Факторы комплексного развития территорий и административных единиц. Социальные и теоретико-правовые аспекты понятия «Развитие». Часть 2

Вопросы

конституционного, муниципального, административного и финансового права

УДК 34:332.133.6

факторы комплексного развития территорий и административных единиц. социальные и теоретико-правовые аспекты

понятия «развитие». часть 2

© Арзуманов И. А., Личичан О. П., 2016

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

Исследуется понятие расселенческой политики государства, раскрывается его социальное и теоретико-правовое значение как фактора комплексного развития территорий и административных единиц. Проводится исторический анализ этапов расселенческой политики и их особенностей с целью выявления основных тенденций в развитии системы расселения Восточной Сибири.

Ключевые слова: развитие; социальное развитие; расселенческая политика; национальная безопасность; устойчивое развитие.

Экономическое развитие (промышленный, сельскохозяйственный секторы) на современном этапе немыслимо без должного обеспечения человеческим капиталом — квалифицированными кадрами и в целом демографическим благополучием. Определяемые Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития РФ (разработанным Министерством экономического развития РФ до 2030 г.) положения о демографическом дискурсе в социальной политике РФ базируются на целом ряде основополагающих документов, среди которых: Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596—606, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. [1] и др. Демографический элемент комплексного подхода к процессам территориального развития, с одной стороны, есть объективное проявление конституционных положений о целях и задачах деятельности

социального государства, с другой — определяет вопросы, связанные с миграционной политикой, правами социальных общностей (например, малочисленных и коренных народов), проблемами народорасселения в качестве приоритетных. Данный спектр вопросов является составной частью объекта национальной безопасности РФ. Так, Стратегией национальной безопасности РФ данные факторы (с учетом глобальных процессов мирового развития) рассматриваются в качестве основных гарантов стабильного и устойчивого социального, политического и экономического развития российской нации в долгосрочной перспективе [2] (рис. 1).

Рис. 1. Структура политики народорасселения

Собственно, сама трактовка понятия «национальная безопасность», данная разработчиками Стратегии национальной безопасности РФ, базируется на необходимости обеспечения конституционных прав, свобод, достойного уровня жизни граждан, суверенитета, территориальной целостности и устойчивого развития РФ, обороны и безопасности государства. А в качестве «угрозы» для национальной безопасности РФ понимается не только собственно ущерб для конституционных прав и пр., но и сама возможность такого ущерба развитию, обороне и безопасности государства. Защита и реализация социально-экономических прав граждан РФ составляют сущность стратегических национальных приоритетов. В качестве важнейших направлений защиты данных интересов выступает такое понятие, как «устойчивое социально-экономическое развитие», рассматриваемое наравне с охраной суверенитета, независимости и территориальной целостности страны. Раздел третий Стратегии национальной безопасности посвящен вопросам повышения качества жизни россиян. Среди них приоритетными являются демографическая ситуация и нивелировка расслоения населения по социальному и имущественному признакам [3] (рис. 2).

Экономический рост, который

достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал

Рис. 2. Национальная безопасность и приоритеты

устойчивого развития

В Основных направлениях деятельности Правительства РФ от 31 января 2013 г. (до 2018 г.), определяющих целевые и приоритетные направления социального, экономического развития страны, отражены положения, закрепленные в Указах Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596—606 и Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2012 г. [4]. В частности, среди приоритетных задач, поставленных в данном документе, названа необходимость качественного повышения услуг институтов социальной сферы. Социальные институты являются элементами социальной структуры общества и представляют собой устойчивые типы социальной практики, имеющие различные формы.

Среди основных форм социальной сферы в Основных направлениях деятельности Правительства обозначены социальная защита, здравоохранение и образование. В таком основополагающем документе, как Прогноз долгосрочного социально-экономического развития РФ, среди определяемых основных направлений и ожидаемых результатов процессов комплексного социально-экономического развития РФ также выделяется положение о демографическом развитии страны [5]. В Прогнозе отмечается, что в результате развала СССР произошло значительное сокращение численности населения страны. Усугубились тенденции старения и сокращения трудоспособного населения. Преодоление демографического дисбаланса определяется в качестве одной из стратегических целей [6], и в связи с этим устранение негативных тенденций планируется осуществить путем реализации положений ряда стратегических документов. Среди них, кроме Прогноза долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2030 г., — Концепция демографической политики РФ (до 2025 г.), Указ Президента РФ № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» от 7 сентября 2012 г., а также ряд мер, принимаемых в сфере здравоохранения в рамках национальной программы «Здоровье». Общая динамика процессов социально-экономического развития территорий увязывается с различными сценариями прогноза демографической ситуации. В основе каждого из прогностических сценариев лежит ряд факторов, влияющих на рост рождаемости, сокращение уровня смертности

Повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения

(материнской и младенческой), сокращение числа женщин репродуктивного возраста и др. Особое внимание государства к демографической ситуации в стране обусловлено объективным состоянием репродуктивных, «воспроизводственных» показателей населения РФ. Концепция демографической политики РФ до 2025 г. является документом, заключающим в себе наиболее развернутые положения по рассматриваемой проблематике. В данном документе сформулированы основные направления, принципы и задачи демографической политики, определяемые, в том числе, и положениями Стратегии национальной безопасности РФ [7] (рис. 3).

Основные направления демографической политики

Из общего ряда базовых принципов демографической политики РФ на современном этапе необходимо выделить комплексный подход к решению задач демографического порядка. В его рамках определяются меры, охватывающие основные направления и мероприятия в сфере развития демографической ситуации, относящиеся к взаимосвязанным вопросам снижения уровня смертности, повышения рождаемости и контроля над миграционными процессами. Проблема понижения уровня смертности возникла с конца XX в. Среди факторов ее появления — снижение общей продолжительности жизни. Если еще в 1990—1991 гг. она составляла 68 лет, то начиная с 1992 г. продолжительность жизни стала неуклонно сокращаться и уже в 2006 г. составила 60,6 и 73,1 года для мужчин и женщин соответственно. С конца XX в. стабильно сокращается численность населения, в первую очередь из-за того, что уровень смертности населения стал превышать уровень рождаемости [8].

Сценарные факторы роста и стагнации в демографической сфере общественных отношений непосредственно увязываются с процессами расселения населения, ростом городов, миграционной подвижностью населения (в частности, с соотнесением интересов и прав мигрантов и коренного населения), развитием и размещением городской и сельской поселенческой сети.

Под расселением понимается совокупность мероприятий, направленных на установление рациональных политических, экономических и социальных связей между поселениями в целях развития производительных сил и разрешения региональных проблем [9]. Данная сфера общественных отношений нуждается в определении составных элементов расселенческой политики современного Российского государства. Опорный каркас пространственной организации государственной власти включает в себя ряд компонентов, представляющих в своей совокупности политический и социально-экономический феномен типа «территория — население — власть».

Диалектическая взаимосвязь этих трех компонентов позволяет определить расселен-ческую политику как часть общей социальной политики государства, направленную на упорядочение характера взаимоотношений между очагами расселения населения внутри них с целью единообразного развития производства и создания комфортных условий развития личности. Анализ социальных факторов расселенческой политики основан на различных понятиях пространственно-территориальной основы гражданского общества. Как уже отмечалось в первой части статьи, в их числе могут быть такие дефиниции, как «территория», «административно-территориальная единица», «регион», «сеть поселения» и пр. Более объемно территориальный аспект политики расселения определяет система расселения (или система поселений), которая представляет собой территориальное состояние поселений, между которыми существует четкое распределение функций, а также производственно-экономические и социальные связи. Демографический аспект социальной политики и производных от них проблем политики расселения (заселения) территорий определяется функциональной ролью государства, органы власти и управления которого обеспечивают реализацию различных векторов политики расселения (рис. 4).

Рис. 3. Основные направления демографической политик

Рис. 4. Функциональна! роль государства в политике расселения

В связи с рассматриваемым аспектом расселенческой политики представляется целесообразным обратить внимание на проблему образования и функционирования административно-территориального деления как важного инструмента реализации политики расселения населения. Известно, что в процессе административно-территориального деления страны закладывается идеология расселения на колонизуемой территории, задается определенный «рисунок» расселения.

Дело в том, что в процессе разделения территории государства на составляющие его части изменяется характер территориальной структуры общества и власти.

Основу современного расселения населения Восточно-Сибирского региона составляют три основных генетических компонента, унаследованные от прошедших освоен-ческих периодов (рис. 5).

