Понятие аттестации государственных гражданских служащих

- неудовлетворительный контроль за состоянием технической и технологической безопасности;

- серьезные нарушения требований норм и правил безопасного ведения работ;

- принятие неверных решений специалистами и исполнителями работ;

- старение оборудования.

Таким образом, аварии происходят в основном из-за недопустимо изношенного оборудования, некачественного или несвоевременного выполнения работ по его обслуживанию, иногда непродуманных проектных и технических решений, в ряде случаев - в результате низкой технологической и трудовой дисциплины, а также не всегда эффективного осуществления подготовки и переподготовки специалистов для производственных объектов. Явно недостаточна и роль науки в области обеспечения промышленной безопасности.

Следовательно, обобщая все вышеизложенные причины, можно сделать вывод, что основная причина высокой производственной аварийности

- низкая эффективность управления промышленной безопасностью.

Перечень обстоятельств, подлежащих установлению и доказыванию, свидетельствует о том, что установление места, объекта, причин аварийных взрывов, а также причиненного ущерба может быть осуществлено при использовании субъектом доказывания специальных знаний специалиста и эксперта.

УДК 343.9:336.11

Е.П. Поплавская

ПОНЯТИЕ АТТЕСТАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

Рассмотрены понятие, цель, содержание и признаки аттестации государственных гражданских служащих в РФ.

Существенные изменения, происходящие в настоящее время в институте государственной гражданской службы в результате проводимых административной реформы и реформы государственной службы, заставляют вновь вернуться к содержанию понятия аттестации государственных гражданских служащих, рассмотреть его с различных позиций, а также определить его правовые последствия.

Федеральные нормативные акты не содержат понятия аттестации государственных гражданских служащих, но указывают, что она проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой

должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.

Рассмотрим первоначально некоторые определения аттестации, приводимые в юридической и иной литературе.

В соответствии с толковым словарем, аттестовать означает дать отзыв, характеристику, рекомендацию кому-нибудь; присвоить звание; оценить чьи-нибудь знания1. В.И. Даль поясняет, что аттестовывать — означает делать отметку или надпись о службе, поведении, способностях и пр., отзываться, свидетельствовать2.

Большая советская энциклопедия характеризует аттестацию как определение квалификации, уровня знаний работника или учащегося; отзыв о его способностях, деловых и иных качествах3.

Как указывает аналитический словарь-справочник, аттестация (от латинского attestation — свидетельство) вообще понимается в двух смыслах:

1) определение квалификации, уровня знаний работника или учащегося, качества продукции, рабочих мест, уровня деятельности учреждения;

2) отзыв о способностях, знаниях, деловых и других качествах какого-либо лица; характеристика.

Непосредственно аттестация государственного служащего (certification of civil servant, agent) в России проводится для определения уровня его профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда4.

В научной литературе содержатся различные точки зрения по данному вопросу.

Достаточно большое внимание вопросам аттестации государственных служащих уделяет Ю.Н. Старилов. Под аттестацией государственных служащих он понимает деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной научно обоснованной процедуры в целях выявления степени соответствия служащего занимаемой должности производит оценку деловых, личных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов его служебной деятельности, результатами которой становятся оценка и рекомендации аттестационной комиссии по улучшению труда как аттестуемого лица, так и аппарата всего государственного органа5.

1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. — М., 1998. — С. 31.

2 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: избранные статьи / Под ред. Л.В. Беловинского. — М., 2004. — С. 53.

3 БСЭ. Т. 2. — М., 1970. — С. 409.

4 Халипов В.Ф,, Халипова Е.В. и др. Власть. Политика. Государство и государственная служба: Аналитический словарь-справочник. — М., 2006. — С. 27.

5 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. — М., 2002. — С. 134.

Таким образом, автор понимает под аттестацией, прежде всего, деятельность, которая раскрывается в полном объеме только при эффективном функционировании ее механизма. Данная деятельность состоит из трех элементов:

1) субъекта, который проводит оценку деловых и личных качеств работника (аттестационная комиссия);

2) объекта — работника, подлежащего аттестации;

3) аттестационных процедур, т. е. системы последовательных действий по осуществлению аттестации.

