О Концепции технического регулирования на автомобильном транспорте

О Концепции технического регулирования на автомобильном транспорте

Канатбек ИБРАЕВ, начальник отдела технической политики Департамента государственной политики в области дорожного хозяйства, автомобильного и городского пассажирского транспорта Минтранса России, к.т.н.

В Транспортной стратегии Российской Федерации, принятом в 2005 году, среди других приоритетных направлений названо совершенствование технического регулирования на автомобильном транспорте. Решать эту комплексную проблему Минтрансу России пришлось в условиях проведения административной реформы и реформы технического регулирования, а также преобразований в нормативно-правовой базе автомобильного транспорта. В результате специалисты пришли к выводу о целесообразности разработки Концепции создания и функционирования системы технического регулирования на автомобильном транспорте.

Разработка Концепции связана с объективной необходимостью систематизировать накопленный фонд нормативных и технических документов, международных соглашений и стандартов, согласовать их с требованиями современного российского законодательства, а также повысить эффективность существующих нормативно-технических и организационных процедур формирования и предъявления требований к объектам автомобильного транспорта. Ее положения базируются на ряде объективных предпосылок как нормативно-правового, так и организационно-технического характера.

Объективные предпосылки

Одной из предпосылок является наличие законодательно-правовой базы, которая строится на совокупности документов, определяющих статус и принципы реализации процедур технического регулирования на автомобильном транспорте, и включает в себя:

• Федеральный закон от 27 января 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и связанные с ним нормативно-правовые акты, определяющие процедуры реализации положений закона;

• комплекс федеральных законов, определяющих требования безопасности автотранспортной деятельности;

• международные соглашения в области автомобильного транспорта, участницей которых является Российская Федерация.

Следующей предпосылкой разработки Концепции является современ-

ная система государственного управления автотранспортной отраслью. Она основана на функциях, реализуемых Министерством транспорта Российской Федерации и подведомственными ему структурами: Федеральным дорожным агентством (Росавтодор), Федеральной службой по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор).

Функции, связанные с созданием условий для предоставления транспортных услуг населению и организацией транспортного обслуживания населения, осуществляют органы местного самоуправления. Их компетенция определяется в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 24 сентября 2003 г. № 131-ФЗ, а также требованиями иных федеральных законов в данной сфере деятельности.

Управление безопасностью автотранспортного комплекса дополнительно основывается на функциях, реализуемых федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им органами (МВД, Минздравсоцразви-тия, Роспотребнадзор, Госгортехнадзор, Ростехрегулирование и т.д.).

Важнейшим критерием эффективности технического регулирования является влияние автотранспортной отрасли на безопасность и экологию.

Достигнутый в настоящее время уровень безопасности и экологичности автотранспортного комплекса РФ, включая используемую продукцию, процессы, работы и услуги, не отвечает по данному критерию ни интересам национальной экономики, ни уровню передовых международных требований.

На сегодняшний день характерными для Российской Федерации являются:

• высокий уровень дорожно-транспортной аварийности, характеризуемый количеством дорожно-транспортных происшествий в год в пределах 220 тыс., количеством раненых до 270 тыс. и количеством погибших — 29-35 тыс. человек, что на порядок превышает аналогичный уровень экономически развитых стран;

• низкие показатели экологической безопасности автотранспортных средств, превышающие действующие в Российской Федерации нормы токсичности выбросов, не отвечающие международным нормам;

• невысокая экологичность процессов на автомобильном транспорте (техническое обслуживание, ремонт и утилизация автомототранспортных средств, их запасных частей, агрегатов, используемых ГСМ и ТСМ, перевозки опасных грузов и т.п.).

На положения Концепции, безусловно, оказала влияние необходимость обеспечения конкурентоспособности продукции, работ и услуг автотранспортного комплекса за счет повышения качества до уровня международных стандартов.

Так, надежность автотранспортных средств отечественного производства за последние 10 лет практически не изменилась, несмотря на создание рыночной среды в автомобильной промышленности. Безотказность автотранспортных средств по-прежнему характеризуется низким значением средней наработки на отказ, которая в 5-10 раз ниже, чем у автотранспортных средств импортного производства. Неудовлетворительное качество изготовления вынуждает отечественных производителей увеличивать частоту технического обслуживания автотранспортных средств в 2-3 раза по сравнению с зарубежными аналогами, что значительно увеличивает эксплуатационные расходы. Ресурс долговечности у отечественных транспортных средств уступает зарубежным аналогам в 3-4 раза.

