Совершенствование государственного механизма налогового регулирования системы социальной поддержки населения

Налоговое регулирование

совершенствование государственного

механизма налогового регулировании системы социальной поддержки населения

м.в. гончарова,

кандидат экономических наук, волгоградское отделение сбербанка рф

Социальная поддержка населения реализуется в двух основных формах. Нуждающимся предоставляется из централизованных фондов персональная финансовая помощь, кроме того, государство вправе уменьшать налоговые изъятия из доходов определенных категорий граждан. Нам представляется, что весьма значительный потенциал, который содержит налоговое льготирование, в современной России полностью не раскрыт.

В то же время государство располагает особым ресурсообразующим институтом финансового обеспечения социальной поддержки граждан, который, с одной стороны, нематериален, но позволяет определенным категориям людей, при прочих равных условиях, получать большие доходы и нести меньшие расходы в трудовых, гражданско-правовых, административных отношениях. Институт налогового льготирования реализует косвенное финансирование социальной поддержки, при котором денежные средства в суммах, пропорциональных доходам граждан, а также обязательные платежи (согласно действующим ставкам налогов и пошлин) остаются в их распоряжении и не изымаются в бюджеты и внебюджетные фонды.

С другой стороны, как институт социального регулирования механизм налоговых льгот призван перераспределять налоговое бремя на лиц, которые здоровы, молоды, лучше адаптированы к условиям рыночной экономики. Они могут много зарабатывать и в силу закона должны в виде налогов больше отдавать обществу. Кроме того, льготы по уплате налогов получают организации, работники которых обладают особым статусом, и поэтому деятельность таких организаций является социально значимой.

Дифференциация государственной поддержки населения в рамках институтов социального налогового льготирования по видам налогов и сборов отражена на рис. 1.

НАЛОГОВЫЙ МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ

Косвенное финансирование Социальное регулирование

Льготы организациям по НДС Льготы организациям по налогу на прибыль Льготы организациям по ЕСН Льготы организациям по сборам за пользование объектами животного мира Льготы организациям по госпошлине Льготы организациям по налогу на имущество организаций Льготы организациям по земельному налогу Льготы гражданам по НДФЛ Льготы гражданам-предпринимателям по ЕСН Льготы гражданам по сборам за пользование объектами животного мира Льготы гражданам по госпошлине Льготы гражданам по налогу на имущество физических лиц Льготы гражданам по земельному налогу

Рис. 1. Государственная поддержка населения: институты налоговых льгот

В состав финансовых ресурсов российской системы социальной поддержки должны включаться государственные (муниципальные) средства, ресурсы коммерческих и некоммерческих организаций, собственный финансовый потенциал домашних хозяйств. Источниками этих ресурсов становятся государственные (муниципальные) налоговые и неналоговые доходы; собственные денежные фонды корпораций и некоммерческих организаций; реальные располагаемые доходы населения. Состав указанных источников финансовых ресурсов отражает рис. 2.

Своим происхождением налоги призваны прежде всего служить источником формирования государственных (муниципальных) доходов.

ФОРМИРОВАНИЕ РЕСУРСОВ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

Государствен- Собственные Реальные

ные(муници- денежные фонды располагаемые

пальные) коммерческих доходы

налоговые и некоммер- населения

и неналоговые ческих

доходы организаций

Рис.2. Состав источников финансовых ресурсов системы социальной поддержки населения

Основная общепризнанная фискальная функция налогов непосредственно произрастает из функции государственных финансов «образование централизованных денежных фондов (доходов)» и отражает движение стоимости в форме фиска — обязательного платежа юридических и физических лиц в государственный бюджет и/или государственные внебюджетные фонды. В этом проявляется единство и взаимосвязь частной категории налогов с более общими категориями государственных финансов в целом, а также специализация налогов в общей системе финансовых отношений как правовой формы движения стоимости от собственника денежных средств в государственную казну1.

Другое функциональное назначение налогов обусловлено их регулирующими возможностями воздействия государства на мотивы экономического поведения налогоплательщиков и на экономику в целом. Регулирующая функция налогов имеет двоякую природу: во-первых, она берет свое начало от контрольной функции государственных финансов, во-вторых, она непосредственно вытекает из фискальной функции налогов и подчинена ей. Контрольная функция государственных финансов в процессе формирования государственных доходов создает возможность целенаправленного воздействия государства через налоги и элементы налогообложения на все стадии общественного воспроизводства (производство, обмен, распределение, потребление), на темпы накопления и потребления, на совокупные спрос и предложение, на экономическое поведение налогоплательщиков. Генезис и формы реализации регулирующей сущности налогов проявляются следующим образом: функция образования централизованных фондов государственных финансов через их контрольную функцию порождает регу-

1 Барулин С.В., Макрушин А.В., Тимошенко В.А. Налоговая политика России: Монография. — Саратов: Изд. «Сателлит», 2004. - С. 10.

лирующую функцию налогов, которая на практике реализуется в виде налоговых льгот и маневрирования налоговыми формами и методами.

Контрольная функция налогов, будучи самостоятельной, подчинена фискальной и связана с регулирующей функцией налогов. Регулирующая и контрольная функции налогов конкретизируют контрольную функцию финансов и обслуживают налоговое регулирование и налоговый контроль — родственные сферы финансовой деятельности государства. Любое налоговое отношение реализуется, как правило, одновременно и в регулирующей и в фискальной функциях, причем в обеих налоги выступают в своей третьей функции — контрольной.

комплекс государственных стратегических и тактических мероприятий в области управления налоговым процессом, направленных на максимально возможную реализацию фискальной, регулирующей и контрольной функций налогов в целях достижения определенного экономически и социально значимого результата, есть налоговая политика. Рациональная налоговая политика должна строиться в россии в настоящее время на основе следующих принципов: 2

1) достаточное, равномерное и своевременное обеспечение органов государственной (муниципальной) власти надежными и стабильными налоговыми доходами;

2) содействие стабилизации экономики, относительному и абсолютному росту чистого внутреннего продукта;

3) обеспечение стабильных темпов роста государственных (муниципальных) доходов не за счет усиления налогового бремени, а на базе роста экономических показателей;

4) создание благоприятных условий для развития частной инициативы и инвестирования в товаропроизводящую сферу для внедрения новых технологий и выполнения прикладных научно-исследовательских работ;

5) стимулирование реального экспорта товаров (работ, услуг) и капиталов;

6) защита отечественных товаропроизводителей и национального рынка от неблагоприятных внешних воздействий;

7) стимулирование накопления и перелива капитала в эффективные и приоритетные отрасли реального сектора экономики;

8) единство налоговой стратегии и тактики, федеральной и территориальной налоговой

2 Барулин С.В., Макрушин А.В., Тимошенко В.А. Указ. соч. —

С. 26 — 27.

политики в едином налоговом пространстве страны;

9) интеграция в мировое экономическое и налоговое пространство.

Влияние налогов на воспроизводственный процесс реализуется в двух направлениях:

- воздействие на товарное производство и потребление, на спрос и предложение. Данный аспект влияния основан на подвижности, изменяемости видового состава и структуры налоговой системы;

