Государственно-частное партнерство в современной России: игра с взаимным выигрышем или с нулевой суммой?

РАСТОРГУЕВ Сергей Викторович, д.полит.н., доцент кафедры общей политологии Финансового университета при Правительстве РФ

ХАЛИЗОВА Валерия Дмитриевна, магистр факультета социологии и политологии Финансового университета при Правительстве РФ

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ИГРА С ВЗАИМНЫМ ВЫИГРЫШЕМ ИЛИ С НУЛЕВОЙ СУММОЙ?

Аннотация. В статье дается политико-экономический анализ нового федерального закона о государственно-частном партнерстве. Анализируется опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в регионах России. Представлены результаты авторского исследования методологии составления рейтингов и концептуализации отношений государства и бизнеса. Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государство, бизнес, рейтинг

Л июля 2015 г. в третьем чтении был принят федеральный закон «О государственно-1частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации», который прописывает процедуры приобретения права собственности на объекты ГЧП, дает гарантии окупаемости инвестиций частного партнера, снижает риски оспаривания контрольно-надзорными органами соглашений о ГЧП1. По новому закону частный партнер должен быть действительно частным — в качестве партнера не могут выступать государственные унитарные предприятия, а также публично-правовые компании и хозяйственные общества, контролируемые Российской Федерацией. Четко определено, что единственным способом бюджетного финансирования со стороны государства являются бюджетные субсидии.

К достоинствам ФЗ следует отнести двойную оценку проекта: вначале проект оценивают по критериям финансовой и социально-экономической эффективности. В случае положительного результата осуществляется сравнительная оценка дисконтированных расходов бюджета, объемов обязательств публичного партнера при реализации проектов ГЧП и закупках при реализации государственных контрактов. Выбор в пользу проекта ГЧП обусловлен выявлением сравнительного преимущества проекта по сравнению с контрактом. Закон предполагает информационную открытость и равноправие публичного и частного партнера, с чем в российской практике были значительные проблемы со времени начала реализации проектов ГЧП.

Если резюмировать экономическую составляющую закона, то можно сказать, что частный партнер создает объекты недвижимости, эксплуатирует и технически обслуживает их, государство предоставляет право владения и пользования объектом и обеспечивает возникновение права собственности частного партнера на объект. После окончания соглашения частный партнер может приобрести в собственность землю, на которой находится объект.

Важнейшими целями закона определены: создание правовых условий для привлечения инвестиций и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых государством. Данные цели заслуживают исследования в политическом контексте. На фоне падения ВВП страны, финансовых, технологических последствий санкций стран Запада против России, ухода иностранных и оффшорных (в большинстве своем отечественных) инвесторов с российского рынка, инфляции и девальвации рубля руководители федерального, регионального, муниципального

1 Федеральный закон РФ от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Доступ: http://www.rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html

уровня власти, говоря языком А. Тойнби, сталкиваются с вызовом, требующим адекватного ответа. Одним из инструментов ответа является июльский закон о ГЧП.

Инвестиции в основные фонды, а именно на это направлены проекты ГЧП, отражают не только ожидания благоприятных финансовых результатов, но и ожидания политической стабильности, гарантий прав собственности, административной поддержки со стороны государства. Учитывая долговременность, значительный объем капитальных вложений, среднюю доходность проектов ГЧП, публичный партнер должен предоставить частному партнеру качественный «нефинансовый пакет» поддержки, прежде всего за счет гарантий соблюдения заключенного соглашения, компенсации рисков ухудшения налогового режима, изменения тарифов, законодательства.

Качество и объем предоставляемых государством услуг влияют на социальную стабильность в обществе, укрепляют или, наоборот, расшатывают политический режим. Это тем более актуально для патерналистских государств, к каковым относится Россия, в которой значительная часть граждан ожидает от государства выполнения социального контракта — обмен политической лояльности на некоторый минимум социальных обязательств (майские указы президента). В условиях экономического спада, когда доходная база бюджетов всех уровней сокращается, при повышении напряженности идеологического, дипломатического, военно-технического противостояния со странами Запада, когда извне ставится вопрос об устойчивости политического режима и политической системы России, социальная сфера превращается в весомый политический фактор. Многие проекты ГЧП ориентированы на создание и эксплуатацию объектов инфраструктуры, передачу неэффективных с точки зрения государственных и муниципальных финансов и менеджмента объектов в частные руки. Конечными потребителями услуг выступают граждане и бизнес, степень удовлетворенности которых влияет на социальный, политический, экономический климат в стране.

