Разделение властей во Франции

УДК 321.015

О. С Реснянская

РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ ВО ФРАНЦИИ

В статье представлено обоснование четырех моделей разделения властей, имевших место в процессе эволюции политической системы Франции, приведена подробная характеристика основных органов государственной власти, представляющих те или иные ее ветви в структуре моделей разделения властей, обозначены принципы их взаимоотношения, порядок формирования и основные функции.

Ключевые слова: принцип разделения властей, Конституция, законодательные органы, исполнительные органы, судебные органы, парламент, президент, правительство.

O.S. Resnyanskaya

DIVISION OF POWERS IN FRANCE

The article represents four authorities division models which occurred in France during its political system evolution. There is an in-depth study of every system with detailed description of its principles, relations, key functions of federal powers as its branches.

Key words: powers division principle, Constitution, legislative system, executive system, parliament, president, government.

Изучение опыта Франции в реализации механизма разделения властей показывает, что применительно к данной стране мы не можем вести речь о единой модели разделения властей: в разные исторические эпохи здесь имели место несколько ее модификаций. К тому же в условиях нестабильности в зависимости от расстановки политических сил, социально-экономических и культурных условий соблюдение указанного принципа не было последовательным, более того, периоды формального закрепления его в Основных законах сменялись периодами отрицания и неприязни.

Первая французская модель разделения властей сформировалась в условиях начального этапа Великой французской революции, когда в результате трансформации абсолютной монархии в конституционную, установился временный баланс социальных сил.

Впервые принцип разделения властей был зафиксирован в Декларации прав человека и гражданина в 1789 г., в которой он трактовался как важнейший атрибут конституционализма, а следование ему рассматривалось как гарантия соблюдения прав и свобод граждан. Далее доктрина разделения властей была последовательно проведена в Конституции Франции 1791 г.; разделение властей использовалось в ней как механизм, позволяющий «организационно разграничить участие в осуществлении государственной власти двух политически господствующих групп, выражавших интересы, с одной стороны, большинства французского общества, и, с другой стороны, дворянства, но с фактически сложившимся в ходе революции преобладанием первой» [1, с. 59]. Именно поэтому законодательная власть вручалась однопалатному Национальному законодательному собранию, избираемому косвенным путем на два года, осуществляющему разработку и принятие законов, устанавливающему налоги и контролирующему расходование государственных средств.

Исполнительная власть оставалась в руках короля, который должен был управлять королевст-

вом, обеспечивать общественный порядок и безопасность границ, командовать сухопутными и морскими силами, производить назначения и смещать с высших государственных постов; за королем было закреплено право отлагательного вето на законопроекты, принимаемые Национальным законодательным собранием. Судебная власть вверялась избираемым на срок народом и утверждаемым королем судьям. Но в условиях нежелания господствующих сил сотрудничать и искать компромисса провозглашавшая жесткое разделение властей Конституция 1791 г. уже в 1792 г. оказалась неработоспособной.

Вторая модель разделения властей складывалась уже в рамках республиканской формы правления. В 1795 г. после осуществления термидорианского переворота была принята Конституция, в которой система органов власти выстраивалась в соответствии с принципом разделения властей. Законодательные полномочия вручались двухпалатному выборному Законодательному корпусу, представленному имеющим исключительное право законодательной инициативы Советом пятисот, состоящим из лиц не моложе 30 лет, и одобряющим либо отклоняющим законопроекты Советом старейшин, включающим 250 человек не моложе 40 лет. Исполнительная власть сосредоточивалась в руках Директории - коллегиального органа, состоящего из 5 членов, обновляемого ежегодно на одного человека путем сложного механизма избрания Законодательным корпусом. Конституция провозглашала независимость судебной власти, и не допускала ее вмешательства в законодательный и исполнительный процесс. Однако подобная организация государственной власти, характеризуемая «громоздкостью, доктринерством, чисто внешним подражанием образцам античной демократии» [1,

с. 78] и наличием потенциальных источников конфликтов, также не стала эффективной.

Следующая попытка утвердить принцип разделения властей была предпринята в 1848 г. с принятием закреплявшей режим II Республики Консти-

туции, в тексте которой подчеркивалось, что «разделение власти - это первое условие свободного правительства» [3, с. 147]. По Конституции, законодательная власть осуществлялась однопалатным Национальным собранием, состоящим из 750 представителей, избираемых гражданами, достигшими 21 года, в ходе прямого и тайного голосования.

Исполнительная власть вверялась избираемому на 4 года населением республики президенту, который наделялся «почти королевскими полномочиями» [6, с. 220]. Так, он получил исключительное право формировать правительство, вносить через министров законопроекты в Национальное собрание и налагать вето (отлагательное) на предлагаемые им проекты законов, назначать и увольнять высших чиновников, миловать и т.п. «Единственное ограничение президентского полновластия состояло в том, что он... не получал права роспуска Собрания» [6, с. 220]. Правосудие должно было отправляться «безвозмездно» и «публично» судьями различных инстанций, назначаемыми президентом, как правило, пожизненно [3, с. 150-151]. Таким образом, Конституция 1848 г., предусматривающая сильную исполнительную власть, серьезно ограничила возможность для установления равновесного баланса сил, что в итоге (наряду с другими факторами) предрешило скорую гибель II Республики.

Третья модель разделения властей во Франции стала результатом установления и функционирования парламентского режима III и IV Республик. Конституционные законы 1875 г. предусматривали передачу законодательной власти Национальному собранию, состоящему из Палаты депутатов и Сената. Членами Сената были 75 человек пожизненно (до внесения поправки 1884 г., отменившей эту норму) и 225 человек, избираемых косвенным путем на 9 лет, каждые три года его состав должен был обновляться на одну треть. Закон об организации Сената предоставил верхней палате (консервативной по составу) широкие полномочия по внесению законодательной инициативы, выработке и принятию законопроектов, контролю за деятельностью правительства, а с 1896 г. - по его смещению, в то время как сам он не мог быть распущен.

Депутаты нижней палаты в составе приблизительно 600 человек избирались на четырехлетний срок всеобщим прямым голосованием. «Как и Сенат, палата депутатов выполняла законодательные функции и функции контроля за правительство. Но она не имела никаких прерогатив, которыми не обладал бы Сенат» [6, с. 224]. Исполнительную власть, по Конституционным законам, должен был осуществлять Президент республики, избираемый большинством голосов членов Национального собрания на 7-летний срок с правом переизбрания, обладающий существенными полномочиями (например, законодательная инициатива, регламентарная власть, утверждение законов, помилование, назначение на гражданские и военные должности, руководство военными силами и т.д.). Одновременно

президент не нес ответственности за свои действия: каждый его акт должен был скрепляться подписью одного из министров.

Важным шагом на пути становления парламентской республики стало введение Конституцией 1875 г. института парламентской ответственности правительства. «Министры, - указывается в Конституционном законе об организации государственных властей, - солидарно ответственны перед палатами за общую политику правительства и индивидуально - за личные действия» [2, с. 152]. Организацию судебной власти Конституционные законы 1875 г. не регламентировали. Подобная недо-работанность Конституции 1875 г., преодолеваемая в основном за счет текущего законодательства, открывала возможность сильному французскому парламенту определять основные направления политики в стране, что в условиях непрекращающей-ся борьбы различных сил за власть приводило к постоянным кризисам и в итоге не позволило предотвратить немецкую оккупацию и установление авторитарного режима.

Однако с окончанием Второй мировой войны как дань стремлению к демократизации, хотя и в видоизмененной форме, Конституция IV Республики, принятая в 1946 г., сохраняла во Франции парламентарную республику. «Фактически во Франции сложился «ультрапредставительный режим», основанный на «парламентском суверенитете» [6, с. 233]. Высшим органом государственной власти провозглашался двухпалатный парламент. Нижняя его палата - Национальная ассамблея, формируемая на основе всеобщих и прямых выборов, наделялась исключительным правом принятия законов, рассмотрения проекта бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, контроля за деятельностью правительства, вплоть до вынесения ему вотума недоверия, его глава замещал должность президента в случае его смерти или отставки. Основной функцией верхней палаты - Совета республики, избираемой «коммунами и департаментами на основе всеобщего и косвенного избирательного права» [5, с. 158], становилось вынесение заключений по законопроектам, принятым в первом чтении Национальной ассамблеей.

Прерогативой парламента было избрание на 7летний срок исполняющего роль главы государства президента республики. Его полномочия в сравнении с предшествующей конституцией были серьезно ограничены, так, например, акты, исходящие от него, подлежали скреплению председателем Совета и одним из министров. Функции по непосредственному управлению государством по Конституции 1946 г. возлагались на Совет министров, председатель которого, чью кандидатуру определял с одобрения Национальной ассамблеи президент, обладал широкими правами: обеспечивал осуществление законов, имел возможность законодательной инициативы, мог ставить вопрос о доверии Совету министров, назначал и смещал чиновников и т.п. Со-

вет министров наделялся правом роспуска Национальной ассамблеи. Высшая судебная власть, по Конституции 1946 г., принадлежала находящемуся под началом президента Высшему совету магистратуры, осуществляющему назначение и дисциплинарный контроль в отношении судей. Действовавшая в течение 12 лет Конституция 1946 г. в силу целого ряда причин так и не была последовательно реализована на практике; сказались как недостаток материальных и финансовых ресурсов, внешнеполитические неудачи, так и заложенный самой Конституцией дисбаланс между законодательной и исполнительной властями в пользу первой, который, лишая политическую систему динамичности, наряду с другими факторами привел к упразднению режима IV Республики.

В 1958 г. при непосредственном участии Шарля де Г олля была разработана и принята Конституция V Республики. Ее авторы, добивающиеся стабилизации политической системы, разработали принципиально новую схему взаимоотношений носителей законодательной, исполнительной и судебной власти, отличающуюся «большей сбалансированностью», усилением «независимости исполнительной власти от политических маневров различных партий» [1, с. 292], а самое главное - введением института главы государства, стоящего над всеми ветвями власти и координирующего их работу. Тем самым они положили начало современной французской модели разделения властей, для которой как существующей в рамках смешанной формы правления, сочетающей «в себе элементы, характерные и для президентской, и для парламентарной республик» [7, с. 103] свойственно наличие четырех ветвей власти. Ключевая роль в системе государственных органов Франции, по Конституции 1958 г., принадлежит президенту. Первоначально он избирался косвенным путем через коллегию нотаблей сроком на 7 лет, с 1962 г. выборы президента стали прямыми и всеобщими (если кандидат набирает абсолютное большинство голосов, выборы проходят в один тур, в противном случае объявляется второй тур, в который выходят два наиболее популярных кандидата и в котором побеждает набравший простое большинство голосов избирателей), с 2000 г. срок полномочий президента был сокращен до 5 лет. В соответствии с Основным законом главные функции французского президента - следить «за соблюдением Конституции», обеспечивать «своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства», быть «гарантом национальной независимости, территориальной целостности и соблюдения соглашений... и договоров» [4, с. 164].

Для их выполнения он располагает широким набором прав и полномочий. Президент производит назначения на высшие гражданские и военные государственные должности, аккредитует послов и чрезвычайных посланников. Он председательствует в Совете министров, советах и высших комите-

тах национальной обороны и в Высшем совете магистратуры. Президент Франции подписывает и обнародует законы, может потребовать от парламента их повторного обсуждения, имеет право передавать закон для экспертизы Конституционному совету, выносить законопроекты по некоторым вопросам на референдум, а также издавать собственные нормативные акты. Глава государства может обращаться к членам парламента с неподлежащими обсуждению посланиями, созывать парламент на внеочередные сессии и распускать Национальное собрание. Он является главой вооруженных сил, имеет право осуществлять помилование; также в чрезвычайных условиях «после официальной консультации с премьер-министром, председателями палат парламента», «Конституционным советом» и информирования нации [4, с. 167] может сосредоточивать в своих руках всю полноту государственной власти. «При осуществлении президентом его полномочий необходимую помощь ему оказывает специализированный аппарат Елисейского дворца» [7, с. 111].

Следующим по степени значимости органом государственного управления, в соответствии с Конституцией V Республики, является правительство. Возглавляет правительство назначаемый президентом премьер-министр (как правило, лидер парламентского большинства). Состав правительства определяется премьер-министром и утверждается президентом. Правительство осуществляет управление государством, для этого в «его распоряжении находятся административные органы и вооруженные силы», за свою деятельность «оно ответственно перед парламентом» [4, с. 167]. Члены правительства могут вносить поправки в законопроекты, выступать с просьбой к парламенту о делегации законодательных полномочий, а также фактически определять повестку дня заседания палат. Премьер-министр руководит деятельностью правительства, обеспечивает исполнение законов, отвечает за состояние национальной обороны, назначает на военные и гражданские должности, издает нормативные акты, обладает правом законодательной инициативы.

Законодательная власть в современной Франции продолжает осуществляться парламентом. Состоит он из двух палат: нижней - Национального собрания и верхней - Сената. Депутаты Национального собрания избираются на пятилетний срок в ходе всеобщих, прямых, равных и тайных выборов, проходящих по одномандатным округам в соответствии с мажоритарной системой абсолютного большинства в первом туре и относительного большинства во втором туре. Сенаторы, представляющие интересы входящих в состав Франции территорий, избираются косвенным путем на 9 лет, причем третья часть их состава подлежит обновлению каждые три года.

