Парламентская демократия и международная организация во взглядах британских лейбористов (1914–1945 гг. )

А. Л. Сагалова A. L. Sagalova

Парламентская демократия и международная организация во взглядах британских лейбористов

Parliamentary Democracy and the International Organization in Views of the British Labourists

Сагалова Александра Львовна Sagalova Alexandra Lvovna

Северо-Западный институт управления — филиал North-West Institute of Management — branch

РАНХиГС (Санкт-Петербург) of the Russian Presidential Academy of National

Доцент кафедры международных процессов Economy and Public Administration

Евразийского региона Associate professor of the Chair of international

Кандидат исторических наук, доцент processes of Eurasian Region

sagalovaal@yandex.ru PhD in History, Associate Professor

sagalovaal@yandex.ru

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

Лига наций, международная организация, парламентская демократия, лейбористская партия, Союз демократического контроля, «всемирное правительство»

KEY WORDS

League of Nations, international organization, parliamentary democracy, Labour party, union of democratic control, world government

АННОТАЦИЯ

В статье анализируется идея, распространенная в первой половине XX в. среди британских лейбористов: возможность демократизации международных отношений посредством организации, функционирующей как глобальный парламентский институт. Демократия первоначально воспринималась лейбористами как идеальная основа деятельности Лиги наций, а впоследствии как критерий членства для последующих организаций.

REFERENCES

The article presents an analysis of an idea of democratic world government popular among the British Labour in the 1910-20s. Parliamentary democracy being put into action by the League of Nations could be an instrument of democratization of the international relations. As the League declined, the Labour started to regard democracy as a criterion of membership in future international organizations.

В теории международных отношений первые десятилетия XX в. стали временем формирования и господства либерально-идеалистической парадигмы — системы представлений, краеугольным камнем которой была идея несостоятельности государства и агрессивной природы государственного суверенитета, а также концепция «всемирного правительства», наднационального инсти-

тута, призванного навсегда покончить с войнами. Уже в годы Первой мировой войны в разных странах Европы и в США развернулась оживленная дискуссия о том, каким должен быть будущий механизм обеспечения глобальной безопасности. В этой полемике приняли активное участие представители британских общественных и политических организаций, в том числе и члены тогда еще

относительно молодой лейбористской партии. Не будет преувеличением сказать, что для английских социалистов их роль в разработке теории «всемирного правительства», а впоследствии и теории Лиги наций стала внешнеполитической «визитной карточкой». Не случайно первое лейбористское правительство Дж. Рамсея Макдональда, ненадолго пришедшее к власти в 1924 г., по словам современника, левого социалиста Дж. Д. Г. Коула, заставило всех поверить, что Лига наций «на самом деле может стать чем-то реально действующим» [6, p. 164].

Для британских социалистов первой трети XX в. «всемирное правительство» и Лига наций представляли собой, прежде всего, способ демократизации международных отношений. В соответствии с распространенными среди членов партии представлениями о природе войны и мира избежать кровопролитных столкновений в будущем человечество могло, лишь полностью отказавшись от феномена государственного суверенитета и его внешнеполитического инструмента — принципа «баланса сил». Подобный шаг надлежало закрепить созданием наднациональной структуры, решения которой будут иметь приоритет перед политикой национальных правительств. С другой стороны, социалистическое мировоззрение диктовало британским лейбористам восприятие войны как неизбежного результата развития империализма с его безудержной территориальной экспансией и гонкой вооружений. Идея обеспечения глобальной безопасности через упразднение капиталистической системы и переход к социализму, достаточно популярная среди представителей левых сил континентальной Европы, английскими лейбористами в целом не отрицалась, но и не являлась «мэйнстримом» их внешнеполитической теории. Критика Лиги наций как «шайки империалистических воров» [14, p. 254], безусловно, звучала из уст радикально настроенных левых лейбористов, однако партийное руководство занимало гораздо более умеренную позицию в вопросах отношений капита-

лизма и социализма в мировой политике. < На одной из ежегодных конференций ли- ^ дер партии Джеймс Рамсей Макдональд ^ заявил, что «Лига может называться ка- ^ питалистической [организацией] лишь в ^ том случае, если государства направляют ^ туда капиталистических представителей», о намекая на то, что социалисты каждой о отдельно взятой страны, даже не приходя к власти, способны влиять на принятие решений в международной структуре [15, p. 193]. Таким образом, британские лейбористы, размышляя о необходимости придания Лиге наций характера того или иного политического режима, опирались на сложившуюся еще в годы Английской революции середины XVII в. концепцию парламентаризма. С точки зрения большинства из них, не победа социализма в масштабах всего мира, а система парламентской демократии, спроецированная на «всемирное правительство» или на Лигу наций, могла стать залогом избавления мира от войн.

