Проблемы привлечения к административной ответственности за несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним

ПРАВО

ПРОБЛЕМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕСОБЛЮДЕНИЕ ПОРЯДКА

ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ

Федотов В.В.

Статья посвящена выявлению проблем, возникающих при привлечении физических, юридических и должностных лиц к административной ответственности по ст. 19.21 КоАП РФ. Автором проанализирована сложившаяся практика по рассматриваемому вопросу, сформулирован ряд предложений для преодоления выявленных проблем.

PROBLEMS OF BRINGING TO ADMINISTRATIVE

RESPONSIBILITY FOR VIOLATION OF THE PROCEDURE OF STATE REGISTRATION OF RIGHTS TO IMMOVABLE PROPERTY

AND TRANSACTIONS WITH IT

V.V. Fedotov

The article is devoted to revealing the problems arising from the involvement of the physical, legal and officials to administrative responsibility under Art. 19.21 the administrative code. The author analyzes the current practice on the matter, a number of proposals to overcome the identified problems.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним представляет собой юридическое признание и подтверждение государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество и является единственным доказательством существования прав физического или юридического лица на владение, пользование, распоряжение объектами недвижимости.

Государственная регистрация прав собственности на недвижимое имущество ведет к возложению на обладателей недвижимого имущества обязанности по уплате налогов, что способствует существенному увеличению доходной части местных бюджетов. Очевидно, что необходимость упорядочивания процесса государственной регистрации прав на недвижимое имущество на

момент принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях потребовало методов административного воздействия на участников оборота недвижимости. В результате законодателями в КоАП РФ была введена статья 19.21, которая предусматривает административную ответственность граждан, должностных и юридических лиц за несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

С момента установления административной ответственности по указанной статье КоАП РФ прошел достаточно длительный период, чтобы накопилась правоприменительная практика по рассматриваемому составу правонарушения. Анализ источников указывает, что в судах общей юрисдикции, арбитражных судах накоплен значительный материал для исследования правопримени-

тельной практики по ст. 19.21 КоАП РФ, однако какие-либо специальные исследования и систематизация опыта по данному вопросу отечественными исследователями не проводились.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.21 КоАП РФ, являются общественные отношения в области государственной регистрации прав. Непосредственный предмет посягательства - установленный законом порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Объективная сторона правонарушения состоит в том, что виновный не соблюдает порядок государственной регистрации прав на недвижимость или сделок с недвижимостью. Таким образом, ответственность по статье 19.21 наступает только за нарушение тех правил государственной регистрации прав, соблюдение которых входит согласно закону в обязанности собственника, арендатора, иного пользователя недвижимым имуществом [1].

Действительно, в соответствии с п.1 ст. 4 ФЗ от 21.07.1997г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственной регистрации подлежат права собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со статьями 130, 131, 132 и 164 Гражданского кодекса Российской Федерации. Наряду с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество подлежат государственной регистрации ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда. Права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которые оформлены после введения в действие Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О государ-

ственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при этом права, возникшие до вступления в силу этого Закона, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей [2]. Из приведенных норм следует, что, во-первых, все права, возникающие с момента введения Закона, подлежат обязательной регистрации, во-вторых, что права, возникшие до принятия закона, не подлежат обязательной регистрации, т.е. регистрация таких прав не является обязательной. Однако как в самом законе о «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», так и в иных действующих нормах права отсутствует указание на конкретный период времени, предоставленный собственнику, арендатору для исполнения обязанности по регистрации возникшего права или сделки с объектом недвижимости.

Единственным нормативным документом, регулирующим вопросы, возникающие при рассмотрении судами дел по ст. 19.21 КоАП РФ, является «Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2005 г.», поэтому имеет смысл привести текст документа полностью. На вопрос«Подлежит ли собственник (арендатор или иной пользователь) привлечению к административной ответственности по ст. 19.21 КоАП РФ за несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество в случае неосуществления им такой регистрации в определенный срок?» следует однозначный ответ. По мнению Верховного Суда, «статья 19.21 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за несоблюдение собственником, арендатором или иным пользователем установленного порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним. Согласно п. 1 и 6 ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав,

Федотов В.В.

