Система соподчиненности органов центрального и местного управления в России конца XIX -начала XX В. Как Государственный механизм и ее воплощение на практике

Рапорты инспекторов народных училищ содержат информацию о конфессиональном составе учащихся школ, находящихся в ведении Министерства народного просвещения. Изначально старообрядцы выступали категорически против обучения их детей вместе с адептами официальной церкви. В первую очередь их не устраивало совместное изучение Закона Божьего. Однако к концу XIX — началу XX в. процент старообрядцев в министерских и церковно-приходских школах постепенно увеличивается, что является одним из свидетельств нормализации отношений между староверами и приверженцами Русской православной церкви. Например, согласно рапорту уездного инспектора, в 1903 г. в начальных училищах и церковных школах Сарапульского уезда обучалось 357 старообрядцев, что составляет примерно 15,6% от общего числа детей староверов школьного возраста (2295 человек). В Орловском уезде начальные училища Министерства народного просвещения в 1903 г. посещало 296 старообрядцев из 1477 детей староверов школьного возраста (20%), в Глазовском — 312 из 2734 (11,4%), Малмыжском — 470 из 2360 (19,9%) [37].

Таким образом, материалы делопроизводственной документации Государственного архива Кировской области позволяют проанализировать основные направления конфессиональной политики властей по отношению к вятским старообрядцам. В фондах архива содержится большой пласт информации о взаимоотношениях староверов с православным духовенством и адептами официальной церкви. Наконец, ценными являются источники, характеризующие попытки старообрядцев легализовать свое положение.

Примечания

1. Полное собрание законов Российской империи (далее - ПСЗРИ). Собрание третье. Том III. 1883. От № 1293-1933 и дополнения. СПб., 1886. С. 219-220.

2. Там же. С. 220

3. Государственный архив Кировской области (далее - ГАКО). Ф. 582. Оп. 138. Д. 215. Л. 1.

4. ГАКО. Ф. 582. Оп. 75. Д. 42. Л. 1.

5. ГАКО. Ф. 811. Д. 669. Л. 3.

6. ПСЗРИ. Собрание второе. Том XXXVIII. Отделение второе. 1863. От 40025 - 40456. СПб., 1866. С. 265.

7. ГАКО. Ф. 716. Оп. 4. Д. 33. Л. 1.

8. ГАКО. Ф. 716. Оп. 4. Д. 123. Л. 165-181.

9. ГАКО. Ф. 716. Оп. 4. Д. 33. Л. 7.

10. Там же. Л. 12-12об.

11. ГАКО. Ф. 716. Оп. 2. Д. 101. Л. 105.

12. ГАКО. Ф. 716. Оп. 5. Д. 22; Ф. 716. Оп. 3. Д. 57, 74.

13. ГАКО. Ф. 237. Оп. 15 п. Д. 138.

14. ГАКО. Ф. 582. Оп. 144. Д. 351. Л. 1.

15. Там же. Л. 5об.

16. ГАКО. Ф. 237. Оп. 11а. Д.193. Л. 1.

17. ГАКО. Ф. 582. Оп. 52б. Д. 25. Л. 5-5об.

18. ГАКО. Ф. 237. Оп. 15д. Д. 703. Л. 4.

19. ГАКО. Ф. 237. Оп. 15д. Д. 977. Л. 3.

20. ГАКО. Ф. 237. Оп. 15е. Д. 590. Л. 3об.

21. Там же. Л. 5.

22. Там же. Л. 11-11об.

23. ГАКО. Ф. 237. Оп. 15ж. Д. 359. Л. 2об.

24. ГАКО. Ф. 237. Оп. 15ж. Д. 423. Л. 1об.

25. ГАКО. Ф. 237. Оп. 15и. Д. 49. Л. 1-1об.

26. ГАКО. Ф. 237. Оп. 15р. Д. 25. Л. 3об.

27. ГАКО. Ф. 237. Оп. 15и. Д. 553. Л. 1-7.

28. ГАКО. Ф. 237. Оп. 15к. Д. 441. Л. 15.

29. ГАКО. Ф. 237. Оп. 15к. Д. 441. Л. 69.

