Министерство внутренних дел Российской империи и создание института земских участковых начальников (1889–1917)

3. Сахаров, А. Н. Тяжкий путь российского реформаторства // Российские реформаторы (XIX - нач. XX в.) / отв. ред. А.П. Корелин. - М.: Междун. отношения, 1995.

4. Косулина, Л. Г., Ляшенко, Л. М. История России. Часть II. Расцвет и закат Российской империи (XX - нач. XX вв.). - М.: Знание, 1994.

5. Xрестоматия по истории СССР. 1861-1917. - М., 1970.

6. Алафаев, А. А. Идея правового государства в русской либеральной мысли на рубеже 1870-1880 гг. // Государство и право. - 2005. - № 1.

7. Вехи российской истории / под ред. В.В. Привалова. - СПб.: Петрополис, 1994.

8. Xрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период / под ред. Ю.П. Титова, О.И. Чистякова. - М.: Юрид. лит., 1990.

9. Чельцов-Бебутов, М. А. Курс уголовно-процессуального права. Очерки по истории суда в рабовладельческих, феодальных и буржуазных государствах. - СПб.: Равена; Альфа, 1995.

10. Остроумов, С. С. Преступность и ее причины в дореволюционной России. - М.: Изд. Моск. гос. ун-та, 1980.

11. Вестник полиции. - 1912. - № 25. - С. 3.

12. Седунов, А.В., Иванов, К.Д. Российская полиция во второй половине XX - начале XX века: сфера компетенции, отношение к службе, реформирование // История государства и права. - 2005. - № 3.

Literature

1. GARF. - F. 102. - Op. 1905. - D. 2550. - L. 70.

2. Timoshevskaya, A. D. Gosudarstvenno-pravovoy status natsionalnogo regiona Rossiyskoy imperii kak osnova formirovaniya ego politseyskoy sistemyi (HIH-nachalo HH vekov) // Istoriya gosudarstva i prava. - 2010. - # 21.

3. Saharov, A. N. Tyazhkiy put rossiyskogo reformatorstva // Rossiyskie reformatoryi (HIH - nach. HH v.) / otv. red. A.P. Korelin. - M.: Mezhdun. otnosheniya, 1995.

4. Kosulina, L. G., Lyashenko, L. M. Istoriya Rossii. Chast II. Rastsvet i zakat Rossiyskoy imperii (HH - nach. HH vv.). - M.: Znanie, 1994.

5. Hrestomatiya po istorii SSSR. 1861-1917. - M., 1970.

6. Alafaev, A. A. Ideya pravovogo gosudarstva v russkoy liberalnoy myisli na rubezhe 1870-1880 gg. // Gosudarstvo i pravo. - 2005. - # 1.

7. Vehi rossiyskoy istorii / pod red. V.V. Privalova. - SPb.: Petropolis, 1994.

8. Hrestomatiya po istorii gosudarstva i prava SSSR. Dooktyabrskiy period / pod red. Yu.P. Titova, O.I. Chistyakova. - M.: Yurid. lit., 1990.

9. Cheltsov-Bebutov, M. A. Kurs ugolovno-protsessualnogo prava. Ocherki po istorii suda v rabovladelcheskih, feodalnyih i burzhuaznyih gosudarstvah. - SPb.: Ravena; Alfa, 1995.

10. Ostroumov, S. S. Prestupnost i ee prichinyi v dorevolyutsionnoy Rossii. - M.: Izd. Mosk. gos. un-ta, 1980.

11. Vestnik politsii. - 1912. - # 25. - S. 3.

12. Sedunov, A.V., Ivanov, K.D. Rossiyskaya politsiya vo vtoroy polovine XX - nachale XX veka: sfera kompetentsii, otnoshenie k sluzhbe, reformirovanie // Istoriya gosudarstva i prava. - 2005. - # 3.

УДК 351.74

А.М. Назаренко*,Ч.Н. Ахмедов**

Министерство внутренних дел Российской империи и создание института земских участковых начальников

В статье рассматривается процесс формирования института земских участковых начальников и деятельность руководства Министерства внутренних дел по созданию этого института. На основе изучения архивных материалов автор раскрывает законотворческую деятельность Министерства внутренних дел по составлению и принятию проекта Положения о земских начальниках. Интересной является позиция заинтересованных министерств, ведомств, а также отдельных сенаторов, участвовавших в составлении проекта Положения, который законодательно был закреплен в окончательной редакции нормативного акта. На основе сравнительного анализа практической деятельности земских начальников авторы делают вывод о целесообразности проведения реформ

* Назаренко, Александр Михайлович, начальник кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат исторических наук, доцент. Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: nazarenkof@mail.ru.

** Ахмедов, Чингиз Нарман оглы, заместитель начальника кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент. Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: oguzaz@mail.ru.

* Nazarenko, Alexander Mikhailovich, Head of the department of history of state and law of the Saint-Petersburg University of the Interior of Russia, candidate of historical sciences, associate professor. Russia, 198206, Saint-Petersburg, Pilot Pilutov str., 1.

** Akhmedov, Chingiz Narmanovich, candidate of law sciences, associate professor, the department of state and law history of the Saint-Petersburg University of the Interior of Russia. Russia, 198206, Saint-Petersburg, Pilot Pilutov str., 1.