Рис. 5. Основные этапы расселенческой политики и миграционных процессов в Восточной Сибири

Формирование сети постоянных поселений в пределах Восточной Сибири началось в XVII в. с образованием первых русских поселений — острогов, зимовий, скитов, военных казачьих городков. Причем первоначальное освоение и заселение региона отличалось некоторыми особенностями. Первые поселенцы, не встретив сопротивления со стороны малочисленных групп местного населения, свободно расселились от Туруханска до Красноярска. Напротив, в нижнем течении Ангары русские встретились с довольно многочисленным коренным населением — тунгусами. В силу правительственных указов русские не могли углубляться в таежные районы, заселенные ясачным населением [10]. В результате на протяжении XVП—XVШ вв. землепроходческая «волна» была направлена на восток — по Ангаре. Земледельчески осваивались и речные пути. Продвигаясь по таким путям, русские основывали новые поселения, «создавали земледелие вдоль рек и обеспечивали тем самым прочный тыл для движущихся отрядов» [11]. Реки становились своеобразным каркасом первоначального земледельческого расселения.

Первые старожильческие поселения значительно различались по величине. Так, в 1687 г. в Енисейском уезде однодворные деревни составляли 29 % всех поселений, двухдворные — 19 %, а трехдворные — 18 %. Деревень с четырьмя и девятью дворами было 20 %, ас десятью и более — 14 % [12].

В последующие годы основная масса пионерных поселений не только сохранилась, но численность их населения значительно увеличилась. Такая жизнеспособность старожильческих поселений, основанных еще в XVII в., — результат глубокого знания местных природных условий, политического, военного и экономического местоположения создаваемого населенного пункта.

Период последних десятилетий XIX — начала XX в. ознаменовался массовым переселением российского крестьянства в Сибирь. Однако большинство районов Восточной Сибири оно широко коснулось после аграрной реформы П. А. Столыпина. Так, например, за период 1859—1906 гг. в Красноярском крае возникло 31 новое поселение, причем 27 из них были прииски и зимовья золотодобытчиков [13]. Прибывающие в эти годы переселенцы еще использовали многоземелье, стремились обосноваться в уже

существующих старожильческих селах и деревнях. И лишь в дальнейшем, по мере истощения колонизационного земельного фонда, они все чаще селились особняком. Однако и в этом случае при расселении на новых местах новоселы все же избегали выходить за пределы уже заселенного пространства. Неоценимую помощь при этом переселенцам оказывали заимки, основанные ранее старожилами. Именно они «доказали возможность сельскохозяйственного освоения и заселения водораздельных пространств», став тем самым «базой для создания вокруг них переселенческих участков» [14]. Как свидетельствуют статистические данные, в годы, последовавшие за реформой 1906 г., в Красноярском крае возникло более 500 переселенческих поселений (76,3 % всех образованных за это время в крае) [15]. На этот период приходится и начало организованного заселения территории региона.

Таков генезис становления сети населенных пунктов в Восточной Сибири первоначального периода расселения населения, который стал базовым в формировании современной системы расселения региона.

Как свидетельствует практика, районы старожильческого и переселенческого периодов заселения оказались наиболее устойчивыми в различные периоды существования государства. Старожильческие поселения, возникнув несколько столетий назад, прошли своеобразную проверку временем. Анализ современной расселенческой ситуации показывает, что, сохраняя господствующее положение в сети населенных пунктов (53,3 % всех поселений региона), они обнаруживают при довольно значительном миграционном оттоке сельского населения в города гораздо большую устойчивость, чем поселения, основанные переселенцами и за годы советской власти. Так, если число переселенческих поселений региона сократилось за 1926—1979 гг. на

57.7 %, то старожильческих — лишь на

38.8 % [16].

Период принудительной расселенче-ской политики Советского государства в 30—50-е гг. выбран итоговым в формировании современной поселенческой сети Восточной Сибири не случайно. Как показывают исследования, в первые послереволюционные годы на расселенческие процессы в регионе воздействовали в основном те же факторы, что и до 1917 г. Наряду с лик-

видацией некоторых мелких населенных пунктов в целом продолжался процесс дальнейшего распыления сети поселений. С 1917 по 1926 г. возникло еще 14 небольших сельских населенных пунктов в Красноярском крае [17].

Своеобразный импульс формированию и развитию системы расселения был дан политикой государства и партии при освоении регионов Сибири и Дальнего Востока за счет принудительной миграции населения: высылки и ссылки репрессированного крестьянства, организации лагерей и пересыльных пунктов, создания целых «гула-говских» промышленных производств и прилегающих к ним населенных пунктов.

