Общая политика безопасности и обороны ЕС: подход Германии

УДК 327

Синдеев Алексей Александрович

Sindeev Alexei Aleksandrovich

доктор исторических наук, профессор РАН, главный научный сотрудник Института Европы РАН,

профессор кафедры зарубежного регионоведения и международного сотрудничества Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

ОБЩАЯ ПОЛИТИКА БЕЗОПАСНОСТИ И ОБОРОНЫ ЕС: ПОДХОД ГЕРМАНИИ

D.Phil. in History, Professor, Chief Research Associate, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences, Professor, Foreign Regional Studies and International Cooperation Department, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

THE COMMON SECURITY AND DEFENCE POLICY OF THE EU: GERMANY'S APPROACH

Аннотация:

В статье анализируются инструменты эволюции Общей политики безопасности и обороны Евросоюза, предлагаемые Германией в условиях формирующегося многополярного мира и ожидаемой потери влияния страны; рассматриваются актуальные угрозы безопасности и перспективы внесенных ФРГ инициатив. Отмечается, что на сегодняшний день комплексный подход в отношении участия ФРГ в Общей политике безопасности и обороны Евросоюза отсутствует.

Ключевые слова:

Общая политика безопасности и обороны ЕС, Федеративная Республика Германия, Меркель, бундесвер, Белая книга, НАТО.

Summary:

The article analyses the tools offered by Germany for the development of the Common Security and Defence Policy of the European Union in the context of the emerging multipolar world and the expected loss of influence. The author discusses the current security threats and the prospects of initiatives introduced by Germany. It is noted that today there is no comprehensive approach regarding Germany's participation in the Common Security and Defence Policy.

Keywords:

the Common Security and Defence Policy, Federal Republic of Germany, Merkel, Bundeswehr, White paper, NATO.

Основной целью обеспечения безопасности является сохранение и развитие общества и свойственной ему модели. В случае с Евросоюзом нужно учитывать три обстоятельства. Во-первых, Общая политика безопасности и обороны ЕС (ОПБО) складывается постепенно и государства - участники интеграции вряд ли откажутся в ближайшем будущем от национального суверенитета в столь значимом для себя проблемном комплексе, хотя их самостоятельность существенно увеличивает время принятия решений и подчас затрудняет получение лучшего результата [1]. Во-вторых, несмотря на попытку «обрести способность к автономным действиям», ОПБО в текущих условиях становления многополярного мира сможет добиться значимых результатов только в рамках отношений с НАТО, согласившись на выполнение вспомогательных функций и контролируемую Альянсом кооперацию. Военное присутствие США в Европе гарантирует эффективность ст. 5 Североатлантического договора. В случае усиления европейской составляющей в НАТО, сопровождаемой выводом американских войск, или появления равноправной с Альянсом ОПБО США могут не только переложить значительную часть военных расходов по собственной защите на европейцев, но и изменить условия сотрудничества с Европой. Рассуждения кандидата от республиканцев на пост президента США Д. Трампа о том, что он при избрании перед применением ст. 5 будет изучать, выполнены ли отдельными странами обязательства перед Америкой, вряд ли стоит рассматривать только в качестве предвыборной демагогии или позиции одного политического деятеля. Развитие ПРО, модернизация атомного потенциала в Европе, размещение американских войск на границах с Россией являются национальными интересами большинства государств ЕС. Ссылки на украинский кризис и мнимую российскую угрозу имеют исключительно пропагандистский характер и в действительности не играют какой-либо значимой роли для элиты. В-третьих, Евросоюз не собирается отказываться от развития ОПБО, которая среди прочего обеспечивает сотрудничество с Альянсом не входящих в него стран и страхует от неожиданностей в эволюции позиции США.

Согласно Белой книге бундесвера, принятой 13.07.2016 г. [2], формирующийся многополярный мир предусматривает конкуренцию проектов его создания. Силы, которые оказывают влияние на разрушение прежнего миропорядка, различны, результатом чего становится «неясность» (Unübersichtlichkeit). Германия заинтересована в том, чтобы утвердился предлагаемый

коллективным Западом проект и ценности, к которым среди прочего относится сохранение экономического благополучия граждан с помощью свободной торговли, доступа к необходимым ресурсам, управления глобализацией и информационными технологиями. С учетом того что «[безопасность в XXI столетии может быть обеспечена только в единстве всех акторов и инструментов» [3], сотрудничество близких по духу и интересам европейских игроков с различными политическими силами в тех государствах, которые могут воздействовать на их безопасность, воспринимается как средство европейской безопасности.