© Назаренко А.М., Ахмедов Ч.Н., 2013

и принятия мер, направленных на усовершенствование крестьянского самоуправления со стороны Министерства внутренних дел, и заимствования исторического опыта для успешного проведения реформ в правоохранительных органов современной России.

Ключевые слова: правоохранительная система, Министерство внутренних дел, судебная реформа, судебные уставы, канцелярия Министерства внутренних дел, губернатор, земские участковые начальники, особая комиссия, административно-судебная власть, мировой посредник, мировой суд, мировой судья, почетный мировой судья, контрреформа, волостной старшина, староста, сельское население, волостной сход, гражданский иск, виды наказания.

A. M. Nazarenko*, C. N. Akhmedov**. Ministry of the Interior of the Russian Empire and creation of the institute of territorial (zemskiy) district chiefs (1889-1917). The article examines the process of formation of territorial (zemskiy) district chiefs institute and activity of the Ministry of the Interior Management on creation of the institute. Basing on the study of archive materials the authors explores the lawmaking activity of the Ministry of the Interior on drawing up and acceptance of the draft of Statute of territorial (zemskiy) chiefs. Position of interested ministries, departments as well as separate senators taking part in drawing up of the Statute draft to have been legislatively set forth in the final version of statutory act provokes definite interest. Basing on comparative analysis of territorial (zemskiy) chiefs' practical activity the author makes a conclusion of reasonability of the Ministry of the Interior's reforms and actions aimed at improvement of peasant self-government as well as adoption of historical experience for successful performing of reforms of law enforcement agencies in modern Russia.

Keywords: law enforcement system, Ministry of the Interior, judicial reform, judicial statutes, Office of the Ministry of the Interior, governor, territorial (zemskiy) district chiefs, special committee, administrative and judicial authority, conciliator, justice court, justice of the peace, honourable justice of the peace, counter-reform, volost foremen, senior man (starosta), country people, volost gathering, civil claim, types of punishment.

Среди субъектов правоохранительной системы Российской империи по обеспечению защиты публичных и частных интересов особое место занимали земские участковые начальники, введенные Положением о земских участковых начальниках от 12 июля 1889 г., действовавшим до октября 1917 г.

В настоящее время по данной теме как исследователями-историками, так и историками-правоведами подготовлено достаточное количество работ на уровне кандидатских диссертаций, рассматривающих создание и функционирование института земских начальников, их социальный состав, региональные особенности [8; 10; 12]. Во второй половине XX в. одной из первых деятельность земского начальника исследовала Н. П. Никольская, защитив кандидатскую диссертацию. Чуть позже историография пополнилась фундаментальными работами П. А. Зайончковского [14] и Л. Г. Захаровой [16] При этом указанные работы (особенно Зайончковского) были написаны в условиях идеологического диктата и господства марксисткой концепции, что вынуждало их быть не всегда объективными при оценке работы Министерства внутренних дел по формированию института земских участковых начальников и дальнейшему совершенствованию их деятельности.

Несмотря на многообразие работ, посвященных деятельности земских начальников [8; 10; 12], по-прежнему не менее интересными остаются особенности формирования самого института, разработка и принятие нормативно-правовых актов, подготовленных и реализованных Министерством внутренних дел, которые регламентировали деятельность земских начальников.

Исследование практической деятельности земских начальников, понимание механизмов функционирования данного института, изучение структуры уездной власти, по нашему мнению, способствуют успешному проведению реформ в правоохранительной системе государства. Возникают закономерные вопросы: почему мы вновь и вновь обращаемся к истории становления и развития института земского начальника? кем же был сам земский начальник, какие функции он выполнял в механизме государства, прототипом какого должностного лица сегодняшней правоохранительной системы он являлся? какую роль играло Министерство внутренних дел в формировании института земских начальников, а также потребуется ли этот исторический опыт в настоящее время? Для того чтобы найти ответы на поставленные вопросы, мы обратимся к истории становления и развития института земских начальников.

На основе имеющихся материалов, в том числе фондов Российского государственного исторического архива, в которых имеется достаточное количество материалов, содержащих информацию по рассматриваемой теме, мы намерены исследовать роль и место Министерства внутренних дел в формировании института земских начальников, показать особенности деятельности данного института.

Рассматривая специфику формирования института земских участковых начальников в правоохранительной системе государства, следует учитывать наличие политико-правовой модернизации, сложившейся в России в конце XIX - начале XX вв., которая в литературе нашла отражение как контрреформа в эпоху правления Александра III. Начиная с конца 70-х гг. XIX в. органы власти России приходят к убеждению, что необходимо приступить к коренной реформе местного управления.