В отличие от Ю.Н. Старилова, A.B. Куракин и A.A. Савостин понимают под аттестацией непосредственно административно-правовую процедуру по оценке профессионального соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности, направленную на совершенствование государственной службы и развитие внутреннего потенциала аттестуемого, обязывающую по итогам принять установленные законодательством административно-правовые меры, что способствует эффективному развитию профессионального и личностного потенциала кадров1.

Ноздрачев А.Ф. под аттестацией в системе государственной службы понимает государственную проверку деловой квалификации служащего в целях определения уровня его профессиональной подготовки и соответствия занимаемой государственной должности, а также решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга), в т. ч. очередного. Он отмечает, что аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности государственного органа по подбору, повышению квалификации и расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и повышению эффективности их деятельности . Так же, как проверку соответствия государственно служащего занимаемой должности, понимают аттестацию государственных служащих и такие авторы, как А.Ф. Нуртдинова, Г. Хныкин и другие.

В частности А.Ф. Нуртдинова отмечает, что в ходе аттестации оцениваются знания работника, профессиональные навыки, опыт, качество работы (эффективность трудовой деятельности, достижение поставленных задач и конкретных результатов и т. п.). В результате проведенной проверки делается вывод о соответствии (несоответствии) работника занимаемой должности (выполняемой работе) .

Данное определение нельзя признать верным в силу терминологической неточности. Автор объединяет понятия «государственный служащий»

1 Куракин A.B., Савостин A.A. Процедуры, обусловленные прохождением государственной гражданской службы Российской Федерации // Право и политика. — 2004. — № 8. — С. 32.

2 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учеб. для подготовки государственных служащих. — М., 1999. — С. 381.

3 Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / А.Ф. Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова и др. — М., 2005. —С. 317.

и «работник». На данное несоответствие указывает A.A. Гришковец1. Автор отмечает, что административисты довольно часто употребляют в отношении государственной службы терминологию трудового законодательства. Обычным делом является употребление таких терминов, как «работник», «работодатель», «поступление на работу» и многих других . Он указывает на необходимость исключения данной терминологии из употребления в отношении государственной службы и государственных служащих, ссылаясь, в том числе, на то обстоятельство, что трудовые отношения складываются в сфере частного права, тогда как административные, и, прежде всего, отношения государственной службы, — в сфере публичного права. Полагаем необходимым согласиться с данным утверждением в силу убежденности о принадлежности института государственной службы непосредственно к отрасли административного права.

Данная убежденность основывается на том, что в свете административной реформы и принятия новых федеральных законов, регулирующих государственную службу, можно утверждать, что ее регулирование осуществляется административным законодательством и находится в сфере действия административного права. Данное утверждение, в частности, согласуется со ст. 73 Федерального закона № 79-ФЗ от 07 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которой федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом . Таким образом, трудовое законодательство применяется к государственной гражданской службе только субсидиарно.

Хныкин Г. полагает, что аттестация, как явление, связана с проверкой соответствия работника, организации или места приложения труда установленным требованиям4. То есть автор понимает аттестацию в широком смысле, не только как оценку работников, но и как оценку самой организации или рабочего места. Необходимо оговориться, что и данный автор рассматривает аттестацию как правовой институт трудового, а не административного права, поэтому и применяет терминологию (работники) трудового права. При этом сам автор указывает, что аттестация носит межотраслевой характер, ее нормы не включены ни в одну из традиционных отраслей права, хотя они «обслуживают» несколько, и, прежде всего, трудовое, государственное, аграрное право, т. е. те отрасли, которые в предмет правового регулирования включают отношения, связанные с регулирова-

1 Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: учеб. курс. — М., 2003. — С. 32-51.

2 Гришковец A.A. Указ. работа. — С. 46-47.

3 Российская газета. — 31 июля 2004 г. — С. 13.

4 Хныкин Г. Аттестация работников: нормативные акты и практика их применения // Трудовое право. — 1999. — № 4. — С. 11.

нием труда работников1. Конечно, согласиться с такой точкой зрения весьма сложно. Ибо, как указывалось выше, государственная служба вообще, и регулирование отношений государственных служащих в частности, лежит в сфере административного права, и исключение его из приведенного перечня отраслей российского права, регламентирующих институт аттестации, является неверным. Но здесь необходимо уточнить, что административное право регламентирует лишь институт аттестации государственных служащих, тогда как аттестация служебных мест (в понимании трудового права, как аттестация рабочих мест) осталась неурегулированной служебным законодательством, а, следовательно, и за рамками административного права. В данном случае трудовое право подлежит применению к служебным отношениям субсидиарно.

