АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН

АСКЕРОВ Эфлетдин Садитдинович,

доктор сельскохозяйственных наук, профессор кафедры гражданского права Северо-Кавказского института (филиал) ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)» в г. Махачкале. E-mail: dozent-dgu@rambler.ru

Краткая аннотация: в данной статье дан современный анализ нормативно - правового регулирования земельной политики проводимой в Дагестане. На основе материалов земельного законодательства установлена позитивная тенденция проводимой в регионе земельной политики.

Abstract: In the article the modern analysis of normative legal regulation of the land policy carried out in Dagestan is given. On the basis of the materials of the lands legislation the positive trend of the land policy in the region is established.

Ключевые слова: Земельная политика в Республике Дагестан, нормативно-правовая база, земли отгонного животноводства, земельное законодательство, межнациональные отношения.

Keywords: Lands policy in the Republic of Dagestan, regulatory framework, land of transhumant livestock, land legislation, interethnic relations.

Земельная реформа стала важнейшим элементом структурной перестройки экономики республики, целью которой было повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения социального, инвестиционного и производственного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.

Основными направлениями региональной политики в проведении земельной реформы были следующие задачи:

- осуществление практического перехода к гарантированным Конституцией РФ и Республики Дагестан формам собственности на землю и их стабилизация посредством гарантирования прав и государственной регистрации;

- вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание регулируемого государством земельного рынка и его инфраструктуры;

- перераспределение земли и передача ее эффективным хозяйствующим субъектам;

- повышение плодородия почв и охрана земель;

- разграничение государственных земель на федеральные, республиканские, муниципальные;

- создание системы государственного кадастра и государственной регистрации прав на земельные участки и другое недвижимое имущество и

сделок с ними, проведение массовой оценки земли.

На первом этапе проведения реформы были осуществлены меры правового, организационно-управленческого, информационно-просветительского и технологического характера, которые должны привести к существенным (качественным) изменениям земельных отношений, не требующим значительных финансовых затрат, и обеспечить экономическую базу проведения следующего второго этапа.

На втором этапе проводился ряд ресурсоемких мероприятий, направленных на проведение работ по рациональному и эффективному использованию земельных ресурсов. Существовавшая система землеустройства республики подверглась существенному разрушению на первом этапе земельной реформы (1991-2000 гг.), что существенно сказалось на сельскохозяйственном землевладении, землепользовании и плодородии земель сельскохозяйственного назначения.

Правительством Республики Дагестан было принято Постановление «О порядке определения нормативной цены земли и ценового зонирования территории Республики Дагестан», которое определяло оценочные зоны, нормативную цену земли и базовые размеры арендной платы за землю в разрезе административных районов, городов республики по категориям земель и видам сельхозугодий. Были установлены повышающие коэффициенты к нормативной цене земли с учетом конкретного расположе-

ния земельного участка. Было предоставлено право администрациям районов и городов принимать решения и уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать нормативную цену земли и базовые размеры арендной платы.

Для регулирования земельных отношений использовалась система земельных платежей, включающая земельный налог, арендную плату и нормативную цену. Ставки земельного налога и арендной платы были дифференцированы в зависимости от местоположения и качества земельных участков.

Перераспределение земель затронуло практически все сельскохозяйственные предприятия, в результате чего изменилось их количество, площади землевладений и состав угодий в них. Произошли принципиальные, глубинные изменения в формах собственности на землю. Сельским и городским жителям были бесплатно переданы во владение земельные участки под сады, огороды, строительство жилья, для расширения личных хозяйств населения и организации крестьянских (фермерских) хозяйств. Практически была ликвидирована монополия государственной собственности на землю.

Несмотря на ожидаемые положительные сдвиги в эффективном использовании земельных ресурсов, по ходу первого этапе земельной реформы, площади многолетних насаждений сократились, сложилось неблагополучное положение в использовании земель сельскохозяйственного назначения. Хотя в сельскохозяйственном производстве республики важное значение имеют орошаемые земли, на которых производится 70% продукции растениеводства, в годы первого этапе реформы они использовались крайне неудовлетворительно [ 1 ].

К основным причинам низкого использования орошаемой пашни можно отнести ежегодную неготовность оросительной системы, отсутствие минимального потребного объема механической очистки, сильную засоленность орошаемых земель. Многими хозяйствами, за которыми были закреплены земли, грубо нарушался порядок их использования: хозяйства ежегодно оставляли 400-500 тыс. голов овец, участились факты вспашки пастбищ под бахчу и другие культуры, в то же время множество хозяйств не содержали овец. Отсутствие контроля за использованием пастбищных земель и рост задолженности по земельному налогу усугубляли ситуацию.

Одной из причин неэффективного использо-

вания земель сельскохозяйственного назначения было наличие, состояние и использование машинно-тракторного парка.

Проблематичным было и обеспечение хозяйств высокопродуктивными качественными семенами районированных сортов, что отрицательно сказывалось на получении высоких урожаев. В этой области ушла в тень деятельность научно-исследовательских учреждений республики и ученых, работающих в них.

Сказанное объясняет важность последующих этапов проведения реформы, ее правового обеспечения и материально-организационной поддержки.

Как отмечалось Правительством Республики Дагестан эффективность землепользования в Дагестане крайне низкая. Более 100 тыс. га пашни в Дагестане ежегодно остаются вне активного оборота, попросту говоря, брошенными. Идеология земельной реформы видится следующей: в горах необходимо восстановить сельскую культуру, сельский джамаат, а на плоскогорьях создавать современное крупное хозяйство, прежде всего на базе кооперации сельхоз производителей. С этой целью законодательным органом Республики Дагестан были приняты нормативные акты в развитие федерального законодательства.

Так, целью ФЗ №171 от 23.06.2014 года «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты РФ» в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» является упрощение порядка получения земельного участка, находящегося в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, в использование частного лица и предприятия [2].

Поэтому с 1 марта 2015 года право на получение земельного участка появилось у владельцев инфраструктурных объектов, некоторых категорий граждан, которые будут использовать землю с целью жилищного строительства или ведения хозяйства. Данные физические и юридические лица имеют право получить землю без предварительных торгов. При этом время предоставления сокращается с трех лет до трех месяцев. Кроме того, новый законопроект заменяет согласование места размещения объекта обязанностью по подготовке документации, по планировки территории и образованию соответствующих земельных участков.

Стоит отметить, что до вступления в силу поправок к Земельному Кодексу РФ, землю муниципалитета можно было получить двумя способами: без торгов (необходимо предварительное согласование места его размещения) и на торгах (без согласования). Согласно новым правилам, с 1 марта 2015 года органы местного самоуправления обязаны выставлять на торги те земельные участки, которые никем не используются. При этом процедура должна совершаться после соответствующего заявления лица. Начальная стоимость земельного участка должна соответствовать его кадастровой оценке.

Владельцы магазинов, ларьков, киосков, магазинов на «колесах» освобождаются от процедуры заключения договора аренды на занимаемые ими участки земли. Действие закона распространяется и на владельцев рекламных площадей.

К числу граждан, которые могут потребовать у муниципалитета землю для освоения, причисляются работники бюджетной сферы, учителя и врачи. Данные лица могут получить участок бесплатно и без проведения торгов. Спустя 6 лет после «работы» на участке, его можно приобрести в собственность.

Новые правила регламентируют усиление надзора в рамках земельного законодательства. Делается это для того, чтобы исключить возможность самозахвата территории. Надзор будет проводиться в отношении целого населенного пункта, а не отдельного участка земли. На лица или компанию, использующие землю без спроса, будут налагаться штрафы. К примеру, за самозахват участка юридическим лицом штраф выплачивается в размере 1,52% от кадастровой стоимости его участка. В денежном эквиваленте это порядка 100 тысяч рублей. Кроме того, чтобы избежать случаев, когда компании проще заплатить штраф, чем освободить занятый участок, в практику вводится процедура принудительного освобождения земли. Если же юридическое лицо отказывается выполнять предписание, то штраф полагается еще и за это. Стоит отметить, ранее в Земельном кодексе РФ процедура наказания за самозахват земель была многоступенчатой и сложной. Необходимо было собрать доказательственную базу, а если в нарушении было уличено юридическое лицо, то земельный участок надо было поставить в очередь на проверку на следующий год.

