Финансовое обеспечение казенных учреждений: необходимость и направления совершенствования

Бюджетная политика

УДК 336.14

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАЗЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ: НЕОБХОДИМОСТЬ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

М. л. ВАСЮнинА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов E-mail:vasyuninaml@mail. т Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

В статье отмечается, что организация бюджетного финансирования казенных учреждений имеет существенные отличия, которые обусловлены особым положением данного типа государственных и муниципальных учреждений в государственном и муниципальном секторе. Рассматриваются особенности механизма финансового обеспечения казенных учреждений, а также перспективы его совершенствования с учетом современных требований.

Ключевые слова: государственная (муниципальная) услуга, государственное (муниципальное) задание, казенное учреждение, сметное финансирование.

В настоящий момент основные преобразования в механизме финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, которые осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», связываются с бюджетными и автономными учреждениями. Между тем особое положение в структуре государственного и муниципального сектора остается за казенными учреждениями, функционирующими в сфере государственного

(муниципального) управления, социальной защиты, образования, здравоохранения и др. Меры по совершенствованию механизма финансирования казенных учреждений базируются на оценке опыта применения сметного финансирования и перспектив его использования в финансовом обеспечении государственных (муниципальных) услуг.

Задачами развития механизма финансового обеспечения казенных учреждений на современном этапе являются:

- усиление мотивации казенных учреждений к эффективному использованию бюджетных средств, проведению мер по модернизации материально-технической и технологической базы деятельности, реализации требований энергоэффективности;

- обеспечение соответствия деятельности казенных учреждений стратегическим целям и приоритетам социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Федерации, современным требованиям потребителей государственных (муниципальных) услуг;

- укрепление связи между объемом предоставляемых казенными учреждениями бюджетных средств и результатами их деятельности; повышение ответственности казенных учреждений за объем и качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг;

- повышение обоснованности и прозрачности расчетов объема бюджетных средств, направляемых на содержание казенных учреждений;

- обеспечение открытости информации о деятельности казенных учреждений.

Изменение механизма финансового обеспечения казенных учреждений осуществляется в контексте реформирования правового положения государственных (муниципальных) учреждений. Казенное учреждение - это новый тип государственного (муниципального) учреждения, введенный с 01.01.2011 и явившийся преемником основных характеристик бюджетного учреждения. Деятельность казенного учреждения направлена на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ, исполнение государственных (муниципальных) функций) в целях реализации полномочий органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления. Документом, регламентирующим деятельность в части оказания государственных (муниципальных) услуг и выполнения работ, выступает государственное (муниципальное) задание. Его формирование для казенных учреждений осуществляется по решению главного распорядителя бюджетных средств и соответственно не является обязательным, а в случае принятия такого решения - доводится на общих для всех государственных (муниципальных) учреждений условиях. В отличие от бюджетных и автономных учреждений соглашений между казенным учреждением и органом государственной власти (органом местного самоуправления), выполняющим функции и полномочия учредителя, не предусматривается.

Основу механизма финансового обеспечения казенных учреждений составляет сметное финансирование. В отличие от государственных (муниципальных) учреждений иного типа предоставление субсидий казенным учреждениям запрещено. Казенное учреждение наделено статусом получателя бюджетных средств, выполняя полномочия, предусмотренные ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе полномочия составлять и исполнять бюджетную смету; принимать и исполнять в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; вносить главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; вести бюджетный учет; формировать и представлять бюджетную отчетность получателя.

Основное ограничение в функционировании казенных учреждений связано с приносящей доход деятельностью. В отличие от государственных (муниципальных) учреждений иного типа казенные учреждения имеют право осуществлять приносящую доход деятельность при условии, если она предусмотрена учредительными документами. При этом полученные доходы являются неналоговыми доходами соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Казенные учреждения не имеют право получать бюджетные кредиты, предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги.

Таким образом, основные характеристики казенного учреждения совпадают с характеристиками бюджетного учреждения в условиях его функционирования до 01.01.2011. Исключение - отсутствие права казенного учреждения на распоряжение доходами от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности, а также доходами от сдачи государственного (муниципального) имущества в аренду, которые не рассматриваются как дополнительное бюджетное финансирование и подлежат зачислению в соответствующий бюджет. В отличие от государственных (муниципальных) учреждений иного типа права казенных учреждений на использование бюджетных средств существенно ограничены.

В новых условиях механизм сметного финансирования казенного учреждения не лишен противоречий.

Во-первых, это отсутствие интеграции между формой финансового обеспечения казенного учреждения и подходом к определению бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг. При доведении до казенного учреждения государственного (муниципального) задания планирование бюджетных ассигнований строится на показателях объема оказанных государственных (муниципальных) услуг. В этих условиях распределение бюджетных ассигнований по подразделениям классификации операций сектора государственного управления теряет свою актуальность, предполагая право казенного учреждения на самостоятельное определение направлений использования бюджетных средств. В свою очередь сметное финансирование построено на необходимости регламентации бюджетных ассигнований по направлениям использования средств с учетом расчетно-сетевых показателей деятельности учреждения при ограничении права казенного учреждения на самостоятельное распределение ассигнований.

Во-вторых, это недостаток корреляции между объемом бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг и объемом затрат на содержание учреждения с учетом показателей его имущественного, кадрового и иного обеспечения. В частности, с 01.01.2011 из государственного задания для федеральных государственных учреждений были исключены требования к материально-техническому обеспечению государственной услуги, в том числе к наличию и состоянию имущества, квалификации и опыту персонала и др. Основными расчетными показателями выделены объем и качество оказываемых государственных услуг.

В свою очередь общие требования к составлению бюджетных смет предполагают обоснование сметных назначений исходя из расчетных показателей, отражающих условия деятельности казенного учреждения. Расчет бюджетных ассигнований построен на определении объема бюджетных средств (исходя из показателей государственного (муниципального) задания) и их распределении по направлениям использования с учетом организации деятельности казенного учреждения (штатной численности и структуры работников учреждения; площади зданий и сооружений в его распоряжении; обеспеченности техническими средствами, инвентарем и др.). Вопрос достаточности бюджетного финансирования на возмещение расходов по оказанию государственных (муниципальных) услуг, а также по содержанию и развитию его материально-технической и социальной базы остается открытым.

В-третьих, это отсутствие в сметном финансировании инструментов стимулирования казенного учреждения к выполнению государственного (муниципального) задания, обеспечению высокого качества государственных (муниципальных) услуг.

Таким образом, совершенствование механизма финансового обеспечения казенного учреждения связывается с необходимостью разрешения указанных противоречий. В его основе могут использоваться следующие подходы.

Объем бюджетных ассигнований на содержание казенного учреждения должен обеспечивать возмещение расходов по оказанию государственных (муниципальных) услуг и расходов на содержание государственного (муниципального) имущества, находящегося в оперативном управлении казенного учреждения. Определение бюджетных ассигнований на содержание казенного учреждения исходя из показателей государственного

(муниципального) задания создает риск недофинансирования казенного учреждения, ибо не требует учета индивидуальных характеристик казенного учреждения и контроля за достаточностью бюджетных средств на возмещение расходов по содержанию государственного (муниципального) имущества учреждения. При отсутствии права казенного учреждения на доходы от приносящей доход деятельности обязательства собственника по полному возмещению расходов, связанных с обеспечением оказания государственных (муниципальных) услуг и содержанием государственного (муниципального) имущества, приобретают особую актуальность.

В этой связи представляется целесообразным определение бюджетных ассигнований на содержание казенного учреждения как суммы ассигнований на возмещение нормативных расходов по оказанию учреждением государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и ассигнований на содержание государственного (муниципального) имущества, переданного в оперативное управление казенного учреждения. В ходе сметного планирования целесообразно разделение бюджетных ассигнований на содержание казенного учреждения по направлениям: возмещение расходов, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг; возмещение расходов на содержание государственного (муниципального) имущества казенного учреждения.

В основе расчета бюджетных ассигнований на возмещение расходов, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг, могут использоваться нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг; при определении бюджетных ассигнований на содержание имущества - нормативные затраты на содержание имущества, переданного на праве оперативного управления казенному учреждению. Это позволит:

- обеспечить единство методологического подхода к финансовому обеспечению государственных (муниципальных) учреждений всех типов;

- повысить обоснованность объемов бюджетного финансирования казенного учреждения;

- обеспечить зависимость величины предоставляемых бюджетных средств от объема оказанных государственных (муниципальных) услуг в корреляции с показателями имущественного и кадрового обеспечения казенного учреждения, что является условием достаточного финансирования казенного учреждения.

Механизм финансового обеспечения должен содержать инструменты мотивации казенного учреждения к обеспечению эффективности деятельности, применению лучшей практики управления финансовыми ресурсами. Бюджетное законодательство Российской Федерации не предусматривает условий предоставления бюджетных средств казенным учреждениям. Механизм сметного финансирования основан на безусловном исполнении собственником обязательств по содержанию казенного учреждения. Между тем требования к соблюдению казенным учреждением бюджетного законодательства Российской Федерации, обеспечению эффективного и целевого использования бюджетных средств, применению современных методов управления деятельностью по оказанию государственных (муниципальных) услуг обусловливают необходимость включения в механизм сметного финансирования стимулирующей составляющей. Она может быть представлена системой корректирующих коэффициентов, применяемых в расчетах бюджетных ассигнований на содержание казенного учреждения.

Целесообразно разделение общих и дополнительных оснований для применения корректирующих коэффициентов бюджетного финансирования казенного учреждения. Общие основания корректировки бюджетных ассигнований связаны с оценкой:

- соблюдения казенным учреждением требований нормативных правовых актов;

- выполнения показателей государственного (муниципального) задания;

- исполнения требований к составлению, утверждению и ведению бюджетных смет;

- целевого использования бюджетных средств;

- представления отчетности о результатах деятельности и использовании государственного (муниципального) имущества;

- распоряжения государственным (муниципальным) имуществом в соответствии с решениями органа государственной власти (органа местного самоуправления), выполняющего функции и полномочия учредителя.

Отклонения по общим основаниям, допускаемые казенным учреждением, влекут применение понижающих коэффициентов к объемам бюджетного финансирования (либо приостановление бюджетного финансирования).

Дополнительные основания для применения корректирующих коэффициентов отражают участие

казенного учреждения в решении стратегических задач социально-экономического развития, в обеспечении эффективного управления деятельностью по оказанию государственных (муниципальных) услуг. Их применение предполагает оценку деятельности казенного учреждения по следующим критериям:

- социально-экономическая результативность государственной (муниципальной) услуги (например, по уровню удовлетворенности потребителей ее качеством, степени охвата потребителей, доступности государственной (муниципальной) услуги для определенной категории граждан и т. д.);

- применение инновационных технологий при оказании государственной (муниципальной) услуги (например, использование электронных технологий при обращениях граждан на ее получение);

- степень модернизации материально-технической базы учреждения;

- доступность и объем информации о качестве и условиях оказания государственной (муниципальной) услуги и др.

Дополнительные основания для корректировки бюджетных ассигнований предусматривают применение повышающих коэффициентов к объемам бюджетного финансирования и право казенного учреждения самостоятельно распределять дополнительные бюджетные ассигнования.

В механизм сметного финансирования должно быть интегрировано государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг. В современных условиях государственное (муниципальное) задание выступает основным документом, закрепляющим требования к объему, качеству, порядку оказания государственных (муниципальных) услуг, а также к представлению отчетности и досрочному прекращению исполнения государственного (муниципального) задания учреждением. Государственное (муниципальное) задание является инструментом, обеспечивающим связь деятельности учреждения в части оказания государственных (муниципальных) услуг с реализацией государственной (муниципальной) программы, предусматривающей комплекс согласованных мероприятий по решению стратегических задач развития соответствующей сферы деятельности. Показатели непосредственных и конечных результатов реализации государственных (муниципальных) программ (подпрограмм) конкретизируются в государственных (муниципальных) заданиях, доводимых до государственных (муни-

ципальных) учреждений. Таким образом, расчет бюджетных ассигнований на выполнение государственного (муниципального) задания должен осуществляться из расчета бюджетных ассигнований, утверждаемых по соответствующей государственной (муниципальной) программе или ее структурной единице, и выступает оценкой степени участия казенного учреждения в решении стратегических задач социально-экономического развития.

Несмотря на значимость государственного (муниципального) задания в финансовом обеспечении казенных учреждений, его связь с бюджетной сметой не регулируется, а требования по взаимному согласованию показателей не устанавливаются.

Интеграция государственного (муниципального) задания в механизм сметного финансирования казенных учреждений предполагает:

- нормативное закрепление требования согласованности показателей государственного (муниципального) задания, бюджетной сметы, а также отчета о результатах деятельности казенного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества;

- определение порядка корректировки сметных назначений исходя из результатов выполнения государственного (муниципального) задания.

Обеспечение согласованности бюджетной сметы, государственного (муниципального) задания и отчета казенного учреждения целесообразно в рамках показателей объема государственных (муниципальных) услуг, имущественного состояния и кадрового обеспечения казенного учреждения. Показатели объема государственных (муниципальных) услуг, используемые при расчете сметных назначений, устанавливаются государственным (муниципальным) заданием и находят частичное отражение в отчете. Их включение в бюджетную смету не является обязательным и осуществляется по решению главного распорядителя бюджетных средств. Сведения об имущественном и кадровом обеспечении казенного учреждения отражаются в отчете; их использование в составе расчетных показателей к сметным назначениям осуществляется по решению главного распорядителя бюджетных средств и носит избирательный характер. Между тем требование обоснованности бюджетных ассигнований на возмещение расходов по оказанию государственных (муниципальных) услуг и содержанию государственного (муниципального) имущества обусловливает целесообразность изменения структуры бюджетной