- перераспределение доходов внутри бюджетной системы. Этот аспект влияния осуществляется через систему межбюджетных отношений, основанную на распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, на закреплении на срочной основе нормативов отчислений от регулирующих налогов вышестоящего бюджета, на территориальном выравнивании путем трансфертов, субвенций, субсидий и других форм финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Вместе с тем следует поддержать утверждение С.В. Барулина, A.B. Макрушина, В.А. Тимошенко о чрезмерной загруженности системы налогообложения экономически необоснованными налоговыми льготами и преференциями. действительно, налоговые льготы и государственные приоритеты существуют сами по себе. Широкое распространение в России получила практика предоставления групповых льгот, что создает почву для коррупции, порождает цепочку налоговых послаблений путем использования льготных прав одного налогоплательщика другими налогоплательщиками и т. п. Например, это — лоббистские льготы отраслевого характера, налоговые освобождения предприятий, якобы использующих труд инвалидов, засорение порядка взимания личных налогов многочисленными льготами, связанными с определенным статусом налогоплательщиков и т д. При этом получение инвестиционных льгот сопряжено с целым рядом надуманных ограничений, в том числе по инвестиционному налоговому кредиту, полным отсутствием льготирования инвестиционной лизинговой деятельности и др.3.

Наряду с налогами, поступающими в бюджеты, государственные доходы аккумулируются также во внебюджетных фондах, это: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования. В начале создания указанных фондов платежи в них именовались страховыми взносами, теперь данные финансо-

3 Барулин С.В., Макрушин А.В., Тимошенко В.А. Указ. соч. — С. 89.

вые отношения объединены понятием «единый социальный налог». Абсолютное большинство коммерческих и некоммерческих организаций, государственных учреждений как работодатели уплачивают во внебюджетные фонды суммы, пропорциональные начисленным доходам физических лиц за выполнение служебных, трудовых обязанностей, работ, услуг. Индивидуальные предприниматели уплачивают соответственно часть личного дохода. Кроме того, доходы внебюджетных фондов пополняются государственными субсидиями и беспроцентными бюджетными кредитами.

Неналоговые доходы, например, федерального бюджета включают:

- доходы от внешнеэкономической деятельности;

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

- платежи при пользовании природными ресурсами;

- доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;

- доходы от продажи материальных и нематериальных активов;

- административные платежи и сборы;

- штрафы, санкции, возмещение ущерба;

- прочие неналоговые доходы.

Налоговые доходы федерального бюджета в 2006 г. включают:

- налоги на прибыль, доходы;

- налоги и взносы на социальные нужды;

- налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ;

- налоги на товары, ввозимые на территорию РФ;

- налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами;

- государственную пошлину, сборы4.

Состав неналоговых доходов субъектов РФ аналогичен указанным федеральным неналоговым доходам. Налоговые доходы, например, Волгоградской обл., в 2006 г включают все те же указанные федеральные налоговые доходы плюс налоги на совокупный доход плюс налоги на имущество5.

Рассмотрим ряд возможностей применения на период 2006 —2010 гг. социально ориентированного налогообложения - изменения и в некоторых случаях отмены ставок налогов, установленных Налоговым кодексом РФ.

4 Федеральный закон от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 г.» // СЗ РФ. - 2005. - № 52. - Ч. II. - Ст. 5602.

5 Закон Волгоградской области от 29.12.2005 № 1161-ОД «Об областном бюджете на 2006 г.» // Волгоградская правда. - 2006.

- 13 января, 18 января.

1. Следует отменить НДФЛ на сумму совокупного годового дохода гражданина, не превышающую 100 тыс. руб. Так будет решена задача ежегодного повышения на 14,9% заработков около 44 млн человек. Указанная мера охватит подавляющее большинство работников бюджетной сферы: образование, медицина, наука, культура, милиция, военная служба, юстиция, налоговые органы, а также перерабатывающие отрасли частного сектора и др.

2. Необходимо установить ставку НДФЛ в 20% на сумму годового дохода гражданина, превышающую 200 тыс. руб. Ставку НДФЛ в 30% следует установить на сумму годового дохода, превышающую 3 600 тыс. руб.

3. Следует исключить из ст. 217 НК РФ как не облагаемые налогом на доходы физических лиц следующие суммы и доходы:

- суммы, получаемые налогоплательщиками в виде грантов;

- суммы, получаемые налогоплательщиками в виде международных, иностранных или российских премий за выдающиеся достижения в области науки и техники, образования, культуры, литературы и искусства;

- суммы оплаты труда и другие суммы в иностранной валюте в пределах норм, установленных в соответствии с действующим законодательством об оплате труда работников;

- доходы налогоплательщиков, получаемые от продажи выращенных в личных подсобных хозяйствах продукции животноводства, растениеводства, цветоводства и пчеловодства;

- доходы членов крестьянского (фермерского) хозяйства, получаемые в этом хозяйстве в течение 5 лет, считая с года регистрации указанного хозяйства;

- доходы налогоплательщиков, получаемые от сбора и сдачи лекарственных растений, дикорастущих ягод, орехов и иных плодов, грибов, другой дикорастущей продукции;

- доходы охотников-любителей, получаемые от сдачи добытых ими пушнины, мехового или кожевенного сырья или мяса диких животных;

- доходы, полученные в результате переоценки основных фондов (средств) организаций в виде дополнительно полученных акций или имущественных долей, либо в виде разницы между новой и первоначальной номинальной стоимостью акций или их имущественной доли в уставном капитале;

- призы в денежной и натуральной форме, полученные спортсменами, возраст которых

превышает 18 лет, за призовые места на соревнованиях; - доходы, не превышающие 4 000 руб., полученные в виде выигрышей в мероприятиях в целях рекламы товаров (работ, услуг)6.

4. Одиноких родителей, до достижения ребенком 18-летнего возраста, следует освободить от НДФЛ с совокупного годового дохода, не превышающего 240 тыс. руб. При наличии 2-х детей до достижения 18-летнего возраста освободить от НДФЛ доход одиноких родителей до 360 тыс. руб. При наличии 3-х и более детей до достижения 18-летнего возраста — до 1 200 тыс. руб.

5. Следует увеличить вычет из годового дохода налогоплательщика до суммы в 120 тыс. руб., уплаченной им в налоговом периоде медицинским учреждениям РФ за свое лечение, за услуги по лечению супруга (супруги), своих родителей и (или) своих детей в возрасте до 18 лет в соответствии с перечнем медицинских услуг, утверждаемых Правительством РФ. Освобождение от НДФЛ части дохода, направляемого налогоплательщиком религиозным организациям в виде пожертвований на уставную деятельность, следует отменить.

Социальные налоговые вычеты (ст. 219 НК РФ) должны предоставлять налоговые агенты по месту основной работы налогоплательщика.

6. Предельная сумма имущественного налогового вычета должна в перспективе пересматриваться ежегодно, на 2006-2008 гг. эта сумма должна составлять 2 млн руб., на 2009-2010 гг. — 4 млн руб. Право на имущественный налоговый вычет в связи с приобретением (строительством) жилья следует предоставлять лицу с годовым доходом, не превышающим 600 тыс. руб.

7. Процент за ипотечный кредит, полученный на срок от 20 и более лет членами семьи, имеющей ребенка (детей), должен покрываться коммерческим банкам из бюджета. Если указанный процент устанавливается коммерческим банком не выше ставки рефинансирования Центрального банка России, налог на прибыль банка от данной активной операции нужно установить по ставке 6%.

8. Вновь награжденным Героям Российской Федерации все налоговые льготы следует отменить, но при этом выплачивать единовременное денежное поощрение в сумме, равной Государственной премии РФ, вместе с вручением награды. Аналогичный подход необходим и ко всем осталь-

6 Федеральный закон от 30.06.2005 № 71-ФЗ «О внесении изменений в статью 217 части второй Налогового кодекса РФ» / СЗ РФ. - 2005. - № 27. - Ст. 2710.

ным заслуженным членам общества, получающим государственные награды и почетные звания.