В рамках реализации земельной реформы Правительством Республики Дагестан было принято Распоряжение от 20 августа 2015 г. №339-р «Об ут-

верждении Программы проведения земельной реформы в Республике Дагестан на 2015-2018 годы»[3], содержащей план мероприятий на несколько лет, направленных на реализацию земельной реформы на республиканском уровне.

Согласно Распоряжению были запланированы следующие мероприятия:

- совершенствование нормативной правовой базы Республики Дагестан в области земельных отношений, в том числе принятие законов Республики Дагестан (изменение категории земель сельскохозяйственного назначения с учетом их фактического использования; формирование налогооблагаемой базы; создание условий для реализации конституционных прав граждан на землю и имущество);

- переоформление права пожизненного наследуемого владения на право собственности земельных участков, используемых гражданами для ведения личных подсобных хозяйств;

- разграничение государственной собственности на земли, подлежащие отнесению в муниципальную собственность;

- формирование земельных участков и установление на местности границ населенных пунктов, образованных на землях отгонного животноводства;

- переоформление права постоянного бессрочного пользования на право аренды земельных участков из земель отгонного животноводства;

- ликвидация задолженности по арендной плате за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Дагестан, в том числе путем проведения претензионно-исковой работы;

- проведение мероприятий по преобразованию и ликвидации сельскохозяйственных государственных унитарных предприятий, по которым ранее были приняты соответствующие решения;

- строительство, реконструкция и техническое переоснащение мелиоративных систем, проведение фитомелиоративных и культуртехнических мероприятий;

- вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемой пашни;

- создание новых и укомплектование действующих машино-тракторных станций, внедрение современных аграрных технологий, в том числе капельного орошения;

- разработка программы по повышению эффективности использования земель отгонного животноводства в Республике Дагестан

- формирование и утверждение реестра особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, которые ограничены в обороте и не могут быть приватизированы;

- проведение работ по кадастровому оформлению земельных участков, находящихся в пользовании крестьянских (фермерских) хозяйств;

- внедрение геоинформационной системы пространственных данных Республики Дагестан;

- передача земель, на которых расположены поселения на землях отгонного животноводства, из государственной в муниципальную собственность;

- приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в пользовании у сельскохозяйственных организаций.

19 марта 2016 года в Дербентском районе состоялся III форум землевладельцев Дагестана. Главным рычагом вывода республики из состояния кризиса выступает агропромышленный комплекс. В частности в Дербентский район был одним из богатейших районов, а сегодня его бюджетная зависимость составляет около 70%, а по отдельным направлениям - 87%. Анализ использования земель только в 11 ГУПах показал, что из 9,4 тыс. га пашни обрабатывается 4,2: 1,2 тыс. га передано гражданам в аренду, 4 тыс. гас не обрабатываются. Так ГУПом им Карла Маркса Дербентского р-на не используется 770 из 893 га пашни, ГУПом «Утамышский» Каякент-ского р-на не используется 820 из 1810 га. Большие площади пашни не обрабатываются в Ногайском (22,4%), Каякентском (28,1%), Кумторкалинском (53%) и в других районах.

С 1 января 2017 года вступили в силу ряд нововведений в земельный кодекс РФ, в частности они коснулись появления двух новых оснований для предоставления земельного участка без проведения торгов, списка лиц по инициативе которых проводится кадастровый учет[4].

