Межевание земель населенных пунктов в условиях уплотненной застройки

Межевание земель населенных пунктов в условиях уплотненной застройки

С.А. Гальченко

профессор кафедры землепользования и земельного кадастра Государственного университета по землеустройству, академик Российской академии естественных наук, доктор экономических наук

С возобновлением в нашей стране института имущественного права работы по межеванию территорий, и в первую очередь территорий поселений, приобрели особое значение. Реализовать имущественное право на недвижимость, в том числе на земельный участок, можно только при наличии сведений о границах земельного участка. Для вновь создаваемых земельных участков такие сведения формируются в процессе межевания земель. В населенных пунктах при межевании, то есть при выделении в границах определенной территории земельных участков, должны учитываться многие градостроительные требования.

Межевание территорий поселений непосредственно связано с планировочной деятельностью. С одной стороны, межевание на уже застроенных территориях учитывает сложившуюся застройку и ранее выделенные земельные участки. С другой стороны, определение границ земельных участков на незастроенных территориях возможно только после планирования территории для нового строительства. При этом размеры и границы земельных участков определяются по правилам планировки и застройки конкретных зон, на территории которых эти земельные участки будут размещены. Целью межевания является формирование объектов недвижимости (земельных участков) с точки зрения обеспечения эффективного землепользования, достигаемого путем рациональной планировки территории, включая соотношение застроенных и незастроенных территорий, отношения площадей строений к размерам земельных участков,

и определения необходимых территории инфраструктур.

В современных российских публикациях и исследованиях недостаточно анализируются возможные результаты межевания в городах. Это проявляется, например, в том, что деятельность по выработке правил рационального межевания, подготовка нормативной правовой базы землеустройства ведется крайне вяло. Следствием отсутствия этих документов является практика реального межевания, что приводит к массовому появлению земельных участков нерациональной формы.

Одним из первых постановлений Правительства Российской Федерации, посвященных межеванию земельных участков поселений, стало постановление от 2 февраля 1996 года № 105 «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений» (с изменениями от 21 августа 2000 года). Это Положение было принято для закрепления и передачи земельных участков в городах и других поселениях в собственность, владение, пользование, аренду физическим и юридическим лицам, а также для их регистрации, налогообложения и осуществления сделок с недвижимостью. Основными вопросами, решаемыми в этом Положении, являются установление границ сложившихся объектов недвижимости и формирование новых объектов недвижимости в сложившейся застройке.

Кроме Положения о межевании, постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1997 года № 1223 (с изменениями от 30 марта 1998 года и

от 21 августа 2000 года) было утверждено Положение об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах. Это Положение было принято в целях ускорения проведения жилищно-коммунальной реформы, а также для активизации участия населения в благоустройстве территорий городов и других поселений. Также указанным Положением был установлен порядок определения размеров и установления границ земельных участков в кондоминиумах, передаваемых в собственность или аренду домовладельцам или товариществам собственников жилья.

Актуальность рассматриваемой темы определяется отсутствием на сегодняшний день методики подготовки проектов межевания в населенных пунктах с учетом уплотнения застройки, обусловливающих комфортную среду проживания.

Планировка и межевание территории являются одними из наиболее актуальных элементов регулирования градостроительной деятельности.

Впервые в градостроительном законодательстве современной России термин «проект межевания» появился в Градостроительном кодексе Российской Федерации, принятом в 1998 году. В нем было четко установлено, что именно проект межевания как один из видов градостроительной документации является основанием для установления границ земельных участков и именно на его основе должны производиться все последующие необходимые в соответствии с земельным законодательством действия по формированию земельных участков, выносу их границ, регистрации в земельном кадастре и т. д.

Тема разработки проектов межевания как основы формирования земельных участков развита и еще более усилена в новом Градостроительном кодексе Российской Федерации, принятом в 2004 году. В нем еще раз подтверждено положение о том, что земельные участки необходимо формировать по результатам осуществления проектной градостроительной деятельности.

Основным противоречием существующего земельного и градостроительного за-

конодательства в вопросе межевания является содержание понятия «межевание».

В соответствии с градостроительным законодательством проект межевания территории - это документация по планировке территории, подготавливаемая в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков, включая участки, планируемые для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также предназначенные для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.