Следует понимать, что национальные модели могут сохраниться только в рамках региональных моделей. «Германия в глобальном масштабе с точки зрения географии и демографии является средней величиной...», - читаем в документе [4]. Таким образом, национальными интересами ФРГ являются защита не только собственных граждан, суверенитета и территориальной целостности, но и суверенитета и территориальной целостности союзников, а также управление конкуренцией с теми «[динамически развивающи[мися] общества[ми, которые] соединяют свое растущее благополучие и участие в глобальном создании добавленной стоимости с претензией на более значимое влияние в региональных и глобальных вопросах» [5]. Конкуренция стран сменяется конкуренцией регионов.

По мнению канцлера Меркель, Германия остается центром силы. Интересно, что он характеризуется для нее тремя признаками: наличием сильной экономики, способностью обеспечить внутреннюю безопасность и возможностью оказывать помощь союзникам и партнерам [6]. Правда, в выступлениях Меркель присутствует еще один признак, который она по понятным причинам не конкретизировала: последовательное представление и защита своих интересов.

Германии в среднесрочной перспективе придется выбирать между более интенсивным развитием НАТО или ОПБО. Можно предположить, что выбор будет сделан в пользу Альянса. ОПБО предстоит вялотекущее развитие. Политические круги ФРГ это прекрасно понимают, хотя и не снимают с повестки дня цель построения европейской армии. Подобная модель безопасности с задачами минимум и максимум направлена на то, чтобы найти ответ на вызовы времени и сохранить точки роста. В этих условиях ФРГ вряд ли может быть заинтересована в притоке в НАТО новых государств. Речь здесь идет об учете не российских интересов, а собственных. Если утвердится немецкая формула эффективности военных расходов (Aufwand-Leistung), то появится еще один критерий - нужность той или иной страны-кандидата для Альянса.

Независимо от того как завершится дуэль Клинтон - Трамп, Америка выйдет из президентской гонки внутриполитически расколотой страной, ослабленным союзником. В американских военно-политических кругах возобладает желание увеличить давление на европейских союзников. Условием развития ОПБО, управляемой автономии европейцев, могут стать дополнительные обязательства в рамках НАТО. В этом случае предложенный немцами инструмент временных военно-стратегических коалиций, или а^Иос-коалиций, при всех оговорках способен оказаться чрезвычайно полезным. Правда, данные коалиции можно интерпретировать по-разному, в частности как попытку видоизменить или выйти при необходимости из оговоренных форматов, если последние работают неэффективно. «В новых форматах речь может идти о длительном сотрудничестве, включающем широкую... повестку дня (курсив наш. - А. С.)», - значится в Белой книге [7].

Одновременно с этим допускается и следующее понимание коалиций: страны-лидеры коллективного Запада могут привлекать интересных для них партнеров для проведения военных операций. До тех пор пока концепция а^Иос-коалиций не детализирована, стоит принять во внимание и другую версию: коалиции - средство давления на европейских партнеров в ОПБО, так как они стимулируют усиленное сотрудничество. Очевидно, что не все приведенные варианты противоречат друг другу, поэтому предположение об их взаимодополняемости в конкретных ситуациях является вероятным.

К актуальным угрозам, согласно Белой книге, относятся транснациональный терроризм, угрозы из киберпространства и информационного пространства, межгосударственные конфликты, слабое государственное управление, распространение оружия массового поражения, причинение вреда разного рода инфраструктуре, изменение климата, неконтролируемая миграция и эпидемии. Перечисленные угрозы позволяют сделать вывод о поверхностном анализе. Во-первых, отсутствует указание на то, что конкуренция общественных моделей усиливает неравенство в мире, а религиозный фактор в ряде случаев обеспечивает псевдоисторическую легитимность в борьбе за справедливость.

