Основные уровни реализации правотворческой политики в современной России

А.П. Мазуренко

ОСНОВНЫЕ УРОВНИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В

СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Актуальность исследования основных уровней реализации правотворческой политики определяется тем, что сформулированные в Конституции страны принципы российского федерализма предоставили широкое поле для самостоятельной правотворческой деятельности субъектов Федерации и муниципальных образований. Это положение породило весьма многообразную и противоречивую практику правотворческого процесса на всех уровнях управления, что свидетельствует об отсутствии скоординированной правовой политики государства на столь важном направлении его общего развития.

Такое состояние дел диктует необходимость изучения особенностей, выявления сущности и разработки основных направлений правотворческой политики на всех уровнях ее реализации. Без этого невозможно ни эффективное правотворчество, ни последовательное применение правовых актов, в то время как практика государственного реформирования последних лет наглядно показала, что решение проблем правотворчества является важным условием успешного строительства демократического правового государства и становления подлинно гражданского общества в нашей стране.

Учитывая актуальность, общетеоретическую значимость и комплексный характер рассматриваемой в настоящей статье проблемы, следует отметить, что данная тема в части ее специальной проблематики еще не нашла своего должного освещения в отечественной научной литературе. На сегодняшний день существуют лишь единичные публикации, посвященные этому важному явлению российской правовой действительности [1, с. 180-204; 2; 3].

Одной из первых к исследованию проблем правотворческой политики обратилась в своих работах С.В. Поленина. Так, в частности, она отмечает, что между правотворческой политикой и законодательной (правотворческой) деятельностью существуют тесная связь и взаимозависимость. Правотворческая политика выступает как единый политико-правовой фактор (движущая сила) правотворческой деятельности, направленный на ее всестороннее совершенствование и развитие. В организационном аспекте действие политико-правового фактора законодательной деятельности выражается в функционировании различных элементов правовой системы, в первую очередь, системы органов государственной власти. По мнению ученого, эти органы и формируют правотворческую политику, которая, какие бы субъекты ни участвовали в ее образовании, всегда остается политикой государственной [1, с. 183].

На наш взгляд, с данной точкой зрения можно согласиться лишь отчасти. В демократическом обществе круг субъектов правотворческой политики достаточно широк. Это и население, непосредственно участвующее в правотворчестве путем проведения референдумов и свободных выборов, это и различные общественные объединения и организации, это и судебные органы, и представительные органы местного самоуправления и т.п. Поэтому говорить о том, что правотворческая политика всегда остается государственной, т. е. проводимой исключительно государственными органами, можно только в отношении законотворчества, но не правотворчества в целом, как деятельности, осуществляемой всеми перечисленными выше субъектами политики.

На наш взгляд, правотворческая политика как один из основных видов правовой политики призвана создавать условия для эффективной правотворческой (в т.ч. законотворческой) деятельности, участвовать в определении ее стратегических целей и решении тактических задач. Основываясь на этом, под правотворческой политикой мы понимаем научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и негосударственных структур, направленную на определение стратегии и тактики правотворчества на различных уровнях общественной организации.

В этой связи необходимо отметить, что среди видов такой политики в литературе выделяются законотворческая и подзаконная (нормотворческая), текущая и перспективная, позитивная и негативная правотворческая [2, с. 120]. Можно говорить также об отраслевой правотворческой политике и о правотворческой политике применительно к различным сферам деятельности или в отношении тех или иных категорий граждан. Важным основанием классификации правотворческой политики является видовое деление в соответствии с уровнями ее организации, где можно выделить федеральную, региональную и муниципальную правотворческую политику.

Важная роль правотворческой политики, осуществляемой на федеральном уровне, объясняется ее непосредственным воздействием на процесс создания актов, имеющих «верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). Эффективность правотворческой деятельности как главного показателя успешности правотворческой политики необходимо оценивать с позиций соответствия законодательного регулирования общественным интересам и потребностям. При этом должны использоваться следующие критерии: 1) качество законодательного регулирования;

2) своевременность конкретных изменений законодательства; 3) согласованность законодательного регулирования с иными действиями государственной власти, направленными на его исполнение.

К сожалению, в настоящее время существенные недостатки выявляются по всем вышеназванным критериям. Наряду с отсутствием полноценной правотворческой политики на федеральном уровне они приводят к тому, что российское законодательство нередко отличается неполнотой и одновременно избыточностью (отсутствует ряд законов, прямо предусмотренных Конституцией РФ и иными федеральными законами; в то же время отдельные федеральные законодательные акты не являются законами в строгом смысле слова (это, скорее, индивидуальные акты и разовые решения распорядительного характера). Для законодательства РФ также характерны нестабильность (в среднем каждый шестой из принятых с 1994 года федеральных законов претерпел изменения, при этом в большинстве случаев необходимость изменений обосновывается их инициаторами тем, что действующим законом не учитываются значимые особенности регулируемой ситуации), многочисленные противоречия и несогласованности (в ряде законов прямо указано на несоответствие иным законодательным актам. Формула «Впредь до приведения законов и иных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с... (настоящим законом) законы и иные нормативные правовые акты... применяются постольку, поскольку они не противоречат (настоящему закону)» стала обычной), дублирование нормативного материала.

В рамках научно обоснованной правотворческой политики вполне возможно решить задачу создания необходимых условий для полноценной законодательной работы федерального парламента. В первую очередь это относится к обеспечению участников законодательного процесса информацией, необходимой для подготовки и рассмотрения законопроектов, выделения достаточного времени на оценку возможных вариантов, выработку и принятие решений. В целях обеспечения условий для плодотворной законотворческой деятельности депутатов Г осударственной думы и членов Совета Федерации необходимо решить вопросы совершенствования экспертной и аналитической поддержки их работы. В существенном упорядочении нуждается и планирование законоподготовительной работы Государственной думы и Совета Федерации. Значительным является и вопрос об обязательности рассмотрения Государственной думой всех внесенных на ее рассмотрение законопроектов. Принять корректное решение по каждому внесенному законопроекту и выделить силы и время на работу с потенциальными законами возможно только при условии введения системы отбора законопроектов [4, с. 5-10].

Характеризуя региональную правотворческую политику, следует сказать, что это достаточно новое понятие для российской правовой действительности. Она включает в себя, с одной стороны, научно обоснованную, системную и планомерную деятельность, прежде всего, государственных органов (парламентов) субъектов Федерации, направленную на создание необходимых условий для эффективного правотворчества. С другой стороны, выступает важнейшим средством управления территориями, с помощью которого формируются стратегия и тактика их правового развития.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ осуществляют народное представительство и реализуют законодательные функции, принимая конституции, уставы, законы и другие нормативные акты, являясь при этом главными носителями законодательной компетенции, а также основными субъектами региональной правотворческой политики.

В этой связи остановимся лишь на некоторых, имеющихся у региональных парламентов проблемах. Это, прежде всего, нерешенность вопросов ответственности депутатов за качество своей работы, отсутствие перспективного планирования и системности регионального законодательства, «мелкотемье», все еще недостаточное внимание к использованию научного потенциала в работе над законопроектами, низкий профессионализм депутатов и слабая информационная обеспеченность законотворческой деятельности, а также многие другие, общие для большинства субъектов Российской Федерации, недостатки.

Все это свидетельствует о необходимости привлечения инструментов правотворческой политики к региональному законодательному процессу. В первую очередь, более активному участию ученых в работе по подготовке законопроектов. Такая работа должна заключаться: в разработке проектов региональных

законодательных актов, проведении научного анализа и комплексной научной экспертизы проектов нормативных правовых актов субъекта Федерации, организации научной экспертизы проектов федеральных законов, направляемых на обсуждение в региональные парламенты, проведении научного аналитического мониторинга и оценке эффективности реализации действующего законодательства субъекта Федерации, подготовке предложений по дальнейшему совершенствованию регионального законодательства и приоритетным направлениям правотворческого процесса, разработке научноаналитических и методических материалов по вопросам законотворчества.

Важными направлениями этой деятельности являются также: повышение информационной и технической оснащенности региональных парламентов; глубокое и детальное исследование и учет общественного мнения и общественных интересов путем вынесения проектов региональных законов на всеобщее обсуждение; усиление межпарламентского сотрудничества и проведение сравнительных исследований правового регулирования сходных проблем в других регионах; совершенствование практики планирования и прогнозирования регионального законодательства, а также обеспечение действенного парламентского контроля за его соблюдением.

Говоря о муниципальной правотворческой политике, следует отметить, что это, пожалуй, самое малоисследованное явление современной российской правовой жизни. Его специфика заключается в том, что правотворчество органов местного самоуправления, в соответствии с нынешней Российской Конституцией, не является государственной деятельностью или деятельностью органов государственной власти в правотворческой сфере. Вместе с тем муниципальное правотворчество обязано находиться в рамках действующего федерального и регионального законодательства, обладая в то же время определенной долей самостоятельности в правовом регулировании вопросов местного значения.

На наш взгляд, можно раскрыть сущность муниципальной правотворческой политики как функцию по созданию необходимых условий для выявления воли местного сообщества и формированию в соответствии с ней властных нормативно-правовых предписаний и, как следствие, закреплению этих предписаний в нормативных актах местного самоуправления. Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления имеют своей задачей непосредственное решение повседневных, наиболее важных для населения вопросов, улучшение условий жизни граждан. Ведь сущность местного самоуправления заключается в обеспечении самостоятельного решения вопросов местного значения, а Конституция РФ гарантирует самостоятельное решение населением вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления (ст. 130). Именно на муниципальном уровне граждане устанавливают правила поведения, прежде всего, для самих себя, а не для других. Поэтому местное нормотворчество целесообразно и необходимо в силу того, что на уровне местных сообществ пространство правовой регламентации сокращается до обозримых пределов. Одновременно законодательная власть государственного уровня разгружается для выполнения уже не оперативных, а стратегических задач.

Подводя итог сказанному, хотелось бы отметить, что в рамках настоящей статьи мы не ставили задачу полноценного освещения проблем, существующих на всех уровнях реализации правотворческой политики. Нашей целью было обозначить проблему и предложить лишь некоторые из возможных путей ее научного решения. Вместе с тем в качестве общего вывода хотелось бы подчеркнуть, что только активное участие граждан в процессе правотворчества является условием формирования эффективной правотворческой политики как реального средства государственного и муниципального управления, поскольку только в этом случае можно выявлять, действительно, важные, насущные общественные потребности и регулировать их с помощью правовых актов. Лишь при таком подходе возможно формирование осознанного и ответственного отношения граждан к решению государственных и общественных проблем, повышению их политической активности и тем самым - становлению гражданского общества.

Литература

1. Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003.

2. Исаков Н. В., Мазуренко А. П. Правотворческая политика: общетеоретический аспект / Под ред. А.В. Малько. М., 2005.

3. Мазуренко А.П. Региональная правотворческая политика / Под ред. А.В. Малько. Ставрополь, 2006.

4. Савельева Е. М. Проблемы совершенствования законодательной деятельности в России на федеральном уровне // Государство и право. 2001. № 9.