Понятие и система правоохранительных органов исполнительной власти России: вопросы теории и практики

ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

А.В. ГУСЕВ,

адъюнкт кафедры конституционного права УрЮИ МВД РФ

Аннотация. В статье системно рассматриваются отдельные элементы правоохранительной деятельности. Отсутствие законодательного определения правоохранительного органа и правоохранительной деятельности не способствует выработке единого подхода к определению сущности правоохранительных органов исполнительной власти. Между тем указанные понятия давно употребляются в нормативных актах России и международных договорах. Единство отсутствует и в определении системы органов имеющих право называться правоохранительными. Автором проведен анализ действующего законодательства, а также предпринята попытка предложить собственное определение правоохранительного органа и правоохранительной деятельности, представить и проанализировать систему правоохранительных органов исполнительной власти.

Ключевые слова: правоохранительная функция, правоохранительная деятельность, правоохранительный орган исполнительной власти, система правоохранительных органов, орган, содействующий пра-воохране, международный договор, суд, прокуратура.

THE CONCEPT AND THE SYSTEM OF THE LAW ENFORCEMENT BODIES OF THE RUSSIAN EXECUTIVE AUTHORITY: QUESTIONS OF THE THEORY AND PRACTICE

A.V. GUSEV,

post-graduate student, of the faculty of a constitutional law, Ural Law Institute of the Ministry of Interior Affairs of Russian Federation

The summary. The separate elements of the law-enforcement activity are systematically analyzed in the given article. The absence of the legislative definition of the law enforcement body, and law-enforcement activity doesn't assist the development of the unified view over the definition of the law enforcement bodies of the Russian executive authority. Meanwhile the given terms are constantly used legislative acts and international agreements. The unity is also absente in the concept of the system of the authorities which may be concerned to be law-enforcement bodies. The author analyzes the legislative acts, also he gives a try to offer his own definition of the law enforcement bodies and law-enforcement activity, to present and to analyze the acting system of the law enforcement bodies of the Russian executive authority.

Key words: law-enforcement function, Law-enforcement activity, The law enforcement bodies of the Russian executive authority, The system of the law enforcement bodies of authority, The body assisting to the law-enforcement authority, International agreement, Court, Office of Public Prosecutor.

Государство и его органы призваны регулировать различные сферы жизни общества, среди которых одно из важнейших мест занимает выполнение задач по обеспечению законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Провозглашение, таким образом, прав и свобод человека высшей ценностью определило признание Россией требований международного демократического сообщества.

С учетом этого органы государственной власти обязаны уважать и соблюдать законные права и свободы

всех граждан. В связи с этим возникает необходимость выделения особой группы органов, призванных охранять порядок жизнедеятельности общества и государства, а именно правоохранительных органов. Некоторые авторы выражают мнение о взаимосвязи понятий «правоохранительные органы» и «органы общественного порядка». Понятия эти весьма схожи, но не идентичны. Так, В.П. Божьев указал на необходимость учитывать то, что не все органы общественного порядка являются правоохранительными, в то же время среди правоохранительных органов есть такие, которые не занимаются и не должны заниматься охраной общественного порядка1.

Для того чтобы четко разграничить выше указанные понятия, с целью ограничения круга органов,

относящихся к правоохранительным, необходимо определить признаки такой категории, как «правоохранительная деятельность». При этом большинство авторов, в сфере научных интересов которых находятся данные вопросы, относят категорию «правоохранительная деятельность» к числу ключевых при определении понятия «правоохранительный орган», а также при отнесении конкретного государственного органа к единой системе правоохранительных органов.

Рассматривается возможность использования иных категорий для определения сущности правоохранительных органов. Речь идет о научных взглядах К.С. Бельского, который фактически предлагает отказаться от использования термина «правоохранительная деятельность» в связи с тем, что данную деятельность осуществляют все органы государства. В качестве альтернативы Бельский предлагает использовать понятие «полицейская деятельность» и соответственно выделить «полицейские органы»2. Следует отметить, что данный подход, на наш взгляд, скорее относится к крайней форме понимания сущности правоохранительной деятельности и не позволяет прийти к целостному понятию «правоохранительные органы»3.

