Деятельность негосударственных правоохранительных организаций как показатель зрелости гражданского общества

Теория и история права и государства, история правовых учений

25

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ПОКАЗАТЕЛЬ ЗРЕЛОСТИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

ПОЛЯКОВ Александр Иванович

Аннотация. В статье описывается деятельность негосударственных правоохранительных организаций как части гражданского общества в деле охраны правопорядка, оказания правовой помощи гражданам. Автор рассуждает о паритетной роли государственных и негосударственных правоохранительных структур.

Annotation. The article describes the activities of non-governmental law enforcement agencies as a part of civil society in the cause of law enforcement and the provision of legal assistance to the public. The author argues in favour of a parity role of both governmental and non-governmental law enforcement agencies.

Ключевые слова: институты гражданского общества, правоохранительная деятельность негосударственных структур, негосударственная правоохранительная деятельность, охрана и защита частных интересов граждан, правоохранительный механизм, негосударственные судебно-экспертные учреждения, адвокатура, нотариат, третейские суды, институты медиации.

Key words: civil society institutions, law enforcement activities of non-governmental agencies, nongovernmental law enforcement activities, protection and defense of people’s private interests, law enforcement mechanism, non-governmental legal expert institutions, bar, notariat, arbitrage, mediation institutions.

Реализация современной правоохранительной политики России через деятельность негосударственных правоохранительных организаций отражает уровень активности гражданского общества. Как отмечает Е.В. Лебедева, «чем выше степень развития гражданского общества, тем большее участие в реализации функций государства, особенно правоохранительной, осуществляют его институты»1.

Правоохранительная деятельность не ограничивается функционированием только государственных правоохранительных структур. В современных условиях существует множество негосударственных институтов, которые реализуют правоохранительные функции в разных сферах жизни общества, начиная от охраны правопорядка и заканчивая защитой собственности и обеспечения информационной безопасности граждан. Это является показателем зрелости институтов гражданского общества и их способности на равных с государством участвовать в реализации важнейших проектов.

1 Лебедева Е.В. Институты гражданского общества в реализации правоохранительной функции Российского государства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 3.

Реализация правоохранительных функций государства сопряжена с деятельностью государственных уполномоченных структур и институтов гражданского общества. Она направлена на обеспечение охраны и защиты прав и интересов личности и государства. В этой связи государственные правоохранительные функции нужно рассматривать как результат взаимодействия гражданского общества, с одной стороны, и государственных организаций -с другой. Правоохранительные функции реализуются через систему последовательных охранительных действий и юридических услуг, включающих в себя: охрану общественного порядка, профилактику и предупреждение правонарушений, разрешение юридических конфликтов, примирительные мероприятия в форме медиации и т.д.

К структурам, имеющим отношение к негосударственным правоохранительным органам, в соответствии с действующим российским законодательством, относятся органы, правомочные осуществлять правоохранительную деятельность, и институты, реализующие правоохранительные функции. В первую категорию можно включить структуры: а) осуществляющие борьбу с преступностью; б) поддерживающие общест-

26

Юридическая наука. 2014. № 4

венный порядок; в) искореняющие правонарушения.

Именно сюда вписываются частные детективные и охранные агентства, которым, в соответствии с Федеральным законом «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» от 22 декабря 2008 года № 272-ФЗ, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, а частным детективам предоставляется право содействовать правоохранительным органам в предупреждении и раскрытии преступлений, предупреждении и пресечении административных правонарушений.

В данном случае закон делегирует право соответствующим негосударственным организациям, специально учрежденным для оказания охранных услуг, зарегистрированным в установленном законом порядке и имеющим лицензию на осуществление частной охранной деятельности, решать правоохранительные задачи.

Во вторую категорию институтов, реализующих правоохранительные функции (оказывающих юридическую помощь), можно причислить негосударственные организации либо обладающих соответствующими полномочиями (лицензиями) частных лиц.

К данной категории относятся негосударственные судебно-экспертные учреждения, адвокатура, нотариат, третейские суды, институты медиации.

Так как до настоящего времени статус негосударственного судебно-экспертного учреждения законодательно не установлен, юридические лица, как коммерческие, так и некоммерческие, именуют себя «экспертными учреждениями» независимо от их организационно-правовой формы и основного рода деятельности, понимая этот термин максимально расширительно2.

Верховный Суд Российской Федерации определил негосударственные судебно-экспертные учреждения как «некоммерческие организации (некоммерческие партнерства, частные учреждения или автономные некоммерческие организации), созданные в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Фе-

2 Николаева Т.Г., Елагина Е.В., Шашанина Е.М. Некоторые вопросы производства судебной экспертизы негосударственными экспертными учреждениями или лицами, не являющимися государственными экспертами // Криминалисты 2011. № 1

(8) С. 77-81.

деральным законом ”О некоммерческих организациях”, осуществляющие судебно-экспертную деятельность в соответствии с принятыми ими уставами»3. В этой связи данные организации допущены к оказанию юридических услуг наряду с иными негосударственными структурами.

Что касается нотариата и адвокатуры, то данные структуры органично вписались в правоохранительную систему государства и успешно функционируют на протяжении длительного времени. Как отметил в своем исследовании И.Г. Черемных, «нотариат, осуществляя защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, действует от имени государства, в этой связи его деятельность носит публичный характер, направлена на защиту и частных, и публичных интересов, обеспечивает законность и является по своей сути правоохранительной деятельностью»4. Автор считает, что «нотариат выполняет определенные законом полномочия по осуществлению государственной функции по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Эти полномочия делегированы ему государством и для их реализации нотариат в лице нотариусов наделяется определенными властными полномочиями, в силу чего его деятельность приобретает публичный характер и реализуется от имени Российской Федерации». По его мнению, нотариат представляет «уникальный институт с двойственной правовой природой, сочетающий в своей организации и деятельности принцип публичности с выражением и защитой частных интересов конкретных индивидов, в результате чего деятельность нотариата имеет и ярко выраженное частноправовое содержание»5.

Мы разделяем точку зрения исследователя об особенности современного российского нотариата, которая состоит в параллельном функционировании двух категорий нотариусов, одних, работающих в государственных нотариальных конторах, и других, занимающихся частной практикой.

Однако не согласны с его позицией, что «сохранение государственного нотариата противоречит правовой природе нотариата как инсти-

3 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2010 г. № 28 «О судебной экспертизе по уголовным делам».

4 Черемных И.Г. Становление независимого нотариата России как института по осуществлению правоохранительной деятельности : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 5.

5 Там же. С. 21.

Теория и история права и государства, история правовых учений

27

тута гражданского общества, не входящего в

6

систему государственных органов» и что данное состояние «негативно отражается на принципах независимости и беспристрастности нотариусов и экономически нецелесообразно»7.

Считаем, что автор не учитывает значения конкуренции между государственным и негосударственным сегментами нотариата, которая должна способствовать улучшению качества защиты прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц в процессе получения квалифицированной юридической помощи.

Отдельно можно выделить негосударственные структуры, осуществляющие «правоохранительную деятельность» в судебной системе, а именно третейские суды и институты медиации. Безусловно, функционирование названных организаций не связано с охраной общественного порядка, однако их деятельность интегрирована в одно из важных направлений жизни гражданского общества и включает вопросы разрешения экономических и иных споров.

Система третейских судов связана с правоприменительной деятельностью в области гражданско-правовых отношений в соответствии с действующим законодательством и обоюдным волеизъявлением сторон в рамках третейского соглашения. Это один из видов альтернативного урегулирования споров, который получил широкое распространение в нашей стране в последние годы. Третейские суды представляют общественные образования, не обладающие судебной властью, поскольку не осуществляют правосудие.

Процедура третейского разбирательства основана на принципах защиты интересов конкретных участников имущественных споров и потому связана с восстановлением их прав. Это позволяет отнести третейские суды к правоохранительным органам.

Наряду с третейскими судами, в правоохранительной сфере действуют институты медиации. Медиация - это междисциплинарная область, находящаяся на стыке судопроизводства и переговорного процесса. В отличие от судопроизводства, регламентированного процессуальным законодательством, обеспечен-

6 Черемных И.Г. Указ. соч. С. 22.

7 Там же. C. 23.

ным мерами государственного принуждения, медиация представляет негосударственное направление разрешения споров в форме двустороннего диалога-диспута, с целью поиска взаимовыгодных интересов и заключения мирового соглашения.

Методы медиации используются в различных правоохранительных структурах, в частности в работе прокуроров как согласительный компонент, в полиции в качестве профилактики правонарушений и преступлений.

Отечественное уголовно-процессуальное законодательство не запрещает достижения примирения и не устанавливает ограничения относительно способов, размеров, сроков заглаживания вреда в результате использования медиации между лицом, совершившим преступление, и потерпевшим8.

В юридической литературе некоторые исследователи рассматривают медиацию в широком и узком смыслах. В широком смысле медиация представляется как процесс урегулирования конфликта через нейтрального посредника во всех сферах общественной жизни, в том числе и государственно-правовой.

В узком значении медиация - это особый метод оказания посреднических услуг конфликтующим сторонам, заключающийся в поиске взаимовыгодного соглашения и предоставлении квалифицированной консультативной помощи через переговоры с участием третьей (нейтральной) стороны8 9.

Несмотря на относительно широкий круг использования негосударственных правоохранительных структур в правоохранительной среде, в юридическом обороте словосочетание «правоохранительная деятельность негосударственных органов» не часто применяется и главным образом потому, что не сложилось позиционирование этих структур с правоохранительной системой государства.

Сравнительно недавно в правоведении появилось определение категории «негосударственная правоохранительная деятельность», которое предложил Т.Г. Матвеев. Он считает, что «негосударственная правоохранительная деятельность - это деятельность, осуществляе-

8 Гурылев Д.В. Медиация как профилактика преступлений и правонарушений. URL: http://gurulev-dmitry.livejoumal.com/1562.html

9 Медиация как альтернативный метод разрешения конфликтов. История и современность. URL: http://rusmediator.na-rod.ru/index/0-112

28

Юридическая наука. 2014. № 4

мая с целью защиты юридических и физических лиц от нарушения, ограничения или ущемления их прав и законных интересов специально созданными для этого предприятиями, действующими на возмездной договорной основе, использующими специальные силы, средства и методы в строгом соответствии с законом и неуклонном соблюдении установленного им порядка»10.

Полагаем, что вышеобозначенное определение требует уточнения в части его привязки к реализации задач гражданского общества. В нашем понимании «негосударственная правоохранительная деятельность отражает степень развития гражданского общества, в котором, наряду с государственными правоохранительными органами, существуют негосударственные правоохранительные структуры, осуществляющие деятельность, направленную на охрану и защиту интересов граждан в рамках действующего законодательства, не финансируемые государством, действующие на возмездной договорной основе».

Т.Г. Матвеев отнес в состав негосударственных правоохранительных органов следующее: частный нотариат, адвокатуру, юридические конторы, третейские суды, частные охранные предприятия, индивидуальные детективные предприятия и их объединения, союзы и ассоциации сыска и охраны, обособленные подразделения юридических лиц, создаваемые для осуществления охранно-сыскной деятельности в интересах собственной безопасности учредителя (службы безопасности), негосударственные образовательные учреждения по подготовке частных детективов и охранников11.

Полагаем, что данный перечень соответствует сложившимся реалиям и отражает весь спектр негосударственных правоохранительных органов, действующих на территории Российской Федерации, единственное упущение -это отсутствие в нем института медиации.

В качестве признаков негосударственной правоохранительной деятельности, отличающей ее от государственной, Т.Г. Матвеев назвал: а) характер деятельности организации (по существу это предпринимательская деятельность, которая осуществляется на договорной

10 Матвеев Т.Г. Организация деятельности негосударственной правоохранительной системы : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 14.

11 Там же. С. 15.

основе и рассчитана на получение прибыли); б) договорная основа деятельности организации (договорные отношения, где четко определяются пределы, время их возникновения и прекращения); в) адресный характер ее деятельности (охранные или сыскные услуги оказываются индивидуально определенным клиентам); г) причина осуществления правоохранительной деятельности (поводом правоохранительной деятельности государственных органов являются установленные факты правонарушений, негосударственные правоохранительные органы начало своей деятельности определяют рамками договора).

Названные признаки негосударственной правоохранительной деятельности неисчерпывающие и могут быть дополнены иными ха-растеризующими показателями. Например, требованиями к профессиональным качествам лиц, имеющих законное право реализовывать негосударственные правоохранительные функции. В данном контексте может идти речь о специально подготовленных работниках, способных заниматься конкретными видами деятельности по аналогии с государственными органами.

В нормативных документах, регламентирующих деятельность адвокатуры и негосударственного нотариата, требования к лицам, занимающимся данными видами деятельности, прописаны, чего не скажешь о частных охранных предприятиях, индивидуальных детективных агентствах и их объединениях, союзах и ассоциациях сыска и охраны, обособленных подразделениях юридических лиц, создаваемых для осуществления охранно-сыскной деятельности и др. Полагаем, что квалификационные требования не имеют места быть по двум причинам: а) из-за разности понимания их круга деятельности и ответственности; б) из-за отсутствия единой системы негосударственных правоохранительных органов.

В приведенной выше диссертационной работе Т.Г. Матвеев утверждает, что «негосударственная правоохранительная система представляет собой "размытую” социальную систему, соответствующую идеям предпринимательства и рынка, состоящую из совокупности частных предприятий, которые посредством реализации своих основных функций (осуществления негосударственной правоохранительной деятельности), строго оговоренных в соответствующих законах, созданы для

Теория и история права и государства, история правовых учений

29

оказания услуг на возмездной договорной основе с целью защиты прав и законных интересов клиентов»12.

В его понимании негосударственная правоохранительная система целиком и полностью сориентирована на интересы предпринимательства и рынка и по существу служит для удовлетворения финансовых потребностей определенной категории лиц. Отсюда возникает вопрос о целесообразности формирования вышеназванной системы, если она не интегрирована в общегосударственную правовую среду.

Сравнивая государственную и негосударственную системы, автор указывает на то, что а) у «размытых» систем отсутствует иерархия управленческих звеньев, нет жесткой управленческой структуры; б) деятельность элементов координируется специально уполномоченной организацией (союзом, ассоциацией и т.д.);

в) постоянные связи между элементами «размытых» систем практически отсутствуют и возникают лишь по мере необходимости13. Получается, что «негосударственная правоохранительная система» не структурирована и не отвечает качествам системы как таковой.

Основываясь на логике Т.Г. Матвеева, можно прийти к выводу, что негосударственный правоохранительный сектор, представляющий часть социальной системы, ориенти-ро-

ван на обеспечение безопасности только предпринимательского сектора, все остальное не входит в его обязанности. Считаем, что данное суждение ошибочно и автор искусственно сузил границы реализации правоохранительных функций негосударственных правоохранительных органов. Если подходить к данной проблеме с позиции функционирования гражданского общества, то становится первостепенной задача защиты интересов всего негосударственного сектора, а не только коммерческих структур.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать несколько выводов. Во-первых, степень взаимодействия институтов гражданского общества и государства в правоохранительном направлении является показателем, отражающим, насколько государство готово допустить вышеназванные институты в сферу своей деятельности и, как следствие, отражает свою зрелость. Во-вторых, негосударственная правоохранительная деятельность должна затрагивать не только область охраны и защиты частных интересов граждан, но и их участие в работе по созданию эффективного правоохранительного механизма. В-третьих, взаимодействие государства и структур гражданского общества проявляется как участие последних в реализации правоохранительной политики государства.

12 Матвеев Т.Г. Указ. соч. С. 17.

13 Там же. С. 16.