"2002 год мы закрываем"

       На прошлой неделе проект бюджета-2002 начал свое брожение по думским коридорам. На 28 сентября уже назначено первое чтение. Документ, о котором "Власть" уже писала в прошлом номере , комментирует обозревателю "Власти" Константину Смирнову вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин.

       — Как президент оценил проект бюджета на 2002 год?
       — Президент одобрил основные принципы формирования бюджета на будущий год, а также финансового резерва. Он особо подчеркнул, что выполнить те задачи, которые страна перед собой ставит, можно только в условиях достаточно жесткой бюджетной политики и финансовой дисциплины. Кроме того, глава государства дал указание правительству не позволить втянуть себя в бюджетный торг с лоббистами. По мнению президента, кабинет должен уже сейчас, не дожидаясь осенней сессии, начать активную работу с депутатами по разъяснению ключевых положений основного финансового закона страны. Что мы и будем делать.
       — Проект бюджета на 2002 год впервые сверстан с профицитом в 126,5 млрд рублей. Однако за расходной частью бюджета находится погашение основной части госдолга России в размере 357 млрд рублей. Получается дефицит, разве не так?
       — Так сделано в связи с утвержденной законом бюджетной классификацией, которая соответствует международным нормам. Давайте внесем ясность. Дефицит, нулевой дефицит и профицит — это все составные части бюджета. Дефицит — это когда расходы больше доходов. Надо делать займы, создавать государственный долг или увеличивать его, если он уже есть.
       Бездефицитный бюджет сводит расходы с доходами, но при этом на погашение госдолга требуется привлечь дополнительные средства. А вот профицит планируется всегда, когда правительство решило сократить основную часть долга, то есть начать избавляться от долгового бремени. Особо отмечу, что расходы на обслуживание долга (проценты) всегда закладываются в основную расходную часть бюджета, так как для любой страны не платить по ним — самое последнее дело. Кроме того, не выплаченные вовремя проценты автоматически переводятся в основную часть долга, и на них начисляются дополнительные проценты. Такая схема принята в большинстве стран потому, что обеспечивает прозрачность бюджета.
       — Каким образом?
       — Могу пояснить. Погашение долга должно осуществляться прежде всего такими средствами, как приватизация, продажа госзапасов, за счет заимствований. Теория гласит, что доходы от этих источников не должны проедаться, их надо вкладывать в развитие страны или в погашение государственного долга, когда он есть, как в случае с Россией.
       Правда, в субъектах федерации зачастую приватизация позволяла пережить тяжелые времена и доходы от нее проедали. Вот это абсолютно непозволительно. Ведь всегда считалось, что продажа активов должна идти или на погашение долга, или на инвестиции, на создание новых активов. Кстати, российские регионы до сих пор не имеют такого рода стандартов. Не везде они приближены к международным. И поэтому, например, даже сегодня, строго говоря, я не могу знать всех их расходов. Поэтому в рамках бюджета-2002 есть проект закона, который утверждает типовой бюджет и бюджетную классификацию для субъектов федерации.
       — То есть начиная с 2003 года регионы должны рассчитывать бюджет так же, как и федеральные власти?
       — Правильно. Тогда у нас будет более прозрачная ситуация.
       — Федеральный бюджет впервые сверстали именно так, с выделением за скобки расходов основной части госдолга?
       — Мы работаем в рамках этой классификации уже несколько лет. Начиная с 1998 года.
       — А что заставило правительство перейти на эту классификацию?
       — На самом деле погашение долга у нас всегда было за рамками расходов. Но в полной мере эту бюджетную классификацию мы стали использовать позднее и при этом ее усовершенствовали. Нам в некоторых случаях нужна более подробная детализация бюджета, чем на Западе. С нового года бюджетная классификация станет еще более подробной.
       Вообще бюджет утверждается в трех видах классификации: функциональной, экономической и ведомственной. Бюджет — это трехмерное пространство.
       — Не слишком ли это сложно и запутанно?
       — Нисколько. Наоборот, каждая копейка всегда лежит только на одной, своей, точно заданной точке в системе координат. В результате мы всегда можем узнать, например, сколько всех финансируемых из бюджета домов отдыха вообще у нас существует и сколько на них тратится денег, в том числе и на зарплату. У нас получается полная прозрачная картина госфинансов в трехмерном изображении.
       — Хотелось бы вернуться к проблеме погашения внешних долгов. Сможем ли мы их заплатить в 2002 и 2003 годах?
       — В 2002 году мы должны заплатить западным кредиторам $6,8 млрд основной части долга, в 2003 — $10 млрд. Для начала мы определили, что выходим на профицит в 2002 году в 126,5 млрд рублей (примерно $4 млрд), то есть эта сумма доходов пойдет на погашение долга. Остальные суммы будут погашены за счет приватизации (35 млрд рублей или примерно $1,1 млрд), внешних заимствований — около $1,2 млрд, включая связанные кредиты, а также продажи госрезервов. Итак, 2002 год мы закрываем. Но потом решили просчитать планы погашения долга еще и на 2003 год. Для этого мы создаем переходящий резерв в размере 57,9 млрд рублей. При ценах же на нефть $22-23 за баррель в течение 2003 года мы в состоянии накопить профицит более чем в 200 млрд рублей и вместе с переходящим резервом и новыми источниками погашения долга сможем спокойно исполнить бюджет 2003 года.