Особенно интенсивно шло «теневое» расселение в северных районах Восточной Сибири, где буквально на пустынных землях ускоренно формировались «архипелаги» поселений. Можно сделать вывод, что рассматриваемый период расселенческой политики государства характеризуется значительными негативными последствиями формирования поселенческой сети Восточно-Сибирского региона. Так, территориальная структура региона, складывающаяся в основном путем насильственного заселения районов репрессированным населением, обусловила гипертрофированное развитие сети иных пунктов с ярко выраженной специализированной направленностью. Как показывает практика, в 30—50-е гг. отдельные территории региона находились в ведении Главного управления лагерей НКВД СССР и были ориентированы на развитие лесосырьевой и горнодобывающей промыш-ленностей. «Революционные преобразования» в сфере производства привели к исчезновению целой сети сельских населенных пунктов в этих районах, традиционно занимавшихся производством сельскохозяйственной продукции, охотой, рыболовством и народными промыслами.

Принудительная расселенческая политика государства повлекла за собой укоренение официальной точки зрения на районы Восточно-Сибирского региона как территории, приспособленные в силу своих климатических условий для «перековки» чуждых советской власти элементов и чисто сырьевые придатки центра. Доминантой в официальной государственной политике расселения стала организация такой территорией структуры населения и производства региона, которая обеспечивала бы наибольший

экономический эффект за счет дешевых природных и людских ресурсов.

Следует отметить, что для поселений, возникших в результате принудительной расселенческой политики, характерны исключительно высокая динамичность и значительные различия в их людности. Причем особой противоречивостью развития отличаются горнопромышленные и лесопромышленные населенные пункты. Еще в начале 90-х гг. XX в. на долю этой группы приходилось 26,7 % всех населенных пунктов и 39,5 % населения региона. Колониальная политика государства в отношении Восточной Сибири, заложенная еще во времена сталинских репрессий, оставалась приоритетной и в последующие годы, особенно в период экономического освоения новых территорий региона.

Таким образом, исторический анализ процесса формирования современной сети поселений и проживающего в них населения позволяет выявить основные тенденции в развитии системы расселения Восточной Сибири. Учет этих тенденций очень важен, так как может иметь определенное значение при рационализации поселенческой сети региона, а следовательно, и оптимизации управления расселенческими процессами на территории. Такой подход обуславливает внимательное исследование еще одного важного элемента политики расселения — механизма управления процессами расселения населения. q

1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. Пункты 1—3 [Электронный ресурс]. URL:r g. ru>2009/05/19/strategia-dok.html.

2. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. Пункт 45; Арзуманов И. А. Политико-правовые и методологические аспекты курса «политика и религия». Ч. 1 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. 2013. № 1. С. 123-130.

3. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. от 31 янв. 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc.

4. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. Пункт 2.5 [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc.

5. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. Пункт 45.

6. Согласно п. 23 Стратегии национальной безопасности РФ осложнение общей мировой демографической ситуации сопряжено с проблемами окружающей среды и продовольственной безопасности, дефицитом пресной воды, последствиями изменения климата, распространением эпидемий, вызванных новыми, неизвестными ранее вирусами.

7. URL: www.ufms.irkutsk.ru/spining.files/files/ delo/buk08.doc.

8. Шишкин С. И. Краевой, областной Совет: проблемы комплексного развития территории. Иркутск, 1988. С. 64; Личичан О. П. Административно-территориальные единицы с особым статусом — территориальные автономии? // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 6. С. 6; Он же. Современные тенденции развития региональных правовых систем / / Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 11.

9. Александров В. Н. Русское население Сибири XVII — начала XVIII в. (Енисейский край). М., 1964. С. 78; Арзуманов И. А. Трансформация конфессионального поля Забайкалья в свете религиозных инноваций (XX—XXI вв.) : дис. ... канд. филос. наук. Чита, 2004. С. 53; Он же. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Часть 3 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. 2014. Т. 8. С. 152—160; Личичан О. П. Административно-территориальные единицы . С. 6; Он же. Современные тенденции развития региональных правовых систем // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 11.

10. Покшишевский В. В. Заселение Сибири: историко-географические очерки. Иркутск, 1951. С. 17.

11. Список населенных мест Сибирского края. Т. 2. С. 98.

12. Там же. С. 99.

13. Казанский Н. Е. Заселение среднего Приангарья в связи с хозяйственным освоением района // Сибирская география : сб. М., 1973. С. 182.

14. Степынин В. А. Колонизация Енисейской губернии в эпоху капитализма. Красноярск, 1962. С. 18.

15. Елин С. П. Особенности генезиса и устойчивости сети поселений в южно-таежных районах Красноярского края // География и природ. ресурсы. 1986. № 3. С. 30; Шишкин С. И. Закон о местном самоуправлении Иркутской области: комментарий к общим положениям / / Сиб. юрид. вестн. 1998. № 2. С. 35; Он же. О трансформациях статуса главы муниципального образования / / Сиб. юрид. вестн. 1999. № 1. С. 24; Он же. Некоторые вопросы развития регионального законодательства о местном самоуправлении // Сиб. юрид. вестн. 1998. № 1. С. 25.

16. Список населенных мест Сибирского края. Т. 2. С. 101.

17. Елин С. П. Особенности генезиса и устойчивости сети . С. 31.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Арзуманов И. А. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Ч. 1 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. - 2013. - № 1. - С. 123-130.

Арзуманов И. А. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Ч. 3 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. - 2014. - Т. 8. - С. 152-160.

Арзуманов И. А. Трансформация конфессионального поля Забайкалья в свете религиозных инноваций (XX—XXI вв.) : дис. ... канд. филос. наук / И. А. Арзуманов. - Чита, 2004. - 140 с.

Александров В. Н. Русское население Сибири XVII - начала XVIII в. (Енисейский край) / В. Н. Александров. - М. : Наука, 1964. - 304 с.

Елин С. П. Особенности генезиса и устойчивости сети поселений в южно-таежных районах Красноярского края // География и природ. ресурсы. -1986. - № 3. - С. 30-39.

Казанский Н. Е. Заселение среднего Приангарья в связи с хозяйственным освоением района // Сибирская география : сб. - М., 1973. - С. 182-217.

Личичан О. П. Административно-территориальные единицы с особым статусом - территориальные автономии? // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 6. - С. 5-8.

Личичан О. П. Современные тенденции развития региональных правовых систем / / Конституционное и муниципальное право. — 2009. — № 14. — С. 10—13.

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. от 31 янв. 2013 г. [Электронный ресурс]. — URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc (дата обращения: 24.12.2015).

Покшишевский В. В. Заселение Сибири: истори-ко-географические очерки / В. В. Покшишевский. — Иркутск : Иркут. обл. гос. изд-во, 1951. — 210 с.

Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. [Электронный ресурс]. — URL: http://base.consul-tant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc (дата обращения: 24.12.2015).

Список населенных мест Сибирского края. Т. 2 : Округа Северо-Восточной Сибири [Электронный ресурс]. — Новосибирск, 1929. — URL: forum.vgd.ru> Россия>31287/0.Мт (дата обращения: 24.12.2015).

Степынин В. А. Колонизация Енисейской губернии в эпоху капитализма / В. А. Степынин. — Красноярск : [Б. и.], 1962. — 562 с.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. Пункты 1—3 [Электронный ресурс]. — URL: rg.ru>2009/05/19/strategia-dok.html (дата обращения: 13.01.2016).

Шишкин С. И. Закон о местном самоуправлении Иркутской области: комментарий к общим положениям // Сиб. юрид. вестн. — 1998. — № 2. — С. 35-38.

Шишкин С. И. Краевой, областной Совет: проблемы комплексного развития территории : моногра-

фия / С. И. Шишкин ; [науч. ред. Г. В. Бара-башев]. - Иркутск : Изд-во ИГУ, 1988. - 120 с.

Шишкин С. И. Некоторые вопросы развития регионального законодательства о местном самоуправлении // Сиб. юрид. вестн. — 1998. — № 1. — С. 24—27.

Шишкин С. И. О трансформациях статуса главы муниципального образования // Сиб. юрид. вестн. — 1999. — № 1. — С. 19—24.

Factors of Complex Development of Territories and Administrative Units. Social and Theoretical-Legal Aspects of the Concept of Development. Part 2

© Arzumanov I., Lichichan O., 2016

The article explores the concept of population distribution policy of a state, reveals its social and legal theoretical significance of being a factor in comprehensive development of territories and administrative units. The paper provides a historical analysis of the population distribution policy stages and their characteristics in order to identify the main trends in the development of the population distribution system in Eastern Siberia.

Key words: development; social development; population distribution policy; national security; sustainable development.