сметы в части включения в ее состав показателей объема государственных (муниципальных) услуг, имущественного состояния и кадрового обеспечения казенного учреждения. Таким образом, в типовой форме бюджетной сметы, устанавливаемой Министерством финансов Российской Федерации, может быть выделен раздел «Показатели деятельности учреждения», в котором целесообразно указание сведений об имуществе, находящемся в оперативном управлении казенного учреждения (его балансовой стоимости, количестве и площади объектов); балансовой стоимости предметов лизинга; численности и структуре сотрудников казенного учреждения и др. Это позволит бюджетной смете занять положение основного финансового плана казенного учреждения, отражающего не только объем сметных назначений по направлениям использования в соответствии с классификацией операций сектора государственного управления, но и основные показатели финансового состояния казенного учреждения.

Вопрос о необходимости корректировки сметных назначений исходя из результатов выполнения государственного (муниципального) задания встает при невыполнении показателей объема и качества государственных (муниципальных) услуг. В настоящий момент возможность сокращения объема бюджетных ассигнований при невыполнении казенным учреждением государственного (муниципального) задания нормативными правовыми актами не регулируется. Право на уменьшение объема бюджетного финансирования в течение срока выполнения государственного (муниципального) задания предусматривается только для бюджетных и автономных учреждений (исключительно в случае изменения государственного (муниципального) задания). Между тем необходимость усиления ответственности казенных учреждений за результаты деятельности обусловливает целесообразность введения механизма корректировки общего объема сметных назначений без нарушения права казенного учреждения на самостоятельное распределение бюджетных ассигнований по подразделениям КОСГУ.

Разработка данного механизма предполагает:

- во-первых, обозначение показателей государственного (муниципального) задания, невыполнение которых влечет сокращение бюджетных ассигнований;

- во-вторых, введение права органа государственной власти (органа местного самоуправления), выполняющего функции и полномочия учредителя,

осуществлять изменение государственного (муниципального) задания в зависимости от результатов его выполнения;

- в-третьих, использование инструментов текущего контроля (мониторинга) за результатами исполнения государственного (муниципального) задания.

Мониторинг эффективности использования бюджетных средств является необходимым элементом механизма финансового обеспечения казенных учреждений. Обеспечение результативного и эффективного использования бюджетных средств является одним из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации. Оценка эффективности использования бюджетных средств является инструментом, предусматривающим, с одной стороны, мониторинг деятельности казенных учреждений в части эффективности использования бюджетных средств, а с другой - мониторинг деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), выполняющих функции и полномочия учредителя, в части управления бюджетными средствами, направляемыми на оказание государственных (муниципальных) услуг подведомственными казенными учреждениями.

Мониторинг эффективности использования казенными учреждениями бюджетных средств представляется необходимым в ходе оценки отчетов о результатах деятельности и использовании государственного (муниципального) имущества. Он может осуществляться на основе:

- показателей выполнения казенным учреждением государственного (муниципального) задания (например, соответствия фактического объема и качества государственных (муниципальных) услуг показателям государственного (муниципального) задания; характеристики инновационной инфраструктуры и материально-технической обеспеченности процесса оказания государственных (муниципальных) услуг и др.);

- показателей социально-экономической результативности деятельности казенного учреждения (например, удовлетворенности потребителей качеством государственных (муниципальных) услуг, динамики спроса на государственные (муниципальные) услуги, степени использования информационных технологий при оказании государственных (муниципальных) услуг, применения энергоэффективных технологий в ходе производственной деятельности и др.).

В свою очередь оценка деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) в части управления бюджетными средствами, направляемыми на содержание казенных учреждений, подлежит включению в механизм мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств в ходе исполнения бюджета по расходам. С этой целью в состав критериев оценки деятельности главных распорядителей бюджетных средств в ходе исполнения бюджета по расходам могут включаться следующие факторы:

- обеспеченность порядка составления, утверждения и исполнения бюджетных смет нормативными правовыми актами;

- нормативное закрепление методики расчета и порядка предоставления бюджетных средств (соответствие объемов бюджетного финансирования в расчете на единицу государственных (муниципальных) услуг нормативам финансового обеспечения);

- наличие программы повышения эффективности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг государственными (муниципальными) учреждениями.

Наличие положительного значения по данным критериям влечет повышение итоговой оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, и может предусматривать меры их поддержки (например, в части упрощения процедур представления информации в рамках мониторинга качества финансового менеджмента или получения дополнительных ассигнований для реализации программ повышения эффективности бюджетных расходов и др.).

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Васюнина М. Л. Государственное (муниципальное) задание как новый инструмент в механизме финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг // Финансы и кредит. 2010. № 18 (402).

3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3.

4. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ.