Институциональные формы государственной поддержки экспорта

А.А. Овчинников

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ЭКСПОРТА

В статье рассматриваются институциональные формы государственной финансовой поддержки экспорта, применяемые в мире, определяются основные тенденции их развития, а также анализируется действующая российская модель. Формулируется ряд рекомендаций по реформированию и усовершенствованию институтов финансового стимулирования экспорта в России.

Ключевые слова: государственная поддержка экспорта, экспортное кредитное агентство, экспортно-импортный банк, финансирование международной торговли.

Одним из ключевых факторов, способствующих восстановлению мировой экономики после глобального кризиса, является стимулирование внешней торговли, которая продемонстрировала катастрофическое падение объемов в 2009 г. Это произошло во многом по причине коллапса на рынке торгового финансирования, который в первую очередь пострадал от переоценки рисков и сжатия рынка ликвидности. Для стабилизации в области финансирования международной торговли были предприняты совместные усилия международных финансовых институтов, центральных банков, частных компаний и финансовых учреждений. Последствия кризиса в этой сфере были заметно сглажены рядом мер по поддержке торгового финансирования, принятыми международными финансовыми институтами еще во время Азиатского кризиса конца 90-х годов XX в. Также важнейшую роль сыграли системы государственной поддержки экспорта в развитых странах, оперативно отреагировавшие на потребности в финансировании на фоне дефицита ликвидности. В России же такая система все еще находится в зачаточной стадии развития.

© Овчинников А.А., 2011

В целях поддержки экспорта в мире используется целый набор средств, направленных, во-первых, на поддержку экспортного производства товаров, а во-вторых, на стимулирование продвижения продукции на внешние рынки. Дешевые и долгосрочные кредитные ресурсы зачастую оказываются решающим фактором, определяющим конкурентоспособность товаров и услуг при экспорте в развивающиеся страны. В условиях обострения конкуренции на мировом товарном рынке частные зарубежные инвестиции являются важным инструментом завоевания новых быстрорастущих рынков развивающихся стран. В связи с тем, что деятельность на этих рынках сопряжена с высокими коммерческими и политическими рисками, эффективная государственная финансовая поддержка экспортных операций и зарубежной инвестиционной деятельности уже давно стала объективной необходимостью.

Начиная еще с первой половины XX в. в развитых странах сложилась целостная многоуровневая система институтов и специализированных организаций, обеспечивающая поддержку национального экспорта, среди которых можно выделить следующие основные формы:

1. Государственный орган (департамент при правительстве).

К примеру, в Великобритании Export Credits Guarantee Department (ECGD) является внеминистерским правительственным департаментом, специальным агентством, подчиняющимся министру по делам бизнеса и инноваций. В некоторых развивающихся странах средства на поддержку экспортного кредитования выделяются напрямую через центральный банк или министерства торговли или промышленности.

2. Государственные финансовые учреждения.

Поддержка экспорта во многих странах осуществляется через автономные организации, принадлежащие государству. Это может быть экспортно-импортный банк (эксимбанк), экспортное кредитное или страховое агентство (ЭКА или ЭСА).

3. Частные компании в роли агента.

В ряде стран государство осуществляет финансовую поддержку экспорта в рамках специальных нормативных актов через определенные частные компании, например, французское агентство COFACE, немецкое Euler Hermes или голландское Atradius. Такие агентства проводят анализ рисков и выпускают страховой полис от имени и за счет государства, при этом именно государство принимает на себя все соответствующие риски.

Экспортные кредитные агентства, действующие как государственный орган или принадлежащие государству, функционируют в рамках устава или специальных законодательных актов, которые

четко определяют их полномочия и ответственность. Степень свободы их действий различна в зависимости от страны, однако все агентства, опирающиеся на финансовую поддержку государства, в той или иной степени подотчетны правительству или парламенту. Для частных страховщиков, выступающих в качестве агента, правительственные структуры являются скорее надзорным органом, который определяет общую стратегию и направления действий, осуществляемых за счет государства. Правовые границы проведения собственных операций частных ЭКА определяются законодательством в области банковской и страховой деятельности соответствующих стран.

Основной целью экспортных агентств является координация деятельности государства по финансовому стимулированию экспорта для повышения эффективности внешней торговли. Источники их финансирования - государственные субсидии, а также заимствования на международном рынке ссудных капиталов. Основная задача экспортных кредитных агентств - покрытие «страновых» рисков, под которыми понимаются финансово-экономические и социально-политические риски, препятствующие нормальному развитию экономических связей с конкретной страной.

