Культура служащих органов власти в осуществлении социальных реформ

И. И. Бажин

КУЛЬТУРА СЛУЖАЩИХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ СОЦИАЛЬНЫХ РЕФОРМ

Социальные инновации, традиционно осуществляемые органами власти в виде административных реформ, нередко не только малоэффективны, но и чреваты значительным риском обострения антиреформенных настроений и действий в социуме.

В значительной мере это связано с невысокой культурой управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих. Многие из них не имеют достаточно четкого представления о своей роли в осуществляемых в стране инновационных социальных преобразованиях. Это утверждение подтверждается проведенными нами социологическими исследованиями.

Исследованиям подверглась особая социальная группа - государственные и муниципальные служащие различных органов власти и различных организационных структур. Общая численность обследованных составила за 2003 - 2007 гг. около 8000 человек, что обеспечивает высокую репрезентативность проведенного исследования. Особенность исследуемой социальной группы состоит прежде всего в том, что государственные и муниципальные служащие выступают в двух ипостасях: с одной стороны, они являются проводниками и исполнителями осуществляемых социальных реформ, с другой - они как граждане в полной мере испытывают на себе социальные последствия этих реформ.

В свете этого представляется целесообразным выяснение степени осознания государственными служащими их производственной культуры, особенно в случаях, когда они сами или их близкие ощущают на себе воздействие недостатков культуры в среде чиновников, которым доверено решение каких-либо житейских проблем. С этой целью в 2008 г. был проведен опрос группы государственных служащих общей численностью более 200 человек, являющихся слушателями курсов повышения квалификации.

На вопрос анкеты: «Какие из определений понятия «бюрократ», по вашему мнению, выражает подлинное лицо сегодняшнего «среднестатистического» государственного служащего?» ответы распределились следующим образом (в %):

Это синоним понятия «государственный чиновник» Человек, строго следующий разработанным правилам и предписаниям Волокитчик Бездушная, «бумажная» машина Осторожный, бездеятельный исполнитель чужой воли Человек, регулярно злоупотребляющий своим административным положением Служащий, избегающий любых нововведений

6,5 43,0 14,5 13,0 18,0 6,5 4,0

Из приведенных выше данных следует, что 43% исследуемых определили государственного служащего как «функцию», строго следующего установленным правилам. В то же время 56% предпочли охарактеризовать государственного служащего негативно.

Ответы на вопрос: «Часто ли вам приходится ощущать в своей жизни зависимость от государственных служб, чиновников?» показывают( в %):

Да, постоянно Довольно часто Когда как... Редко Никогда Затрудняюсь ответить

4,0 54,0 31,0 9,0 0 0

Как видим, ответы респондентов показывают, что подавляющее большинство из них (89%), так или иначе испытывают эту зависимость:

Представляет интерес самоидентификация государственных служащих. В ответе на вопрос: «Как вы полагаете, можно ли сегодня считать государственных служащих особым социаль-

ным слоем или кастой, служащих собственным групповым интересам?» большая часть опрошенных (55%) в той или иной мере не согласна с такой оценкой своего места в обществе. Ответы на поставленный вопрос распределились следующим образом

( в %):

Определенно да Пожалуй, да Вероятно, нет Ни в коем случае Затрудняюсь ответить

1,3 32 37 18 11,8

В то же время следует заметить, что немалая доля исследуемых (более 33%) в общем согласна с оцениванием государственных служащих как особой касты, чьи интересы не лежат в сфере забот о благосостоянии граждан, а почти 12% просто затрудняются ответить определенно.

Оценка государственными служащими эффективности их собственной деятельности, когда они (или их родственники) выступают в роли граждан, пытающихся решить какие-либо свои проблемы, представлена распределением ответов респондентов на вопрос анкеты: «Как на ваши запросы и жалобы обычно реагировали чиновники?»( в %):

Оказывали ральную помощь Решали проблему частично Обещали, но фактически ничего не сделали «Перекидывали» другим чиновникам, а те, в свою очередь, третьим и т. д. ... Отказывали без всяких оснований

13,0 39,5 18,4 10,5 5,3

Отметим, что более 50% респондентов все же считают, что в той или иной мере чиновники оказывают реальную помощь граж-

данам, в то же время немалая доля (более 34%) негативно оценивают эту деятельность государственных служащих.

Общая оценка государственными служащими особенностей культуры их управленческой деятельности отражена в ответах на вопрос: «В какой степени вы могли бы согласиться со следующими высказываниями о чиновниках, об их служебных интересах и той роли, которую они играют в нашей жизни?»( в %):

Показатели Полностью согласны В общем, согласны Затрудняетесь ответить В общем, не согласны Совершенно не согласны

Большинство из чиновников (госу-

дарственных служащих) - это те, кто

просто не нашел себя в своем деле,

в профессии по диплому 3,9 7,9 14,5 40,8 30,3

В какие бы органы государственного

(муниципального) управления мне

ни приходилось обращаться, везде

нахожу доброе отношение и взаимопо-

нимание 2,6 15,8 21,0 43,4 10,5

Все они считают себя выше других,

и если обратишься к любому из них,

он/она показывает, что его дела важ-

нее, а до тебя ему дела нет 6,5 23,7 18,4 34,2 9,2

Для любого чиновника на первом месте

стоят интересы его служебной карьеры 14,5 31,6 19,7 19,7 9,2

Есть немало чиновников, которые

искренне переживают за людей и их

нужды 13,1 48,7 20,4 11,8 1,3

Есть разные чиновники; среди них

немало и тех, кто заботится в первую

очередь о государственных и о наших

интересах - простых людей 13,1 52,6 13,1 14,5 1,3

Любой из нас, оказавшись на месте

любого чиновника, вел бы себя так же,

как и он/она 6,6 23,7 28,9 18,4 14,5

Редко кто из них имеет благие помыс-

лы; если и заведется такой, то его

сразу и «съедят», потому что не впи-

сывается в эту структуру 5,3 27,6 27,6 26,3 6,6

Окончание табл.

Показатели Полностью согласны В общем, согласны Затрудняетесь ответить В общем, не согласны Совершенно не согласны

Хождение по замкнутому бюрократиче-

скому кругу, как правило, сопровожда-

ется хамством и грубостью большин-

ства чиновников 2,6 28,9 13,2 39,5 6,6

Чиновник - это человек, очень основа-

тельно осведомленный в законода-

тельстве и строго следующий ему 13,2 35,5 14,5 25,0 5,3

Можно утверждать, что невысокая эффективность осуществляемых органами власти социальных реформ связана с использованием в практике плохо структурированных и несогласованных с социумом управленческих воздействий. Такого рода воздействия не создают управленческого цикла, обеспечивающего успешное внедрение в социальную среду осуществляемых инновационных преобразований. Поэтому возникающая необходимость нацеленности органов власти на конкретные результаты принимаемых управленческих решений, оцениваемых адекватными количественными критериями, требует использования в практике четко алгоритмизированных управленческих процедур, образующих каузальную последовательность и являющихся основой механизма повышения эффективности их инновационной деятельности.

Эту алгоритмизированную последовательность обобщенно можно представить в виде пятиэтапной технологической модели разработки и внедрения управленческих решений:

1) выявление проблемы и постановка цели с определением количественных критериев достижения результата;

2) сбор всесторонней информации, выявление ограничений и условий эффективного решения;

3) разработка альтернатив решений и выбор оптимального решения;

4) организация выполнения принятого решения;

5) контроль выполнения решения в соответствии с критериями достижения результата.

Заметим, что представленная модель осуществления управленческих решений исчерпывающе синтезирует управленческую деятельность в социальных инновационных преобразованиях. Соответствие управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих структуре компонентов указанных этапов и их содержанию, по сути, определяет эффективность социальной инновационной деятельности, осуществляемой органами власти.

В свете этого представляется необходимым проанализировать готовность государственных и муниципальных служащих к воспроизводству такой методологии, определить наличие у них необходимого уровня практических навыков в управлении социальными инновациями. Заметим, что государственные и муниципальные служащие, представляющие собой особые социальные группы, с этих позиций, по сути, не исследованы.