Работает парламент в сессионном порядке (до 1995 г. созывалось две сессии в год (весенняя и осенняя), в настоящее время одна - с октября по

июнь). А вот его полномочия по действующей в настоящее время Конституции по сравнению с ей предшествующими оказались серьезно ограничены. Во-первых, парламент может принимать законы только в определенных сферах (например, в сфере осуществления гражданских прав, установления налогов, уголовного и гражданского законодательства и т. д.). Во-вторых, законодательная инициатива парламентариев сведена к минимуму, так как на заседаниях палат приоритет должен отдаваться, прежде всего, проектам, внесенным членами правительства. В-третьих, «в распоряжении исполнительной власти» есть «уникальная процедура, которая позволяет проводить законопроекты через парламент без голосования» [7, с. 122-123], если правительство связывает с судьбой какого-либо законопроекта вопрос о доверии, то в случае невнесения резолюции порицания в течение 24 часов с последующим принятием в течение 48 часов проект считается одобренным. В-четвертых, в случае возникновения разногласия между палатами парламента по принятию законопроекта только премьер-министр имеет право «созвать на паритетных началах согласительную комиссию» [7, с. 122]. В-пятых, если в течение 70 дней парламент не одобряет бюджетный проект, правительство может использовать право введения его своим актом. В-шестых, французские парламентарии в связи со сложностью процедуры и подконтрольностью процесса президенту практически лишены возможности добиться отставки правительства (резолюция порицания должна вносится не менее 1/10 состава Национального собрания, голосование по ней должно проводится не позднее 48 часов после вынесения, для ее принятия необходимо абсолютное большинство голосов депутатов, но даже в случае ее принятия глава государства может отказать правительству в отставке и, наоборот, объявить о роспуске Национального собрания, как это было в 1962 г.).

Судебная власть, гарантом независимости которой провозглашается президент и оказывающий ему помощь Высший совет магистратуры, по Конституции 1958 г. и принятым впоследствии законодательным актам, принадлежит совокупности специализированных судов. Во главе системы общих судов стоит Кассационный суд Франции. Совокупность органов административной юстиции возглавляет Государственный совет, его функция - «решение вопросов о соответствии закону актов и действий исполнительных органов и должностных лиц» [1, с. 296].

Особое положение в структуре судебных органов Франции занимает Конституционный Совет, Верховный суд и Суд Республики. Конституционный Совет, состоящий из назначаемых на девять лет в равных пропорциях президентом, председателем Национального собрания и председателем Сената девяти членов и входящих в него пожизненно

бывших президентов IV и V Республики, уполномочен следить за правильностью процедуры выборов и проверять на соответствие Конституции принимаемые законы. Верховный суд, формируемый путем выборов обеими палатами парламента из своего состава, призван рассматривать случаи государственной измены президента, а преступления, совершенные членами правительства, входят в юрисдикцию созданного в 1993 г. Суда Республики.

Следует отметить, что принятая в 1958 г. Конституция помимо законодательной, исполнительной и судебной власти, власти президента-арбитра наделила политическую систему запасом прочности и тем самым заложила возможность для стабильного развития государства.

Таким образом, мы можем констатировать, что во Франции смена различных моделей разделения властей, явившаяся следствием поиска наиболее оптимальной, приспособленной к особенностям ее политической и социально-экономической ситуации системы управления государством, завершилась формированием специфической современной французской модели разделения властей, в которой доминирует президентская и исполнительная власть и которая в современных условиях успела доказать свою эффективность и стать эталоном для других государств.

Литература

1. История государства и права зарубежных стран: учеб. пособие для вузов: в 2 ч. / под общ. ред. О. А. Жидкова и Н.А. Крашенинниковой. - М.: НОРМА, 2003. - Ч. 2. - 720 с.

2. Конституционный закон об организации государственных властей // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: в 2 т.; отв. ред. Н.А. Крашенинникова. Т. 2. Современное государство и право; сост. Н.А. Крашенинникова. - М.: НОРМА, 2003. - 672 с.

3. Конституция Второй республики // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: в 2 т. / отв. ред. Н.А. Крашенинникова. Т. 2: Современное государство и право; сост. Н.А. Крашенинникова. - М.: НОРМА, 2003. - 672 с.

4. Конституция Пятой республики // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: в 2 т. / отв. ред. Н.А. Крашенинникова. Т.2: Современное государство и право; сост. Н.А. Крашенинникова. - М.: НОРМА, 2003. - 672 с.

5. Конституция Четвертой республики // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: в 2 т. / отв. ред. Н.А. Крашенинникова. Т.2: Современное государство и право; сост. Н.А. Крашенинникова. М.: НОРМА, 2003. - 672 с.

6. Разделение властей: учеб. пособие / отв. ред. М.Н. Марченко. - М.: Изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004. - 428 с.

7. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. - М.: Юридическая литература, 1995. - 176 с.

Реснянская Олеся Сергеевна, ассистент кафедры общественных наук Беловского института (филиала) Кемеровского государственного университета.

Resnyanskaya Olesya Sergeevna, assistant of department of social sciences, Belovskiy Institute (branch) of Kemerovo State University.

Tel. + 79039431775, (38452) 61411.

Email: resnynsk@mail.ru