Отрешение от должности руководителя субъекта РФ вследствие утраты доверия Президента РФ

№ 2(27), 2013 г.

ПЕРИСАЕВ А. А.

ОТРЕШЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТИ РУКОВОДИТЕЛЯ СУБЪЕКТА РФ ВСЛЕДСТВИЕ

УТРАТЫ ДОВЕРИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ

THE HEADS OF SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION REMOVAL OWING TO LOSS OF THE PRESIDENT'S CONFIDENCE

Аннотация: Статья посвящена анализу законодательства о конституционно-правовой ответственности главы субъекта РФ, оснований и других аспектов процедуры отречения высшего должностного лица субъекта РФ от должности вследствие утраты доверия Президента РФ.

Ключевые слова: высшее должностное лицо субъекта РФ, демократия, ответственность, Президент Российской Федерации.

Annotation: This article analyses the legislation on constitutional and legal responsibility of the head of the subject of the Russian Federation, the bases, and other aspects of a procedure for impeaching the highest official of the subject of the Russian Federation from the post due to the loss of confidence of the President of the Russian Federation.

Keywords: the highest official of the subject of the Russian Federation, democracy, responsibility, President of the Russian Federation.

Охрана конституционных норм - важнейшая цель для любого общества и неотъемлемое условие укрепления и развития демократии. Средством достижения этой цели служит конституционно-правовая ответственность, содержащая санкции, обеспечивающие соблюдение конституционно-правовых норм. Поэтому все большее количество российских конституционалистов признают динамичное развитие в российской правовой системе института конституционно-правовой ответственности. Закрепление целого ряда конституционных деликтов, соответствующих им санкций и процедур их применения придали более чёткие очертания новому виду юридической ответственности [7, с. 43].

Пожалуй, одним из актуальных, вместе с тем спорных и не разрешенных в отечественной конституционно-правовой науке, остаётся вопрос о конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ, особенно высшего должностного лица субъекта РФ, учитывая его доминирующее положение в системе органов государственной власти субъекта РФ, а также влияние эффективности его деятельности на благополучие всего населения, проживающего на соответствующей территории [6, с. 215].

Федеральным законом от 06.10.1999 N° 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон) для руководителя субъекта РФ предусмотрена такая мера конституционно-правовой ответственности, как отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия [3].

Изначальная редакция нормы об утрате доверия Президента РФ была связана с ненадлежащим исполнением обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ, а также была возможна в иных случаях, предусмотренных федеральным законом, однако эти случаи не были конкретно определены. Утрата доверия не требовала юридического обоснования, она отражала наличие у главы государства фактически безграничных полномочий, которые воспринимались как форма политической ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации [4, с. 702].

В соответствии с изменениями, внесенными в Закон, утрата доверия Президента осталась как основание для отрешения от должности, при этом были конкретизированы основания для утраты доверия Президента Российской Федерации, которыми на сегодняшний день являются [2]:

• выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции.

• неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

• установление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и

73

ВЕСТНИК ИНСТИТУТА

ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность.

Несмотря на доработку положений федерального закона и сформулированные по данному вопросу позиции Конституционного суда РФ, многие проблемы остаются не решенными и являются предметом дискуссий, причем небезосновательно.

Во-первых, до сих пор вызывает сомнение сама возможность Президента РФ фактически подчинять себе высшее должностное лицо субъекта РФ, занимающее особое место в системе федеративных отношений, а также в системе органов государственной власти субъектов РФ, устанавливаемой субъектами самостоятельно. При этом следует учитывать, что сама Конституция РФ не характеризует их отношения свойством иерархической подчиненности. Даже то, что высшее должностное лицо субъекта РФ руководит исполнительной властью в субъекте, не означает, что он по всем вопросам находится в субординационных отношениях с Президентом РФ. Конституция РФ не без веских оснований связывает федеральную и региональную исполнительную власть только предметами федерального ведения и полномочиями РФ по предметам совместного ведения РФ [4, с. 705].

Во-вторых, решение о конституционности закрепления такой меры конституционно-правовой ответственности на уровне федерального закона не является бесспорным. Так, судья конституционного суда РФ Витрук Н.В. утверждает, что общие принципы организации и функционирования органов государственной власти субъектов РФ, в том числе и принцип конституционно - правовой ответственности указанных органов, должны быть закреплены если не в самой Конституции Российской Федерации, то в законе самой высокой юридической силы, так как реализация принципа конституционно - правовой ответственности государственных органов субъектов Российской Федерации непосредственно затрагивает конституционный статус субъектов РФ. Конституционно-правовые отношения, участниками которых выступают указанные органы государственной власти, требуют закрепления на уровне не ниже уровня федерального конституционного закона, а введение новых форм конституционно - правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед Федерацией в форме федерального закона не соответствует природе Российской Федерации как демократического правового государства [1].

В-третьих, положения Закона, устанавливающие основание применения указанной меры конституционно-правовой ответственности, характеризуются неопределенностью. На первый взгляд, действующая редакция п. «г» ч. 1 ст. 19 Закона утратила абстрактный характер, поскольку в ней сформулировано основание для утраты доверия Президента - выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ фактов коррупции или неурегулированного конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N° 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. от 29 декабря 2012 г.). Однако отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом РФ по-прежнему лишено предметных оснований. С одной стороны, Закон конкретизирует основания утраты доверия Президента России. При этом непонятно, кто и как устанавливает факты коррупции, а что касается конфликта интересов, то в федеральном законе о противодействии коррупции он квалифицируется применительно к государственной и муниципальной службе и не рассчитан на должностной статус главы субъекта Федерации. Интерпретация конфликта интересов при этом крайне растяжима, что по-прежнему сохраняет за Президентом возможность произвольной отставки руководителя субъекта [5, с. 43].

В-четвертых, Президент РФ при решении вопроса об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ фактически наделяется судебными полномочиями, хотя в демократическом, правовом государстве вынесение подобных решений находится исключительно в компетенции судебных органов. Наделение Президента Российской Федерации не свойственными его конституционной природе и статусу квазисудебными полномочиями противоречит нормам Конституции [4, с. 702].

Проведенное выше исследование выявило неоднозначность взглядов в правовой литературе по конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ. Отсутствие четких правовых оснований утраты доверия Президента РФ, неопределенность и неконкретность норм законодательства, устанавливающих основания утраты доверия Президента РФ, существенно снижают эффективность данного института, что обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования его правового регулирования.

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

74

№ 2(27), 2013 г.

2. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

3. Ескина Л. Б. К вопросу об обосновании института конституционно-правовой ответственности в российской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 4-15.

4. Нарутто С. В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом РФ // Lex russica. 2013. № 7. С. 698-705.

5. Дзидзоев Р. М. К вопросу о выборах глав субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 42-44.

6. Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова, 28-30 марта 2012 года / С.А. Авакьян, Д. С. Агапов, Н. И. Акуев и др.; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юрист. 2012. 800 с.

7. Федюнин С. С. Особенности нормативно-правового регулирования конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и высших должностных лиц субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 43-46.

75