Модельный закон "о публично-частном партнерстве" для государств - участников СНГ: концепция и структура

Попондопуло Владимир Федорович,

заведующий кафедрой коммерческого права, директор Экспертно-правового центра Санкт-Петербургского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

модельный закон «о публично-частном партнерстве»

для государств - участников снг: концепция и структура

В каждом из государств - участников СНГ за время их самостоятельного существования разработано обширное национальное законодательство, которое в силу существования Содружества государств нуждается в гармонизации. Это следует из Концепции дальнейшего развития Содружества Независимых Государств, одобренной Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 5 октября 2007 года, в соответствии с которой одной из целей развития СНГ является дальнейшее сближение национального законодательства государств -участников Содружества.

Аналогичная цель зафиксирована в Положении о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств, принятом Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 14 апреля 2005 года. Указанным Положением регламентируются порядок подготовки модельных законодательных актов (кодексов, законов, соглашений), а также требования к структуре и содержанию таких актов.

Планом работы МПА СНГ была предусмотрена разработка ряда модельных законодательных актов, включая модельный закон «О публично-частном партнерстве» (далее - закон о ПЧП). В течение 2012 года рабочей группой МПА СНГ по подготовке закона о ПЧП была разработана концепция такого закона и его принципиальная структура, которые были одобрены на заседании Постоянной комиссии по экономике и финансам МПА СНГ, состоявшемся 16 октября 2012 года. В течение 2013 года должен быть разработан Закон о ПЧП.

Что собой представляет закон о ПЧП с точки зрения его концепции и структуры - вопрос, который, как представляется, имеет определенный научный и практический интерес.

В концепции закона о ПЧП, прежде всего, сформулированы цели разработки такого закона:

достижение задач социально-экономического развития публично-правовых образований государств - участников СНГ; повышение уровня доступности и качества товаров, работ, услуг, предоставление которых вытекает из функций и полномочий государств - участников СНГ; повышение бюджетной эффективности государств

- участников СНГ; привлечение инвестиций в экономику государств - участников СНГ путем объединения ресурсов публичного и частного партнеров для инвестирования и реализации проектов в различных серах экономики; сближение (гармонизация) законодательства государств

- участников СНГ, направленного на привлечение частных инвестиций в различных формах ПЧП; устранение пробелов и недостатков национального нормативного правового регулирования деятельности, осуществляемой в форме ПЧП; обеспечение единообразного и системного государственного регулирования ПЧП.

Закон о ПЧП должен устанавливать принципы, порядок и условия взаимодействия публичного и частного партнеров при заключении и исполнении соглашений о публично-частном партнерстве (далее - соглашение о ПЧП).

В концепции закона о ПЧП содержится описание современного состояния правового регулирования ПЧП зарубежных стран; системы взглядов на понятие и правовые формы ПЧП; принципиальной структуры закона о ПЧП; ожидаемых социально-экономических и правовых последствий принятия закона о ПЧП.

1. Состояние правового регулирования ПЧП в зарубежных странах. В большинстве западных стран и стран - участницах СНГ нет специальных законов о ПЧП. В ряде стран такие законы приняты, например, в Германии в 2005 году принят Закон о развитии государственно-частного партнерства. Отдельные законы о государственно-частном партнерстве приняты также в Японии, Украине, Молдове. В Великобритании, породившей явление ПЧП в его современном виде, от-

дельного закона о ПЧП нет. В США также нет федерального закона о ПЧП, но региональные акты о ПЧП широко распространены на местном уровне (в более чем половине штатов). В ряде стран (Испания, Италия, Казахстан, Чехия и др.) законодательные акты посвящены не ПЧП в целом, а отдельным формам ПЧП, в частности концессионным соглашениям. Также в России действует Федеральный закон от 21 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях». Наряду с ним в большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы о ПЧП, например, Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», Закон Томской области от 16 октября 2006 г. «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области».

В рамках ООН и ЕС действует ряд документов, регламентирующих отношения в сфере ПЧП.

Вопрос о необходимости принятия общего закона о ПЧП и фиксации в нем понятия, содержания, принципов, субъектов, объектов и форм ПЧП, является дискуссионным. Дело в том, что такой закон может быть только рамочным. Он не может охватывать с достаточной степенью детальности правового регулирования (прямого действия) все формы ПЧП. Ведь речь идет о самых разных формах сотрудничества государства и бизнеса: концессионных соглашениях, соглашениях о разделе продукции, договорах аренды с инвестиционными условиями, договорах доверительного управления, создании хозяйственных обществ со смешанным государственно-частным участием, особых экономических зонах, венчурных фондах и других формах. Предложения о закреплении в законе о ПЧП, не только основ регулирования ПЧП, но и детальных нормативных правовых требований к разнообразным объектам и субъектам ПЧП, определении правовых форм его осуществления (перечень форм предполагается открытый), средств государственного регулирования ПЧП и конкурсных процедур отбора частного партнера, вряд ли осуществимы. Тем более этого не следует делать в модельном законе о ПЧП.

