Доктрина – организующая идея: предложения по содержанию Градостроительной доктрины Российской Федерации

Доктрина - организующая идея: предложения по содержанию Градостроительной доктрины Российской Федерации

И.В.Лазарева, Г.А.Лебединская, Г.Л.Мельникова

В связи с разработкой в РААСН проекта Градостроительной доктрины Российской Федерации в статье предлагается наше представление о содержании ее как государственного документа. По нашему мнению, в Градостроительной доктрине должны быть положения, которые сегодня не сформулированы в существующих законах, но необходимы во исполнение Конституции. Собственно Градостроительная доктрина нужна как идея организации пространства страны.

Доктрина как стратегический документ государства в определенной сфере деятельности должна содержать основную стратегическую цель государства для достижения ее в конкретный временной период, представлять собой организующую идею. Примерами выражения основной стратегической цели (идеи) могут быть сформулированные ранее различные доктрины.

Так, основой Доктрины вооруженных сил, принятой в XVIII веке, стала организующая идея «сбережения российского народа». Идеологом этого документа был граф Петр Иванович Шувалов (1710-1762), на которого возлагалась обязанность обеспечения безопасности Российского государства. Известно адресованное ему письмо М.В.Ломоносова 1761 года «О сохранении и размножении российского народа». Указ 1781 года императрицы Екатерины II «Слово о избранти вы-годныхъ местъ для построения вновь городовъ, в разсуждет'и здрав1'я человеческаго» содержит требование выбрать места, в пределах которых можно жить не заболевая. В XIX веке была разработана доктрина управления пространством расселения народов России, реализованная в новой системе административного управления с изменением границ земельного фонда страны.

В XX веке была реализована доктрина создания СССР как многонационального социалистического государства, цели которой определялись требованиями: обеспечения безопасности и охраны границ государства; освоения природных ресурсов страны; вовлечения и развития интеллектуального потенциала народа; изменения прежних укладов хозяйства в связи с масштабными структурными преобразованиями (индустриализация, коллективизация и т.д.). В XXI веке на период до 2020 года выдвинута доктрина национального протекционизма, ориентированная на несырьевое будущее России, переход на новый интеллектуальный и технологический уровень социального и экономического развития.

Разработка концепции Градостроительной доктрины в Российской академии архитектуры и строительных наук была начата после обсуждения экологических основ Военной док-

трины России в Военной академии Генерального штаба ВС РФ в 1994 году, на котором ведущим научным сотрудником ЦНИИП градостроительства, членом ученого совета Университета им. В.И.Вернадского, доктором технических наук И.В.Лазаревой была доложена организующая идея формирования городов и иных поселений, способствующая сохранению народа и развитию его творческого потенциала [1].

Необходимость в Градостроительной доктрине обусловлена задачами обеспечения гарантированных Конституцией РФ прав граждан на благоприятную среду проживания, свободное экономическое пространство, что, по нашему мнению, должно быть закреплено в законодательстве в виде основ и принципов организации пространства, среды жизнедеятельности населения страны. В существующей системе законов по территориальному планированию такие принципы изложены недостаточно полно и системно, не обеспечена его интеграция в создаваемую систему государственного стратегического планирования [6, 9, 10].

Конституционное понятие «территория» не расшифровано в федеральных законах, даже в Земельном кодексе Российской Федерации. Содержание его зафиксировано только в редакции федерального закона от 1 апреля 1993 года № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» (ст.1), согласно которому государственная граница РФ «определяет пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства), то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации». В Градостроительном кодексе Российской Федерации понятие территориального планирования не связано с другими системами планирования.

Стратегическая цель Градостроительной доктрины состоит в законодательном обеспечении единства экономического пространства градостроительными методами; организации пространства и среды жизнедеятельности по плану; сбережении территории для будущих поколений. Реализация этой цели потребует формулировки основных понятий, обоснования принципов организации пространства и их закрепления в законодательстве Российской Федерации.

Градостроительная доктрина как стратегический документ должна быть ориентирована на выбор территорий с позиций «здрав1'я человеческаго»; организацию территориального фонда страны для формирования систем расселения; минимизацию противоречий между урбанизированными пространствами и природными ландшафтами. Мы считаем, что Градостроительная доктрина должна содержать совокупность

следующих фундаментальных установок по организации пространства.

1. Конституцией РФ провозглашена направленность политики государства на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Организация пространственного базиса общественной жизни и развития территории Российской Федерации рассматривается в качестве основы безопасности среды жизнедеятельности человека/населения [3-5].

Пространственное планирование необходимо осуществлять во исполнение конституционных принципов целостности территории Российской Федерации (ст. 4), ее сбалансированного развития как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9), единства экономического пространства, свободы экономической деятельности (ст. 8) и в целях реализации гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан на жилище, на благоприятную окружающую среду (ст. 40, 42), на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям с учетом обязанности сохранения исторического и культурного наследия страны (ст. 44).

2. В сфере пространственного развития указанные статьи Конституции РФ определяют необходимость создания соответствующей пространственной среды с учетом требований:

- связности территории Российской Федерации и оснащенности ее необходимыми видами инфраструктур;

- обеспечения условий равной пространственной доступности всех необходимых для жизнедеятельности населения объектов, центров обслуживания, мест приложения труда;

- сохранения природного потенциала территории, обоснованности мероприятий по ее освоению, использованию и охране;

- регулирования расселения, в частности развития городов и систем взаимосвязанного расселения;

- обеспечения качества среды, благоприятной и комфортной для жизнедеятельности человека.

К необходимым принципам организации территории относятся: связность территории, управляемость, системность, иерархичность уровней и последовательность разработки документации стратегического планирования, соподчиненность решений и обязательность учета положений документации вышестоящего уровня, установление границ рассмотрения градостроительных объектов с учетом всего ареала их влияния на территорию, совместное планирование взаимосвязанных поселений и их систем, приоритет общественных интересов перед частными (защита частных интересов основана на нормах Гражданского и Земельного кодексов), нормирование основных показателей и параметров среды.

3. Любая градостроительная деятельность, касающаяся освоения и использования территории, должна осуществляться в соответствии с планом; в рамках генерального плана (главного и общего) необходима координация всех

отраслевых решений. Генеральный план есть средство согласования всех интересов на территории - общественных, отраслевых, корпоративных, частных, - которое следует обеспечивать комплексностью рассмотрения всего круга вопросов пространственного развития. Выработка форм организации пространства осуществляется на основе изучения происходящих на территории процессов, влияющих на структуру систем расселения и качество среды жизнедеятельности, а также территориального анализа, обязательного при выборе территорий для новой застройки вне зон вероятных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возможного затопления, радоновой эманации, других факторов и ограничений, указанных в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Исходной документацией должны стать предпроектные проработки [5].

4. Выразителем общественных интересов и заказчиком документации пространственного планирования должна быть власть - органы государственной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ, местного самоуправления, опирающиеся на мнение профессионалов и необходимые исследования происходящих на территории процессов. Генеральный план является составной частью документов стратегического планирования, базой для принятия административных и управленческих решений.

5. Города и системы расселения необходимо рассматривать как единые образования и сложные территориальные и социально-экономические системы с целью организации взаимоувязанного развития всех подсистем - жилье, промышленность, транспорт, наука, отдых, система обслуживания, рекреация и озеленение - и с учетом обеспечения баланса интересов, резервов для расширения, а также возможности изменения их границ, развития в системе смежных территорий в рамках агломераций. Для понимания роли городов и городских систем в общественном развитии как проводников инноваций, реального влияния на процессы пространственного развития, формы расселения и т.д. необходимо исследование их социально-культурного потенциала, городских процессов, городского пространства в контексте процесса урбанизации. Все это нужно закрепить в законодательстве.

6. Под градостроительством следует понимать сферу конструктивной деятельности государства, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц и их объединений по созданию среды жизнедеятельности населения и организации территории Российской Федерации, ее частей, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, городов и других поселений с целью эффективного, согласованного и сбалансированного выполнения ими социальных, экономических, экологических функций.

Градостроительство как область конструктивной практики освоения территорий, преобразовательной деятельности человека под влиянием урбанизации, социально-экономических, демографических, природных, техногенных, культур-

ных, городских процессов имеет результатом качественное изменение окружения, пространственной среды, в которой находится общество, - всей среды его жизнедеятельности, включая экономическое пространство, сеть поселений, города и их системы, инженерные сооружения, объекты недвижимости, ландшафты, окружающие природные территории.

7. Градостроительство и территориальное планирование как неотъемлемая составная часть стратегического планирования увязаны прямыми и обратными связями со стратегиями социально-экономического развития, национальной безопасности, отраслевыми стратегиями [9]. В процессе организации пространства как части стратегического планирования увязываются в качестве неотъемлемых составляющих социально-экономические, демографические и социально-культурные процессы, в том числе регулирование миграции населения, развитие городов и агломераций, освоение природных ресурсов, туризм, транспортное обслуживание, строительство крупных инженерных сооружений, обеспечение экологического благополучия территории, предупреждение чрезвычайных ситуаций [9,10]. Это позволяет учитывать синергию пространства для обеспечения

национальной безопасности и единства социально-экономического пространства страны.

8. Во исполнение Конституции РФ необходима общая стратегия в области расселения на территории Российской Федерации.

Стратегия пространственного (регионального) развития Российской Федерации - документ государственного стратегического планирования, часть стратегического прогноза, определяющего на период до 30 и более лет цели, задачи, параметры расселения, основные приоритеты и направления регионального развития страны.

Значимость территориального планирования как неотъемлемой составляющей стратегического планирования предопределяют особенности пространства Российской Федерации, в первую очередь величина ее территории, большие региональные различия, контрастность расселения и неравномерность социально-экономического развития, разнообразие природных условий. Современные изменения границ государства (возвращение Крыма, изменение статуса Охотского моря) подтверждают тезис о том, что принципиальным положением Градостроительной доктрины Российской

НЩТОРИЧИКАЯ

НЛРТЛ Р О С С] и .

Федерации должен стать выбор вектора пространственной стратегии развития страны (см. карту с графической интерпретацией А.Б.Зайцева и О.Н.Осокиной).

Необходимо на федеральном и последующих уровнях обеспечить условия для координации деятельности отраслевых министерств и ведомств, их территориальных органов, осуществляющих стратегическое планирование и разработку государственных программ и проектов, с помощью учетов и кадастров, а также для межотраслевого информационного обмена по вопросам, касающимся территориального развития. Ключевыми понятиями интеграции всех отраслевых мероприятий являются «территория» и «население», поскольку с пространственными различиями связана неравномерность общественного развития, а с населением - весь ход определяющих его социальных, экономических и инновационных процессов [6, 8-10].

Прогнозы, социальные программы, планы социально-экономического развития городов, других поселений, муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, страны в целом должны быть привязаны к населению и территории в рамках общей стратегии расселения.

Расселение как сеть поселений, процесс и одновременно результат распределения населения на территории, ее пространственной организации характеризуется плотностью населения, его видами (городское, сельское), формами (автономное, групповое), величиной и типом поселений, рисунком их взаимного расположения и интенсивностью взаимосвязей [10].

Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации является необходимой составной частью системы документов территориального планирования, интегрирующим документом федерального уровня, задающим стратегию и параметры взаимоувязанного развития городов и других поселений страны на долгосрочную перспективу [8].

Необходимо преодоление негативных тенденций в расселении - к увеличению его неравномерности, усилению контрастности в пользу крупных центров и городских агломераций, их гипертрофированному росту, сверхконцентрации населения в отдельных ареалах, углублению полярности, деградации сети сельских и мелких городских поселений, снижению плотности и развитости обширных периферийных районов [10]. Учитывая тенденцию к концентрации населения в европейской части России, необходимо на макроуровне противопоставить ей государственную политику сдвига полюсов развития на восток. На уровне сети поселений основными направлениями градостроительной политики должны стать развитие малых и средних городов России, возрождение исторических городов, сохранение их историко-культурного наследия, укрепление сельского расселения, ограничение роста крупнейших городов и регулирорвание развития агломераций, формирование безопасной среды жизнедеятельности.

9. Необходимо определить в законодательстве понятия автономного города, городской агломерации, системы расселения. Городские агломерации, в пространстве которых

сегодня сосредоточено более половины городского населения страны, как формы расселения с наибольшим культурным, демографическим, производственным, научным потенциалом должны быть определены в качестве объектов планирования и управления. Необходимо на основе исследования городских, социально-экономических и культурных процессов, определяющих связность городов и других поселений в городских агломерациях, задать основную стратегию их пространственной организации [8-10], закрепить территориальные резервы роста городов с ограничением эксплуатации экологически наиболее ответственных территорий.

Регулирование городских агломераций как объекта планирования и управления состоит в согласованном социально-экономическом и пространственном (территориальном) планировании их развития на основе принципов:

а) единства экономического пространства;

б) связности документов социально-экономического и территориального планирования;

в) единства социальной и инженерной инфраструктуры, общего транспортного обслуживания с целью обеспечения пространственно-временной доступности города - центра агломерации и социально-культурного обслуживания всего ее населения; обеспечения всех поселений агломерации выходом на бесплатные внешние коммуникации;

г) безопасности и комфортности среды проживания; единой природоохранной политики и инфраструктуры;

д) доступа к природе и рекреационным ресурсам, разнообразия ландшафтов, обеспечивающих экологическую надежность агломераций как форм расселения; создания единой системы природных территорий с установлением соответствующих ограничений, а также резервов для поддержания экологического баланса в регионе.

10. Нормирование градостроительных показателей на основе стандартов является средством контроля и достижения необходимого качества среды жизнедеятельности населения. На федеральном уровне в федеральных градостроительных нормативах необходимо задать общие принципы и подходы с определением минимального перечня параметров пространственной среды, входящих в предмет нормирования; на региональном уровне в региональных нормативах - конкретизировать эти принципы с учетом многообразия форм расселения, его урбогеосистемных и этнонациональных культурных основ, особенностей и традиций каждого региона, историко-культурного и ландшафтного своеобразия поселений; на муниципальном уровне - определить соотношение открытых и застроенных пространств применительно к различным планировочным типам застройки, доминанты, силуэтность, пропорции для скульптуры, устанавливаемой на общественных пространствах, расположение относительно рельефа, характер озеленения и т.д.

11. Первоочередные шаги по реализации изложенных подходов к формулировке Градостроительной доктрины, с нашей точки зрения, должны быть следующие:

I. Законодательное обеспечение градостроительства: актуализация Градостроительного кодекса Российской Федерации, внесение статей о пространственном планировании в законопроект «О государственном стратегическом планировании», подготовка законопроекта по регулированию развития агломераций.

II. Разработка Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации как части долгосрочной стратегии развития страны.

III. Введение предпроектных исследований в качестве исходной документации для разработки документов территориального планирования и обоснование нормативно-методических документов по ее составу и содержанию.

IV. Разработка механизмов совместного управления развитием агломераций, регулирования их пространственного развития, включая установление предельных параметров их роста, резервирование территорий для перспективного развития городских поселений.

V. Нормативно-методическое и информационное обеспечение, создание системы стандартов качества среды жизнедеятельности, мониторинг и государственный доклад о пространственном развитии.

Литература

1. Лазарева И.В. Urbi еt огЫ: пятое измерение города. М.: ЛЕНАНД, 2006 (Теоретические основы градостроительства).

2. Владимиров В.В., Саваренская Т.Ф., Смоляр И.М. Градостроительство как система научных знаний. М.: УРСС, 1999.

3. Лазарева И.В.,Лазарев В.В., Мельникова Г.Л. Наследие В.И. Вернадского и идеи градостроительства: pro et contra // Градостроительство. 2013. №2. С. 34-36.

4. Лазарева И.В. Объять национальное пространство. К 100-летию Энциклопедического словаря Ф.Брокгауза и И.Ефрона// Потенциал России. 1999. № 2(5) С. 168-171.

5. Лазарева И.В. Территориальные основы градостроительства. М., 2007.

6. Лебединская Г.А. Некоторые вопросы общего подхода к законодательному обеспечению организации территории Российской Федерации// Academia. 2012. № 3. С. 70-74.

7. Лебединская Г.А. О необходимых показателях пространственного развития Российской Федерации и ее субъектов// Academia. 2013. № 1. С. 66-73.

8. Лебединская Г.А. Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации как необходимая составная часть системы документов территориального планирования// Доклады участников XI Общероссийского форума лидеров стратегического планирования. Санкт-Петербург. 21-23 октября 2012 г. Вып. 15. СПб., 2013. С. 39-41.

9. Лебединская Г.А., Лазарева И.В., Мельникова Г.Л. О предмете градостроительной науки и ее месте в системе государственного стратегического планирования// Academia. 2013. № 3. С. 72-77.

10. Лебединская Г.А. Организация пространства и рас-

селение в системе государственного стратегического планирования // Доклады участников XII Общероссийского форума лидеров стратегического планирования. Санкт-Петербург. 21-23 октября 2013 г. Вып. №16. СПб., 2014. С. 63-65.

Literatura

1. LazarevaI.V. Urbi еt огЫ: pjatoje izmerenije goroda. М.: LENAND, 2006 (Teoreticheskie osnovy gradostroitelstva).

2. Vladimirov V.V., Savarenskaja T.F., SmojarI.M. Gradostroi-telstvo kak sistema nauchnyh znanij. М.: URSS, 1999.

3. Lazareva I.V., Lazarev V.V., Melnikova G.L. Nasledie V.I.Vernadskogo i idei gradostroitelstva: pro et contra // Gra-dostroitelstvo. 2013. № 2. S. 34-36.

4. LazarevaI.V. Objat natsionalnoe prostranstvo. К 100-letiju Enciklopedicheskogo slovarya F.Brokgauza i 1.Е^хта //Potent-cial Rossii. 1999. № 2(5). S. 168-171.

5. Lazareva I.V. Territorialnye osnovy gradostroitelstva. М., 2007.

6. Lebedinskaya G.A. Nekotorye voprosy obshchego podhoda k zakonodatelnomu obespechenju organizatsii territorii Ros-sijskoj Federatsii//Academia. 2012. № 3. S. 70-74.

7. Lebedinskaya G.A. О neobhodimyh pokazatelyah pros-transtvennogo razvitija Rossijskoj Federatsii i jejo subjektov //Academia. 2013. № 1. S. 66-73.

8. Lebedinskaya G.A. Generalnaya shema rasselenija na territorii Rossijskoj Federatsii kak neobchodimaja sostavnaja chast sistemy dokumentov territorialnogo planirovanija // Doklady uchastnikov XI obshcherossijskogo foruma. Sanct-Peterburg. 21-23 oktyabrya 2012 g. Vyp.15. SPb., 2013. S. 39-41.

9. Lebedinskaya G.A., LazarevaI.V., MelnikovaG.L. О predmete gradostroitelnoj nauki i jejo meste v sisteme gosudarstven-nogo strategicheskogo planirovanija// Academia. 2013. № 3. S. 72-77.

10. Lebedinskaya G.A. Organizatsija prostranstva i rasselenije v sisteme gosudarstvennogo strategicheskogo planirovanija // Doklady uchastnikov XII obshcherossijskogo foruma liderov strategicheskogo planirovanija. Sanct-Peterburg. 21-23 oktyabrya 2013 g. Vyp.16. SPb., 2014. S. 63-65.

The Doctrine as an Organizing Idea: Content Proposals

the Town-Planning Doctrine of the Russian Federation.

Ву I.V.Lazareva, G.A.Lebedinskаyа, G.L.Melnikova

The article looks at the aim and the strategic purpose of the Town-Planning Doctrine as a document of national significance, as well as the most important proposals for the improvement of the content and wording of the RF Constitution.

Ключевые слова: Градостроительная доктрина, территориальное планирование, стратегическое планирование, городские агломерации, синергия пространства.

Key words: Town-Planning Doctrine, territorial planning, strategic planning, city agglomerations, space synergy.