Использование зарубежного опыта в реформировании системы государственной службы в Украине

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА В РЕФОРМИРОВАНИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УКРАИНЕ

Г.А. Сенкевич, канд. наук по социальным коммуникациям, доцент Днепропетровский Национальный университет им. Олеся Гончара

Аннотация. В статье рассматриваются необходимость использования передового мирового и европейского опыта в процессе реформирования государственного аппарата Украины. В частности, использование мотивирующих факторов к работе у государственных служащих, необходимость повышения их профессионального уровня, предоставление возможностей для карьерного роста и социальных гарантий. А также необходимость переосмысления моральных принципов, влияющих на повышение престижа профессии в целом и на результаты трудовой деятельности каждого государственного служащего в отдельности.

Ключевые слова: профессионализация государственных служащих, государственное управление, кадровая политика, профессиональная мотивация, моральные принципы.

В последнее время в Украине накопились проблемы и в государственной службе, и в системе государственного управления в целом, что снижало его эффективность и создавало препятствия для его дальнейшего развития. Многочисленные факты коррупции и взяточничества, бюрократическая волокита, непрозрачность и неопределённость административных процедур, отсутствие прозрачного механизма поступления на государственную службу, отсутствие реального контроля общественности за использованием бюджетных средств, а также несовершенство системы мотивации чиновников не способствовали повышению качества административных услуг. Всё это негативно влияло на реализацию прав и свобод, гарантированных Конституцией Украины.

Реформирование государственной службы страны обусловлено принципиально современными задачами и функциями. Изменения в законодательстве направлены на реформирование государственного управления, на создание новых конституционно-правовых условий для изменения политической и экономической систем общества. В сегодняшних условиях государственная служба должна строиться на научной основе, учитывая целый ряд объективных и субъективных факторов, национальные особенности и прогрессивный опыт развитых стран.

С одной стороны, авторитет государства во многом определяется способностью его руководства решать внешние и внутренние проблемы, а с другой - власть должна быть правовой, демократической, социально ори-

ентированной и подконтрольной своему народу. Государственная служба должна твёрдо объединять государство и гражданское общество. Будущее страны в определённой степени зависит от качества государственной службы - своего главного административно-правового института.

В условиях реформирования государственной службы особенно актуальной становится проблема профессионализации специалистов. Именно она является определяющим условием общественной жизнедеятельности, устойчивым признаком общественного прогресса. От понимания его сути, закономерностей и тенденций развития зависит возможность рационального влияния на профессиональный и кадровый аспекты, которые, в свою очередь, определяют состояние экономики, социокультурные особенности жизни людей.

Сегодня в условиях продолжающегося процесса становления Украины как правового, демократического, социального государства формирование высокопрофессионального, стабильного и оптимально сбалансированного кадрового состава государственной службы, способного обеспечить выполнение установленных законодательством функций и полномочий, является одним из основных заданий государственной кадровой политики. Современный управленец должен видеть свою профессию во всей совокупности широких социальных связей, знать предложенные к ней и к её представителям требования, понимать смысл и специфику своей профессиональной деятельности, ориентироваться в

кругу профессиональных заданий и быть готовым решать их в изменчивых социальных условиях. Все необходимые профессиональные знания, умения и навыки, нормы поведения и ценностные ориентиры, идеалы и внутренние структуры личности формируются в процессе профессионализации личности [1].

Профессионализация и престиж профессии - основа реформ.

Профессионализация в широком социальном содержании понимается как создание и развитие общественных институтов, а также правил и норм, связанных с формированием профессиональной структуры общества. В узком смысле процесс профессионализации означает формирование профессиональных групп, которые имеют специфические интересы и ценности, а также профессиональных позиций и ролей. Профессионализация означает способность и готовность индивида выполнить ту или иную профессиональную роль, то есть её можно рассматривать как целостный непрерывный процесс становления личности как специалиста и профессионала [2].

Профессионализация государственной службы охватывает все циклы профессиональной деятельности личности, обеспечивает эффективную деятельность органов государственной власти. Важнейшим институтом профессионализации учёные считают систему профессиональной подготовки и последипломного образования государственных служащих.