Исследование проводилось в период с 2003 г. по 2007 г. В течение этого времени 7807 гражданских и муниципальных служащих различных категорий и рангов повысили свою квалификацию и профессиональную переподготовку в ИПК ВВАГС, так что выборку можно считать вполне репрезентативной.

В рамках изучения дисциплины «Разработка управленческих решений» слушатели осваивали алгоритмизированную последовательность инновационной деятельности не только в теоретическом курсе, но и в процессе проведения деловых игр, позволяющих оценить практические навыки управленцев. Именно технология деловой игры, трансформирующая слушателя из объекта обучения в субъект образовательного процесса, открывает возможность изучения слушателей-управленцев, как специфической социальной группы. Такой метод социологического исследования применительно к особой социальной группе показал свою эффективность, поскольку при проведении деловой игры выполнение каждого этапа разработки управленческого решения по выбранной проблеме (обычно тесно связанной с реальной деятельностью слушателя) раскрывало потенциал управленца по соответствующему компоненту управленческой технологии инновационной деятельности. Здесь выявлялись все типичные ошибки, имеющие место в практической деятельности органов власти различных уровней, степень их профессиональной и психологической готовности к осущест-

влению социальных трансформаций, приверженность устоявшимся стереотипам и т. п.

Заметим, что в ряде случаев слушатели (студенты) в качестве первостепенных выдвигали проблемы, связанные с недостатками в организации их собственной профессиональной деятельности (невысокие зарплаты, плохо организованные рабочие места, слабая укомплектованность компьютерами и т. п.), нередко забывая, что главная их забота - социальная обустроенность людей на управляемой ими территории. Иными словами, часть работников властных структур в принципе слабо представляют свою социальную роль в управлении территорией.

Основные недостатки исследуемых в навыках реализации поэтапно алгоритмизированной последовательности разработки, принятия и внедрения управленческих решений состояли в следующем.

Этап 1. Выявление проблемы и постановка цели с определением количественных критериев достижения результата.

Здесь управленцы испытывают затруднения в четком формулировании проблемы как неудовлетворительного состояния системы по отношению к вызовам внешней среды - часто неопределенные формулировки в принципе не отражают существа проблемы (например, «демографический вопрос»: в чем, собственно, проблема?). Кроме того, проблема часто описывается вне системной связи с другими, примыкающими к ней проблемами, не устанавливаются межпроблемные связи, не оценивается значимость связей по отношению к ожидаемому результату, не выделяются существенные связи.

Еще в большей степени трудности возникают при формулировании цели (целей), направленной на решение проблемы. Чаще всего цель не формулируется как достигаемый конкретный результат, обеспечивающий решение (устранение) проблемы и перевод системы в требуемое (удовлетворительное) состояние.

Хуже всего на этом этапе управленцы справляются с определением количественных критериев оценки результата решения -измерителя, позволяющего оценить степень достижения желаемого результата. Даже в тех случаях, когда цель формулируется достаточно четко, установление требуемых критериев вызывает у действующих управленцев серьезные затруднения.

Этап 2. Сбор всесторонней информации, выявление ограничений и условий эффективного решения.

Этот этап нередко для слушателей являлся настоящим открытием, так как в структуре их деятельности такой всесторонний, системный анализ информации, относящейся к проблеме, практически не проводится. Нередко у испытуемых возникали затруднения даже в определении спектра источников, где могла бы содержаться интересующая их информация.

Трудности также возникают в выявлении условий, способствующих эффективному решению проблемы, а также в определении основных препятствий в достижении цели, в установлении причин нежелательных явлений, в анализе реально существующих ресурсов во всем их спектре.

Этап 3. Разработка альтернатив решений и выбор оптимального решения.

Здесь самым слабым местом является отыскание альтернатив, что в полной мере отражает существующую практику безальтернативного принятия управленческих решений. Большая часть слушателей-управленцев пребывает в плену стереотипов, когда выбирается вариант решения, хорошо известный и привычный. Три альтернативы (это минимум, определяемый алгоритмом деловой игры) отыскивались с трудом, при этом часть из предлагаемых альтернатив в принципе не относилась к решению обсуждаемой проблемы.

