Проблемы процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации

ПРОБЛЕМЫ ПРОЦЕДУРЫ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.А. Вальков, студент В.С. Исаков, студент

Алтайский государственный университет

DOI: 10.24411/2500-1000-2019-10807

Аннотация. В данной статье авторы исследуют некоторые вопросы, связанные с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В работе изучен механизм изъятия земельных участков для публичных нужд. Предложены меры по улучшению процедуры изъятия земельных участков для публичных нужд. Авторами обоснована необходимость внесения изменений в российское земельное законодательство в части регламентации процедуры изъятия земельных участков. В результате исследования предлагается возможная формулировка новой статьи Земельного кодекса Российской Федерации.

Ключевые слова: земельный участок, правообладатель земельного участка, орган власти, фактическое изъятие земельного участка, государственные и муниципальные нужды, компенсация, рыночная стоимость, выкупная цена, убытки.

В последние годы всё более актуальным становятся вопросы, связанные с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Данное явление объясняется тем, что прежнее правовоере-гулирование порядка изъятия земельных участков основывалось на положениях Земельного и Гражданского кодексов Российской Федерации (далее - ГК РФ и ЗК РФ), которые содержали значительное количество пробелов в ходе реализации данной процедуры. Подобное нормативное регулирование оставляло множество вопросов, неразрешённых правоприменительной практикой. В связи с этим 31 декабря 2014 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 499-ФЗ), благодаря которому было реформировано текущее законодательство в сфере изъятия земельных участков и расположенных на них иных объектов недвижимости для государственных и муниципальных нужд. Данный Федеральный закон дополнил ЗК РФ главой УП.1, полностью посвящённой процедуре изъятия земельных участков [1].

Нарушение хотя бы одного из требований процедуры изъятия земельного участка для публичных нужд служит основанием для отказа уполномоченному органу власти реализовать своё право на изъятие земельных участков в судебном порядке [2, гл. VII. 1]. При этом по-прежнему остается актуальным вопрос об эффективной защите прав собственников и иных лиц на земельные участки. Известны случаи, когда публичные органы умышленно нарушают установленный порядок изъятия земельных участков. Фактически земельный участок или его часть занимают органы власти или подведомственные им учреждения посредством строительства линейных и инфраструктурных объектов. Сложившаяся ситуация осложняется тем, что пока собственник земельного участка будет использовать для своей защиты механизмы, предусмотренные процессуальным законодательством, пройдет значительный промежуток времени, в течение которого ему необходимо оплачивать свое землепользование. На первый взгляд, усматривается явное нарушение прав собственников фактически изъятых земельных участков, но судебная практика говорит об об-

ратном - удовлетворение публичных интересов стоит на первом месте [3].

Опасность фактического изъятия публичными органами земельного участка состоит в следующем. Без заключения между уполномоченным органом власти и собственником соглашения об изъятии земельного участка этот участок не сможет перейти в публичную собственность, соответственно невозможно будет легализовать произведенное бюджетное финансирование. Но у публичного органа есть свой интерес в отказе заключать такое соглашение в добровольном порядке, так как собственник земельного участка не сможет восстановить свое фактическое владение и пользование участком в первоначальном виде, а также не сможет получить полноценную компенсацию за свои имущественные потери.

Полагаем, что в качестве одного из эффективных способов, позволяющим обеспечить равенство сторон в данном земельном конфликте, является предоставление правообладателю возможности обращения в суд с иском об изъятии в установленном законом порядке для публичных нужд его земельного участка. Дело в том, что только процедура изъятия земельного участка для публичных нужд особо требовательна к определению размера возмещения за изымаемый земельный участок [2, ст. 56.8]. Если правообладатель заявит в суд исковое требование о возмещении убытков, то при данном способе защиты у правообладателя нет гарантии в том, что все оценочные работы будут произведены в полном объёме.

При этом несмотря на то, что на практике суды признают за правообладателями земельных участков право на получение денежной компенсации, точный размер убытков за фактические занятие земельного участка установить невозможно [4]. Во многом данное явление объясняется тем, что с момента самовольного захвата уполномоченным органом власти земельного участка до обнаружения правообладателем нарушенного права и обращения в суд проходит значительный промежуток времени, в течение которого правообладатель может нести финансовые расходы, не имеющие своего документального под-

тверждения. Кроме того, в ходе размещения инфраструктурных объектов не только изменяется ландшафт земельного участка, но и утрачиваются его природные свойства, что не поддаётся оценке в силу невозможности установления первоначального вида незаконно изъятого земельного участка.

При предъявления иска об изъятии земельного участка для публичных нужд всё достаточно сложнее: ЗК РФ предъявляет к органам власти особые требования по проведению оценки стоимости земельного участка, отступить от которых нельзя [2, ст. 56.8]. Однако судебная практика наглядно демонстрирует о невозможности использования правообладателями данного способа защиты ввиду отсутствия возможности понуждения органа власти к принятию решения об изъятии земельного участка [5].

Ранее действующая редакция п. 7 ст. 23 ЗК РФ предоставляла правообладателям возможность требовать от уполномоченных органов власти выкупа их земельных участков, если установленный публичный сервитут на земельном участке правообладателя приводил к невозможности его использования последним [6]. Указанная норма получила иное применение Президиумом Высшего Арбитражного суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ), который допустил возможность использования п. 7 ст. 23 ЗК РФ по аналогии закона. Президиум ВАС РФ указал, что поскольку «объем ограничения права собственности общества в результате внесения изменений в Правила землепользования и застройки существенно увеличился по сравнению с ранее существовавшим, ... то собственник земельных участков не лишен права заявлять требования применительно к пункту 7 статьи 23 Земельного кодекса, в том числе о выкупе у него земельных участков» [7]. Таким образом, ВАС РФ фактически допустил применение такого способа защиты, как требование выкупа земельного участка органом власти, если правообладатель ограничен в использовании своего земельного участка.

Принятие Федерального закона № 499-ФЗ, установившего новый порядок изъятия земельных участков для публичных

нужд, повлекло прекращение юридической силы п. 7 ст. 23 ЗК РФ. Только с августа 2018 г. прежние нормы получили закрепление в ЗК РФ. Так, согласно п. 1 ст. 39.48 ЗК РФ правообладатель земельного участка может требовать выкупа своего земельного участка по рыночной стоимости и (или) возмещения убытков, если осуществление публичного сервитута на данном участке привело к невозможности или существенному затруднению его использования [2]. Полагаем, что данное положение, практически аналогичное ранее действующему п. 7 ст. 23 ЗК РФ, также можно использовать применительно к случаям фактического изъятия земельных участков. Однако в этом случае очевидна проблема осуществления органами власти «предварительного и равноценного возмещения», поскольку процедура выкупа не предполагает возмещение правообладателям всех имущественных потерь.

Ранее действующие редакции ЗК РФ и ГК РФ использовали понятие «выкупная цена», содержание которого было неравнозначным в отношении собственников, с одной стороны, и иных категорий лиц - с другой [6; 8]. Если собственники в качестве «выкупной цены» за изымаемый земельный участок получали денежную компенсацию в виде рыночной стоимости земельного участка и иных убытков, то лица, владеющие земельным участком на ином праве, могли рассчитывать только на возмещение убытков [9, с. 196-197]. Указанные правила фактически дословно воспроизведены в п. 1 ст. 39.48 ЗК РФ, где частные собственники имеют право на выкуп земельном участка в размере его рыночной стоимости и возмещение убытков, а лица, получившие во владение земельные участки из публичной собственности, могут требовать только возмещения убытков. Однако сегодня, с учётом поправок в ЗК РФ, указанные лица согласно п. 3 ст. 56.8 ЗК РФ имеют возможность компенсации рыночной стоимости принадлежащего им права на изымаемый земельный участок, что очень важно для соблюдения положений ст. 35 Конституции РФ [2].

Каким образом можно имплементиро-вать порядок выкупа земельного участка в

современное земельное законодательство, чтобы он не только обеспечил защиту правообладателей земельных участков, но и органично смотрелся в процедуре изъятия земельных участков? Предлагаем внести в главу IX ЗК РФ отдельную статью62.1 следующего содержания:

«Статья 62.1. Принудительное изъятие земельного участка (его части) для государственных или муниципальных нужд по иску правообладателя земельного участка.

1. Если фактическое изъятие земельного участка или его части органом публичной власти привело к невозможности или существенному затруднению использования земельного участка (его части) и (или) расположенного на таком земельном участке объекта недвижимого имущества в соответствии с их разрешённым использованием, правообладатель земельного участка и (или) правообладатель расположенного на таком земельном участке объекта недвижимости имеют (имеет) право обратиться в суд с иском о принудительном изъятии земельного участка (его части) в порядке, предусмотренном главой У11.1 ЗК РФ.

2. В целях определения размера возмещения рыночная стоимость земельного участка (его части), право частной собственности на который принадлежит прекращению, или рыночная стоимость подлежащих прекращению иных прав на земельный участок определяется исходя из разрешённого использования земельного участка на день обращения его правообладателя в суд с иском, указанном в п. 1 настоящей статьи.

Примечание: Под фактическим изъятием земельного участка следует понимать действия органа публичной власти (строительство линейных и инфраструктурных объектов и т.п.) при отсутствии соблюдения им порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, установленного ЗК РФ, в результате которых правообладатель утрачивает возможность пользоваться принадлежащим ему земельным участком или его частью».

Библиографический список

1. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 31.12.2014 № 499-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 1 (часть I). - Ст. 52.

2. Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Собрание законодательства. - 2001. - № 44. - Ст. 4147.

3. Постановление ФАС Уральского округа от 27.01.2011 по делу № А50-40051/2009 // Решения арбитражных судов [Электронный ресурс]. URL: https://ras.arbitr.ru/

4. Постановление Президиума Курганского областного суда от 10.11.2014 по делу № 44-Г-16 // Официальный сайт Курганского областного суда [Электронный ресурс]. URL: https://oblsud--krg.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=3465712&del o_id=2800001&new=2800001&text_number=1&case_id=3407346

5. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.09.2010 по делу № А21-12768/2009 // Решения арбитражных судов [Электронный ресурс]. URL: https://ras.arbitr.ru/

6. Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 29.12.2014) // Собрание законодательства. - 2001. - №44. - Ст. 4147.

7. Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 18.06.2013 № 136/13 по делу № А55-23145/2010 // Решения арбитражных судов [Электронный ресурс]. URL: https://ras.arbitr.ru/

8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 22.10.2014) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - №32. - Ст. 3301.

9. Каленков, А. Ю. Оценка возмещения убытков вследствие изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд: проблемы правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. - 2018. - №4 (89). - С. 195-200.

PROBLEMS OF THE PROCEDURE OF SEIZURE OF LAND FOR THE STATE AND MUNICIPAL NEEDS IN THE RUSSIAN FEDERATION

V.A. Valkov, student V.S. Isakov, student Altai state university

Abstract. In this article authors investigate some questions connected with seizure of land for the state and municipal needs. In work the mechanism of seizure of landfor public needs is studied. Measures for improvement of the procedure of seizure of land for public needs are proposed. Authors proved need of introduction of amendments to the Russian land legislation regarding a regulation of the procedure of seizure of land. As a result of a research the possible wording of new article of the Land code of the Russian Federation is offered.

Keywords: land plot, owner of the land plot, authority, actual withdrawal of the land plot, state and municipal needs, compensation, market value, redemption price, losses.