       — А если цены на нефть упадут?
       — Если произойдет снижение цены, например, до $18-20 за баррель, профицит будет значительно меньше. Поэтому нам и нужно накопить некий задел в $1,5-2 млрд для перехода в 2003 год, а дальше уже мобилизовывать источники пополнения бюджета в том году, которые в этом случае придется увеличить. Создавать задел, я думаю, удачнее всего во второй половине 2002 года, когда мировая конъюнктура будет более благоприятной, чем в первом полугодии.
       — За счет чего задел будет пополняться?
       — В частности, и за счет заимствований на международных рынках капиталов. Естественно, мы не будем размещать евробонды под любые проценты, мы будем тщательно смотреть за конъюнктурой. Но мы хотим заложить в бюджет право разместить все-таки в будущем году евробонды на сумму от $1 до $2 млрд.
       — Когда было решено создать финансовый резерв? И насколько эта идея стыкуется с идеей стабилизационного фонда советника президента Андрея Илларионова?
       — Понятие "финансовый резерв" появилось в мае этого года во время подготовки к заседанию правительства, посвященного обсуждению основных параметров бюджета-2002. Что же касается идеи стабилизационного фонда, то, когда я выступал на расширенной коллегии Минфина в марте (на ней, кстати, присутствовал президент), пояснил, что в разных странах по-разному определяют стабилизационный фонд. Одни считают, что это некие сверхдоходы, другие складывают его из остатков на первое число финансового года, третьи — закрепляют определенный доходный источник, зависимый, например, от величины цен на нефть, четвертые — все, что получается при определенной благоприятной экономической ситуации, зачисляют в стабилизационный фонд. Однако методологически, это никто не может отрицать, правильнее определять его как концентрацию всех доходов от благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. А что это такое? Это что, цены от нефти? От алюминия? От черных металлов? От газа? От других цветных металлов? От золота? Да, все это нужно учитывать. Если положительный платежный баланс формируется за счет высоких цен на сырьевые товары, то все сырьевые отрасли (те же нефтяники) начинают инвестировать в остальные сферы экономики, повышать зарплату и т. д. Увеличивается прибыль, растут налоговые сборы. В целом от благоприятной внешней конъюнктуры растут бюджетные доходы всех уровней. И не только от деятельности нефтяных компаний. И тем более не нужно, как предлагал Андрей Илларионов, обращаться лишь к экспортным пошлинам на нефть. Надо использовать доходы от благоприятной внешней экономической конъюнктуры, какими бы они ни были.
       И президент согласился именно с той редакцией соответствующей части Бюджетного послания Федеральному собранию, которую предложил Минфин: "Первая часть бюджета должна строиться на основе консервативного прогноза, исходя из пессимистической оценки значений цен на товары российского экспорта. Эти доходы обеспечивают финансирование государственных расходов независимо от влияния внешнеэкономической конъюнктуры. Вторая часть федерального бюджета формируется за счет дополнительных доходов, получаемых в условиях более высоких экспортных цен".
       И еще, если мы, как предлагает Андрей Илларионов, сразу будем отчислять в стабилизационный фонд все дополнительные нефтедоходы, полученные от цены выше $12 за баррель...
       — Кстати, почему был предложен именно этот ценовой порог?
       — Это средняя низшая цена на нефть за последние 10 лет. Так вот, я продолжу. По Андрею Илларионову, у нас сконцентрируется примерно $8 млрд, что в два раза больше того профицита, который мы заложили в бюджет-2002. А это означает значительное сокращение расходов по многим статьям.
       — Так, может, их надо, как предлагал советник президента, резко сократить? Помните, он говорил, что ни в коем случае нельзя задирать непроцентные расходы? В этом плане 2000 год был близок к идеалу. Тогда непроцентные расходы составили 11% ВВП, а в этом году поднялись до 12,5%.
       — Так мы и уменьшаем текущие расходы. В этом году на 1-1,5% ВВП. Но, снижая расходы в целом, для решения важнейших конкретных задач необходимо их поднимать. Мы решили, что будем реформировать вооруженные силы. Пришлось добавить денег. Будем сокращать льготы, но требуется повышение зарплаты и др.
       — То есть сэкономленные деньги вы решили направить на проведение всевозможных реформ?
       — Бесплатных реформ не бывает. Однако, проводя реформы, мы не увеличим в целом непроцентные расходы (расходы на текущие нужды, исключая обслуживание госдолга.— Ъ). Они даже несколько уменьшатся. Например, в консолидированном бюджете с 24,6% ВВП до 24%, а в федеральном — с 12,54% ВВП до 12,5%.
       Кстати, просто так поприжать расходы бюджетополучателей, не уменьшая при этом их обязательства перед обществом и государством, совершенно неэффективно. Это значит, что они просто перестанут за что-то платить. И что получится в итоге? Накопление новой бюджетной задолженности. Я все это уже неоднократно, работая в Минфине на разных постах, проходил.