Институт мировых посредников, введенный после отмены крепостного права, уже в конце 70-х гг. XIX в. престал стоять на той высоте, на которой он был в первое время своего существования [3, л. д. 139 об.]. С появлением института мирового суда многие мировые посредники заняли место мирового судьи - по сравнению с мировыми посредниками более спокойную и по служебному положению независимую должность. В результате перемен существенно изменился кадровый

состав института мировых посредников [15, с. 302-311; 22, с. 139, 141-143; 11, с. 53, 54, 64, 71, 78, 149]. Правительство получило всесторонние сведения о бездеятельности и неудовлетворительности состояния крестьянского самоуправления [3, л. д. 139 об.]. Законом от 27 июля 1874 г. мировые посредники и уездные мировые съезды были заменены как не оправдавший себя орган управления уездным по крестьянским делам присутствием [1]. В состав вновь сформированного органа входили уездный предводитель дворянства (председатель), непременный член, уездный исправник, председатель уездной земской управы и один почетный мировой судья [1]. Однако правительство не ограничилось принятыми мерами, и в 1880 г. министром внутренних дел Н. П. Игнатовым была назначена сенаторская ревизия в некоторых губерниях, целью которой был сбор возможно полных сведений о потребностях крестьянского управления. Собранные сведения могли бы способствовать успешному проведению крестьянской реформы. По окончании сенаторской ревизии, в 1881 г., данная комиссия была закрыта, и под председателем М. С. Каханова была создана Особая комиссия, которая собрала и систематизировала обширные и разнообразные материалы по различным вопросам, имеющим отношение к реформе крестьянского самоуправления*. Кроме того, комиссия пересмотрела всю совокупность действующих нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность крестьянского самоуправления, и на основе выработанных предложений составила заключение.

Работа кахановской комиссии в аспекте совершенствования земского представительства имела важное значение в качестве органа, который аккумулировал все предложения, поступавшие от земств, и явилась тем институтом, «который смог не только систематизировать мнения земских собраний и управ, но и заявить позицию земских учреждений правительству» [23, с. 263].

28 февраля 1885 г. император Александр III принял решение о закрытии этой комиссии, а собранные материалы велел передать в канцелярию Министерства внутренних дел для дальнейшего изучения.

В результате проведения крестьянской реформы в сельской местности были сформированы волостные правления во главе с волостными старшинами, которые сосредоточили в своих руках всю полноту власти и являлись единственными государственными должностными лицами крестьянского самоуправления, с которыми приходилось иметь дело крестьянину. Судебную власть в уездах представлял мировой суд, избираемый на три года уездными земскими собраниями, рассматривающий незначительные уголовные и гражданские дела. При этом мировой суд как орган правосудия выполнял только судебную функцию, был независимым, принимал решения самостоятельно, подчинялся министру юстиции и не являлся административным органом управления.

После ликвидации мировых посредников, которые непосредственно оказывали юридическую помощь населению и среди помещиков признавались как «адвокаты крестьян» [22, с. 123, 150, 157, 159, 160], увеличилась потребность в сельских адвокатах, которые стали единственным субъектом, оказывающим юридическую помощь населению. При оказании юридической помощи адвокат действовал самостоятельно, не подчиняясь местным органам власти, что не могло не беспокоить губернаторов и министра внутренних дел. Увидев со стороны адвокатов серьезную угрозу, министр внутренних дел Д. А. Толстой отмечал: «Отсутствие на местах близкой и доступной населению власти, от которой крестьяне могли бы получить законную защиту и полезные по своим делам указания, имеет еще другую невыгодную сторону. Оно открывает широкое поприще для деятельности сельской адвокатуры - этой худшей язвы наших деревень. В течение последних десяти лет, т. е. со времени упразднения должности мировых посредников, число мелких ходатаев по делам в уездах значительно увеличилось, и они с каждым годом приобретают большее значение в сельском быту» [4, л.д. 331]. Далее министр отмечал, что самым беззастенчивым образом эксплуатируя безграмотных крестьян, адвокаты старались вмешиваться во все спорные сделки, изыскивали поводы к новым тяжбам, извлекая при этом свою выгоду.

Еще один недостаток в области правления министр видел в деятельности самого волостного управления, заключавшего в себе всю полноту власти и являвшегося единственным государственным учреждением, с которым крестьянину приходилось иметь дело. Как иронически отмечал В. Поливанов: «Если крестьянину приходится сталкиваться с другими правительственными учреждениями, то он уже не настоящий крестьянин, т. е. или промышленник, или торговец, или же, наконец, по определению урядника, „беспокойный элемент"» [21, с. 63]. Несмотря на то, что волостные правления создавались под руководством министра внутренних дел и были ему подотчетными, за этими органами отсутствовал надлежащий контроль, что не могло не являться серьезным аргументом для формирования нового органа правления, на который можно было бы возложить этот контроль. По итогам сенаторской ревизии в юго-восточных губерниях с 1875 по 1880 гг. к ответственности были привлечены 720 сельских должностных лиц. Ими были растрачены суммы в размере 226 915 руб. [4, л.д. 332-332 об.]. Все это доказывало, что волостное управление не находится на должной высоте и слабо представляет органы государственной власти на местном уровне.

При наличии достаточного количества органов власти «сельское общественное управление действовало вне всякого правительственного контроля» [4, л. д. 332]. Это, с одной стороны, способствовало превышению и бездействию власти, неисполнению закона, лихоимству и другим преступлениям и проступкам со стороны волостных старшин и сельских старост, а также и других должностных лиц крестьянского управления. «Несостоятельность крестьянских учреждений была настолько очевидной, что отстаивать их никто не решался, т.к. они не соответствовали ни духу народной жизни, ни требованиям отвлеченной справедливости. Со всех сторон сыпались жалобы на неустроенность сельского управления» [8, с. 27]. Идея подготовки и проведения контрреформы**

принадлежала министру внутренних дел графу Д. А. Толстому, который поручил разработку этой реформы А. Д. Пазухину - правителю канцелярии Министерства внутренних дел [15, с. 451-463].

