Федерализм и функционализм в теории европейской интеграции

УДК 341.213+342.24

ФЕДЕРАЛИЗМ И ФУНКЦИОНАЛИЗМ В ТЕОРИИ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ

И. В. ДулЬСкий, аспирант кафедры теории и истории государства и права Южно-

Уральского государственного университета

Исследованы федерализм и функционализм как основные подходы теории европейской интеграции в 20-30-х гг. XX века, раскрыта история возникновения теорий федерализма и функционализма применительно к процессу европейской интеграции. Описаны сущность указанных подходов, их достоинства и недостатки.

Ключевые слова: европейская интеграция, федерализм, функционализм.

Западноевропейские государства, характеризуемые относительной общностью религии, культуры и идеологии, начиная с середины XIX века стали объектом для формирования теории о создании вместо совокупности национальных унитарных государств нового единого государства либо государственноподобного объединения. Более ранний исторический опыт создания единого европейского государства, основанного на имперской форме государственного устройства, главенствующей нации, успешным назвать сложно: в силу несовершенных насильственных методов объединения народов, существовавших этнических и культурных различий попытки объединить европейские государства не достигли успеха.

В 20-30-е гг. XX века создание объединенной Европы не представлялось столь невозможным. Теоретический базис процесса европейской интеграции в то время основывался на двух основных подходах, коренным образом отличающихся друг от друга: федерализма и функционализма.

В 1923 году была издана работа Ричарда Конденхоу-Калерги «Пан-Европа», посвященная идее объединенной Европы на основе федеральной конституции. Мотивация этой концепции основывалась на двух факторах. С одной стороны, «чувствовалось, что «Европа» была во многих отношениях естественной организацией, которая могла бы стать существенной глобальной силой»1, что было основной причиной объединения. В то же время негативным по отношению к формированию полностью единого унитарного государства было утверждение, что в таком случае «...несмотря на возможные организационные

изменения в политической сфере, континент будет ввергнут в череду кровопролитных межнациональных конфликтов»2. Конденхоу-Калерги считал, что пост-Версальский мировой порядок искоренил империи с тенденциями к разрастанию, но заменил эту систему потенциально проблемными национальными государствами, зачастую не обладающими необходимым внутренним единством. На основе идей европейского федерализма министром иностранных дел Франции Аристидом Брианом в 1930 году был издан «Меморандум организации Режима Европейского Федеративного государства».

Несмотря на то что события 30-х гг. XX века показали преждевременность европейского объединения, паневропейские процессы 20-30-х гг. заложили определенные предпосылки для создания европейских сообществ. В то же время характерной чертой идеи Соединенных Штатов Европы в 1866-1867 гг. и Европейского Федеративного государства в 1920-1930 гг. было отсутствие разработанной комплексной теоретической базы. Работа Конденхоу-Калерги была, пожалуй, первым элементом теории европейской интеграции, но была ориентирована, скорее, на широкую непрофессиональную аудиторию.

Создание европейской федерации было наиболее очевидным вариантом объединения западноевропейских государств. Одним из доводов в пользу единого федеративного государства являлось положение о том, что «национальные государства утратили право на существование с тех пор, как они перестали гарантировать политическую и экономическую безопасность своих граждан»3. Сторонники концепции федерализма настаивали на

системе прямых выборов в Европейский парламент, без посредничества национальных государств. В то же время очевидно, что даже для 40-50-х гг. XX века концепция федерализма была излишне идеалистичной, близкой к утопии: «Федерализм описывался как очень удобная, все более популярная, всегда сомнительная и иногда опасная концепция»4.

В то же время процесс федерализма на практике может иметь двухстороннюю направленность. Так, исторический опыт существования федеративного бельгийского государства продемонстрировал хрупкость искусственно созданной в политических целях федеративной государственной системы, основанной на договоре: «Одним из наиболее вероятных сценариев дальнейшего развития является передача максимального объема полномочий от федерального центра региональным общинам, что формально сохранит Бельгию в качестве субъекта международного права, хотя «федеральный кокон» (весьма распространенное местное определение) и останется практически пустым»5. В случае объединения ранее независимых субъектов на федеративной основе при наличии общих экономических и социальных интересов результат может быть противоположным. Примером такого объединения является Швейцария, которая вполне успешно прошла путь от сосуществования независимых общин-кантонов до современного достаточно гармоничного федеративного государства с развитой системой распределения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации.

Классический федерализм предполагает осуществление государственной власти на двух основных уровнях: федеральном центре и подчиненных ему субъектов. Исторически федерализм предполагает компромисс между субъектами, предполагающий наличие постоянного договора, согласно которому субъекты передают часть компетенции общим федеральным органам государственной власти, но сохраняют значительную часть собственных полномочий и обладают определенной степенью самостоятельности в отношениях с другими субъектами федерации либо с зарубежными государствами.

Мюррэй Форсит выделил три основных направления в теории федерализма: первое предусматривает федерацию как наиболее приемлемую конституционную защиту от угрозы войны. Второе направление предусмат-

ривает наиболее прямую и тесную связь между государственной властью и населением, а третье направление представляет из себя научный анализ тенденций и процессов федерализма и включает в себя социальные и экономические факторы, которые приводят к формированию федерализма.

