Защита потребителей финансовых услуг в регулировании деятельности системно значимых финансовых институтов

Канд. экон. наук О. В. Саввина

ЗАЩИТА ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ФИНАНСОВЫХ УСЛУГ В РЕГУЛИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СИСТЕМНО ЗНАЧИМЫХ ФИНАНСОВЫХ ИНСТИТУТОВ

В статье исследованы ключевые новации в регулировании глобальных и национальных системно значимых финансовых институтов, показана актуальная роль защиты потребителей на финансовых рынках, дана оценка современным трансформациям в функционировании систем страхования депозитов.

Ключевые слова и словосочетания: глобальное управление системными финансовыми рисками, системно значимые финансовые институты, механизмы защиты потребителей финансовых услуг, страхование вкладов, интегрированная система страхования депозитов.

Одним из ключевых элементов глобального управления системными финансовыми рисками является регулирование деятельности системно значимых финансовых институтов (СЗФИ), которые могут быть глобальными и национальными. По поручению «Группы 20» Советом по финансовой стабильности совместно с международными финансовыми организациями разработан ряд важных документов в этой области, которые в совокупности с другими регулирующими стандартами должны составить методологическую и процедурную базу контроля системных рисков, потенциально инициируемых СЗФИ.

В 2012 г. Базельским комитетом по банковскому надзору подготовлен консультативный документ «Основы работы с внутренними системно значимыми банками», который развивает предыдущие рекомендации для национальных банковских регуляторов в этой области1. Документ содержит 12 принципов работы с системно значимыми банками (СЗБ) с предложенной методологией для каждого из принципов. В частности, отмечается следующее:

- национальные регуляторы должны разработать и утвердить методологию отбора СЗБ в контексте национальной экономики;

- методология оценки для депозитных СЗБ должна отражать масштаб потенциальных последствий их возможного банкротства для экономики;

- влияние банкротства депозитных СЗБ на национальную экономику должно оцениваться с учетом размера, взаимосвязанности с другими финансовыми институтами, взаимозаменяемости другими банками, сложности и ди-версифицированности деятельности.

Вслед за банками на глобальном уровне проходит обсуждение соответствующий документ по системно значимым страховым институтам, разрабо-

1 cm.: A Framework for Dealing with Domestic Systemically Important Banks - Consultative Document / Basel Committee. - June 2012. - URL: http://www.bis.org/publ/ bcbs224.htm

танный и представленный для рассмотрения Международной ассоциацией органов страхового надзора (International Association of Insurance Supervisors -IAIS)1. Она активно включилась в работу по отбору системно значимых институтов и занимается оценкой деятельности 48 крупнейших страховых групп из 13 стран. Подчеркнем, что в данном случае речь идет о глобальных страховых группах и глобальном управлении.

Вместе с тем национальные органы страхового надзора, участвующие в разработке и обсуждении рабочего проекта, несомненно, используют новые подходы в практике оценки финансовой устойчивости национальных страховщиков. Критерии оценки глобальных страховых институтов определены -это размер, международная деятельность, использование нетрадиционных страховых схем и наличие непрофильных подразделений, взаимосвязанность с финансовой системой и доминирование на особо значимых рынках. Ассоциацией разработан и находится в стадии обсуждения Рабочий проект общих основ надзора за деятельностью страховых групп международного масштаба2.

Задачи регулирования рисков СЗФИ сводятся к следующему:

- раннее выявление и предупреждение угроз со стороны СЗФИ на основе постоянного мониторинга их деятельности (в частности, на основе использования стресс-тестирования, планов оздоровления и др.);

- обеспечение защиты потребителей финансовых услуг СЗФИ;

- проведение реструктуризации и, при необходимости, банкротства СЗФИ без привлечения на эти цели государственных бюджетных средств, т. е. средств налогоплательщиков;

- обеспечение выполнения СЗФИ взятых финансовых обязательств перед контрагентами и клиентами даже при кризисной ситуации с использованием рекомендуемых механизмов;

- установление специальных, более жестких норм регулирования и надзора, касающихся повышенных требований к капиталу, взносов в страховые фонды и т. д.;

- на национальном уровне необходимы разработка и утверждение процедур банкротства, реструктуризации, финансового оздоровления СЗФИ при наличии (создании в случае отсутствия такого) соответствующего уполномоченного государственного органа3.

Методология идентификации глобальных системообразующих банков, предложенная в 2011 г. Базельским комитетом в дополнение к Руководству по оценке системной значимости финансовых институтов, рынков и инструментов, разработанному в 2009 г. Советом по финансовой стабильности (СФС),

1 См.: Global Systemically Important Insurers: Proposed Assessment Methodology. Public Consultation Document. IAIS, 31 May 2012. - URL: http://www.iaisweb.org/G-SIIs--918

2 См.: Working Draft of the Common Framework for the Supervision of Internationally Active Insurance Groups. IAIS, 2 July 2012. - URL: http://www.iaisweb.org/ComFrame-938

3 Таким органом в России является госкорпорация «Агентство по страхованию вкладов» в соответствии с Федеральным законом от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года», действие которого закончилось. Агентство продолжает свою работу.

Международным валютным фондом (МВФ) и Базельским комитетом1, предусматривает пять групп количественных показателей, всесторонне характеризующих их деятельность и внешние связи. Установлены следующие группы индикаторов отбора: глобальная деятельность, масштабы деятельности, взаимосвязанность с внешними элементами финансовой системы (сегментами рынка, участниками инфраструктуры, иностранными контрагентами), возможность замещения (на основе использования коэффициентов концентрации оценивается возможность замещения другим институтом), сложность деятельности.

Основная проблема в оценке финансовой устойчивости состоит в том, что глобальные банки оперируют на многих сегментах рынка, взаимодействуют с субъектами инфраструктуры финансового рынка, имеют разветвленную собственную структуру (дочерние компании, филиалы разного профиля деятельности во многих странах, различные формы участия в капиталах многих компаний и т. д.), имеют финансовые обязательства перед миллионами вкладчиков, акционеров.

Оценка состояния СЗФИ должна проводиться, по крайней мере, на двух уровнях - глобальном и национальных финансовых систем. В ноябре 2011 г. Совет по финансовой стабильности составил список глобальных системно значимых финансовых институтов, куда вошли 29 глобальных игроков мирового рынка2. В таблице в качестве примера приводятся характеристики некоторых из них. Преимущественно это финансовые группы, совершающие операции на многих сегментах рынка, осуществляющие трансграничные сделки с капиталом.

Данный список будет обновляться ежегодно. Очевидно, что национальные регуляторы также должны сформировать свои списки СЗФИ в целях постоянного мониторинга системных рисков национальных финансовых сис-тем3.

Новые подходы к регулированию СЗФИ направлены на предупреждение не только горизонтальных системных рисков («заражение» других финансовых институтов, субъектов инфраструктуры финансового рынка и т. д.), но и вертикальных (вглубь экономики, на потребителей финансовых услуг). Защита клиентов СЗФИ - вкладчиков, страхователей, держателей паев, ценных бумаг - представляет собой приоритетное направление регулирования.

На национальном уровне защиту потребителей финансовых услуг призваны обеспечивать в первую очередь системы страхования депозитов4.

1 См.: Global Systemically Important Banks: Assessment Methodology and the Additional Loss Absorbency Requirement / Basel Committee, November 2011. - URL: http://www.bis.org/publ/ bcbs207.htm.; IMF/BIS/FSB Report on Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions, Markets and Instruments: Initial Considerations. October 2009. - URL: www.financialstabilityboard.org/publications/r_091107c.pdf

2 URL: http://www.financialstability board.org/publications/r_111104bb.pdf

3 В России к концу 2012 г. также будет сформирован список СЗФИ, куда войдут не более 20 институтов - банков и небанковских организаций.

4 В официальных документах и иных источниках используются термины «страхование депозитов», «гарантирование депозитов» или «компенсации по депозитам», которые являются синонимами.

Некоторые глобальные системно значимые финансовые институты*

Название Штаб- Профильная Капитализа- Активы Дата

квартира деятельность ция (апрель 2012), млрд долл. (апрель 2012), млрд долл. создания

Bank of США, Депозитные операции, ипотечное

America Шарлотт кредитование, инвестиционные операции, управление активами 105,2 2129,0 1904

Bank of China Китай, Пекин Депозитные, расчетные операции, потребительское и корпоративное кредитование, управление активами, торговые расчеты 129,1 1583,7 1912

Barclays Великобритания, Лон- Текущие счета, потребительское кредитование, страхование, управ-

дон ление наличностью, торговые расчеты, корпоративное кредитование 49,1 2425,2 1690

BNP Франция, Потребительское, ипотечное, кор-

Paribas Париж поративное кредитование, private

banking, лизинг, инвестиционные 61,5 2539,1 2000

операции, деривативы, страхова-

ние, управление активами

Commerzbank Германия, Берлин Потребительское и корпоративное кредитование, текущие счета,

управление активами, расчеты, 14,1 853,7 1870

валютные операции, международ-

ные торговые операции

Credit Suisse Швейцария, Цюрих Private banking, управление активами, инвестиционные операции 36,2 1112,4 1856

Deutsche Bank Германия, Франкфурт-на-Майне Торговое финансирование, структурированные финансовые продукты, инвестиционные продукты, финансовое консультирование 47,3 2809,4 1870

Goldman США, Финансовые услуги, в том числе

Sachs Нью-Йорк инвестиционные, для корпоратив-

ных клиентов, финансовых институтов, деривативы, управление 63,5 923,2 1869

инвестициями, депозитные и кре-

дитные продукты

HSBC Великобритания, Депозитные операции, платежи, переводы, кредиты, в том числе

Лондон ипотечные, инвестиционные операции, страхование, управление активами 164,3 2550,0 1865

Mizuho Япония, Депозитные операции, кредитова-

FG Токио ние, инвестиционные, трастовые, валютные операции, private banking 40,6 1934,4 2003

* Составлено по данным официальных сайтов институтов, а также сайта http://www.forbes.com/global2000/ list/ - список крупнейших мировых публичных компаний.

В 2009 г. Базельский комитет и Международная ассоциация страховщиков депозитов (МАСД) разработали Основополагающие принципы для эффективных систем страхования депозитов1 как методологию оценки соблюдения требуемых норм в этой области. Для каждого основополагающего принципа

1 cm.: Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems / Basel Committee, International Association of Deposit Insurers (IADI). - Basel, 2009. - URL: http://www.iadi.org/index.html

установлен набор основных и дополнительных критериев оценки. Этот консультативный документ включает 18 основополагающих принципов и предполагает оценку национальных систем страхования депозитов для определения их сильных и слабых сторон, разработки мер по исправлению ситуации. Документ адресован национальным страховщикам депозитов и государственным органам власти, регуляторам финансового рынка, которые должны действовать, сообразуясь с международными требованиями и с учетом структурных, институциональных и правовых характеристик каждой национальной системы страхования депозитов. Отмечается, что данная методология может быть использована в различных контекстах: самооценка, проводимая страховщиком депозитов; оценка МВФ и Всемирным банком качества систем страхования депозитов, проводимая, например, по Программе оценки финансового сектора (Financial Sector Assessment Program); анализ, проводимый третьими лицами, такими как консалтинговые компании; сравнительный анализ, проводимый, например, в рамках региональных комитетов МАСД.

В свете продолжающейся в СФС и международных финансовых организациях работе над проблемой защиты потребителей финансовых услуг показателен и полезен опыт соответствующих реформ в Евросоюзе и США.

В 2010 г. Европейская комиссия опубликовала проект новой редакции Директивы ЕС по страхованию депозитов с серьезными изменениями, направленными на реформирование и дальнейшую унификацию систем гарантирования депозитов стран - членов ЕС с перспективой создания в дальнейшем единой общеевропейской системы.

К основным изменениям относятся:

- переход всех систем гарантирования депозитов на авансовое финансирование (ex-ante);

- установление единого целевого размера фонда гарантирования депозитов на уровне 1,5% объема застрахованных депозитов (должен быть достигнут за 10 лет);

- возможность взимания с банков чрезвычайных взносов для пополнения фонда;

- возможность взаимного кредитования национальными системами гарантирования депозитов друг друга;

- введение системы дифференцированных взносов в фонды гарантирования депозитов, основанной на единых для всех стран - членов ЕС показателях и диапазоне ставок взносов (от 75 до 200% базовой ставки);

- унификация круга страхуемых инструментов с исключением из числа гарантируемых депозитов счетов государственных органов и финансовых организаций;

- возможность установления повышенного размера возмещения для отдельных депозитов, возникающих в результате сделок с недвижимостью и определенных событий в жизни (получение наследства и т. п.) на период до 12 месяцев;

- сокращение предельного срока осуществления выплат до 7 календарных дней (в том числе за счет осуществления перевода гарантированных обязательств в другую, финансово устойчивую кредитную организацию);

- регулярное стресс-тестирование систем гарантирования депозитов;

- возложение на банки обязанности быть способными в любое время по требованию системы гарантирования депозитов определить размер гарантированных обязательств и проинформировать о нем систему;

- установление единого стандарта информирования вкладчика при приобретении депозитного продукта (о распространении на него гарантии и порядке получения возмещения).

В мае 2010 г. Европейская комиссия внесла предложение о формировании в ЕС фондов урегулирования несостоятельности банков с целью обеспечения того, что будущие проблемы банков не будут ложиться на плечи налогоплательщиков и дестабилизировать финансовую систему. Такие фонды должны быть частью более широкого набора механизмов, направленных на предотвращение будущих финансовых кризисов и укрепление финансовой системы. Комиссия уверена, что достижение этих целей возможно посредством установления требований к странам-участницам о создании фондов в соответствии с общими правилами, в которые банки будут обязаны платить взносы. Эти фонды не будут использоваться для спасения банков, но только для обеспечения того, чтобы процесс ликвидации банков был управляемым и не приводил к дестабилизации финансовой системы.

В США в июле 2010 г. начал действовать комплекс законов под общим названием «Закон Додда-Фрэнка о реформе Уолл-стрит и защите потребите-лей»1 . В соответствии с ними создан Совет по надзору за финансовой стабильностью во главе с министром финансов и с участием председателя Федеральной корпорации по страхованию депозитов США (FDIC), а также Бюро по защите потребителей финансовых услуг. Совет, в частности, должен заниматься отбором СЗФИ, которые в кризисных ситуациях будут подвергнуты процедуре упорядоченной ликвидации вместо традиционной процедуры банкротства.

Новая процедура касается как банков, так и небанковских финансовых институтов, кроме страховых компаний, которые подчиняются законодательству штатов. Применение процедуры упорядоченной ликвидации означает принятие на самом высоком уровне решения о необходимости привлечь средства государства для предотвращения краха СЗФИ в связи с возможными последствиями для финансовой стабильности страны в целом.

Чтобы не использовать для этой цели деньги налогоплательщиков, для финансирования расходов по упорядоченной ликвидации создается Фонд упорядоченной ликвидации, формирующийся из конкретных источников, в том числе из сборов с СЗФИ с совокупными активами 50 и более миллиардов долларов. Кроме того, закон предусматривает возможность спасения не целых СЗФИ, а только их отдельных финансовых контрактов, которые переводятся в специально созданную компанию или другой действующий финансовый институт. Все указанные мероприятия осуществляются FDIC. Таким образом, названные и многие другие меры по реформированию системы страхования

1 Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act. Public Law 111-203, 111th Congress.

депозитов и защите потребителей финансовых услуг входят в систему мер по поддержанию финансовой стабильности экономики страны.

Отметим еще одну новацию в системе защиты потребителей финансовых услуг на примере Сингапура, где в 2011 г. вступил в силу новый закон «О страховании депозитов и защите владельцев полисов». Он распространяет страховую защиту не только на депозитные вклады физических лиц, но и на счета их пенсионных накоплений и пенсионных инвестиций, а также на счета юридических лиц - трастовые и расчетные. Более того, страховая защита обеспечена владельцам страховых полисов1 (отдельно для полисов страхования жизни и остальных полисов) с возмещением в размере 100% в пределах установленного лимита (разные лимиты для разных видов полисов).