30. Зеньковский С. Русское старообрядчество. М., 1995. С. 496.

31. Карташев А. В. Очерки по истории русской церкви. М., 1992. С. 155.

32. ГАКО. Ф. 237. Оп. 15 к. Д. 441. Л. 69.

33. ГАКО. Ф. 582. Оп. 84. Д. 48. Л. 1.

34. ГАКО. Ф. 582. Оп. 84. Д. 48. Л. 59об.

35. ГАКО. Ф. 205. Оп. 3. Д. 2480. Лл. 39об. - 40.

36. Там же. Л. 44об.

37. Там же. Л. 30, 33, 21, 44.

УДК 35.072:94(470)"19/ 20"

Д. А. Калинина

СИСТЕМА СОПОДЧИНЕННОСТИ ОРГАНОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО И МЕСТНОГО

УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ КОНЦА XIX -НАЧАЛА XX в. КАК ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕХАНИЗМ И ЕЕ ВОПЛОЩЕНИЕ НА ПРАКТИКЕ*

На основе анализа российского законодательства конца XIX - начала XX в. и оценки исследований ученых в статье сделана попытка воссоздания общей картины сложившейся в России системы взаимодействия органов центрального и местного управления.

Based on the analysis of the Russian legislation the late XIX - early XX century. and evaluation of research scientists in the article is an attempt to recreate the picture in the current Russian system of cooperation between central and local government.

Ключевые слова: система органов центрального управления, органы местного управления, губернатор, подчинение, соподчинение, Россия конца XIX -начала XX в.

Keywords: central government, local government, the governor, obedience, subordination, Russia late XIX - early XX.

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ и Правительства Кировской области в рамках проекта проведения научных исследований «Взаимодействие системы центрального управления и органов местного управления и самоуправления и их влияние на общественно-политическую жизнь Вятско-Камского региона в конце XIX - начале XX в. (1881— 1917 гг.)», проект № 12-11-43004

© Калинина Д. А., 2013

Совокупность государственных органов и органов самоуправления в конце XIX — начале XX в. можно охарактеризовать как сложную систему, так как она отвечала основным системным признакам: обладала целостностью, общностью условий существования, все элементы механизма управления государства были выстроены в определенной иерархии с четко прописанной системой соподчиненности, между всеми частями государственного института были установлены связи и отношения. Наиболее значимым системным признаком любой действующей модели управления и сейчас остаются связи и коммуникации между органами государственного управления и самоуправления, которые являются главным условием их взаимодействия.

Отношения соподчиненности между центральными и местными учреждениями устанавливали в первую очередь способы воздействия центральной власти на местную администрацию. Целью такого воздействия было проведение единой политики на всей территории империи, своевременное и правильное исполнение решений, имеющих юридическую силу, поддержание порядка и безопасности в регионах, что в целом должно было способствовать сохранению единого государства и власти самодержавного монарха. Первыми подобному воздействию со стороны высших и центральных органов власти подвергались генерал-губернаторы и губернаторы.

Взаимоотношения между центральной и местной властью выстраивались на основе подчинения и соподчинения. Степень контроля над местной администрацией со стороны высших и центральных органов власти в XIX — начале XX в. наглядно иллюстрирует уровень подчинения глав губерний и областей. Известный исследователь института губернаторской власти С. В. Любичан-ковский выделяет два основных вида подчинения: общее и непосредственное. При общем подчинении над подконтрольным институтом проводится «общее руководство в основном путем установления правил деятельности и осуществления контроля и надзора». При непосредственном подчинении зависимость подведомственного органа намного выше, так как управляющая инстанция берет на себя «решение кадровых вопросов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы непосредственного распорядительства» и т. д. [1] На основании данных критериев можно сделать вывод о непосредственном подчинении глав губерний и областей императору и министру внутренних дел.