Что касается появления двух новых оснований для предоставления земельного участка без проведения торгов, то пункт 2, ст. 39.6 ЗК РФ дополнился подпунктами 13.2 и 13.3 которые гласят что: договор аренды земельного участка находящегося в государственной или муниципальной собственности заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, изъятого для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории у физического или юридического лица,

которому такой земельный участок был предоставлен на праве безвозмездного пользования, аренды, лицу, заключившему договор о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления по результатам аукциона на право заключения данного договора в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации; земельного участка для строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур лицу, заключившему договор о комплексном развитии территории в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Уточнение списка лиц по инициативе которых проводится кадастровый учет является одним из шагов при подготовке проведения аукциона по продаже земельного участка, если до 01 января 2017 года кадастровый учет проводился по заинтересованных лиц, то с нынешнего года с соответствующими заявлениями смогут и обращаться кадастровые инженеры выполнившие кадастровые работы по образованию земельного участка, при этом каких-либо доверенностей или иных управомачивающих документов не требуется.

В многонациональной Республике данные нововведения вызвали ряд сложностей социального характера, грозящих перерасти в межнациональные конфликты.

В республиканских средствах массовой информации развернулась острая дискуссия по данному вопросу. Основанием послужило принятие в первом чтении на сессии Народного собрания Дагестана (29 декабря 2017 г.) законопроекта «О некоторых вопросах регулировании земельных отношений в Республике Дагестан» [5]. Тревогу в общественном сознании вызывает наделение главы Дагестана полномочиями, во-первых, передавать земельные участки (государственную или муниципальную собственность) юридическим лицам без проведения торгов для реализации масштабных инвестиционных проектов, во-вторых, возможности предоставлять землю для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. Недовольство дагестанские народы в большей степени демонстрируют в отношении применения данного положения к землям равнинной части Дагестана, с мотивацией игнорирования мнения местного населения, причем органы местного самоуправления низменных районов практически отстранены от разработки данной программы, отсутствует всякая координация с ними при межевании границ и определении статуса отгонных земель.

Сказанное подтверждают многочисленные судебные споры, связанные с оспариванием необходимости заключения договоров аренды отгонных земель, ранее находящихся на праве бессрочного пользования [6].

Сложившаяся в земельной сфере Дагестана ситуация закономерно ведет к усилению межнациональной напряженности, дополненная тем, что в результате политики властей последних десятилетий хозяйства горных районов республики в расчете на одного жителя имеют земли гораздо большие, чем хозяйства равнинных районов. В то же время в самих горных районах высокоурожайные террасные земли, сады, сенокосы и другие угодья, обеспечивающие жизненные потребности значительной части горского населения, заброшены и не обрабатываются. В результате в горной местности из сельскохозяйственного оборота выведено более 100 тыс. га пашни (или 42% земельного фонда), обрабатывавшихся в 70-х гг. XX в. земельного фонда[7].

21 октября 2015 г. Комитет Народного собрания Республики Дагестан по аграрной политике провел парламентские слушания по земельным вопросам, на которых обсуждались проекты республиканских законов о статусе земель отгонного животноводства и приватизации земель сельхозназначения. Кроме того, Мингосимущество Дагестана планировало до конца 2015 г. завершить подготовку кадастровой документации по 49 из 199 поселений для последующего придания им статуса населенных пунктов. Официальный статус земель отгонного животноводства может привести к незапланированным значительным последствиям: можно ожидать уменьшения населения в горных районах при его увеличении на равнине. Исходя из подушевой системы ассигнования, автоматически во много раз повышается финансирование равнинных районов, что невыгодно для горных районов Дагестана.

Не меньшую тревогу у общественности вызывает законопроект «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан». С 1 января 2018 г. предполагается начать приватизацию земельных участков сельхозназначения, но при этом исключается возможность приватизации отгонных пастбищ. При продаже земли преимущественное право покупки имеют республика и муниципальное образование, за исключением случаев продажи с публичных торгов и изъятия для государственных и муниципальных нужд [8].