Закон формулирует закрытый перечень объектов соглашений ГЧП, тем самым государство (публичный партнер) приглашает частный бизнес к сотрудничеству в определенные сферы. Приоритетами ГЧП являются: частные автодороги, мосты, объекты дорожного сервиса (на сегодняшний день именно в этой сфере накоплен наибольший опыт), транспорт общественного пользования, объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта, портовая инфраструктура, морское судостроение, воздушные суда, аэропорты. Далее следуют объекты производства, передачи, распределения электроэнергии, гидротехнические объекты, линии связи. К третьей группе отнесены объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта, туризма, утилизации твердых коммунальных отходов. Вряд ли целесообразно критиковать полноту и достаточность списка, поскольку ограниченный перечень содержит практически безграничные возможности. Отказ в доступе к проектам ГЧП для иностранных юридических лиц вытекает из политической логики — инфраструктуру и социальные услуги предполагается оставить в руках отечественного бизнеса, чтобы избежать рисков взаимоотношений с компаниями-нерезидентами. Если иностранцы хотят участвовать в проекте ГЧП, то им необходимо создавать российскую компанию.

Взаимоотношения политической власти и бизнеса можно представить в виде коммуникации двух кодов (языков), соответствующих системам общества. Для политической системы кодом является «политическая власть» (в более узком смысле — «государственная власть») как оппозиция безвластию, для экономической системы — «экономический капитал» (стоимость, приносящая прибавочную стоимость в виде прибыли) как оппозиция убытку. Системы используют имеющиеся в их распоряжении ресурсы, чтобы функционировать в соответствии со своим кодом, воспроизводить его. Акторы систем, перестающие работать в рамках своего кода, — утратившие власть органы государства, убыточные предприятия — либо ликвидируются, либо маргинализируются (находятся в переходном положении, частично выполняют функции за счет ресурсов других акторов). Политическую (государственную) власть и экономический капитал можно рассматривать не только как

код систем, но и как собственность систем, понимая под собственностью систему отношений [Расторгуев 2015: 102-105].

Обмены ресурсами между политической и экономической системой предполагают различные формы влияния акторов политической сферы на объект собственности экономической системы (капитал) и акторов экономической сферы на объект собственности политической системы (политическая/государственная власть). Баланс обменных операций акторов двух систем определяется балансом власти. Исходя из парадигмы обмена, власть понимается как способность и возможность обладающего ресурсным потенциалом и испытывающего ресурсный дефицит агента произвести обмены ресурсами с обладающим ресурсным потенциалом и испытывающим ресурсный дефицит агентом с распределением выгод и издержек в свою пользу.

Код-собственность «политическая власть» и код-собственность «экономический капитал» содержат в себе элементы частных, групповых, общественных интересов. Соответственно, их можно измерять и учитывать в масштабе отдельной фирмы и учреждения, области, страны в целом. Если коды-собственности дополняют друг друга в процессе обмена ресурсами, а не подменяют друг друга, то устанавливаются оптимальные эффективные отношения между политической и экономической системами. В таком случае можно говорить о балансе как состоянии достижения системных целей с максимальной эффективностью.

Если код-собственность одной системы поглощает код-собственность другой системы, происходит «экономизация политики» или «политизация экономики». За рамками своей системы код-собственность продолжает функционировать по моделям, сложившимся внутри своей системы. В рамках системы, подвергнувшейся вторжению кода-собственности другой системы, происходит дисфункция, поскольку чужой код-собственность структурирует деятельность в соответствии со своими мотивами, целями, средствами, практиками, а в конечном счете — со своими результатами. В подобной ситуации можно констатировать баланс с распределением активов в одной системе и пассивов — в другой.

Ключевым вопросом результативного и эффективного сотрудничества публичных и частных партнеров в рамках проектов ГЧП является достижение баланса взаимоотношений кода-собственности «политическая власть» и кода-собственности «экономический капитал».

Как обстоят дела с практикой реализации проектов ГЧП в различных регионах страны накануне вступления в силу ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации»? Насколько востребована федеральной, региональной, муниципальной властью, крупным и средним бизнесом возможность оптимизировать бюджетные расходы, привлечь частное финансирование, использовать управленческие компетенции частного бизнеса, улучшить качество предоставляемых государством услуг, реализовать долгосрочный проект с гарантированной доходностью? Можно предположить, что регионы — лидеры по реализации проектов ГЧП сумеют первыми использовать возможности нового федерального закона, а регионы-аутсайдеры, несмотря на актуальность решения инфраструктурных и социальных проблем, так и останутся на нижних строчках рейтингов.

Министерство экономического развития РФ, Центр развития государственно-частного партнерства при поддержке Торгово-промышленной палаты РФ в 2015 г. составили Рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП 2014—2015 гг. Рейтинг составлен на основе расчета и сравнения трех факторов.

1. Развитость институциональной среды в сфере ГЧП: наличие регионального закона о ГЧП; инвестиционной стратегии; Инвестиционного фонда субъекта РФ; органов власти, ответственных за развитие ГЧП в субъекте; должностных лиц, имеющих специальную квалификацию в сфере управления проектами ГЧП.

2. Опыт реализации проектов ГЧП: текущий статус проекта (этап реализации); объем финансовых средств, вложенных частным инвестором; срок реализации проекта с учетом всех этапов; отраслевая дифференциация проектов в субъекте; экспертный коэффициент (проработанность проекта, организационно-правовая форма ГЧП, наличие заемного финансирования).

3. Инвестиционная привлекательность субъекта: рассчитывалась на основе рейтинга инвестиционной привлекательности регионов РФ РА «Эксперт»1.

Отдавая должное составителям рейтинга, следует отметить, что в качестве составной части рейтинга инвестиционной привлекательности регионов России РА «Эксперт» используется показатель «управленческий риск», который, как и остальные составляющие, определяется методом экспертных оценок. Под этим показателем понимается «оценка результатов исполнения полномочий органов власти в социальной, финансовой (бюджетирование), экономической сферах». Анализ региональных политических режимов ЦФО показал, что места регионов по данной позиции в рейтинге РА «Эксперт» имеют слабую корреляцию с такими важными индикаторами, как «уровень конкуренции на выборах в областные парламенты», «уровень публичности депутатов областных парламентов», «наличие у губернаторской команды активов и опыта занятия руководящих должностей в компаниях». Таким образом, можно констатировать, что определяемый экспертами «управленческий риск» при оценке инвестиционной привлекательности во многих случаях не связан с политической конкуренцией, публичностью депутатского корпуса и наличием у губернаторской команды опыта руководства компанией или владения активами [Расторгуев 2015: 233-235].

Данные рейтинга ГЧП свидетельствуют, что в 68 субъектах РФ уже имеются законы о ГЧП, и в 40 действуют нормативные акты, устанавливающие порядок работы с проектами ГЧП. Из 586 исследованных проектов 73% приходится на концессионные соглашения, 18% — на соглашения о ГЧП в рамках регионального законодательства, 9% — на договоры аренды государственной и муниципальной собственности с инвестиционными обязательствами арендатора. По сферам хозяйства проекты ГЧП распределяются следующим образом: 33,1% — коммунальная сфера, 28,2% — социальная, 27,8% энергетическая, 10,9% — транспортная.

Средняя цена одного транспортного проекта выше любого другого. На условиях ГЧП реализуются следующие крупные транспортные проекты: Москва — Санкт-Петербург 15—58 км (цена проекта 56 млрд руб.; 60% — средства частных инвесторов), Москва — Санкт-Петербург 334—543 км (цена проекта 159 млрд руб.; 10% — средства частных инвесторов). Успешно реализованы проекты «Беларусь-1» (цена проекта 23 млрд руб.; 100% — средства частных инвесторов), Западный скоростной диаметр (100 млрд руб.; 50% — средства частных инвесторов).Следует отметить, что в реализации транспортных проектов участвуют иностранные компании: Vinci, Alpine Bau, FCC Construction, Brisa, Astaldi, Ictas Insaat2.