Концепция федерации как перспективной формы государственного устройства в настоящее время является достаточно популярной. Существует точка зрения о том, что «федеративное государствоподобное образование, как конечная точка реализации проекта европейской федерации, предполагает государственность как желаемую и необходимую форму управления. Федерализм отличается от других подходов тем, что предвосхищает процесс развития национального государства, который в точке кульминации приведет к тому, что государство «перерастет» национально-государственную форму и будет заменено формой государственного устройства, построенной на иных принципах, а в итоге - к новому мировому порядку»6.

Концепция наднационального федерализма основывается на особом подходе к самому понятию «нация»: «В ходу оказываются две формулировки: государственная нация и культурная нация»7. Понятие государственной нации подразумевает формирование нации в рамках и на основе существующего государства. Понятие культурной нации основано на этнокультурном аспекте, согласно которому «нация есть нечто этнически однородное и может возникнуть и существовать вне государства, вне политического процесса и хозяйственных связей»8.

Достаточно интересным представляется вопрос о различном понимании слов «федерализм» и «федерация» в Европе. С точки зрения Бена Розамонда, федерализм используется для описания идеологии, в то время как термин «федерация» отражает вторичный организационный принцип9. В то же время в рамках федерализма можно выделить централизованный, децентрализованный и сбалансированный федерализм, в качестве примера достаточно привести российский федерализм 1994 и 2009 годов: в рамках одной и той же Конституции и Федеративного договора соотношение региональной и федеральной власти, а также сам взгляд на концепцию федеративного государства были совершенно различными.

Термин «федерализм» в вышеприведенной его трактовке на сегодняшний день в силу своей пластичности считается достаточно удобным для дальнейшего развития европейского интеграционного процесса. Но для Великобритании, традиционно ориентированной на недопустимость ограничения собственного суверенитета, трактовка терминов «федерализм» и «федерация» представляется иной -при подготовке Маастрихтского договора представители Великобритании возражали против любого упоминания слова «федеральный» в тексте указанного соглашения, настаивая на варианте «тесный союз» («ever closer union»), который фактически предусматривал даже большую степень централизации, нежели децентрализованный федерализм.

Европейская концепция федерализма фактически предусматривает объединение на договорной основе самобытных независимых государств, обладающих собственной культурой и интересами. Экономические, политические и социальные выгоды от завершения федеративного интеграционного процесса также представляются значительными. Такое двойственное положение предопределило и своеобразие самого европейского интеграционного процесса: «Не происходит однозначного усиления федералистских элементов внутри ЕС и элементов межгосударственного сотрудничества. Эти процессы идут, по существу, параллельно, в силу чего рассматриваемые федеративные элементы не отражены в правовых документах»10.

Наряду с федерализмом, функционализм является одним из направлений работы по теоретическому осмыслению условий прекращения социальных конфликтов, которая развернулась в период между мировыми войнами. Функциональный подход в настоящее время признан одним из основных при изучении межнациональной интеграции. Он также формирует базис для изучения международных отношений в целом. Пол Тэйлор определяет функционализм как «интеллектуальный прототип» не только неофункционалистской теории интеграции, но также и разнообразных современных подходов к изучению международного порядка, таких, как теория суверенитета, теория мирового сообщества, теория конвергенции и теория режима»11.

Функционализм основывается на позитивной точке зрения в отношении человеческих возможностей и отчасти - в отношении

самой человеческой природы. Разумный мирный прогресс в 20-3 0-х гг. XX века признавался весьма вероятным для дальнейшего развития международных отношений, конфликт и дисгармония отношений не являются неотъемлемой частью человеческого поведения. Основателем и одним из главных сторонников функционального подхода считается Давид Митрани. Он считал, что «отправной точкой должен быть не вопрос об «идеальной» форме устройства международного сообщества, а вопрос об основных функциях этого сообщества»12. Функциональный подход не основан на каком-либо наборе постулатов, которые являются аксиомами для всех сторонников данного подхода.

Функциональные подходы к мировой политике, в том числе к европейской интеграции, объединяются вокруг четкой программы, в основе которой лежит приоритет человеческих нужд и общественного блага в противоположность идее неприкосновенности национального государства или господства определенной идеологии. Отсюда возникают сомнения сторонников функционального подхода в отношении способности национальных государств удовлетворить потребности людей, так как данные потребности могут выходить за рамки отдельных государств, кроме того, сущность государства предполагает направление части ресурсов на поддержку самого государства, а не на повышение благосостояния граждан. При этом человек должен стать предельно рационален в вопросе реализации своих прав и удовлетворения потребностей и одновременно поддерживать институты управления, которые в состоянии эффективно осуществлять делегированные им обществом функции.

