Правовой статус Министерства юстиции Российской империи

О.Н. ЯКОВЛЕВА,

докторант Научного центра, кандидат юридических наук, доцент

106

O.N. YAKOVLEVA,

doctoral candidate of Scientific center, candidate of jurisprudence, associate professor

УДК 347

Правовой статус Министерства юстиции Российской империи

Legal status of the Ministry of Justice of the Russian Empire

В статье раскрываются вопросы содержания и развития статуса Министерства юстиции Российской империи.

Статус государственного органа, Министерство юстиции Российской империи, министр юстиции, ответственность, направления деятельности и функции Министерства юстиции.

In the article questions of the contents and development of the status of the Ministry of Justice of the Russian Empire reveal.

Status of government body, Ministry of justice of the Russian Empire, minister of justice, responsibility, activities and functions of the Ministry of justice.

Понятие «статус» является одним из распространенных в юридической науке, относится к общеправовым и выражает важные для юриспруденции признаки субъектов права. В то же время практика использования данного понятия такова, что нередко оно исследуется, главным образом, в отдельных своих проявлениях, связанных, прежде всего, с различными носителями статуса. В исторической и юридической науке в качестве одного из выделяемых по носителю статусов выступает орган государственной власти.

Министерская реформа 1802 г. явилась важнейшей составляющей институционального оформления юридической политики Российского государства. В структуре государственного управления Российской империи выделяется его новый субъект — министерства, образующие самостоятельные подразделения государственного аппарата.

Значимое место в министерской системе заняло Министерство юстиции. Задачи правового регулирования в данном случае состояли в указании на принадлежность Министерства юстиции к аппарату государства, обособлении его от иных субъектов власти и закреплении порядка его формирования. Решениями по-

служили, во-первых, официальное наименование органа (Министерство юстиции), в котором выражалась принадлежность учреждения к управленческому аппарату, его организационная обособленность, единичность, неповторимость. Этим же целям соответствовали такие атрибуты министерства как государственные (герб Российской империи), ведомственные (награды и знаки отличия) и собственные символы (эмблема министерства, гербовая печать, униформа служащих). Мундиры для чинов Министерства юстиции были установлены в 1810 г., и в основном повторяли фасон мундиров Комиссии составления законов. Пуговицы нашивались с «сенатским чеканом», т. е. с изображением колонны, на которой на особом щитке была расположена надпись «ЗАКОНЪ», а над колонной — Императорская корона [9].

Во-вторых, формирование органа как субъекта управления подразумевало определенный порядок его учреждения и комплектования личным составом.

В-третьих, его формирование включало придание ему определенной структуры, распределение управленческих функций. Так, 7 января 1803 г. состоялось утверждение штата Департамента министра юстиции [3], в ведении которо-

го находились все дела по судебному ведомству. Данный Департамент составили три экспедиции, возглавляемые экспедиторами под общим руководством директора Департамента. Для организации его деятельности 21 октября 1803 г. Г.Р. Державиным были утверждены правила внутреннего распорядка — «Учреждение Департамента министра юстиции, или генерал-прокурора». Центральный аппарат Министерства состоял из консультации, канцелярии и Департамента (его разделение состоялось в 1890 г.). Кроме этого существовал ряд учреждений, подчиненных Министерству юстиции по ряду вопросов, и подведомственных, главным образом, Правительствующему Сенату: Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел, Вотчинный департамент, Межевая канцелярия и ее контора [7]. Кроме постоянно действующих органов в Министерстве неоднократно образовывались различные комиссии и комитеты для выполнения специальных задач. Например, указом от 21 октября 1803 г. к Министерству юстиции была присоединена Комиссия составления законов [2, 10].

