К вопросу о функционировании административно-правового режима обеспечения безопасности дорожного движения в России

К ВОПРОСУ О ФУНКЦИОНИРОВАНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В РОССИИ

А.В. Здольник

В статье исследуются конституционные положения, касающиеся административно-правового режима в обеспечении безопасности дорожного движения. Административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения представлен автором как особая система административно-правовых норм. Определены составные части специального административно-правового режима обеспечения безопасности дорожного движения.

Ключевые слова: административно-правовой режим, специальный правовой режим, конституционные положения, безопасность дорожного движения, государственное управление, органы исполнительной власти, участники дорожного движения.

Административно-правовой режим

обеспечения безопасности дорожного движения - это особая система административно-правовых норм, устанавливаемых федеральным законодательством и определяющих правовой статус участников дорожного движения, обусловленный особенностями деятельности, направленной на предупреждение причин возникновения дорожнотранспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

Статистические данные, приведенные в аналитических материалах МВД России, свидетельствуют о дальнейшем росте негативных показателей аварийности на улицах и дорогах России [1]. Наличие постоянной угрозы жизни и здоровью людей, жизненно важным интересам личности, общества и государства в сфере дорожного движения обусловливает необходимость существования специального предупредительного, непрерывно действующего административноправового режима обеспечения безопасности дорожного движения.

Как уже отмечалось, многие административно-правовые режимы обусловлены спецификой определенных сфер деятельности общества, например, необходимостью недопущения негативных последствий в области дорожного движения. Такой режим предусмотрен Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и главой 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения» Кодекса об административных правонарушениях РФ 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [2].

По определению Д.Н. Бахраха, «правовой режим - это система норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов» [3]. Для более ясного понимания термина «правовой режим» Д.Н. Бахрах предлагает сравнить его с понятием правового статуса. В теории права под правовым статусом понимается совокупность прав и обязанностей, а также ответственность определенного субъекта права относительно разных объектов, а значит, система правовых норм, регулирующих правовое положение. А правовой режим - система норм, регулирующих правоотношения разных субъектов по поводу определенного объекта, т. е. это систематизация норм по признаку объекта. Таким образом, в юриспруденции возможен как статутный подход, так и режимный подход, т. е. систематизация норм по признаку субъекта и объекта [4].

Правовой режим призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, показывая путь к подобному результату и способ, ведущий к нему. Правовой режим соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями, и обеспечивает правовое регулирование определенной группы общественных отношений. Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. С. С. Маи-лян считает, что функционирование любой социальной организации протекает в своеобразных режимах, содержанием которых яв-

ляется некая совокупность нормативно-урегулированных правил, сформулированных в форме дозволений, запретов и регламентов, которым должны неукоснительно следовать субъекты управленческих отношений [5].

В отрасли административного права действуют различные правовые режимы, каждый из которых представляет собой правовой институт, направленный на урегулирование определенной группы правоотношений в сфере государственного управления, содействующий оптимальному использованию конкретных объектов.

Следует согласиться с С.Д. Хазановым относительно того, что в современной российской правовой системе административноправовой режим пока не стал общим режимом деятельности органов исполнительной власти [6].

В юридической литературе сформулирован ряд определений того, что понимается под административно-правовым режимом. Ю.Н. Старилов под административно-правовым режимом понимает порядок осуществления правового статуса как физических, так и юридических лиц в административно-правовой сфере [7]. Режимы зависят от статуса и его обновления, от организационно-правовой формы, от качества деятельности по оказанию услуг, от локальных актов. В.В. Ласточкин определяет административно-правовой режим как совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном строго ограниченном участке государственного управления [8].

Таким образом, административно-правовой режим определяет правила поведения субъектов права, порядок реализации их прав и законных интересов в определенных ситуациях в сфере государственного управления с целью обеспечения безопасности личности, общества, государства.

В целях обеспечения функционирования объектов, представляющих повышенную

общественную опасность или имеющих важное государственное значение; определения порядка реализации прав и обязанностей; установления порядка пользования предметами, представляющими повышенную опасность; создания условий для эффективной деятельности органов исполнительной власти, результативного осуществления ими контрольных, надзорных, регламентационных полномочий создаются специальные административно-правовые режимы, одним из которых является административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения.