Продолжает сохраняться тенденция старения парка подвижного состава. Только у 14% грузовых автомобилей срок службы составляет менее 5 лет. Примерно 70% грузовых автомобилей полностью амортизированы и имеют срок службы более 10 лет. Среди пассажирских транспортных средств почти 60% эксплуатируемых в настоящее время маршрутных автобусов амортизированы, а более 45% из них подлежат безотлагательной выбраковке по критериям обеспечения безопасности дорожного движения.

Данное положение дел приводит к высоким транспортным издержкам в себестоимости продукции, составляющим в Российской Федерации 15-26%, в то время как в странах Европы — всего 7-8%.

И наконец, в числе предпосылок создания Концепции мы можем назвать наличие значительного накопленного научно-технического потенциала: нормативно-технические документы, кадры, испытательные центры, НИИ и т.п. В процедурах технического регулирования возможно использовать огромный массив нормативно-технических и методических документов, содержащих требования по обеспечению функционирования автотранспортного комплекса. К их числу относятся документы, утвержденные Минтрансом России и другими министерствами и ведомствами, разработанные в рамках различных государственных систем управления и надзора,

находящиеся в ведении соответствующих федеральных органов исполнительной власти и регламентирующие различные свойства, процессы, показатели объектов автомобильного транспорта.

В общем случае структура нормативной базы автомобильного транспорта включает в себя следующие виды документов: федеральные законы; постановления Правительства РФ; приказы Минтранса России; правила и порядки; РД, ТУ, МУ, КР и т.п.; нормативные документы по стандартизации.

В целях ведения учета документов, разработанных и утвержденных Минтрансом России, осуществлялось ведение Указателя действующей ведомственной нормативно-технической и методической документации по автомобильному транспорту. На сегодняшний день этот указатель включает порядка 400 нормативных документов.

Цели и задачи

Основная цель Концепции — обеспечение безопасности и качества функционирования автомобильного транспорта путем создания оптимальной, с точки зрения интересов общества и государства, системы технического регулирования на автомобильном транспорте. Для ее достижения необходимо решить ряд первоочередных задач:

• определить основные объекты технического регулирования на автомобильном транспорте;

• установить организационно-функциональную структуру Системы технического регулирования на автомобильном транспорте и определить пути ее создания;

• определить принципы и механизмы развития нормативной базы Системы в целях обеспечения процедур технического регулирования;

• разработать механизмы и этапы внедрения Системы и ее взаимодействия с другими системами государственного управления и контроля.

В рамках Концепции определено, что структура объектов технического регулирования автотранспортного комплекса включает в себя:

• продукцию, используемую в автотранспортном комплексе, в том числе автотранспортные средства и запасные части к ним, гаражное оборудование, ГСМ и ТСМ, объекты инфраструктуры автомобильного транспорта;

• процессы эксплуатации, хранения, реализации и утилизации продукции, используемой в автотранспортном комплексе;

• процессы перевозки грузов и пассажиров;

• процессы выполнения работ или оказания услуг автотранспортного комплекса;

• процедуры в области оценки соответствия, включая подтверждение соответствия, аккредитацию и надзор.

Место технического регулирования в нормативно-

правовом обеспечении деятельности автомобильного транспорта

Одним из важнейших вопросов Концепции является определение структуры Системы технического регулирования и ее места в нормативно-правовом обеспечении деятельности автомобильного транспорта.

Система нормативно-правового обеспечения деятельности автомобильного транспорта, с точки зрения состава и механизмов предъявления требований, может быть структурирована по трем группам:

• общие вопросы деятельности автомобильного транспорта;

• обеспечение безопасного функционирования автомобильного транспорта;

• выполнение обязательств Российской Федерации в части международных соглашений в области автомобильного транспорта.

Первая группа включает в себя нормативно-правовые документы, регламентирующие процессы организации и управления деятельностью автомобильного транспорта, а также процессы реализации отдельных транспортных работ. К ним могут быть отнесены: Устав автомобильного транспорта, Федеральный закон «Об общих принципах транспортного обслуживания населения на регулярных автобусных маршрутах» (проект); Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»; а также документы, развивающие положения указанных законодательных актов.