О.А. Галустян отмечает крайнюю несогласованность авторов в вопросе определения понятия правоохранительных органов, а также в определении перечня органов, имеющих право называться право-охранительными4.

Большинство авторов определяют сравнительно недавно появившееся и неустоявшееся понятие «правоохранительная деятельность»5 через совокупность признаков, присущих этому особому виду правовой деятельности специально уполномоченных на то органов. Количество признаков в различных публикациях варьируется в диапазоне от трех до семи в зависимости от воззрений конкретного автора. Так, Л.К. Савюк6 выделяет семь признаков, а Н.А. Петухов и Г.И. Загорский не уделяют внимания характеристике признаков, сразу переходя к формулированию понятия «правоохранительные органы»7.

Многообразие научных воззрений, отсутствие законодательно закрепленного, «легального» определения указанных категорий, несмотря на то что они употребляются во многих нормативных актах Российской Федерации, а также международных соглашениях, побуждает к попытке генерирования собственного определения с привлечением всех имеющихся источников. Считаем возможным определить правоохранительную деятельность как особый вид правовой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными на то органами в интересах личности, общества и государства с целью охраны, превенции и восстановления нарушенного права путем применения юридических мер принуждения специального характера в строгом соответ-

ствии с законом, с соблюдением конкретно установленных процедур.

В отечественном законодательстве нет четко сформулированного определения правоохранительного органа, при этом данное понятие уже давно используются не только практиками и авторами научных разработок в данной сфере, но и законодателем. Термин «правоохранительные органы» употребляется прежде всего в Конституции РФ (п. «л» ч. 1 ст. 72) и в ряде нормативных актов порядком ниже. Так, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» с последними изменениями от 25.12.2008 г.8, Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Из этого следует, что функциональная принадлежность указанных органов определена конкретно и приобрела законодательное закрепление. Понятие правоохранительных органов неоднократно фигурирует и в ряде международных соглашений, ратифицированных Россией, некоторые из которых определяют приоритетные направления внешней политики нашего государства. Так, в договоре «О долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств — членов Шанхайской организации сотрудничества»9, совершенном в Бишкеке 16 августа 2007 г., в ст. 9 указывается на то, что «Договаривающиеся Стороны содействуют развитию контактов и сотрудничества между правоохранительными органами и органами судебной власти Договаривающихся Сторон». Остается непонятным, в связи с чем, при достаточно широком использовании в законодательных актах понятий «правоохранительный орган», «правоохранительная деятельность» и «система правоохранительных органов», законодатель до сих пор, как будто сознательно, игнорирует закрепление определений данных категорий.

Таким образом, при анализе научных, а также нормативных источников, содержащих указание на существование целой системы правоохранительных органов, данную категорию можно определить как особую разновидность государственных органов, выделяемую в соответствии с признаком профессиональной деятельности, наделяемую правами и обязанностями по осуществлению направлений правоохранительной деятельности посредством применения специфических мер юридического воздействия в соответствии с законом в строго установленной процессуальной форме.

Необходимость системного изучения правоохранительных органов с целью изолированного понимания сущности отдельных видов правоохранительных органов одним из первых отметил А.Г. Братко10. При этом нельзя не отметить некоторую «условность» понятия «система правоохранительных органов», ко-

торая заключается в отсутствии законодательного закрепления подобного определения, хотя постепенно разработки ученых воплощаются в конкретных нормах. Так, Указ Президента РФ «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.11 № 1300, в редакции от 10 января 2000 г., одной из задач в области борьбы с преступностью называет «укрепление системы правоохранительных органов, прежде всего структур, противодействующих организованной преступности и терроризму, создание условий для их эффективной деятельности»12.

Очевидно, что государство путем издания правовых актов признает существование целой системы правоохранительных органов, но не объединяет их в рамках одного правового акта. Хотя зафиксированы попытки законодателя объединить ряд органов под общей характеристикой «правоохранительный». Так, в п. 1 Указа Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»13 непосредственно говорится о «координации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов...». В ст. 1 Соглашения между Правительством России и Правительством Республики Казахстан «О взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур» содержится положение, в соответствии с которым к правоохранительным органам Российской Федерации относятся «суды, органы прокуратуры, внутренних дел и другие государственные органы Российской Федерации, к компетенции которых относятся вопросы, регулируемые настоящим Согла-шением»14. При этом очевидно, что даже достаточно узко определяющий перечень правоохранительных органов нормативно-правовой акт все же допускает возможность существования «других правоохранительных органов».

Особенность системы правоохранительных органов в ее некоторой нестабильности, поэтому исчерпывающий перечень таких органов определить крайне сложно. Возможно, именно с этим связано нежелание законодателя торопиться с определением перечня элементов системы правоохранительных органов. И это неудивительно, ведь в зависимости от развития общественных отношений для более эффективного решения государственных задач время от времени система правоохранительных органов подвергается модернизации15.

Таким образом, в результате анализа научной литературы, а также ряда нормативных актов в систему правоохранительных органов могут быть включены следующие: суды (Конституционный Суд РФ, фе-

деральные суды общей юрисдикции, система арбитражных судов и суды субъектов РФ); Прокуратура РФ; Министерство юстиции Российской Федерации с подведомственными данному министерству федеральными службами; МВД России; ФСБ России; Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная таможенная служба РФ; Адвокатура, нотариат и иные учреждения, содействующие правоохранительной деятельности.

Представленная система правоохранительных органов, на наш взгляд, соответствует современному пониманию сущности деятельности данных органов в Российской Федерации. Вместе с этим, строго говоря, последнюю составляющую системы сложно соотносить с правоохранительными органами в полной мере, однако в современном демократическом государстве осуществление правоохранительной деятельности без их участия просто невозможно представить.

Отмечается особая позиция К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалева, которые считают необходимым при отнесении конкретного органа к правоохранительному учитывать удельный вес деятельности по выявлению и расследованию преступлений в общей массе полномочий, а также значимость такой деятельности для данного органа16. Подобной точки зрения придерживаются А.В. Гриненко и Ю.С. Жариков17.

Очевидно, что выработать единый подход к определению системы правоохранительных органов в условиях отсутствия позиции законодателя практически невозможно. В наибольшей степени дискуссионным является вопрос о включении в систему правоохранительных судебных органов. Безусловно, суды необходимо рассматривать как особый, но все же элемент системы правоохранительных органов. Обратная точка зрения не может претендовать на состоятельность, так как является результатом упрощенного понимания сущности правоохранительной деятельности18.

Как отмечают исследователи, наибольшее разнообразие форм правоохранительной деятельности объединяется прокуратурой, которая без сомнения занимает особое место в системе правоохранительных органов.

Все остальные правоохранительные органы, составляющие систему, объединены принадлежностью к исполнительной ветви государственной власти. Эти органы, если можно так выразиться, являются центральным звеном правоохранительной системы в связи с тем, что именно в их деятельности концентрируется преобладающий объем правоохранительной работы. В Распоряжении Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ от 16 июля 2008 г. № 943/788, с последними изменениями от 21 октября 2008 г.19, содержится исчерпывающий перечень полных и сокращенных наименований государственных

органов исполнительной власти. Данный перечень представляет собой ряд органов, объединенных в три большие группы, в зависимости от статуса и административного подчинения конкретного органа. Наибольшее количество правоохранительных органов содержится в первой группе органов, состоящей из федеральных министерств, служб и агентств, руководство которыми осуществляет Президент, а также федеральных служб и агентств, подведомственных этим министерствам. К ней относятся: Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции Российской Федерации с подведомственными ему Федеральной службой исполнения наказаний и Федеральной службой судебных приставов, Федеральная служба безопасности Российской Федерации и Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Вторая группа объединяет федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство, а также федеральные службы и агентства, подведомственные этим министерствам. Данная группа не включает ни одного правоохранительного органа. В последнюю группу включена Федеральная таможенная служба, руководство деятельностью которой напрямую осуществляет Правительство РФ.

Необходимо отметить, что в учебной литературе встречаются подходы, приравнивающие систему правоохранительных органов исключительно к правоохранительным органам исполнительной власти. К числу подобных можно отнести позицию О.И. Бекетова и В.Н. Опарина, которые относят к правоохранительным федеральные органы исполнительной власти, должностные лица которых наделены законом полицейскими полномочиями20.

Таким образом, при достаточно широком использовании в законодательных актах рассматриваемых категорий, законодатель не проявляет инициативы в их определении. Принятие нормативного акта, закрепляющего понятие и систему правоохранительных органов, в настоящий момент достаточно актуальная проблема. Ситуацию может изменить принятие Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», проект которого разработан под руководством МВД России и с марта 2007 г. обсуждается в Правительстве России.

По своей структуре данный проект близок к Федеральному закону № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Одним из важных моментов, нашедших разрешение в проекте закона, является конкретизация самого понятия «правоохранительная служба». И, наконец, ч. 2 ст. 4 проекта конкретизирует виды государственных органов, в которых может осуществляться правоохранительная служба: в органах, ведающих вопросами внутренних дел, в том числе миграции, а также контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, фельдъегерской связи, таможенного дела,

исполнения наказаний, обеспечения установленного порядка деятельности судов, исполнения судебных решений и актов других органов, государственного пожарного надзора. Однако законопроект не содержит конкретного перечня правоохранительных органов, так как в соответствии с ч. 3 ст. 4 перечень государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, устанавливается не федеральным законом, а указом Президента Российской Федерации.

Таким образом, принятие указанного закона может привести к единообразному пониманию того, какие, в сущности, органы могут называться правоохранительными в полной мере и составлять целостную систему. Но время нахождения данного правового акта в статусе законопроекта наталкивает на рассуждения относительно непонимания законодателем приоритетности принятия соответствующего закона.

1 См.: Божьев В.П. Правоохранительные органы России: Учебник. — М.: Высшее образование, 2006. С. 20.

2 См.: Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. — М.: Дело и сервис, 2004. С. 40—46.

3 На этом также акцентирует внимание Б.Н. Габричидзе (см.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. и др. Правоохранительные органы РФ: Учебно-справочное пособие. — М.: Дело и Сервис, 2002. С. 4, 27).

4 См.: Галустян О.А., Кизлык А.П. Правоохранительные органы: Учебник для вузов. — М.: ЮНИТА-ДАНА: Закон и право, 2005. С. 10—11.

5 См.: Божьев В.П. Указ. соч. С. 20—21.

6 См.: Савюк Л.К. Правоохранительные органы: Учебник. — М.: Юристъ, 2005. С. 17—20.

7 См.: Петухов Н.А., Загорский Г.И. Указ. соч. С. 14.

8 СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6235.

9 Ратифицирован ФЗ от 10.06.2008 г. № 81-ФЗ (СЗ РФ от 16.06.2008. № 24. Ст. 2794).

10 См.: Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории). — М.: Юридическая литература, 1991. С. 40, 97.

11 РГ. от 26.12.1997.

12 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

13 СЗ РФ. 22 апреля 1996 г. № 17. Ст. 1958.

14 Ратифицирован ФЗ от 8.10.2000 г. № 123-ФЗ (РГ от 10 октября 2000. № 195).

15 См.: Правоохранительные органы: Учебник. — М.: ЦОКР МВД России, 2007. С. 21.

16 См.: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Указ. соч. С.14.

17 См.: Гриненко А.В., ЖариковЮ.С. Правоохранительные органы Российской Федерации. 2-е изд., перераб. — М.: Норма, 2005. С. 272.

18 См.: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Указ. соч. С. 15—17; Божьев В.П. Указ. соч. С. 26.

19 РГ. от 24.10.2008. № 223.

20 См.: Бекетов О.И., Опарин В.Н. О понятии и системе правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации // Полицейское право. 2005. № 1. С. 42—49.