Главной целью проектируемой реформы, которую указал Д. А. Толстой в своем письме от 5 февраля 1887 г. на имя императора, являлось «устранение существующего в сельской местности безвластия и происходящих, вследствие сего, беспорядков в крестьянском общественном управлении и неурядиц в сельском быту, путем упразднения существующей крестьянской формы правления и образования на местах особого органа, который сосредоточивал бы в своих руках все важные интересы сельского населения и был снабжен необходимыми полномочиями для поддержания на вверенной территории порядка и спокойствия» [4, л. д. 338]. Таким органом, по мнению реформаторов, должен был являться институт земских участковых начальников, проект создания которого и его предварительное рассмотрение были поручены заместителю министра внутренних дел тайному советнику князю К. Д. Гагарину [8, с. 31].

С этой целью планировалось упразднить уездные по крестьянским делам присутствия, образовать на местах особые органы управления, которые сосредоточивали бы в своих руках все важнейшие интересы сельского населения и были бы уполномочены поддерживать порядок и спокойствие на вверенной им территории. Этим органам предполагалось присвоить наименование земских начальников, являющихся единоличными и низшими, а второй инстанции - в лице съездов таких начальников, являющихся коллегиальными [3, л.д. 5].

Название вновь введенного должностного лица «земский начальник» Д. А. Толстой обосновал наделенностью его весьма существенной административно-судебной властью. По закону это название должно было соответствовать значению и свойствам этой власти. Такому требованию более других могло бы удовлетворить название «земский начальник», с присоединением к нему номера участка, которым он будет заведовать, и наименования подлежащего уезда (земский начальник такого-то участка, такого-то уезда) [3, л.д. 17]. Далее, обосновывая название новой должности, министр внутренних дел указывал, что «корпус земских начальников будет состоять из числа принадлежащих к дворянскому сословию местных земских людей, а свойства их деятельности касаются интересов потребностей землевладельческого класса, направленных к охранению земского мира» [3, л. д. 17 об.; 13, с. 49].

Уезд планировалось разделить на особые земские участки, каждый из которых вверялся единоличной власти земского начальника. В лице земских начальников признавалось необходимым соединить административную власть с судебными полномочиями.

По Положению о земских начальниках, надзор за их деятельностью и деятельностью их съездов возлагался на губернаторов каждой губернии и губернское по крестьянским делам присутствие. Высший надзор за деятельностью губернских по сельским делам присутствий предполагалось сосредоточить в ведении министра внутренних дел с тем, чтобы он разрешал жалобы на неправильные действия, распоряжения, постановления и решения упомянутых учреждений и входил с предоставлениями в Правительствующий Сенат об отмене явно незаконных или неправильных постановлений губернских присутствий. Согласно Проекту, земский начальник должен был получать 2500 руб. за год, из которых 1200 руб. - жалованья, 650 - столовых и 650 - на канцелярские расходы [4, л. д. 345; 13, с. 53].

Острая борьба при разработке проекта положения о земских начальниках развернулась вокруг сохранения или ликвидации мирового суда и определения судебной компетенции вновь сформированного органа. При составлении Проекта о земских участковых начальниках, как свидетельствуют архивные источники, министр внутренних дел граф Д. А. Толстой осознавал, что при одновременном сохранении двух институтов в лице земского начальника и мирового судьи пострадает первый, если наряду с этим будет сохранен авторитет мирового судьи как избираемого и, следовательно, зависящего от местных избирателей, «так как всякому, живущему в деревне, известно, что в глазах малообразованного народа он не есть представитель правительственной власти, а есть что-то вроде защитника личных крестьянских интересов от всяких требований, основанных на правах помещика или местной полицейской, т. е. правительственной власти» [6, л. д. 3-5].

Сам же Д. А. Толстой как министр внутренних дел, лицо, ответственное за охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, не мог не оценить процессуального статуса земского начальника, который заменил бы мирового судью. Обосновывая факт ликвидации института мирового суда, он в письме на имя императора от 18 декабря 1886 г. отмечал: «Достоинство власти требует, чтобы каждое такое нарушение, в случае его обнаружения, было бы немедленно прекращено, а нарушитель безотлагательно подвергнут взысканию. Только быстрым пресечением беспорядков можно поддерживать порядок» [7, л. д. 18 об.]. Однако, как дальше отмечал министр, «по маловажным проступкам разбирательство судебных установлений неблагоприятно отражается на ходе управления. Суды, обязанные руководствоваться установленным для них сложным и, вследствие того, неизбежно медленным порядком производства, склоненные по самому свойству своей деятельности придавать преимущественное значение формальной стороне дела и не ответственные за общественный порядок и спокойствие, не оказывают и не могут оказывать надлежащей поддержки административным учреждениям в их борьбе с беспорядками» [7, л. д. 19].