Однако некоторые авторы не относят административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения к числу специальных режимов. В правовой литературе высказаны различные взгляды о понятии специального административноправового режима. В одном случае - это совокупность мероприятий временного характера [9], в другом - специальные административно-правовые меры, которые применяются при чрезвычайных обстоятельствах, в целях усиления охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности [10].

Вместе с тем следует согласиться с теми авторами, которые под специальным правовым режимом понимают особое состояние упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное практическое осуществление требований законности, обусловившей создание специально уполномоченных органов, издание специальных нормативных правовых актов и применение усиленных мер охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности [11].

В этой связи обоснованным представляется понимание административно-правового режима обеспечения безопасности дорожного движения как специального режима.

Специальный административно-правовой режим безопасности дорожного движения характеризуется наличием особых статусов участников дорожного движения, специальных средств правового регулирования общественных отношений, складывающихся в дорожно-транспортном комплексе. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности дорожного движения в системе исполнительной власти об-

разуются специальные государственные органы, соответствующий механизм контроля и надзора. Обеспечение режима безопасности дорожного движения гарантируется общими и специальными или юридическими гарантиями. В качестве юридической гарантии выступает административно-правовой способ обеспечения режима безопасности дорожного движения.

Поэтому административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения является гарантом законности в сфере его применения, т. к. предусматривает не только порядок реализации прав граждан, но и содержит гарантии осуществления этих прав. Целью административно-правового режима обеспечения безопасности дорожного движения является стабильный процесс перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, который достигается посредством защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.

Необходимость существования административно-правового режима обеспечения безопасности дорожного движения базируется на следующих конституционных положениях.

Прежде всего это ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусматривающая, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Тем самым на уровне Конституции РФ сформулирован один из важнейших признаков административно-правовых режимов: ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях, прямо указанных Конституцией РФ.

В судебной практике возникал вопрос о соответствии Конституции РФ п. 3 ст. 15 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения», согласно которому допуск транспортных средств, предназначенных для участия в дорожном движении на территории Российской Федерации, за исключением транспортных средств, участвующих в международном движении или ввозимых на территорию Российской Федерации на срок не более шести

месяцев, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации путем регистрации транспортных средств и выдачи соответствующих документов; регистрация транспортных средств без документа, удостоверяющего их соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения, запрещается, ввиду нарушения права собственности на транспортное средство и противоречия ст. 8 (ч. 2), 17 (ч. 1), 19, 35 (ч. 1, 2 и 3) и 55 (ч. 3) Конституции РФ. Как правильно указал Конституционный суд РФ, отнесение транспортных средств к источникам повышенной опасности обусловливает необходимость установления для них особого административно-правового режима в целом и специальных правил их допуска к эксплуатации в частности. Именно поэтому п. 3 ст. 15 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», связывая допуск транспортного средства к эксплуатации с его регистрацией и выдачей соответствующих документов, запрещает регистрацию без документа, удостоверяющего соответствие транспортного средства установленным требованиям безопасности дорожного движения, что не может рассматриваться как нарушение и ограничение конституционных прав и свобод граждан [12].

В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» действенность режима обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации достигается посредством установления полномочий и ответственности субъектов управления и участников дорожного движения, координации их деятельности, разработки и утверждения правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов, организации дорожного движения, материального и финансового обеспечения, организации подготовки водителей транспортных средств и обучения граждан правилам безопасности движения, медицинским обеспечением, обязательной сертификацией, лицензированием деятельности, связанной с обеспечением безопасности дорожного движения, страхованием на транспорте, осуществлением государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных доку-

ментов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В основе административно-правового режима обеспечения безопасности дорожного движения лежат правовые нормы, регулирующие права и обязанности участников общественных отношений, устанавливающие технические требования к элементам уличнодорожной сети, техническому состоянию транспортных средств, определяющие компетенцию государственных органов, осуществляющих управление в сфере дорожного движения, устанавливающие ответственность участников общественных отношений в рассматриваемой сфере. В сфере безопасности дорожного движения установлены жесткие процедуры регистрации и проведения государственного технического осмотра транспортных средств (допуска транспортных средств к эксплуатации) [13-15], допуска водителей к управлению транспортными средствами, осуществления административного надзора, формирования информационных потоков о состоянии безопасности дорожного движения и т. д. Административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения тесно соприкасается, часто даже переплетается с административно-правовым режимом лицензирования отдельных видов деятельности в транспортно-дорожном комплексе, режимом обязательного и добровольного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, режимом обязательной сертификации транспортных средств, запасных частей и комплектующих и многими другими.

Обобщая сказанное на основе теоретического и практического анализа специфики административно-правового режима обеспечения безопасности дорожного движения целесообразно сформулировать обоснованные в процессе рассуждений выводы.

1. Правовой режим - это особый порядок правового регулирования, закрепляющий совокупность юридических и организационных средств, применяемых для установления правового статуса объекта воздействия и направленный на обеспечение его устойчивого функционирования.

2. Под административно-правовым режимом понимается совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечи-

вающих порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном строго ограниченном участке государственного управления.

3. Специальный правовой режим - это особое состояние упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное практическое осуществление требований законности, обусловившей создание специально уполномоченных органов, издание специальных нормативных правовых актов и применение усиленных мер охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

4. Административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения представляет собой особую систему закрепленных в законодательстве административно-правовых норм и необходимых организационных управленческих мероприятий, определяющих правовой статус участников дорожного движения и порядок его реализации, обусловленный особенностями деятельности, направленной на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

5. Специальный административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения состоит из легализующих, функциональных и контрольно-надзорных режимов.

6. Важным средством соблюдения административного режима обеспечения безопасности дорожного движения является установление ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения.

1. Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2006 году. Аналитические материалы. М., 2007. С. 31.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 дек.

3. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 410.

4. Попова Н.Ф., Попова Н.Н. Специальные административно-правовые режимы: монография. М., 2008. С. 7.

5. Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью. М., 2002. С. 14-15.

6. Хазанов С.Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России: сб. статей. М., 2003. С. 174-178.

7. Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 35-38.

8. Ласточкин В.В. Административно-правовые режимы и охрана Государственной границы. М., 1999. С. 55-56.

9. Маилян С. С. О классификации административно-правовых режимов // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2004. С. 124.

10. Попова Н.Н. Об административно-правовых режимах // Закон. 2003. № 10. С. 124.

11. Маринец В.П. Правовой режим безопасности дорожного движения и роль органов внутренних дел в его обеспечении: дис. ... канд. юр. наук. СПб., 2000. С. 12.

12. Определение Конституционного Суда РФ от 16.01.2007 г. № 127-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аринина Алексея Федоровича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 статьи 15 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» и подпунктом «з» пункта 12 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Мини-

стерства внутренних дел Российской Федерации» // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. 2007. № 9.

13. Постановление Правительства РФ от 14.07.2006 г. № 431 «О проведении государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных военными автомобильными инспекциями (автомобильными службами)» // Российская газета. 2006. 22 июля.

14. Постановление Правительства РФ от 19.02.2002 г. № 117 «О порядке проведения государственного технического осмотра тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним, зарегистрированных органами государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 27 февр.

15. Постановление Правительства РФ от 31.07.1998 г. № 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. 1998. 11 авг.

Поступила в редакцию 18.09.2008 г.

Zdolnik A.V. On the issue of functioning of administrative-legal procedure of road traffic safety in Russia. In the article the constitutional situations concerning administrative - legal mode in road movement safety are investigated. The administrative - legal mode of road movement safety is submitted by the author as a special system of the administrative - rule of law. The components of a special administrative - legal mode of a safety of road movement are determined.

Key words: administrative-legal procedure, special legal regime, constitutional regulations, traffic safety, public management, executive bodies, participants of road traffic.