Подобные взгляды социалисты XX в. унаследовали от своих идейных предшественников — левеллеров и радикалов эпохи движения за парламентскую реформу. Теория антинорманизма, сформировавшаяся в годы Английской революции и сохранявшая свою популярность вплоть до начала XIX в., наложила существенный отпечаток на восприятие феномена классовой борьбы последующими поколениями участников демократического движения в Великобритании. Основная идея философии антинорманизма состояла в объяснении экономических, политических и социальных проблем Британии узурпацией власти потомками Вильгельма Завоевателя. Левеллеры и радикалы направляли свою критику против некого властного политического или финансового лобби, действия которого не поддавались обычным механизмам контроля со стороны существующих законодательных органов. Борьбы классов с этой точки зрения, по сути, не существовало — представители различных слоев общества должны были выступать единым фронтом против засилия правящей клики, в равной степени угрожавшей

< интересам низших, средних и высших н классов. Панацеей от всевластия этой ^ группы могли стать только расширение ^ избирательного права и предоставление ^ доступа к контрольному механизму мак-^ симально большему числу граждан из о разных социальных сегментов. При этом о подавляющее большинство радикалов И настаивало на сохранении исторически сложившейся парламентской системы: идея революции, как и концепция классовой борьбы ни в XVIII, ни в XIX вв. так и не пустили глубоких корней на Британских островах. Эту логику во многом восприняли лейбористы: не забывая подвергать критике капиталистическое мироустройство, многие идеологи социализма в Великобритании делали упор на важности демократизации и транспарентности, во-первых, национальных институтов внешней политики и, во-вторых, властных органов будущего «всемирного правительства». Если этой структуре суждено было появиться на свет, ей надлежало принять форму парламентской демократии.

Необходимость реформирования с целью придания более демократического характера существующей в Великобритании парламентской системе и деятельности Форин офис неоднократно обсуждалась и на партийных конференциях, и на страницах работ отдельных теоретиков международных отношений. Современный «капиталистический» парламентаризм, включая его внешнеполитические аспекты, представлялся им нуждающимся в срочной корректировке отклонением от нормы. При этом немногие британские социалисты приветствовали насильственное ниспровержение капитализма и утверждение социализма — наличие в Великобритании вековых традиций парламентской демократии, с их точки зрения, позволяло совершить этот переход постепенно и бескровно. Дж. Рамсей Макдональд в своих книгах «Парламент и революция» и «Парламент и демократия», говоря о несовершенстве современной парламентской системы, вступал в полемику с британскими коммунистами и большевиками и констатировал возмож-

ность реформирования системы представительства [см.: 11; 12]. Известный журналист и теоретик международной организации, представитель левого крыла партии Генри Ноэль Брейлсфорд в работе «Собственность или мир?» (1934) подчеркивал важность использования «конституционных средств» при совершении перехода к социализму. Словно вторя своим предшественникам, за сто лет до выхода этой книги отстаивавшим дело парламентской реформы, он писал: «Было бы преступной расточительностью со стороны лейбористов получить в наследство демократическую конституцию и пытаться достигать своих целей иными средствами» [3, р. 249-250].

Идея демократизации внешнеполитического ведомства как частный аспект реформирования парламентской системы получила выражение в деятельности Союза демократического контроля, созданного в начале Первой мировой войны. Его основателями были либералы Ч. Тревельян, Н. Энджел, А. Понсонби, Э. Морель и лейборист Дж. Рамсей Макдональд. Членов Союза вне зависимости от их партийной принадлежности объединял лозунг: «Дипломатия провалилась!» [5, р. 24]. Объектом критики со стороны членов группы стала секретная дипломатия, являвшаяся, по их мнению, одной из причин участия Великобритании в войне. В первом программном памфлете «Завтрашний день войны», увидевшем свет в сентябре 1914 г., создатели Союза сформулировали четыре главных пункта своей политики:

1) «Ни одна провинция не может быть отторгнута от одного государства и передана другому без согласия, полученного путем референдума или иным способом, от населения данной провинции.

2) Ни один договор, соглашение или обязательство не может быть введено в действие без санкции парламента. Необходимо создать соответствующий механизм для обеспечения демократического контроля над внешней политикой.

3) Внешняя политика Великобритании не должна иметь целью создание альянсов для поддержания „баланса сил"; ее следует направить на согласованные действия держав и создание Международного совета, намерения и решения которого будут открыты для широкой общественности и который обеспечит реализацию международного соглашения, гарантирующего прочный мир.