Подчиненность и подотчетность губернаторов и генерал-губернаторов была закреплена законодательно, а принцип назначения и снятия с должности волей императора или министра внутренних дел лишал губернаторов какой-либо ав-

тономности от центральных институтов власти. В вопросе о назначении на пост главы губернии заметную роль играл император. Именно он решал все аналогичные кадровые вопросы с момента зарождения системы губернаторства и только с появлением министерств монарх стал делегировать свои полномочия в отношении глав губерний и областей министру внутренних дел. Однако при выборе руководителей ключевых губерний или генерал-губернаторов император принимал самое активное участие, и его мнение было решающим вне зависимости от того, чем он руководствовался в процессе выбора кандидатуры [2]. Министр внутренних дел руководил назначением губернаторов тогда, когда монарх не считал нужным вмешиваться, при этом подобное решение в обязательном порядке оформлялось высочайшим повелением, которое скреплялось подписью императора. Вятская губерния не относилась к числу ключевых, и потому кадровыми вопросами, связанными с руководителями региона, занимался глава МВД. Например, в 1887 г. на пост губернатора Вятской губернии был одобрен действительный статский советник А. Ф. Анисьин [3].

На протяжении конца XIX — начала XX в. неоднократно поднимался вопрос о реформировании системы местного управления и, в частности, процедуры назначения начальников губернии. Из довольно хаотичной ее хотели превратить в детально оговоренный процесс, когда кандидатуры предлагаются министрами, обсуждаются на заседании Комитета министров или Совета министров и только после этого поступают на рассмотрение императора. Подобную практику предложил законодательно закрепить П. А. Столыпин [4]. Однако окончательное решение по поводу реформы местного самоуправления так и не было принято в связи со сложной внутриполитической и международной обстановкой. Правомочия утверждать в должности руководителей губерний оставались в руках высших центральных ведомств и не передавались на усмотрение местного населения в силу необходимости иметь в регионах «своего человека», ставленника, лично обязанного своим назначением и потому послушного проводника высочайших решений и защитника царской власти на местном уровне.

Находясь в непосредственном подчинении министра внутренних дел, губернатор мог получить дисциплинарное взыскание за халатное отношение к должности, невыполнение возложенных обязанностей или ошибки в управлении вверенной ему губернией. Так, в 1892 г. вятскому губернатору А. Ф. Анисьину главой МВД И. Н. Дурново был объявлен выговор за препят-ствование работе Казенной палаты в условиях конфликта с ее руководителем И. В. Виноградо-

вым [5]. Будучи в ссоре с начальником Казенной палаты, вятский губернатор организовал проверку деятельности этого подведомственного учреждения, на что имел законное право. Однако ревизия проводилась во время составления годового отчета, проводил проверку не лично А. Ф. Ани-сьин, как это должно было быть, а его подчиненные, которые по указанию губернатора требовали доступа к конфиденциальной переписке управляющего Казенной палатой, что выходило за рамки полномочий начальника губернии [6].

Еще одним элементом зависимости глав губерний от высших и центральных ведомств, и в частности Министерства внутренних дел, было право главы министерства и начальников отдельных департаментов издавать распоряжения на имя губернатора. Например, в 1899 г. из МВД был направлен циркуляр о необходимости постоянного наблюдения за тем, чтобы городскими общественными управлениями не взималась плата за место на ярмарках и базарных площадях с лиц, торгующих сельскохозяйственной продукцией [7], или циркуляр от 1900 г. по поводу сектантов и предоставленных прав раскольникам [8]. Министр внутренних дел мог также отменить любое решение губернатора как ошибочное или не отвечающее интересам государства. Так, в Вятской губернии, которая была местом ссылки лиц, находящихся под гласным надзором полиции, были установлены особые ограничения для политических ссыльных, желающих заниматься трудовой деятельностью. На основании этих правил вятский губернатор запретил поднадзорному М. Я. Ситникову заниматься врачебной деятельностью. М. Я. Ситников обратился непосредственно к министру внутренних дел, и запрет был отменен в связи с «отсутствием на то необходимости» [9].

В целом в конце XIX - начале XX в. глава губернии, в подчинении у которого находилось около двадцати местных ведомств, в обязанности которого входили контроль и забота обо всех сферах жизни вверенного ему региона, ответственный за развитие губернии, обладал минимальной долей самостоятельности в принятии решений и вынужден был все свои действия согласовывать с вышестоящим руководством.