На основе ГЧП создается портовая инфраструктура в Усть-Луге и Сабетте (Ямал). Последний город предполагается сделать центральным перевалочным пунктом в Арктике, интерес к которой в последнее время значительно возрос. Объективности ради следует отметить, что в целом по РФ доля частных инвестиций в транспортную инфраструктуру составляет 2%, остальное приходится на долю федерального и региональных бюджетов, а также средств естественных монополий при общемировой структуре расходов на инфраструктуру: 65% — государство и 35% — частные инвесторы.

Статус завершенных имеют лишь 4% проектов ГЧП, эксплуатационный статус имеют 18% проектов. Таким образом, на сегодняшний день практика ГЧП в России находится практически в распределении Парето: 80% проектов находится в стадиях инициирования, прединвестиционной, инвестиционной, а 20% вступили в эксплуатационную фазу или уже реализованы.

Авторы рейтинга ГЧП выделили 5 групп регионов в зависимости от рассчитанного интегрального показателя уровня развития ГЧП. По итогам расчета рейтинга регионов субъекты РФ были разделены на 5 групп по уровню развития государственно-частного партнерства. При этом весовой коэффициент фактора развитости институциональной среды в сфере ГЧП (0,04) выше, чем весовой коэффициент двух других факторов (по 0,03). Это представляется логичным, поскольку

1 Рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП2014—2015гг. — М.: НП Центр развития ГЧП. 2015. С. 18-20. Доступ: http://pppcenter.ru/18/reiting.html

2 Газпромбанк. Аналитический отчет. Анализ рынка акций. Инфраструктура. 9 июля 2014. С 36.

наличие законодательства, регламента, кадров, инвестиционных фондов, связанных с ГЧП, является фундаментом реализации проектов.

В группу лидеров ГЧП вошли Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Москва, Новосибирская, Нижегородская, Ленинградская обл. В группу регионов с высоким уровнем развития ГЧП вошли 17 субъектов федерации. Наивысшие позиции у Самарской, Свердловской, Московской, Воронежской обл., Республики Башкортостан, Ульяновской обл. 16 регионов идентифицированы как среднеразвитые. Во главе группы стоят Калужская обл., Республика Саха, Оренбургская обл., Республика Бурятия. 28 регионов отнесены к группе с низким уровнем развития ГЧП — выше других здесь располагаются Кемеровская и Саратовская обл., ниже других — Курганская и Костромская. 18 регионов попали в группу с очень низким уровнем развития ГЧП — в самом подвале рейтинга находятся республики Ингушетия, Адыгея, Карачаево-Черкесия1.

С одной стороны, данные рейтинга свидетельствуют, что в целом наиболее экономически развитые регионы являются лидерами ГЧП, а наименее развитые — аутсайдерами. Срабатывает кумулятивный эффект: наличие политических и экономических преимуществ привлекает проекты ГЧП, отсутствие преимуществ не способствует инициации проектов, хотя потребность в них наиболее ощутима именно в регионах-аутсайдерах. С другой стороны, не для всех относительно благополучных с точки зрения ВРП, инвестиций, инфраструктуры регионов формат ГЧП представляется сверхактуальным. Так, например, в самую низшую группу попала Тюменская область, в третьей группе середняков находятся Калужская и Белгородская обл. Заслуживают положительной оценки «не по рангу» высокие позиции Новосибирской и Нижегородской обл. из первой группы, Ульяновской и Тамбовской обл. из второй группы. Можно предположить, что региональные политические режимы данных областей компенсируют отсутствие экономических преимуществ грамотной стратегией по привлечению частных партнеров.

Что ожидает бизнес от партнерства с государством? В 2013 г. Торгово-промышленная палата РФ совместно с Центром развития ГЧП провела опрос бизнес-структур, реализующих проекты ГЧП. В частности, в опросе принимали участие представители таких крупных инфраструктурных игроков, как ГК «Сумма», ГК «Мортон», ЗАО «КЭС», ОАО «РКС», ОАО «Стройтрансгаз»2.

Итоги исследования показали, что представителей бизнеса не устраивает существующий порядок взаимодействия с государственным сектором по вопросам ГЧП, а политика, направленная на развитие механизмов ГЧП, оценивается как слабо эффективная. От государства ждут унификации методологии проектов ГЧП, типовых форм документации, прозрачности и экспертизы конкурсной документации. Требуется доработка федерального и отраслевого законодательства, консультации с бизнес-сообществом. Высказывались претензии к завышенным ожиданиям по срокам реализации проектов, объему их финансирования, а также перенесению большей части рисков на частных инвесторов. Предлагалось заимствовать лучшие зарубежные практики в отношении финансирования проектов, предоставления государственных льгот и гарантий. Можно считать принятие ФЗ по ГЧП ответом государства на запросы бизнес-сообщества.

Обобщая изложенное выше, можно сделать вывод, что развитие ГЧП на региональном уровне сегодня является одной из ключевых задач как местной власти, так и бизнеса. Возможность дальнейшего развития ГЧП в регионах осложняется рядом объективных факторов. Во-первых, существующая на сегодняшний день законодательная база в области ГЧП требует доработки. Во-вторых, со стороны публичного партнера ощущается дефицит компетентных чиновников, которые могли бы вести диалог с частным партнером. В-третьих, одна из самых важных проблем ГЧП в России — отсутствие экономической стабильности, краткосрочность государственного бюджетирования и распространенность практики изменений правил игры.

1 Рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП2014—2015гг. — М.: НП Центр развития ГЧП. 2015. С. 25—28. Доступ: http://pppcenter.ru/18/reiting.html

2 Оценка развития ГЧП в России. Мнение бизнеса. Отчет по результатам исследования. Центр развития ГЧП, Торгово-промышленная палата РФ. Доступ: http://pppcenter.ru/18/issled.html

Эта проблема особенно актуальна на региональном уровне. В-четвертых, ГЧП в России не является равноправным партнерством, государство проявляет себя либо как доминирующий актор, принуждающий бизнес к участию на невыгодных для бизнеса условиях, либо как спонсор, который обеспечивает поступление финансовых ресурсов в аффилированные частные компании.

Поэтому вопрос: «Чем является ГЧП в современной России — игрой со взаимным выигрышем или игрой с нулевой суммой?» — остается риторическим.

Список литературы

Расторгуев С.В. 2015. Взаимоотношения политической власти и бизнеса в современной России: модели и тенденции достижения баланса: дис. ... д.полит.н. М. 590 с.

RASTORGUEV Sergey Viktorovich,Dr.Sci.

KHALIZOVA Valeriya Dmitrievna, M.A., Faculty of Sociology and Political Science, Financial University under the Government of the Russian Federation

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN MODERN RUSSIA: WIN-WIN OR ZERO-SUM GAME?

Abstract. The article gives a political and economic analysis of the new federal law on public-private partnership. The experience of public-private partnership projects implementation in the regions of Russia is analyzed. The authors also present results of their research of the methodology of rating and conceptualizing relations between the state and business. Keywords: public-private partnership, government, business, ranking

ТЯН Валентин Васильевич — к.и.н., доцент кафедры рекламы, теории и практики связей с общественностью Института экономики и культуры

ТРАНСФОРМАЦИЯ ЭТНОПОЛИТИКИ ВЛАСТИ СТРАН ПОСТСОВЕТСКОГО ПРОСТРАНСТВА: ФОРМЫ, ТРЕНДЫ, ДИНАМИКА

Аннотация: В статье рассматриваются проблемы развития этнополитики власти стран постсоветского пространства. Декларируется приверженность к европейским стандартам и склонность к традиционным подходам в решении этнополитических проблем. Осуществляется поиск путей преодоления статусного дисбаланса в многонациональном обществе. Автор отмечает, что амбициозность новой титульной нации - фактор усугубления этнополитической ситуации в стране, способствующий фрагментации ответственности власти за снижение уровня межэтнической напряженности и миграционное поведение некоренных этносов. Трансформация этнополитики свидетельствует об укреплении принципов гуманизма в противостоянии с охранительным национализмом.

Ключевые слова: трансформация, этнополитика, власть, постсоветский, межэтнический, национализм

С обретением независимости бывшие союзные республики столкнулись с рядом неотложных проблем, в т.ч. этнополитических. В союзных республиках (кроме РСФСР) на момент распада СССР проживала почти половина населения страны, и четверть населения республик составляли некоренные народы и национальные