Консультативные институты непосредственной демократии: проблемные аспекты развития в современной России

УДК 23.00.02

КОНСУЛЬТАТИВНЫЕ ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ: ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

А.В. Пастухов

Анализируются особенности становления консультативных институтов непосредственной демократии в современной России. Раскрываются пути повышения их эффективности.

Ключевые слова: непосредственная демократия, консультативные институты, правовая регламентация форм непосредственной демократии, взаимодействие власти и населения.

В научной литературе, как известно, принято осуществлять деление всех институтов непосредственной демократии на императивные и консультативные. Особенность консультативных институтов непосредственной демократии состоит в том, что выявленная с их помощью народная воля может быть принята за основу решения соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления.

Перечень консультативных институтов непосредственной демократии достаточно обширен. К ним относятся опросы населения; консультативный референдум; народные (общественные) обсуждения проектов нормативных правовых актов и иных общественно значимых вопросов; публичные слушания; обращения граждан (петиции); народные правотворческие инициативы; сходы граждан; наказы избирателей; территориальное общественное самоуправление; интернет-лоббирование и др.

Опрос граждан как консультативная форма непосредственной демократии проводится на основе голосования с целью выявления и учета мнения населения при принятии решений должностными лицами, органами государственной власти либо органами местного самоуправления. На федеральном уровне порядок проведения опроса населения не регламентируется, однако законодательство отдельных субъектов Российской Федерации определяет виды, порядок подготовки, реализации, а также рассмотрения его результатов органами власти.

Ещё один важный институт непосредственной демократии - консультативный референдум - представляет собой способ выявления мнения населения путем тайного голосования, постоянно или преимущественно проживающего на определенной территории, результаты которого имеют рекомендательное значение.

Консультативный референдум выполняет ряд существенных функций, среди которых, в частности, организация непосредственного участия граждан в осуществлении государственной власти и местного самоуправлении, а также привлечения граждан к выработке эффективных решений на основе широкой гласности, сопоставления и учета различных мнений. Систематическое проведение консультативного референдума способно обеспечить оптимальное соотношение форм представительной и непосредственной демократии.

Представляется, что в современной России чрезвычайно важно было бы развивать институт общественного обсуждения, вынося на народное обсуждение проекты законов нормативных актов, решений, затрагивающих основные направления политического, экономического и социального развития, осуществление конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, а также другие наиболее актуальные вопросы государственной жизни. Народные обсуждения целесообразно использовать в качестве самостоятельной формы непосредственной демократии и как составную часть местного референдума.

Институт общественного (народного) обсуждения по своей природе очень близок к институту публичных слушаний. В соответствии с действующим законодательством, для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Так, в Законе Орловской области от 16 июня 2008 г. № 783-ОЗ «О публичных слушаниях в Орловской области» [1] указывается, что на публичных слушаниях могут обсуждаться вопросы, представляющие общественную, социальную, экономическую значимость, а также проекты нормативных правовых актов Орловской области.

Публичные слушания направлены на информирование общественности и органов государственной власти области о сути обсуждаемой проблемы; выявления общественного мнения по теме и вопросам, выносимым на слушания; осуществления связи органов государственной власти области с общественностью.

Предмет публичных слушаний и общественного (народного) обсуждения весьма схож. Однако публичные слушания, в отличие от общественного (народного) обсуждения, — это одна из форм деятельности законодательного органа. Кроме того, публичные слушания инициируются депутатами или лицами, наделенными властными полномочиями, а общественные (народные) обсуждения могут инициировать граждане.

Помимо публичных слушаний в Российской Федерации существует институт депутатских слушаний, которые проводятся представительными органами всех уровней публичной власти и представляют собой эффективное средство оперативного выявления общественных потребностей, совершенствования законодательства и одновременно контроля за его исполнением. Они активно используются при рассмотрении представительным органом неотложных и наиболее важных для общества вопросов, а также повсеместно становятся неотъемлемой частью законотворческого процесса. [2, с. 14-15]

Законодательная регламентация депутатских слушаний позволяет утверждать, что, во-первых, депутатские слушания являются формой деятельности представительного органа, его комитетов и комиссий. Во-вторых, депутатские слушания осуществляются путем проведения широкомасштабного заседания представительного органа (комитета, комиссии) с участием депутатов, представителей исполнительной власти, привлеченных специалистов и других лиц, на котором обсуждаются наиболее общественно значимые проблемы.

Депутатские слушания дают возможность установить, насколько эффективно работает тот или иной закон и насколько он соответствует социально-

политическим, экономическим условиям в стране, регионе, местном сообществе. Использование данного института в перспективе содержит, на наш взгляд, мощный потенциал разрешения общественно-значимых вопросов с учетом волеизъявления граждан.

Ещё одним ключевым консультативным институтом непосредственной демократии является народная правотворческая или как ее иначе именуют законодательная инициатива. Принципами осуществления народной правотворческой инициативы являются свободное, добровольное, равное и непосредственное участие граждан в подготовке и продвижении проектов законов, требовании отмены или изменения ранее принятых законов Федеральным Собранием Российской Федерации. К сожалению, в современной России эта форма народного волеизъявления является пока редким исключением из правил.

Зарекомендовавшим свою эффективность консультативным институтом непосредственной демократии является сход граждан. Он применяется в основном как форма осуществлении местного самоуправления. Фактически сход граждан осуществляет полномочия представительного органа власти в части определения стратегии развития поселения и разрешения актуальных общественно-значимых вопросов [3, с. 57].

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения, органы и другие лица муниципального образования обеспечивают исполнение этих решений.

Примечательно, что сход граждан наделен правом законодательной инициативы [4], что свидетельствует о перспективности применения такого института в малых поселениях, так как представляется, что подобная форма организации местного самоуправления способна эффективно решать актуальные общественные вопросы любого характера.

