"экологические дела" в практике Европейского суда по правам человека. (обзор)

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО

2018.01.027. КРАВЧУК Н.В. «ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ДЕЛА» В ПРАКТИКЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА. (Обзор).

Ключевые слова: защита окружающей среды; защита прав человека; международное право; позитивные обязательства государства; доступ к информации; Европейский Суд по правам человека.

Окружающая среда находится под защитой не только национального, но и международного права. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее - ЕКПЧ) не содержит положения, гарантирующего право на чистую окружающую среду. Однако количество дел, связанных с ущербом, наносимым человеку действиями/бездействиями властей в этой области, разрешаемых Европейским Судом (далее - ЕСПЧ), растет. Это демонстрирует, что возможности защитить экологические права человека в ней есть. Для этого применяются права, уже закрепленные в ЕКПЧ и на первый взгляд не имеющие отношения к экологии, что следует из информационного бюллетеня «Окружающая среда и Европейский Суд по правам человека» [2].

Расширяя объем правоотношений, на который распространяются гарантии Конвенции, Суд применяет источники экологического права.

Так, в деле Di Sarno and others vs Italy (постановление ЕСПЧ от 10 января 2012 г.) Суд сослался на положения Конвенции ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция), расширив область обязательства по предоставлению информации об угрозах и включив туда не только опасную деятельность человека, но и стихийные

бедствия. Примечательно, что Суд сослался на этот договор как на источник международного права в рассматриваемой области и в деле Türkin and others vs Turkey (постановление ЕСПЧ от 10 ноября 2004 г.), невзирая на то, что Турция не является участницей этого соглашения.

Экологические факторы могут затрагивать права человека, гарантированные Конвенцией, по-разному. К примеру, в ряде дел ЕСПЧ установил обязанность властей соблюдать определенные требования в области предоставления информации, участия заинтересованных лиц в процессе принятия решений, а также доступа к правосудию в делах, связанных с экологическими рисками. Кроме того, защита окружающей среды может быть законным основанием ограничения ряда прав человека, к примеру, права на пользование имуществом, подчеркивается в «Руководстве по правам человека и окружающей среде» [4, с. 8].

Европейский Суд рассматривал дела, затрагивающие вопросы защиты окружающей среды, в рамках нескольких статей Конвенции:

- ст. 2 (право на жизнь) - в контексте опасной промышленной деятельности, воздействия радиации, воздействия промышленных выбросов на здоровье, природных катастроф;

- ст. 3 (свобода от пыток, бесчеловечного и унижающего достоинство обращения) - в контексте пассивного курения в местах лишения свободы;

- ст. 6 (право на справедливый суд) - в контексте доступа к суду и неисполнения окончательного решения суда;

- ст. 8 (право на уважение частной, семейной жизни, защиты корреспонденции и жилища) - в контексте доступа к информации об экологических рисках, промышленного загрязнения окружающей среды, воздействия шума на человека, городского развития, сбора и переработки отходов и др.;

- ст. 10 (право на получение и распространение информации);

- ст. 11 (свобода собраний и объединений);

- ст. 1 протокола 1 к ЕКПЧ (защита собственности) в контексте отзыва разрешения на строительство.

При этом именно ст. 8 напрямую связана с защитой человека от негативного воздействия окружающей среды, и прогрессивная

практика ЕСПЧ по этим вопросам рассматривается некоторыми учеными [1]. Этой практике и принципам, выработанным Судом при рассмотрении подобных дел, и посвящен настоящий обзор.

Ухудшение состояния окружающей среды. Ключевым принципом практики ЕСПЧ по делам, связанным с воздействием экологических факторов на человека, является положение о том, что ухудшение состояния окружающей среды само по себе не обязательно влечет за собой признание нарушения ст. 8 ЕКПЧ. Суд не устает повторять в своих постановлениях, что ЕКПЧ не закрепляет права на защиту окружающей среды или сохранение природы.