Этап 4. Организация выполнения принятого решения.

Этот этап, содержащий в качестве компонентов разработку программ реализации решения, согласование и утверждение программ, разработку планов, доведение задач до исполнителей, осуществляется управленцами более успешно, чем описанные выше. Это связано с тем, что именно этот этап в значительной мере отражает их привычные действия в реальной практике. Но и здесь имеют место типичные ошибки: программы слабо структурированы, не в полной мере отражают реализацию выбранной альтернативы решения, слабо представлен компонент «доведение задач до исполнителей». Кроме того, в этот этап включают материал, в принципе относящийся к третьему этапу - генерирование альтернатив.

Этап 5. Контроль выполнения решения в соответствии с критериями достижения результата.

Действия на этапе контроля большинство слушателей осуществляют формально, не отражая основные компоненты (установление стандартов, измерение, сравнение, коррекция). Принципиальной ошибкой является то, что контроль в подавляющем большинстве

случаев проводится лишь на уровне исполнения (т. е. четвертого этапа ), в то время как грамотный контроль должен осуществляться в первую очередь на уровне оценки степени достижения цели в соответствии с установленными критериями (т. е. первого этапа ).

Итоговые результаты проведенных исследований представлены в табл.1. Здесь в ячейках матрицы представлена доля испытуемых (по категориям служащих), в целом грамотно справлявшихся с соответствующим этапом технологии разработки управленческих решений.

Заметим, что представлены результаты исследований по наиболее многочисленным категориям слушателей.

Таблица 1

Доля слушателей, грамотно разрабатывающих этапы управленческих решений

Категории слушателей Этап 1 Этап 2 Этап 3 Этап 4 Этап 5

Государственные гражданские служащие федеральных органов власти 56 43 54 87 67

Государственные гражданские служащие субъектов РФ, в том числе:

директора департаментов, председат. комиссий, начальники отделов (или их заместители) 45 37 47 76 56

Специалисты 34 32 43 65 44

Муниципальные служащие, в том числе:

главы (зам.) городской Администрации 37 41 35 62 38

руководители отделов (зам.) городской Администрации 39 46 43 71 42

специалисты городской Администрации 33 39 39 55 37

главы ( зам.) районной Администрации 31 29 27 47 34

руководители отделов (зам.) районной Администрации 33 31 28 49 37

управляющие делами районной Администрации 33 37 37 55 35

специалисты районной Администрации 29 31 28 41 29

Продолжение табл. 1

Категории слушателей Этап 1 Этап 2 Этап 3 Этап 4 Этап 5

главы (зам.) сельской Администрации 24 22 23 36 32

специалисты сельской Администрации 22 19 20 33 29

Необходимо также отметить, что в целом немалая часть участвующих в исследовании управленцев не умеет структурировать разработку, принять, принимать и внедрять управленческие решения, а также контролировать их исполнение; содержание этапов нередко размывается, материалы различных этапов пересекаются, смещаются. Например, материалы по сбору информации (этап 2) оказываются в содержании этапа 4 - исполнения решения, в то время как эта информация, в первую очередь, необходима для разработки альтернатив решений, а на этапе реализации решения поздно собирать информацию. Впрочем, это в полной мере отражает реальное состояние дел в решении проблем действующими управленцами.

Таким образом, проведенные исследования по оценке уровня управленческой культуры государственных гражданских и муниципальных служащих различных категорий и рангов показывают, что неудачи в осуществлении социальных реформ в значительной мере связаны с нехваткой навыков грамотной разработки, принятия и внедрения управленческих решений у действующих управленцев. Нередко они объясняются также размытой самоидентификацией, нечетким пониманием служащими своего места и роли в осуществлении социальных реформ.

Данные проведенного исследования целесообразно использовать для целенаправленной профессиональной подготовки управленческих кадров, что позволит обеспечить повышение эффективности деятельности органов власти.