Эффективность системы местной власти в условиях кризиса российского государства и общества на рубеже XX-XXI веков

С.В. Бондарев

ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА НА РУБЕЖЕ ХХ-ХХ1 ВЕКОВ

Статья посвящена феномену местной власти в России, оказавшему значительное влияние на современные реформы, их эффективность и действенность. В статье представлено осмысление природы местного самоуправления и местной власти в отечественном социальнофилософском дискурсе. Понимание особенностей модернизации местного самоуправления помогает более глубокому постижению возможностей различных проектов трансформации отечественной государственности.

Ключевые слова: местное самоуправление, реформы, гражданское общество, либерализм, консерватизм, государственная власть, местная власть, управление, эффективность.

Проблему формирования действенной системы местной власти, местного самоуправления и управления можно отнести к числу «вечных» вопросов развития российской государственности. И тому, конечно, много причин: размеры территории страны, специфика трансформации политического режима и формы правления, многонациональный состав населения и др. Так или иначе, но эта тема проходит практически через все крупные произведения российских правоведов второй половины XIX - начала ХХ в., рассматривается и в рамках советской юридической науки (труды М.Ф. Владимирского, Г. С. Гурвича, А.М. Турубинера, О.Е. Кута-фина, К.Ф. Шеремета, Л.А. Велихова и др.).

Так, с различных социально-философских и общемировоззренческих позиций решались вопросы о сущности диалектического единства процессов централизации и децентрализации институтов публичной власти, о возможности эффективного управления в российской провинции при минимальном участии институтов центральной государственной власти, о пределах гражданской активности и самостоятельности на местах.

Трудно спорить и с тем, что эффективность функционирования институтов местного самоуправления связана с рядом факторов: характером и уровнем развития институтов гражданского общества (что уже было показано выше); особенностями принятых социальных программ и избранной стратегии их реализации; традиционными экономическими, правовыми и иными отношениями; повседневной жизнедеятельностью местного сообщества; наличием необходимого нормативно-правового (и прежде всего законодательного) обеспечения и др.

Эффективность деятельности тех или иных структур местного самоуправления и шире -местной власти зависит от уровня осуществления социальной правовой политики в государстве в конкретный момент его развития, тех ценностей и приоритетов, которые в этот период выбирает политическое руководство страны. Эта формула имеет, в общем, универсальный характер, в российской же государственности она просто аксиоматична.

Ясно, что уровень легитимности институтов местной власти, местного самоуправления напрямую зависит от качества предоставляемых населению услуг (в социальноэкономической, правовой, бытовой и иной сферах), а также от способности местных властных элит поддерживать на вверенной им территории правовой порядок, стабильность, обеспечивать безопасность жизнедеятельности местного сообщества.

На рубеже XX и XXI вв. (как и во второй половине XIX в.) актуальны следующие вопросы: появится ли эффективно действующая местная власть в России? И что под этим следует понимать? Какую роль играют институты местного самоуправления в государстве и обществе?

Многие современные авторы, обращая внимание на переходные политические и правовые системы стран Восточной Европы, стремятся выявить общие закономерности и направленность переходных процессов, конструируют различные модели, модернизационные проекты и т. д.

Например, канадский исследователь П. Дуткевич утверждает, что посткоммунизм - это «смесь прошлого и будущего» (либеральная стратегия развития), а с другой стороны, «необходимый шаг на пути становления правовой, демократической государственности». В условиях посткоммунизма государства, по мнению большинства исследователей, должны параллельно проходить два взаимосвязанных и взаимообусловленных процесса: становление рыночной экономики и формирование демократических правовых и политических институтов. «Рыночная экономика без правового государства - самая плохая модель переходной по-сткоммунистической государственности».

Причем демократические институты и механизмы развертываются на всех уровнях: на уровне государственной власти и на уровне общественной самоорганизации, в частности местного самоуправления. Только при такой логике «переходной демократии» вероятнее всего можно серьезно говорить о демократизации общества.

Переходное состояние современного общества, а вместе с ним и государства (государственности), всей политической и правовой системы, несомненно, в значительной мере отличается (и это еще один важнейший момент, связанный с присутствием фактора времени в юридических исследованиях) от их переходного состояния в прошлом.

Е.Н. Мощелков справедливо отмечает, что, вообще, «современные переходные процессы имеют целый ряд характеристик, существенно отличающих их от аналогичных социальных сдвигов в прошлые века истории человечества». Среди этих особых характеристик указывается, в частности, на то, что:

1) переходные явления и процессы в настоящее время имеют не локальный, как это было раньше, а глобальный характер;

2) различные угрозы, подстерегающие современное общество в переломную эпоху, создают объективные предпосылки (либо иллюзии последних) для объединительного процесса в правовой, политической, экономической, экологической и других общественных сферах, а также для выработки новых юридических и нравственных норм;

3) в переходный период на современном этапе развития общества неумолимо возрастают, по сравнению с прошлым, возможности активного вмешательства общества и человека в ход преобразовательных процессов в политико-правовой области социальных отношений.

