Миграционная политика Кыргызской Республики в вопросах международно-правовой характеристики двойного гражданства

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 2 (43). С. 64-68.

УДК 342.718

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ В ВОПРОСАХ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ХАРАКТЕРИСТИКИ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА

MIGRATION POLICY OF KYRGYZ REPUBLIC ON INTERNATIONAL LEGAL ISSUES OF DOUBLE CITIZENSHIP SPECIFICATION

К. С. ИСАБЕКОВ

Представлен анализ ситуации двойного гражданства в Кыргызской Республике и политики её Правительства в решении проблем двойного гражданства на основе международных правовых норм.

Ключевые слова: гражданство; двойное гражданство; лицо без гражданство; натурализация; закон о гражданстве; иностранный гражданин; переселенец; трудовая квота.

In this article was given analysis on double- citizenship situation in Kyrgyz Republic and the policy of the Government in problem solving on basis of international legal regulations.

Key words: citizenship; double citizenship; stateless person; naturalization; law on citizenship; foreign citizenship; emigrant; working quota.

За годы суверенизации Кыргызской Республикой принято более 50 нормативноправовых актов, регулирующих вопросы передвижения и стабилизации внутренней и внешней миграции, незаконного вывоза и торговли людьми. Постоянное изменение потоков и направлений миграции населения требует постоянного совершенствования законодательства. В частности, необходимо провести анализ действующего законодательства Кыргызской Республики и его гармонизацию с принятыми международными договорами, активизировать работу по заключению межгосударственных договоров для создания наиболее благоприятных условий для трудящихся-мигрантов Кыргызской Республики.

В связи с этим ряд положений внутринационального законодательства Кыргызстана вступают в противоречие с международными соглашениями. В частности, неоднозначность положения Закона «О гражданстве Кыргызской Республики» заключается в том, что он признает двойное гражданство. Это означает: отныне кыргызские граждане могут приобретать гражданство другого государства, не выходя из гражданства Кыргызстана.

В этом плане благоприятная среда в отношении кыргызских граждан сложилась в странах СНГ, в частности в соответствии с соглашением между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г.

По экспертно-аналитическим оценкам, за пределами республики в разное время трудовую и предпринимательскую деятельность осуществляет до 1 млн граждан Кыргызской Республики.

Наибольшее число трудящихся-мигран-тов из Кыргызстана пребывают:

- в Российской Федерации, по данным Федеральной миграционной службы России за период с 1 января по 30 ноября 2013 г. в Российскую Федерацию въехало 624,6 тыс. граждан Кыргызской Республики, что в сравнении с аналогичным периодом 2012 г. больше на 22,8 % (508,4 тыс. человек), выехало 529,6 тыс. человек, что больше на 40,2 % (377,6 тыс. человек), а находилось от 500 до 550 тыс. человек.

- в Республике Казахстан - более 70 тыс. человек.

© Исабеков К. С., 2015

64

Миграционная политика Кыргызской Республики...

В развитых странах дальнего зарубежья (по разным данным) пребывает до 50 тыс. кыргызстанцев [1].

По мнению некоторых экспертов из всех вышеперечисленных граждан Кыргызской Республики, находящихся за пределами нашего государства, примерно 60 % имеют двойное гражданство.

Законодательство большинства государств о гражданстве, как и международноправовые нормы, регулирующие эти отношения, направлено на ограничение и сокращение числа лиц с двойным гражданством. В то же время не исключается возможность иного решения вопроса в интересах личности при соблюдении соответствующих интересов того или иного государства.

Под множественным гражданством в правовой науке понимается сложное правоотношение, представляющее многосоставное социально-политическое, экономическое и нравственно-культурное взаимоотношение

между гражданами и личностью по определению комплекса прав и обязанностей человека.

По мнению ряда ученых-международ-ников, в том числе и кыргызских, вопросы бипатридов являются основной неразрешимой проблемой, так как ряд государств стараются запретить или сократить случаи двойного гражданства у своих граждан.

Основными причинами возникновения бипатризма являются следующие:

- признание государством гражданства в результате предоставления одним из родителей своего гражданства по принципу jussangiunis (права крови);

- заключение брака, когда государство жены сохраняет ей гражданство, а государство мужа предоставляет ей гражданство;

- эмиграция, когда эмигрант приобретает новое гражданство, не теряя при этом старого [2].

По поводу двойного гражданства А. И. Синкевич пишет следующее: «До недавнего времени в Европе имело место негативное отношение к двойному гражданству. Считалось, что отсутствие исключительной лояльности гражданина в отношении какого-либо одного государства может стать источником различного рода проблем и конфликтов в таких вопросах, как обеспечение ди-

пломатической защиты, прохождение воинской службы, определение гражданства детей и т. д.» [3].

Лояльность в отношении гражданства, предусматривает то, что государство в обмен на обязанности по отношению к собственным гражданам может рассчитывать на определенную терпимость от лиц, которые имеют его гражданство. Если человек обладает статусом бипатрида, то можно предположить, что оно обязано проявлять лояльность уже в отношении двух государств.