В содержании понятия «статус» следует выделить процесс осуществляемой органом деятельности, который раскрывается через цель его учреждения, задачи, функции, методы и формы. При этом цель, характеризуя деятельность учрежденного органа, одновременно отражает в себе и решение субъекта власти, преследуемый им интерес. Задачи конкретизируют цели, формулируются с учетом исторической обстановки. Получив закрепление в правовых документах, цели и задачи становятся юридически значимыми. Правовой основой учреждения Министерства юстиции в Российской империи стал Манифест от 8 сентября 1802 г. [1]. Но даже общая компетенция Министерства юстиции (в отличие от других министерств) первоначально не была определена. Указывалось, что компетенция министра юстиции «имеет быть особенно определена при издании сочиняемого уложения законов, а до того времени она должна оставаться на основании инструкции генерал-прокурора» [4]. Министерство юстиции должно было управлять всеми судебными учреждениями империи, за исключением духовных, военных и морских. При этом министр юстиции, являясь одновременно и генерал-прокурором Сената, возглавил прокурорскую систему.

«Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. затрагивало Министерство юстиции в наименьшей степени [6].

Задачи управления судебными учреждениями вновь нашли свое подтверждение в «Общем учреждении министерств» от 25 июня 1811 г., документе, впервые в истории России столь

тщательно, на законодательном уровне регламентировавшем различные стороны организации и деятельности министерств. «Все, что принадлежит к устройству судебного порядка», составило предмет деятельности Министерства юстиции [5, ст. 13].

В законодательной сфере Министерство юстиции занималось подготовкой проектов дополнений и изменений действующих законов, принимало меры по обнародованию законодательных актов, участвовало в кодификации и систематизации законодательства, составляло отзывы на проекты законов, подготовленных в других ведомствах. С 1881 г. обязанностью Министерства юстиции стала подготовка обстоятельных заключений по законодательным предложениям различных ведомств, подлежащим вынесению в Государственный Совет.

Чиновники Министерства привлекались к участию в работе различных межведомственных комиссий и комитетов, учреждаемых в целях разработки или предварительного обсуждения проектов нормативных актов, в целях обеспечения надлежащей квалификации юридической стороны рассматриваемых вопросов и для разбирательства возникавших разногласий.

Министерством проводилась законопроектная работа, осуществлялся надзор за судебными учреждениями, работа с кадровым составом (оно имело право назначать и увольнять следователей по важнейшим делам в окружных судах, а также городских судей и членов уездных окружных судов).

Министерство юстиции управляло судебными учреждения Царства Польского (до 1 июля 1876 г. эта обязанность была возложена на Правительственную комиссию юстиции в Варшаве). Указом от 26 апреля 1883 г. на него было возложено управление судебными учреждениями Кавказского и Закавказского края. Одним из достижений в деятельности Министерства стало то, что по предложению его руководителя были введены институты мировых судей и присяжных заседателей. Вместе с тем Министерство напрямую руководило деятельностью прокуратуры и осуществляло управление местами лишения свободы, нотариатом, ведало рядом образовательных учреждений и целой системой архивов (центральных и местных). Таким образом, если на момент своего учреждения в деятельности Министерства юстиции присутствовали в основном две функции — управление и руководство, то под воздействием изменений в правовой, политической и социальной сферах к ним присоединились функции регулирования, координации и контроля.

Министерствами издавались циркуляры, распоряжения, инструкции, правила — административные акты, разъяснявшие и конкретизиро-

107

IISSN 2072-9391

Труды Академии управления МВД России. 2014. № 2

108

вавшие применение законов, устанавливавшие нормы деятельности местной администрации. Данные документы рассылались местным учреждениям, а также частично публиковались в органах ведомственной печати (например, в «Журнале Министерства юстиции»). С учреждением министерств была введена новая форма нормативных правовых актов — доклады министров, которые после утверждения императором признавались равными указам.

Министерство юстиции занималось распределением кредитов, отпускаемых на осуществление судебной деятельности, содержанием чиновников и учреждений ведомства, расходами подведомственных органов.

Признавая принцип нераздельности управления, согласно манифесту «Общее учреждение министерств» этот принцип применяется, в частности, и к министерствам, которые должны составлять единую систему: «разделение разных частей управления по министерствам, не есть разделение самого управления...». Несмотря на то, что данный принцип был одобрен, каждому министерству присваивалось самостоятельное положение. Ни один министр не должен был вмешиваться в сферу компетенции другого, а общность интересов или предметов деятельности должна была вызывать лишь соглашения [5, ст. 241—243]. В вышеуказанном документе подчеркивается необходимость сохранения единства в деятельности министерств, исходя из неразрывной связи всех отраслей управления.

Вместе с тем положение одного государственного органа по отношению к другим выражалось не только в его обязанностях, но и в наличии гарантий — такого правового явления, которое было призвано обеспечивать функционирование органа в пределах его компетенции при строгом соблюдении его прав, без нарушения требований его самостоятельности по разработке, принятии и осуществлении необходимых решений. Можно назвать гарантии, которые составляют самостоятельный элемент статуса органа, например, это недействительность актов вышестоящих органов, которыми нарушается компетенция нижестоящих, обязательность согласования действий с другими заинтересованными органами, возможность самостоятельного принятия решения по вопросам, которые должны быть рассмотрены иными органами, но не рассмотрены ими в установленные сроки. К сожалению, в законодательстве XIX в. почти не нашлось сведений об административно-правовых гарантий и управленческих отношениях. Впервые в отечественном законодательстве предлагалось детальное определение правил закономерного повиновения (подчиненного поведения). Только законные распоряжения министра должны были исполняться подчиненными установлени-

ями — это основной принцип отношении между министерствами и местными учреждениями, существовавший в законодательстве Александра I. Статья 257 манифеста «Общее учреждение министерств» несколько противоречила этому принципу, поскольку в ней было заявлено, что «места и лица, подчиненные министерству, исполняют предписания его с точностью и беспрекословно». Буквальное применение этой статьи привело бы к установлению безграничной власти министерских предписаний. Отметим, что данная статья обладает неточностью редакции, так как в ней пропущено слово «законные», и ряд других статей подтверждает, что подчиненные места и лица вовсе не обязаны были исполнять все предписания министра беспрекословно.

Самостоятельное значение в статусе органа имеет элемент ответственности, выражающийся через такие юридические формы как виды и объем применяемых по отношению к нему санкций. В дореволюционных отечественных исследованиях выделялось две ее составляющих: надзор за деятельностью министерства, которому соответствовала система отчетности; законодательное определение условий самой ответственности.

Управление каждым министерством вверялось лицу (министру), избранному непосредственно императором. С момента своего назначения министр являлся лицом, ответственным за все действия министерства, и получал право координации работы ведомства. Осуществление контроля над руководителем министерства было возможным в том случае, если он имел возможность удостовериться в правильности ведения делопроизводства каждого подразделения министерства (департаментов, канцелярии). Для этой цели законом предусматривалось проведение ревизий. Министр производил ревизию всех департаментов через специально делегированных для этого лиц [5, ст. 110, 112, 114]. Еще одним способом контроля являлись отчеты, подготовленные министерством. Во-первых, отчетность касалась исполнения сметы министерства и была связана с необходимостью проверки порядка расходования сумм, выделенных на каждый предмет деятельности, и целесообразности произведенных расходов. Во-вторых, министр представлял годовой отчет о состоянии вверенной ему сферы, в котором должны были содержаться следующие сведения: состояние дел министерства за предшествующий год; успехи, достигнутые за отчетный период; причины, препятствовавшие исполнению распоряжений; изменения в той или иной части министерства, произошедшие в результате принятия новых правительственных распоряжений и т. д. Ежегодные финансовые отчеты подавались в Министерство финансов и Государственный контроль, отчет о деятельности — в Сенат и Государственный Совет.

В-третьих, от министерств требовались отчеты «о видах и предположениях касательно улучшения в различных частях управления». Закон пояснял, что «успешное управление каждой части предполагает твердый и постоянный план ее усовершенствования» [5, ст. 183]. На министров возлагалась обязанность составления отчетов с последующим представлением на Высочайшее усмотрение и обязанность периодически докладывать о степени выполнения представленного плана. Законодательство стремилось к определению понятия и содержания юридической ответственности как средства пресечения возможных злоупотреблений.

В манифесте «Общее учреждение министерств» получили развитие положения об ответственности министров: предметы ответственности, порядок ее реализации и последствия привлечения к ней. К предметам ответственности относилось: превышение пределов власти министра, связанное с отменой действовавших нормативных правовых актов, в том числе нарушение установленного порядка законодательной инициативы; ответственность министра за бездействие власти «когда министр, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб» [5, ст. 279].

Указанные постановления представляли собой формальные признаки превышения власти. Другие касались материального признака рассматриваемого нарушения — вреда, могущего наступить вследствие незаконных действий министра, но именно это понятие не нашло точного законодательного определения. Закон, напротив, уточняет случаи освобождения от ответственности. Так, не вменялись в ответственность министру последствия, наступившие вследствие принятия законов, им предложенных, но прошедшие установленную процедуру своего принятия.

Список литературы:

1. Об учреждении министерств: манифест // ПСЗ I. В 45-ти т. Т. XXVII. № 20 406.

2. О бытии Комиссии составления законов под управлением Министра юстиции: указ // ПСЗ I. В 45-ти т. Т. XXVII. № 20 995.

3. О Высочайше утвержденных штатах Департаментов: Министра Военных Сухопутных сил, Министра юстиции, Министра Внутренних дел, Министра Финансов, Министра Коммерции и Министра Народного Просвещения: указ // ПСЗ I. В 45-ти т. Т. XVII. № 20 582.

4. О должности Генерал-Прокурора: указ // ПСЗ I. В 45-ти т. Т. VI. № 3979.

5. Общее учреждение министерств: манифест // ПСЗ I. В 45-ти т. Т. XXXI. № 24 686.

Не являлись основаниями привлечения к ответственности и распоряжения, принятые Правительствующим Сенатом по представлению министра или высочайше утвержденные, но только в том случае, если министр умышленно вводил в заблуждение Сенат или верховную власть.

Центральный аппарат Министерства юстиции с местными органами и учреждениями составлял единое ведомство со своими административными порядками, во главе которого стоял его единоличный начальник — министр юстиции. Названное ведомство обладало своим порядком управления, бюджетом, составом чиновников. Министерство юстиции управляло подчиненными ему местными учреждениями с помощью циркуляров и распоряжений, проводило ревизии подчиненных учреждений, которые, в свою очередь, должны были ежегодно представлять в министерство отчеты, справки, сведения, ведомости [8].

Российская верховная власть отводила Министерству юстиции важную роль в реализации правительственной политики в юридической сфере деятельности государства. Вместе со становлением системы министерского управления компетенция Министерства юстиции уточнялась и расширялась. Задача «устройство судебного порядка» постепенно трансформировалась в достаточно широкий круг полномочий, что позволило Министерству юстиции влиять на формирование и проведение правовой политики государства. В XIX — начале XX вв. оно выступало проводником идеологии верховной власти и ее окружения не только в организации суда и прокуратуры, но и в развитии законодательства, толковании права, организации процессов по политическим делам, управлении системой исполнения наказаний, межевании, налаживании взаимодействия России с иностранными державами в правовой сфере.

6. Разделение государственных дел по министерствам: указ // ПСЗ I. В 45-ти т. Т. XXXI. № 24 326.

7. Герман И.Е. История русского межевания. М., 1914.

8. Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи. 1802—1917. Историко-правовое исследование. М., 1983.

9. Мельник Г.К., Можейко И.В. Должностные знаки Российской империи. М., 1993.

10. Труды комиссии составления законов: доклад министра юстиции о преобразовании комиссии составления законов. В 2-х ч. СПб., 1804. Ч. 1.

E-mail: solotca77@mail.ru.

109