Принятие актов амнистии в Российской Федерации (обращение к недавнему опыту)

УДК 343.293 ББК 67.408.032 К31

Yu.A. KASHUBA*

ADOPTION OF ACTS OF AMNESTY IN THE RUSSIAN FEDERATION

Аннотация: в статье анализируются проблемы теории, практики и нормативного регулирования порядка принятия и исполнения актов об амнистии в Российской Федерации, обосновывается необходимость принятия закона об амнистии.

Ключевые слова: амнистия, Государственная Дума Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, постановление об амнистии, принятие акта об амнистии, закон об амнистии.

ЮРИИ АНАТОЛЬЕВИЧ КАШУБА*

ПРИНЯТИЕ АКТОВ АМНИСТИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Annotation: in the article the author analyses the problems of theory, practice and standard regulation of adoption and realization of acts of amnesty in the Russian Federation, explains the necessity of adoption of amnesty law.

Key words: amnesty, the State Duma of the Russian Federation, the Constitutional Court of the Russian Federation, resolution on amnesty, adoption of act of amnesty, amnesty law.

B настоящее время амнистия находится в исключительном ведении РФ и объявляется Государственной Думой РФ. Согласно Регламенту Государственной Думы амнистия объявляется с помощью постановлений об объявлении амнистии и о порядке применения амнистии. Первые определяют категории лиц и преступлений, на которые распространяется амнистия, а вторые - органы, на которые возлагается применение амнистии к конкретным лицам.

За годы существования российского парламента принято около двух десятков актов об амнистии и порядке их исполнения. B ходе их подготовки и применения возникали проблемы. Рассмотрим некоторые из них. Речь идет о принятии Государственной Думой известных постановлений «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» и «О порядке применения Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов"». Беспрецедент-ность принятого нижней палатой решения очевидна. Такого российское общество не помнило с 1953 г., когда под амнистию попало большое число осужденных.

Но как быть с осужденными, совершившими, например, убийство либо другое тяжкое или особо тяжкое преступление против личности? Может ли в этом случае государство быть «гуманным» (за счет потерпевших), мотивируя свое решение невозможностью обеспечить нор-

* Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовно-исполнительного права (Академия ФСИН России) E-mail: ykash@yandex.ru.

$

-С

£ Sc

8-I

S

>3 «Q

ä

мальные условия содержания осужденных? Думается, что нет.

Благодаря быстрому реагированию правоприменительных органов ситуацию удалось удержать под контролем. Внесение поправок в постановление об амнистии было инициировано Генеральной прокуратурой после мощной компании в СМИ, утверждавшими, что по амнистии выйдут на свободу опасные преступники, когда-то награжденные орденами и медалями. Государственная Дума внесла изменения в ранее принятый акт1. Вряд ли такие действия способствовали укреплению авторитета нижней палаты представительного органа. Скоропалительность принятия амнистии, а затем внесение в нее изменений обозначили проблему, требующую скорейшего законодательного решения. В противном случае нет гарантий от подобных «ошибок» нижней палаты парламента и в будущем, ведь амнистия затрагивает конституционные права широкого круга граждан, которым трудно понять, почему недавно они подлежали освобождению от наказания по амнистии, а сегодня решение отменено той же Государственной Думой.

Конституционный Суд РФ дал следующую оценку подобным действиям законодателей: «... Государственная Дума в силу определенных упущений в ходе работы над актом об объявлении амнистии, по существу, допустила явные искажения целей и задач института амнистии и ориентированной на них общей концепции этого акта. В результате лица, награжденные орденами и медалями СССР и Российской Федерации, инвалиды I или II группы и отнесенные к I или II группе диспансерного учета больные туберкулезом подлежали освобождению от уголовного преследования и наказания независимо от тяжести содеянного, то есть и в случаях совершения ими тяжких и особо тяжких преступлений, что для других категорий амнистируемых исключалось.

