"Отношения центра и регионов меняются"

Московский центр Карнеги представил суммарный рейтинг демократичности российских регионов в первом десятилетии XXI века. Итог: демократия на местах крепнет

О парадоксах измерения демократии в России и о ее региональной специфике "Огонек" поговорил с одним из авторов рейтинга Николаем Петровым, профессором факультета прикладной политологии НИУ ВШЭ, экс-руководителем регионального проекта Московского центра Карнеги.

— Вы составляли аналогичный рейтинг регионов в 1991-2001 годах, теперь обнародовали итоговые результаты демократического развития за 2001-2011 годы. Что изменилось?

— Может показаться, что средний уровень демократичности регионов подрос, но это следствие методики наших измерений. Мы опираемся на экспертные оценки, которые характеризуют положение дел в том или ином регионе относительно прочих субъектов РФ, поэтому важен здесь не столько суммарный балл демократичности, сколько позиция региона в рейтинге — высокая или низкая. Средний балл в таком случае мало о чем говорит. А вот перемена мест существенна. Она случается не часто, в целом тренды, влияющие на демократичность, носят долгосрочный характер. Но этим они и интересны. Наши наблюдения показывают, что политика федерального центра с некоторым отставанием перенимается региональными властями, а иногда вызывает обратную реакцию. К примеру, если на федеральном уровне авторитарный стиль правления берет верх, то на региональном демократические институты могут работать еще по инерции, а в некоторых случаях даже укрепляться. Парадокс прост: губернатор, жестко контролируемый из федерального центра, нередко оказывается чужд местным элитам, и те сопротивляются его власти, саботируют решения и тем самым способствуют росту политической конкуренции в своем регионе.

— То есть уровень демократичности федерального центра еще ничего не говорит о ситуации на местах?

— Конечно, он показателен. Самый известный межстрановый рейтинг демократии, публикуемый Freedom House, вполне справедливо замечает, что в последние годы Россия становится все менее демократичным государством. Но уникальность нашей страны в том, что ее политический ландшафт неоднороден, у нас больше регионов, чем у любой другой федерации в мире, и все они развиваются по своим собственным законам. Поэтому любой федеральный срез демократичности будет слишком общим, его нужно дополнять региональным. С этой целью центр Карнеги на протяжении почти что 20 лет проводит регулярные "замеры" демократии на местах, опрашивая экспертов, а теперь еще подкрепляя опросы количественной статистикой электоральной активности. Собственно, наш рейтинг демократичности регионов не имеет широко известных аналогов ни в России, ни за рубежом. Западные коллеги не нуждаются в подобном инструменте, поскольку процесс демократических изменений там уже давно завершен и региональные различия связаны не столько с уровнем демократизации местной власти, сколько со сложившейся в данной местности политической культурой. А нам изнутри все-таки полезно отслеживать характер изменений в том или ином субъекте РФ. Опрашивая экспертов, мы просили их оценить по 5-балльной шкале десять факторов, влияющих на региональную демократию, в частности, наличие политического плюрализма, гражданского общества, качество элит и так далее. Это именно те факторы, которые определяют жизнь рядовых россиян в регионах. Ведь в конечном итоге не разделение властей на федеральном уровне волнует граждан, а возможность быть услышанным в своем крае, городе, селе. Она далеко не везде одинаковая.

— Глядя на ваш рейтинг, можно заметить, что разделение на демократические и недемократические регионы происходит по оси север — юг. Эта географическая особенность значима?

— У нас есть несколько исследовательских гипотез, объясняющих полученные данные. Большинство из них вполне логичны, но еще нуждаются в дополнительной проверке. Во-первых, понятно: если перед нами два региона, при этом в одном нет городов-миллионников и еле-еле существует пара пединститутов, а в другом есть несколько крупных городов и научных подразделений, то уровень демократического развития первого при прочих равных должен быть ниже, чем у второго. То есть плотность населения, качество образования, а главное — наличие независимых аналитических центров сказывается на ослаблении контроля за отдельным человеком, на возникновении независимых гражданских структур и, соответственно, на демократизации. Во-вторых, свою лепту вносит экономика. Ямало-Немецкий АО может быть сколь угодно развитым и большим, но раз там только один значимый экономический игрок — "Газпром",— это будет отражаться на политическом поле. Противоположный пример — Иркутская область, где сошлись интересы нескольких крупных компаний, поэтому политический плюрализм смог укрепиться и стать привычным. В-третьих, существует очевидная разница между аграрными и индустриальными регионами. В аграрных не так много развитых городов, зато сохранилось сельское население, электоральное поведение которого почти полностью обусловлено лояльностью местному, как правило, единственному, работодателю. Там, как и в большинстве национальных республик, голосование напоминает практику производственных избирательных округов в Советском Союзе. В-четвертых, конечно, упомянутые национальные республики, отягощенные клановыми отношениями, отстают в рейтингах демократичности. Все эти факторы хорошо коррелируются с названной вами широтной закономерностью: северные территории, как правило, крупнее, индустриальнее и имеют большую долю городского населения.

— Недавно наш журнал опубликовал рейтинг качества жизни в регионах России (см. "Огонек" N 3 за 2014 год), и, что интересно, там географическая поляризация была противоположной: по оси "благополучный" запад — "неблагополучный" восток. Получается, демократия в российских условиях почти не связана с качеством жизни населения?

— Прямой связи здесь нет. Политэкономия каждого региона очень разная. Поскольку большинство ресурсов перераспределяется между субъектами РФ, на состояние инфраструктуры, образования, здравоохранения местная власть может влиять очень ограниченно. Что касается очевидного лидера во всех рейтингах качества жизни — Москвы, то у нее особая роль в процессах демократизации. Вроде бы она держится в середине нашего списка, не демонстрируя ни особенной авторитарности, ни особенного плюрализма. Конечно, это результаты десятилетия, предшествовавшего современному состоянию дел: конкурентным выборам мэра Москвы, интригующим выборам в Мосгордуму. Но столица в целом является своего рода скрытым полюсом силы. В относительно спокойные времена она демонстрирует уровень демократии "средний по больнице", однако в периоды резких перемен становится флагманом и оказывает решающее давление на соседние области, тоже подталкивая их к демократическим изменениям. Мне кажется, что в ближайшие годы роль Москвы будет возрастать.

— В середине рейтинга держится большинство регионов России. Это связано со стабильностью их демократического развития или с его отсутствием?

— Лидеров и аутсайдеров рейтинга вычислить всегда легче, чем распределить средние места. Сказывается, я бы сказал, серость политической жизни во многих регионах, поэтому приходится долго взвешивать все за и против, чтобы в результате заключить: этот регион стоит на 50-м месте, а этот — на 51-м, и не наоборот. Преодолеть инерцию развития в "серой зоне" не так просто. Я бы выделил несколько факторов, которые могут стать катализатором демократических изменений в том или ином субъекте РФ. Прежде всего конкурентные выборы. Скажем, когда Пермская область объединялась с Коми-Пермяцким АО, проводился референдум: он был настолько непрозрачным и грязным, что оценки демократичности этого региона резко пошли вниз. Но минуло десять лет, последние выборы оказались относительно честными и независимыми, поэтому Пермский край в целом повысил свои позиции в рейтинге. Второй значимый фактор — удачная смена губернатора. Конечно, он не способен полностью изменить ситуацию в регионе, но на расстановку сил всегда влияет. Наконец, сказывается наличие или отсутствие крупных коррупционных скандалов в регионе. Если они резонансные, это может свидетельствовать о конфликтах местного руководства с федеральным центром, а значит, о скорой отставке губернатора и новом витке политической конкуренции.

— Вы упоминали, что авторитарное давление федерального центра может в некоторых случаях вызывать обратную реакцию на местах — способствовать демократизации. Есть ли конкретные примеры?

— Подыскивая губернаторов, центр всякий раз совершает сложный выбор между лояльностью и эффективностью. Вне зависимости от конкретной фигуры назначенца эти качества редко совпадают: лояльный губернатор должен быть связан с федеральной властью, а эффективный — опираться на местные элиты. Усидеть на двух стульях сложно. В прошлые годы у нас было несколько субъектов РФ, где региональная жизнь била ключом, и центр попытался на всякий случай сбить эту активность. Вспомним, например, Свердловскую область во время губернаторства Эдуарда Росселя. На его место назначили варяга Александра Мишарина, которого, в свою очередь, скоро сменил другой варяг — Евгений Куйвашев. Однако эти назначения привели к нежелательным последствиям: недовольные местные элиты сплотились в борьбе с чужаками и породили вполне жизнеспособную оппозицию. Ее маленькой победой стало избрание Евгения Ройзмана мэром Екатеринбурга. Аналогичные процессы идут в Иркутской области, где тоже меняются варяги-губернаторы и в противодействии им крепнет местная оппозиция. Наконец, на излете 2000-х годов произошло важное событие: центр демонтировал так называемые губернаторские машины — региональные политические режимы, основанные на сделке центра с сильным губернатором: ты мне — нужные голоса, я тебе — полную власть в регионе. Своих мест лишились Лужков, Шаймиев, Рахимов. Пожалуй, последним примером такой машины остается Кемеровская область с Аманом Тулеевым во главе. Демонтаж изменил соотношение сил, и — не всегда ожидаемо — повысил политический плюрализм на местах.

— Анализируя текущее развитие демократии в регионах, вы приходите к выводу, что мы стоим на пороге новой волны демократизации. Вывод неожиданный, если учесть отрицательную динамику на федеральном уровне.

— Взаимоотношения центра и регионов подчиняются закону маятника: то усиливается федеральная власть, то субъекты РФ. В 90-е годы у центра просто не было средств, чтобы говорить с местными властями в приказном порядке, он не мог купить лояльность, хотя, очевидно, всегда этого хотел. Потом нефтяная рента стала наполнять бюджет, и идея контроля за губернаторами была реализована. Что мы видим сейчас? Очевидно, что бюджет скудеет, а значит, сокращается поток денег, которые федеральная власть могла бы перераспределять субъектам РФ, обеспечивая монолитность их политических систем. Вывод прост: отношения центра и регионов будут меняться. Именно эта интрига, неочевидная для международных экспертов и внешних наблюдателей, станет основой для нового витка демократических преобразований. Стоит заметить, что идея перехода на смешанную или мажоритарную избирательную систему — это явный компромисс с региональными элитами. В условиях мажоритарной системы депутатские мандаты распределяются не только по воле партийного руководства, но и под влиянием местных элит. Таким образом, открывается пространство торга федеральных политиков с региональными, что в ближайшем будущем обещает дать нам иную политическую картину, чем мы имели в прошедшее десятилетие.

Без перемены мест

Детали

Большинство регионов за 10 лет нового политического цикла не смогли стать демократичнее

Рейтинг демократичности регионов

Самые демократичные регионы

1991-2001 годы:

С.-Петербург 45

Свердловская область 43

Карелия 41

Пермская область 41

Нижегородская область 40

Архангельская область 37

Иркутская область 37

Новосибирская область 37

Самарская область 37

Ярославская область 37

...

Москва 29

2001-2011 годы:

Свердловская область 43

Пермский край 42

Иркутская область 41

Самарская область 41

С.-Петербург 41

Красноярский край 40

Архангельская область 39

Новосибирская область 39

Карелия 39

Нижегородская область 38

...

Москва 30

Самые недемократичные регионы

1991-2001 годы:

Мордовия 21

Орловская область 21

Якутия 21

Северная Осетия 19

Тува 19

Башкирия 18

Кабардино-Балкария 17

Чукотский АО 17

Ингушетия 15

Калмыкия 14

2001-2011 годы:

Еврейская АО 23

Калмыкия 22

Курская область 22

Тува 22

Северная Осетия 21

Мордовия 19

Ингушетия 18

Кабардино-Балкария 18

Чукотский АО 18

Чечня 17