В соответствии с земельным законодательством межевание земельного участка -это мероприятия по определению местоположения земельного участка и его границ на местности. В результате межевания земель подготавливается Межевой план. При этом основным назначением межевания земель является подготовка сведений о земельном участке для внесения их в государственный реестр недвижимости.

Особое внимание при межевании следует уделять формированию зон с особым режимом использования земель (ЗОРИЗ).

Анализ нормативных правовых актов, которые могут служить основаниями для установления различных видов зон с особым режимом использования земель и их учета (федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации, постановлений Совета Министров СССР, ведомственных правил, положений, требований и инструкций, нормативных документов (СНИПы, СанПины), показал, что свыше 37 процентов документов были приняты в период, когда в России не было частной собственности, а около 63 процентов -в период становления рыночной экономики, когда институт частной собственности уже существовал. Однако проведенный анализ содержания документов позволяет сделать вывод о том, что интересы частных собственников при ограничении их прав на использование земельных участков не учитывались.

Основную долю составляют различные ведомственные документы (более 68 про-

центов), отражающие интересы различных министерств и ведомств, в собственности или распоряжении которых находятся режимообразующие объекты. Наибольшее количество принятых документов (более 58 процентов) касается установления ограничений на хозяйственную деятельность из-за наличия различных техногенных объектов: промышленных и сельскохозяйственных предприятий, линий электропередачи, трубопроводов, автомобильных и железных дорог. На втором месте (30 процентов) документы, относящиеся к охране природных объектов(национальные парки, заповедники, заказники, водоемы, водотоки и т. п.). Менее 12 процентов приходится на документы, связанные с охраной памятников истории и культуры.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что законодательство о зонах с особым режимом использования является фрагментарным. Все нормативные правовые акты принимались в разное время, некоторые задолго до начала проведения реформ, авторами этих документов являются разные ведомства. В рассмотренных документах не учтено влияние устанавливаемых ограничений на экономические интересы собственников земельных участков и землепользователей. Во многом это объясняется тем, что, с одной стороны, режимообразующие объекты находятся в ведении различных министерств и ведомств, их эксплуатируют предприятия различных отраслей экономики, поэтому эти объекты находятся на землях разных категорий. С другой стороны, раньше (до существования института частной собственности) установление ограничений хозяйственной деятельности не рассматривалось как существенное ограничение прав собственников, арендаторов, землевладельцев и землепользователей, которое может привести к снижению стоимости недвижимости, а значит, к ущербу для владельцев земли. Государство не ставило задачу выработки системного подхода к формированию ограничений на хозяйственную деятельность. С принятием Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», помимо понятия «территориальная

зона», введено понятие «зона с особыми условиями использования территорий». Сведения об этих зонах должны быть внесены в государственный кадастр недвижимости. Однако до настоящего времени отсутствуют методики межевания и государственного кадастрового учета этих зон.

Межевание земель в поселениях проводится в два этапа, а именно:

1) межевание территории микрорайона (квартала) в целях образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в условиях уплотнения застройки;

2) межевание земельного участка для подготовки сведений в целях постановки на государственный кадастровый учет и регистрации прав на земельные участки и обременений в использовании земель.

Корректировка уже проведенных работ по межеванию технологически сложна, так как сведения об учтенных земельных участках должны быть внесены в государственный земельный кадастр. В связи с этим работы по межеванию должны выполняться с высокой степенью обоснованности и проработанности, учитывать принципы рационального землеустройства.

При межевании территории сложившейся застройки городов и других поселений из границ земельного участка исключаются территории, занятые транспортными и инженерными коммуникациями, а также территории общего пользования.

Для всех типов застройки являются обязательными следующие правила межевания:

1) границы и размеры земельных участков, переданных в собственность, владение, пользование юридическим и физическим лицам, а также государственных и муниципальных земельных участков, сданных в аренду до принятия Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», не подлежат пересмотру, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами Российской Федерации;

2) в границы земельного участка включаются все объекты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды и проходы к ним, а также обеспечивается доступ

ко всем объектам социальной инженернотранспортной инфраструктуры;

3) при установлении границ должно быть предусмотрено обеспечение прав других лиц на пользование необходимыми для них объектами в границах земельного участка: частями подземного и надземного пространства, занятыми или предназначенными для размещения магистральных инженерных коммуникаций, пешеходными проходами и проездами к объектам, расположенным за пределами участка, если иной доступ к ним невозможен, а также к необходимым объектам общего пользования в соответствии с градостроительными нормативами и правилами землепользования и застройки, действовавшими в период строительства.