При принятии Постановления Государственной Думой такой подход не получил каких-либо объяснений и обоснований, позволявших бы признать его согласующимся с конституционной ответственностью государства за обеспечение общественной безопасности, прав и законных интересов граждан и недопущение произвола при решении вопросов, связанных с уголовной ответственностью. Напротив, впоследствии сама Государственная Дума, обсуждая необходимость внесения изменений в первоначальный акт об амнистии, отмечала, что его реализация без соответствующих коррективов

привела бы к нарушению баланса конституционно защищаемых ценностей в области противодействия преступности, искажению общих правовых представлений о целях установления уголовной наказуемости и соответственно исключения безнаказанности в случае совершения деяний, признаваемых уголовным законом преступными2.

Безусловно, амнистии проводятся для «разгрузки» мест лишения свободы, при этом под их действие подпадают и осужденные к наказаниям, не связанным с лишением свободы. Освобождаются они и от дополнительных наказаний. В результате некоторые лица, систематически совершающие преступления, подпадают под амнистии несколько раз.

Иногда сам акт амнистии изложен не совсем точно и юридически неграмотно3. Ввиду этого после издания текст приходится дополнять4 и разъяснять его положения5, в том числе путем издания постановлений Пленумов Верховного Суда РФ6; о таких проблемах говорится и в постановлениях самой Государственной Думы7. Несмотря на то что в отношении каждого отдельного лица решение о применении акта об амнистии принимается индивидуально8, расплывчатость и непродуманность многих формулировок актов об амнистии нередко не позволяет тщательно оценивать личность амнистируемого.

Постановление об объявлении амнистии структурно состоит из двух частей. В первой части документа определяются категории лиц, к которым может быть применена амнистия, и условия ее применения; во второй - категории лиц, к которым амнистия не может быть применена.

Порядок применения постановления об амнистии, как правило, устанавливается Государственной Думой отдельным постановлением. Им определяются органы (учреждения), осуществляющие применение постановления; порядок принятия и оформления решения о применении акта об амнистии; уточняются категории лиц, подпадающих под нее, и др. Так, в Постановлении Государственной Думы от 20 апреля 2005 г. «О порядке применения Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 60-летием Победы в Великой Отече ственной войне 1941-1945 годов"» указываются следующие субъекты его применения: исправительные учреждения и следственные изоляторы; органы дознания и органы предварительного следствия; суды; органы внутренних дел; уголовно-исполнительные инспекции.

В литературе поднимался вопрос о правомерности продления сроков действия амнистии9. Представляется, что если Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла соответствующее решение, в том числе по срокам проведения амнистии, то продление срока ее действия, по сути, превращает акт амнистии в продленное время «прощения». Например, для сугубо политического Постановления Государственной Думы «Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния в ходе проведения антитеррористической операции на Северном Кавказе» было издано соответствующее постановление о порядке применения этой амнистии, которое было продлено с 1 февраля 2000 г. до 15 мая того же года в соответствии с дополнительным Постановлением Госдумы РФ от 25 февраля 2000 г. № 125-111 ГД.

Чтобы разобраться в причинах, приведших к таким результатам, проанализируем процедуру принятия Государственной Думой актов об амнистии и порядке их исполнения. Конституционная схема осуществления законодательного процесса весьма сжата и оставляет неясным целый круг вопросов10.

Рассматриваемое право для Государственной Думы предусмотрено в ст. 103 Конституции РФ. В соответствии с ч. 2 и 3 указанной статьи Государственная Дума по вопросам своего ведения, включая принятие амнистии, принимает постановления большинством голосов, если иное не предусмотрено Конституцией РФ.

Некоторые исследователи право по внесению проектов постановлений о принятии акта об амнистии и порядке его исполнения ошибочно включают в право законодательной инициативы. Такой подход представляется неверным, поскольку упрощенный порядок принятия амнистии, не требующий издания для этого специального закона, предусмотрен самой Конституцией РФ. Вместе с тем она не исключает возможности принятия федерального закона, регламентирующего процедуру принятия Государственной Думой акта об амнистии и о порядке его исполнения11. Предложение о принятии Закона РФ об амнистии по аналогии с Законом Украины «О применении амнистии в Украине» выдвигалось ранее и нами12.