При этом в одной стране может действовать одновременно и экспортное кредитное агентство, и эксимбанк, в некоторых случаях они дополняются другими специализированными организациями, осуществляющими субсидирование процентных ставок, предоставление «связанного» фондирования кредитующим банкам на базе фиксированной ставки и другие услуги.

В ряде развитых стран в результате усиления позиций коммерческих страховых компаний государственные агентства утратили монопольную позицию как в области страхования краткосрочных экспортных кредитов, так и в сфере средне- и долгосрочного страхования. К началу 90-х годов XX в. в большинстве европейских стран получила одобрение концепция, в соответствии с которой ЭКА должны функционировать на принципе самоокупаемости и дополнять деятельность частного сектора. При этом за счет государственного бюджета страхуются, как правило, «нерыночные» риски - коммерческие и политические риски по страхованию экспорта свыше 2-х лет. В результате стремления правительств ряда стран превратить ЭКА в коммерчески ориентированные организации в государственном секторе страховых услуг за последнее десятилетие произошли существенные структурные сдвиги. В частности, многие крупные ЭКА были приватизированы и стали акционерными обществами, функционирующими как за собствен-

ный счет, так и за счет государства. В странах Центральной и Восточной Европы, создающих государственную систему поддержки экспорта по образцу западноевропейских стран, многие ЭКА изначально учреждались в форме акционерных обществ (КИКЕ в Польше, ЕСЛР в Чехии).

В США функции финансовой поддержки экспорта выполняет специальное федеральное агентство - Экспортно-импортный банк США, функционирующее от имени и за счет государства. Эксим-банк США является универсальным экспортным агентством, сочетающим функции страхования, гарантирования и кредитования. Основным направлением его деятельности является финансовое стимулирование экспорта американских товаров и услуг на развивающиеся рынки, защита экспортеров от политических рисков, а также поддержка малого и среднего бизнеса. Эксимбанк подчиняется правилам Консенсуса ОЭСР1, при этом руководствуясь в своей деятельности принципом оказания поддержки только в тех случаях, когда это необходимо, заполняя «пробелы» в стандартных схемах коммерческого торгового финансирования, связанные с «нерыночными» рисками. Декларируется, что Эксимбанк США не создает конкуренции частным кредиторам и страховщикам, а скорее поддерживает их усилия и способствует развитию их деятельности на развивающихся рынках.

Корпорация по развитию экспорта Канады (EDC) является «королевской корпорацией» - государственным учреждением, осуществляющим свою деятельность как коммерческая финансовая организация. Коммерческая составляющая деятельности Корпорации подразумевает, что при осуществлении своих операций EDC рассчитывает получить прибыль в виде процентов по выданным кредитам или страховых премий. Стоит отметить, что спектр предлагаемых продуктов в области финансовой поддержки чрезвычайно широк, например EDC может поддерживать проекты без «канадской составляющей» как таковой, но при условии непосредственного участия в финансировании канадских банков, что рассматривается как поддержка экспорта канадских финансовых услуг.

Французское экспортное агентство COFACE было основано в 1946 г. как государственное ЭКА, однако в 1994 г. было приватизировано. В настоящее время агентство на 100% принадлежит французскому банку Кайх18. Сфера деятельности COFACE - это предоставление услуг страхования кредитов, кредитной информации и рейтингов, управление дебиторской задолженностью и факторинг, а также агентские функции по предоставлению государственной гарантийной поддержки экспорта от имени правитель-

ства Франции. За государством законодательно закреплено право согласования отдельных проектов и регулирование деятельности агентства.

Немецко-французское агентство Euler Hermes было образовано в 2003 г. в результате слияния немецкого агентства Hermes и французского Euler. В настоящее время 68% акций Euler Hermes принадлежит страховой группе Allianz. Агентство покрывает риски по краткосрочным сделкам за свой счет, а по средне- и долгосрочным кредитам - от лица государства и за счет бюджетных средств. Общий лимит по операциям агентства устанавливается ежегодно немецким Парламентом. В своей деятельности Hermes в обязательном порядке руководствуется положениями Консенсуса ОЭСР и рекомендациями Бернского Союза2.

Система государственной поддержки экспорта в Китае базируется на 2-х независимых государственных учреждениях: Эксим-банке Китая и экспортном кредитном агентстве SINOSURE. Эксимбанк Китая подчиняется напрямую Госсовету Китая, его основная деятельность - финансирование китайского экспорта промышленного оборудования, а также строительных и инвестиционных проектов за рубежом. SINOSURE предоставляет страховое покрытие и государственные гарантии, принимая на себя часть рисков коммерческих банков по экспортным кредитам.

В Японии функции государственной финансовой поддержки экспорта разделены между Банком Японии для международного сотрудничества (JBIC) и японским экспортным страховым агентством NEXI. JBIC предоставляет прямое финансирование (в случае крупных проектов - в сотрудничестве с японскими коммерческими банками), а NEXI - страховое покрытие политических и коммерческих рисков. Как и в случае с Эксимбанком Китая и SINOSURE, эти институты функционируют в тесном сотрудничестве по ряду программ, при этом сохраняя определенную независимость друг от друга.

Стоит также отметить существенное количество специализированных институтов, действующих в дополнение к национальным ЭКА или эксимбанкам. Например, итальянское агентство SIMEST специализируется на субсидировании процентной ставки. В рамках специальных соглашений с коммерческими банками SIMEST предоставляет возможность кредитования зарубежных импортеров на базе фиксированной ставки CIRR3. Аналогичные функции выполняет испанское Instituto de Credito Oficial (ICO), действующее как дополнение к национальному ЭСА CESCE, и финское Finnish Export Credit, являющееся дочерней структурой ЭКА Finnvera. В Германии действует специализированный банк AKA,

созданный специально для оптимизации экспортного кредитования, в том числе и под покрытие Hermes. Также в Германии одним из наиболее активных игроков на рынке экспортного финансирования является государственный банк развития KfW.

Деятельность ЭКА в странах Центральной и Восточной Европы - членах Евросоюза осуществляется также в соответствии с принципами ВТО и правилами, содержащимися в Консенсусе ОЭСР, включая директивы по борьбе с коррупцией и процедуры экологической оценки страховых сделок. ЭКА Чехии (EGAP), Польши (KUKE), Словении (SID) и Словакии (Eximbanka SR) предлагают национальным экспортерам и финансирующим банкам страховые продукты, зачастую не уступающие по разнообразию и качеству аналогичным продуктам ЭКА развитых стран.

Если сгруппировать страны мира по видам институтов государственной поддержки экспорта, то можно выявить довольно интересную зависимость. В первую группу выделим страны, в которых действует одно ЭКА, осуществляющее официальную поддержку. Это практически все развитые страны: Австрия, Бельгия, Канада, Дания, Франция, Германия, Гонконг, Италия, Нидерланды, Норвегия, Испания, Швеция, Швейцария и другие. Исключением являются США, попавшие во вторую группу - стран, в которых действует один эксимбанк, - вместе с Аргентиной, Хорватией, Мексикой, Румынией, Таиландом, Турцией. В третьей группе - страны, имеющие и ЭКА, и эксимбанк, - Бразилия, Венгрия, Индия, Китай, Чехия и Япония. На протяжении последних нескольких лет в России планируется прыжок из второй группы в третью.

Основные принципы функционирования системы поддержки экспорта в России впервые были определены в Концепции развития государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции, принятой в 2003 г. Концепция предусматривает следующие механизмы поддержки экспорта: государственное гарантирование политических и долгосрочных коммерческих рисков при проведении экспортных операций; возмещение части процентных ставок по экспортным кредитам; долгосрочное экспортное кредитование за счет средств бюджета. Агентом Правительства РФ в сфере гарантийной поддержки экспорта является Государственный специализированный экспортно-импортный банк (Росэксимбанк). Росэксимбанк предоставляет средне- и долгосрочные кредиты для финансирования экспортных проектов российских компаний, осуществляет предэкспортное финансирование экспортеров, выдает банковские гарантии, покрывающие обязательства российских компаний при проведении

внешнеторговых операций. 100% акций Росэксимбанка принадлежат государственной корпорации Внешэкономбанк (ВЭБ).

Гарантирование экспортных кредитов является одной из востребованных форм поддержки экспортеров за рубежом, но в РФ этот инструмент фактически используется только крупными экспортерами, осуществляющими комплектные поставки оборудования и продукции, и реализуется в единичных случаях в связи с необходимостью наличия у экспортера суверенной гарантии иностранного государства в качестве обеспечения, либо инвестиционного рейтинга у страны-импортера. Кроме того, сам процесс предоставления госгарантии является очень длительным, требует большого количества согласований между федеральными органами власти, экспортерами, банковскими структурами, а также за рубежом. Механизм долгосрочного экспортного кредитования не используется вовсе в силу того, что выделение бюджетных средств на эти нужды в достаточном объеме не предусмотрено.