Таким образом, земельная реформа 20152018, проводимая в Республике Дагестан, с одной стороны, дала толчок к освоению представителям бизнес - сообщества новых территорий, с другой - не дала гарантий владельцам малых предприятий. Юридические лица, которые выкупают землю под социально важные объекты (больницы, детские сады, культурные центры, строительство дорог) или же специальные объекты (электросети, газовые станции, коммуникации), могут быстро и без лишней волокиты получить необходимый участок. Регион в этом случае получает дополнительное развитие и становится инвестиционно привлекательным.

С другой стороны отсутствие учета многоукладного характера экономики региона и специфики хозяйствования, важность учета мнения населения, социальный характер государства, закрепленный конституционно требуют взвешенного подхода к организации отдельных мер проводимой реформы, дабы исключить развитие коррупции, рост социального напряжения, ограничение прав граждан на равный доступ к земельным ресурсам.

Изучение нормативно-правового материала и научной литературы позволило сделать следующие выводы о направлении развития земельного законодательства и преодолении пробелов правового регулирования.

В современных условиях повышение эффективности земельного законодательства невозможно в отрыве его от системы российского законодательства в целом. Создание общеправовых условий ее совершенствования - императивное условие совершенствования отрасли.

Нынешний процесс разграничения прав публичной власти на землю, порядок согласования и разрешения спорных вопросов посредством административных и судебных процедур показывает, что идущий в настоящее время форсированными темпами этот процесс разграничения закончится лишь через десятилетия, что не может быть допустимым в условиях и без того затянувшейся земельной реформы.

Кроме того, ситуация осложняется спецификой земельных отношений в отдельно взятых регионах.

Так, земельная реформа, проводимая в Республике Дагестан, стала важнейшим элементом структурной перестройки экономики республики, целью которой было повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличе-

ния социального, инвестиционного и производственного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.

С одной стороны, реформа дала толчок к освоению представителями бизнес-сообщества новых территорий, с другой - не дала гарантий владельцам малых предприятий. Юридические лица, которые выкупают землю под социально важные объекты (больницы, детские сады, культурные центры, строительство дорог) или же специальные объекты (электросети, газовые станции, коммуникации), могут быстро и без лишней волокиты получить необходимый участок (регион в этом случае получает дополнительное развитие и становится инвестиционно привлекательным), однако получение в собственность земельных участков другими

Библиография:

лицами осложнено.

Отсутствие учета многоукладного характера экономики региона и специфики хозяйствования, важность учета мнения населения, социальный характер государства, закрепленный конституционно требуют взвешенного подхода к организации отдельных мер проводимой реформы, дабы исключить развитие коррупции, рост социального напряжения, ограничение прав граждан на равный доступ к земельным ресурсам.

Проведение земельной реформы в Республике Дагестан должно быть максимально прозрачным, опираться на долгосрочное планирование развития земельных отношений, особенность землепользования на территории Республики и учитывать мнение интересов граждан.

1.Баламирзоев М.А., Мирзоев З.М-Р., Аджиев А.М., Муфараджев К.Г. Почвы Дагестана: Экологические аспекты их рационального использования. Махачкала, 2008.-303 с.

2.Федеральный закон от 23.06.2014 №171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ( с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016).

3. Распоряжение Правительства Республики Дагестан от 20 августа 2015 года №339-р «Об утверждении Программы проведения земельной реформы в Республике Дагестан на 2015-2018 годы ( с изменениями на:16.12.15).

4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (ред.от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.08.2017).

5.Закон Республики Дагестан от 29.12.2017 №116 « О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Дагестан» (принят Народным Собранием Республики Дагестан 20.12.2017).

6.Закон Республики Дагестан от 09.10.1996 №18 «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан».

7.Шахбанова М.М. Земельная реформа в Республике Дагестан: проблемы, противоречия и оценка в общественном сознании дагестанских народов //Изв. Сарат. ун-та. Нов.сер.Сер.Социология.Политология.2017.Т.17, вып.3. С.280-286.

8.Федеральный закон от 24 июля 2002 г.№101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначен //СПС Консультант Плюс). Дата обращения 27 апреля 2018 г.