2000. 04. 029. Германская модель организации местного самоуправления. (обзор)

2000.04.029. ГЕРМАНСКАЯ МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. (Обзор).

Система местного самоуправления ФРГ строится в соответствии с административно-территориальным делением, сходным в большинстве 16 земель. В состав земель входят округа, районы, города в ранге районов и общины, Все 16 федеративных земель имеют собственные избираемые населением парламенты, свои правительства и располагают законодательными полномочиями во всех областях, в которых законодателем прямо не назван федеральный парламент.

Как Основной закон ФРГ, так и конституции земель наделяют общины большими правами. Так, ст. 28, п. 2, Основного закона гарантирует общинам право на самоуправление (9, с. 166). Толкуя данную статью. Федеральный конституционный суд указал, что "коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления" (10, с. 122). В более развернутом виде этот принцип закрепляется в конституциях земель. Согласно, например, Конституции земли Гессен, "общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона" (п. 1ст. 137) (11, с. 121).

Общины в Федеративной Республике Германии - самое низшее звено государственной власти, но и самое важное. Именно это имели в виду немецкие ученые, называя общины основой государства. Государство, считают они, не может существовать без основы, все действия государственного управления на более высоких уровнях в немалой степени базируются на действиях общин ( 12, с. 114).

В Германии различают общины районного подчинения и общины районного значения. Различие между ними в том, что территория общины районною подчинения является составной частью вышестоящей территориальной публично-правовой корпорации—района. Вместе с тем жители общины являются частью населения района. По сравнению с этим община районного значения уравнена в правах с районом, так в Германии называют город.

Общины районного подчинения подразделяются на крупные районные центры и прочие общины. В правовом смысле крупные районные центры занимают по отношению к району такое же положение, как и другие

общины районного подчинения, хотя на них возложены задачи, которые в остальных случаях выполняет районное управление. Содержание и объем этих задач определяются для всех крупных районных центров постановлением правительства земли.

Общины районного подчинения выполняют только те задачи, которые возложены на них Положением об общине данной земли или другими законами. Все задачи государственного управления самого нижнего уровня, касающиеся района, решаются местным административным органом — районным управлением.

Каждая земля имеет в качестве коммунального устава свое Положение об общинах: закрепленные там коммунальные органы и институциональные системы в разных землях отличаются друг от друга. Иногда одинаковые обозначения подразумевают совершенно разные функции.

Тем не менее принято выделять четыре типа коммунальных уставов, что позволяет отразить важнейшие их особенности (1, с. 206). Это:

1. Устройство магистрата.

2. Устройство бургомистра.

3. Северогерманская модель.

4. Южногерманская модель.

Устройство магистрата

В качестве примера опишем магистрат федеральной земли Гес-сен. Там есть избираемое гражданами муниципальное представительство и магистрат, действующий как коллегиальный орган. Муниципальное представительство, которое в Гессене называется городским собранием депутатов, является высшим муниципальным органом, избирающим своего председателя. Оно ведает всеми местными делами, если они не отнесены законом к компетенции органов исполнительной власти. Его члены работают на общественных началах и не обязаны руководствоваться поручениями своих избирателей.

Исполнительным органом является магистрат. Он состоит из бургомистра (как председателя), первого уполномоченного и остальных уполномоченных, работающих как на общественных началах, так и в штате. Число последних не должно превышать числа уполномоченных на общественных началах. Тем самым обеспечивается принцип привлечения граждан к управлению. Члены магистрата избираются представительством общины. Избрание уполномоченных на общественных началах происходит по пропорциональной системе, а

штатные уполномоченные ишираются по мажоритарной системе. Этот коллегиальный орган юродского управления зависит от совета и исполняет его постановления. Помимо этого магистрат решает текущие вопросы местной жизни, исполняет законы и распоряжения, а также указания надзорных инстанций, принятые в рамках закона. Магистрат — юридическое лицо, он имеет право обжаловать противоправные решения совета.

Бургомистр, который в Гессене теперь избирается непосредственно гражданами, является председателем магистрата, но не муниципального совета. Он не имеет по отношению к прочим членам совета императивных полномочий, там он первый среди равных. С этим связан целый ряд особых прав. Его голос в ситуации равенства голосов имеет решающее значение, он имеет право возражать против незаконных решений магистрата или решений, идущих не на пользу магистрату, имеет право обратиться для принятия окончательного решения в представительный орган общины. В его компетенцию входит руководство и надзор за делопроизводством администрации. Сюда относится также и распределение поручений. Он имеет право закрепить область деятельности или отделы за членами магистрата. Правда, если представительство общины избрало для определенной сферы деятельности штатных уполномоченных, то бургомистру запрещено это менять.

— ^ Бургомистр

Магистрат Председатель

Муниципальное предет авител ъство

ч —

¡ V

Население

-^ — Порядок избрания местных органов.

Схема 1 Устройство магистрата ' Устройство бургомистра"

"Устройство бургомистра" напоминает устройство магистрата. Здесь применяется тот же принцип распределения компетенции, да и положение выборного органа общины —общинного совета —во многом схоже с положением представительства общины. Особенностью данного типа коммунального устава, который применяется, например, в Рейнланд-Пфальце, является то. что бургомистр—I руководитель муниципальной администрации, и председатель избираемого гражданами общинного совета, имеет более весомое положение.

Первоначально предусматривалось избрание бургомистра не народом, а городским советом. Однако в ходе последней реформы в Рейнланд-Пфальце положение было изменено. Важнейшими задачами и полномочиями бургомистра являются подготовка решений совета и комитетов, а также осуществление текущего управления, реализация государственных задач, право и обязанность оспаривать противоправные решения совета, созыв совета общины на заседания, утверждение повестки дня совместно с уполномоченными, руководство заседаниями совета и главного комитета.

Бургомистр имеет право на решение, если совет принять решение не способен из-за пристрастности (необъективности) более чем двух третей.

В общинах с населением более чем 15 тыс. человек помимо совета и бургомистра существует еще один важный орган —городское правление, состоящее из бургомистра, штатных уполномоченных и уполномоченных на общественных началах с собственной сферой деятельности. Задачей городского правления является подготовка вместо бургомистра решений городского совета, касающихся бюджета, уставов, кадровых вопросов, финансового планирования, генерального плана застройки, реконструкции города и т.д. Даже для принятия срочных решений бургомистру необходимо получить согласие городского правления.

В результате введения городского правления "Устройство бургомистра"

2000.04.029

Схема 2 Устройство бургомистра

Бургомистр

Общинный совет

I

Муниципальная администрация

Население

еще более приблизилось к устройству магистрата.

——Порядок избрания местных органов. Северогерманская модель

Северогерманская модель относится к важнейшему типу коммунальных уставов в Германии, она распределяет функции коммунального управления между двумя должностными лицами — бургомистром и начальником общинного управления или начальником городского управления (его еще называют директором общины или главным городским директором). В городах районного значения оба должностных лица носят титул обер-

бургомистра, или главного начальника городского управления. Характерной чертой этого типа уставов является двоеначалие.

Бургомистр является председателем городского или общинного совета и— в классическом варианте —избирается из числа его членов. Независимо от величины общины бургомистр работает на общественных началах, не получая вознаграждения.

Как председатель общинного представительства он должен выполнять все задачи, обеспечивающие надлежащую подготовку и проведение заседаний совета, выполнять решения совета по реализации регламента, по предъявлению общиной требований (исков) начальнику муниципального или городского управлений, бургомистр вместе с другим членом совета имеет право принимать решения вместо совета, он представляет общину во внешних контактах.

Начальник муниципального или городского управления является штатным главой администрации. В его компетенцию входят, в частности, ведение текущих дел администрации, право и обязанность опротестовывать противоправные решения совета и его комитетов, подготовка и проведение в жизнь решений совета и комитетов, распределение работы, урегулирование кадровых вопросов, представление интересов общины в правовых и административных делах, а также выполнение закрепленных за ними законом задач. Совет может поручать начальнику муниципального и городского управления другие задачи, но имеет право в любое время взять их выполнение на себя. Это право действует и в отношении текущих административных дел.