Основным каналом воздействия высшей и центральной власти на губернатора была система циркулярных распоряжений и предписаний, исходящих от департаментов Министерства внутренних дел, главы МВД или непосредственно от императора. Письменные распоряжения в зависимости от затрагиваемой области общественной жизни адресовались из разных ведомств, но все они требовали обязательного исполнения и, как правило, отчета о результатах. Глава губернии, являясь посредником между центральной и мест-

ной властью, перенаправлял данные поручения с необходимыми разъяснениями или уточнениями по местным административным ведомствам для исполнения и обязательного отчета о проделанной работе и т. д. по служебной лестнице. С учетом того что Российская империя обладала централизованным аппаратом управления, циркулярные распоряжения касались любых вопросов и детально регламентировали действия местной администрации по их исполнению. Примером может служить циркулярное разъяснение Xозяй-ственного департамента МВД о порядке установления сроков службы торговых депутатов в городах от 1885 г. [10] или циркуляр Департамента полиции от 1905 г. о появлении агитационных листов консервативной направленности, высказывающихся против революционных организаций, которые следует пресекать, так как подобные листовки «возбуждают одни слои общества против других и могут привести к брожению в массах и погромам» [11].

Немаловажным способом воздействия центральных органов управления на местную власть являлось осуществление главами губерний надзорных функций. В рассматриваемый период после создания системы самоуправления губернатор смог переложить на земства и городские думы большую часть хозяйственных вопросов, как, например, благоустройство городов, сел и деревень, поддержание в порядке дорог и мостов, развитие здравоохранения и образования. Основной задачей начальника губернии стал надзор за исполнением законов и распоряжений и общее наблюдение за развитием региона. Губернатор был основным должностным лицом, которое отчитывалось о состоянии всех дел в губернии перед большинством центральных ведомств. Все губернаторские отчеты делились на специальные, носящие в большинстве случаев единовременный или эпизодический характер, и основные, которые составлялись ежегодно.

К первой группе относилось огромное количество отчетов и сведений. Так, вятский губернатор получал запросы от вышестоящих ведомств на предоставление сведений о городском хозяйстве [12], о дорогах [13], о преобразовании Губернского управления [14], о порядке распределения сборов между Земством и Казной [15], обо всех должностях, существующих по земским и городским управлениям [16], и т. д. В рамках жесткой системы централизации власти с минимальным делегированием полномочий органам местного управления и самоуправления огромное количество таких запросов было вынужденной мерой. Без необходимой информации невозможно было принять правильное решение, касающееся жизни отдельного региона или государства в целом, выяснить уровень развития частей

империи и скорректировать правительственную политику. Начальник губернии, получая подобные запросы, перепоручал сбор необходимых данных подчиненным ему ведомствам, собранные материалы сосредоточивались в Канцелярии губернатора, где составлялся отчет. Огромные трудозатраты и отвлечение чиновников от непосредственных обязанностей потребовали создания Статистического отделения. Помощь губернской и земской статистики позволила облегчить работу местной администрации и передавать из регионов более точные сведения.

К основным ежегодно составляемым данным относились сведения о доходах и расходах города Вятки и уездных городов губернии [17], о составе и размещении политических ссыльных [18] и т. д. Наиболее важным документом, суммирующим деятельность губернатора и органов местного управления, был отчет о состоянии дел в губернии [19]. Составление годовых губернаторских отчетов требовало тесной взаимосвязи губернатора и остальных местных ведомств, поддерживало авторитет главы губернии и формировало практику совместной работы органов центрального и местного управления [20]. Министерство внутренних дел уделяло большое внимание форме таких отчетов и обязательности их исполнения всеми главами губерний и областей. По мнению М. М. Шумилова, МВД использовало практику составления годовых отчетов как способ контроля над губернаторами [21].