Наказы избирателей депутатам и иным выборным должностным лицам являются институтом непосредственной демократии, который был известен еще в советское время, когда «наказы избирателей стали одной из составляющих конституционно-правового статуса, как депутатов, так и в целом представительных органов власти» [5, с. 432]. К сожалению, реализация наказов носила во многом формальный характер.

В последнее время в отдельных субъектах Российской Федерации практическая роль данного консультативного института непосредственной демократии заметно повысилась и обрела правовую основу. Так, в Орловской области 10 апреля 2009 г. принят Закон «О программе наказов избирателей депутатам Орловского областного Совета народных депутатов» [6]. Указанным нормативным актом наказ избирателей определен как предложение (поручение) избирателей, направленное кандидату в депутаты в ходе предвыборной агитации. Важнейшим признаком для признания предложений избирателей наказами является их общественная значимость. Их цель состоит в улучшении деятельности представительного органа государственной власти в сфере удовлетворения экономических, социальных и духовных потребностей населения.

По нашему мнению, поскольку наказы как форма выражения общественного мнения, как средство избирателей привлечь внимание к насущным нуждам могут быть, с одной стороны, мобилизующим фактором для органов власти, с другой — средством их непосредственной связи с избирателями, ради ко-

торых они и должны функционировать, данный институт непосредственной демократии должен получить активное развитие.

Сравнительно новым локальным консультативным институтом непосредственной демократии для России стал такой институт, как территориальное общественное самоуправление, представляющее собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Анализируя данный консультативный институт непосредственной демократии, А.Е. Лапин и О.В. Нечаева делают вывод о том, что территориальное общественное самоуправление выступает: во-первых, как посредник между населением и органами местной власти; во-вторых, как общественное объединение; в-третьих, как наделенный определенной властью на закрепляемой территории орган [3, с. 58].

Данный вывод позволяет утверждать, что территориальное общественное самоуправление, способно вовлекать максимальное количество людей, проживающих на определенной территории в решение отдельных локальных вопросов местного значения, тем самым формируя у них гражданскую позицию.

Заслуживает одобрения мнение В.М. Бишилова, о том, что «значение органов территориального общественного самоуправления для формирования гражданского общества в России является довольно важным, поскольку именно в них реально происходит процесс размывания, традиционного для России отчуждения общества от управленческой деятельности. Главным здесь является, как это ни парадоксально, необязательность таких организаций. Значит, можно предположить, что большинство из них станет возникать не по велению «сверху», а действительно лишь только в случае необходимости, когда жители сами осознают свои нужды и интересы и будут объединяться для их реализации и защиты» [7, с. 74.]. Однако следует отметить, что данный институт весьма «молод», и на практике его реализации возникает немало проблем.

Новейшим и достаточно продуктивным консультативным институтом непосредственной демократии становится, на наш взгляд, интернет-лоббирование. Его сущность состоит в использовании компьютерных сетей в качестве информационного ресурса и площадки для прямого информационного давления, а также для непосредственного общения с должностными лицами органов государственной власти или органов местного самоуправления. Примечательна схема, когда на наиболее рейтинговых веб-порталах запускается голосование по вопросам, находящимся на рассмотрении в законодательном органе, итоги которого направляются «нужному» депутату с последующим обязательным сообщением избирателям о том, как проголосовал по данному вопросу чиновник, получивший послание» [8, с. 29].

Интернет-лоббирование широко используется в США и Великобритании. В России как самостоятельный консультативный институт непосредственной демократии интернет-лоббирование к настоящему моменту не прижился, однако, с внедрением электронных технологий и проявлением гражданской активности населения нашей страны в сети интернет развитие данного института представляется чрезвычайно перспективным.

Таким образом, многообразие форм прямого волеизъявления граждан реально может способствовать повышению эффективности власти и управления на местах, содействовать непосредственному включению населения в процесс развития той или иной территории, обеспечивать общественную поддержку осуществляемых преобразований.

Список литературы

1. Закон Орловской области от 16 июня 2008г. № 783-ОЗ «О публичных слушаниях в Орловской области» // Орловская правда. 2008. № 98.

2. Никитенко М. Г. Правовое регулирование структурных элементов депутатских слушаний как организационной формы деятельности представительных органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9.

3. Лапин А.Е., Нечаева О.В. Перспективы и проблемы развития форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления. // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2011. № 3(19).

4. Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. № 202.

5. Авакьян С. А. Конституционное право России: в 2т. М.: Юрист, 2005. Т. 1. с. 432.

6. Закон Орловской области от 10 апреля 2009 г. № 887-ОЗ «О программе наказов избирателей депутатам Орловского областного Совета народных депутатов» //Орловская правда, 2009. № 53.

7. Башилов В.М. Роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Местное самоуправление в регионах: сб. М.: Приор, 2011.

8. Холопов В. А. Модернизация институтов непосредственной демократии в условиях информатизации: муниципальное измерение // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 10.

Пастухов Антон Валерьевич, аспирант, Pastukhov@mail.ru , Россия, Орел, Орловский филиал РАНХи ГС при Президенте РФ.

ADVISORY INSTITUTES OF DIRECT DEMOCRACY: PROBLEM ASPECTS OF DEVELOPMENT IN MODERN RUSSIA

Pastuhov A.V.

The article analyses the peculiarities of formation of advisory institutes of direct democracy in modern Russia. Disclosed ways of raising of their efficiency.

Key words: direct democracy, advisory institutions, legal regulation of forms of direct democracy, interaction of authorities and population.

Pastuhov Anton Valerievich, post-graduate student, Russia, Oryol, public administration of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration.