Риск-ориентированная модель контрольно-надзорной деятельности в сфере гражданской авиации

Риск-ориентированная модель контрольно-надзорной деятельности в сфере гражданской авиации

В. Б. Черток,

заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

основные усилия управления государственного надзора за деятельностью в гражданской авиации, управления транспортной безопасности и территориальных органов ространснадзора направлены на обеспечение безопасности полетов, достижение ключевых целей и решение задач, заявленных в публичной декларации службы, повышение эффективности государственного надзора, открытость в работе и снижение контрольно-надзорной нагрузки на законопослушных субъектов авиационного бизнеса.

Государственная приоритетная программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» [1] реализуется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта согласно паспорту ведомственного приоритетного проекта «Совершенствование контрольно-надзорной деятельности в сфере транспорта в Российской Федерации», утвержденному 21 февраля 2017 г. [2].

Мероприятия проводятся в соответствии с утвержденным в Службе сводным планом приоритетного проекта, согласованным с аналитическим центром при правительстве РФ, Минэкономразвития, Минтрудом, Минкомсвязи и Минюстом России.

Одно из основных направлений реформы — переход на риск-ориентированную модель надзорной деятельности, которая предполагает дифференцированный подход к планированию и проведению проверочных мероприятий в зависимости от степени риска причинения вреда жизни и здоровью граждан [3].

При этом в публичной декларации целей и задач Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на 2017 г. [4] цель «внедрение риск-ориентированного подхода» зафиксирована под номером 1 и предусматривает решение следующих задач:

• разработка исчерпывающих реестров субъектов контроля (надзора) по

видам транспорта, внедрение алгоритмов их поддержания в актуальном состоянии;

• категорирование субъектов контроля (надзора) по категориям рисков в соответствии с утвержденной методикой их отнесения к категории риска с учетом «Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности», утвержденных постановлением правительства РФ от 17.08.2016 г. № 806;

• формирование требований для создания «динамической модели» катего-рирования субъектов контроля (надзора), основанных на данных статистики, событийных показателях деятельности субъектов контроля, внешних факторах и истории взаимодействия с субъектами (объектами) контроля;

• разработка методики оценки показателей конечных общественно значимых результатов для контролируемых видов деятельности в сфере транспортного надзора и транспортной безопасности по рискам вреда жизни и здоровью граждан, причинения материального ущерба;

• разработка плана проверок на 2018 г. с учетом риск-ориентированной модели.

Такой подход позволит не только вывести на новый качественный уровень результаты контрольно-надзорной работы, но и существенно увеличить эффективность расходования ресурсов на функционирование территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта путем сосредоточения усилий инспекторского состава федерального государственного надзора на наиболее значимых направлениях.

К важнейшим направлениям в сфере гражданской авиации относится аэронавигационное обслуживание, т. е. обслуживание пользователей воздушного пространства (ОрВД), что включает организацию и обслуживание воздушного движения, радиотехническое обеспечение полетов и авиационную электросвязь, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, авиационный поиск и спасание, предоставляемое на всех этапах полета воздушного судна.

Главным предприятием в РФ, осуществляющим аэронавигационное об-

служивание пользователей воздушного пространства, является ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» [5]. В ведении этого предприятия более 900 воздушных трасс, более 1,4 млн полетов в год, при этом одновременно под диспетчерским управлением может находиться более 1000 воздушных судов.

Сегодня в нашей стране деятельность в сфере надзора за использованием воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания ведут более двух тысяч юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, владельцев зарегистрированных в установленном порядке воздушных судов, эксплуатантов авиации общего назначения, аэропортов, зарегистрированных посадочных площадок и вертодромов, организаций, предоставляющих аэронавигационные данные для их опубликования в специальных сборниках.

Кроме того, в контрольно-надзорную деятельность Ространснадзора включены предприятия и организации, предоставляющие аэронавигационную информацию, выполняющие авиаметеорологическое обслуживание гражданской авиации, а также объекты, осуществляющие деятельность в сфере авиационно-космического поиска и спасания. Подконтрольные субъекты рассредоточены по всей территории России по федеральным округам.

С 2012 по 2016 г. центральный аппарат Госавианадзора и его территориальные управления провели более 200 плановых и 120 внеплановых проверок организаций, действующих в сфере использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания. В ходе проведенных контрольно-надзорных мероприятий выявлено более 1350 нарушений воздушного законодательства в разрешенной области деятельности.

Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), в указанный период за нарушения установленных требований по безопасности полетов Ространснадзором было выписано более 1600 постановлений о привлечении к административной ответственности должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, физических и юридических лиц на общую сумму более 81 млн рублей.

В сфере предоставления метеорологической информации Ространснадзо-ром проведены 42 проверки, выявлены 99 нарушений.

Проверки предприятий, предоставляющих пользователям аэронавигационные данные и аэронавигационную информацию, показали, что поставщики исходных данных и информации для опубликования в АИП России не в полной мере выполняют установленные требования, особенно в части соответствия установленным форматам аэронавигационных данных и своевременного представления изменений для опубликования.