Вторая группа документов основывается на законодательно-правовых актах, устанавливающих требования к обеспечению безопасности при функционировании автомобильного транспорта: Закон РФ «О безопасности дорожного движения», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ «О пожарной безопасности», Закон РФ «О защите прав потребителей», ФЗ «Об ОСАГО», а также документы, развивающие их положения.

Третья группа документов — комплекс международных соглашений в области транспорта, ратифицированных РФ, а также распоряжения и приказы, определяющие порядок реализации требований указанных соглашений в Российской Федерации.

Система технического регулирования

Структура Системы технического регулирования на автомобильном транспорте включает в себя три подсистемы:

• подсистема установления и применения обязательных требований к продукции, используемой в автотранспортном комплексе на всех стадиях ее жизненного цикла (подсистема обязательных требований);

• подсистема установления требований к объектам автомобильного транспорта и применения их на добровольной основе (подсистема стандартизации);

• подсистема регулирования отношений в области оценки соответствия объектов автомобильного транспорта (подсистема оценки соответствия).

Соотношение общей Системы нормативного обеспечения деятельности автомобильного транспорта и Системы технического регулирования определяется тем, что Система технического регулирования является обеспечивающей по отношению ко всему автотранспортному комплексу. Если главенствующая цель автомобильного транспорта — качественная и безопасная доставка пассажиров и грузов в установленные сроки, то система технического регулирования призвана обеспечить процессы перевозки должными техническими нормами.

Создание и функционирование любой системы невозможно без эффективного управления. К сожалению, в законодательстве по техническому регулированию недостаточно четко прописаны вопросы управления такими системами со стороны государства. Структура управления складывается из комплекса организационно-распорядительных актов Правительства РФ по различным направлениям технического регулирования.

Общая организационно-функциональная структура управления системой технического регулирования на автомобильном транспорте, определенная в Концепции, включает в себя федеральные органы исполнительной власти, действующие в пределах своей компетенции (Правительство РФ, Минтранс России и подведомственные ему органы и т.д.), а также специально созданные структуры, реализующие определенные функции в области технического регулирования (Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию, национальный орган по стандартизации, ор-

ганы по сертификации и т.д.). Функции Минтранса в сфере технического регулирования определены с позиции обеспечения возложенных на него Правительством РФ обязанностей по организации безопасного и качественного функционирования автотранспортного комплекса Российской Федерации.

Необходимо остановиться на основных мероприятиях создания системы технического регулирования на автомобильном транспорте.

Предполагается, что создание системы технического регулирования на автомобильном транспорте займет около 5 лет. Основными критериями его завершенности являются:

• степень охвата потенциально опасной продукции и процессов автомобильного транспорта требованиями технических регламентов;

• высокая степень использования стандартизации и механизмов добровольной сертификации для формирования конкурентной среды на рынке продукции, процессов и услуг автомобильного транспорта (учет добровольных сертификатов при заключении государственных контрактов, договоров подряда и т.п.);

• возможность саморазвития системы за счет внутренних резервов.

Реализация идей Концепции предполагает проведение следующих мероприятий:

• создание организационно-правового пространства;

• создание организационно-функциональных и обеспечивающих звеньев по управлению системой технического регулирования;

• разработка и введение нормативно-методических документов, регламентирующих отдельные аспекты функционирования системы технического регулирования;

• создание исполнительных структур и аттестация кадров по техническому регулированию (органы по сертификации, испытательные центры (лаборатории), эксперты);

• штатное функционирование Системы.

Нормативное обеспечение Системы технического регулирования

Одним из вопросов, которому посвящены положения Концепции, является вопрос о структуре нормативного обеспечения системы технического регулирования на автомобильном транспорте.

В соответствии с требованиями законодательства о техническом регулировании, в Концепции определено, что его нормативное обеспечение на автомобильном транспорте должно включать в себя следующие виды документов:

• технические регламенты;

• документы по стандартизации, включая национальные стандарты в сфере автомобильного транспорта, а также адаптированные к автомобильному транспорту правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;

• применяемые в установленном порядке классификации;

• документы в области оценки соответствия, в частности, в области надзора, аккредитации и подтверждения соответствия.