На то, что сфера ПЧП не должна быть «зауре-гулированной», что национальные законы о ПЧП должны позволять сторонам выбирать выгодные для себя условия, создавая лишь правовые рамки для формирования и реализации ПЧП, обращается внимание и в ряде международных документов по вопросам эффективного управления в сфере ПЧП.

Закон о ПЧП, являясь рамочным законом, в реальности может регулировать лишь наиболее общие отношения, связанные с сотрудничеством государства и бизнеса, софинансированием со-

циально важных объектов инфраструктуры. Речь идет об основных понятиях закона, принципах такого партнерства, общей характеристике правового положения участников ПЧП, возможных объектах ПЧП, порядке заключения соглашения о ПЧП, его содержании, гарантиях прав и законных интересов участников, открытом перечне его форм, некоторых других общих вопросах.

Наряду с общим законом о ПЧП могут приниматься специальные законы, детально регламентирующие ту или иную форму ПЧП: о концессионных соглашениях, о соглашениях о разделе продукции, об инвестициях, об инвестиционных фондах, об особых экономических зонах, об аренде государственного имущества, о лизинге и других. Каждая из таких форм отличается существенной спецификой, отразить которую в общем законе о ПЧП невозможно. Необходимо также совершенствовать существующее инвестиционное, налоговое и иное законодательство, определяющее условия осуществления ПЧП. В указанное законодательство должны быть внесены изменения, связанные с принятием закона о ПЧП.

2. Понятие ПЧП. ПЧП как явление, известное под названием Public Private Partnership (PPP), появилось в Великобритании в начале 90-х годов прошлого века и связано с реализацией новой концепции управления государственной собственностью - инициативе частного финансирования. Основная идея концепции заключалась в том, чтобы передать в рамках соглашений о партнерстве функции финансирования строительства, а также эксплуатации и управления государственными объектами производственной и социальной инфраструктуры частному бизнесу. Позже идея ПЧП распространилась в Европе, США, Австралии, Канаде и других странах. За 20 лет своего существования ПЧП зарекомендовало себя как эффективный механизм взаимодействия государства и частного предпринимательства при реализации крупных общественно-значимых инвестиционных программ и проектов в сфере природопользования, жилищно-коммунального хозяйства, общественного транспорта, сельского и лесного хозяйства, электроэнергетики.

Появление и распространение различных форм ПЧП было связано с кризисом государственного финансирования общественно-значимых инфраструктурных проектов, стремлением государств привлечь частные средства для инвестирования в такие проекты и разделить инвестиционные риски, связанные с реализацией проектов между государством и бизнесом. Таким образом, значение ПЧП проявляется также в том, что его использование позволяет экономить значительные бюджетные средства, привлекать частные инвестиции, внедрять технические нов-

шества, имеющиеся у бизнеса, отвлекать государство от непосредственного участия в производстве, концентрируя его усилия на организационных и контрольных функциях.

ПЧП как вид инвестиционной деятельности является лишь одной из форм взаимодействия между государством и бизнесом. С древнейших времен государство сотрудничало с частными лицами, передавало им часть своих прав на определенных условиях с целью решения общественно значимых задач, например, сбора податей в казну [1]. В связи с развитием практики ПЧП сложилось две модели взаимоотношений между государством и бизнесом: «британская» и «французская».

Британская модель - частноправовая, либеральная. В соответствии с ней государство практически полностью передавало предпринимателям право решать, как, где и когда строить объекты ПЧП, но оставляло за собой право выдавать частным лицам разрешения на их реализацию.

Французская модель - публично-правовая, административная. В соответствии с ней государство полностью контролировало развитие инфраструктуры, включая ее проектирование, строительство, эксплуатацию.

В России дореволюционного периода (до 1917 г.) концессии (как одна из форм ПЧП) имели частноправовую природу. В советский период концессионные соглашения характеризовались неравноправным положением концессионера и концедента, наличием односторонних прав у государства.

В настоящее время не выработано единого подхода к терминологии в отношении ПЧП. Во-первых, наряду с термином «публично-частное партнерство» широко используется термин «государственно-частное партнерство». Однако, учитывая, что рассматриваемое партнерство может быть использовано и в практике различных государств широко используется в отношениях муниципальных образований и бизнеса, правильнее было бы использовать термин «публично-частное партнерство», а не «государственно-частное партнерство». Во-вторых, наряду с терминами «публично-частное партнерство» и «государственно-частное партнерство» нередко используются термины «частно-государственное партнерство» и «частно-публичное партнерство». Тем самым подчеркивается приоритетная (ведущая) роль частного сектора в осуществлении проектов. Учитывая, что в России и других государствах - участниках СНГ (в отличии, например, от Великобритании) инициатива и ведущая роль в определении сфер применения проектов ПЧП и их реализации принадлежит государству (публичному партнеру), целесообразно использовать в модельном законе термин

«публично-частное партнерство».

ПЧП можно определить как юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно-значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля [2].

3. Правовой формой ПЧП выступает соглашение между государством (публичным партнером) и частным лицом (частным партнером). Договорные формы ПЧП весьма разнообразны: концессионные соглашения, договоры строительного подряда для публичных нужд, аренды публичного имущества с инвестиционными условиями, доверительного управления публичным имуществом, соглашения о разделе продукции, полученной от разработки недр и др. Соглашения ПЧП, предполагают определенный вклад в реализацию общего проекта, распределение обычных рисков между сторонами и создание гарантий для частного субъекта в том, что его участие в реализации публичных задач будет обеспечено необходимой защитой, повышающей привлекательность таких инвестиций по сравнению с реализацией обычных коммерческих проектов.

Каждая из договорных форм ПЧП отличается своими видовыми особенностями, которые касаются порядка составления договоров, требований к субъектам, объектам и содержанию договоров. Вместе с тем, указанные договоры характеризуются также общими чертами, присущими всем договорам данной группы. Это касается порядка заключения таких договоров, требований к сторонам договора, его объектам и содержанию. На эти условия оказывают влияние принципы деятельности органов публичной власти - например, доступ к реализации проектов ПЧП должен обеспечиваться на равных условиях всем частным инвесторам, выбор из которых должен проводиться в рамках открытых и гласных конкурсных процедур на основе четко сформулированных критериев. Именно эти общие черты должны найти отражение в содержании модельного закона «О публично-частном партнерстве» для государств - участников СНГ. При этом за основу модельного закона можно взять структуру и содержание законов о концессионных соглашениях, которыми наиболее подробно регламентируется одна из широко применяемых форм ПЧП - концессия.

Различия в моделях ПЧП ставят вопрос о юридической природе соглашения, как формы ПЧП. Во Франции и других странах романо-германской правовой системы, рассматриваемое

соглашение относится к сфере публичного права, определяется как административно-правовой договор. В Великобритании и других странах англо-саксонской системы права, где не проводится деление права на частное и публичное, соглашение о ПЧП относится к сфере контрактного права.

В ст. 3 Федерального закона «О концессионных соглашениях», регламентирующем одну из форм ПЧП, установлено, что «концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы разных договоров, предусмотренных федеральными законами, а «к отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, если иное не вытекает из настоящего федерального закона или существа концессионного соглашения». Таким образом, российский законодатель отнес концессионное соглашение к гражданско-правовому смешанному договору, сочетающему в себе элементы различных гражданско-правовых договоров.

С учетом особенностей регулирования ПЧП в государствах - участниках СНГ, не позволяющих отнести его ни к французской, ни к британской модели, в модельном законе о ПЧП, видимо, следует отразить компромиссные положения: распространить на соглашения о ПЧП общие положения гражданского законодательства о договорах, но особо урегулировать специальные условия как механизма заключения, так и содержания таких соглашений в той части, в какой эти специальные условия предопределены участием органов публичной власти.

Вывод о природе соглашения о ПЧП имеет не только теоретическое, но и практическое значение. В законодательстве о ПЧП следует максимально проводить принцип равенства публичного и частного партнеров в их взаимоотношениях.

4. Принципиальная структура закона о ПЧП. Как уже отмечалось, закон о ПЧП должен быть рамочным. Он предполагает действие других законов прямого действия и иных нормативных правовых актов, регламентирующих привлечение частных ресурсов в различных формах публично-частного партнерства, в частности в форме концессионного соглашения.

Как представляется, примерная структура закона о ПЧП должна включать, по крайней мере, следующие 4 главы: глава I «Общие положения», глава II «Соглашение о публично-частном партнерстве», глава III «Гарантии прав и законных

интересов участников публично-частного партнерства», глава IV «Заключительные положения». Каждая глава состоит из статей, раскрывающих содержание соответствующей главы.

В главе I «Общие положения» необходимо отразить цель и предмет регулирования Закона о ПЧП (ст.1), основные понятия, используемые в Законе о ПЧП (ст.2), законодательство о ПЧП (ст.3), принципы публично-частного партнерства (ст.4).

В главе II «Соглашение о публично-частном партнерстве» следует определить формы публично-частного партнерства (ст.5), объекты соглашений о публично-частном партнерстве (ст.6), стороны соглашения о публично-частном партнерстве (ст.7), порядок заключения соглашения о публично-частном партнерстве (ст.8), условия соглашения о публично-частном партнерстве (ст.9), порядок изменения и расторжения соглашения о публично-частном партнерстве (ст.10).