4) Великобритании надлежит в рамках мирного урегулирования выступить с планом существенного сокращения вооружений... всех воюющих сторон и содействовать. национализации производства вооружений и введению контроля над их экспортом» [9, р. 1]. Эти «четыре пункта» четко обозначили

тот контекст, в котором рождались проекты и замыслы будущей международной организации в последующие годы как в рамках СДК, так и вне его. Транспарентность внешней политики, создание международного органа в области обеспечения безопасности, разоружение и гарантия прав национальных меньшинств — все эти атрибуты внешнеполитической философии Союза в той или иной мере присутствовали на страницах либеральных и лейбористских газет, журналов, памфлетов и книг в период Первой мировой войны.

Среди лейбористов — членов Союза наиболее ярким публицистом можно назвать уже цитировавшегося выше Г.Н. Брейлсфорда, создателя лейбористской теории Лиги наций, убежденного приверженца идеи «всемирного правительства» и впоследствии сторонника концепции Соединенных штатов Европы. В наиболее известной своей книге «Война стали и золота», увидевшей свет за два месяца до начала Первой мировой войны, он подверг критике феномен «классовой дипломатии». Брейлсфорд формулировал проблему следующим образом: «Во всех странах Европы внешняя политика находится в руках кучки бюрократов, подконтрольной разве что немногочисленному правящему классу и пребывающей с ним в союзе финансовой верхушке»

[4, p. 129-130]. Осуждение с его сторо- < ны вызывает и принцип «континуитета», ^ фактически сводящий на нет партийную ^ специфику внешней политики. С точки ^ зрения автора «Войны стали и золота», ^ ни корона, ни кабинет, ни даже палата s общин не обладают достаточным влия- о нием на процесс принятия внешнепо- о литических решений — глава Форин офис осуществляет свою деятельность фактически единолично и бесконтрольно [Ibid, p. 136-148]. Для исправления сложившейся ситуации Брейлсфорд предлагал расширить влияние палаты общин на внешнюю политику — для этого он считал необходимым избрать из состава палаты специальный комитет в составе как минимум семи-восьми членов. Этот контрольный орган должен регулярно собираться и иметь право доступа ко всем документам и официальным посланиям, проходящим через Форин офис. При этом новому механизму надлежало действовать таким образом, чтобы не приводить постоянно к отставке правительство и министра иностранных дел: общее руководство внешней политикой осталось бы в руках последнего, однако разногласия, возникающие между главой Форин офис и комитетом, должны были выноситься на рассмотрение палаты общин [Ibid, p. 202-212].

Принцип демократического контроля над внешней политикой отстаивал в своих произведениях и Артур Понсонби, также член Союза демократического контроля, известный публицист, политический и общественный деятель, либерал, перешедший в лейбористскую партию после поражения на выборах 1918 г. В книге «Демократия и дипломатия» он защищает право всех слоев населения на получение достоверной, не подчиненной интересам правящей верхушки информации. Понсонби сетует на то, что осведомленность и внимание граждан к вопросам внутренней политики неизмеримо выше, чем к вопросам политики внешней. В «Демократии и дипломатии» публицист представил проект реформирования внешнеполитических органов, в соответствии с которым предполагалось,

< не посягая на компетенцию главы Форин н офис, поставить его деятельность под ^ более жесткий контроль парламента. Как ^ и Брейлсфорд, Понсонби видел необхо-^ димость в создании внутри палаты общин ^ комитета экспертов для объективного о анализа международной ситуации. До-о говоры, союзы и любые обязательства И государственного уровня, с точки зрения автора «Демократии и дипломатии», не могли считаться правомерными без одобрения парламента. «Длительный мир не будет достигнут, пока народы лишены возможности самостоятельно распоряжаться собственными судьбами», — констатировал Понсонби [10, р. 118-120].

Подобные взгляды находили свое отражение и в деятельности парламентской фракции партии: например, 11 марта 1925 г. лейбористы вынесли на обсуждение палаты общин резолюцию, в которой содержалось следующее требование: «... Ни один договор не может быть ратифицирован, никаких соглашений и взаимопонимания с другими государствами не может быть достигнуто. без согласия парламента, и всякое сотрудничество в подготовке к войне по условиям соглашения будет носить незаконный характер [без санкции парламента. — А. С.]» [14, р. 101].