Во-вторых, коллективный Запад не хочет признать, что его безопасность может быть обеспечена только благодаря современной концепции многоуровневой безопасности, суть которой состоит в том, чтобы создать регионы стабильности и благополучия, организовать эффективную работу взаимосвязанных друг с другом международных и региональных организаций, имеющих целью ликвидировать или уменьшить одну или несколько угроз. Необходимо подчеркнуть, что речь

должна идти о четком каталоге угроз, устранением которых занята та или иная организация. Внутри нее допустимы самостоятельные группы, готовые развивать усиленное сотрудничество. Ни Германии, ни странам коллективного Запада не хватает мужества или желания, чтобы провести оценку безопасности в более широком формате. Указания на единство акторов явно недостаточно.

В-третьих, понимание угроз, по всей видимости, также будет иным, если применить даже самую простую классификацию. К примеру, от негосударственных акторов вполне могут исходить угрозы, связанные с терроризмом, киберпространством, нелегальным оборотом оружия, разрушением инфраструктуры, миграциями и эпидемиями. Следовательно, вряд ли целесообразно отказываться от указания на организации и группы, угрожающие национальной, региональной и международной безопасности, поскольку дифференциация способствует объединению усилий государств, смягчает последствия конкуренции в поиске нового миропорядка. Простое перечисление угроз без определения сил, от которых они исходят, и акторов, могущих оказать существенную помощь в борьбе с ними, затрудняет понимание ситуации и применение гражданских средств ОПБО.

Регионы стабильности не могут быть созданы без политики конвергенции, выравнивания экономического и социального уровней. Предпосылкой безопасности Германии - и этого нельзя найти в основополагающих документах страны - является устранение периферийности в Европе. Пока феномен периферии присутствует на Европейском континенте, он отнюдь не помогает утверждению того же демократического стандарта. Региональные модели развиваются инерционно, продолжает реализоваться теория магнита периода холодной войны: «слабые государства» притягиваются «сильными», пытаются соответствовать их стандарту. Достаточно вспомнить бессмысленность признания суверенитета Косово, потому что данная страна до сих пор не может обеспечить жизненный уровень своих граждан. Подобные подходы не решают проблемы безопасности. Понимание угроз изменится, если говорить об угрозах, связанных с отсутствием многоуровневой системы безопасности или региональной стабильности в той же Европе.

В современных условиях власти Германии вряд ли готовы к многоуровневой безопасности. ФРГ заинтересована в развитии имеющихся форматов, учитывая, что равноправной совместной работы НАТО и ОПБО добиться в ближайшей перспективе не получится. Опасение потерять достигнутое преобладает. Упрощенно позиция ФРГ выглядит следующим образом: необходимо одновременно усилить НАТО и ОПБО, затем попытаться согласовать их взаимодействие и, возможно, выстроить систему европейской безопасности. Данный подход имел бы успех при двух условиях: если все страны ОПБО находились бы в НАТО и если сама ОПБО стала бы одной из структур Альянса. В противном случае развитие ОПБО будет сдерживаться и проходить, как и отмечалось ранее, в вялотекущем темпе.

ФРГ не хочет принятия новых документов и настаивает на выполнении странами ЕС договорных обязательств и усилении сотрудничества в сфере безопасности. Лиссабонский договор предоставляет, как следует из Белой книги, достаточное пространство для построения с помощью постоянного организованного сотрудничества (см. абзац 6 ст. 42 и ст. 46) союза в сфере безопасности и обороны [8]. Попытка определить, в каких конкретно направлениях может работать организованное сотрудничество, оказывается напрасной.

Результатом отсутствия четкого понимания стратегической линии становится дополнительная нагрузка на военнослужащих бундесвера [9]. Зачем-то вносится предложение допустить туда граждан из других стран ЕС. Если это трактовать как средство создания европейской армии, то, наверное, данную инициативу можно понять. Однако практическое ее осуществление совершенно не ясно. На каком языке будет происходить коммуникация новых солдат с немцами? Как будет организован набор? Насколько немецкая военная разведка (МАД) сможет проверить благонадежность гражданина другого государства ЕС? Как будет меняться исторически сложившийся принцип деятельности бундесвера - «гражданин в униформе», если лояльность новых солдат к Германии является неочевидной? Пойдет ли речь о привлечении новых солдат исключительно к операциям вне пределов страны? Не придется ли в связи с этим говорить о наемниках? Как подобное наемничество изменит восприятие немцами бундесвера? Очевидно, что поставленные вопросы оправданны, но ответы на них, к сожалению, отсутствуют.