Межевание земель в условиях уплотнения застройки основано на следующих принципах:

• ограничение прав собственников на использование и развитие недвижимости в интересах сообщества граждан;

• публичность территориального планирования;

• открытость и доступность информации о земельных участках и иных объектах недвижимости;

• участие граждан в принятии решений о территориальном планировании;

• регулирование баланса общественных и частных интересов;

• разграничение правовых и технических вопросов регулирования землепользования.

Подготовка проектов межевания территорий поселений осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий.

Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков.

Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществля-

ется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.

Размер и границы земельного участка устанавливаются уполномоченным органом исполнительной власти поселения с учетом проектов градостроительного межевания территории (проект межевания). Разработанные в рамках проекта межевания планы масштаба 1:2000 являются основой для установления границ земельных участков на местности, закрепления их межевыми знаками и составления плана земельного участка.

Проекты межевания для застроенных территорий разрабатываются для территории квартала или его планировочно обособленной части уполномоченными органами власти поселения за счет средств бюджета поселения в рамках реализации программ по проведению земельной реформы, разграничению государственной собственности, созданию автоматизированной информационной системы или иных средств.

Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.

Межевание территории микрорайона (квартала) осуществляется органами архитектурно-планировочного управления и межевыми организациями и финансируется из бюджета муниципального образования. Межевание отдельных земельных участков, находящихся в собственности, постоянном пользовании или пожизненном наследуемом владении юридических и физических лиц, осуществляется межевыми организациями или самими правообладателями за счет средств правообладателей земельных участков.

Межевание земельных участков (или частей земельных участков), обремененных в использовании правами других субъектов земельных отношений, осуществляется за счет собственников земельных участков

(при аренде земельного участка) или собственников режимообразующих объектов (при установлении охранной или санитарнозащитной зоны).

Межевание включает в себя следующие работы:

• подготовительные работы (получение проекта планировки территории и других необходимых документов территориального планирования, сведений государственного земельного кадастра, сведений об опорной межевой сети и иных исходных данных, полевое обследование земельных участков, составление технического проекта);

• определение границы на местности, ее согласование и закрепление характерных точек границы временными или долговременными межевыми знаками, выбор которых осуществляет заказчик работ по межеванию;

• определение координат границ земельного участка и (или) его частей;

• составление землеустроительного дела и карты (плана) земельного участка.

На основе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков.

Разработка проектов межевания территории должна быть основана на комплексном анализе эффективности современного землепользования и перспективного градостроительного развития.

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются Градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне и подразделяются:

а) на основные виды разрешенного использования;

б) на условно разрешенные виды использования;

в) на вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства устанавливается Градостроительным регламентом. Они не устанавливаются в процессе межевания земель.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя:

а) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

б) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений, в том числе отступы от красной линии;

в) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

г) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;

д) иные показатели.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные размеры и параметры земельных участков и иных объектов недвижимости, их сочетания.

В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров.

При разработке проекта межевания территории должны быть выявлены:

• местоположение территориальных зон и подзон, в том числе границы ограниченных в использовании частей земельных участков;

• варианты использования земель с учетом размеров земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур (в данном случае имеется в виду проектирование границ новых участков);

• площади земельных участков и (или) ограниченных в использовании частей земельных участков.

При разработке проекта межевания необходимо предусмотреть решение двух взаимосвязанных задач:

1) формирование рациональной планировочной структуры территории;

2) формирование рациональной планировки каждого земельного участка, образуемого в результате межевания территории.

Территория межевания должна быть разделена в проекте на объекты (земельные участки) без пропусков и наложений.