Оценивая административно-судебную власть земского начальника, министр высказывался таким образом: «Перед законодателем лежат ныне два пути, между коими нет и не может быть компромисса: или следует сохранить мировую юстицию во всей ее неприкосновенности и отказаться от правильного преобразования местных по крестьянским делам учреждений, или же, приступив к такому преобразованию, надлежит передать в ведение учреждаемых новых властей ту часть подсудных мировой юстиции дел, сосредоточение которых в ведомстве упомянутых властей

обусловливается самым существом этих дел, интересами населения и потребностями управления». Со своей стороны, министр внутренних дел признает последнюю меру безусловно необходимой и практически удобоисполнимой [3, л. д. 16]. Как видим, министр внутренних дел остро поставил вопрос о ликвидации мирового суда и не оставил компромисса, отдавая тем самым предпочтение административно-судебным полномочиям института земских начальников.

Проект Положения был разослан Государственной канцелярией для заключения в ряд министерств и ведомств, и уже с начала марта 1887 г. в Государственный совет стали поступать замечания на представление министерства внутренних дел [13, с. 54].

Поскольку дело касалось ликвидации мирового суда, находящегося под юрисдикцией министра юстиции, «серьезные возражения содержались в отзыве Н. А. Манасеина» [13, с. 54]. В своем письме от 19 марта 1887 г. на имя господина Государственного секретаря по проекту Положения о земских начальниках министр юстиции Манасеин писал: «Обнаруженные несовершенства существующего порядка, убеждая в ненормальности того или другого положения вещей, не всегда, однако же, дают ясные и вполне определенные указания, какими средствами можно исправить замеченное зло». Далее Манасеин отмечал, что дела законодателя требуют большей осмотрительности, и «мера, принятая ошибочно, не только не устранит замеченных недостатков, но и породит еще новые, может быть, более тяжкие» [3, л.д. 139].

В качестве примера был назван порядок преобразования крестьянских учреждений в 1874 г. К концу 60-х гг. институт мировых посредников перестал стоять на той высоте, на которой он был в первое время своего существования, и к 1874 г. мировые посредники были ликвидированы.

Анализируя причину современного печального состояния крестьянского самоуправления, министр юстиции писал: «.. .она коренится единственно или, по крайней мере, главнейшим образом в слабости и отдаленности органов, надзирающих за сим управлением, и что устранение этой причины поведет к существенному упорядочению крестьянского дела» [13, с. 54].

По заключению Н. А. Манасеина, «предложенный проект не будет в состоянии исполнить на практике благих предначертаний законодателя, и введение в действие этого проекта может неблагоприятным образом отразиться на всем строе местного управления и затруднит ход преобразовательной деятельности правительства в будущем времени». Еще одно опасение против учреждения института земских начальников было отмечено в связи с обширными административными и карательными полномочиями создаваемого органа, не подчиненного контролю. С одной стороны, проводимые изменения едва ли принесут за собой ожидаемые благоприятные результаты, а с другой - увеличат многоначалие в уезде [3, л.д. 147].

Министр юстиции не мог оставить без внимания предложения Д. А. Толстого о ликвидации мирового суда, находящегося под его подчинением, и передаче функции суда вновь сформированному институту земских начальников. Н. А. Манасеин по данному факту отмечал: «Трудно было бы привести ныне твердые основания к разделению дел судебно-полицейской расправы на две категории и поручению одной из сих категорий введению особых судей, под надзором и руководством Министра внутренних дел» [3, л. д. 150]. Руководитель Министерства юстиции был согласен с тем, что мировой суд страдает многими несовершенствами, и признавал необходимость ускорения и упрощения судебного производства, а также приближения суда к населению. Все соображения по этому поводу, как отмечено было им далее, «в равной мере будут относиться ко всем делам судебно-полицейской расправы, и могли бы послужить лишь поводом к переустройству мирового суда, а не к разделению власти мирового судьи между двумя должностными лицами в уезде» [3, л. д. 150].

Согласимся с мнением П. А. Зайончковского о том, что Н. А. Манасеин выступает противником проекта в целом и противником таких мер, которые с введением института земского начальника «были бы направлены на восстановление прежних утраченных прав дворянства над личностью крестьян» [13, с. 56]. Надо отметить, что тринадцать членов Государственного совета, голосовавших за проект Д. А. Толстого, тоже опасались неправильного толкования выбора земских начальников исключительно из числа дворян и «истолкования злонамеренными лицами в смысле попытки вернуть утраченные дворянством в 1861 г. права над крестьянами, вызвав крайне опасные смуты» [3, л. д. 859]. При этом при голосовании они стремились к тому, чтобы улучшить положение крестьян и восстановить их доверие.

Крестьянство составляло не менее 80 % населения империи, и если оно, «утратив надежду на правительство, начнет исправлять зло помимо, и, так сказать, вне правительственного руководства, то это может вызвать глубокие потрясения всего государственного строя, размеры и последствия коих в настоящее время едва ли возможно предвидеть» [3, л. д. 856]. Свое возражения против введения Положения о земских начальниках составили М. С. Каханов и член Государственного совета статс-секретарь Б. П. Мансуров. Каханов выступил против передачи судебных функций земским начальникам. Создание особых судов, по мнению Каханова, подчиненных министру внутренних дел и не имеющих никакого отношения к Министерству юстиции и кассационным департаментам Сената, никоим образом недопустимо, так как процесс судопроизводства будет резко отличаться от основных положений судебных уставов [13, с. 58]. В своем отзыве на проект Положения Б. П. Мансуров предупреждал министра внутренних дел о том, что вряд ли найдется достаточное количество того контингента, из которых можно будет избирать значительное число требуемых кандидатов: «Министр сильно рассчитывает на множество военных офицеров, громадное большинство этих лиц не принадлежат к дворянству. Мировые посредники первого набора были дворяне, как отмечал Мансуров, а потом стали покидать занимаемые должности» [3, л. д. 765]. По его словам, каждый дворянин думает «лучше

мирно жить с крестьянами и заниматься личными собственными делами» [3, л. д. 765], чем занимать государственную должность по месту своего жительства.

Министр государственных имуществ М. Н. Островский в своем кратком отзыве выражал полное сочувствие представленному проекту [13, с. 56]: нельзя «не отдать составителям его полной справедливости в весьма тщательной разработке находившегося в их распоряжении материала и строгой последовательности сделанных из него выводов. Не могу не выразить, безусловно, своего согласия как с главными началами, положенными в основание проекта, так и вообще с постановкой всего дела, которое считаю совершенно правильным» [13, с. 56-57; 3, л. д. 245]. Однако каких-либо замечаний он в своем ответе не сделал и по данному факту отметил: «Я не желаю в настоящее время обременять ими Ваше Сиятельство и предоставлю себе высказать эти замечания устно, при рассмотрении проекта в государственном Совете, и что они для задуманного преобразования существенного значения не имеют» [3, л.д. 245].

Отзыв государственного контролера Д. М. Сольского от 21 февраля 1887 г. состоял из двух частей. В первой части он не возражал против предположенных окладов земского начальника: «... если бы содержание их и вызвало некоторые новые расходы для земства» [3, л.д. 246], то, по его мнению, «.это обстоятельство не должно служить препятствием к осуществлению, столь давно ожидаемого и необходимого» [3, л. д. 246]. Кроме того, Сольский одобрял назначение земского начальника от правительства: «.это восполнит важный у нас недостаток наблюдения и руководства над крестьянскими самоуправлениями» [3, л.д. 246 об.]. Вторая часть отзыва государственного контролера касалась обязанностей земского начальника: «Обязанности земских начальников, писал Сольский, необходимо определить таким образом, чтобы они не были завалены слишком большим числом мелких дел, особенно требующих исполнения многих формальностей и ведущих за собой ответственность за формальные нарушения». В своем отзыве Сольский высказывал также опасения, не будут ли земские начальники при многочисленности судебных дел и своих административных обязанностей затруднены делами такого рода, которые требуют специальной юридической подготовки [13, с. 57; 3, л. д. 248]. Кроме того, Сольский предлагал расширить полномочия земского начальника по административным делам: «.в случае надобности, могли бы безотлагательно принимать меры и давать нужные распоряжения, хотя бы в отсутствии полиции или земской власти подлежащего им участка, необходимые для охранения общественной безопасности и благосостояния» [3, л. д. 248 об.].

Министр финансов И. А. Вышнеградский поддержал проект Д. А. Толстого как «необходимость для установления прочного порядка в сельских местностях империи» [13, с. 57; 3, л.д. 249]. При этом, защищая ведомственный интерес, министр финансов выступил против установления годового жалования земским начальником в размере 2500 руб. По мнению Вышнеградского, жалование для земского начальника достаточно установить в размере 1500 руб. Его министр считал «достаточным для лиц, живущих в своих имениях» [3, л. д. 150]. В своем ответе министр внутренних дел вновь обосновал необходимость проведения реформ в системе крестьянского самоуправления и представил свои возражения к отзывам должностных лиц, участвующих в обсуждении вопроса [5, л. д. 2-44; 3, л. д. 258-386].

К сожалению, Д. А. Толстому не удалось довести до завершения земскую реформу, он скончался до рассмотрения проекта в Государственном совете. Назначенный в 1889 г. на пост министра внутренних дел И. Н. Дурнов поддержал идеологию и основные начинания как земской реформы, так и реформы избирательной системы своего предшественника [23, с. 284; 20, с. 190-206; 9, с. 141-152].

16 января 1889 г. в Общем собрании Государственного совета обсуждались поступившие из Соединенных департаментов разногласия. В результате голосовании «за» проект Положения проголосовали тринадцать членов, а тридцать девять проголосовали «против» [13, с. 167].

Тринадцать членов Общего собрания Государственного совета изложили свое особое мнение, которое повторило позицию министра внутренних дел, а также причины, по которым они голосовали за поддержку проекта [3, л. д. 855-859 об.].

29 января 1889 г. Александр III на решение Общего собрания Государственного совета наложил следующую резолюцию: «Соглашаясь с мнением 13 членов, желаю, чтобы мировые судьи в уездах были упразднены для того, чтобы обеспечить нужное количество надежных земских начальников в уезде и облегчить уезду тяжесть платежей. Часть дел мировых судей может перейти к земским начальникам и в волостные суды, а меньшая часть, более важные дела, могли бы отойти к окружным судам. Во всяком случае, непременно желаю, чтобы эти изменения не помешали окончательному рассмотрению проекта до летних вакаций» [13, с. 68; 10, с. 38; 12, с. 46].

12 июля 1889 г. было издано «Положение о земских участковых начальниках» [2]. На территории Российской империи земские начальники вводились постепенно, начиная с 1890 г. С 1 февраля 1890 по 1 октября 1901 гг. они начали действовать в тридцати пяти губерниях [10, с. 40] и были ликвидированы Постановлением Временного правительства от 30 июня 1917 г. [17, с. 217-278].

Исследование роли Министерства внутренних дел в формировании и законодательном закреплении института земских начальников дает нам возможность сделать некоторые выводы. Деятельность Министерства внутренних дел по введению корпуса земских начальников не стоит рассматривать только с позиции «усиления административно-полицейского гнета в деревне под эгидой поместного дворянства» [13, с. 42]. Но, как нам представляется, защищая ведомственный интерес, Министерство внутренних дел также обеспечивало стабильную деятельность государственных органов в сельской местности, а также охрану общества и государства. По своему функциональному назначению земский начальник играл роль представителя органов исполнительной власти, управляя

и надзирая за органами крестьянского самоуправления, выполнял полицейские функции, чего в те времена так не хватало, и найти какую-либо альтернативную фигуру из числа должностных лиц не представлялось возможным.

Выступая в роли мирового судьи, рассматривая уголовные дела, привлекая к ответственности виновных лиц, налагая на них различные наказания, вплоть до ареста, земский начальник разбирал гражданские дела, рассматривал различные иски, возникающие повседневно между крестьянами. Хотя в замене мирового судьи земским начальником были уклонения от принципов судебных преобразований, но эффективность деятельности земского начальника была очевидна, и «при всех его недостатках он сыграл конструктивную роль в крестьянском управлении» [12, с. 161]. Земский начальник иногда и не пользовался уважением среди сельского населения, но его авторитет был высок.

Уникальность проводимой реформы заключалась еще и в том, что министру внутренних дел удалось не только сформировать институт земских начальников, но и обеспечить успешное его функционирование в течение 28 лет, т. е. до развала самой империи. В настоящее время в механизме правоохранительной системы нашего государства нет должностного лица, имеющего такие полномочия, какие имел земский начальник. Но накопленный историко-правовой опыт формирования и организации деятельности института земских начальников был бы полезен для многих должностных лиц правоохранительной системы, обеспечивающих в сельской местности современной России безопасность общества и государства.

Примечания

* Систематизированные материалы Особой комиссии для составления проекта местного управления под председательством статс-секретаря М. С. Каханова, в которую вошли ревизовавшие сенаторы М. Е. Ковалевский, обследовавший Казанскую и Уфимской губернии, С. А. Мордвинов - Воронежскую и Тамбовскую, А. А. Половцев - Киевскую и Черниговскую, и И. И. Шамшин - Самарскую и Саратовскую, были опубликованы отдельным изданием [19].

** По словам П. А. Зайончковского, впервые программа контрреформ в ее наиболее полном виде была изложена в 1885 г. А. Д. Пазухиным в статье «Современное состояние России и сословный вопрос» на страницах «Русского вестника», которая несколько позднее была издана в виде отдельной брошюры под тем же наименованием [18, с. 43].

Список литературы

1. ПСЗ. - Собр. 2. - Т. XLIX. - № 53678.

2. ПСЗ. - Собр. 3. - Т. IX. - № 6196.

3. РГИА. - Ф. 1149. - Оп. 11. - Ед. хр. 44А.

4. РГИА. - Ф. 1282. - Оп. 2. - Д. 17.

5. РГИА. - Ф. 1282. - Оп. 2. - Д. 20.

6. РГИА. - Ф. 1282. - Оп. 2. - Д. 21Б.

7. РГИА. - Ф. 1284. - Оп. 241. - Д. 51.

8. Башкирева, Н. В. Земские участковые начальники Воронежской губернии: состав, функции, деятельность (1889-1917 гг.) : дис. ... канд. ист. наук. - Воронеж, 2010.

9. Борисов, А. В. Министры внутренних дел России. 1802 - октябрь 1917 / вступ. ст. В. Ф. Некрасова и В. П. Сальникова; Санкт-Петербургский ун-т МВД России; Академия права, экономики безопасности жизнедеятельности. СПб.: Фонд «Университет», 2000.

10. Бузанова, Н. А. Земские начальники Тамбовской губернии (1889-1917 гг.) : дис. ... канд. ист. наук. - Тамбов, 2005.

11. Горская, Н. И. Земство и мировой суд в России: законодательство и практика второй половины XIX века: конец 50-х - конец 80-х гг. : дис. ... докт ист. наук. - М., 2009.

12. Гурьянов, М. М. Институт земских начальников в конце XIX - начале XX вв. и его региональной особенности : дис. ... канд. юрид. наук / Вят. ГГУ. - Киров, 2007.

13. Зайончковский, П. А. Закон о земских начальниках 12 июля 1889 года // Научные доклады Высшей школы. - Сер. «Ист. науки». - 1961. - № 2.

14. Зайончковский, П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. - М., 1970.

15. Захарова, Л. Г. Александр II и отмена крепостного права в России. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2001.

16. Захарова, Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. - М., 1968.

17. Звонцова, А. В. Институт земских начальников в России в эпоху консервативной стабилизации и реформаторском процессе в 80-е гг. XIX — начале XX вв. (по материалам Тульской губернии) : дис. ... канд. ист. наук / Тульский гос. пед. ун-т им. Л. Н. Толстого. - Тула, 2006.