Принципиальное значение в процессе профессионализации государственного сектора приобретает структура государственных институтов, которая должна в себя включать:

- формирование профессиональной идеологии, ценностных ориентиров и поведения, символов и ритуалов, морального кодекса;

- сеть коммуникации по развитию профессиональных знаний;

- выделение лучших образцов профессиональной деятельности и постоянный процесс профессионального образования и подготовки;

- мероприятия по привлечению интереса к профессии;

- поддержку государства.

Ключевыми элементами профессионализации и развития государственного управле-

ния определены создание и развитие институтов рефлексии и коммуникации.

Следует отметить, что в настоящее время, в период политического кризиса, престиж государственного служащего резко упал. Связано это с тем, что к чиновнику предъявляется всё больше требований, в то время как ослабевает мотивационная составляющая. Часто борьба с коррупцией превращается в «охоту на ведьм», а закон «Об очищении власти», противоречащий положениям Венецианской комиссии и другим нормам международного права, даёт повод для разгула так называемой уличной демократии. Между тем, мотивация труда в деятельности чиновника должна играть важную роль.

Председатель Венецианской комиссии Джанни Букиккио выразил мнение, что процесс люстрации стоило бы приостановить и сначала доделать соответствующий закон.

Характеризуя закон о люстрации, он отметил, что это "плохой закон", и Венецианская комиссия очень критична в оценках относительно него. "Но мы пришли к общему мнению в дискуссиях с вашими представителями, с министром юстиции и договорились совместно работать над его доработкой и приведением данного закона в соответствие с европейскими стандартами", - заявил он [3]. Очень часто термин «профессионал» мы относим к государственным служащим и чиновникам местного самоуправления, имеющим богатый опыт многолетней работы в системе государственного сектора, в том числе специалистов пенсионного возраста, продолжающим трудовую деятельность в различных структурах власти Украины. Можно с уверенностью констатировать, что им не прибавило оптимизма решение Верховной Рады, одобрившей в феврале 2015 года правительственный законопроект №2211, согласно которому они лишены права на получение государственной пенсии, если продолжают трудиться в контролирующих структурах. Мера, по словам руководителей государства вынужденная, но факт остаётся фактом [4].

Профессионализм государственных служащих можно определить, как способность находить, учитывая условия и реальные возможности, наиболее эффективные пути и способы реализации поставленных задач в рамках предоставленных полномочий, ис-

пользовать профессиональные технологии, которые применяются в демократическом обществе, иметь постоянную мотивацию к работе и удовольствие от неё, достигать высоких результатов в процессе выполнения своих профессиональных обязанностей, придерживаться соответствующих этических норм, и меть и осознавать перспективу своего будущего профессионального развития и стремиться к нему [5].

Международный опыт: что можно взять?

Реформирование государственной службы требует новых требований к эффективности обучения, в том числе полноценной действенной системы непрерывного повышения квалификации. Реализация этой цели невозможна без учёта и внедрения в практику лучшего зарубежного опыта. Изучение особенностей обучения государственных служащих в развитых странах необходимо для принятия решений по модернизации системы в целом.

Изучив международный опыт подготовки кадров для государственной службы, можно выделить ряд общих для всех стран параметров. Статус государственного служащего, как правило, закреплён в соответствующих правовых документах. Обязательным условием для поступления на государственную службу является наличие полного базового образования и специальной профильной подготовки [6]. Кроме того, для повышения профессиональных навыков государственный служащий обязан регулярно посещать разнообразные курсы переподготовки и проходить стажировку. Несмотря на безусловное сходство основных образовательных программ, в разных странах существуют значительные различия, что позволяет утверждать о наличии нескольких разных подходов в процессе обучения специалистов. В системе построения научной системы подготовки кадров необходимо рассмотреть три основные направления: англосаксонский, французский и американский.

Основоположником англосаксонского подхода к подготовке кадров для государственной службы считают Великобританию. Однако в дальнейшем наиболее значительный вклад в его развитие внесли немецкие учёные. Сегодня англосаксонский подход используется в странах Северной Европы - в Дании, в Нидерландах, в Норвегии и в Шве-

ции. Его особенностью является правовая доминанта в общей системе подготовки государственных служащих, базовое юридическое образование.

Повышение эффективности работы чиновников неразрывно связано с развитием междисциплинарного подхода к формированию программ обучения, ориентированного на развитие в будущем у специалистов системного мышления, коммуникабельности, умения работать в команде, самостоятельности и инициативности. Именно эти критерии взяты за основу в Великобритании, где в границах реформирования системы государственной службы были разработаны критерии оценки компетентности специалистов, что стимулирует чиновников к постоянному профессиональному совершенствованию, к овладению новыми знаниями и к инновациям. Характерно, что для подготовки данной категории специалистов в Великобритании уделяют приоритетное внимание, централизованной программы там не существует [7]. Преимущественная часть служащих среднего и высшего звена обучается в Колледже государственной службы, где занятия проводятся по программе подготовки будущих руководителей.

Одновременно существует широкая система семинаров и образовательных курсов, которые организованными министерствами и ведомствами, в уставах которых есть разделы об ответственности за подготовку кадрового состава. Содержание обучения и программы профессионального совершенствования государственных служащих формируются с учётом индивидуального подхода, специфики функций и должностей, которые занимают чиновники. При всём разнообразии форм и методов обучения общим для них является теоритическая подготовка в учебном заведении, подготовка выпускного проекта, приобретение практического опыта.

Для украинской практики обучения управленцев пример Великобритании был бы полезным в том смысле, что чёткие критерии оценки компетентности государственных служащих могли бы дать позитивный стимул для повышения уровня образования и профессиональных навыков. Между тем, существуют определённые ограничения, не позволяющие использовать английский вариант системы подготовки кадров для Украины.

Во-первых, это - ярко выраженная децентрализация образовательной системы и системы переподготовки специалистов. Кроме того, в Великобритании есть чёткая система контроля качества полученных знаний. Во-вторых, мощная правовая подготовка, отличающая англосаксонский подход от остальных, базируется на прецедентном праве, что значительно усложняет подход адаптации учебных программ к реалиям украинского законодательства.

Англосаксонский подход наиболее ярко представлен в Великобритании, однако в определённой модификации он представлен и в Германии. Для того чтобы там поступить на государственную службу, претендент обязан пройти специальную подготовку. Вид и деятельность такой подготовки устанавливается согласно уровню служебной иерархии [7].

Одновременно следует отметить, что отныне в немецких университетах возрождаются традиции подготовки высококвалифицированных специалистов на базе широкого междисциплинарного подхода. Доминирование юридических дисциплин, что было бы характерно для англосаксонской модели, уступает место более сбалансированному варианту учебных программ.

Опыт Германии частично используется в учебной программе подготовки украинских специалистов государственной службы. Несмотря на это, отечественные программы подготовки магистров по данной специальности имеют по сравнению с немецкими ряд недостатков. Прежде всего, это касается практической подготовки. Стажировка слушателей магистерской программы, как правило, ограничивается уровнем местного органа власти, что ориентирует их на обучение в узких рамках и не обеспечивает готовности к перемещениям по вертикали и по горизонтали.

Представителями французского подхода к управлению профессиональным развитием кадровых ресурсов государственной службы являются Франция, Италия и Испания. Классический пример - французская модель, поскольку она представляет общество устойчивых демократических традиций и играет определяющую роль в образовании современных государственных и правовых структур. Профессионализм управленческих кадров

определён одним из приоритетов этой страны.

Во Франции сегодня создана и эффективно функционирует система профессиональной подготовки чиновников, включающая общенациональные, предназначенные для подготовки руководящего состава, региональные специализированные учебные заведения. Она обеспечивает получение государственными служащими прочных знаний в сфере государственного управления, приобщение к профессиональной культуре, умение коммуникативных навыков, как на уровне местных администраций, так и с населением на уровне предоставления профессиональных услуг, что особенно важно в современных условиях.

Данная система подготовки адаптирована к особенностям централизованного устройства страны. Во Франции унифицированы требования к приёму на государственную службу и к дальнейшему карьерному росту специалистов. Определяющей является ориентация персонала на самые разнообразные аспекты управленческой деятельности в современных условиях: от разработки до реализации государственной политики.

В этой стране существуют различные формы обучения: курсы повышения квалификации, обучение, связанное с продвижением сотрудников аппарата по карьерной лестнице, совершенствование профессиональной подготовки с учётом передовых научных достижений, и др. Исследователи данной проблематики отмечают, что обучение государственных служащих во Франции - от поступления в учебное заведение до окончания службы - имеет непрерывный характер. Это не только возможность социального роста, но и инструмент модернизации государственной службы в интересах как сотрудников, так и пользователей услуг [8].

Подчёркивая характерные признаки французской модели, отметим, что особого внимания заслуживает практика подготовки к вступительному конкурсу в корпус государственных служащих. Для Украины это бы дало возможность привлечь на государственную службу лучших выпускников вузов. Школы кадрового резерва в нашей стране пока такой перспективы не обеспечивают. Заслуживает внимания возможная импле-ментация обучения, связанная с дальнейшим

карьерным ростом специалистов. Учреждение подобной практики в Украине позволило бы сократить срок адаптации специалиста на новой должности, повысить его профессиональный уровень.

Американский подход к управлению профессиональным развитием кадровых ресурсов государственной службы ориентирован на существующую систему высшего образования (в США более двух тысяч университетов, институтов и колледжей). В состав университетов входят один или несколько общеобразовательных колледжей, высшие специальные факультеты, центры. Занимаясь разработкой проблем стратегического характера, имеющие государственное значение, они готовят учёных и специалистов, которых принимают на работу не только частные организации, но и государственные органы [9].

Определяющую роль в системе подготовки государственных служащих там отводят магистерским образовательным программам, предназначенных для тех, кто имеет степень бакалавра либо её аналог, и ориентируются на получение степени магистра государственного управления. Содержание магистерских программ включает изучение особенностей системы политических процессов, правовой системы, социологических теорий. Специальная форма подготовки магистров -это курс обучение и защита диссертации, которые организует для сотрудников высшего и среднего звена государственных органов ряд университетов, имеющих соглашения с американским правительством.

Учитывая существенные изменения в объектах государственного управления, формирование института государственно-приватного партнёрства, внедрение форм взаимодействия власти, бизнеса и граждан в практику подготовки и повышения квалификации государственных служащих, чиновников местного самоуправления, в Украине целесообразно применить следующие элементы американской модели:

1. В Центрах подготовки специалистов, кроме образовательной деятельности и предоставления консультационных услуг предоставить специалистам возможность получать методическую помощь и научную поддержку. По результатам деятельности и оценки знаний установить соответствующее материальное вознаграждение.

2. Привлекать к преподаванию не только специалистов университетов и органов местного самоуправления, но и специалистов частных тренинговых организаций.

Каждое государство имеет определённые особенности организации обучения управленцев. В свою очередь, существуют определённые различия в подходах к подготовке государственных служащих, как было отмечено выше. Одни из них работают эффективно только в конкретных политических, социальных и экономических условиях, иные могу применяться при определённых условиях, а третьи и вообще являются неприемлемыми для Украины. Более всего нашей системе подходит опыт Франции, Германии и Великобритании. В этих странах утверждены типовые признаки деятельной и сбалансированной системы подготовки кадров. В каждой из них внедрена практика непрерывного повышения квалификации, она направлена на поиск лучшей мотивации и повышение эффективности. Вместе с тем очевидно, что механически переносить опыт организации обучения и повышения квалификации государственных служащих, существующую в зарубежных странах на украинскую систему невозможно. Он требует определённого осмысления и адаптации.

Заключение

Несмотря на то, что с момента образования в Украине института государственной службы сделаны значительные шаги в направлении профессионализации специалистов управления, состояние кадрового обеспечение данной сферы сегодня ещё не соответствует потребностям новой демократической административно-политической системы и европейским стандартам. В условиях европейской интеграции процесс профессионализации чиновников всех уровней должен в себя включать не только комплекс профессиональной подготовки с учётом национальных особенностей и соответственно обновление кадрового состава, но и поднятие самого престижа государственной службы, основанного на высоких моральных качествах чиновника - человека и гражданина. При этом государство должно обеспечить этим служащим высокий уровень социальной защиты, основанный на стимулировании их труда и социальных гарантиях, в том числе и после выхода на пенсию. Если украинское

законодательство запрещает чиновнику заниматься предпринимательской деятельностью и ставит его в строгие морально-этические рамки, то оно должно дать ему возможность зарабатывать честным путём средства, необходимые для нормальной жизнедеятельности и реализации его материальных и духовных запросов.

Библиографический список

1. Лапшина, В.Л. Професiоналiзацiя: Сутнють та структура поняття [Текст] / В.Л. Лапшина // Укра!нський сощум: Соцюлопя. Полiтика. Економiка. Педагогика: Науковий журнал. 2005. № 2/3: 54-58.

2. Кикинёва, К.О. Професiоналiзацiя як процес тдвищення ефективностi державно! служби в контекст европейських стандартсв [Текст] / К. О. Кшньова // Державне будiвництво. - Х.: ХарР1ДУ НАДУ, 2008. (2): 39-40.

3. IB.ua, Венецианская комиссия призывает остановить закон о люстрации http://lb.ua/news/2015/02/03/294293_venetsianskaya_komissiya_prizivaet.html (дата обращения: 03.09.2014).

4. Delo.ua, Рада лишила пенсий работающих налоговиков и работников контролирующих органов http://delo.ua/ukraine/rada-priostanovila-vyplatu-pensij-rabotajuschim-v-kontrolirujusc-291831/ © delo.ua (дата обращения: 03.04.2013).

5. Сурай, И.Г. Професiоналiзм та професшно-посадовий розвиток персоналу державно! служби як складовi державно! кадрово! пол^ики [Текст] / 1.Г. Сурай // Вюник НАДУ. 2012. (2): 55.

6. Пронкин, С.В. Державне управлшня зарубiжних кра!н [Текст]: навч. поаб. / С.В. Пронкш, О.С. Петрунша. - М.: Аспект Пресс, 2005: 64.

7. Яшина, Ю. В. Адаптащя зарубiжного досвiду управлiння професшним розвитком кадрiв державно! служби [Текст] / Ю. Яшина // Держ. упр. та мюц. самоврядування: зб. наук. пр. Д.: ДР1ДУ НАДУ, 2010. Випуск. № 1 (4): 236-245.

8.Мельник, А.Ф. Зарубiжний досвщ пiдготовки та пiдвищення квалiфiкацi! державних службовцiв: проблеми iмплементацi! в Укра!ш [Текст] / А.Ф. Мельник, Т.О. Кононенко // Державне управлшня та мюцеве самоврядування. Зб. наук. праць ДР1ДУ НАДУ. 2012. №1 (12) 236 с. : 146-156.

9. Витко, Т.Ю. Зарубiжний досвщ конкурсного вщбору на державну службу [Текст] / Т.Ю. Витко // Вивчення та впровадження в Укра!ш шоземного досвщу удосконалення дiяльностi оргашв влади. Матерiали IV Всеукра!нсько! науково-практично! конференцп за мiжнародною участю. 24 листопада 2009 року. Частина 2. - Полтава: ПолтНТУ, 2009. (1): 1921.

Только тогда украинский государственный служащий сможет обеспечивать устойчивое развитие государственных и социальных институтов, стабильность и благосостояние гражданского демократического общества.

- noMumoMoeua -

USE OF FOREIGN EXPERIENCE IN THE REFORM OF PUBLIC SERVICE

SYSTEM IN UKRAINE

A.G. Sienkiewicz, candidate in social communications, associate professor Dnipropetrovsk national university Oles Gonchar

Abstract. The paper deal with the need to use of best practices globally in the reform of the State apparatus in Ukraine. In particular, the application of a motivating factor for staff, the provision of opportunities for training, career advancement and social guarantees. Also the need to rethink the moral principles influencing the raising the profile of the public servants profession as a whole and results of work life of each individual.

Keywords: professionalization of public servants, public administration, human resources policy, professional motivation, moral principles.