Нужны ли дополнительные полномочия полиции?

ОБСУЖДАЕМ ЗАКОНОПРОЕКТ

С. А. Старостин*

НУЖНЫ ЛИ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПОЛИЦИИ?

Аннотация. В статье дается правовая оценка проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О полиции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 1 июля 2015 г. Дан подробный анализ предлагаемых норм, которые значительно расширяют полномочия сотрудников полиции. В статье отмечено, что законопроект имеет важное значение для обеспечения безопасности граждан Российской Федерации и общества в целом. Он направлен на совершенствование практической деятельности сотрудников органов внутренних дел по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и иных правонарушений, уточнение и детализацию их обязанностей и прав, исключение из отраслевого законодательства норм, которые носят неопределенный характер. Вместе с тем многие нормы законопроекта противоречат как Конституции Российской Федерации, так и действующим международным правовым актам. Автором анализируются особенно подробно именно эти нормы. В заключение делается вывод о том, что предлагаемый законопроект не может быть поддержан. Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О полиции», законопроект, органы внутренних дел, полномочия полиции, функции полиции, права и свободы граждан, эффективность защиты, применение оружия, проникновение в жилище, вскрытие автотранспорта, презумпция доверия.

DOI: 10.17803/1729-5920.2015.106.9.110-115

1 июля 2015 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О полиции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (далее — законопроект). Как сказано в пояснительной записке, законопроект направлен на усиление гарантий защиты прав и законных интересов граждан, совершенствование практической деятельности сотрудников органов внутрен-

1 Законопроект № 828616-6 внесен депутатами Государственной Думы И. А. Яровой, А. Е. Хинштейном, Э. А. Ва-леевым, М. Х. Вахаевым, Д. Е. Горовцовым, А. К. Луговым, А. Б. Выборным, Д. Н. Вороненковым, И. Е. Костуновым, Е. В. Доровиным.

них дел по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и иных правонарушений, уточнение и детализацию их обязанностей и прав, исключение из отраслевого законодательства норм, которые носят неопределенный характер.

Иначе говоря, основная цель законопроекта — создать условия сотрудникам полиции для более эффективной защиты ими прав и свобод граждан. Думаю, что многих, в том числе и автора статьи, очень насторожила эта формулировка: что-то знакомое из недалекого прошлого мы увидели. Не попытка ли это под видом реализации самых гуманных и благих задач осуществить иные задачи и не приведет ли это к противоположному ре-

© Старостин С. А., 2015

* Старостин Сергей Алексеевич — доктор юридических наук, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [starostina_pv@vsrf.ru]

123995, Россия, Москва, Садовая-Кудринская, д. 9.

зультату и негативным последствиям? Ведь именно «благими намерениями вымощена дорога в ад».

Цель статьи не в том, чтобы уяснить, умышленно ли предлагаются нормы, которые значительно развяжут руки полицейским при исполнении ими своих обязанностей, что приведет к нарушениям прав и свобод граждан. Автор не сомневается, что такого умысла у инициаторов проекта нет. Цель состоит в другом: дать правовую оценку некоторым предлагаемым нормам и показать их негативные последствия.

Действительно, многие нормы законопроекта направлены на совершенствование деятельности полиции по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и иных правонарушений. Так, на полицию предлагается возложить обязанность осуществлять розыск лиц, утративших связь с родственниками; предоставлять в случаях, предусмотренных законодательством, сведения не только о наличии (об отсутствии) судимости, но и о наличии (об отсутствии) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, а также о нахождении лица в розыске; осуществлять административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; осуществлять розыск лиц, в отношении которых установлен такой надзор.

Законопроект должен усилить правовую защиту граждан и организаций в случае проникновения сотрудников полиции на принадлежащие им помещения, земельные участки и территории. Предлагается ввести обязанность полиции информировать собственника земельного участка о проникновении на участок, если оно было осуществлено в его отсутствие, о каждом факте проникновения сотрудника полиции в жилое помещение предлагается уведомлять не только прокурора, но и суд.

Предлагаются изменения, направленные на реализацию дополнительных мер по защите жизни и здоровья граждан, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и иных правонарушений.

Вместе с тем законопроект имеет достаточно ярко выраженную тенденцию на расширение полномочий сотрудников полиции и одновременно на сокращение их обязанностей. Такой подход вызывает недоумение, поскольку противоречит принципу, в соответствии с которым объем прав и обязанностей органов государственной власти и должностных лиц находится в непосредственной взаимосвязи: чем более широким кругом полномочий наделяется определенный орган государственной власти, тем более серьезный контроль должен быть установлен с целью

исключения возможности злоупотребления данными полномочиями.