Подчинение внешнеполитической деятельности принципам парламентской демократии, по замыслу лейбористских теоретиков, должно было происходить параллельно с созданием наднационального органа, в который суждено было превратиться Лиге наций. Будущий облик этой организации начали обсуждать по обе стороны Атлантики еще в начале Первой мировой войны — один из широко известных проектов был представлен в 1916 г. в книге члена Фабианского общества Леонарда Вул-фа «Международное управление». Автор утверждал, что войны в значительной степени являются результатом отсутствия глобального законодательного органа и, как следствие, международного права [16, р. 13]. С точки зрения Вулфа, мир начала XX столетия оказался настолько опутанным системой дву- и

многосторонних договоров, что «поневоле начинаешь удивляться не тому, что какие-то из них нарушаются, а тому, что довольно многие все-таки выполняются» [Ibid., p. 17]. В целом положительно оценивая феномен международной конференции, Вулф отмечал, что они могли бы стать прообразом парламента будущей всемирной федерации [Ibid., p. 105]. В книге специально оговаривалось, что в ассамблее должны быть представлены не государства, а народы — эта мысль впоследствии красной нитью будет проходить через многие публикации и выступления партийных теоретиков. В работе Вулфа получил отражение еще один классический тезис социалистов: существующая система представительства, основанная на географическом принципе, должна быть реформирована, поскольку в современном мире человек идентифицирует себя не столько с местом проживания, сколько с профессиональной, социальной, религиозной и т. д. группой — интересы этих сообществ и должны быть защищены посредством деятельности законодательного органа [Ibid., p. 352-353].

Эта мысль у лейбористских идеологов соотносилась с тезисами о несостоятельности государства-нации как основы мироустройства: принцип формирования всемирного законодательного органа не следует связывать с государством и национальностью. Следуя этой логике, Брейлсфорд в своей программной работе «Лига наций» (1917) настаивал на том, что представительство в тогда еще будущей организации «должно основываться не только на национальном интересе, но и на тех идеях, для которых не существует национальных границ», имея в виду приверженность тем или иным политическим взглядам. «Люди являются не только британцами или немцами, — заявлял Брейлсфорд. — Они еще могут быть либералами, консерваторами и социалистами и обладать поразительно сходным мировоззрением, несмотря на все национальные различия» [1, р. 319]. Идея созыва своеобразной «ассамблеи народов», высказанная Вулфом, также

получила развитие в книгах Брейлсфор-да; по его замыслу, законодательный орган Лиги должен был формироваться в результате всемирных выборов, осуществляемых национальными парламентами [Ibid., p. 319; 2, p. 399].

При подобном подходе иерархия главных органов Лиги наций не вызывала сомнений у британских социалистов: в книгах, статьях и на партийных форумах лейбористов неизменно подчеркивалось, что приоритет должен изначально отдаваться не исполнительному органу (Совету), а представительному (Ассамблее). В ходе конференции 1919 г. была высказана поддержка созданию Лиги наций, однако в докладе исполкома партии особо отмечалось, что для эффективной работы организации необходимо усилить представительный орган; именно он, а не Совет должен был налагать обязательства на государства-члены и принимать решения по пресечению агрессии [13, р. 23-24]. Брейлсфорд, формулируя причины несостоятельности Лиги наций в 1934 г., писал, что «гибельным просчетом» в ее работе стало доминирование Совета, где доминировали правительства. Сама идея исполнительного органа лиги представлялась Брейлсфорду несколько абсурдной: человек, чья деятельность целиком и полностью связана с интересами его государства, в Совете вынужден действовать как представитель человечества. Совет, с точки зрения Брейлсфорда, ни в коей мере не являлся подлинной «мастерской политики космополитизма», в лучшем случае он мог выполнять функцию «рыночной площади, где государства заключают торговые сделки» [3, р. 144-145].

К середине 1930-х гг. историческое фиаско Лиги наций стало свершившимся фактом: узконациональные интересы отдельных государств оказались более значимым фактором мировой политики, чем воля либералов и социалистов к созданию всемирной парламентской федерации. Парламентская демократия не состоялась как панацея от войн, и накануне Второй мировой войны лейбористы начали переосмысливать роль

политического режима в обеспечении < мира. В 1939 г. увидела свет книга аме- ^ риканского журналиста, корреспондента ^ New York Times при Лиге наций Кларенса ^ Страйта «Союз сейчас» — эта работа ^ открыла новую страницу в развитии те- s ории международной организации. По о мнению Страйта, достойной альтернати- о вой Лиге наций могла стать федерация 15 североатлантических демократий, в рамках которой предлагалось создание оборонительного, таможенного, валютного и почтового союзов, а также введение института единого гражданства1. Кажущаяся простота этого проекта обманчива: благодаря этой книге теория международной организации совершила переход от глобальности к избирательности. Если Лига наций стремилась к географической всеохватности, то членами федерации Страйта могли стать лишь отдельные государства, соответствующие определенному критерию (в данном случае: наличие проверенных временем, устойчивых и схожих демократических режимов). Брейлсфорд и Вулф, создавая свой проект в годы Первой мировой войны, размышляли над тем, как будет действовать Лига наций; их американский современник задался вопросом, кто войдет в будущий «союз».