9. Действующая система налогообложения в большом количестве содержит налоговые льготы, касающиеся работников-инвалидов, их организаций и учреждений. По мнению автора, эти привилегии должны быть выведены из системы налогообложения и заменены индивидуальными бюджетными трансфертами. Каждому инвалиду, дифференцированно степени ограничения трудоспособности, нужно выплачивать ежемесячное адресное пенсионное пособие в сумме от 8 до 15 тыс. руб. (в зависимости от территории его постоянного проживания) плюс ежемесячные денежные выплаты на взносы по индивидуальному лекарственному страхованию.

10. Следует установить ставку в 20% на сумму дохода, равную рыночной стоимости имущества, полученного гражданином в порядке наследования, в части, превышающей 10 млн руб., полученного гражданином в порядке дарения, в части, превышающей 3 млн руб.

11. Система социальной поддержки должна развиваться в рамках социального партнерства государства и работодателей, последние должны получать адекватное социальным инвестициям налоговое стимулирование. Необходимо освободить от налогообложения до 20% прибыли компаний, направляемой на социальное развитие сотрудников, при условии, что соответствующими программами охватывается не менее 50% среднесписочной численности сотрудников организаций, а сами компании насчитывают не менее 30 человек.

Нужно снять все ограничения по расходам социальной направленности (кроме благотворительности) при определении налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, при определении расходов уменьшающих доход. Например, 12% к фонду оплаты труда при страховании жизни и негосударственном пенсионном страховании.

12. Действующие системы социального страхования и обязательного медицинского страхования необходимо перестроить на персональные системы, по аналогии с системой Пенсионного фонда РФ. Гражданин должен иметь индивидуальные полисы социального и медицинского страхования, аналогичные пенсионному документу.

Средства, поступающие в Фонд социального страхования, дифференцируются на базовую и страховую части. Базовая часть консолидируется в федеральном бюджете в Фонде социальных выплат. Страховая часть суммы поступает в одну из отобранных государством страховых компаний, по

самостоятельному выбору застрахованного работника. При наступлении страхового случая (заболевания без помещения в стационар) и оформлении больничного листа страховое возмещение выплачивается медицинскому учреждению, в котором фактически лечится застрахованный по его выбору. Страховое возмещение, в зависимости от возможностей конкретных страховых компаний, достигает сумм 1 к 10 и выше суммы страховой премии, фактически поступающей в компанию в течение квартала. Страховые выплаты предусматривают покрытие затрат на лечение наиболее вероятных в данном регионе заболеваний, учитывая климатические и производственно-отраслевые условия. По окончании финансового года, если гражданин не имел страхового случая, 25% суммы страховой премии за истекший год направляется на его персональный счет в Пенсионном фонде, куда зачисляется накопительная часть его будущей пенсии.

Такая организация социального страхования, с одной стороны, будет обеспечивать достаточную оплату качественного лечения людей, с другой -работники будут материально заинтересованы в систематической профилактике собственного здоровья, будут заниматься спортом, стремиться регулярно и качественно отдыхать.

Средства, поступающие в Фонд обязательного медицинского страхования, также дифференцируются на базовую и страховую части. Базовая часть консолидируется в федеральном бюджете в Фонде социальных выплат. Страховая часть суммы поступает в одну из отобранных государством страховых компаний также по самостоятельному выбору застрахованного работника. В случае заболевания с помещением в стационар страховое возмещение в виде лечебного сертификата на соответствующую сумму поступает в медицинское учреждение, куда госпитализирован застрахованный по его выбору. По окончании лечения, проводимого под контролем эксперта-представителя страховой компании, с письменного согласия пациента лечебный сертификат оплачивается страховщиком. В случае недостаточности суммы страхового возмещения для покрытия затрат на лечение конкретного заболевания решается вопрос о субсидировании необходимой суммы равными соплатежами страховой компании и Фонда обязательного медицинского страхования. По окончании финансового года, если гражданин не имел заболеваний, связанных с помещением в стационар, 25% суммы страховой премии за истекший год также направляется на его персональ-

ный счет в Пенсионном фонде, куда зачисляется накопительная часть его будущей пенсии.