Предлагаемые поправки нивелируют оттенок долженствования в конкретных юридических нормах, направленных на определение обязанностей сотрудников полиции. Так, во многих статьях предлагается исключить из нормы слово «обязаны»: в статьях, регламентирующих обязанности сотрудников полиции. Такое предложение вносится в отношении норм, закрепленных в ч. 3 и 7 ст. 5, ч. 3 ст. 9, ч. 1 ст. 11 Закона «О полиции». Избрание такого подхода крайне нежелательно в качестве способа правовой регламентации прав и обязанностей должностных лиц, наделенных обширными полномочиями. Этот путь неизбежно приведет к увеличению злоупотреблений со стороны должностных лиц.

Пункт 39 ч. 1 ст. 12 Закона «О полиции» предлагается изложить в следующей редакции: «предоставлять по межведомственным запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, предоставляющих (выполняющих) государственные или муниципальные услуги (функции), сведения о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования, либо о прекращении уголовного преследования, о нахождении в розыске». В действующей редакции п. 39 ч. 1 ст. 12 изложен следующим образом: «предоставлять по межведомственным запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, сведения о наличии у лица непогашенной или неснятой судимости, если для предоставления государственной или муниципальной услуги предусмотрено предоставление таких сведений или документа, содержащего такие сведения, в указанные государственные органы или органы местного самоуправления». Таким образом, поправки необоснованно ограничат неприкосновенность частной и личной жизни граждан. Неприкосновенность частной жизни закреплена в ч. 1 ст. 23 Конституции РФ, ч. 1 ст. 17 Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 8 Конвенции о защите прав и основных свобод 1950 г.

Ограничение данного права возможно только в случаях и по основаниям, которые строго зафиксированы законом. Поэтому при установлении определенного законодательного ограничения необходимо уточнять, при каких обстоятельствах допустимо его применение. В связи с этим не следует исключать из федерального закона указаний на обстоятельства, в связи с которыми осуществляются межведомственные запросы (в действующей редакции:

LEX RlSSEA

Обсуждаем законопроект

«если для предоставления государственной или муниципальной услуги предусмотрено предоставление таких сведений или документа, содержащего такие сведения»).

Конституционный Суд РФ в своем определении от 16.02.2006 № 63-О2 разъясняет, что право каждого на уважение его личной и семейной жизни состоит в защите отдельного лица от своевольного вмешательства государственных властей и не распространяется на деятельность, сопряженную с определением меры наказания в виде лишения свободы за совершенное преступление, поскольку в данном случае государство не осуществляет самовольное вмешательство в частную жизнь гражданина, а лишь выполняет свою функцию по защите общественных интересов (как следует из постановления Европейского Суда3). Деятельность, сопряженная с определением меры наказания в виде лишения свободы, осуществляется только судом посредством вынесения приговора по уголовному делу. Возможным последствием вынесения приговора по уголовному делу является судимость.

Таким образом, как следует из Конституции РФ и международных правовых актов, ограничение неприкосновенности частной жизни возможно только вследствие вынесения приговора суда по уголовному делу. В других случаях ограничения недопустимы. Поэтому положение, в соответствии с которым по межведомственным запросам будут предоставляться сведения о фактах уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, о нахождении в розыске, не соответствует Конституции РФ и основополагающим принципам и нормам международного права, поскольку по данным обстоятельствам, как правило, не выносилось решения суда.

Подпунктом «б» п. 14 законопроекта предлагается ч. 5 ст. 23 Закона «О полиции» после слова «женщин» дополнить словами «с видимыми признаками беременности». Таким образом, законопроект стремится узаконить возможность применения огнестрельного оружия в отношении женщин. Введение подобной нормы общего характера противоречит действующим международным правовым актам. В частности, Декларации об искоренении насилия

2 Определение Конституционного Суда РФ от 16.02.2006 № 63-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кузнецова Андрея Николаевича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями статей 89, 121, 123, 125 и 131 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации».

3 Постановление ЕСПЧ от 28.05.1985 по делу «Абдула-

зиз, Кабалес и Балкандали против Соединенного Королев-

ства» («Abdulaziz, Cabales et Balkandali v. United Kingdom»).

в отношении женщин4, в соответствии с которой на государство возлагается обязанность всеми средствами политики искоренять насилие в отношении женщин. Согласно п. «Ь» ст. 4 указанной Декларации государства должны «воздерживаться от применения насилия в отношении женщин». Вводимая правовая норма вступает в прямое противоречие с положением международного правового акта, поэтому не может быть введена в законодательство.

Кроме того, в соответствии с п. «ст. 4 вышеуказанной Декларации государства обязаны «разработать на всеобъемлющей основе превентивные подходы и любые возможные меры правового, политического, административного и культурного характера, которые содействуют защите женщин от любых форм насилия, и обеспечить положение, исключающее повторную виктимизацию женщин в результате применения законов, правоохранительных методов и других действий, в которых не проводится различия между мужчинами и женщинами». Таким образом, в законодательстве необходимо развивать и упрочнять меры правовой защиты женщин, как это следует из международных правовых норм.