К эксклюзивизму еще до выхода книги Страйта пришел и Брейлсфорд. Возмущенный тем фактом, что в Совете лиги две демократические великие державы вынуждены были иметь дело в двумя фашистскими, он писал о необходимости некого «цивилизационного критерия» при создании организации [3, p. 148]. На партийных конференциях периода Второй мировой войны достаточно отчетливо звучала концепция «ядра» будущего глобального института, который придет на смену Лиге наций. Парламентская демократия в риторике лейбористов утратила свое значение как всемирная панацея от войн и обрела новое качество как критерий отбора в новую

1 Streit C. Union Now: [Электронный ресурс]. URL: http://www.constitution.org/aun/ union now.htm

< международную структуру, а также как н знамя борьбы с гитлеризмом. В подоб-^ ной исторической ситуации значимость ^ демократических ценностей неуклонно ^ возрастала; само слово «демократия» ^ словно обрело новое дыхание и нача-о ло все чаще мелькать в устной речи и о официальных документах. В манифесте «Лейбористская партия, война и мир» содержится призыв к Советскому Союзу присоединиться «к демократиям для создания коллективной организации мира и отпора агрессору» [8, р. 7]; в документе «Международное послевоенное урегулирование» (1944) в качестве одной из целей послевоенного развития обозначено повсеместное распространение демократии, наилучшим инструментом для которого является социализм [7, р. 4].

К моменту прихода к власти лейбористского правительства летом 1945 г. идея всемирного парламентского госу-

дарства, отрицающего национальный суверенитет самим фактом своего существования, безнадежно устарела. В условиях холодной войны парламентаризм, как и предрекал Страйт, стал служить не столько целью при создании международных объединений,сколько критерием, опознавательным знаком для государств Запада. НАТО, Совет Европы и Организация европейского экономического сотрудничества, возникшие в 1940-е гг. при активном участии, а в отдельных случаях и по инициативе лейбористов, были достаточно далеки от проектов, создававшихся в годы Первой мировой войны. Тем не менее спустя почти столетие после выхода в свет книг Брейлсфорда, Пон-сонби и Вулфа вопрос об универсальности парламентской демократии как политической системы и гаранта мира по-прежнему обсуждается — уже в совсем иных исторических условиях.

Литература

1. Brailsford H. N. The League of Nations. N.Y.: The Macmillan Company, 1917.

2. Brailsford H. N. Olives of Endless Age. Being a Study of This Distracted World and Its Need of Unity. N.Y.; L.: Harper and Bros. Publishing, 1928.

3. Brailsford H. N. Property or Peace? L.: Victor Gollancz Ltd., 1934.

4. Brailsford H. N. The War of Steel and Gold. A Study of an Armed Peace. L.: G. Bell and Sons Ltd., 1915.

5. Callaghan J. T. The Labour Party and Foreign Policy: a History. L.: Routledge, 2007.

6. Cole G. D. H. A History of the Labour Party from 1914. L.: Routledge a. Kegan Paul Ltd., 1948.

7. The International Post-War Settlement // Report of the 43d Annual Conference of the Labour Party Held in Central Hall. (Westminster, December 11th-15th, 1944). L., 1944.

8. Labour, the War and the Peace. A Declaration of Policy by the National Executive of the British Labour Party. February 9, 1940. L., 1940.

9. The Morrow of the War. Union of Democratic Control. Pamphlet N 1. L., 19. n.d.

10. Ponsonby A. Democracy and Diplomacy. A Plea for Popular Control of Foreign Policy. L.: Methuen&Co, 1915. P. 118-120.

11. Ramsay MacDonald J. Parliament and Democracy. L.: National Labour Press Ltd., 1920.

12. Ramsay MacDonald J. Parliament and Revolution. N. Y.: Scott and Seltzer, 1920.

13. Report of the 19th Annual Conference of the Labour Party. (Southportl, 1919). L.: The Labour Party, 1919.

14. Report of the 25th Annual Conference of the Labour Party. (Liverpool, 1925). L.: The Labour Party, 1925.

15. Report of the 28th Annual Conference of the Labour Party. (Birmingham, 1928). L.: Transport House, 1928.

16. Woolf L.S. International Government. Two Reports Prepared for the Fabian Research Department. L.: Allen &UnwinLtd., 1916.