13. Следует пересмотреть решение о ликвидации личных накопительных пенсионных счетов работающих граждан, которые по возрасту старше 1966 г Автор считает, что каждый работающий гражданин России должен иметь свой личный накопительный пенсионный счет, независимо от возраста. Необходимо принять соответствующее дополнение в законодательство о наделении гражданина правом завещать пенсионные накопления по своему усмотрению в случае смерти до конца срока дожития. Также нормы пенсионного закона должны предусматривать положение о передаче пенсионных накоплений умершего гражданина его законным наследникам.

14. Необходимо изменить порядок начисления ЕСН в целях пресечения выплат нелегальных заработков. Часть ЕСН в 14% от фонда оплаты труда, направляемую на финансирование базовой части трудовой пенсии, следует оставить в силе. Ставку другой части ЕСН установить в 3%, которую следует исчислять от выручки хозяйствующих субъектов, либо оборота по доходам бюджетных организаций и учреждений.

15. На переходный период построения финансового хозяйства от расходов (3-5 лет) для решения задачи формирования источников финансовых ресурсов социальной политики можно в качестве таковых закрепить и консолидировать в федеральном бюджете целевым назначением:

- налоги и взносы на социальные нужды;

- налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами.

В этой связи обязательны пропагандистские усилия со стороны государства по разъяснению такой линии в налогообложении. Полученные налоги на добычу полезных ископаемых (в том числе нефть, газ, газовый конденсат), регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции, водный налог, сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов (в том числе по внутренним водным объектам) вполне справедливо расходовать на социальное развитие всех граждан страны, поскольку земля и другие природные ресурсы согласно ст. 9 Конституции РФ должны использоваться как основа жизни и деятельности народа.

Налоги и взносы на социальные нужды, начисляемые работодателями пропорционально заработкам граждан, также получат потенциал роста, так как работники, зная о том, что указанные

отчисления возвращаются обратно в социальных программах и финансовой поддержке, будут прямо заинтересованы в росте заработков, и непременно в легальных формах.

16. Целесообразно ввести прогрессивное налогообложение сверхприбыли (установив норму рентабельности в 30%) от использования федерального эфирного пространства телевизионными, радио, телефонными, интернет-компаниями. На суммы доходов от 30 до 50% рентабельности установить ставку налога в 48%; на сверхдоходы, превышающие 50% рентабельности — ставку налога в 72%.

17. Следует оставить в силе отмененную с начала 2006 г. льготу по налогу на профильное имущество физкультурно-спортивных организаций.

Нужно установить нулевую ставку налога на землю под действующими спортсооружениями, которые используются только для спортивных мероприятий и не сдаются в аренду для иных целей. Эта мера также должна касаться объектов социально-культурной сферы, используемых для нужд культуры и искусства, образования, здравоохранения и социального обеспечения.

Необходимо исключить из ст. 381 НК РФ религиозные организации, как освобожденные от налога на имущество, в отношении имущества, используемого ими для осуществления религиозной деятельности; также следует исключить из ст. 395 НК РФ религиозные организации, как освобожденные от налога на землю, в отношении занимаемых этими организациями земельных участков.

18. Начиная с 2006 г. следует уменьшать НДС на 1% ежегодно до снижения его ставки до 13 %. Единовременное, на несколько процентов в год, снижение НДС представляется недопустимым, во избежание разгона инфляционных процессов.

Все меры по совершенствованию и развитию социально ориентированного налогового льготирования системно связаны с контролем доходов физических и юридических лиц. В современной рыночной экономике, предполагающей высокие личные доходы населения, особое внимание должно быть обращено на легальность выплат заработков и иных доходов людей, а также обязательность их законного налогообложения. Вместе с тем, безусловно, необходима законность, прозрачность, полнота и своевременность персональных социальных выплат. Указанные задачи могут быть решены в рамках использования банковских карточных технологий безналичного распределения персональных трансфертов.