О дополнительной нагрузке на военнослужащих свидетельствует и положение о «разнообразных военных операциях». Не способствует ясности и другой пункт Белой книги: он касается «выполнения [бундесвером] всего спектра задач, необходимого для операций» [10]. Если принять во внимание, что операции проходят параллельно, то резонен вопрос: насколько бундесвер или любая другая европейская армия способны выполнить весь каталог расширенных задач? Столь значительный спектр задач вступает в противоречие с требованием организованного сотрудничества, так как не происходит специализация и не возрастает зависимость национальных армий. С одной стороны, немцы требуют организованного сотрудничества, а с другой - не верят в его успешность.

Ситуация становится еще менее понятна, если остановиться еще на одном положении Белой книги. Оказывается, что для бундесвера задачи будут постоянно обновляться. Конечно, актуализация сама по себе является возможной, но практическое ее осуществление требует специальных структур. Кроме того, требование общих экспортных правил для военной промышленности в ЕС в свою очередь означает смягчение немецких норм. Крайне сомнительно, что левые силы в партийно-политическом спектре страны сдадутся в этом вопросе без боя.

Данные противоречия дают возможность США маневрировать и забыть опасения конца 1990-х гг. о появлении какой-либо альтернативы НАТО. Кроме того, именно американцы, видимо, примут активное участие в содержательном наполнении европейской опоры в Альянсе. ОПБО рискует превратиться в инструмент углубления раскола Европы.

Очевидно, что ЕС в течение ряда лет будет занят решением собственных проблем и не сможет налаживать партнерские отношения с нашей страной. В этих условиях стремление руководства России наряду с мерами по укреплению боеспособности ВС РФ идти по пути реализации конкретных проектов с разным составом участников является эффективным средством обеспечения безопасности. Тем более что в тексте Белой книги в отношении нашего государства написано: «На международной арене Россия представляет собой самостоятельный центр гравитации, который располагает глобальными претензиями... Без основополагающего изменения курса Россия станет в обозримом будущем вызовом для безопасности на нашем континенте... Тем важнее в обращении с Россией использовать правильное сочетание коллективной обороны... и мер кооперативной безопасности и секторального сотрудничества» [11].

Новым в сфере безопасности является требование о повышении устойчивости общества, принятии мер, направленных на защиту от нежелательных воздействий на коллективное сознание. Фактически единственным средством борьбы с подобного рода воздействиями становится пропаганда. В настоящее время выстраивается ее новая инфраструктура, отрабатываются перспективные форматы сотрудничества на наднациональном и межгосударственном уровнях. Это означает, что «борьба за умы» продолжится и дальше. Внутриполитическое направление пропаганды будет направлено на сплочение европейских обществ, внешнеполитическое - на экспорт тех образов, в которых европейцы заинтересованы. Однако и Германия, и другие страны ЕС вряд ли будут обозначать свою политику в качестве пропагандистской. Скорее, они выберут другие понятия, к примеру объективность, профессионализм и т. п. [12].

На основе изложенного можно сформулировать следующие выводы и гипотезы.

1. На сегодня комплексный подход в отношении участия ФРГ в ОПБО отсутствует. Об этом свидетельствуют недавно принятая Белая книга бундесвера, а также отказ от обсуждения ранее высказанных инициатив. Неясно, зачем понадобилось выпускать непродуманный во многих частях документ. Ведь нелогичность - это свидетельство не силы, а слабости.

2. Полноценное национальное лидерство в постоянном организованном сотрудничестве на основе имеющих место разработок пока невозможно. Стране-лидеру придется не только брать на себя дополнительные финансовые обязательства, но и осуществлять собственную активность в условиях несогласованности интересов участников ОПБО. Немцы вряд ли пойдут на любое, даже незначительное, обострение отношений с союзниками и будут скорее номинальным, нежели реальным лидером, что заметно повлияет на эффективность предлагаемых и отрабатываемых инструментов безопасности. Единственное, на что могут рассчитывать союзники Германии: она продолжит выполнение функций посредника.