Формирование объектов межевания земель в поселениях в условиях уплотнения застройки с учетом принципов рациональности планировки территории и отдельного земельного участка должно осуществляться в следующей последовательности:

1) выделяются границы микрорайона (квартала) с учетом фактически сложившихся в поселении границ микрорайона (квартала) и землеотводов участков (для застроенных территорий) или с учетом Правил землепользования и застройки, Генерального плана или проекта планировки территории (для незастроенных территорий);

2) в микрорайоне (квартале) выделяется территория общего пользования: участки школ, участки объектов повседневного обслуживания (магазины, медицинские учреждения и т. п.), территории озеленения общего пользования, участки публичных сервитутов и другие участки муниципального назначения;

3) оставшуюся территорию разделяют на территории групп жилых домов (жилых дворов), в составе которых выделяются терри-

тории общего пользования группы (участки детских садов, объекты приближенного обслуживания, территории озеленения общего пользования, территории проездов и автостоянок);

4) из оставшейся территории группы жилых домов выделяются участки жилых домов, включающие придомовые территории жилых домов и земельные участки под застройкой;

5) придомовые территории должны включать территории зеленых насаждений с площадками, подъездов к жилым домам и гостевых автостоянок исходя из нормативов, зависящих от плотности застройки в квартале и других градостроительных регламентов;

6) оставшиеся земельные участки могут быть выделены под новую застройку.

В результате межевания территория кадастрового квартала может состоять из следующих видов земельных участков:

• земельный участок фактически сложившегося объекта застройки;

• земельный участок сооружения, использующего ограниченную территориальную единицу как элемент этого сооружения;

• земельный участок транспортной и (или) пешеходной улицы общего пользования;

• земельный участок линейного объекта транзитной сети инженерной инфраструктуры;

• земельный участок зеленых насаждений и благоустройства общего пользования;

• земельный участок сооружения общего пользования определенного круга пользователей;

• участки, определенные как резерв для создания новых объектов недвижимого имущества.

Исходные цифры для расчетов оптимальных размеров объектов межевания принимаются на основе утвержденных Правил землепользования и застройки (правил планировки и застройки) конкретного поселения (города).

Если Правилами застройки не установлено иное, величина меньшего планировочного размера земельного участка составляет:

Пример формирования плана границ территории кадастрового квартала

для земельных участков жилых территорий - 20 метров;

для земельных участков на террито-

Оптимальными пропорциями сторон земельного участка являются 1:1 ~ 1:2.

Если Правилами застройки не установ-

риях общественных центров - 12 мет- лено иное, величина пропорции сторон зе-

ров;

для земельных участков промышленных зон - 24 метра.

мельного участка может составлять:

• для земельных участков жилых территорий - 1:3;

• для земельных участков на территориях общественных центров - 1:5 (при расположении земельного участка длинной стороной вдоль территории общего пользования - прохода, проезда и т. д.);

• для земельных участков промышленных зон - 1:4.

Пример определения площади каждого выделенного элемента жилой территории и чертеж установления границ элементов жилой застройки в кадастровом квартале приведены на рисунке на странице 47.

После подготовки проекта межевания земель по заявкам правообладателей для целей формирования или уточнения границ отдельных земельных участков выполняется другой вид межевание земель. Этот вид межевания осуществляют проектно-изыскательские организации Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, а также юридические лица и предприниматели без образования юридического лица.

При наличии в государственном кадастре недвижимости однозначных сведений о местоположении границ исходных земельных участков межевание участков границ, не затрагиваемых землеустройством, не проводится.

N IFF Юридическая фирма "КЛИФФ"

ILII Г приглашает принять участие в семинарах

Оффшоры: обзор возможностей и рисков.

Реструктуризация бизнеса. Создание холдинга.

DUE DILIGENCE в России. Практика применения

27 мая 2008 года

3 июня 2008 года

10 июня 2008 года

В соответствии с Порядком ведения государственного кадастра недвижимости в реестр объектов недвижимости вносятся следующие сведения о местоположении границы земельного участка:

1) список координат (обозначения характерных точек границы земельного участка, описание их закрепления на местности, координаты характерных точек границы земельного участка в метрах с округлением до 0,01 метра и с указанием погрешности определения, система координат);

2) кадастровые номера смежных земельных участков;

3) дополнительные сведения, уточняющие описание отдельных частей границы земельного участка (наименования природных объектов и (или) объектов искусственного происхождения, в том числе линейных объектов, если местоположение отдельных частей границы земельного участка совпадает с местоположением внешних границ таких объектов).

На основании материалов межевания земель подготавливаются сведения о местоположении земельного участка, которые включаются в государственный кадастр недвижимости.

504-34-61

www.cliff.ru