их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, в порядке, установленном законом о регистрации прав на недвижимое имущество. Как следует из содержания ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 30 декабря 2004 г.) вышеназванная регистрация является обязательной. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество проводится на основании заявления правообладателя, стороны (сторон) договора или уполномоченного им (ими) на то лица при наличии у него надлежащим образом оформленной доверенности (ст. 16 Закона). Следовательно, регистрация права на недвижимое имущество осуществляется по инициативе управомоченных лиц и носит заявительный характер. При этом названным Законом не установлен срок для подачи такого заявления. В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона государственная регистрация проводится не позднее чем в месячный срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной регистрации. Таким образом, месячный срок, отнесенный данной нормой к порядку государственной регистрации, установлен только для органа, осуществляющего регистрацию прав на недвижимое имущество» [3].

В настоящее время согласно п. 9 ст. 28.3 КоАП РФ полномочия по возбуждению административного производства, составлению протоколов по выявленным фактам несоблюдения порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним отнесены к исключительной компетенции должностных лиц органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, - Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и кар-

тографии (Росреестра). В соответствии с п. 1 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях по ст. 19.21 КоАП РФ рассматриваются мировыми судьями [4].

На сайтах судебных участков мировых судей Свердловской области среди опубликованных судебных актов сведения об административных производствах, возбужденных по ст. 19.21 КоАП РФ территориальными органами Росреестра по Свердловской области, т.е. органа, непосредственно уполномоченного на составление протоколов, отсутствуют. Очевидно, что есть по крайней мере две основные причины, почему территориальными органами Росреестра не выявляются правонарушения, предусмотренные ст. 19.21 КоАП РФ и не составляются протоколы.

Во-первых, в настоящее время в действующих нормах федерального законодательства, а также на уровне субъектов Российской Федерации, которые регулируют вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним не установлено требований к участникам сделок в определенный срок осуществить государственную регистрацию перехода прав в отношении недвижимого имущества для выполнения требований ст. 4 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" № 122-ФЗ, в соответствии с которой права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которое оформлены после введения в действие настоящего Федерального закона, подлежат обязательной государственной регистрации. Отсутствие установленных сроков, в течение которых субъекту правоотношений необходимо осуществить государственную регистрацию права собственности или перехода данного права, фактически означает, что субъект правоотношений может подать документы на государственную регистрацию в пределах срока действия договора. Однако с вышеприведенными выводами Верховного Суда РФ о том, что указанный

в п. 3 ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ месячный срок обязателен лишь для органа, осуществляющего регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, нельзя согласиться. Анализ административной статьи показывает, что диспозиция ст. 19.21 КоАП РФ прямо указывает на круг лиц, подлежащих привлечению к ответственности: «Несоблюдение собственником, арендатором или иным пользователем установленного порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», кроме того, круг субъектов, подлежащих привлечению к административной ответственности по указанной статье, включает, помимо должностных лиц, также граждан и юридических лиц. Данное обстоятельство указывает, что государственная регистрация прав, ограничений (обременений) на объекты недвижимого имущества является обязательной для всех субъектов, осуществляющих сделки с объектами недвижимости, и отсутствие в законе указания на срок представления права на регистрацию не может служить причиной отсутствия оснований для привлечения к административной ответственности. Таким образом, вывод Верховного Суда РФ о том, что законом не установлен срок для подачи упра-вомоченным лицом заявления на регистрацию прав на недвижимое имущество, а указанный в п. 3 ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ срок обязателен лишь для органа, осуществляющего регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, не соответствует составу административной статьи и ее смыслу, которым руководствовались законодатели, вводя административную ответственность за нарушение порядка регистрации прав.

Второй причиной пассивной позиции территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по выявлению правонарушений, предусмотренных ст. 19. 21

КоАП РФ, является отсутствие механизма по выявлению правонарушений, предусмотренных ст. 19.21 КоАП РФ.

Известно, что КоАП РФ содержит статью 7.1, предусматривающую административную ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. Указанная статья активно применяется территориальными органами Росреестра при проведении проверок соблюдения действующего земельного законодательства (государственного земельного надзора). Деятельность территориальных органов Рос-реестра в области государственного земельного контроля (надзора) регулируется, в частности, административным регламентом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, который «определяет порядок, сроки и последовательность действий при проведении проверок Росреест-ром и территориальными органами Росре-естра (далее - территориальные органы) при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [5]. Административный регламент последовательно и подробно определяет порядок действий, а также все процедуры подготовки, осуществления и основания проведения проверок соблюдения действующего земельного законодательства.

Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируется Земельным кодексом РФ, в частности статьей 34, в соответствии с которой «Исполнительный орган государственной власти или орган местного само-

Федотов В.В.

управления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в пункте 4 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка. Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия указанного в пункте 5 настоящей статьи решения» [6]. Таким образом, Земельным кодексом РФ определен конкретный срок на выполнение действий по оформлению правоустанавливающих документов на земельный участок как объект недвижимости. Буквальная трактовка п. 2 ст. 651 ГК РФ позволяет сделать вывод, что незарегистрированный долгосрочный договор считается незаключенным. В свою очередь, это означает, что он не вступил в силу, не является обязательным для сторон (п. 1 ст. 425 ГК РФ) и к тому же недействителен (ст. 168 ГК РФ), то есть такой договор по своей сути не является договором, поскольку он не заключен и стороны вправе не исполнять свои обязанности по нему. Земельный кодекс РФ в статье 26 установил в порядке исключения, что не подлежат государственной регистрации договоры аренды и субаренды земельного участка, заключенные на срок до одного года. Однако если договор аренды земельного участка был заключен на год и впоследствии пролонгирован сторонами, но при этом не прошел государственную регистрацию, это может быть квалифицировано как занятие земельного участка без наличия соответствующих правоустанавливающих документов [7]. Если проанализировать составы правонарушений статей 7.1 и 19.21 КоАП РФ, то можно обнаружить, что они во многом схожи, за исключением ответственности за самовольное занятие земель-

ного участка. Существенным отличием, которое позволяет однозначно трактовать и применять положения ст. 7.1 КоАП РФ, является то, что в действующем законодательстве в части, касающейся оформления правоустанавливающих документов на земельные участки, определены конкретные сроки, предоставленные собственнику, арендатору для совершения требуемых действий по регистрации своих прав на объекты недвижимости.

В связи с вышеизложенным представляется необходимым внести изменения в п. 3 ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ, а именно конкретизировать срок, в течение которого возникающие права подлежат регистрации в территориальных органах Росреестра. Учитывая положения действующего законодательства, в частности ст. 26 Земельного кодекса РФ, целесообразно установить обязательный срок в один год для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с момента заключения договора.

Для исключения двоякого толкования объективной стороны ст. 19.21 КоАП РФ при рассмотрении судами дел, возбужденных по фактам несоблюдения порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, диспозицию ст. 19.21 КоАП РФ необходимо сформулировать и изложить по аналогии со ст. 7.1 КоАП РФ в следующей редакции: «Уклонение собственника, арендатора, иного пользователя от регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним, а равно использование объектов недвижимого имущества без регистрации прав на недвижимое имущество».

С целью реализации полномочий, предоставленных действующим законодательством, представляется необходимым разработка и принятие дополнений в административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, устанавливающих основания,

а также порядок проведения проверок (на плановой и внеплановой основе) соблюдения физическими и юридическими лицами порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Внесение предлагаемых изменений в действующее законодательство будет содействовать соблюдению гражданами и юридическими лицами обязанности осуществлять обязательную государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с Федеральным законом «О государственной

регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997г. №122-ФЗ, а также совершенствованию деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии при осуществлении своих полномочий, связанных с осуществлением контроля над порядком государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставленных территориальным органам Росреестра действующим Кодексом об административных правонарушениях.

ЛИТЕРАТУРА

1. Гуев А.Н. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях // СПС «Гарант».

2. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». М.: Эксмо, 2013.

3. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2005 г. (по гражданским делам), утвержденный постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 4, 11 и 18 мая 2005 г. // СПС «Гарант».

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Комментарий к последним изменениям / Под ред. Г.Ю. Касьяновой. 3-е изд., доп. М.: АБАК, 2011.

5. СПС «Гарант».

6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с изменениями и дополнениями) // СПС «Гарант».

7. Постановление ФАС Поволжского округа. Режим доступа: постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 13.12.07 по делу № А12-11395/07.