       Раньше военные могли заявить в ответ: "Никто нам боевые задачи не сокращал" — и просто проигнорировать планы сокращения расходов.
       В общем, к сокращению расходов надо подходить комплексно. Менять нормативные документы, ужесточать контроль на всех стадиях прохождения бюджетных денег, менять сами схемы проплат. Вот мы в Минфине в этом году произвели своего рода революцию.
       — На самом деле?
       — Вот именно. Составили реестр всех бюджетополучателей страны из федерального бюджета.
       — С какой целью?
       — Иметь такой реестр — это значит дойти до каждой школы, вуза, до каждого учреждения. Выяснились очень интересные вещи. Например, то, что на конце денежного ручейка из бюджета зачастую оказываются организации, никакого отношения к госорганам или к организациям, финансируемым из бюджета по закону, не имеющие. Какие-то независимые общественные структуры, ЗАО, АО, ООО и даже товарищества на вере. Причем они не выполняют каких-либо госзаказов, а просто получают бесплатную субсидию из бюджета якобы за то, что выполняют общественно значимые функции. Работа над реестром завершена только месяц назад. Теперь мы заставим всех бюджетополучателей, незаконно до сих пор получающих государственные деньги, либо изменить форму собственности, либо отстать от бюджета. Это означает, что мы начинаем по-настоящему управлять расходами федерального бюджета. И там, где мы узнаем о неэффективных расходах, их сокращать.
       — Говорят, вы в Минфине одной революционной мерой в сфере управления расходов не ограничились?
       — Да, мы завершили перевод счетов всех бюджетополучателей в казначейство. Теперь отпуск средств производится в строгом соответствии с бюджетными обязательствами и при предъявлении всех необходимых договоров.
       — Так вот почему РАО ЕЭС жаловалось на то, что долги бюджета за оплату электроэнергии стали опять расти. Бюджетополучатели не могут вовремя получить свои деньги.
       — Пока не научатся вовремя и юридически грамотно составлять договоры — ничего и не получат. Есть случаи, когда бюджетные организации заключают, например, с котельными бессрочные договоры об отоплении даже без указания цифр и сроков оплаты. А ведь мы не для того утверждаем бюджет законом, чтобы платить из него по факту. Вы себе только представьте: на сегодняшний день около 100 млрд рублей ждут на счетах казначейства, когда, наконец, бюджетополучатели заберут свои деньги. Условие только одно — представить правильно оформленные договоры, подтверждающие, что деньги налогоплательщиков расходуются строго в соответствии с бюджетом. Мы сейчас очень активно работаем с министерствами и ведомствами по этой проблеме, но от своих целей — наведения жесткого порядка и контроля за использованием государственных средств — не отступим. Новая система казначейского исполнения бюджета позволит проследить использование каждой бюджетной копейки.
       — Вернемся к проекту бюджета-2002. Вы считаете, что он успешно пройдет через Думу и Совет федерации? Какие уступки вы заготовили для думских лоббистов?
       — Уступок по основным параметрам — никаких. Мы в этом году предложили все основные бюджетные вопросы начать обсуждать еще до официальной дискуссии в парламенте, провести так называемое "нулевое" чтение. Кроме того, мы сразу заложили в бюджет те общественно значимые приоритеты, которые тревожили депутатов, что в свою очередь должно обеспечить эффективность процесса обсуждения и принятия бюджета.
       — Какие именно приоритеты вы заложили в бюджет?
       — Их много. Ну, например, увеличение зарплаты бюджетникам, включая военных. Скажем, правые фракции, всегда выступавшие за увеличение расходов на оборону и образование, могут быть удовлетворены. Резко увеличены расходы на образование, на информатизацию каждой школы. То же самое по обороне. На $1 млрд увеличивается оборонный заказ. От 40 до 70% в чистом виде — увеличение денежного довольствия военнослужащих. Увеличиваются закупки ГСМ. Надеюсь, что боевая подготовка после этого непременно вырастет. Чего же еще нужно?
       — Как чего? Денег на конкретный объект в своем избирательном округе.
       — Если депутаты будут судить бюджет только по данному критерию, то у нашей страны мало шансов вырваться вперед. А если они все-таки будут в меньшей степени лоббистами, а в большей политиками, а нынешняя Дума политически все больше структурируется, то я думаю, что тогда у нас появятся неплохие шансы.
       — В чем причина превышения нынешних темпов инфляции над запланированными? Сможете удержаться в будущем году в предложенном вами коридоре в 10-13%?
       — Одна из главных причин, надо признать, заключается в том, что в конце прошлого года мы вбросили допдоходы бюджета в размере 47 млрд рублей в расходную часть на погашение кредиторской задолженности бюджета. Долги, конечно, надо погашать. Но главное — не допустить роста задолженности. И мы в будущем году этого не допустим. А значит, не будет расти и инфляция.
       — Значит, вы не потратите допдоходы на внутренние нужды, на те же непроцентные расходы? И направите их только на погашение внешних долгов?
       — Для обеспечения устойчивого экономического и, если хотите, политического будущего России это сейчас единственно правильный путь.