Еще в конце 2008 г. были обнародованы планы по развитию инфраструктуры страхования экспортных кредитов. На базе существующего Росэксимбанка ВЭБ намерен создать Агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций. Согласно закону «О банке развития», объектами страхования могут быть кредитные риски, возникающие при предоставлении экспортером кредита иностранному покупателю в виде отсрочки платежа по контракту, или риски, возникающие при предоставлении банком-резидентом РФ кредита иностранному импортеру или банку импортера для оплаты экспортного контракта. Банк намерен отделить в своей структуре функции финансовой и гарантийной поддержки экспорта от страхования коммерческих и политических рисков по экспортным кредитам. Эту работу ВЭБ намерен осуществлять именно в режиме госагентства и за счет средств бюджета, а гарантийную поддержку - напротив, осуществлять без привлечения бюджетных средств. Основными инструментами, которые предполагается использовать, будут гарантии возврата аванса, гарантии надлежащего исполнения, тендерные гарантии, платежные гарантии, аккредитивы stand-by. При этом сколько-нибудь существенных объемов во всех видах господдержки экспорта на ближайшие годы ВЭБ пока не планирует.

В принципе, разделение функций гарантийной и страховой поддержки экспорта в 2-х различных институтах представляется на данном этапе оправданным и рациональным. Однако сама идея развития невозможна без серьезной конкуренции, без инициативы частных компаний, заинтересованных в развитии экспорта не меньше государства. Поэтому вместо планируемого создания

агентства как дочерней структуры ВЭБа, было бы разумно изначально планировать его как государственно-частное партнерство. Это позволило бы исключить возможные коррупционные схемы и одновременно традиционную инертность, свойственную государственным органам. Для этого целесообразно распределить акционерный капитал создаваемого ЭСА между 10-20 крупнейшими российскими банками и экспортерами по образцу немецкого ЛКЛ-банка, ставшего одним из лидеров и двигателей экспортного кредитования в Германии именно за счет того, что его акционеры -консорциум 20 банков, являющихся наиболее активными участниками этого рынка.

Именно государственно-частное партнерство в этой области объективно отвечает существующим потребностям, оно позволит достичь максимального учета интересов экспортеров и участников рынка экспортного кредитования, самостоятельности в принятии решений, эффективности, открытости и прозрачности. Очевидно, что деятельность такого агентства должна носить именно коммерческий характер, при этом уровень страховых премий и лимитов должен определяться путем конкретного анализа рисков в каждом случае, а не только исходя из политических интересов государства.

Помимо решения проблем институционального характера, также необходима реформа российского страхового законодательства, которое в настоящий момент не позволяет осуществлять страхование экспортных кредитов в том смысле, в каком данную деятельность осуществляют зарубежные ЭКА.

Следующим важнейшим этапом на пути создания эффективной схемы государственной финансовой поддержки экспорта является разработка и реализация полноценного механизма субсидирования процентных ставок по экспортным кредитам в соответствии с объективными рыночными потребностями. В связи с высокой ценой заимствования кредитных ресурсов российские банки в одиночку не способны предлагать покупателям российского оборудования и обслуживающим их банкам финансирование на основе процентной ставки, сколько-нибудь конкурентной по сравнению с аналогичными предложениями иностранных банков.

Ввиду особой актуальности вопросов развития и стимулирования экспорта для современной российской экономики необходимость дальнейшей работы над проблемой формирования эффективной системы государственной поддержки экспорта становится очевидной. Применение мирового опыта и практики использования банками соответствующих инструментов с учетом российской специфики позволит вывести на новый уровень внешнеторговые

отношения РФ, увеличить объемы экспорта наукоемкой и высокотехнологичной продукции, совершенствовать структуру экспорта, повысить конкурентоспособность российских товаров на зарубежных рынках, а также дать толчок развитию национального банковского сектора.

Примечания

1 Соглашение по официальным экспортным кредитам (Arrangement on Officially

Supported Export Credits), также известное как Консенсус; «джентльменское» соглашение между странами - членами Организации экономического сотрудничества и развития, заключенное в апреле 1978 г., регламентирующее правила оказания финансовой поддержки экспорта.

2 Международный союз страховщиков кредитов и инвестиций - организация, объ-

единяющая более 70 ведущих экспортных кредитных агентств и страховых компаний, созданная для стимулирования развития экспортного кредитования и обмена информацией.

3 Commercial Interest Reference Rate, фиксированная справочная коммерческая

процентная ставка, устанавливаемая ОЭСР как минимальная ориентировочная ставка, на базе которой может предоставляться экспортное финансирование.