Митрани предложил технократический подход к функционализму в общественном управлении. Управление обществом политиками предполагает превалирование мотивов сохранения и расширения власти над интересами общего блага. Антидогматизм Митрани распространялся на сам институт государства, причем речь шла не только о возникновении негативных тенденций в связи с государственным устройством мира, но и об излишних затратах ресурсов государства, направленных на благо самого государства. «Принять государство как данность - значит смириться с ненужно жесткой позицией государства при решении вопроса о наилучшем удовлетворении потребностей человека»13. Отсюда следо-

вал вывод, что некоторые общественно полезные функции лучше осуществлять без учета условий национального государства, посредством международных организаций, которые в данной ситуации будут более эффективны, чем национальные правительства.

Создание таких международных организаций имеет два основных желаемых последствия: во-первых, эффективное достижение поставленных задач международными организациями в результате приведет к выходу лояльного отношения населения к управленческим структурам за границы национальных государств, и, во-вторых, резко снижаются риски возникновения международных конфликтов. Таким образом, в рамках функционализма сформировалось два основных элемента: технократический, связанный с более эффективным выполнением функций общественного управления и более полным удовлетворением общественных потребностей, и рациональный, связанный с позитивным международным эффектом деятельности международных управляющих организаций.

Основополагающий тезис функционализма - «форма следует за функцией». Потребности человека изменяются со временем и различны применительно к территориальным, климатическим и иным особенностям. Следовательно, институциональное выражение организаций, осуществляющих управление обществом, должно быть гибким и готовым к изменениям. В этом и заключается одно из основных преимуществ функционализма, так как управляющий институт не ограничивается жесткими рамками государства или определенного типа международной организации. Во главу угла ставится эффективное осуществление общественно полезных функций и при изменении функции меняется и организационная форма управляющего института, не привязанного к какому-либо национальному государству.

Основным недостатком функционального подхода Митрани при разработке теории европейского объединения в 20-3 0-х гг. XX века был, пожалуй, именно антигосударственный характер функционализма. Сам термин «европейская интеграция» подразумевает определенную степень институционального определения, к тому же существование Европы тех лет без государств представлялось в то время невозможным. Однако Митрани считал, что региональное объединение по территориальному принципу приведет лишь к распро-

странению недочетов системы государственного управления в большем масштабе. Объединение Европы должно базироваться не на определении единой союзной территории, а на определении общих функций. Если союз, основанный на территориальном принципе, использует территорию как критерий деления на «своих» и «чужих», то лига, основанная на функциональном принципе, выбирает и определяет функции как цель объединения с учетом интересов и выгоды всех сторон объединения.

В рамках функционального подхода Давид Митрани выделял «региональную» и «федеральную» ошибки в рамках процесса европейской интеграции. «Региональная ошибка», выражается в тенденции нанесения границ и установления на членство в рамках таких образований, как европейские сообщества. «Федеральная ошибка, по мнению Митрани, выражается в стремлении заключать соглашения об объединении в политических целях - для создания «Соединенных штатов Европы» в контексте Европейского Союза14.

Исходя из постулатов функционального подхода, идеалом объединения для Митрани представлялись более поздние Европейское объединение угля и стали и Европейское сообщество по атомной энергии, которые представляли собой объединение государств для реализации определенных функций. С точки зрения функционального подхода, доминирование формальных процессов, связанных с созданием Европейского экономического сообщества, создает трудности с дальнейшим ходом процесса интеграции. В то же время критика функционализма связана в первую очередь с излишней неопределенностью интеграционных процессов и выражением их вовне, с определенной наивностью данного подхода, а также с отсутствием подтверждения на практике теории Митрани.

Общим для федерального и функционального подходов к европейскому интеграционному процессу 20-30-х гг. XX века является их теоретическая незавершенность и практическая неосуществимость в политических и экономических условиях Европы в период между мировыми войнами. Но важность указанных подходов выражается в самой попытке сформировать теоретическое основание для объединения европейских государств, а идеи федерализма и функционализма получили свое практическое воплощение в процессе

создания Европейских сообществ 50-60-х гг. XX века и Европейского Союза.

1 Rosamond В. Theories of european integration. London, 2008. P. 21.

2 Там же. С. 21.

3 Spinelli A. The growth of the European movement since the Second World War. London, 1972. P. 68.

4 Bulpitt J. Federalism. Oxford, 1996. P. 179.

5 Бойко Ю. П. «Нация-союз» и «Нации-союз» - два проявления европейского федерализма // Юридический мир.-2008,-№7.-С. 60.

6 Pentland С. International Theory and European Integration. London, 1973. P. 149.

7 Альтерман У. Этнонационализм в Европе. М., 2000. С. 37.

8 Бойко Ю. П. Указ. соч. С. 59.

9 Rosamond В. Theories of European integration. London, 2008. P. 24.

10 Клочкова Ю. А. Институционально-правовые особенности федерализма Европейского Союза // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 7. - С. 26.

11 Taylor Paul. Functionalism: the approach of David Mitrany. London, 1994. P. 125.

12 Rosamond B. Theories of European integration. London, 2007. P. 33.

13 Там же. С. 33.

14 Mitrany D. The functional theory of politics. London, 1975. P. 72.

Статья поступила в редакцию 4 февраля 2010 г.