование муниципальных образований Особенности этапа стратегического планирования

Этап 1. Инициативное комплексное планирование (начало 1990-х гг.), носящее характер стратегического

Конституция РФ (12.12.1993) Конституцией (ст. 130—133) закреплены принципиальные основы местного самоуправления Принятие отдельными муниципалитетами концепций и программ комплексного социально-экономического развития

Этап 2. Инициативное стратегическое планирование

«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (№ 154-ФЗ от 28.08.1995) Законом № 154-ФЗ определены: в качестве приоритетного вопроса местного самоуправления «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», а в сфере исключительного ведения представительных органов — «принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении» В правовых нормах термины «стратегия» и «стратегическое планирование» отсутствуют. Санкт-Петербург (Стратегический план, 1997 г.); Омск (Концепция стратегического развития, 2002 г.), Новосибирск (Стратегический план устойчивого развития, 2004 г.); Екатеринбург (Стратегический план развития, 2003 г); Казань (Стратегия развития до 2015 г.). В мае 2002 г в России, по данным «Ле-онтьевского центра»1, стратегическим планированием в разной степени занимались 112 муниципальных образований (с численностью жителей менее 100 тыс.), в том числе 2/3 — по программе «Малые города России»

Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ Включено положение о долгосрочных целевых программах, формируемых органом местного самоуправления (муниципальные программы) в соответствии с прогнозом социально-экономического развития территории и определяемыми на основе этого прогноза приоритетами. Государственная программа объявлена документом стратегического планирования, содержащим комплекс взаимоувязанных (по задачам, срокам, ресурсам, инструментам и исполнителям) планируемых мероприятий, обеспечивающих достижение целей и приоритетов государственной политики национальной безопасности и социально-экономического развития

Этап 3. Фрагментарное стратегическое планирование

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

1 «Леонтьевский центр» (Санкт-Петербург) — независимая исследовательская и консалтинговая организация.

Окончание табл. 1

Законодательные и нормативные акты Содержание правовых норм, определяющих стратегическое планирование муниципальных образований Особенности этапа стратегического планирования

«Об основах стратегического планирования в Российской Федерации»

Этап 4. Становление и развитие системы стратегического планирования

«О стратегическом планировании в Российской Федерации» (№ 172-ФЗ от 28 июня 2014 г.) Законом 172-ФЗ уточнены полномочия муниципальных образований в части формирования и реализации стратегий. В то же время оценивание результативности стратегического планирования законодательно не закреплено, контроль и мониторинг реализации стратегического планирования предложено оценивать по критериям «достижение целевых показателей» и «степень выполнения мероприятий» Переход к новой системе стратегического планирования предполагает не только принятие стратегических документов на муниципальном уровне, но и (!): 1) разработку плана мероприятий по реализации стратегий, подлежащего уточнению и конкретизации по достижению целей и задач стратегии; 2) нормативное закрепление последовательности, организационной схемы разработки стратегии, мониторинга и взаимодействия участников ее реализации

конкуренции городов за качество жизни в условиях меняющейся мировой экономики) и характеризует сложившийся профессиональный и сложный процесс планирования, нацеленный на создание добавленной стоимости.

Исследование зарубежного опыта стратегического планирования позволило выделить ряд общих элементов, наиболее существенными из которых являются: причины, цели, принципы и методы разработки стратегий городских муниципальных образований (табл. 3).

Таким образом, стратегия крупных муниципальных образований рассматривается как средство координации усилий и достижения взаимопонимания; среди основных мотивов стратегического планирования доминирует потребность в лучшей координации и нацеленности действий различных субъектов, работающих в сфере экономической политики, на конкуренцию. Между тем копирование опыта зарубежных стран в области стратегического планирования муниципальных образований для России может оказаться не столько полезным, сколько бессмысленным и даже вредным: необходимо учитывать

целый комплекс исходных условий и факторов, таких как крайне дифференцированный характер и особенности развития различных территориальных образований; особенности бюджетной обеспеченности, уровень криминогенности, размещение промышленности на территории муни-ципалитетов1 и т. д.

В данной связи еще раз следует отметить, что законом 172-ФЗ остался не затронут целый комплекс вопросов стратегического планирования в части: формата, структуры, содержания документов стратегического планирования, а также механизмов их согласования документов между уровнями публичной власти; механизмов соотношения стратегий, муниципальных программ и планов их реализации, а также стратегического с другими видами планирования, например отраслевого. Гармонизация системы документов стратегического планирования на принципах системности, структурированности и доступности

1 В большинстве развитых стран Западной Европы и Северной Америки промышленное производство выведено в страны третьего мира, а население является более социально защищенным, нежели в России.

1 Например, строительство Томинского ГОКа в Челябинской области в экологически чистом юго-западном направлении поднимает такие вопросы, как: открытые взрывы — загрязнение территорий, воздуха и основного водозабора миллионного города; миграция населения, влияющая на рынок недвижимости, образования, торговлю и услуги; вывод бизнеса из города; неясность поступления налоговых отчислений — Сосновский район по месту размещения ГОКа или офшорная зона, и пр.

Таблица 2

Уровни генерации каналов и факторов воздействия, учитываемых при стратегическом планировании крупных муниципальных образований

Уровни экономики, характер взаимоотношений Каналы и факторы позитивного

Межгосударственный: «государство — государство» (+; -) установки стратегического характера, закрепляемые международными договорами и соглашениями, отражающие стратегические национальные приоритеты в части интеграции в мировое хозяйство, формирования условий привлечения реальных инвестиций и пр.; (+) проведение политических, спортивных, культурных и других мероприятий; осуществление проектов строительства промышленных объектов, объектов инфраструктуры и пр.; (-) ухудшение макроэкономической конъюнктуры в части отраслевой специализации градообразующих предприятий; (+; -) принятие экономических контрсанкций, существенно влияющих на градообразующие предприятия, и пр.

Федеральный: «государство — макрорегион», «государство — регион» Ключевые установки государственной политики по вопросам: (+) размещения производительных сил; (+) совершенствования модели территориального управления (в том числе хозяйственного); (+; -) преодоления сформировавшихся структурных диспропорций; (-) возведения объектов федерального стратегического значения, существенно меняющих экологическую, экономическую и социальную ситуацию муниципального образования, и пр.; (+; -) кем и как на практике управляются имущественные и финансовые фонды, федеральные и региональные трансферты, направляемые на территорию

Региональный: «регион — государство», «регион — макрорегион», «регион — регион», «регион — муниципалитет» (+) участие региона в территориальном разделении труда; (+) потенциал межрегионального взаимодействия; (+; -) интересы региональных структур в части ресурсной обеспеченности; (-) узурпация местных интересов региональными группами влияния и стейк-холдерами; (+; -) общие «рамочные» условия выработки стратегии на региональном уровне (законодательное регулирование, бюджетное финансирование, институциональная среда и пр.); (+; -) возведение частных промышленных объектов, существенно меняющих экологическую, экономическую и социальную ситуацию крупного муниципального образования1 и пр.

Муниципальный: «муниципалитет — регион», «муниципалитет — муниципалитет», «муниципалитет — групповые акторы» (-) бюджетно-налоговое взаимодействие «сверху вниз» в системе отношений региональной и муниципальной власти носит дискриминационный характер и лишает стимулов к инициативному развитию; (-) депопуляция и деградация градообразующих предприятий и организаций; (+) интересы муниципальных акторов и ключевых стейкхолдеров в части межрегиональной и межмуниципальной кооперации; (+; -) противоречия между экономико-технологическим и социокультурным ростом; (+; -) соблюдение интересов и потребностей жителей и пр.

обеспечит предсказуемость результатов стратегического управления социально-экономическим развитием национальной экономики, регионов и муниципалитетов.

Особенности стратегического планирования на макроуровне обусловлены не только конъюнктурными, инфляционными и инновационными рисками, но и тем, что экономика является

Таблица 3

Элементы стратегических планов крупных муниципальных образований

Европы и Северной Америки

Побудительные причины разработки стратегий Цели разработки стратегий Принципы и методы разработки стратегий

Обострение международной конкуренции, в том числе конкуренции городов Выработка общего понимания происходящих в экономике изменений и единой позиции по отношению к ним Фиксируются цели и задачи, определяются уникальные конкурентные преимущества

Усложнение механизмов управления Определение направлений развития экономики города, формирование привлекательного делового и инвестиционного климата Определяются важнейшие сектора экономики и общие условия развития

Стремление продвинуться в решении социальных проблем Выяснение в результате обсуждений и обмена информацией наиболее вероятного поведения государственных, общественных и частных организаций, действующих в сфере экономической политики Проводится SWOT-анализ

Создание общих рамок для совместной работы по укреплению экономического потенциала жителей города, локальных общин по месту жительства и предприятий Формулируется стратегический план

Содействие субъектам экономической политики в принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправленность и скоординированность действий Стратегический план дополняется планами действий и мероприятий, например отраслевые планы, планы в сфере предпринимательства, экологии и т. д.

Примечание: составлено по [22].

открытой системой. Поддержание устойчивости и динамического равновесия в интересах субъектов рыночных отношений требует учета множества факторов. В случае возникновения рассогласованности и дисбалансов требуются существенные институциональные изменения, обеспечивающие соответствие производительных сил и производственных отношений. Сочетание государственного регулирования и рыночного саморегулирования достижимо при наличии ряда институциональных соглашений, в которых государство [6—8]:

— реализует полномочия (на федеральном и региональном уровнях) в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, делегируя на муниципальный уровень только полномочия в сфере социально-экономического развития;

— выступает инициатором экономического роста и социальной справедливости, прежде всего в преодолении региональной дифференциации;

— обеспечивает координацию стратегических решений на всех уровнях экономики, оставляя рынку координацию повседневных экономических решений хозяйствующих субъектов и индивидов;

— поддерживает равновесие между требованиями обеспечения внешней конкурентоспособности страны и внутренними потребностями регионов;

— поддерживает инфраструктурный сектор в воспроизводственных системах территорий, используя новые инструменты развития для придания ему инновационных свойств и интеграции в общемировое пространство.

Следует отметить, что социально-экономические системы регионального и муниципального уровня имеют ограниченную возможность влияния на внешние факторы, что предполагает смещение основных рычагов стратегического управления в сферу внутренней политики территорий. Соответственно, на данных уровнях при стратегическом планировании должны учитываться не только особенности пространственного развития (возможности и ограничения), но и требования национальной безопасности, например строительство новых и поддержание в достойном эксплуатационном состоянии имеющихся дорог, особенно в приграничных субъектах Федерации.

Социально-экономическое развитие территорий определяется не только управляемостью объекта управления (субъекта РФ, муниципалитета), но прежде всего эффективностью государственных

и общественных институтов, их правовым обеспечением:

— качественное управление на основе четко и однозначно очерченных законодательных рамок обеспечивает гарантию политических и экономических прав и свобод, низкую коррупцию;

— эффективно функционирующий институт частной собственности (совокупность правовых норм и уровень их соблюдения) упорядочивает социальное и экономическое пространство, снижает неопределенность во взаимодействиях стейкхолдеров;

— понятный и предсказуемый коридор политических и экономических решений исключит «выпадение» из поля зрения государства ряда экономических процессов и возникновение «теневых».

Современная теория экономического роста отводит институциональным факторам ключевую роль: «хорошие» политические и экономические институты, обеспечивающие высокий уровень демократии, защиты прав собственности, инфорсмент и другие, стимулируют агентов к деятельности; «плохие» — приводят к поиску рентного дохода, замедляя процесс развития [24—26].

Инструменты политики пространственного регулирования, определяющие «точки роста» пространственной модернизации и попадающие в блок «институтов развития», должны иметь четкую институционально-правовую идентификацию [2; 15]. Они определяют состояние резервов экономического роста [16] и активность инвестиционных процессов [21] в регионе.

Таким образом, можно выделить критические условия, в том числе неформальные институциональные практики, которые априори должны учитываться при территориальном стратегическом планировании на субфедеральном уровне:

— наличие регионального контроля над ресурсами (прежде всего над крупными предприятиями);

— «генетическая» предрасположенность территории к отраслевому размещению производительных сил;

— ресурсная обеспеченность и потенциал развития производительных сил на конкретной территории в обозримом горизонте;

— ключевые детерминанты развития территории;

— стратегические интересы, каналы коммуникаций и консенсус ключевых элит, как основных субъектов регионального развития и социальных преобразований;

— императивы центра в отношении пространственного размещения производительных сил и преодоления диспропорций развития территорий;

— специфика протекания инвестиционно-инновационных процессов, отражающая уровень самоорганизованности и интеграционного взаимодействия стейкхолдеров в мироси-стеме «НАУКА — БИЗНЕС — ГОСУДАРСТВО».

В числе наиболее острых проблем стратегического планирования на всех уровнях следует отметить:

— стратегический оппортунизм и близорукость ответственных работников;

— низкая заинтересованность в результатах планирования административных работников, зависимых от функционального руководителя;

— недостаток знаний, умения и опыта стратегического планирования у ответственных за разработку стратегии лиц и слабое взаимодействие с внешними консультантами;

— слабые каналы реального воздействия органов власти на процесс социально-экономического развития;

— дефицит источников финансирования стратегических планов развития;

— применяемые методы планирования не соответствуют горизонтам планирования;

— линейность процессов стратегического планирования не позволяет сфокусироваться на ключевых неопределенностях для выработки альтернативных сценариев развития.

Таким образом, система стратегического планирования — находящаяся на начальной стадии своего становления искусственная институционально-правовая конструкция, совместно созданная государством, бизнесом, общественными и политическими структурами, включающая формальные и неформальные практики. Формализация и правовое обеспечение системы стратегического планирования, как инструмента управления социально-экономическим развитием, имеет глубокий социально-экономический смысл: выстроить деятельность по управлению социально-экономическим развитием территорий в стройную систему, конфигурируемую в соответствии с задачами государства по переходу к инновационно-расширенному воспроизводству.

Система стратегического планирования — новый, формирующийся институт в России, от качества формализации и правового обеспечения которого зависит общественное воспроизводство, высокое качество жизни населения во всех

регионах и муниципалитетах. На муниципальном уровне она должна охватывать полный перечень функций, возложенных на муниципальные образования. Особенно остро данная проблема стоит для крупных муниципальных образований, которые, с одной стороны, в отличие от субъектов Федерации не имеют властных полномочий и ограничены в собственных доходных источниках, с другой — выступают «полюсами роста» для

остальных муниципальных образований и агломераций данного субъекта Федерации, передавая им импульсы социально-экономического развития. Результатом стратегического планирования должна стать разработка наиболее оптимальной траектории реализации стратегии на основе координации действий экономических, социальных и политических акторов в во всей иерархии государственного управления.

Список литературы

1. Бухвальд, Е. М. Институты развития в стратегическом планировании / Е. М. Бухвальд, А. В. Ви-ленский // Регион. экономика. Юг России. — 2017. — № 1 (15). — С. 77—86.

2. Бухвальд, Е. М. Стратегическое планирование в России: «отложить нельзя реализовать» / Е. М. Бухвальд // Регион. экономика. Юг России. — 2016. — № 2. — С. 4—13.

3. Вильнер, М. Я. О стратегии пространственного развития России / Я. М. Вильнер // Упр. развитием территории. — 2016. — № 3. — С. 14—17.

4. Гладковская Е. Н. Оценка повышения финансовой самостоятельности бюджета внутригородского района: налоговый аспект / Е. Н. Гладковская, Т. В. Максимова // Фундамент. исследования. — 2016. — № 9-2. — С. 334—339.

5. Готт, В. С. Философские вопросы современной физики : учеб. пособие [Электронный ресурс] /

B. С. Готт. — М. : Высш. шк. 1972. — 416 с. — URL: http://platona.net/load/knigi_po_filosofii/filosofija_na uki_tekhniki/gott-filosofskie-voprosy-sovremennojfiziki-uchebnoe-posobie (дата обращения 22.08.2018).

6. Довбий, И. П. Стратегическое планирование: методические аспекты подготовки к разработке стратегии развития региона / И. П. Довбий // Вестн. Акад. знаний. — 2017. — 4 (23). — С. 73—79.

7. Довбий, И. П. Проблемы и перспективы стратегического планирования (аспекты региональной промышленной политики) / И. П. Довбий, С. А. Маковкина // Вопр. упр. — 2017. — № 5(48). — С. 50—58.

8. Довбий, И. П. Совершенствование методического инструментария стратегического планирования социально-экономического развития территорий (региональный и муниципальный уровни) / И. П. Довбий,

C. А. Маковкина, В. А. Довбий // Муниципалитет: экономика и упр. — 2017. — № 2 (19). — С. 29—36.

9. Домнина, И. Н. Федеральные институты развития в инновационной системе региональной экономики. Оценка и перспективы их деятельности в российских регионах / И. Н. Домнина, Л. И. Маевская // Экономика: вчера, сегодня, завтра. — 2017. — Т. 7, № 1А. — С. 16—34.

10. Ергунова, О. Т. Институты регионального развития и их роль в модернизации экономики субъектов РФ / О. Т. Ергунова, А. Е. Плахин, К. А. Фоминых // Вопр. инновац. экономики. — 2017. — Т. 7, № 4. — С. 323—338.

11. Зубаревич, Н. В. Геополитические приоритеты в региональной политике России: возможности и риски / Н. В. Зубаревич // Контрапункт. — 2015. — № 1. — С. 1—11.

12. Коротина, Н. Ю. Методологические подходы к исследованию асимметричности отношений экономического федерализма / Н. Ю. Коротина // Вестн. ЮУрГУ. Сер.: Экономика и менеджмент. — 2018. — Т. 12, № 2. — С. 37—44.

13. Мониторинг кризиса и посткризисного развития регионов России [Электронный ресурс]. — URL: http://www.socpol.rU/atlas/overviews/social_sphere/kris.shtml#no35 (дата обращения 20.11.2018).

14. Нетреба, П. Институты есть, развития нет [Электронный ресурс] / П. Нетреба. — URL: https:// www.gazeta.ru/business/2016/08/29/10164851.shtml (дата обращения 23.12.2016).

15. Новикова, Н. В. Обоснование признаков идентификации пространственной модернизации экономики региона / Н. В. Новикова // Наука и бизнес: пути развития. — 2016. — № 12. — С. 171—173.

16. Нуреев, Р. М. Регионалистика: резервы институционального подхода / Р. М. Нуреев // Terra Economicus. — 2009. — Т. 7, № 2. — С. 18—41.

17. Политика регионального развития и совершенствование экономико-правовых основ федеративных отношений : науч. докл. — М. : Ин-т экономики РАН, 2015.

18. Силин, Я. П. «Новая нормальность» в российской экономике: региональная специфика / Я. П. Силин, Е. Г. Анимица, Н. В. Новикова // Экономика региона. — 2016. — Т. 12, вып. 3. — С. 714—725.

19. Стратегическое планирование: системное развитие VS ручное управление [Электронный ресурс]. — URL: https://issek.hse.ru/news/218397309.html (дата обращения 05.10.2018).

20. Суворова, А. В. Трансформация региональной системы стратегического планирования в новых правовых условиях: исследование практики регионов Большого Урала / А. В. Суворова // Сборник научных статей XIV Международной научно-практической конференции молодых ученых «Развитие территориальных социально-экономических систем: вопросы теории и практики». — Екатеринбург : Ин-т экономики УрО РАН, 2016. — С. 104—111.

21. Терещенко, Д. С. Влияние экономических и политических институтов на инвестиционные процессы в регионе / Д. С. Терещенко, В. С. Щербаков // Регион. экономика: теория и практика. — 2015. — № 33 (408). — С. 28—38.

22. Тургель, И. Д. Сравнительный анализ практики стратегического планирования социально-экономического развития в крупнейших городах России / И. Д. Тургель, С. А. Маковкина // Регион. экономика: теория и практика. — 2009. — № 6. — С. 22—30.

23. Фаттахов, Р. В. Пространственное развитие экономики России: перспективы и формирование точек роста / Р. В. Фаттахов // Вестн. Тульс. филиала Финанс. ун-та. — 2016. — № 1. — С. 43—46.

24. Acemoglu, D. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Povetry / D. Acemoglu, J. A. Robinson. — New York : Crown Publ., 2012. — 544 p.

25. Hall, R. E. Why Do Some Countries Produce So Much More Output per Worker than Others? / R. E. Hall, Ch. Jones // The Quarter. J. of Economics. — 1999. — Vol. 114. — Р. 83—116.

26. North, D. C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance / D. C. North. — New York : Cambridge Univ. Press, 1990. — 159 p.

Сведения об авторах

Довбий Ирина Павловна — доктор экономических наук, профессор кафедры экономической безопасности Высшей школы экономики и управления Южно-Уральского государственного университета (НИУ), Челябинск, Россия. betelgeyse@mail.ru

Калина Елена Семеновна — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права, конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета (НИУ), Челябинск, Россия. elkalina@rambler.ru

Маковкина Светлана Александровна — экономист научного отдела Уральского института, филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Екатеринбург, Россия. svetlana.makovkina@uapa.ru

Bulletin of Chelyabinsk State University.

2018. No. 12 (422). Economic Sciences. Iss. 63. Pp. 88—99.

INSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECTS OF STRATEGIC PLANNING AT FEDERAL, REGIONAL AND MUNICIPAL LEVELS

I.P. Dovbiy

South Ural State University, Chelyabinsk, Russia. betelgeyse@mail.ru

E.S. Kalina

South Ural State University, Chelyabinsk, Russia. elkalina@rambler. ru

S.A. Makovkina

Ural Institute of Management, Branch of RANEPA, Yekaterinburg Russia. svetlana.makovkina@uapa.ru

The purpose of the article is to systematize the experience of studying process of formation of strategic planning system in the Russian Federation at different levels of management. In May 2018 Decree, the President of Russian Federation defined the main goals of socio-economic development: improving living standards of citizens and creating comfortable conditions for living. Methods used in the article: system analysis, analysis of documents, General scientific methods. The article defines the main stages of strategic planning and its tools in Russia.

98

H. n. ffoBÔuû, E. C. Kanma, C. A. MamBKma

The current state of strategic planning at different levels of management is analysed and actual problems of its development are revealed. The main gaps in the current version of the law on strategic planning are shown, first of all, concerning the main features of such planning at the regional and local (municipal) level. Special attention is paid to the development of economic and institutional prerequisites for effective implementation of strategic planning system at sub-federal level.

Keywords: system of strategic planning, spatial development, regional level of strategic planning, local government practices, strategic process, strategy of social and economic development.

References

1. Bukhval'd Ye.M., Vilenskiy A.V. Instituty razvitiya v strategicheskom planirovanii [Institutes of Development in Strategic Planning of Spatial Structure of the Russian Economy]. Regional'naya ekonomika. Yug Rossii [Regional Economy. South of Russia], 2017, no. 1 (15), pp. 77—86. (In Russ.).

2. Bukhval'd Ye.M. Strategicheskoye planirovaniye v Rossii: "otlozhit' nel'zya realizovat'" [Strategic planning in Russia: "to postpone it's impossible to implement"]. Regional'naya ekonomika. Yug Rossii [Regional economy. The South of Russia], 2016, no. 2, pp. 4—13. (In Russ.).

3. Vil'ner M.Ya. O strategii prostranstvennogo razvitiya Rossii [On the strategy of spatial development of Russia]. Upravleniye razvitiyem territorii [Territory management], 2016, no. 3, pp. 14—17. (In Russ.).

4. Gladkovskaya Ye.N., Maksimova T.V. Otsenka povysheniya finansovoy samostoyatel'nosti byudzheta vnutrigorodskogo rayona: nalogovyy aspekt [Evaluation of increasing financial autonomy of the budget of the inner city district: the tax aspect]. Fundamental'nye issledovaniya [Fundamental research], 2016, no. 9-2, pp. 334—339. (In Russ.).

5. Gott V.S. Filosofskiye voprosy sovremennoy fiziki [Philosophical questions of modern physics]. Moscow, 1972. 416 p. Available at: http://platona.net/load/knigi_po_filosofii/filosofija_nauki_tekhniki/gott-filosofski-evoprosy-sovremennoj-fiziki-uchebnoe-posobie, accessed 22.08.2018. (In Russ.).

6. Dovbiy I.P. Strategicheskoye planirovaniye: metodicheskiye aspekty podgotovki k razrabotke strategii razvitiya regiona [Strategic planning: methodological aspects of preparing for the development of a regional development strategy]. Vestnik Akademii znaniy [Bulletin of the Academy of Knowledge], 2017, 4 (23), pp. 73—79. (In Russ.).

7. Dovbiy I.P., Makovkina S.A. Problemy i perspektivy strategicheskogo planirovaniya (aspekty regional'noy promyshlennoy politiki) [Problems and prospects of strategic planning (aspects of regional industrial policy)]. Voprosy upravleniya [Management issues], 2017, no. 5 (48), pp. 50—58. (In Russ.).

8. Dovbiy I.P. Makovkina S.A., Dovbiy V.A. Sovershenstvovaniye metodicheskogo instrumentariya strategicheskogo planirovaniya sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya territoriy (regional'nyy i munitsipal'nyy urovni) [Improvement of methodical instrumentation of strategic planning of social and economic development of territories (regional and municipal levels)] Munitsipalitet: ekonomika i upravleniye [Municipality: economy and management], 2017, no. 2 (19), pp. 29—36. (In Russ.).

9. Domnina I.N., Maevskaya L.I. Federal'nye instituty razvitiya v innovatsionnoy sisteme regional'noy ekonomiki. Otsenka i perspektivy ikh deyatel'nosti v rossiyskikh regionakh [Federal development institutions in the innovative system of regional economy. Their assessment and prospects in the Russian regions]. Ekonomika: vchera, segodnya, zavtra [Economy: Yesterday, Today, Tomorrow], 2017, vol. 7, no. 1A, pp. 16—34. (In Russ.).

10. Ergunova O.T., Plakhin A.Ye., Fominykh K.A. Instituty regional'nogo razvitiya i ikh rol' v modernizatsii ekonomiki sub''yektov RF [Regional development institutions and their role in economic modernization in the constituent entities of the Russian Federation]. Voprosy innovatsionnoy ekonomiki [Issues of innovative economy], 2017, vol. 7, no. 4, pp. 323—338. (In Russ.).

11. Zubarevich N.V. [Geopolitical priorities in Russia's regional policy: opportunities and risks]. Kontrapunkt [Counterpoint], 2015, no. 1, pp. 1—11. (In Russ.).

12. Korotina N.Yu. Metodologicheskiye podkhody k issledovaniyu asimmetrichnosti otnosheniy ekonomich-eskogo federalizma [Methodological Approaches to Studying Asymmetry of Economic Federalism Relations]. Vestnik Yuzhno-Ural'skogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Ekonomika i menedzhment [Bulletin of the South Ural State University. Series Economics and Management], 2018, vol. 12, no. 2, pp. 37—44. (In Russ.).

13. Monitoring krizisa i postkrizisnogo razvitiya regionov Rossii [Monitoring of the crisis and post-crisis development of Russian regions]. Available at: http://www.socpol.ru/atlas/overviews/social_sphere/ kris. shtml#no35, accessed 20.11.2018. (In Russ.).

14. Netreba P. Instituty est', razvitiya net [There are institutions, but there is no development]. Available at: https://www.gazeta.ru/business/2016/08/29/10164851.shtml, accessed 23.12.2016. (In Russ.).

15. Novikova N.V. Obosnovaniye priznakov identifikatsii prostranstvennoy modernizatsii ekonomiki re-giona [Identification of Characteristics of Spatial Modernization of Regional Economy]. Nauka i biznes: puti razvitiya [Science and business: ways of development], 2016, no. 12, pp. 171—173. (In Russ.).

16. Nureev R.M. Regionalistika: rezervy institutsional'nogo podkhoda [Regionalism: Institutional Approach Reserves]. Terra Economicus, 2009, vol. 7, no. 2, pp. 18—41. (In Russ.).

17. Politika regional'nogo razvitiya i sovershenstvovaniye ekonomiko-pravovykh osnov federativnykh ot-nosheniy [Regional development policy and the improvement of economic and legal foundations of federal relations. Scientific report]. Moscow, Institute of Economics RAS Publ., 2015. (In Russ.).

18. Silin Ya.P., Animitsa Ye.G., Novikova N.V. "Novaya normal'nost'" v rossiyskoy ekonomike: regional'naya spetsifika ["New Normality" in Russian Economy: Regional Specificity]. Ekonomika regiona [Economy of Region], 2016, vol. 12, no. 3, pp. 714—725. (In Russ.).

19. Strategicheskoye planirovaniye: sistemnoye razvitiye VS ruchnoye upravleniye [Strategic planning: system development VS manual control]. Available at: https://issek.hse.ru/news/218397309.html, accessed 05.10.2018. (In Russ.).

20. Suvorova A.V. Transformatsiya regional'noy sistemy strategicheskogo planirovaniya v novykh pravo-vykh usloviyakh: issledovaniye praktiki regionov Bol'shogo Urala [Transformation of the regional system of strategic planning in the new legal conditions: a study of the practice of the regions of the Greater Urals]. Sbornik nauchnykh statey XIVMezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii molodykh uchenykh "Razvitiye territorial'nykh sotsial'no-ekonomicheskikh sistem: voprosy teorii i praktiki" [Collection of scientific articles of the XIV International Scientific and Practical Conference of Young Scientists "Development of territorial socio-economic systems: questions of theory and practice"]. Ekaterinburg, 2016. Pp. 104—111. (In Russ.).

21. Tereshchenko D.S., Shcherbakov V.S. Vliyaniye ekonomicheskikh i politicheskikh institutov na inves-titsionnye protsessy v regione [The influence of economic and political institutions on investment processes in the region]. Regional'naya ekonomika: teoriya ipraktika [Regional economy: theory and practice], 2015, no. 33 (408), pp. 28—38. (In Russ.).

22. Turgel' I.D., Makovkina S.A. Sravnitel'nyy analiz praktiki strategicheskogo planirovaniya sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya v krupneyshikh gorodakh Rossii [Comparative analysis of the practice of strategic planning of social and economic development in the largest cities of Russia]. Regional'naya ekonomika: teoriya ipraktika [Regional Economics: Theory and Practice], 2009, no. 6, pp. 22—30. (In Russ.).

23. Fattakhov R.V. Prostranstvennoye razvitiye ekonomiki Rossii: perspektivy i formirovaniye tochek rosta [Spatial Development of Russian Economy: Prospects and Growth Points Formation]. Vestnik Tul'skogo filiala Finansovogo universiteta [Bulletin of the Tula branch of the Financial University], 2016, no. 1, pp. 43—46. (In Russ.).

24. Acemoglu D., Robinson J.A. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Povetry. New York, Crown Publishers, 2012. 544 p.

25. Hall R.E., Jones Ch. Why Do Some Countries Produce So Much More Output per Worker than Others? The Quarterly Journal of Economics, 1999, vol. 114, pp. 83—116.

26. North D.C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. New York: Cambridge University Press, 1990. 159 p.