Указанные нормы Конституции РФ находят свое развитие в Регламенте Государственной Думы, в частности в гл. 23. В соответствии со ст. 181 и 182 указанной главы постановления об объявлении амнистии и порядке применения амнистии вносятся в Государственную Думу и

рассматриваются ею в порядке, установленном Регламентом для внесения и рассмотрения законопроектов. После принятия постановлений об амнистии и порядке применения амнистии они подписываются Председателем Государственной Думы и подлежат официальному опубликованию в течение трех дней.

Несомненно, порядок принятия этих актов упрощен, если еще при этом учесть, что Регламентом для отдельных видов федеральных законов предусмотрена возможность принятия их окончательных редакций сразу в первом чтении, то есть минуя стадии второго и третьего чтений. В отличие от законов постановления Государственной Думы по предметам ее ведения подписываются Председателем этой палаты, который не наделен правом вето, как Президент РФ, и в любом случае обязан выполнить коллективную волю депутатов.

Наглядно скептическое мнение относительно действующей процедуры принятия акта об амнистии выразил Конституционный Суд РФ. «Согласно ст. 116 и ч. 1 ст. 182 Регламента Государственной Думы рассмотрение Государственной Думой проектов постановлений об амнистии, как и законопроектов, «осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или настоящим Регламентом»13. Нарушение требований к чтениям в законодательной процедуре, приводящее к искажению изначального волеизъявления и тем самым влияющее на судьбу акта в целом, тем более если сам законодатель подтверждает неадекватность выражения собственной воли в принятых впоследствии нормах, свидетельствует о неконституционности такого акта не только по порядку принятия, но и по его содержанию.

Применительно к акту, влияющему на конституционно-правовой статус субъектов права, концептуальным является определение круга субъектов, на которых он распространяется. Следовательно, по этому вопросу во втором чтении не должно приниматься иное, чем в первом, решение без возвращения к новому рассмотрению концепции акта. Именно такое нарушение имело место при принятии Постановления от 26 мая 2000 г. во втором чтении, когда условия распространения амнистии на лиц, награжденных орденами и медалями, в противоречие общей концепции акта не были увязаны с тяжестью преступлений.

В процессе принятия Постановления от 28 июня 2000 г. при обсуждении вопроса о соответствии его проекта Конституции РФ возник спор, нали-

$

-С

£ Sc

8-I

s

-О ä

чие которого при отрицательном официальном заключении правовой экспертизы (как и в его отсутствие) предполагает по смыслу ч. 8 ст. 119 Регламента Государственной Думы использование процедур второго и третьего чтений, что, как следует из стенограммы заседаний Государственной Думы, в данном случае не имело места. Тем самым были нарушены требования ст. 15 (ч. 2) Конституции РФ, из которых вытекает обязанность органов государственной власти использовать в своей нормотворческой деятельности все необходимые меры, обеспечивающие соблюдение Конституции РФ и законов.

Представляется, что амнистия должна приниматься по более сложной процедуре, например, когда акт об амнистии имел бы форму закона либо совместного решения палат, но для этого необходимо изменение Конституции РФ. К тому же в случае принятия амнистии в форме закона в процесс должен включаться и Президент РФ, который и так в противовес праву Государственной Думы принимать амнистию наделен Конституцией РФ правом помилования.

Возможен вариант решения проблемы и без конституционных изменений. Конституция РФ не содержит запрета и на принятие федерального закона, регламентирующего процедуру принятия акта об амнистии, порядок его исполнения, а также процедуру внесения изменений и дополнений в такие акты. В законе можно было бы предусмотреть, что Государственная Дума в обязательном порядке принимает такие акты в трех чтениях, а после рассмотрения проекта постановления об амнистии и о порядке исполнения акта об амнистии в первом чтении направляет их в Генеральную прокуратуру РФ для получения соответствующего заключения. В этом случае представитель прокуратуры также должен приглашаться на заседания Государственной Думы при рассмотрении постановлений об амнистии. Безусловно, это потребует внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ».

В результате подготовка постановлений Государственной Думы об амнистии носила бы более прозрачный, демократичный и объективный характер, а процедуры проведения амнистии и сроки ее исполнения определялись бы «рамочным» законом.

При разработке закона об общих условиях осуществления амнистии необходимо также учесть мнение Конституционного Суда РФ, который, в частности, указал, что при этом Государственная Дума должна взвешивать конкурирующие конституционные ценности и, исходя из обеспечения их баланса, не может допускать, чтобы права других лиц были поставлены под угрозу нарушения.

Четкая процедура принятия актов об амнистии нужна для того, чтобы в случае несоблюдения процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, констатировать противоречие этого решения Конституции (аналогичная позиция была изложена в упоминавшемся постановлении Конституционного Суда РФ от 24 апреля 2003 г.).

Представляется необходимым широкое общественное обсуждение текста амнистии, а не только в комитетах Государственной Думы. Нередко принятие текста амнистии готовится в строжайшем секрете14, как и ее исполнение. Вероятно, это позволит избежать ошибок, которые Госдума РФ совершала ранее при принятии актов об амнистии.

Вряд ли издание дополнительного постановления о порядке применения амнистии будет существенно, если само постановление будет издано с учетом указанных выше ошибок. Возможно, следует согласиться с мнением о том, что практика одновременного принятия Госдумой РФ постановления об амнистии и постановления о порядке применения амнистии вряд ли является верной15.

Исследование порядка принятия актов об амнистии показывает, что амнистия находится в исключительном ведении РФ и объявляется только Государственной Думой РФ по-прежнему без привлечения других государственных органов. Нередко тексты амнистии изложены не совсем точно и юридически небезупречны, а последствия их принятия криминологически не просчитываются. Сама же амнистия, являясь важной частью механизма развития демократии, имеет большое политическое и социальное значение, поэтому актуальной остается разработка более качественной процедуры принятия актов об амнистии.

Список использованной литературы

1 См.: О внесении изменений в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 19411945 годов» : Постановление Государственной Думы от 28 июня 2000 г. № 492-Ш ГД.

2 См., напр.: По делу проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 г. № 492-Ш ГД «О внесении изменений в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан» : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 5 июля 2001 г. № 11-П.

3 См.: Курганов С. И., Кукушкина О. Ю. Амнистии в РФ // Закон и право. 2003. № 9. С. 12.

4 См., напр.: О распространении действия Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12 марта 1997 г. № 1199-11 ГД «Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике» на лиц, уклонившихся от военной службы» : Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Рос. Федерации от 10 июня 1998 г. № 2580-11 ГД.

5 См.: Бабаян С. Долгожданная амнистия // Преступление и наказание. 2000. № 8. С. 45.

6 См., напр.: постановления Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 12 ноября 2001 г. № 14, от 11 июня 1999 г. № 40.

7 См.: О некоторых вопросах применения постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с принятием Конституции РФ» и «Об объявлении политической и экономической амнистии» : Постановление Государственной Думы Рос. Федерации от 25 марта 1994 г. № 76-1 ГД.

8 См.: Российское уголовное право : курс лекций / под ред. А. А. Коробеева. Владивосток, 1999. Т. 2. Наказание. С. 368.

9 См.: Шерматова С. Амнистия под грифом «секретно» // Московские новости. 2003. № 15.

10 См.: Волкова Н. С., Хабриева Т. Я. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент. М., 2005. С. 81.

11 См., напр.: По делу о проверке конституционного положения пункта 8 Постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 г. «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» в связи с жалобой гражданки Л. М. Запорожец : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 24 апреля 2003 г.

12 См.: Кашуба Ю. А. О юридической природе и содержании помилования как институте права // Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» (теоретические и практические аспекты реализации) : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Брянск, 24-25 октября 2002 г.) / под ред. Р. М. Цивилева, А. Я. Гришко. М., 2002. С. 67; Закон Украины о применении амнистии в Украине // Исправительно-трудовой кодекс Украины. Харьков, 1997. С. 85-87.

13 См.: Внесение изменений в Постановление Государственной от 26 мая 2000 г. «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» (через месяц после принятия данного акта).

14 См.: Шерматова С. Указ. соч.

15 См., напр.: Осяк А. Н. История зарождения и развития института амнистии в России // Науч. тр. ученых-юристов Северо-Кавказского региона. Краснодар, 2005. Вып. 8. С. 137.

Статья рекомендована к опубликованию научно-экспертным советом академии, протокол от 25 апреля 2014 г. № 4.