Противники двойного гражданства, рассматривают государство как структуру, распространяющуюся на всех граждан государства, которые «не терпят претензий со стороны ещё одного государства. Несовместимость между этим подходом и двойным гражданством становится особенно очевидной в период напряженности между государствами» [4].

В этом плане большинство двусторонних и многосторонних международных соглашений по двойному гражданству создают ряд неопределенностей, а именно - оставляя неурегулированными вопросы выполнения воинского долга бипатридами в условиях военного времени.

Так, ст. 21 Европейской конвенции о гражданстве посвящена вопросам «Выполнения воинской обязанности» [5], которая комментирует вопросы прохождения воинской службы лицами с двойным гражданством и устанавливает, что в случаях мобилизации в одном из государств обязанности би-патридов не применяются в отношении другого государства - участника Конвенции.

Исходя из этого, можно предположить, что лицо, обладающее правовым статусом бипатрида, не может в полной мере быть лояльным к обоим государствам своего гражданства, а потому в неурегулированных соответствующими международными соглашениями случаях двойного гражданства для бипатрида может возникнуть неразрешимая ситуация, при которой придется выбирать исполнение своего долга в отношении одного из двух государств своего гражданства.

Лояльность по отношению к двум государствам может не только создавать определенные трудности бипатриду, но и являться потенциальным источником угрозы безопас-

65

К. С. Исабеков

ности в отношении того государства, чьим интересом следует пренебречь при возникновении чрезвычайных ситуаций.

Двойная лояльность, как считает А. И. Синкевич, может быть даже выгодна для соответствующих государств. Бипатриды могут способствовать улучшению взаимопонимания и ослабления напряженности между государствами, гражданство которых они имеют. Некоторые государства используют двойное гражданство в целях сохранения связи со своими гражданами, эмигрировавшими за границу, а также для усиления своего влияния в этих государствах. При этом государство может извлечь пользу из деятельности и опыта своих сохранивших гражданство соотечественников, «которые могли бы в определенной мере считаться посланниками страны своего происхождения» [4]. Далее автор отмечает, что бипатридам «в плане обеспечения прав и свобод предоставляются дополнительные гарантии их реализации и защиты, особенно в отношении: права на жительство в обоих государствах, свободы продвижения по территориям обоих государств, права на возвращение или реэмиграцию, возможности сохранения единого гражданства в смешанном браке» [3].

Очень часто двойное гражданство возникает при неурегулированности территориальных проблем, при переходе части территории от одного государства к другому, приобретении гражданства помимо желания, иногда при образовании новых государств. А также двойное гражданство возникает: при миграции населения; в случае противоречий в правовых документах о приобретении гражданства; в результате смешанных браков и при усыновлении; при натурализации, если лицо, приобретающее гражданство другой страны, не теряет своего прежнего гражданства, чем и воспользовались многие граждане Кыргызской Республики. Статьей 6 Закона «О гражданстве Кыргызской Республики» предусмотрено иное гражданство [6]. В ней говорится, что гражданин Кыргызской Республики, получивший гражданство другого государства, остается гражданином своей страны, если этому не противоречит законодательство того государства. То есть все граждане Кыргызской Республики, получившие российское гражданство, согласно четырех-

стороннему соглашению по упрощенному порядку приобретения гражданства между Россией, Казахстаном, Беларусью и Кыргызстаном остаются гражданами Кыргызстана.

Что касается двойного гражданства в отношении иностранных граждан и получения ими двойного гражданства Кыргызской Республики, то внутреннее законодательство Кыргызстана несколько дискриминирует би-патридов и не может обеспечить равное отношение к гражданам иностранных государств, во всяком случае законодательством это не определено.

Особое внимание законодательства Кыргызской Республики уделяется работе с кай-рылманами и переселенцами [7]. В 2013 г., по данным Министерства труда, миграции и молодежи Кыргызской Республики, за пределами территории Кыргызской Республики проживало более 900 000 этнических кыргызов, в том числе:

- в Российской Федерации около -400 000 человек,

- в Республике Узбекистан - 385 000 человек,

- в Китайской Народной Республике -189 309 человек,

- в Республике Таджикистан - 56 000 человек,

- в Исламской Республике Афганистан около - 2 000 человек,

- в Турецкой Республике - 3 230 человек [1].

В странах Западной Европы и Америке также находятся наши соотечественники, численность которых сегодня определить очень сложно.

Министерство труда, миграции и молодежи Кыргызской Республики предполагает создание льготных условий для кайрылманов в таких сферах, как образование (квоты для поступления в высшие учебные заведения, специальные учебные заведения, производственно-технические училища, предоставление мест в школах и детских садах); медицина наравне с гражданами Кыргызской Републики; трудоустройство и повышение квалификации; социальное обеспечение; выделение земельных участков, ссуды для строительства жилья и т. д.

Законодательство Кыргызской Республики, как и международно-правовые нормы,

66

Миграционная политика Кыргызской Республики...

регулирующие эти отношения, направлено на ограничение и сокращение числа лиц с двойным гражданством. В то же время не исключается возможность иного решения вопроса в интересах личности при соблюдении соответствующих интересов того или иного государства.