С учетом действующего законодательства2, в том числе регламентирующего аттестацию рабочих мест3, действительно необходимо делать оговорку и определять аттестацию как широкое и как узкое понятие. Так, в частности, в соответствии со ст. 209 ТК РФ4 аттестацией рабочих мест по условиям труда признается оценка условий труда на рабочих местах в целях выявления вредных и (или) опасных производственных факторов и осуществления мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда.

Для того чтобы дать наиболее полное и верное понятие аттестации государственных гражданских служащих, необходимо определить ее существенные признаки. К таковым, на наш взгляд, необходимо отнести:

1) аттестация является обязательной процедурой для каждого государственного служащего (за исключением отдельных категорий служащих, установленных Законом), т. е. непрохождение данной процедуры в установленный срок является нарушением служебной дисциплины и рассматривается как дисциплинарный проступок, который влечет наложение на государственного служащего дисциплинарного взыскания;

2) является государственной процедурой. Она проводится в государственном органе, с которым у государственного служащего заключен служебный контракт или в другой, как правило, специализированной для это-

1 Хныкин Г. Аттестация работников: нормативные акты и практика их применения // Трудовое право. — 1999. — № 4. — С. 11.

2 См., напр., Приказ Росстроя № 323 от 22.10.2007 г. «Об аттестации государственных экспертов» / опубликован не был, который регламентирует порядок проведения аттестации государственных экспертов в области государственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий; Письмо Минобрнауки № 01-410/08-01 от 28.09.2007 г. «О проведении государственной итоговой аттестации выпускников IX и XI (XII) классов общеобразовательных учреждений Российской Федерации в традиционной форме в 2007/2008 учебном году» / Официальные документы в образовании. — 2007. — № 30. — октябрь.

3 Напр., ст. 6, 209, 210, 212, 216.1, 219 ТК РФ / СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3, Постановление Минтруда РФ от 14.03.1997 г. № 12 «О проведении аттестации рабочих мест по условиям труда» / Бюллетень Минтруда РФ. 1997. № 5; Постановление Губернатора Магаданской области от 16.07.2001 г. № 150 «О неотложных мерах по проведению аттестации рабочих мест, снижению профессиональной заболеваемости и производственного травматизма на предприятиях области» / Магаданская правда. — 24.07.2001. — № 110 (18828) и др.

4 Трудовой кодекс РФ / СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

го организации. Как указывает В.М. Манохин, итоги аттестации утверждаются государственным органом, то есть государством. Они приобретают юридическое, т. е. обязательное значение как для государственного служащего, так и для государства, в данном случае в лице тех его структур, с которыми находится в государственно-служебных отношениях служащий1;

3) объектом проверки является теоретические, практические знания и навыки служащего по занимаемой должности, а также его личностные качества, имеющее значение для прохождения государственной службы;

4) осуществляется периодически — один раз в три года (очередная), а внеочередная — в иные периоды, но реже установленных для очередной аттестации;

5) осуществляется специально создаваемыми для этого аттестационными комиссиями;

6) используются разнообразные формы проведения аттестации. При этом в Законе данные формы не определены. Этот вопрос находится в ведении государственных органов, в которых проводится аттестация. Практика показывает, что чаще всего аттестация проводится в трех формах: собеседования, экзамена (с экзаменационными билетами) и тестирования. При проведении экзамена в билеты, как правило, включается три блока вопросов: на знание Конституции РФ, ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и по специфике работы аттестуемого государственного служащего;

7) результатом аттестации является продолжение, изменение или прекращение служебного контракта, которое может сопровождаться прохождением переподготовки, повышения квалификации, стажировки или получением дополнительного образования2 гражданским служащим, а также изменение условий оплаты его труда.

Подходя к понятию аттестации государственных гражданских служащих, необходимо выделить и цели ее проведения. Закон лаконично указывает на цель определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности. В Указе Президента РФ № 110 от 01.02.2005 г. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» установлено, что аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы, повышению профессионального уровня служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей в государствен-

1 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. — М., 1997. — С. 179.

2 Указ Президента РФ «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» № 1474 от 28.12.2006 г. / СЗ РФ. — 01.01.2007. — № 1 (ч. 1). — Ст. 203.

3 СЗ РФ. — 07.02.2005. — № 6. — Ст. 437.

ном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

Ученые выделяют и иные цели аттестации. Так, В.М. Манохин указывает, что кроме проверки соответствия служащего занимаемой должности аттестация преследует и более конкретные цели: определить перспективы роста аттестуемого лица, стимулировать служащего к повышению уровня своей квалификации. В целом аттестация способствует улучшению всего дела подбора кадров и совершенствованию службы1.

Ю.Н. Полетаев полагает, что аттестация гражданских служащих призвана также способствовать повышению эффективности управленческого труда и развитию творческой инициативы; обеспечению социальной защищенности гражданских служащих; решению вопроса о повышении гражданского служащего в должности2.

Ю.Н. Старилов выделяет и такие цели аттестации государственных служащих, как:

- соблюдение на практике принципов государственной службы;

- обеспечение законности в системе функционирования государственной службы;

- применение к государственному служащему мер ответственности и стимулирования; повышение дисциплины и ответственности;

- поддержание стабильности государственной службы;

- предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией в системе государственной службы3.

На наш взгляд наиболее рациональным будет выделение следующих целей аттестации:

1. Определение соответствия государственного гражданского служащего занимаемой должности. Данная цель является основной при проведении аттестации. А такие цели как повышение профессионального уровня служащих, формирование кадрового состава государственной гражданской службы, решение вопроса об изменении условий оплаты труда служащих и применение к ним мер ответственности и стимулирования являются вытекающими из указанной цели, ибо только установив не достаточное соответствие гражданского служащего занимаемой должности можно говорить о необходимости повышения его квалификации, что в результате ведет к формированию высококвалифицированного кадрового состава государственной гражданской службы. Только в результате определения соответствия либо несоответствия гражданского служащего замещаемой должности можно решать вопрос об изменении условий оплаты его труда.

1 Манохин В.М. Указ. работа. — С. 43.

2 Полетаев Ю.Н. Аттестация гражданских служащих // Вестник отдела кадров. — 2005. — № 4. —

С. 26.

3 Старилов Ю.Н. Указ. работа. — С. 135-136.

2. Определение преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей в государственном органе. Эта цель также является важной, так как опять же направлена на формирование высококвалифицированного состава гражданских служащих. Кроме того, она направлена на повышение социальной защищенности гражданских служащих, так как вопрос о том, кто из государственных служащих, претендующих на должность является наиболее квалифицированным, решается не руководителем государственного органа, а комиссией, в состав которой входят, в том числе, независимые эксперты.

3. Совершенствование деятельности государственных органов, в том числе по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров, повышению эффективности управленческого труда, выявлению потенциальных возможностей государственных служащих. Достижение данной цели проявляется в том, что в результате аттестации проявляется действительный уровень подготовки, знаний, навыков и умений государственных служащих. Это способствует более точной корректировке кадровой политики с учетом реальных потребностей данного органа. Кроме того, в ходе аттестации сами служащие могут высказываться и вносить предложения по совершенствованию деятельности государственного органа, что также способствует достижению указанной цели аттестации.

4. Обеспечение законности на государственной гражданской службе, в том числе соблюдение прав и свобод граждан, организаций и иных лиц, принципов государственной службы, требований к служебному поведению, соблюдение запретов и ограничений по гражданской службе. Принцип законности является универсальным, но на государственной гражданской службе его реализация проявляется непосредственно через соблюдение указанных положений.

5. Предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией на государственной гражданской службе. Данная цель реализуется посредством создания и функционирования специального органа — аттестационной комиссии, в состав которого включаются независимые эксперты.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что под аттестацией государственных гражданских служащих следует понимать проводимую в различных формах периодическую обязательную процедуру оценки теоретических и практических знаний и навыков, личностных качеств гражданского служащего, осуществляемую аттестационными комиссиями государственного органа, с которым у служащего заключен служебный контракт, и результатом которой является продолжение, изменение или прекращение служебного контракта.