3. Относительно структур ОПБО и взаимодействия между нею и НАТО приходится констатировать отсутствие какой-либо новизны. Это свидетельствует, скорее, о том, что стороны пока не готовы к официальным дополнительным обязательствам в данном проблемном комплексе.

4. Осторожная разработка новых инструментов безопасности (а^Иос-коалиций, расширение состава бундесвера за счет иностранцев и т. д.) свидетельствует о том, что ФРГ крайне заинтересована в активизации ОПБО. Однако, к сожалению, фрагментарное углубленное сотрудничество вряд ли принесет значимую пользу в реализации намерений страны. Возможности для развития ОПБО являются крайне ограниченными.

5. Несмотря на внутриполитические трудности, США продолжат заботиться о сдерживании сил в Евросоюзе, настроенных на усиление ОПБО. В связи с этим неслучайна франко-германская ответственность в разрешении украинского кризиса.

6. России в этой конфигурации на длительное время отводится роль официального противника. Без украинского кризиса нашей стране вряд ли удалось бы добиться каких-либо успехов в вопросах безопасности хотя бы по той причине, что страны коллективного Запада заняты решением собственных проблем, тогда как последствием украинского кризиса вполне может стать прогресс в отношениях между Россией и ЕС.

Ссылки и примечания:

1. См. подробнее: Данилов Д.А. ЕС на пути к европейской обороне [Электронный ресурс]. URL: http://russiancouncil.ru/in-ner/?id_4=1295#top-content (дата обращения: 06.06.2016) ; Журкин В.В. Военная политика Евросоюза. М., 2014. 254 с.

2. Weissbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr. Paderborn, 2016. 143 S.

3. Ibid. S. 15.

4. Ibid. S. 23.

5. Ibid. S. 30.

6. Rede von Bundeskanzlerin Merkel beim Zukunftskongress «Deutschland 2050 - Gesellschaft, Mobilität, Arbeit» der Jungen Gruppe der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag am 28. April 2016 [Электронный ресурс]. URL: http://www.bun-deskanzlerin.de/Content/DE/Rede/2016/04/2016-04-28-rede-merkel-zukunftskongress.html (дата обращения: 20.08.2016).

7. Weissbuch zur Sicherheitspolitik ... S. 81.

8. Vertrag über die Europäische Union (konsolidierte Fassung) // Amtsblatt der Europäischen Union. 2012. No. 26. S. 39-41.

9. О реформе бундесвера см.: Синдеев А.А. Реформа бундесвера: три этапа // Мировая экономика и международные отношения. 2015. № 3. С. 86-94.

10. Weissbuch zur Sicherheitspolitik ... S. 89.

11. Ibid. S. 32.

12. См. подробнее: Синдеев А.А. Пропаганда как фактор политики Германии // Современная Европа. 2016. № 2. С. 69-73.

References:

Danilov, DA 2016, EU on the path to European defense, viewed 01 June 2016, <http://russiancouncil.ru/in-ner/?id_4=1295#top-content>, (in Russian).

Rede von Bundeskanzlerin Merkel beim Zukunftskongress «Deutschland 2050 - Gesellschaft, Mobilität, Arbeit» der Jungen Gruppe der CDU /CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag am 28. April 2016 2016, viewed 20 August 2016, <http://www.bun-deskanzlerin.de/Content/DE/Rede/2016/04/2016-04-28-rede-merkel-zukunftskongress.html>.

Sindeev, AA 2015, 'The reform of the Bundeswehr: three stages', World Economy and International Relations, no. 3, pp. 8694, (in Russian).

Sindeev, Aa 2016, 'Propaganda as a factor in Germany's policy', Modern Europe, no. 2, pp. 69-73, (in Russian). 'Vertrag über die Europäische Union (konsolidierte Fassung)' 2012, Amtsblatt der Europäischen Union, no. 26, S. 39-41. Weissbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr 2016, Paderborn, 143 s. Zhurkin, VV 2014, The military policy of the European Union, Moscow, 254 p., (in Russian).