Следует обратить особое внимание на лиц, которые длительное время находятся в Кыргызской Республике по причине использования иностранной рабочей силы. Только в 2013 г. было проведено 13 заседаний межведомственной разрешительной комиссии, на которых было рассмотрено 1 358 заявлений на привлечение иностранной рабочей силы, в том числе на повторное рассмотрение 250 материалов и 7 заявлений на получение освобождающих справок на иностранных граждан, осуществляющих различные работы.

Из числа рассмотренных ходатайств на привлечение иностранной рабочей силы удовлетворено 1 228 юридическим и физическим лицам, которым установлена квота на привлечение 10 472 иностранных специалистов на территории Кыргызской Республики, в том числе для работы на рынках 1 478 индивидуальных предпринимателей, что составляет 80,6 % от утвержденной Правительством Кыргызской Республики трудовой квоты на 2013 г.

Из установленной трудовой квоты на 10 472 иностранных специалистов 4 483, или 42,8 %, из них находятся в г. Бишкеке, 1 776, или 17 %, - в Чуйской области, 1437, или 13,7 %, - в Жалалабадской области, что свидетельствует о проведенной территориальными органами положительной работе по легализации иностранных граждан, не имевших разрешительных документов.

Трудовая квота выделена представителям 66 стран мира. По странам привлечения иностранной рабочей силы наблюдается тенденция в сторону роста представителей граждан таких стран, как КНР (их доля в общей численности составляет 77,4 %), Республики Турция - 9,6 %, Республики Корея - 2,1 %, а также со стран СНГ: России, Казахстана, Беларуси и Таджикистана - 3,9 %.

Иностранными и совместными предприятиями с участием иностранного капитала за 2013 г. привлечены к работе более 40 000 граждан Кыргызстана, в том числе

иностранными работодателями созданы новые рабочие места для 1500 человек, местных граждан [1].

Все эти вопросы, касающиеся привлечения иностранной рабочей силы и получения гражданства Кыргызской Республики, разрешаются при наличии доброй воли политическими, правовыми мерами в рамках существующего положения в международном и внутреннем праве.

Как известно, в международной практике выделяют следующие подходы к двойному гражданству: «признание двойного гражданства; запрещение двойного гражданства; допущение двойного гражданства».

Соответственно выделяют три вида договоров:

1) договора, направленные на урегулирование вопросов двойного гражданства;

2) договора, направленные на ликвидацию двойного гражданства, например, при натурализации необходимо предоставить разрешение о выходе из гражданства другого государства;

3) договора, направленные на устранение последствий двойного гражданства (Гаагская конвенция, регулирующая некоторые вопросы, относящиеся к коллизии законов о гражданстве 1930 г., Европейская конвенция о сокращении случаев множественности гражданства 1963 г. и др.).

Как международное, так и внутринациональное законодательство объясняют термин «двойное гражданство» как приобретение одним лицом гражданства одновременно двух стран. При этом оба государства признают данное лицо «двойным гражданином». Лица, обладающие паспортами двух стран, являются законными их гражданами и обладают всеми конституционными правами и обязанностями той страны, на территории которой они находятся. Вопросы военной обязанности, налогообложения и социального (пенсионного) обеспечения также не обходят стороной данных лиц. Пройдя военную службу в одной из стран, лицо освобождается от военной обязанности в другой.

Таким образом, государства по-разному подходят к проблеме лояльности. Каждая страна, самостоятельно решая вопрос о допущении или запрещении для своих граждан двойного гражданства, неизбежно должна

67

К. С. Исабеков

будет определить, какие из вопросов двойного гражданства, включая лояльность, отвечают интересам государства и оказывают свое позитивное влияние на развитие государства.

Внутреннюю и внешнюю политику государства в вопросах гражданства необходимо рассматривать в совокупности. При введении данного правового института необходимо путем заключения соответствующих международных договоров скорректировать или вовсе нейтрализовать негативные стороны гражданства. Назрела необходимость Правительству Кыргызстана совместно с Российским Правительством иметь соглашение о двойном гражданстве. Тем более, эти два государства входят в один таможенный союз и в Евразийский экономический союз.

1. Аналитический отчет о деятельности Министерства труда, миграции и молодёжи Кыр-

гызской Республики за 2013 год. - Бишкек, 2014. - С. 21-23.

2. Жухманов М. С. Двойное гражданство - это правовая аномалия // Дипломатический вестник. - 1995. - № 7. - 51 с.

3. Синкевич А. И. Международные договоры, направленные на урегулирование вопросов гражданства. - М., 2000. - С. 5-6.

4. Шерер Р. Практика и опыт стран Западной Европы в решении вопросов двойного гражданства // Материалы семинара по вопросам гражданства, безгражданства и статуса иностранцев в государствах СНГ и Балтии. -Хельсинки, 1994. - 47 с.

5. Европейская конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 г. // ETS №166.

6. О гражданстве Кыргызской Республики : Закон Кыргызской Республики в редакции Закона КР от 13 июля 2011 г. № 94.

7. О государственных гарантиях этническим кыргызам, возвращающимся на историческую родину : Закон Кыргызской Республики от 26 ноября 2007 г.

68