Показательным является пример Великобритании, где с 2001 г. действует интегрированная система страховой защиты потребителей финансовых услуг - Программа компенсаций по финансовым услугам (Financial Services Compensation Scheme - FSCS) (рисунок). Она представляет собой единый компенсационный фонд, формируемый за счет взносов финансовых институтов. Из фонда потребители финансовых услуг получают компенсации в случае несостоятельности (банкротства) института.

Участники схемы — финансовые институты Объект защиты — финансовый продукт Объект защиты — потребители финансовых услуг Компенсационное возмещение Взносы в фонд

Банки Депозиты Физические лица 85 тыс. фунтов стерлингов (100%) - депозиты Депозиты

Стро ительные общества Страховые полисы Малый бизнес 50 тыс. фунтов стерлингов (100%) - инвестиции Общее страхование -страховые компании и посредники

Кредитные союзы Инвестиции в ценные бумаги Крупный бизнес

Страховые компании, страховые брокеры Жилищные кредиты 90% требований без верхних ограничений. Обязательное страхование - 100% Инвестиции в ценные бумаги

Инвес тиционные компании Жилищное кредитование

Рис. Характеристика Программы компенсаций по финансовым услугам Великобритании

1 О намерении ввести страхование рисков владельцев страховых полисов объявили также Индонезия и Гонконг. В июне 2011 г. МАСД начала исследовательский проект по интегрированным системам страхования депозитов (integrated deposit insurance systems) с целью изучения и обобщения мирового опыта выполнения страховщиками депозитов таких функций, как защита владельцев страховых полисов, инвесторов на рынке ценных бумаг, ликвидация небанковских финансовых институтов и пр.

Компенсационная программа заменила три действующие ранее: Программу защиты депозитов (The Deposit Protection Scheme), Программу защиты владельцев страховых полисов (The Policyholders Protection Scheme) и Программу компенсаций инвесторам (The Investors Compensation Scheme). Интегрированный характер программы проявляется не только в страховании потребителей всех основных финансовых продуктов, но и в механизме финансирования компенсационного фонда. Взносы в фонд взимаются в зависимости от категории страхуемого финансового продукта, а не финансового института. Это объясняется тем, что большинство финансовых институтов работают одновременно на всех сегментах финансового рынка. Финансовые продукты объединены в пять категорий: депозиты, страхование жизни и пенсионное обеспечение, общее страхование, инвестиции в ценные бумаги, жилищное кредитование.

В России в ответ на новые требования международных организаций также предпринимаются некоторые шаги. Они касаются, в частности, совершенствования процедуры банкротства банков1, усиления требований к хранению и раскрытию информации банками, защиты клиентов, находящихся на брокерском или депозитарном обслуживании, а также некоторого расширения полномочий госкорпорации «Агентство по страхованию вкладов». Агентство теперь вправе отказать в передаче активов проблемного банка в пользу другого кредитного учреждения, т. е. запретить перевод активов из банка-банкрота на счета аффилированных заинтересованных учреждений.

Обсуждаются перспективы внедрения эффективных механизмов защиты инвесторов на рынке ценных бумаг, а также держателей полисов страхования жизни. В этой области российские потребители почти не защищены ни государством, ни профессиональными сообществами операторов рынка. Многое предстоит сделать для придания отечественной финансовой системе статуса цивилизованного участника глобальных финансов.

Список литературы

1. A Framework for Dealing with Domestic Systemically Important Banks -Consultative Document / Basel Committee. - June 2012. - URL: http:// www.bis.org/publ/bcbs224.htm

2. Global Systemically Important Insurers: Proposed Assessment Methodology. Public Consultation Document. IAIS, 31 May 2012. - URL: http:// www.iaisweb.org/G-SIIs--918

3. Working Draft of the Common Framework for the Supervision of Internationally Active Insurance Groups. IAIS, 2 July 2012. - URL: http:// www.iaisweb.org/ComFrame-938

1 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и иные законодательные акты РФ в части совершенствования процедур банкротства кредитных и иных финансовых организаций, усиления ответственности за совершение неправомерных действий в преддверии банкротства». Принят Государственной Думой РФ 13 июля 2012 г. и одобрен Советом Федерации 18 июля 2012 г.