Проблемы нормативно-правовой базы в области транспортной безопасности и пути их решения

УДК 614.8

Проблемы нормативно-правовой базы в области транспортной безопасности и пути их решения

ISSN 1996-8493

© Технологии гражданской безопасности, 2012

Н.Ю. Скубак, М.Е. Норсеева

Аннотация

В статье рассмотрены основные проблемы, неточности и пробелы нормативно-правовой базы в области транспортной безопасности. Приведены пути их решения.

Ключевые слова: транспортная безопасность; нормативно-правовая база.

Problems of Legal Basis for the Transportation Safety and Solutions

ISSN 1996-8493

© Civil Security Technology, 2012

N. Skubak, M. Norseeva

Abstract

This article examines the major problems and gaps are not exactly legal and regulatory framework in the field of transport security. We present solutions to them.

Key words: transport safety; regulatory and legal framework.

Современный этап развития российского общества характеризуется возрастающей ролью транспортной сферы. Являясь его системообразующим фактором, она активно влияет на состояние экономической, политической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. От обеспечения транспортной безопасности существенным образом зависит национальная безопасность Российской Федерации, и в ходе технического прогресса эта зависимость возрастает. Традиционный императив безопасности транспортного процесса сегодня дополняется требованиями обеспечения антитеррористической безопасности на транспорте. Большое влияние также оказывает положение России в мировом сообществе и, соответственно, мировые экономические отношения.

Надежное обеспечение транспортной безопасности стало сегодня для многих стран мира, в том числе и для Российской Федерации, одной из самых актуальных задач. Это обусловлено рядом факторов: беспрецедентной эскалацией терроризма и диверсий на транспорте; пиратством; активизацией национальных и транснациональных форм организованной преступности; непрерывным ростом иных форм неправомерного вмешательства в функционирование транспортного комплекса (блокировка транспортных путей, хищения и хулиганство на транспорте и т.п.), что приводит к авариям и дестабилизации его работы; увеличением на российском транспорте числа аварий и других чрезвычайных ситуаций, вызванных не только нарушением правил эксплуатации технических систем, но и физическим состоянием самих этих систем: высокой степенью износа и их техническим несовершенством [1].

Транспортная безопасность — комплексное понятие. Она включает в себя следующие, в определенной степени самостоятельные, составляющие: технико-технологическую; антитеррористическую (противодействие актам незаконного вмешательства в транспортную деятельность); организационно-управленческую.

Однако, сегодня понятие транспортной безопасности преимущественно трактуется как предупреждение терроризма на транспорте. Антитеррористический императив транспортной безопасности носит объективный характер и в целом обусловлен значительным ростом террористических актов в мире, а также степенью их опасности непосредственно для транспортного комплекса.

События 11 сентября 2001 года в США, а также ряд террористических актов последних лет с применением автомобиля, начиненного взрывчаткой, подтверждают тот факт, что транспортное средство стало использоваться террористами непосредственно как оружие.

Вместе с тем, даже с учетом того, что защита личности, общества и государства от терроризма, в том

числе в транспортной сфере, провозглашена сегодня в качестве приоритетной задачи, следует иметь в виду, что предотвращение и противодействие террористическим актам на транспорте — лишь часть (хотя и очень значительная и крайне актуальная) проблемы обеспечения транспортной безопасности страны в целом.

Другой ее составной частью являются защита транспортной сферы от иных, в том числе — криминальных, форм незаконного вмешательства в действия транспорта, а также от различного рода чрезвычайных ситуаций (происшествий).

В наиболее общем смысле понятие «транспортная безопасность» может быть определено как: система предупреждения, противодействия и пресечения преступлений, включая терроризм, в транспортной сфере; система предупреждения на транспорте чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера; система недопущения либо минимизации материального и морального ущерба на транспорте от преступлений и чрезвычайных происшествий; система, направленная на повышение экологической безопасности перевозок, экологической устойчивости транспортной системы; система реализации целей национальной безопасности в транспортном комплексе в целом.

Системный характер понятия транспортной безопасности определяет необходимость комплексного, системного решения проблем, имеющихся в этой сфере. Транспортная безопасность направлена на защиту: пассажиров, владельцев, получателей и перевозчиков грузов, владельцев и пользователей транспортных средств, транспортного комплекса и его работников, экономики и бюджета страны, окружающей среды от угроз в транспортном комплексе.