Стоит также отметить, что аргумент об обоснованности введения данной нормы в силу террористической угрозы со стороны женщин несостоятелен, поскольку в исключительных случаях, поименованных в законодательстве как «крайняя необходимость» (ст. 39 УК РФ), сотрудники правоохранительных органов могут применять силу для устранения опасности. Для этого не требуется вводить общую норму о допустимости применения огнестрельного оружия в отношении женщин.

Подпункт «в» п. 15 законопроекта предлагает изменить ч. 6 ст. 23 Закона «О полиции», дополнив после слов «случайные лица» словами «, за исключением применения огнестрельного оружия в целях предотвращения (пресечения) террористического акта, освобождения заложников, отражения группового вооруженного нападения на критически важные и потенциально опасные объекты или объекты, здания, помещения, сооружения органов государственной власти».

Выполнение профессионального долга сотрудниками полиции в отношении восстановления общественной безопасности не может оправдать случайных жертв при применении огнестрельного оружия. Предлагаемое предложение противоречит фундаментальному конституционному праву каждого человека

4 Декларация об искоренении насилия в отношении женщин. Принята резолюцией 48/104 Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 г.

на жизнь (ст. 20 Конституции РФ). Это право может быть ограничено только в исключительных случаях, предусмотренных федеральным законодательством, связанных с противодействием лицу, грубо нарушающему уголовный закон и создающему опасность для жизни и здоровья других граждан. Данное исключение ни при каких обстоятельствах не подлежит расширительному толкованию и не может быть распространено на случайных лиц.

Более того, предлагаемое положение противоречит Основным принципам применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка ООН5, в соответствии с пп. «Ь» п. 11 которых «нормы и положения о применении огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка включают руководящие принципы, которые обеспечивают, чтобы огнестрельное оружие применялось лишь в надлежащих обстоятельствах и таким образом, чтобы можно было бы уменьшить опасность причинения чрезмерного ущерба». Поражение случайных лиц следует расценивать как причинение обществу непоправимого ущерба, поэтому подобное положение недопустимо к включению в федеральное законодательство.

Следует отметить, что в соответствии с п. 8 вышеназванных Основных принципов «чрезвычайные обстоятельства, такие как внутренняя политическая нестабильность или любые другие чрезвычайные общественные явления, не могут служить оправданием для любого отхода от настоящих Основных принципов».

Пункт 15 законопроекта предлагает изложить ч. 2 ст. 24 Закона «О полиции» в следующей редакции: «При попытке лица, задерживаемого сотрудником полиции с обнаженным огнестрельным оружием, приблизиться к сотруднику полиции, сократив при этом указанное им расстояние, прикоснуться к его огнестрельному оружию или совершить иные действия, дающие основание расценить их как оказываемое противодействие, сотрудник полиции имеет право применить огнестрельное оружие в соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона».

В действующей редакции ч. 2 ст. 24 «Гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника полиции» изложена следующим образом: «При попытке лица, задерживаемого сотрудником полиции с обнаженным огнестрельным оружием, приблизиться к сотруднику полиции,

5 Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка. Приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Гавана, Куба, 27 августа — 7 сентября 1990 г.

сократив при этом указанное им расстояние, или прикоснуться к его огнестрельному оружию сотрудник полиции имеет право применить огнестрельное оружие в соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона».

Поправка к ч. 2 ст. 24 расширяет право вооруженного сотрудника полиции на применение огнестрельного оружия, оставляя определение границ возможности воспользоваться данным исключительным правом на усмотрение самого сотрудника полиции. Так, рассматриваемая поправка позволяет применить огнестрельное оружие в случае, если сотрудник полиции усмотрит в действиях лица попытку оказать противодействие.

Необходимо учитывать, что сотрудник полиции может воспользоваться данным правом только в исключительных случаях. Недопустимо ставить вопрос о возможности воспользоваться этим правом в зависимость от усмотрения сотрудника полиции, тем самым возводя субъективную оценку в ранг обстоятельства, определяющего пределы законности. В противном случае подобные действия сотрудника полиции невозможно будет обжаловать, ведь сотруднику достаточно будет сослаться на то, что сложившиеся обстоятельства были им расценены как угрожающие его жизни и здоровью, поскольку в законе будет отсутствовать закрытый перечень подобных обстоятельств. Такой подход недопустим при урегулировании вопросов, связанных с основополагающим конституционным правом на жизнь.

Кроме того, подобный подход нарушает основополагающие принципы и нормы международного права. Так, в пункте «а» ч. 3 ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах6 закреплена обязанность каждого государства, участвующего в Пакте, «обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве». Внесение в Закон «О полиции» вышеобозначенной поправки будет препятствовать обеспечению эффективного средства правовой защиты от необоснованных действий сотрудников полиции и осуществлению независимого процесса, что противоречит п. 23 Основных принципов применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, в соответствии с которыми «лица, постра-

6 Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г.

LEX RUSSICA

давшие от применения силы и огнестрельного оружия, или их законные представители имеют доступ к независимому процессу, включая судебный процесс. В случае смерти таких лиц настоящее положение соответствующим образом распространяется на их иждивенцев».

Подпункт «б» п. 17 законопроекта предлагает дополнить ст. 30 ч. 1 Закона «О полиции» примечанием следующего содержания: «Государство гарантирует презумпцию доверия и поддержку сотруднику полиции при выполнении им служебных обязанностей». Законодательное закрепление «презумпции доверия» к выполнению сотрудником полиции своих служебных обязанностей, то есть закрепление правовой презумпции, в силу которой все действия сотрудников полиции считаются законными и обоснованными, пока обратное не будет установлено в судебном порядке, недопустимо. Подобное положение приведет к перераспределению бремени доказывания в судебном процессе, освобождая сотрудника полиции от обязанности доказывать законность и обоснованность своих действий путем возложения такой обязанности на заявителя. Такая новелла усугубит положение граждан и частных организаций в судебном процессе против органов государственной власти и должностных лиц органов государственной власти.

Предложение закрепить «презумпцию доверия» вступает в явное противоречие

Библиография:

Обсуждаем законопроект

с действующим кодифицированным процессуальным законодательством. В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 249 Гражданского процессуального кодекса РФ «обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие)».

Законопроект имеет и некоторые технические замечания, которые только на первый взгляд являются таковыми, а на самом деле имеют далеко идущие негативные последствия при принятии решений сотрудниками полиции, позволяющие им по своему усмотрению оценивать ситуации и принимать те решения, которые они посчитают нужными. В связи с этим необходимо максимально точно дать определения вводимым в Закон «О полиции» терминам «проникновение», «вскрытие», «презумпция доверия».

Вывод может быть сделан один: законопроект в таком виде нарушает многие конституционные права и свободы граждан.

Материал поступил в редакцию 9 июля 2015 г.

Декларация о полиции от 9 мая 1979 г. Утверждена Ассамблеей Совета Европы // Сборник документов. С. 77—81.

Воскобитова Л. В. Суд и борьба с преступностью // Российский криминологический взгляд. 2005. № 1. Пчелинцев С. В. Обеспечение общественной безопасности и общественного порядка как цель ограничения прав и свобод граждан: теоретические аспекты // Вестник Московского университета МВД России. Специальный выпуск. 2006. № 3.

DOES POLICE NEED EXTRA COMPETENCE?

Starostin, Sergey Alekseevich - Doctor of Law, Professor of the Department of Administrative Law and Process of the Kutafin Moscow State Law University. [starostina_pv@vsrf.ru]

123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.

Review: The article provides legal evaluation of the draft Federal Law "On amendments to the Federal Law "On Police" and certain legislative acts of the Russian Federation", which was brought to the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation on July 1, 2015. The author provides a detailed analysis of the provisions of the draft, which widen the scope of competence of the police officers. It is noted in the article that the legislative draft is of importance for the security guarantees of the citizens of the Russian Federation and society as a whole. It is aimed at the improvement of the practical activities of the internal affairs officers on prevention, interception

С. Л. СТАРОСТИН_LEX RUSSHCA

and revealing crimes and other offences, clarification and more detailed regulation of their rights and obligation exclusions of ambiguous provisions from the relevant legislation. However, many provisions of this legislative draft contradict both the Constitution of the Russian Federation and international legal acts. The author offers especially detailed analysis of these provisions. Finally, the conclusion is made that the said draft may not be supported.

Keywords: the Constitution of the Russian Federation, the Federal Law "On Police", legislative draft, internal affairs bodies, police competence, police functions, rights and freedoms of the people, efficient protection, use of weapons, entering a dwelling, unlocking cars, presumption of trust.

Bibliography:

1. Declaration on the Police of May 9, 1979, adopted by the Parliamentary Assembly of the Council of Europe // Collected documents. P. 77- 81.

2. Voskobitova, L.A. Court and fighting crime // Rossiyskiy kriminologicheskiy vzglyad. 2005. N. 1.

3 Pchelintsev, C.B. Guarantees of public security and public order as a justification for limiting rights and freedoms of persons; theoretical aspects. // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. Spetsialnyy vypusk. 2006. N. 3.