Северогерманская модель Нижней Саксонии отличается наличием административного комитета. Этот орган состоит из членов совета под председательством бургомистра и главы администрации, который, однако, не обладает правом голоса. Административный комитет координирует работу совета и руководит администрацией. В этом качестве он представляет собой инструмент совета в администрации.

С принятием нового коммунального устава в земле Северный Рейн-Вестфалия будет ликвидировано двоеначалие —бургомистра и начальника муниципального управления. Тут, однако, возникает опасность перегрузки и некомпетентности, так как речь идет о политических решениях.

Бургомистр как выборный служащий работает штатно. Он является не только высшим представителем муниципалитета, но и главой администрации. В этой двойной функции он тесно сотрудничает с советом, который остается важнейшим муниципальным органом.

С 1999 г. в земле Северный Рейн-Вестфалия граждане общины избирают бургомистра одновременно с общинным советом сроком на пять лет, что приближает эту модель к Южногерманской модели.

Схема 3 Северогерманская модель

1 1 У

Городской (общинный) совет / ^ г

Население Муниципальная администрация

-Порядок избрания местных органов.

Южногерманская модель Особым признаком Южногерманской модели, которая действует, например, в Баварии, является сильная позиция бургомистра, в его руках сосредоточены все важнейшие административные функции.

Бургомистр отвечает за решение текущих задач, которые не имеют для общины принципиального значения и не предполагают значительных обязательств: государственных функций, порученных общинам федеральным законом, вопросов обороны, включая призыв военнообязанных и защиту гражданского населения. Бургомистр ответствен за принятие бюджетно-правовых и кадровых решений, если за них не отвечает совет общины, а также за решение вопросов, которые в интересах безопасности Германии или ее земель следует сохранять в тайне (6, с, Л5). Совет общины не может лишить его права исполнять эти поручения.

К полномочиям бургомистра помимо перечисленных относятся: исполнение обязанностей председателя в совете общины с правом голоса, подготовка вопросов, рассматриваемых на совете, выполнение постановлений совета, право решения в неотложных случаях, право и обязанность опротестовать противоправные решения совета и комитетов совета, представительство общины вовне.

Общинный совет —орган, принимающий решения. Он состоит из бургомистра и избранных населением членов общинного совета. Члены совета работают на общественных началах и не связанны наказами избирателей. В ведение общинного совета входят все дела общины, если они не закреплены законом за бургомистром. Бургомистр избирается непосредственно гражданами. Избиратель, имеющий столько голосов, сколько предоставляется мандатов, может формировать общий список, отдавать одному из кандидатов

до трех голосов или оставлять списки кандидатов в неизменном виде. Это позволяет влиять па партийно-политический состав важнейших органов общины и приводит к тому, что в землях, где действует Южногерманская модель, намного чаще встречаются беспартийные бургомистры, чем в остальных федеральных землях.

Схема 4 Южногерманская модель

—^ Порядок избрания местных органов.

Особенности восточногерманской организации у местного самоуправления В восточных землях Германии после их присоединения была воспринята Южногерманская модель. Фактически же местное самоуправление в этих землях оказалось в крайне сложном положении. На районы, города и деревни лег огромный груз проблем, порожденных социальной и экономической ситуацией, возникшей в результате крушения прежних хозяйственных структур и растущей безработицы. При этом они еще должны были видоизменяться, чтобы соответствовать западногерманской конституционной модели.

Администрация подчиненных районам городов и деревень стремится любыми способами сохранить полученную муниципальную независимость и мало расположена допускать какие-либо вмешательства извне или сверху в свои решения. Проблемы, требующие решения в рамках коммунального самоуправления, она видит лишь со "своей колокольни". И наоборот, районная администрация по-прежнему руководствуется старым нейтралистским принципом подчинения району входящих в него городов и деревень, Ее представители все еще не привыкли к тому, что они могут лишь контролировать правомерность деятельности муниципальных органов в сфере их административного самоуправления, но не уполномочены проверять правильность или целесообразность планирования.

Некоторое своеобразие наблюдается в Восточной Германии и в отношениях между местными представительными органами, с одной стороны, и бургомистрами, главами администрации, руководителями управленческих подразделений и т.п. — с другой. Местным представительным органам все еще с трудом удается влиять на деятельность муниципальной администрации. Наряду с нехваткой демократичен кого опыта сказывается, по-видимому, и недостаточная деловая подготовка.

Еще одной серьезной проблемой является рост числа депутатов, отказывающихся от своих мандатов. Причина таких отказов, по-видимому, в росте социальной напряженности, политическом отчуждении (свойственном, кстати, практически всем германским землям, правда, по несколько иным причинам, чем в Восточной Германии).

Наблюдаются и проблемы кадров местной администрации. Ранее в местных советах наряду с председателем работали еще 18 его членов, каждый из которых отвечал за определенную сферу деятельности. Сегодня этого количества явно не достаточно. А поскольку существует острая нехватка денежных средств для привлечения нового персонала, состояние дел становится все более критическим.

На руководящие посты назначаются преимущественно люди, которые до 1989 г. дистанцировались от коммунистического партийного и административного аппарата, а также представители относительно далеких от политической и административной деятельности профессиональных групп: инженеры, ученые, работающие в области естественных наук, медики, учителя и т.д.

Не лучшим образом обстоит дело с квалификацией старого административного персонала. В сферах коммунального управления бывшей ГДР (транспортное планирование, организация местных территорий или здравоохранение) персонал профессионально подготовлен, чего нельзя сказать о собственно управленческих профессиях, так как в ГДР не существовало высших профессиональных школ управления.

Чтобы компенсировать нехватку квалифицированного административного персонала в муниципалитетах, районы и города Восточной Германии получают из ФРГ поддержку, именуемую "помощью ц сфере управления" (7, с. 48). Это всякого рода консультации, установление партнерства между городами, временная работа западногерманских специалистов по коммунальным делам в районных и городских администрациях. Однако относительно эффектив-ности такой помощи поступает весьма разноречивая информация.

И наоборот, единодушного одобрения заслужило партнерство между городами.

СПисок литературы

1. Heinz Zielinski Kommunale Selbstverwaltung im modern Staat. — Wiebden: Westdeutscher Verlag GmbH, 1997.- 192p.

2. Болтенко Ю.Н. Основные разновидности организационной структуры местного самоуправления в Германии // Местное самоуправление: теория и практика.—1, 1998. -С. 205-211.

3. Бялкина Т., Старилов Ю. За все в ответе община // Российская Федерация. —., 1997. - Вып. 3. - С. 35-39.

4. Вольман Г. Как восточные немцы перестроили свое местное самоуправление // Народный депутат. - М., 1992. - №41 - С. 106-112.

5. Вольфганг Г. Политика местного самоуправления в ФРГ. —М.: Фонд Фридриха Эберта, 1995.- 144с.

6. Закон об Общинах (на примере Положения об Общинах земли Бавария).— Бонн: Интер Национес, 1997.—84с.

7. Клеймайер Ф. Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право.—М., 1995.—4—. 107-121.

8. Люхткрхандт Г. Местное самоуправление в новых землях Германии // Губерния. -Пенза, 1997. -№ - С. 46-56.

9. Местное самоуправление в Германии (на примере Положения об общинах земли Баден-Вюртемберг). - М.: ДЕ-ЮРЕ, 1996. - 200с.

10. Основной закон ФРГ// Конституции зарубежных государств. —М.: БЭК, 1997.—С. 143-232.

11. Федеративная Республика Германия: Конституция и Законодательные акты. —L: Прогресс, 1991. -469 с.

12. Черкасов А.И. Полномочия местных органов власти и их взаимоотношения со специализированными организациями в западных демократиях. (Научно-аналитический обзор) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 4. — Государство и право: РЖ—М., 1998.—2—С. 111-130.

С. И. Коданева