Транспортная безопасность призвана обеспечить: безопасные для жизни и здоровья пассажиров условия проезда; безопасность перевозок грузов, багажа и грузобагажа; безопасность функционирования и эксплуатации объектов и средств транспорта; экономическую (в том числе — внешнеэкономическую) безопасность; экологическую безопасность; информационную безопасность; пожарную безопасность; санитарную безопасность; химическую, бактериологическую, ядерную и радиационную безопасность; мобилизационную готовность отраслей транспортного комплекса.

Масштабный спектр различных причин природного, технического и социального характера обусловливает наличие широкого диапазона внутренних и внешних угроз, ослабляющих транспортную безопасность страны.

К угрозам техногенного характера в области транспорта относятся ненадлежащее состояние транспортных средств, инфраструктуры, высокая степень износа и моральная устарелость транспортных средств и инфраструктуры. Угрозы природного

характера включают такие виды природных факторов, как наводнения, землетрясения, цунами, оползни и прочие природные стихии и катаклизмы. Социальный характер угроз транспортной безопасности выражается в виде различных неправомерных актов вмешательства в нормальное функционирование транспортного комплекса, в том числе террористические акты и угроза их совершения. Помимо непосредственно выраженных угроз социального характера, к этому же виду угроз можно отнести и так называемые «скрытые» угрозы, такие как хищения, повреждение и (или) уничтожение имущества.

К угрозам социального характера относится еще и качество власти, в случае с транспортной безопасностью — качество государственного управления транспортной отраслью, в частности, в области безопасности. В зависимости от вида транспорта варьируется и соотношение различных видов угроз в их общем объеме. Самая распространенная угроза — техногенная. По причине технических неисправностей и неполадок происходит до 64 % различных инцидентов и катастроф. Из-за природных стихий и катаклизмов случается около 32 % происшествий на транспорте. А человеческий фактор — террористическая угроза транспортной безопасности — в общем объеме угроз составляет лишь порядка 4 %. Человеческие жертвы из-за террористических проявлений на порядки меньше, чем, например, при автотранспортной деятельности. Поэтому не стоит игнорировать ни одну составляющую транспортной безопасности, законодательство должно обеспечивать защиту от всех видов угроз в их комплексе [2].

Для каждой транспортной подотрасли характерны свои угрозы. Так, основной причиной аварийности и смертности на автомобильном транспорте является социальная, а именно — человеческий фактор, который становится причиной более 85 % дорожно-транспортных происшествий, и лишь небольшой оставшийся процент делят природный и техногенный факторы, на остальных видах транспорта человеческий фактор не составляет такой большой процент в статистике транспортных происшествий. Это объясняется подготовкой лиц, управляющих транспортными средствами, для каждого вида транспорта.

Источники угроз транспортной безопасности Российской Федерации идентифицируются как «внешние» и «внутренние».

К внешним источникам угроз относят: деятельность иностранных политических, экономических, военных, разведывательных и транспортных структур, направленная против интересов Российской Федерации в транспортной сфере; обострение международной конкуренции за обладание новыми транспортными рынками, новыми транспортными технологиями и природными ресурсами; стремление ряда стран к доминированию на мировом транспорт-

ном пространстве и вытеснению России с традиционных транспортных рынков; увеличение технологического отрыва ведущих держав мира от России и наращивание их возможностей по противодействию созданию конкурентоспособных российских транспортных технологий; деятельность международных террористических организаций. К внутренним источникам угроз относят: критическое материально-техническое состояние некоторых отраслей транспортного комплекса; неблагоприятную криминогенную обстановку, сопровождающуюся тенденциями сращивания государственных и криминальных структур в транспортной сфере; недостаточную координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по формированию и реализации единой государственной политики в транспортном комплексе и обеспечению его безопасности.

Просчеты, допущенные на начальном этапе проведения экономических реформ, ослабление системы государственного регулирования и контроля, проникновение криминальных структур в сферу управления бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроводящими сетями, способствуют формированию спектра угроз транспортной безопасности в экономической сфере.

К их числу относятся: недостаточная эффективность системы государственного регулирования отношений в сфере транспорта, наличие структурных диспропорций, препятствий установлению рыночных отношений; проблемы ресурсной, финансовой и технологической зависимости национального транспорта от других стран, отставание России от ведущих стран по уровню информатизации сферы транспорта; недостаточное финансирование мероприятий по обеспечению транспортной безопасности Российской Федерации; снижение уровня подготовки высококвалифицированных научных и инженерно-технических кадров, нехватка квалифицированных специалистов в области обеспечения транспортной безопасности и др.

Поэтому обеспечение транспортной безопасности является одной из приоритетных задач государства. В целях выполнения этой задачи в России проводятся следующие мероприятия:

своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз транспортной безопасности Российской Федерации;

реализация оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз транспортной безопасности;

осуществление мер, направленных на недопущение либо минимизацию материального и морального ущерба от преступлений и чрезвычайных происшествий на транспорте;

инвентаризация международных требований к

обеспечению транспортной безопасности, разработка и реализация с учетом этих требований комплекса мер, направленных на качественное повышение уровня транспортной безопасности Российской Федерации;

приведение российского законодательства в области обеспечения транспортной безопасности в соответствие с международными стандартами безопасности на транспорте.

Вместе с тем, выполнение вышеперечисленных мероприятий невозможно без формирования адекватной современным условиям нормативно-правовой базы как по видам транспорта, так и в целом по отрасли. Результатом работы законодателя стало принятие в 2007 году важнейшего для транспортной отрасли закона «О транспортной безопасности» [3], который во многом определяет современную юридическую практику, но, в свою очередь, требует уточнения и переработки иных нормативных и распорядительных актов. В практике применения норм Федерального закона «О транспортной безопасности» возникло немало проблем, требующих обсуждения, а также разработки обоснованных предложений по дальнейшему совершенствованию и развитию законодательства о транспортной безопасности отдельных видов транспорта. Так, например, в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности», обеспечение транспортной безопасности — реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства, но в то же время Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» дает значительно более широкое определение обеспечению безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, определяя его как систему экономических, организационно-правовых, технических и иных мер, предпринимаемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями железнодорожного транспорта, иными юридическими лицами, а также физическими лицами, и направленных на предотвращение транспортных происшествий и снижение риска причинения вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц.

Кроме того, в настоящее время существует недопонимание различных органов государственной власти разных уровней, общественных организаций и коммерческих фирм о необходимости формирования единой нормативно-правовой базы по вопросам обеспечения транспортной безопасности, так, например, в Реестр опасных производственных объектов, который приводится в Федеральном законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [4], не включены соответствующие объек-

ты транспортного комплекса (гидротехнические системы, мосты и др.).

Исходя из вышеизложенного можно сделать выводы о том, что в существующей нормативно-правовой базе в области транспортной безопасности не решены вопросы:

1) государственного управления в сфере транспортной безопасности, разделения компетенции и полномочий, а также координации деятельности уполномоченных органов, в особенности при взаимодействии гражданских ведомств с силовыми структурами, а также действий в кризисных (чрезвычайных, внештатных) ситуациях;

2) упорядочения отношений между органами государственной власти и хозяйствующими субъектами в области транспортной безопасности (которые в результате реформ все более становятся негосударственными предприятиями), между этими субъектами, силовыми структурами и потребителями транспортных услуг;

3) ресурсного обеспечения транспортной безопасности, в том числе финансирования, укомплектования квалифицированными кадрами, научно технического развития, особенно в условиях государственно-частного партнерства;

4) гармонизации российского законодательства в области транспортной безопасности и отдельных ее аспектов с международным законодательством, международными нормами и стандартами, которые Российская Федерация должна соблюдать в силу взятых на себя обязательств;

5) ответственности за нарушения в области транспортной безопасности должностных лиц, хозяйствующих субъектов, пассажиров и грузовладельцев;

6) финансирования расходов, связанных с транспортной безопасностью, в условиях, когда теракты и диверсии на транспорте и с помощью транспортных средств приняли угрожающий для общества характер, а аварии в транспортном комплексе из-за износа основных фондов, стали, по сути, обычным явлением; в недостаточной мере привлечены к укреплению транспортной безопасности активные участники рынка коммерческих перевозок, лицензируемые субъекты транспортной деятельности в стране; не проявляют серьезной озабоченности по поводу состояния транспортной безопасности и общественные институты;

7) возмещения понесенного материального и морального ущерба лицам, непосредственно пострадавшим в результате диверсий, аварий, терактов на объектах транспортной инфраструктуры;

8) разграничения полномочий всех субъектов транспортной безопасности. Большой вклад в обеспечение транспортной безопасности и правопорядка в транспортном комплексе могут и должны внести органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Они должны изыскать возможности

для солидарного финансирования работ по обеспечению транспортной безопасности и правопорядка, в частности: обследованию, паспортизации и сертификации объектов транспортного комплекса, обучению специалистов и другим направлениям этой деятельности. Кроме того, как показывает мировой опыт, в системе обеспечения транспортной безопасности самостоятельное место занимают также такие общественные институты, как транспортные ассоциации, неправительственные фонды и т.п. Их роль в решении задач укрепления транспортной безопасности неуклонно растет. Это обусловлено рядом обстоятельств: во-первых, тем, что состояние транспортной безопасности затрагивает коренные интересы и личности, и общества, и государства, интересы всех физических и юридических лиц, причастных к деятельности транспортного комплекса. Поэтому вопросы укрепления транспортной безопасности не могут интересовать только органы государственной власти; во-вторых, как показывает практика, государство не может и не должно решать эту проблему, что называется в одиночку, поскольку для этого требуются значительные материальные, финансовые и кадровые ресурсы. Общественность обязана активно участвовать в финансировании решения задачи обеспечения транспортной безопасности.

Таким образом, для решения проблем нормативно-правовой базы в области транспортной безопасности необходимо:

1) сформулировать понятийный аппарат основных угроз транспортной безопасности, целей и принципов регулирования в сфере транспортной безопасности;

2) ввести правовые основы государственной системы транспортной без опасности;

3) провести разграничения полномочий органов государственной власти между собой, в отношениях с хозяйствующими субъектами и потребителями транспортных услуг;

4) сформулировать конкретные права, обязанности и ответственность субъектов и объектов отношений в сфере транспортной безопасности, позволяющие формализовать и защищать их социально-экономические интересы;

5) определить механизмы ресурсного (финансового, кадрового, материального и научно-технического) обеспечения транспортной безопасности, разделения бюджетных источников и собственных средств хозяйствующих субъектов в части обеспечения мероприятий по транспортной безопасности и развития государственно-частного партнерства в области транспортной безопасности;

6) определить порядок действий в кризисных ситуациях на транспорте, ранжировав их по причинам

возникновения (акты незаконного вмешательства, террористические акты, чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера);

7) проработать вопросы внесение необходимых изменений и дополнений в современное российское законодательство с целью повышения эффективности действия законодательства о транспортной безопасности;

8) определить взаимозависимость каждого элемента системы обеспечения транспортной безопасности и их взаимное воздействие друг с другом.

Социально-экономические, политические и правовые последствия внесения перечисленных положений позволят:

1) повысить эффективность государственного управления в области транспортной безопасности;

2) гармонизировать российское законодательство в области транспортной безопасности в соответствии с международными требованиями;

3) снизить риск возникновения чрезвычайных ситуаций и транспортных происшествий, терактов и иных проявлений криминального характера на объектах транспортной инфраструктуры;

4) повысить уровень защищенности жизни, здоровья, имущественных интересов пользователей услуг транспортного комплекса;

5) обеспечить укрепление внешнеполитического престижа Российской Федерации, сохранение за Российской Федерацией одного из ведущих мест на международном рынке транспортных услуг, повышение конкурентоспособности российских транспортных компаний на международном рынке транспортных услуг.

Литература

1. Бадура И.А. Административно-правовое регулирование транспортной безопасности морского флота: Автореферат диссертации кандидата юридических наук // Электронная библиотека диссертаций, 23 с.

2. Войтенко В.П. Совершенствование законодательства в сфере транспортной безопасности // Транспортная безопасность и технологии. 2010. № 1.

3. О транспортной безопасности: Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ // СЗ РФ 2007. № 7. Ст. 837.

4. О промышленной безопасности опасных производственных объектов: Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ // СЗ РФ 1997. № 30. Ст. 3588.

Сведения об авторах

Скубак Никита Юрьевич: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. н. с. 121352, г. Москва, ул. Давыдковская, д. 7. Тел.: (495) 449-39-39. E-mail: center_kbg@mail.ru

Норсеева Мария Евгеньевна: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), м. н. с.

121352, г. Москва, ул. Давыдковская, д. 7. Тел.: (495) 449-90-76. E-mail: center_kbg@mail.ru