18. Исторические науки. - 1961. - № 2.

19. Материалы Особой комиссии для составления проектов местного управления. - СПб., 1881. - Т. 1-2.

20. Нижник, Н. С., Сальников, В. П., Мушкет, И. И. Министры внутренних дел Российского государства ( 1802-2002) : биобиблиограф. справ. / Санкт-Петербургский ун-т МВД России; Академия права, экономики и безопасности жизнедеятельности. - СПб.: Фонд «Университет», 2002.

21. Поливанов, В. Записки земского начальника // Русская мысль. - 1917. - Май-июнь.

22. Устьянцева, Н. Ф. Институт мировых посредников в системе государственного строя России (1861-1863 гг.) : дис. ... канд. ист. наук. - М.: МГУ им. М. В. Ломоносова, 1984.

23. Шутов, А. Ю. Российское земство и европейская традиция местного самоуправления (формирование представительства в местном самоуправлении России и Европы второй половины XIX — начале XX века). - М.: Москов. ун-т, 2011.

Literature

1. PSZ. - Sobr. 2. - T. XLIX. - # 53678.

2. PSZ. - Sobr. 3. - T. IX. - # 6196.

3. RGIA. - F. 1149. - Op. 11. - Ed. hr. 44A.

4. RGIA. - F. 1282. - Op. 2. - D. 17.

5. RGIA. - F. 1282. - Op. 2. - D. 20.

6. RGIA. - F. 1282. - Op. 2. - D. 21B.

7. RGIA. - F. 1284. - Op. 241. - D. 51.

8. Bashkireva, N. V. Zemskie uchastkovyie nachalniki Voronezhskoy gubernii: sostav, funktsii, deyatelnost (1889-1917 gg.) : dis. ... kand. ist. nauk. - Voronezh, 2010.

9. Borisov, A. V. Ministryi vnutrennih del Rossii. 1802 - oktyabr 1917 / vstup. st. V. F. Nekrasova i V. P. Salnikova; Sankt-Peterburgskiy un-t MVD Rossii; Akademiya prava, ekonomiki bezopasnosti zhiznedeyatelnosti. SPb.: Fond «Universitet», 2000.

10. Buzanova, N. A. Zemskie nachalniki Tambovskoy gubernii (1889-1917 gg.) : dis. ... kand. ist. nauk. - Tambov, 2005.

11. Gorskaya, N. I. Zemstvo i mirovoy sud v Rossii: zakonodatelstvo i praktika vtoroy polovinyi XIX veka: konets 50-h - konets 80-h gg. : dis. ... dokt ist. nauk. - M., 2009.

12. Guryanov, M. M. Institut zemskih nachalnikov v kontse XIX - nachale XX vv. i ego regionalnoy osobennosti : dis. ... kand. yurid. nauk / Vyat. GGU. - Kirov, 2007.

13. Zayonchkovskiy, P. A. Zakon o zemskih nachalnikah 12 iyulya 1889 goda // Nauchnyie dokladyi Vyisshey shkolyi. - Ser. «Ist. nauki». - 1961. - # 2.

14. Zayonchkovskiy, P. A. Rossiyskoe samoderzhavie v kontse XIX stoletiya. - M., 1970.

15. Zaharova, L. G. Aleksandr II i otmena krepostnogo prava v Rossii. - M.: Rossiyskaya politicheskaya entsiklopediya (ROSSPEN), 2001.

16. Zaharova, L. G. Zemskaya kontrreforma 1890 g. - M., 1968.

17. Zvontsova, A. V. Institut zemskih nachalnikov v Rossii v epohu konservativnoy stabilizatsii i reformatorskom protsesse v 80-e gg. XIX — nachale XX vv. (po materialam Tulskoy gubernii) : dis. ... kand. ist. nauk / Tulskiy gos. ped. un-t im. L. N. Tolstogo. - Tula, 2006.

18. Istoricheskie nauki. - 1961. - # 2.

19. Materialyi Osoboy komissii dlya sostavleniya proektov mestnogo upravleniya. - SPb., 1881. - T. 1-2.

20. Nizhnik, N. S., Salnikov, V. P., Mushket, I. I. Ministryi vnutrennih del Rossiyskogo gosudarstva (1802-2002) : biobibliograf. sprav. / Sankt-Peterburgskiy un-t MVD Rossii; Akademiya prava, ekonomiki i bezopasnosti zhiznedeyatelnosti. - SPb.: Fond «Universitet», 2002.

21. Polivanov, V. Zapiski zemskogo nachalnika // Russkaya myisl. - 1917. - May-iyun.

22. Ustyantseva, N. F. Institut mirovyih posrednikov v sisteme gosudarstvennogo stroya Rossii (1861-1863 gg.) : dis. ... kand. ist. nauk. - M.: MGU im. M. V. Lomonosova, 1984.

23. Shutov, A. Y. Rossiyskoe zemstvo i evropeyskaya traditsiya mestnogo samoupravleniya (formirovanie predstavitelstva v mestnom samoupravlenii Rossii i Evropyi vtoroy polovinyi XIX — nachale XX veka). - M.: Moskov. un-t, 2011.