Кроме того, следует заметить, что особая роль в процессе перехода уделяется различного рода факторам социально-политического переустройства. Так, И.И. Кузнецов к подобного рода факторам относит, во-первых, конструирование правовых и политических институтов, во-вторых, рецепцию политических и правовых систем развитых демократических государств, в-третьих, формирование нового типа правовой и политической культур на базе иного набора ценностей и приоритетов, а также переосмысление истории и традиций собственного народа. Эти и многие другие факторы, по его мнению, призваны создавать наиболее оптимальные условия для функционирования демократии и формирования среды, в которой происходит возникновение и развитие самоуправленческих начал подлинно гражданского общества.

Проблема эволюции российской государственности непосредственно связана с изучением не только сложившейся на рассматриваемый момент политико-экономической ситуации в стране, но должна быть осмыслена в историческом контексте взаимоотношений федеративного государства и его составных частей. Основной узел противоречий здесь, бесспорно, определялся отношениями, связанными с перераспределением власти и собственности между старой бюрократической элитой и новыми региональными политическими группами. Исход-

ный импульс дезинтеграции союзной государственности был дан Декларацией о государственном суверенитете России от 12 июня 1990 г., с которой и начался новый этап исторического развития страны.

Действительно, под влиянием идеи перехода к политической демократии, правовому государству и рыночной экономике сместились и привычные условия, и устоявшиеся представления (юридические, нравственные, обыденные и др.) о должном и сущем порядке общественных отношений. Заданный импульс развития продолжает сохранять свое регулирующее значение, несмотря на известное разочарование и ослабление его непосредственного воздействия на процессы политико-экономических изменений. В исторический процесс трансформации базовых норм институтов и ценностей последовательно и необратимо вовлечены не отдельные социальные единицы и группы, а массовые общественные интересы и социальные общности.

Особенность переходных политических и правовых процессов и состояний заключается в том, что в их рамках существенно сужаются границы и заметно уменьшается ресурс ранее привычных способов административной (и шире - государственной) управляемости. Возникает понимание того, что «в рамках поселений осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей жизни, саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество».

Более того, в современной России весьма активно обсуждается вопрос о соотношении частно-правовых и публично-правовых начал в регулировании общественных отношений. Причем наблюдается стремление гиперболизировать частноправовые начала и придать исключительно негативную оценку публичному праву и вообще категории «публичность», связав последнюю с государственным централизмом, авторитарными и тоталитарными началами управления.

Так, по мнению С. С. Алексеева, именно частное право выражает правовой строй, основанный на свободе человека, а Гражданский кодекс есть ничто иное как «конституция гражданского общества». Между тем, как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, в нынешних условиях «предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интересов. Это - общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений (политических, профессиональных и др.)... это - коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление». Продолжая данную мысль, можно утверждать, что в самоуправленческих отношениях публичные начала сливаются воедино с частными и интеграция подобного рода создает качественно новые характеристики национального (постсоветского) правового порядка, основанного на сохранении элементов государственного управления и самоуправления территориальных сообществ.

В этом плане следует вспомнить и мнения ряда отечественных мыслителей, правоведов. Например, М. М. Агарков писал: «Власть, построенная на началах общественного служения, более совместима с индивидуальной свободой, чем свободная. частно-правовая власть. Поэтому наибольшее правовое выражение личной свободы дается такой формулой: необходимая власть - по принципу социального служения».

Достаточно близкую позицию в этом вопросе занимает представитель евразийской политико-юридической традиции Н.Н. Алексеев, который отмечает, что «когда мы говорим: “Это есть не частное, а публичное дело”, мы разумеем связь с общественными интересами и потребностями. совершенно в таком же смысле мы говорим о “частном” и “публичном” праве. Можно сказать, что в отличие от партикулярного эгоизма проявления “публичности” совпадают с тем, что называется жертвенностью, - с отказом от партикулярных элементов, с служением людям, обществу, общественному целому».

Именно такой властью, построенной на началах общественного служения и публичночастной юридической природе, должна стать формирующаяся в переходном Российском государстве система муниципальной (и шире - местной) власти. «И одной из главных ее характеристик как власти подлинно демократической, ориентированной на общественное служение, являются ее взаимоотношения с гражданином, положение человека в местном самоуправлении».

Тем не менее в рамках политико-правового аспекта исследования природы местного самоуправления в крайне неоднозначных и сложных условиях переходной государственности следует отметить следующее:

1. Местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, т.к. это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов, но это форма осуществления власти народа, публичной власти. Таким образом, муниципальная власть и власть государственная - это две взаимосвязанные в демократическом государстве формы публичной власти.

2. Эволюция постсоветского политико-правового пространства в связях институтов государственной власти и местного самоуправления вскрывает новые моменты, ставит актуальные вопросы, однако зафиксированное в Конституции РФ (местное самоуправление не входит в систему органов государства - ст. 12) не дает полной ясности о юридической и политической природе их взаимосвязей.

3. Следует согласиться с В.Е. Чиркиным, считающим, что «конституционные приоритеты в регулировании отношений органов государства и местного самоуправления будут заключаться одновременно в разделении полномочий и средств, с одной стороны, и кооперации - с другой. В низовом уровне муниципальных образований (общинном звене) соединение государства и местного самоуправления достигается тем, что лицо, избранное населением на должность мэра, утверждается правительством (министром внутренних дел) одновременно как представитель государственной власти в общине».

При этом с социально-философской точки зрения каждое политико-правовое или экономическое явление, процесс в переходной государственности определяются не только и не столько через противопоставление нового старому, но и через их взаимопроникновение и консенсус. Параллельное и синхронное сосуществование в одном экономическом и политическом пространстве носителей разных интересов и ценностей сохраняется на отдельных этапах перехода и постоянно обнаруживает себя через кризисные ситуации и конфликты.

Управление кризисами и конфликтами в этом плане является важнейшей составной частью и содержанием процесса реформирования системы. Именно здесь в прямой и открытой форме проявляется способность наличной институциональной системы решать общественные проблемы адекватными их содержанию средствами, а также проверяется, с одной стороны, соответствие декларируемых целей и программ преобразований реальным намерениям правящих политических групп и государственных институтов, а с другой - адекватность курса реформирования национальным социально-культурным и социально-экономическим устоям. «Мы знаем, как мало истинно нового творит государственная власть даже в новой истории, когда эта власть несоизмеримо сильней власти королей и князей IX и X вв., как часто веления реформаторов бессильны изменить главные устои социального строя и государственного порядка».

Однако следует обратить внимание и на такие важные для понимания реальных процессов реформирования мифологемы, как наличие «неких могучих консервативных сил», которые «только и думают о том, как бы свернуть страну с демократического пути развития», или формирование новой политической бюрократии, заинтересованной лишь в самосохранении и стабилизации сложившегося (даже антинационального) порядка властеотношений. Далее же

выстраивается незамысловатая философия «незаменимости» пореформенной власти или необходимости борьбы с этой властью во имя будущего и т.п.

В реальной же практике реформирования имеют место дефицит права и его инфляция, эскалация силовых технологий «демократического перехода» и поиск широкого «демократического консенсуса». Однако это не снижает потребности в разработке необходимых определений и доктрин для понимания того, какая модель социально-политического развития реализуется на деле. И реализуется ли на практике то, что продекларировано в качестве официальной программы реформ.

Если это к тому же еще и демократическая реформа, то необходимо соблюдение некоторых, маркирующих эту парадигму способов социально-политического развития, например: постоянная публичная артикуляция ее целей, показателей и ограничений; наличие общественного, институционально выраженного согласия с правительственным курсом реформ, периодически подтверждаемого не только тогда, когда это выгодно или удобно самой власти; коррекция курса реформ и, несомненно, формирование самоуправленческих начал, органически присущих подлинно демократическому социуму.

Лишь через равноправный и симметричный диалог различных общественно-политических сил, многомерный консенсус, гражданские инициативы и общественный контроль, формирующие условия и границы допустимого политического компромисса, демократическая реформа может стать реальностью. В противном случае, это не политическая и правовая реформа в собственном значении данного понятия, а другой, хотя и облеченный в аналогичную технологию развития, процесс, в частности, процесс административной модернизации и приспособления государственных институтов к существованию в условиях периодически ими же продуцируемого социально-политического кризиса.

Основная проблема переходной фазы в трансформации административно-командной политической системы состоит в том, чтобы сохранить функциональное назначение государственных институтов регулирования общественно-политических процессов и сделать их при этом непосредственно зависимыми от демократических институтов (в том числе и институтов самоуправления) и граждан. Совмещение в едином политико-управленческом цикле демократического волеизъявления граждан на различных уровнях организации выборной и профессиональной власти, зачастую сугубо бюрократической деятельности чиновников, должно стать альфой и омегой функционирования всех ее составных частей, даже если это не нравится политическим авторам или должностным лицам государства, склонным преувеличивать свою роль в реформационном процессе. Только актом свободного и открытого политического согласия граждан может быть одновременно легитимирована и легализована практика институциональных реформ.