Построение системы технических регламентов в сфере автомобильного транспорта предполагает наличие следующих взаимосвязанных групп технических регламентов:

1-я группа: технические регламенты, устанавливающие требования к процессам перевозки грузов, в том числе:

• технические регламенты, устанавливающие требования к отдельным видам перевозки различных видов грузов (в т.ч. опасных, крупногабаритных грузов, скоропортящихся пищевых продуктов и т.п.);

• технические регламенты, устанавливающие требования к различным видам продукции (в том числе к процессам их перевозки);

2-я группа: технические регламенты, устанавливающие требования к продукции, используемой на автомобильном транспорте:

• к автотранспортным средствам и их компонентам на всех стадиях жизненного цикла при производстве, эксплуатации, хранении, реализации, утилизации,

• к иным объектам, используемым в сфере автомобильного транспорта (топлива, горюче-смазочные вещества, объекты инфраструктуры автомобильного транспорта, гаражное оборудование и т.п.),

• к кузовам и оборудованию автотранспортных средств, обеспечивающим требуемые режимы и условия перевозки, с целью обеспечения безопасности при перевозке различных видов грузов и их сохранности.

В Концепции даны принципиальные направления разработки технических регламентов, иерархия их построения, позволяющие сформировать системный облик, в котором регламенты увязаны между собой по определенным принципам.

Типичным является, например, блок, связанный с разработкой технических регламентов по перевозке опасных грузов.

На рис. 1 представлены требования к структуре и построению технических регламентов по перевозке опасных грузов, связанные, в свою очередь, с общим нормативно-правовым регулированием в этом направлении. На рисунке вид-

Требования к структуре и построению технических регламентов в сфере перевозок опасных грузов автомобильным транспортом

Федеральный закон «О техническом регулировании»

Технический регламент «Требования безопасности при перевозке опасных грузов автомобильным транспортом» Требования к процессу транспортирования опасных грузов, в т.ч.:

»транспортная классификация;

» требования к упаковке и маркировке груза;

требования к погрузке-разгрузке;

требования к транспортному средству, включал: конструктивное исполнение; наличие специального оборудования; используемые материалы;

к режимы перевозки;

» процедуры формирования маршрута движения;

»требования к персоналу;

требования к информационному обеспечению подвижного состава;

» и т.п.

Л.

Устав автомобильного транспорта

Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом

Устанавливают правовые, организационные и технические параметры перевозки конкретных видов опасных груз, в т.ч.:

требования к перевозчику и его допуску к осуществлению перевозки;

процедуры документального оформления перевозок;

требования к процессу организации перевозки;

требования к персоналу и процессу его подготовки, а также допуску к перевозке;

требования к подвижному составу и его допуску к перевозке;

и т.п.

1Е

Технические регламенты, устанавливающие требования к различным видам продукции, в т.ч. к

процессам их перевозки

ООО

ООО

ООО

ООО

Требования к процессу транспортирования данного вида продукции, в т.ч.:

» установление видов опасности продукции при перевозке » возможный способ перевозки; » допустимый размер отправки; » требуемая температура транспортирования; » необходимость охлаждения (подогрева) во время транспортирования, использование теплоизоляции; » использование специальных материалов не вступающих в реакции с перевозимым грузом; » и т.п.

Рис. 1

но, что нижний уровень требований к перевозке устанавливается комплексом технических регламентов для различных видов продукции. Помимо прочих требований (хранение, утилизация, эксплуатация, производство), они содержат требования к перевозке. При этом содержание их ограничено и включает: установление видов опасности, способ перевозки, допустимый размер отправки, необходимость охлаждения и пр. Что касается технологий перевозки опасных грузов, включая транспортную классификацию, упаковку, маркировку, погрузку-разгрузку, требования к информационному обеспечению автотранспортных средств и пр. — это предмет специального регламента по перевозке опасных грузов.

В свою очередь, данный регламент обеспечивает техническое нормирование для Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, которые разрабатываются в дополнение к Уставу автомобильного транспорта и содержат правовые нормы взаимодействия участников перевозки, процедуры допуска к перевозке, согласования и формирования маршрутов, требования к персоналу и процессу его подготовки и пр. Таким образом, мы имеем полностью замкнутую цепочку нормативно-правовых норм в данном вопросе.

Что касается стандартизации, здесь ключевыми являются два вопроса.

Первый. Поскольку стандарты стали необязательными, есть некоторое снижение интереса к их разработке и применению. По этой причине на данном этапе представляется важным определить место стандартов в системе технического регулирования.

Второй. В связи с отказом от ведомственного технического нормирования встает вопрос сохранения накопленного потенциала нормативно-технических документов, что потребует их серьезной ревизии на предмет частичного перевода в ранг национальных стандартов, либо отказа от применения в силу неактуальности.