Всевозможные отчеты, которые составлялись губернатором и его Канцелярией, относились к формальному контролю со стороны органов центрального и местного управления. Их многочисленность и разнообразность давали возможность губернатору и местным административным учреждениям включать в них недостоверные сведения. Стремясь показать собственные успехи или перенести вину за неудачу, многие губернаторы искажали реальную картину жизни губернии. Поэтому помимо отчетов о состоянии дел в той или иной части Российской империи способом воздействия на местную власть были сенаторские ревизии [22]. Сенаторские ревизии не носили систематического характера и являлись мерой чрезвычайного надзора [23]. Проверка со стороны Сената могла быть направлена на любую часть административного аппарата губернии или области. Итоги этих ревизий и в первую очередь выявленные недочеты доводились до сведения императора и Сената, поэтому подобные проверки считались лучшим методом сбора достоверной информации о регионах и, по мнению историка И. А. Блинова, наиболее надежным способом надзора за губернской администрацией [24]. Сенаторские ревизии, как и отчеты, были направлены на сбор информации с целью ее дальней-

шего использования при корректировке деятельности системы местного управления, которая находила отражение в циркулярах на имя губернатора.

В рассматриваемый период сенаторские проверки в целом негативно отзывались о практике реализации института губернаторства [25] и в качестве сквозного момента среди недостатков деятельности начальников губерний указывали на слишком мягкое отношение губернатора к чиновникам, совершавшим должностные преступления [26]. Подобные дела не доводились до судебного разбирательства, а провинившиеся чиновники, как правило, не увольнялись, а переводились на другую должность. Такая практика имела место и в Вятской губернии. В ночь с 3 на 4 сентября 1904 г. произошло столкновение ссыльного К. Я. Иванова и жандарма Олюнина. Политический ссыльный в телеграмме губернатору, министру внутренних дел и прокурору окружного суда обвинял полицейского в том, что тот в пьяном виде напал на него и шашкой ударил по левой стороне головы, отрубив ухо [27]. Олюнин в свое оправдание заявил, что Иванов специально поджидал его на улице, напал с палкой, которой ударил по правой щеке, и намеревался ударить еще. Олюнин в целях самозащиты обнажил шашку, но, когда это не произвело впечатления, ударил нападавшего [28]. Отсутствие свидетелей происшедшего привело к невозможности выяснить правду, так как обе стороны были заинтересованы в исходе дела и их показания не отличались объективностью. В итоге жандарм Олюнин был подвергнут дисциплинарной ответственности в виде простого ареста с исполнением служебных обязанностей в течение трех недель в г. Вятке.

Среди недостатков работы иных местных ведомств были выявлены бюрократизм, формальный подход к решению даже особо важных дел и низкий образовательный уровень чиновников.

Итак, контроль за деятельностью органов местного управления и в первую очередь за институтом губернаторства осуществляли разные структуры системы государственной власти: император, Сенат, Комитет министров, позднее Совет министров, Министерство внутренних дел и даже реформированный в 1905 г. Государственный совет, который рассматривал все решения главы губернии о целесообразности работы городского и земского самоуправления, а также некоторые дела по контролю за губернаторами [29]. Разнообразие государственных институтов, воздействующих на местные учреждения через надзорные и распорядительные функции, отнюдь не было гарантом эффективности работы губернатора и подотчетных ему ведомств. Отсутствие центрального органа с контролирующими полномочиями, не связанного с местной властью

М. А. Смирнов. Роль физического воспитания и организация подготовки молодежи к военной службе.

общими интересами, личными или ведомственными контактами, покровительством, способствовало злоупотреблению служебными полномочиями и снижению реального влияния высших и центральных учреждений на местные.

Примечания

1. Аюбичанковский С. В. Структурно-функциональный подход к истории местного управления Российской империи (1907-1917 гг.). Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2005. С. 83-84.

2. Минаков А. С. Формирование губернаторского корпуса в пореформенной России // Вопросы истории. 2007. № 12. С. 3.

3. ГАКО. Ф. 583. Оп. 80. Д. 48. Л. 49.

4. РГИА. Ф. 1409. Оп. 6. Д. 731. Л. 6об.

5. ГАКО. Ф. 582. Оп. 26. Д. 265. Л. 7.

6. ГАКО. Ф. 582. Оп. 138. Д. 191. Л. 78об.

7. ГАКО. Ф. 587. Оп. 4. Д. 273. Л. 1.

8. ГАКО. Ф. 582. Оп. 138. Д. 215. Л. 1.

9. Величкин Н. М. Открытое письмо вятскому губернатору Xомутову // Жизнь. Женева. 1902. № 6. С. 141.

10. ГАКО. Ф. 582. Оп. 139. Д. 413. Л. 7.

11. ГАКО. Ф. 582. Оп. 138. Д. 215. Л. 11.

12. ГАКО. Ф. 587. Оп. 4. Д. 186. 128 л.

13. ГАКО. Ф. 587. Оп. 10. Д. 30. 318 л.

14. ГАКО. Ф. 582. Оп. 144. Д. 308. 1 л.

15. ГАКО. Ф. 582. Оп. 106. Д. 2. 5 л.

16. ГАКО. Ф. 582. Оп. 122. Д. 48. 117 л.

17. ГАКО. Ф. 587. Оп. 4. Д. 9. 190 л.; и др.

18. ГАКО. Ф. 582. Оп. 159. Д. 71. 21 л.; Оп. 161. Д. 186. 506 л.; и др.

19. ГАКО. Ф. 582. Оп. 159. Д. 3а. 24 л.; и др.

20. Минаков А. С. Губернаторский корпус и центральная власть: проблемы взаимоотношений. Орел: Орлик, 2011.

21. Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России 50-х - нач. 80-х гг. XIX века. М.: Прометей, 1991. С. 372.

22. Полное собрание законов Т. X. № 10303. § 324.

23. Аюбичанковский С. В. Структурно-функциональный подход... С. 219.

24. Блинов И. А. Губернаторы. Историко-юриди-ческий очерк. СПб.: Типо-лит. К. Л. Пенковского, 1905. С. 181.

25. Аюбичанковский С. В. Структурно-функциональный подход... С. 224.

26. Аюбичанковский С. В. Практика административного расследования должностных преступлений чиновников в оценке сенаторских ревизий начала XX в. // Вестник Оренбургского государственного университета. 2004. № 10. С. 38-41.

27. ГАКО. Ф. 714. Оп. 1. Д. 106. Л. 11.

28. Там же. Л. 13об.

29. Блинов И. А. Указ. соч. С. 249.

УДК 796.011.3

М. А. Смирнов

РОЛЬ ФИЗИЧЕСКОГО ВОСПИТАНИЯ

И ОРГАНИЗАЦИЯ ПОДГОТОВКИ МОЛОДЁЖИ К ВОЕННОЙ СЛУЖБЕ В ВЯТСКОЙ ГУБЕРНИИ В ПЕРИОД ПЕРВОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ

В статье рассматривается организация допризывной подготовки населения и деятельность военно-спортивных комитетов Вятской губернии. Анализируется роль физического воспитания в развитии патриотических чувств и подготовке молодежи к военной службе.

The article deals with the organization of pre-conscription training of the population and activity of military sports committees Vyatka province. The role of physical education in the development of patriotism and preparing young people for military service.

Ключевые слова: физическое воспитание, патриотизм, военно-спортивные комитеты, Первая мировая война, Вятская губерния.

Keywords: physical education, patriotism, military and sports committees, the First World War, Vyatka province.

Первая мировая война оказала огромное влияние на все сферы жизни населения России. Особое внимание государство уделяло физическому воспитанию будущих воинов с целью их подготовки к служению Отечеству, воспитанию патриотических чувств. «Численность армии зависит, во-первых, от количества пригодного для военной службы населения, его физического развития, соотношения рождаемости и смертности» [1]. Армии нужны подготовленные для службы и идеологически правильно воспитанные новобранцы. По мнению Д. А. Отбоевой, в период войны «патриотизм, с одной стороны, становится составной частью общественного сознания, в основе которого лежит любовь к родной земле, языку, традициям, с другой — это же чувство выступает как политический инструмент, как учение о должном, элемент пропаганды» [2]. Физическое воспитание как один из методов воспитания патриотических чувств было использовано на государственном уровне и практически применено в учебных учреждениях Российской империи.

Без грамотного патриотического воспитания и физической подготовки невозможно было создать сплоченную армию и подготовить преданных солдат для службы Отечеству. Один из современников писал: «Для войны требуется сила, ловкость, проворство, мужество, храбрость, вы-

© Смирнов М. А., 2013