Аналогичные замечания были отражены и по результатам проверки РФ экспертами Международной организации гражданской авиации (International Civil Aviation Organization — ICAO, или ИКАО). В рамках Универсальной программы ИКАО [6] по проведению проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов выполнены и в дальнейшем будут выполняться корректирующие действия в части проверок предприятий и организаций, представляющих пользователям аэронавигационные данные.

С 2012 г. ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» учло около 1200 нарушений порядка использования воздушного пространства воздушными судами и в деятельности, не связанной с полетами воздушных судов (дельталетов, парапланов, воздушных шаров).

По-прежнему велико количество нарушений правил и порядка использования воздушного пространства [7] владельцами и пилотами незарегистрированных воздушных судов, индивидуальными предпринимателями, частными владельцами воздушных судов, внешними пилотами, управляющими беспилотными летательными аппаратами (БПЛА).

Так, если в 2012 г. не было отмечено нарушений порядка использования воздушного пространства внешними пилотами БПЛА, то с 2013 по 2016 г. зафиксировано 46 нарушений, а за полгода 2017 г. — 24 нарушения.

Рост нарушений порядка использования воздушного пространства с применением БПЛА, беспилотных авиационных систем (БАС) требует безотлагательного решения этого вопроса на государственном уровне. В частности, необходимо усилить государственное регулирование полетов малой авиации, БПЛА, БАС, поскольку воздушные суда частных владельцев и физических лиц, беспилотники, дельталеты, парапланы, воздушные шары, внешние пилоты,

28 | «Транспорт Российской Федерации»

№6 (73) 2017

управляющие БПЛА, потенциально могут представлять объекты, используемые с целью совершения актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, а также террористическую угрозу.

Предложения по дополнению КоАП РФ новой статьей по изъятию или блокированию летательных аппаратов при нарушении ими запретных зон и зон ограничения сегодня рассматриваются установленным порядком. Считаем крайне важным обеспечить своевременное введение в законодательство предложенных изменений в КоАП РФ.

Ежегодно растет количество авиационных происшествий с воздушными судами авиации общего назначения (АОН). Принимаемые в настоящее время меры законодательного регулирования и надзора за безопасностью полетов АОН недостаточно эффективны.

Ространснадзором в рамках реформирования контрольно-надзорной деятельности и подготовки к переходу на риск-ориентированную модель планирования проверок определены ключевые, наиболее значимые риски в сфере использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания, которые по результатам расследования авиационных происшествий и катастроф могли привести или приводили к человеческим жертвам.

Вот список наиболее значимых рисков в сфере использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания:

• использование воздушного пространства представителями АОН без предоставления планов полетов в органы ОрВД, без их уведомления, в отсутствие аэронавигационного и метеорологического информирования;

• полеты беспилотных воздушных судов, в частности, в районах аэропортов, в запретных зонах, использование воздушного пространства БПЛА без предоставления плана полета и уведомления или разрешения на использование воздушного пространства;

• строительство высоких объектов в пределах границ приаэродромной территории без согласования с собственником аэродрома;

• нарушение правил эшелонирования воздушных судов при использовании воздушного пространства беспилотными воздушными судами;

• полеты воздушных судов АОН над населенными пунктами на малой высоте;

• невыполнение пилотами воздушных судов команд органов обслуживания воздушного движения;

• нарушение требований к первоначальной подготовке и повышению квалификации: диспетчерского, инженерно-технического состава служб ОрВД, инженерно-технического состава метеослужб и предприятий, предоставляющих аэронавигационную информацию;

• несоблюдение установленных временных и местных режимов полетов, а также кратковременных ограничений;

• эксплуатация посадочных площадок без уведомления о начале деятельности на них;

• применение изделий на основе лазеров в направлении выполняющих посадку и полет воздушных судов (ослепление пилотов);

• использование воздушного пространства аэростатами и дирижаблями в воздушном пространстве классов А и С без предоставления плана полета и разрешения на использование воздушного пространства;

• несанкционированное занятие взлетно-посадочной полосы воздушными судами и автотранспортными средствами.

В 2016 г. инспектора Управления транспортной безопасности и территориальных Управлений государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности Ространснадзора провели 74 проверки (59 плановых и 15 внеплановых) соблюдения юридическими лицами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, нормами и правилами в сфере авиационно-космического поиска и спасания.

В ходе проверок юридических лиц проведен контроль (надзор) готовности к действиям при авиационных происшествиях трех региональных координационных центров поиска и спасания, 33 региональных поисково-спасательных баз, 59 служб поискового и аварийно-спасательного обеспечения аэропортов, поисково-спасательных воздушных судов.

В ходе проверок выявлено и устранено более 400 нарушений обязательных требований в сфере авиационно-космического поиска и спасания, вынесено 72 инспекторских предписания об устранении нарушений.

Наиболее характерные нарушения в сфере авиационно-космического поиска и спасания:

• невыполнение в полном объеме требований по оснащенности региональных поисково-спасательных баз специальной техникой, аварийно-спасательным имуществом и снаряжением;

• допуск к непосредственному исполнению обязанностей сотрудников аварийно-спасательных и поисково-спасательных служб, не аттестованных на статус спасателя.

По результатам проверки РФ, проведенной комиссией ИКАО в рамках Универсальной программы по проведению проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов по направлению аэронавигационного обслуживания (ANS), были даны рекомендации в части необходимости обеспечения достаточного количества инспекторского персонала и подготовки государственных инспекторов Рос-транснадзора.

В соответствии с Планом корректирующих действий, утвержденным Минтрансом России и согласованным с ИКАО, основным приоритетом является обеспечение Ространснадзора кадрами, а также своевременное проведение подготовки и повышения квалификации государственных инспекторов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по таким направлениям деятельности, как Правила аэронавигационного обслуживания, производство полетов воздушных судов (PANS-OPS), аэронавигационные карты (CART), связь, навигация и наблюдения (CNS), авиационная метеорология (MET).

В целях повышения эффективности исполнения должностных обязанностей федеральными государственными инспекторами Ространснадзора и его территориальных органов при проведении мероприятий по контролю (надзору) необходимо предусмотреть ежегодное целевое выделение средств из федерального бюджета на прохождение подготовки по разработанным и утвержденным Программам с применением тренажеров.

Недостаточная техническая оснащенность государственных инспекторов Ространснадзора в отсутствие средств контроля воздушных судов АОН не позволяет реально принимать меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера с учетом труднодоступности мест базирования судов и множества площадок (более 1000 зарегистрированных) для их полетов.

В ближайшее время основное направление совершенствования контрольно-надзорной деятельности в сфере использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания — развитие Единой информационно-аналитической системы Ространснадзора. Для этого необходимо создать автоматизированное рабочее место инспектора, применять чек-листы [8] при выполнении проверок, вести профилактическую работу по разъяснению требований законодательства в сфере использования воздушного пространства, совершенствовать воздушное законодательство, профессионально подготавливать инспекторский состав.

В части реагирования на нарушения, совершаемые иностранными пользователями воздушного пространства, в Рос-транснадзоре накоплен положительный опыт взаимодействия с Министерством иностранных дел РФ и информирования посольств иностранных государств о фактах авиационных событий в воздушном пространстве России с воздушными судами иностранных эксплуатан-тов. Доведение такой информации до сведения авиационных властей иностранных государств необходимо для проведения расследования, принятия необходимых профилактических мер и получения отчета о результатах расследования.

Полагаем, что тесное рабочее взаимодействие Ространснадзора с Минтрансом России, Росавиацией, ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», Генераль-

ной прокуратурой по обмену информацией, выявлению и установлению факторов — причин авиационных событий, а также совершенствованию воздушного законодательства позволит обеспечить выполнение в полном объеме корректирующих мероприятий по результатам проверки РФ, проведенной комиссией ИКАО, и поддержать приемлемый уровень безопасности полетов и транспортной безопасности в отечественной гражданской авиации.

Литература

1. Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (утв. президиумом Совета при президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 21.12.2016 г. № 12). URL: http://base.garant.ru/71682144 (дата обращения 14.09.2017).

2. Паспорт ведомственного приоритетного проекта Федеральной службы по надзору в сфере транспорта «Совершенствование контрольно-надзорной деятельности в сфере транспорта в Российской Федерации». URL: http://rostransnadzor. ru/wp-content/upLoads/2016/12/ pasport-vedomstvennogo-prioritetnogo-proekta-FederaL-noj-sLuzhby-po-nadzoru-v-sfere-transporta-Sovershenstvovanie-kontroL-no-nadzornoj-deyateL-nosti-v-sfere-transporta-v-Rossijskoj-Federatsii-.pdf (дата обращения 14.09.2017).

3. Постановление правительства РФ от

17.08.2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). URL: http://base.garant.ru/71473944 (дата обращения 14.09.2017).

4. Публичная декларация целей и задач Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на 2017 год. URL: http://rostransnadzor.ru/pubLichnaya-dekLaratsiya-tseLej-i-zadach-federaL-noj-sLuzhby-po-nadzoru-v-sfere-transporta-na-2017-god (дата обращения 12.09.2017).

5. ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации». URL: http:// gkovd.ru (дата обращения 14.09.2017).

6. Официальный сайт Международной организации гражданской авиации. URL: https://www.icao.int/ Pages/defauLt.aspx (дата обращения 14.09.2017).

7. Постановление правительства РФ от 11.03.2010 г. № 138 «Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации». URL: http://docs.cntd.ru/ document/902207152 (дата обращения 14.09.2017).

8. Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. Проверочные чек-листы. URL: http://rostransnadzor.ru/deyateL-nost/ proverochny-e-chek-Listy (дата обращения 14.09.2017).

30 | «Транспорт Российской Федерации)

№6 (73) 2017