Развитие избирательного законодательства в России с 1993 по 2014 годы

Л.А. Нудненко*, Л.А. Тхабисимова**

Развитие избирательного законодательства в России с 1993 по 2014 гг.

Аннотация. В статье рассмотрены основные тенденции развития современного избирательного законодательства: нестабильность; детализация и конкретизация правовых норм, регулирующих порядок выборов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц; имитация демократизации избирательного законодательства. Ключевые слова: избирательное законодательство, выборы, выборные должностные лица субъектов РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, органы местного самоуправления, депутаты.

«Демократический тип легитимации власти, предполагающий законность и прозрачность процедуры выборов на конкурентной основе, в идеале является наилучшим гарантом согласия общества на власть и готовность ее добровольно поддерживать и ей подчиняться»1.

Основной тенденцией развития современного избирательного законодательства за последние 20 лет является его нестабильность. Ярким примером сказанного является эволюция законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Каждым выборам депутатов Государственной Думы предшествовали изменения правил ее избрания (1993, 1996, 2000, 2004, 2008, 2011, 2014). Каждому из этих этапов cоответствовал основательный пересмотр механизма выборов и соответствующие корректировки законодательства. Вслед за введением по Указу Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» Положения о выборах депутатов Государственной Думы2 Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации» принимался заново четырежды (1995, 1999, 2002, 2005). Причем в Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ уже 28 раз вносились дополнения и изменения.

1 См.: Демократия и суверенитет: Многообразие исторического опыта. М.: Идея-пресс, 2010. С. 189.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.

В зависимости от содержания и направления проведенных реформ избирательного законодательства в период с 1993 по 2014 гг., в его развитии можно выделить три периода.

Первый этап с 1993 по 2003 гг. — этап демократизации избирательного законодательства.

Второй этап с 2003 по 2011 гг. — этап отказа от ряда демократических институтов избирательного права и избирательной системы.

Третий этап — с 2011 г. по настоящее время — возвращение демократических институтов избирательного права.

Первый этап развития избирательного законодательства с 1993 по 2003 гг. — этап демократизации избирательного законодательства — ознаменовался законодательным закреплением возможности: выдвижения кандидатов в порядке самовыдвижения во все представительные органы государственной власти и местного самоуправления, что давало возможность реализации пассивного избирательного права беспартийным гражданам и наличия в парламенте группы независимых кандидатов, которые могли объединяться по критериям, не связанным с их партийной принадлежностью; законодательное закрепление принципа состязательности при реализации пассивного избирательного права; возможности регистрации кандидата, имевшего ранее судимость, о чем должно быть указано в заявлении о согласии баллотироваться, возможность избрания лиц с двойным гражданством; возможность внесения избирательного

© Нудненко Л.А., 2015

* Нудненко Лидия Алексеевна — доктор юридических наук, профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Института государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФ, почетный работник высшей профессиональной школы РФ [nudnenko@rambler.ru]

119571, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, д. 82, стр. 1. © Тхабисимова Л.А., 2015

** Тхабисимова Людмила Аслановна — доктор юридических наук, профессор, зам. директора по науке Юридического института Пятигорского лингвистического государственного университета. [thabisimova@rambler.ru]

360000, Россия, г. Нальчик, ул. Маяковского, д. 73.

залога вместо сбора подписей в подписной лист, создания избирательных блоков для выдвижения кандидатов в депутаты; самостоятельного выбора субъектом РФ, муниципальным образованием вида избирательной системы, используемой на выборах депутатов; наличие в избирательном бюллетене графы «против всех», наличие порога явки избирателей на выборы для признания их состоявшимися; избрание первого состава Совета Федерации путем прямого голосования избирателей; прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ, закрепление в отдельных субъектах РФ возможности досрочного их отзыва.

Второй этап в развитии избирательного законодательства был пронизан идеей построения «вертикали власти». Для достижения этой цели в избирательное законодательство был внесен ряд существенных изменений, многие из которых были направлены на повышение роли правящей политической партии. Прежде всего это проявилось в повышении требований к численности политических партий. Если по Федеральному закону от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 07.05.2013 г.) «О политических партиях» численность политической партии должна была составлять не менее 10 тыс. членов, то с 2004 г. она была увеличена до 50 тыс. членов. При этом предполагалось, что сокращение числа политических партий приведет к тому, что ими легче будет управлять. Результатом стала тенденция концентрации протестных голосов вокруг немногих оставшихся политических партий по принципу «голосуй за любую другую партию».

С этой же целью на всех уровнях представительных органов государственной власти и местного самоуправления была введена пропорциональная избирательная система. Так, смешанные выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (225 депутатов — по одномандатным избирательным округам и 225 — по федеральному избирательному округу) были заменены в 2005 г. на пропорциональные выборы. Все 450 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты3. Принята норма о том, что не менее половины депутатских мест в законодательных органах государственной власти субъектов РФ должны замещаться по пропорциональной избирательной системе, а также обязательность избрания определенной законом части депутатов представительных органов местного самоуправления по пропорциональной избирательной системе.

Одновременно на зарегистрированные политические партии возложена обязанность сбора 150 тыс. подписей для регистрации на выборах

3 См.: Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 6. С. 13—18.

в Федеральное Собрание РФ. Для регистрации кандидата в порядке самовыдвижения в Президенты РФ необходимо собрать 2 млн подписей избирателей.

В 2005 г. была отменена возможность создания избирательных блоков, что исключало из избирательного процесса небольшие по численности политические партии, возможность их представительства в органах государственной власти и местного самоуправления. Для этого пятипроцентный заградительный барьер был заменен на семипроцентный.

В июле 2005 г. были установлены ограничения на распространение кандидатами критических материалов о своих оппонентах, уменьшено с 25 до 5 % допускаемое для регистрации число подписей, признанных избирательной комиссией недостоверными.

В июле 2006 г. была отменена графа в бюллетене «против всех кандидатов», в декабре 2006 г. отменен порог явки избирателей на выборах представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также выборных должностных лиц, включая Президента РФ.

В феврале 2009 г. была отменена такая форма регистрации политических партий и кандидатов для участия в выборах, как избирательный залог, который позволял избегать необходимость сбора подписей, определенная часть которых могла быть впоследствии по различным, в том числе и неуважительным, причинам признана недействительными.

Прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ были заменены назначением высшего должностного лица законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Эта тенденция была распространена на уровень муниципальных образований, где получила распространение отмена прямых выборов глав местных самоуправлений в крупных городах и в менее крупных муниципальных образованиях и замена их назначением представительными органами местного самоуправления.

По словам Н.В. Витрука «утвердилась практика использования "паровозов" в списках кандидатов в Государственную Думу, в качестве которых выступали Президент РФ, члены федерального правительства, главы администраций субъектов РФ — все они, как правило, являлись членами проправительственной партии "Единая Россия", в действительности не собирающиеся стать депутатами Государственной Думы. Все это позволяло общественности воспринимать такие выборы как нечестные и несвободные. В результате официальные итоги выборов не в полной мере отражали предпочтения избирателей, определенные социальные группы населения не получали представительства в органах государственной и муниципальной власти, тем самым не обеспечивалось адекватное народное представительство. Нечестные выборы подрывали,

дискредитировали идею народного суверенитета и народовластия, парламентаризма»4.

Политологи и многие юристы констатируют, что перечисленные явления имели целью укрепление вертикали власти5. Понятие «вертикаль власти» отсутствует как в Конституции России, так и в российском законодательстве. Наша Конституция провозглашает разделение власти как по вертикали, так и по горизонтали. То есть фундаментальные принципы российской конституции вертикаль власти отрицают, за одним исключением. В Конституции есть упоминание о том, что исполнительная власть в стране образует единство. Исполнительная власть, но никак не законодательная власть субъектов федерации, и никак не органы местного самоуправления.

А.В. Иваненко и А.Е. Любарев характеризуют изменения избирательного законодательства в последние годы как «избирательные контрреформы» и делают вывод о том, что «результаты выборов все меньше зависят от самих избирателей»6.

Для успешной модернизации экономической системы общества необходима демократизация политической системы. «Чтобы люди стали доверять власти, "вертикаль власти", которая выстраивалась на протяжении последних десяти лет, целесообразно дополнить "горизонталью гражданского общества". Необходимо наладить как диалог власти и общества, так и контроль власти со стороны общества»7.

По завершении формирования Государственной Думы последнего по времени шестого созыва руководством страны в очередной раз объявлено о необходимости проведения «комплексной реформы» политической системы, которая в первую очередь затрагивает избирательную систему. В 2012 г. вступили в силу изменения в Федеральный закон «О политических партиях», сократившие число членов политических партий до 500, значительно упрощающие порядок создания и регистрации политических партий. Данная новелла избирательного законодательства была встречена в юридической и политологической литературе неоднозначно. Многие ученые ее приветствовали, считая данную правовую норму шагом на пути демократизации политической и избирательной системы. По мнению других авторов, упрощение создания и регистрации новых партий необходимо для того, чтобы они отбирали голоса

4 Витрук Н.В. Конституционно-правовые основы народовластия в России и Украине / под ред. Н.В. Витрука; Л.А. Нуд-ненко. Харьков: Право, 2012. С. 22.

5 См. подробнее: Гельман В. От местного самоуправления — к вертикали власти. URL: http//www.dp/volgograd. ru./prarh_160720.

6 Иванченко А.А., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М.: Аспект-пресс, 2006. С. 188, 189.

7 Партугимов В.В. Построение гражданского общества в современной России как необходимое условие политической модернизации // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. № 2. С. 12-13.

друг у друга, что позволит усилить процесс размывания протестных голосов через создание большого числа спойлеров.

При создании партий впервые закреплена обязанность Министерства юстиции России оказывать содействие оргкомитетам в подготовке необходимых для регистрации партий документов. Изменения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривают освобождение партий от сбора подписей в поддержку выдвинутых ими кандидатов в депутаты, глав муниципальных образований. Федеральным законом от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» было восстановлено избрание половины депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ по мажоритарной избирательной системе, что восстанавливает возможность для беспартийных граждан реализовать пассивное избирательное право на выборах в Государственную Думу. Был снижен размер заградительного барьера до 5 %, что увеличивает шансы политических партий на прохождение в состав Государственной Думы и, следовательно, повышает уровень представительности ее состава.

Ряд недостатков имел существовавший до недавнего времени порядок назначения высших должностных лиц Президентом РФ. И главные из них — отстранение граждан от выборов высших должностных лиц субъектов РФ, а также отсутствие механизмов ответственности назначаемых губернаторов за ситуацию в субъекте РФ перед гражданами.

Под влиянием акций граждан под лозунгом «За честные выборы» в декабре 2011 г. Д. Медведев высказал идею о возвращении прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ. Формально меньшая зависимость выбранных высших должностных лиц субъектов РФ от федерального центра должна побуждать их уделять больше внимания проблемам своих регионов. Фактически выбранные губернаторы регионов, которые сильно зависят от центра, будут заинтересованы в нормальных отношениях с центром.

С 1 июня 2012 г. вступили в силу положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающие прямые выборы высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов РФ, что принципиально важно для реализации права граждан влиять на результаты выборов высших должностных лиц субъектов РФ.

Федеральный закон устанавливает в качестве условия выдвижения кандидата наличие подписей в его поддержку от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и

(или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ и определяется в процентном отношении от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований. Депутаты представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, учитываются только один раз.

Усложняет процедуру выдвижения кандидата на должность выборного должностного лица субъекта РФ требование, согласно которому кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в 3/4 муниципальных районов и городских округов субъекта РФ.

Аналогично регулируется процедура сбора подписей в поддержку кандидата в городах федерального значения. При этом оговаривается, что с учетом особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения законами этих субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные требования к поддержке кандидата в городе федерального значения8.

Учитывая фактическую зависимость глав местного самоуправления от руководителей регионов, ставленниками которых они фактически являются, трудно рассчитывать на их подписи в поддержку самовыдвиженцев и кандидатов от оппозиционных политических партий. Самовыдвиженцам, кроме того, необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ.

Во время подготовки к выборам 14 октября 2012 г. некоторые действующие высшие должностные лица субъектов РФ, которые намерены пере-избраться на свой пост, собрали подписей гораздо больше, чем это нужно для регистрации. Так, и.о. губернатора Рязанской области О. Ковалев собрал подписи 1,5 тыс. депутатов (для регистрации достаточно чуть больше 200 подписей), глава Новгородской области С. Митин также собрал значительное количество подписей «про запас». Их конкуренты жаловались на то, что не могут собрать подписи, так как свободных депутатов остается слишком мало9.

В связи с этим в п. 20 ст. 37 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав было внесено правило, в силу которого число подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, представляемых в избирательную комиссию субъекта РФ, может превышать число подписей, необходимое для регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ не более чем на 5 %. Это правило соответствует закрепленному ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ принципу недопустимости нарушения прав и свобод других лиц, при осуществлении прав и свобод человека и гражданина, и означает в том числе запрет на злоупотребление правом. С учетом того, что выборное лицо местного самоуправления может поддержать только одного кандидата на соответствующую должность, приведенная норма предполагает недопустимость создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов путем сбора подписей выборных лиц местного самоуправления в количестве большем, чем определенное законом субъекта РФ число подписей, необходимое для регистрации кандидата, превышенное на 5 %10.

Наделение полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ зависит от порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ. Если он избирался гражданами соответствующего субъекта РФ, то каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего его кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Список кандидатур представляется кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта РФ в соответствующую избирательную комиссию одновременно с документами, необходимыми для его регистрации в качестве кандидата на указанную должность.

В случае если конституцией (уставом), законом субъекта РФ предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного органа государственной власти субъекта РФ, кандидат на эту должность представляет в законодательный орган государственной власти субъек-

8 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. (ред. от 01.06.2012 г.) // СПС «Консультант Плюс».

9 Кандидатам в губернаторы ограничат количество «за-

пасных подписей». URL: Lenta.Ru/22/09/2012.

10 См.: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» от 24.12.2012 № 32-П // Российская газета. 2012. 31 дек.

та РФ три кандидатуры, отвечающие требованиям, предусмотренным законом. Одна из этих канидатур в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

На прошедшей 1 октября 2012 г. в Страсбурге парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) был заслушан доклад об исполнении Россией своих обязательств перед Советом Европы и голосование по соответствующей резолюции. Резолюция призывает российские власти вместе с Венецианской комиссией пересмотреть избирательное законодательство в части назначения членов избиркомов и работы независимых наблюдателей, отказаться

Библиография:

от практики слияния правящей партии с государством, восстановить диалог с непарламентской оппозицией и изменить законы так, чтобы не подавлялась свобода выражения мнений11. Необходимы меры для защиты кандидатов на выборах от админи -стративного произвола, который при современном избирательном законодательстве, изобилующем фильтрами и запретами, скорее является правилом, чем исключением. Итак, работа над избирательным законодательством будет продолжаться, и мы будем свидетелями борьбы мнений, политических сил в парламенте России при обсуждении дальнейших изменений порядка выборов в представительные органы государственной власти, местного самоуправления и выборных должностных лиц.

1. Витрук Н.В. Конституционно-правовые основы народовластия в России и Украине / под ред. Н.В. Витрука; Л.А. Нудненко. Харьков: Право, 2012. 296 с.

2. Демократия и суверенитет: Многообразие исторического опыта. М.: Идея-пресс, 2010. 241 с.

3. Иванченко А.А., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М.: Аспект-пресс, 2006. 222 c.

4. Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 6. С. 13—18.

5. Партугимов В.В. Построение гражданского общества в современной России как необходимое условие политической модернизации // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. № 2. С. 12—13.

References (transliteration):

1. Vitruk N.V. Konstitutsionno-pravovyuyeOsnovy narodovlastiya v Rossii I Ukraine / pod red. N.V. Vitruka; L.A. Nud-nenko. Khar'kov: Pravo, 2012. 296 s.

2. Demokratiya i suverenitet: Mnogoobrazie istoricheskogo opyta. M.: Ideya-press, 2010. 241 s.

3. Ivanchenko A.A., Lyubarev A.E. Rossiyskiye vybory ot perestroyki do suverennoy demokretii. M.: Aspekt-press, 2006. 222 s.

4. Nudnenko L.A. Novelly Federal'nogo zakona «O vyborakh deputatov Gosudarstvennoj Dumy Federal'nogo Sobra-niya Rossijskoy Federatsii» // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoye samoupravlenie. 2006. № 6. S. 13—18.

5. Partugimov V.V. Postroenie grazhdanskogo obshchestva v sovremennoy Rossii kak neobkhodimoe uslovie politicheskoj modernizatsii // Pravovaya politika i pravovaya zhizn'. 2012. № 2. S. 12—13.

Материал поступил в редакцию 2 ноября 2014 г.

Development of the electoral legislation in Russia from 1993 to 2014

NUDNENKO, Lidia Alekseevna — Doctor of Law, Professor of the Department of Legal Support of State and Municipal Service of the Institute of Public Service and Administration RANEPA under the auspices of the President of the Russian Federation, Merited Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation. [nudnenko@rambler.ru]

119571, Russia, Moskva, pr. Vernadskogo, 82, str. 1.

THABISIMOVA, Lyudmila Aslanovna — Doctor of Law, Deputy Director on Science of the Law Institute of the

Pyatigorsk Linguistic State University.

[thabisimova@rambler.ru]

360000, Russia, Nalchik, ul .Mayakovskogo, 73.

Review. The article considers the main trends of development of the modern electoral law: instability; the details and specifications of the legal rules regulating the procedures for the elections of representative bodies of state government and local self-government, of the elected officials, imitation of democratization of the electoral legislation. Keywords: electoral law, elections, elected officials of constituent subjects of the Russian Federation, the State Duma, the Council of the Federation, local authorities, deputies.

11 URL: www agregator.pro/naryishkinu_re///urg893602.html. Актуальные проблемы российского права. 2015. № 1 (50) январь