Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их роль в развитиии модельного правотворчества

ЭКОНОМИКА И ПРАВО

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

127

2012. Вып. 2

УДК 342.552.3

Г.Р. Хабибуллина, Р.И. Нурутдинова

АССОЦИАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ РОЛЬ В РАЗВИТИИИ МОДЕЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА

Парламентские ассоциации субъектов Российской Федерации как самостоятельные субъекты межпарламентского сотрудничества координируют деятельность входящих в них законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и взаимодействуют с органами государственной власти и местного самоуправления. Присущие им функции и правовое положение позволяют рассматривать ассоциации в виде наиболее эффективных средств совершенствования и дальнейшего развития регионального межпарламентского сотрудничества.

Ключевые слова: парламентские ассоциации, межпарламентское сотрудничество, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Взаимодействие между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации происходит в трех формах:

1) заключение соглашений;

2) объединение в межрегиональные ассоциации парламентов;

3) вступление законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в межрегиональные ассоциации парламентов.

Перспективной формой сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации является участие в парламентских ассоциациях. В настоящее время в субъектах Российской Федерации действуют следующие парламентские ассоциации субъектов Российской Федерации: «Парламентская ассоциация Северо-Запада России», «Парламентская ассоциация Дальний Восток и Забайкалье», «Южно-российская парламентская ассоциация», «Уральский парламентский центр» и «Ассоциация законодательных (представительных) органов государственной власти Приволжского федерального округа».

Важно отметить, что субъекты Российской Федерации могут быть участниками одновременно нескольких парламентских ассоциаций. Например, Удмуртская Республика и Республика Башкортостан входят в два межпарламентских объединения: «Уральский парламентский центр» и «Ассоциация законодательных (представительных) органов государственной власти Приволжского федерального округа».

Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются консультативными, совещательными органами1, созданными для координации, содействия деятельности парламентов, укрепления контактов и взаимодействия между парламентами, выработки согласованного подхода к решению проблем2 и др.

Таким образом, решения, принимаемые парламентскими ассоциациями, не имеют обязательного характера. Однако они носят комплексный характер и предназначены для широкого круга субъектов как региональных, так и федеральных. В частности, решения «Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа» содержат:

- рекомендации законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, на заседании Ассоциации от 24 октября 2007 г. было принято решение обратиться в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с предложением принять Федеральный закон «О государственной молодежной политике в Российской Федерации»3; республикам Татарстан, Башкортостан, Ульяновской, Кировской, Оренбургской, Самарской и Нижегородской областям привести избирательное законодательство в соответствие с федеральным4. На заседании Ассоциации от 3 декабря 2010 г. было рекомендовано разработать нормативные правовые акты, предусматривающие введение налоговых льгот для организаций, осуществляющих инновационную деятельность5;

2012. Вып. 2

ЭКОНОМИКА И ПРАВО

- рекомендации Государственной Думе Российской Федерации: на заседании Ассоциации от 3 декабря 2010 г. было рекомендовано при рассмотрении проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусмотреть правовые условия ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования, связанной с внедрением в образовательную практику новых технологий, методов, направленных на более полную реализацию права на образование, повышение доступности образования и его качества6;

- предложения Правительству Российской Федерации. В частности, на заседании Ассоциации от 24 октября 2007 г. было предложено разработать федеральную целевую программу «Рабочие кадры»7;

- рекомендации исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, на заседании от 24 октября 2007 г. было рекомендовано увеличить финансовую помощь, оказываемую поселениям из бюджетов субъектов Российской Федерации8;

- рекомендации молодежным организациям и общественным объединениям Приволжского федерального округа. Так, на заседании от 24 октября 2007 г. было рекомендовано принимать более активное участие в разработке механизмов привлечения молодежи к подготовке проектов концепции развития молодежной политики в регионах9.

По нашему мнению, привлечение широкого круга субъектов к обсуждению и выработке рекомендаций по решению существующих проблем в сфере законодательного регулирования общественных отношений и реализации норм федеральных и региональных законов является важным инструментом в совершенствовании законодательства и преодолении этих проблем.

Согласно ст. 8 Соглашения о создании «Ассоциации законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа» Ассоциация вправе разрабатывать рекомендательные законодательные акты (модельные) по вопросам, находящимся в сфере общих интересов сторон.

Модельное правотворчество в международно-правовой сфере изучено достаточно подробно, в том числе рассмотрены модельные правовые акты, создаваемые в рамках межпарламентских объединений, что, в первую очередь, связано с широким распространением данного вида правотворчества в международной сфере. Например, Межпарламентская ассамблея государств (МПА) участников Содружества независимых государств приняла уже более ста модельных законодательных актов10.

Однако внутригосударственное модельное правотворчество остается малоисследованным, хотя и обладает большим потенциалом для развития национального права государства и законодательства. Как отмечает В.Т. Азизова, моделирование, активно применяемое в ходе правотворческого процесса, позволяет создавать абстрактные формы (модели) по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации11.

Модельные образцы используются для сближения внутригосударственного законодательства в федеративных государствах или государствах, в которых обособленные территориальные единицы имеют право принимать самостоятельные нормативные акты по определенным вопросам. Например, в США деятельность по сближению законодательства штатов проводит Американский институт права и Национальная конференция по унификации законодательства штатов. Широкое распространение получили единообразные законы-модели, разрабатываемые для их последующего принятия легислатурами штатов12.

Следует отметить, что в конституционном праве, науке и практике также отмечается и используется потенциал модельного правотворчества. В частности, в рамках программы «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России» были разработаны модельные законы субъектов Российской Федерации «О реализации права граждан на участие в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации» и «О государственных гарантиях права населения на осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации»13.

Рядом авторов предлагается разработать модельные законы, например, Г.Р. Хабибуллина и Р.И. Загидуллин предлагают на уровне федеральных округов разработать модельный закон субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, что, по их мнению, будет способствовать предотвращению и минимизации недостатков и ошибок в региональных законах в данной сфере14.

Модельное правотворчество также может стать одним из способов дальнейшего развития сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ассоциации законодательных (представительных) органов.

ЭКОНОМИКА И ПРАВО

129

2012. Вып. 2

В большинстве случаев, говоря о модельном правотворчестве, подразумевается модельный закон, хотя могут быть приняты и иные нормативные акты. Например, среди модельных актов Ю.А. Тихомиров выделяет общие принципы, основные начала, примерный закон, модель кодекса, основные условия, основные положения, а также доктринальные законопроекты, подготовленные научными коллективами или отдельными специалистами15. Мы согласны с данной точкой зрения, так как модельные акты рассматриваются только как образцы, и соответственно каких-либо ограничений по видам актов и субъектам модельного правотворчества быть не может.

Поэтому, по нашему мнению, для дальнейшего совершенствования межпарламентских соглашений необходимо либо парламентским ассоциациям Российской Федерации совместно, либо одной из межпарламентских Ассоциаций разработать Модельное (типовое) соглашение о сотрудничестве законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конечно же, Модельное (типовое) соглашение не подразумевает обязательности его применения. Именно отсутствие юридической обязанности, по мнению Р. Давида, является недостатком модельного законотворчества, так как остается возможность внесения в него изменений или отказа от него16.

Однако, когда парламентские ассоциации являются координационным органом, а законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации полностью свободны в вопросе заключения соглашений, разработка Модельного (типового) соглашения даст возможность каждому из них самостоятельно выработать более качественный и совершенный документ, адекватно отвечающий современным требованиям развития российского парламентаризма. Модельное (типовое) соглашение способно выступать первичным документом, на основании которого могут разрабатываться и заключаться конкретные межпарламентские соглашения.

По нашему мнению, в Модельном (типовом) соглашении необходимо предусмотреть альтернативные варианты оформления отдельных положений соглашения о сотрудничестве законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, для дальнейшего совершенствования института межпарламентского сотрудничества на данном этапе востребована разработка на уровне межрегиональных парламентских ассоциаций Модельного (типового) соглашения о сотрудничестве законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См., напр.: Договор об образовании Северо-Западной Парламентской ассоциации от 17 ноября 1994 г. Ст. 1. URL: http://www.sdnao.ru/paszr/page.php?ELEMENT_ID=186; Договор об образовании Южно-Российской Парламентской ассоциации от 25 апреля 2001 г. Ст. 1. URL: http://www.gshra.ru/main/yurpa/doc/dogovor/; Соглашение о создании Ассоциации законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа. Ст. 1. URL: http://www.gov.cap.ru/hierarhy.asp?page=./16014/266446/621610/ 897390/897391

2 См., напр.: Регламент Южно-Российской Парламентской Ассоциации от 18 января 2002 г. Ст. 2. URL: http://www.gshra.ru/main/yurpa/doc/reglament/; Положение об Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа от 16 июня 2005 г. Ст. 2, п. 1. URL: http://www.gsrm.ru/preddstavitelnaya-activities/Inter-parliamentary-activities/ association/polojenie.php; Устав Северо-Западной Парламентской ассоциации от 17 ноября 1994 г. Ст. 2, п. 1. URL: http://www. sdnao.ru/paszr/page.php?ELEMENT_ID= 189

3 Решение от 24 октября 2007 г. № 1/15 «О роли законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в формировании и реализации молодежной политики. П. 2. // Архив Государственного Совета Республики Татарстан.

4 Решение от 24 октября 2007 г. № 1/15 «О состоянии избирательного законодательства в субъектах Российской Федерации Приволжского федерального округа». П. 1 // Архив Государственного Совета Республики Татарстан.

5 Решение от 3 декабря 2010 г. № 3/25 ««Проблемы законодательного обеспечения научно-технической (инновационной) политики в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа». П. 3. URL: http://www.gsrm.ru/preddstavitelnaya-activities/Inter-parliamentary-activities/association/XXV/

6 Решение от 3 декабря 2010 г. № 2/25 «Модернизация системы образования. Опыт и проблемы законодательного обеспечения на примере Оренбургской области». П. 2. URL: http://www.gsrm.ru/preddstavitelnaya-activities/Inter-parliamentary-activities/association/XXV/

7 Решение от 24 октября 2007 г. № 1/15 «О роли законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в формировании и реализации молодежной политики. П. 3 // Архив Государственного Совета Республики Татарстан.

2012. Вып. 2

ЭКОНОМИКА И ПРАВО

8 Решение от 24 октября 2007 г. № 2/15 «О путях расширения доходной базы бюджетов муниципальных образований». П. 4 // Архив Государственного Совета Республики Татарстан.

9 Решение от 24 октября 2007 г. № 1/15 «О роли законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в формировании и реализации молодежной политики». П. 5 // Архив Государственного Совета Республики Татарстан.

10 Кривенко Л.Т. Перспективы модельного правотворчества Межпарламентской Ассамблеи СНГ в области конституционного права // Журн. рос. права. 2000. №12. С. 109.

11 Азизова В.Т. Модель обеспечения единого правового пространства Российской Федерации на уровне субъектов Российской Федерации // Закон и право. 2009. №12. С. 23.

12 Бахин С.В. Модельное право // Правоведение. 2003. №1. С. 178-179.

13 Модельные законы субъекта Российской Федерации «О реализации права граждан на участие в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации» и «О государственных гарантиях права населения на осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации» с комментариями / А.Г. Акрамовская, Е.Б. Веприкова, М.В. Савва М.: ИПО «Гриф и К», 2007. 112 с.

14 Хабибуллина Г.Р., Загидуллин Р.И. Дефекты законодательных актов субъектов Российской Федерации в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (на примере Приволжского федерального округа) // Конституционное и муниципальное право. 2011. №5. С. 64.

15 Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 88, 91.

16 David R. The International Unification of Private Law // International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. II. The Legal Systems of the World. Their Comparison and Unification. N. Y.: Oceana Publications, Inc. 1971. P. 81.

Поступила в редакцию 26.03.12

G.R. Khabibullina, R.I. Nurutdinova

Association of legislative (representative) bodies of the subjects of the Russian Federation and their role in the development of model legislating

Parliamentary associations of the subjects of the Russian Federation as independent subjects of inter-parliamentary cooperation coordinate the activities of their members being the legislative (representative) bodies of the subjects of the Russian Federation, and interact with public authorities and local self-governments. Inherent features and legal status allow to consider the associations as the most effective means of improving and further developing of the regional interparliamentary cooperation.

Keywords: parliamentary associations, Inter-parliamentary cooperation, legislative (representative) body of the subjects of the Russian Federation.

Хабибуллина Гульнара Рушановна, кандидат юридических наук, доцент Казанский (Приволжский) федеральный университет 420008, Россия, г. Казань, ул. Кремлевская, 18

Нурутдинова Резеда Инфатовна, аспирант Казанский (Приволжский) федеральный университет 420008, Россия, г. Казань, ул. Кремлевская, 18

Khabibullina G.R., candidate of law, associate professor

Kazan (Volga) Federal University

426008, Russia, Kazan, Kremlyovskaya st., 18

Nurutdinova R.I., postgraduate student Kazan (Volga) Federal University 426008, Russia, Kazan, Kremlyovskaya st., 18