Электронное голосование как средство демократизации правотворчества (опыт Владимирской области)

Н.Н. Телешина

Телешина Наталья Николаевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственных и международноправовых дисциплин Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета имени А.Г. и Н.Г. Столетовых

Электронное голосование как средство демократизации правотворчества (опыт Владимирской области)1

Демократический политический режим давно воспринимается большинством современных государств как традиционный. Однако, сформировавшись еще в древнем мире, в настоящее время в условиях информационного инновационного общества демократия подвергается существенному реформированию. Современная демократия, благодаря разнообразным информационным и телекоммуникационным технологиям, получает новые механизмы привлечения граждан к политическому участию2.

Наиболее существенному реформированию в условиях информатизации подвергается такой демократический институт, как выборы. Основным направлением такого реформирования является расширение арсенала инструментов, направленных на эффективное обеспечение реализации избирательных прав граждан. Для этого, в том числе, используются электронные инструменты, что обозначается термином «электронное голосование» (англ. electronic voting — e-voting).

Данный термин появился в 1960 году. Однако использование Интернета и телефона для голосования активно стало обсуждаться лишь в 80-х годах. Например, Швейцария с конца 1970-х годов начала практиковать голосование по почте3. Но эти средства не предполагалось использовать на всеобщих выборах или референдумах вследствие слабой защищенности указанных технологий.

В.А. Холопов указывает, что «История электронных выборов берет свое начало в недалеком прошлом. Несколько десятков лет назад идеи проведения голосования с использованием достижений науки и техники казались если не фантастикой, то делом далекого будущего. Первые публикации на тему электронных выборов появились в 1981 году, а первые масштабные экспериментальные шаги в этом направлении были сделаны всего 10 лет назад4. В Соединенных Штатах Америки во время президентских выборов в 2000 году многие избирательные участки отказались от голосования бумажными бюллетенями, решив использовать технические средства: рычажные аппараты (старое средство для голосования, когда избиратели крутят рычаг около фамилии кандидата), перфокарточные машины (рядом с фамилиями кандидатов на специальных картах пробиваются отверстия), а на «зажиточных» избирательных участках вводились электронные методы голосования. Первый блин вышел комом из-за различия технических инструментов в разных регионах. Многие помнят, что прогнозы результатов выборов постоянно менялись из-за того, что пересчет голосов на некоторых участках сильно тормозился, в то время как на других все давно было посчитано. Эксперты, однако, сочли, что виноваты в сбоях на выборах как раз устаревшие методы голосования, а электронным следует включить «зеленый свет». В 2002 году в США был принят Закон «Помоги проголосовать Америке» (Help America Vote Act, HAVA), обязавший избирательные комиссии создать и пополнять электронные централизованные базы избирателей (ранее делать это было не обязательно)5. Власти приняли решение устранить неравенство на уровне избирательных участков в разных регионах Америки. Федеральное правительство постановило выделить отдельным штатам бюджет на замену устаревших рычажных и пер-фокарточных аппаратов, а заодно создать комиссию, контролирующую процесс модернизации про-

1 В рамках реализации гранта Российского Фонда фундаментальных научных исследований (проект № 13-0697505 р_центр_а).

2 См. подробнее: Федосеева Н.Н. (Телешина Н.Н.) Правовое реформирование институтов современной демократии в условиях информатизации современного общества // Юридический мир. 2006. № 11. С. 59—64; Федосеева Н.Н. (Телешина Н.Н.) Демократия в информационном обществе //Журнал российского права. 2007. № 6. С. 11 — 17.

3 Шульга-Морская Т.В. Электронное голосование: опыт и перспективы Швейцарии и России // Адвокат. 2013. № 3. С. 57—72.

4 Холопов В.А. Модернизация механизмов реализации институтов непосредственной демократии: анализ зарубежного и российского опыта проведения электронного голосования // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9.

5 Dutton W. Digital democracy: electronic access to politics and services. Oxford, 2009. P. 134.

цесса выборов. В последующие годы электронные системы голосования продолжали захватывать континент, а традиционные устаревшие методы — постепенно уходили в прошлое. По данным компании Election Data Services, уже в 2006 году примерно 66 миллионов избирателей (то есть 38%) могли при желании воспользоваться на выборах системами электронного голосования. Однако на практике во время выборов в Конгресс США в этом году аппараты для электронного голосования опробовали на практике примерно 10% американских избирателей1.

В соответствии с Рекомендацией Комитета Министров Совета Европы государствам-членам «О юридических, оперативных и технических стандартах электронного голосования»2 целями электронного голосования являются: предоставление избирателям возможности проголосовать в месте ином, чем избирательный участок в их избирательном округе; расширить доступ к процессу голосования для избирателей-инвалидов или избирателей, имеющих другие трудности для физического присутствия на избирательном участке и использования имеющегося там оборудования; повышение явки избирателей путем предоставления дополнительных каналов для голосования; снижение со временем общих расходов для избирательных органов, связанных с проведением выборов или референдума; объявление результатов выборов на более надежной основе и в более короткие сроки3.

В литературе выделяются следующие виды электронного голосования4:

— средства электронного подсчета голосов (комплексы обработки избирательных бюллетеней);

— средства электронного голосования;

— голосование с помощью терминалов, установленных на избирательных участках (комплексы электронного голосования);

— дистанционное голосование: при помощи сети Интернет (с использованием дисков и социальных карт); при помощи мобильной связи и сотовых телефонов.

Т.В. Шульга-Морская все указанные виды предлагает именовать «средствами электронного голосования» (СЭГ)5. СЭГ состоит из трех основных элементов: компьютера избирателя, канала связи и официального сайта для голосования.

Внедрение интернет-голосования входит в масштабный план по модернизации избирательной системы, анонсированный Председателем ЦИК России В.Е. Чуровым6, хотя и не является его основной частью. Как следует из доклада В.Е. Чурова на семинаре ОБСЕ по проблемам электронного голосования, в основном модернизация заключается в дальнейшем совершенствовании Государственной автоматизированной системы РФ «Выборы» (далее — ГАС «Выборы»). Разработка системы была начата в 1994 году, ввод ее в эксплуатацию — с 2000 года. «Система применяется для автоматизации информационных процессов подготовки и проведения выборов и референдумов, обеспечения деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума; это база данных о более чем 108 миллионах российских избирателей, участниках референдума, проживающих на территории Российской Федерации7.

Сегодня в Российской Федерации техническими устройствами — комплексами средств автоматизации — оснащены и автоматизированы Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии 83 субъектов Российской Федерации и территориальные избирательные комиссии — всего около 3 тысяч избирательных комиссий8.

Структура ГАС «Выборы» повторяет структуру избирательных комиссий и служит для автоматизации их деятельности. Кроме того, в систему входят комплексы средств автоматизации участковых избирательных комиссий для обеспечения процесса голосования и подсчета голосов — комплексы обработки избирательных бюллетеней (КОИБ) и комплексы для электронного голосования (КЭГ). Ис-

1 См.: Холопов В.А. Модернизация механизмов реализации институтов непосредственной демократии: анализ зарубежного и российского опыта проведения электронного голосования // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9.

2 ЫЯЬ: ИИр://ш\мш.сое.т1:/Т/В/Ст/%5ВВи881ап_с1ос%5Р/%5В2004%5Р/е-уо1:1пд.а8р (дата обращения: 25.08.2011).

3 См.: Овчинников В.А., АнтоновЯ.В. Некоторые аспекты обеспечения требования конституционности электронного голосования // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 45—47.

4 См.: Горностаева Е.О. Зарубежный опыт электронного голосования на выборах // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21; Садекова Г.У., Токарева Е.А. Перспективы развития электронного голосования: совершенствование законодательства в условиях сближения международного и внутригосударственного права // Г осударственная власть и местное самоуправление. 2011. № 4.

5 Шульга-Морская Т.В. Электронное голосование: опыт и перспективы Швейцарии и России // Адвокат. 2013. № 3. С. 57—72.

6 См.: Чуров В.Е. Цель — модернизация избирательной системы // Журнал о выборах. 2011. № 3. С. 5.

7 См.: Чеботарев В.Е., Коновалова Е.И. Использование электронных средств голосования при проведении избирательных кампаний: опыт зарубежных стран и России // Юридический мир. 2012. № 8. С. 44—47.

8 См.: Чуров В.Е. Виды, способы и методы электронного голосования в современных условиях. Российский подход к электронному голосованию: доклад на семинаре ОБСЕ по проблемам электронного голосования (Вена, Хоф-бург, 16—17 сентября 2010 г.). ЫЯЬ: http://www.cikrf.ru/banners/Cuma_2011/international/materials/churov_Coc_ vena.html

Телешина Н.Н. Электронное голосование как средство демократизации..

439

пользование КОИБ, КЭГ и подсчет голосов избирателей осуществляются в соответствии с Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также Инструкцией о порядке использования технических средств подсчета голосов — комплексов обработки избирательных бюллетеней — 2010 на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 6 июля 2011 года № 19/204- 6, Порядком электронного голосования и использования комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 7 сентября 2011 года № 31/276-6, и Инструкцией о порядке использования технических средств подсчета голосов — комплексов обработки избирательных бюллетеней — 2003 на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 19 сентября 2011 года № 33/302-61.

Если говорить об опыте электронного голосования во Владимирской области, то согласно официальным данным Избирательной комиссии Владимирской области, впервые электронные устройства для голосования стали использоваться в 2009 году во время проводимого 1 марта 2009 года в ЗАТО город Радужный эксперимента по электронному опросу избирателей с применением информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет» (техническое средство для участия в опросе — оконечное оборудование сетей подвижной радиотелефонной связи стандарта GSM — 900/1800).

Эксперимент по электронному опросу избирателей с использованием Системы Мобильных Сообщений телефонов сотовой связи стандарта GSM был проведен 1 марта 2009 года в ЗАТО г. Радужный Владимирской области в рамках голосования на выборах депутатов Законодательного Собрания Владимирской области пятого созыва. Эксперимент стал первым опытом проведения электронных опросов с использованием смс- сообщений в нашей стране. Помимо Владимирской области в этот же день средства электронного голосования применялись еще в четырех субъектах РФ: в Волгоградской области (Урюпинский район, хутор Петровский), в городе Вологда, в селе Каргосок Томской области и в г. Югра Ханты-Мансийского автономного округа.

Основными целями данного эксперимента являлись:

— экспертная оценка интереса избирателей к возможностям электронного голосования;

— оценка возможности введения в российскую электоральную практику голосования с использованием новейших информационных технологий;

— отработка методики, комплекса технических, программных и информационных средств;

— оценка возможных рисков при проведении электронного голосования2.

Основные итоги, подведенные по окончании времени электронного опроса с использованием Системы Мобильных Сообщений телефонов сотовой связи стандарта GSM (20.00 по московскому времени), позволяют говорить о перспективности методов электронного голосования. Порядка 40% от принявших участие в выборах депутатов Законодательного Собрания Владимирской области пятого созыва 1 марта 2009 года изъявили желание поучаствовать в эксперименте. Участниками смс-опроса были не только молодые избиратели, но и люди более старшего возраста.

ЗАТО город Радужный с количеством избирателей — 14868 человек. По единому избирательному округу участие в эксперименте приняли 1547 человек, что от общего числа проголосовавших на четырех участках (3922 человека) составило 39,4%. По одномандатному избирательному округу участие в эксперименте приняли 1566 человек, что от общего числа проголосовавших на четырех участках (3921 человек) составило 39,94%.

В рамках подготовки эксперимента по электронному опросу избирателей на выборах депутатов Законодательного Собрания Владимирской области пятого созыва 1 марта 2009 года в ЗАТО г. Радужный проводилось количественное исследование, в рамках которого было изучено мнение жителей г. Радужного по поводу новой формы голосования.

Исследование проводилось в период с 16 января по 28 февраля 2009 года сотрудниками «Независимого агентства региональных исследований». Выборочная совокупность 600 респондентов.

— 58% опрошенных положительно отнеслись к возможности его появления. Отрицательно отнесся к подобному нововведению 31% респондентов;

— 51% респондентов ответил, что готовы принять участие в опросе. Однако значительное количество респондентов затруднились определиться с ответом — 33%.

Уровень доверия к электронному опросу с использованием мобильных телефонов у респондентов относительно высок, 48% опрошенных полностью доверяют подобной форме проведения голосова-

1 См.: Шульга-Морская Т.В. Электронное голосование: опыт и перспективы Швейцарии и России // Адвокат. 2013. № 3. С. 57—72.

2 Информация с официального сайта Избирательной комиссии Владимирской области. ЫЯЬ: vlaCimir.izbirkom.ru

ния. 12% скорее доверяют, чем нет. Таким образом, в целом, 60% респондентов доверяют электронному голосованию.

Процедура электронного голосования выглядела следующим образом1:

1. Электронный опрос избирателей проводился по каждому выбранному избирательному участку. Для этого, из числа членов Избирательной комиссии Владимирской области и работников ее аппарата, членов территориальной избирательной комиссии, добровольных помощников, выполнявших функции консультантов и операторов, были сформированы мобильные группы специалистов, состав которых утвержден распоряжением Председателя Избирательной комиссии Владимирской области с закреплением за конкретными избирательными участками.

2. Для проведения электронного опроса в зданиях, где расположены помещения для голосования соответствующих избирательных участков, были выделены отдельные зоны.

3. В непосредственной близости от выхода из помещения для голосования располагался стол с табличкой «Эксперимент: электронный опрос избирателей», где были установлены терминалы для загрузки специального программного обеспечения (далее — СПО) в мобильный телефон избирателя с помощью Bluetooth или кабеля.

4. За столом находились операторы и консультанты из числа специалистов мобильных групп. Каждый из них имел нагрудный знак с надписью «Эксперимент: электронный опрос избирателей», с указанием выполняемой функции (оператор или консультант), а так же имени и фамилии.

5. Рядом со столом находился информационный плакат, в котором перечислялись общие требования к телефону, марки и модели мобильных телефонов, подходящих для участия в электронном опросе, а также информация о том, что участие в эксперименте для избирателя бесплатное.

6. Консультанты на выходе из помещения для голосования предлагали проголосовавшим избирателям принять участие в эксперименте по электронному опросу. При согласии избирателя принять участие в эксперименте ему предлагалось подойти к оператору.

7. Каждый избиратель — участник электронного опроса (далее — участник опроса) информировался о том, что электронный опрос проводится до 20:00 часов по местному времени, после чего участие в электронном опросе невозможно.

8. Консультанты разъясняли участникам опроса процедуру проведения электронного опроса и учета его результатов, а также отвечали на связанные с этим вопросы.

9. Регистрация участника опроса выполнялась оператором (в ходе регистрации использовался номер мобильного телефона). Оператор вносил запись об участнике опроса в базу данных регистрации. Персональные данные участника опроса не использовались. Оператором выполнялась загрузка СПО в мобильный телефон избирателя с помощью Bluetooth или кабеля. Участнику опроса присваивался уникальный идентификатор в виде номера. Этот идентификатор заложен в индивидуальное СПО (Java-приложение), загружаемое в мобильный телефон участника опроса. Этот же идентификатор использовался затем при информационном обмене в процессе электронного опроса. Весь информационный обмен между СПО на мобильном телефоне и серверами защищался имитаторами криптографических средств путем шифрования.

10. В случае несоответствия мобильного телефона избирателя необходимым техническим характеристикам (поддержка Java (J2ME, MIDP 2.0, Wireless API 2.0), Bluetooth или обмен данными с компьютером посредством кабеля) или в связи с нежеланием избирателя использовать личный мобильный телефон для участия в эксперименте, ему предоставлялась возможность воспользоваться мобильным телефоном с установленным СПО и вручался закрытый конверт с индивидуальным PIN-кодом, необходимым для инициализации СПО и участия в опросе.

11. По завершении регистрации, на мобильный телефон участника опроса через 2-3 минуты поступало специальное SMS-сообщение, разблокирующее СПО для участия в электронном опросе. После этого, участник опроса до 20:00 часов по местному времени в любом месте пребывания запускал соответствующее СПО. При этом, на экране мобильного телефона отображался список кандидатов (перечень избирательных объединений), текст которого и порядок расположения в нем кандидатов (избирательных объединений), был аналогичен соответствующему избирательному бюллетеню, после чего участник опроса делал соответствующий выбор. Информация о выборе участника опроса в шифрованном виде отправлялась через SMS-шлюз и сеть «Интернет» на сервер хранения данных о результатах электронного опроса.