Место стандартов в системе технического регулирования на автомобильном транспорте определяется возможностью их применения в различных процедурах технического регулирования: доказательная база технических регламентов, использование в хозяйственной деятельности предприятий, в обязательном и добровольном подтверждении соответствия.

Анализ показывает, что при использовании всех перечисленных рычагов стандартизация может стать важней-

шим элементом технической политики на автомобильном транспорте. К примеру, в соответствии с законодательством Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления наделены полномочиями по организации транспортного обслуживания населения. В этих целях ими могут устанавливаться определенные требования к перевозкам пассажиров, связанные с организацией и качеством транспортного обслуживания населения. Выдвижение данных требований наиболее эффективно реализовать в виде документов по стандартизации, а для их подтверждения возможно использовать процедуры добровольной сертификации. В этом случае при организации тендеров-конкурсов на выполнение перевозок предпочтение отдается владельцам сертификатов по различным аспектам обеспечения транспортного процесса.

Так же как в других отраслях, на автомобильном транспорте существовала система ведомственного нормирования, в том числе технического характера. С целью исключения дублирования требований документов, единообразия их представления, процедур разработки и согласования, информирования участников автотранспортной деятельности о нормативных документах, а самое главное — сохранения накопленного потенциала в Минтрансе была создана Система стандартизации на автомобильном транспорте. Система охватывает порядка 400-500 документов по различным направлениям деятельности автомобильного транспорта. В дальнейшем Минтрансом планируется проведение работ по переводу ряда до-

кументов в статус национальных стандартов. Для решения этой задачи в 2005 году был разработан проект Программы стандартизации на автомобильном транспорте с привлечением научно-исследовательских и общественных организаций в области автомобильного транспорта.

Оценка соответствия на автомобильном транспорте

Следуя закону «О техническом регулировании», в Концепции определены положения, касающиеся реализации на автомобильном транспорте процедур:

• подтверждения соответствия;

• аккредитации;

• надзора.

Применительно к сфере автомобильного транспорта обязательное подтверждение соответствия реализуется в виде обязательной сертификации, объектом которой является продукция, используемая на автомобильном транспорте, в том числе автотранспортные средства и запасные части к ним, гаражное оборудование, ГСМ и ТСМ, объекты инфраструктуры автомобильного транспорта.

В отношении добровольного подтверждения соответствия, необходимо отметить, что, в соответствии с законом «О техническом регулировании», создание систем добровольной сертификации возможно любым юридическим лицом при соблюдении принципа независимости от исполнителей и потребителей сертифицируемых продукции, работ, услуг. Однако эффективная деятельность системы добровольной сертификации возможна только от лица организации, которая пользуется доверием потребителей и, кроме того, явля-

ется компетентной в сфере сертификации. В частности, одной из таких систем, созданной в декабре 2001 года под эгидой Минтранса России и успешно функционирующей в настоящее время, является Система добровольной сертификации на автомобильном транспорте (Система ДС АТ).

Система ДС АТ послужила полигоном для отработки Минтрансом всех процедур технического регулирования — от разработки требований, правил сертификации, проведения аккредитации, обучения экспертов до создания механизмов востребованности результатов добровольной сертификации.

Дальнейшее развитие добровольной сертификации должно быть направлено на широкое привлечение профессиональных общественных организаций к проведению процедур добровольной сертификации на автомобильном транспорте.

Так, в частности, в отношении Системы ДС АТ Минтранс планирует постепенную передачу функций ее управления в компетенцию авторитетной общественной организации автомобильного транспорта. На данный момент Минтранс России, оставаясь идеологом этой Системы и юридическим лицом, ее зарегистрировавшим, передал всю организационно-методическую работу по поддержке Системы ДС АТ Российскому автотранспортному союзу.

Следующий вопрос в сфере оценки соответствия, отраженный в Концепции, это вопрос аккредитации.

Аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий является одним из наиболее важных вопросов технического регулирования, определяющих качество и эффективность проведения работ по подтверждению соответствия.

При этом обеспечить доверие изготовителей, продавцов и приобретателей к деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) можно только при условии проведения работ по аккредитации под эгидой федерального органа исполнительной власти, реализующего транспортную политику. В этом направлении Минтранс России проводит последовательную работу, направленную на повышение качества и эффективности работ по аккредитации. Аналогичная ситуация складывается в отношении надзора в сфере автомобильного транспорта.