В главе III «Гарантии прав и законных интересов участников публично-частного партнерства» должны быть отражены гарантии прав и законных интересов частного партнера (ст.11), гарантии прав и законных интересов публичного партнера (ст.12).

В главе IV «Заключительные положения» можно определить порядок вступления в силу закона о ПЧП (ст.13).

5. Социально- экономические и юридические последствия принятия закона о ПЧП. Принятие модельного закона о ПЧП, а на его основе

- национальных законов о ПЧП государств -участников СНГ, позволит: а) создать прочную нормативную правовую основу долгосрочного взаимовыгодного сотрудничества публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ПЧП, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных инвестиций и разделения рисков; б) сблизить (гармонизировать) законодательства государств

- участников СНГ, направленное на привлечение частных инвестиций в различных формах ПЧП; устранить пробелы и недостатки национального нормативного правового регулирования деятельности, осуществляемой в форме ПЧП; обеспечить единообразное и системное государственное регулирование ПЧП.

Список литературы

1. См., например: Бернштейн И.Н. Очерки концессионного права СССР. - М., Л., 1930.

2. Белицкая А.В. Правовой механизм осуществления государственно-частного партнерства в социальной сфере // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. - № 5. -2011 // Под ред. В.Ф. Попондопуло. - СПб., 2012. - С. 197.

Бул мацалада ТМД муше-мемлекеттергшц Парламентаралыц Ассамблеясыныц жумыс жоспа-рына сэйкес эз1рлент жатцан жария-жеке серттестт туралы Yлгi зацыныц тужырымдамасы мен цурылымыныц мэселелерi царастырылган. Жария-жеке серiктестiк туралы Yлгi зацы шектi болуы цажет, оныц негiзiнде тек жария-жеке серттестт туралы емес, сондай-ац оныц эр тYрлi нысандары: концессиялыц келшмдер, жария цажеттШктер Yшiн цурылыс мердiгерлiк шарттары, инвестщиялыц талаптарга сэйкес жария мYлiктi жалдау, жария мYлiктi сетмгерлт басцару, жер цойнауын вндiруден алынган внiмдi белу туралы келтмдер, жария-жеке серiктестiк туралы взге де инвестщиялыц келшмдер туралы улттыц зацнамалыц акттертц цабылдануына жол берiлуi тшс.

Туйт сездер: жария-жеке серттестт, Yлгi зацы, Парламентаралыц Ассамблея.

В статье рассматриваются вопросы концепции и структуры модельного закона о публично-частном партнерстве, разрабатываемом в соответствии с планом работы Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. Модельный закон о публично-частном партнерстве должен быть рамочным, допускающим принятие на его основе национальных законодательных актов не только о публично-частном партнерстве, но и о различных его формах: концессионных соглашениях, договорах строительного подряда для публичных нужд, аренды публичного имущества с инвестиционными условиями, доверительного управления публичным имуществом, соглашениях о разделе продукции, полученной от разработки недр, других инвестиционных соглашениях о публично-частном партнерстве.

Ключевые слова: публично-частное партнерство, модельный закон, Межпарламентская Ассамблея.

The article examines the concept and structure of a model law on public-private partnership, developed in accordance with the work plan the Interparliamentary Assembly of states - participants of CIS. Model law on public-private partnership should be a framework permitting to adopt on its basis national legislation not only of public-private partnership, but also its various forms like concession agreements, contracts for construction workfor public use, lease ofpublic property with investment conditions, trust public property, production sharing agreements, obtained from mining, other investment agreements on the public-private partnership.

Keywords: public-private partnership, model law, Interparliamentary Assembly.

Владимир Федорович Попондопуло,

Санкт-Петербург мемлекетпк университетшщ коммерцияльщ кафедрасыньщ мецгерушга,

Сараптама-^^ыктыщ орталыгыныц директоры, з.г.д., профессор, Ресей Федерациясыньщ ецбек шщрген гылым ^айраткерi (Санкт-Петербург

ТМД мYше-мемлекеттерiне арналFан «Жария-жеке сержтестж туралы» Yлгi зац: т^жырымдамасы мен к^ылымы

попондопуло владимир Федорович,

заведующий кафедрой коммерческого права, директор Экспертно-правового центра Санкт-Петербургского государственного университета, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

Модельный закон «О публично-частном партнерстве» для государств-участников СНГ: концепция и структура

Popondopulo Vladimir Fedorovich,

Head of the Department of commercial law, Director of Legal Expertise Center of St. Petersburg State University, Doctor of Law, professor, Honored Worker of Science of the Russian Federation

"Model law "On public-private partnership" for the cis countries: the concept and structure