12. Участник опроса получал подтверждение об успешном учете его выбора. На экране мобильного телефона отображалось сообщение о том, что электронный опрос завершен и СПО может быть удалено с его телефона. Если участник опроса не удалял СПО, то при следующем запуске СПО на экране мобильного телефона вновь отображалось сообщение о завершении опроса с предложением удалить СПО с телефона.

13. Возможность повторного использования СПО блокировалась как на уровне самого СПО, так и на соответствующем сервере.

1 Информация с официального сайта Избирательной комиссии Владимирской области // vlaCimir.izbirkom.ru

Телешина Н.Н. Электронное голосование как средство демократизации... 4

Другим опытом применения систем электронного голосования стало использование 4 марта 2012 года технических средств подсчета голосов — комплексов обработки избирательных бюллетеней (далее — КОИБ).

Постановлением Избирательной комиссии Владимирской области от 16 января 2012 года № 3 был утвержден перечень 49 избирательных участков, где 4 марта 2011 года были установлены КОИБ1.

Также во Владимирской области успешно используется региональный фрагмент Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы».

Например, на выборах губернатора Владимирской области 08 сентября 2013 года использовалась Инструкция об организации единого порядка установления итогов голосования, составления протоколов избирательных комиссий, определения результатов выборов, получения, передачи и обработки информации с использованием регионального фрагмента Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» Владимирской области при проведении выборов Губернатора (главы администрации) Владимирской области, утвержденная Постановлением Избирательной комиссии Владимирской области от 2 сентября 2013 года № 4522.

В соответствии с пунктом 7 статьи 73 Избирательного кодекса с момента начала голосования и до момента подписания протоколов об итогах голосования (о результатах выборов) соответствующей комиссией ГАС «Выборы» используется для наблюдения за ходом и установлением итогов голосования путем передачи данных от нижестоящих комиссий вышестоящим комиссиям, а отдельные ее технические средства — для подсчета голосов избирателей. Данные о ходе и об итогах голосования, полученные через ГАС «Выборы» (отдельные ее технические средства), являются предварительной, не имеющей юридического значения информацией, если иное не установлено Федеральным законом об основных гарантиях, иным федеральным или областным законом.

С момента начала голосования ГАС «Выборы» используется для автоматизации следующих основных процессов:

— учет движения избирательных бюллетеней;

— обработка (ввод и суммирование) и представление в вышестоящие избирательные комиссии данных об открытии помещений для голосования и сведений об участии избирателей в выборах;

— ручной ввод данных об итогах голосования из протоколов избирательных комиссий, суммирование данных, их передача в вышестоящие избирательные комиссии. При этом обеспечивается проверка правильности суммирования данных соответствующих протоколов и их хранение в защищенном от искажений виде;

— подготовка информационных материалов в виде таблиц, пригодных для вывода на бумажный носитель и удобных для просмотра на средствах отображения, таких, как табло, экраны, а также для публикации в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет. Таблицы включают в себя данные об открытии помещений для голосования избирательных участков, участии избирателей в выборах, данные протоколов соответствующих избирательных комиссий и суммарные данные протоколов.

Таким образом, проведенный анализ показал, что наиболее существенному реформированию в условиях информатизации подвергается такой демократический институт, как выборы. Хотя система электронного голосования имеет ряд неоспоримых преимуществ, на практике выявлен ряд ее существенных недостатков: высокий процент ошибок и сбоев автоматов для голосования; необходимость ручного пересчета голосов; отсутствие общегосударственных стандартов избирательных технологий и единой системы сертификации оборудования; ошибки в программном обеспечении, позволяющие, например, голосовать одному человеку более одного раза; низкая пропускная способность; отсутствие бумажного подтверждения поданного голоса и процедуры подсчета голосов; низкая степень защиты программного обеспечения и др.

Вместе с тем, использование средств электронного голосования ведет к росту активности избирателей, стимулирует проявление гражданской позиции граждан России. Интернет, безусловно, может послужить новой мощнейшей формой коммуникации, которая так необходима всем участникам избирательного процесса для успешного проведения выборов и дальнейшей демократизации правотворческой деятельности.

1 ЫЯЬ: http://www.vlaCimir.izbirkom.ru/

2 УЯЬ: http://www.vlaCimir.izbirkom.ru/etc/p_452_2013.pCf