Так, в деле Kyrtatos vs Greece (постановление ЕСПЧ от 22 мая 2003 г.), касавшемся незаконного осушения болотистой местности, ЕСПЧ разделил жалобы заявителей на две части. Первая касалась городского развития, которое привело к исчезновению болота, находящегося неподалеку от собственности заявителей, из-за чего они перестали быть окружены живописной природой. Вторая часть жалобы состояла в том, что загрязнение окружающей среды (шумы и ночные огни стройки) нарушили их права, гарантированные ст. 8. Относительно первой части жалобы ЕСПЧ заявил, что ни ст. 8, ни какая-то другая статья ЕКПЧ не предусматривают общее право на защиту окружающей среды самой по себе. Для этого будут более уместны другие международные инструменты, а также внутреннее законодательство. Он отметил, что даже если предположить, что городское строительство значительным образом затронуло экологию в этом районе, остается недоказанным, что ущерб, нанесенный птицам и другим защищаемым биологическим видам, жившим на болоте, затронул права заявителей по ст. 8 ЕКПЧ. Таким образом, вмешательство в экосистему болота не привело к нарушению права заявителей на частную жизнь.

Относительно второй части жалобы ЕСПЧ заявил, что беспокойство, которое испытывали заявители от близлежащей стройки, не достигло уровня значительности, необходимого для применения ст. 8 ЕКПЧ.

Довод о том, что защита окружающей среды и прав человека не обязательно является препятствием городскому развитию, Суд повторил несколько месяцев спустя в деле Hatton and others vs UK (постановление ЕСПЧ от 8 июля 2003 г.), в котором заявители утверждали, что политика властей Соединенного Королевства в от-

ношении ночных полетов в аэропорту «Хитроу» нарушала их права, гарантированные ст. 8.

В данном деле ЕСПЧ проанализировал точки зрения сторон на пределы усмотрения государства. С одной стороны, власти Великобритании заявляли о широких пределах усмотрения ввиду того, что дело касалось вопросов общей политики; с другой стороны, заявители утверждали, что, если речь идет о воздействии на сон, пределы усмотрения сужаются вследствие «интимного» характера охраняемого права. Принимая решение, ЕСПЧ полностью положился на то, что «национальные власти находятся в лучшем положении по отношению к международным судам, чтобы оценивать местные потребности и условия», и не установил нарушения ст. 8 ЕКПЧ.

Принятый ЕСПЧ подход свидетельствует о том, что находить баланс между различными интересами в делах, связанных с защитой экологии, должны национальные или международные политические инстанции, а не суды по правам человека. Такая позиция не очень перспективна с точки зрения защиты окружающей среды в контексте прав человека.

Применение правила «de minimus». Еще один принцип, выработанный ЕСПЧ, - необходимость достижения определенного уровня серьезности воздействия экологических факторов на человека. Устанавливая это правило (правило «de minimus»), ЕСПЧ считает, что следует рассмотреть два вопроса: о наличии причинно-следственной связи между деятельностью и оказываемым на лицо негативным воздействием и о том, достигло ли это воздействие критического уровня.

В деле Fadeyeva vs Russia (постановление ЕСПЧ от 9 июня 2005 г.) заявитель утверждала, что хозяйственная деятельность металлургического предприятия в непосредственной близости от ее дома подвергала опасности ее здоровье и благополучие. ЕСПЧ отметил, что оценка воздействия «относительна и зависит от всех обстоятельств дела, например, от интенсивности и продолжительности правонарушения, его материальных или психических результатов. Необходимо также принять во внимание общий экологический контекст. Если обжалуемое правонарушение незначительно по сравнению с экологическими опасностями, присущими жизни в любом современном городе, для применения ст. 8 нет ос-

нований» (§ 69 постановления). Анализируя вмешательство в жизнь заявителя, Суд установил, что «даже если допустить, что загрязнение не принесло какого-либо измеримого вреда ее здоровью, оно неизбежно сделало заявителя более уязвимым в отношении различных заболеваний. Кроме того, нет никаких сомнений в том, что оно неблагоприятно сказалось на качестве жизни в ее доме». Поэтому Суд счел, что фактический ущерб здоровью и благополучию заявителя достиг уровня, достаточного для его рассмотрения в рамках ст. 8 Конвенции (§ 88). ЕСПЧ признал нарушение Конвенции в данном деле. Однако он снова подчеркнул широкую сферу усмотрения властей и субсидиарность своей роли, сводящейся к установлению «явной ошибки властей» в установлении баланса между конкурирующими интересами и дистанцировался, таким образом, от экологической тематики (§ 105) [1, с. 311].

Позитивные обязательства государств. Статья 8 ЕКПЧ предполагает защиту частного лица от вмешательства властей в его частную и семейную жизнь, жилище и корреспонденцию. При этом она может предусматривать и обязанность предпринять определенные позитивные меры для обеспечения гарантируемых прав.

Так, в деле Dzemyuk vs Ukraine (постановление ЕСПЧ от 4 сентября 2014 г.) заявитель утверждал, что его права нарушены тем, что невдалеке от его дома было построено кладбище, в связи с чем грунтовые воды стали непригодными для полива и питья, речь шла, в частности, о том, что деятельность муниципалитета не соответствовала имеющимся экологическим стандартам. ЕСПЧ подчеркнул, что в такой ситуации в его задачи входит оценка того, предприняли ли власти все разумные меры для обеспечения защиты прав заявителя в соответствии со ст. 8 Конвенции. При этом он должен оценить такие факторы, как соответствие национальному законодательству в области защиты окружающей среды и выполнение судебных решений.

Европейский Суд по правам человека отметил, что если на национальном уровне существует экологическое законодательство, нарушение ст. 8 может быть установлено в связи с нарушением этого законодательства (§ 88-89 постановления). Более того, Суд указал, что принципы, применяемые к оценке обязанностей государства в экологических делах, в целом схожи, вне зависимости от того, в каком контексте рассматривается дело - в плане позитив-

ных обязательств или в плане «вмешательства публичных властей», которое должно быть оправдано с точки зрения ч. 2 ст. 8. Имеющиеся процедурные гарантии могут быть признаны неэффективными, а государство - виновным в нарушении Конвенции в случае, если решение суда, предписывающее им предпринять определенные действия, было властями проигнорировано или оставалось неисполненным в течение значительного промежутка времени.

Позитивные обязательства ложатся на власти не только в случаях, когда вред нанесен напрямую государством, но и когда он был причинен деятельностью предприятий, находящихся в частной собственности.

В деле Di Sarno and others vs Italy Суд отметил, что в контексте опасных видов деятельности на государства налагаются обязательства их регулировать, учитывая, в частности, уровень потенциального риска. Подлежит регулированию лицензирование, операционная деятельность, безопасность и надзор за такой деятельностью. Кроме того, государства должны обязать тех, кто осуществляет такую деятельность, предпринимать практические шаги по обеспечению безопасности граждан, чьи жизни могут быть подвергнуты риску (§ 106 постановления). Суд посчитал, что прямого вмешательства властей в права заявителей не было. Однако не были предприняты меры, необходимые для обеспечения надлежащего сбора, переработки и уничтожения мусора в одной из муниципальных областей. Так как эта деятельность, без сомнения, опасна, на властях «лежало позитивное обязательство предпринять меры для того, чтобы обезопасить жилище и частную жизнь людей, а также их право жить в безопасной и здоровой окружающей среде. И тот факт, что итальянские власти перепоручили управление этим процессом третьим лицам, не освобождает их от этого обязательства» (§ 110).

В деле Ledyayeva and оthers vs Russia (постановление ЕСПЧ от 6 октября 2006 г.), аналогичном делу Fadeyeva vs Russia, рассмотренному выше, Суд отметил, что власти не представили никаких новых аргументов, которые привели бы Суд к иным выводам, чем те, что были сделаны им в деле Fadeyeva vs Russia. Следовательно, они остаются прежними - власти не предприняли мер, необходимых для защиты права заявителей на уважение их жилища и частной жизни от значительного негативного экологического воз-

действия. В частности, они не разработали и не применили действенных мер для того, чтобы принудить руководство металлургического комбината сократить выбросы до приемлемого уровня в разумное время и тем самым нарушили права заявителей, предусмотренные ст. 8 (§ 110 постановления).

Таким образом, ЕСПЧ подтвердил, что позитивные обязанности государства в ситуациях, связанных с экологическими факторами, могут возникать из неспособности регулировать частный сектор промышленности [4, с. 53].

В деле Dubetska and others vs Ukraine ЕСПЧ применил тот же принцип в ситуации, когда предприятие, ранее принадлежавшее государств, было приватизировано. Для определения того, несут ли власти ответственность за ущерб, причиненный заявителям, Суд обратил внимание на то, «была ли возникшая ситуация результатом внезапного и неожиданного поворота событий или, напротив, она длится уже долго, и органы государственной власти хорошо с ней знакомы; были ли государственные органы уведомлены или должны были быть уведомлены о том, что опасность или вредное воздействие повлияло на личную жизнь заявителя, а также в какой мере заявитель сам способствовал созданию ситуации, в которой он оказался, и насколько он был в состоянии устранить такую ситуацию дозволенными средствами» (§ 108 постановления).

Сфера усмотрения государства. В ситуациях, когда действия властей влияют на экологию настолько значительно, что это приводит к вмешательству в право на уважение частной, семейной жизни или жилища, эти действия должны соответствовать требованиям ч. 2 ст. 8 ЕКПЧ. Они должны быть предусмотрены законом, преследовать законные цели и быть пропорциональны преследуемой цели. Для обеспечения пропорциональности необходимо достижение баланса между интересами частных лиц и интересами общества в целом. Суд неоднократно отмечал, что социальные и технические аспекты вопросов, связанных с окружающей средой зачастую сложно измерить и оценить. В связи с этим была выработана однозначная позиция, согласно которой именно национальные власти располагают всеми возможностями для того, чтобы оценить эти аспекты, и обладают, соответственно, широко сферой усмотрения. При этом Суд может посчитать, что необходимо оценить, добросовестно ли действовали власти при рассмотрении сложившейся

ситуации и приняли ли они во внимание все конкурирующие интересы, подчеркивается в «Руководстве по правам человека и окружающей среде» [4, с. 55].

В деле Dubetska and оthers vs Ukraine Суд установил, что хотя «решение экологических проблем, связанных с работой двух крупных промышленных предприятий, которые функционировали с нарушением норм с самого начала и нагромождали отходы на протяжении более 50 лет, было сложной задачей, которая требует времени и значительных ресурсов... правительство не представило достаточных объяснений тому, почему ему не удалось в течении более чем 12 лет либо переселить заявителей, принадлежавших к очень небольшой группе людей, либо найти какие-то другие эффективные решения их индивидуального бремени» (§155).

Поскольку «Конвенция направлена на защиту реальных, а не иллюзорных прав, справедливый баланс между различными противостоящими друг другу интересами может быть нарушен не только там, где недостаточное законодательство для защиты гарантированных прав, но также и там, где такое законодательство должным образом не выполняется. Доступные заявителю процедурные гарантии могут оказаться неэффективными, и государство может быть признано ответственным за нарушение прав, гарантированных Конвенцией, если процедуры принятия решений являются неоправданно длительными или если принятое в результате таких процедур решение остается неисполненным в течение длительного срока» (§ 144).

Тот же подход был применен и в деле Di Sarno and others vs Italy. ЕСПЧ отметил, что «несмотря на широкую сферу усмотрения государства, невозможно отрицать, что длящаяся неспособность итальянских властей обеспечить надлежащее функционирование сбора, переработки и уничтожения мусора отрицательно повлияла на права заявителей и привела к нарушению ст. 8 Конвенции» (§ 112).

Доступ к информации об экологических рисках. Нарушение ст. 8 ЕКПЧ в связи с непредоставлением информации об угрозах экологического характера ЕСПЧ устанавливает начиная с дела Guerra and Others vs Italy (постановление ЕСПЧ от 6 октября 2006 г.), касавшегося здоровья лиц, проживавших неподалеку от фабрики, производящей удобрения. В нем Суд установил, что вла-

сти не выполнили своих обязательств, так как в течение многих лет не предоставляли заявителям информацию, которая позволила бы им оценить серьезность риска при проживании в непосредственной близости от предприятия, находящегося в аварийном состоянии.

В настоящее время право на доступ к информации о потенциальных или реальных экологических рисках выделяется как одно из основных процедурных прав в рамках позитивных обязательств в экологических делах. Придание этому праву такого веса демонстрирует факт заимствования Судом принципа предосторожности (precautionary principle) из международного экологического права, считают И. Крстич и Б. Чучкович [3]. Данный принцип требует, чтобы государства не откладывали принятия мер по предупреждению наступления негативных последствий лишь по причине отсутствия уверенности в их наступлении.

Под влиянием международных стандартов Суд установил, что при наступлении негативных последствий власти не могут ссылаться на то, что они не были осведомлены об опасности.

Так, в деле Brincat and others vs Malta (постановление ЕСПЧ от 24 июля 2014 г.), касавшемся бывших работников судоремонтной верфи, работавших там с асбестом, Суд заметил, что власти предпочли считать, что обеспечить рабочих информацией было не их обязанностью, и что рабочие должны были знать о возможных рисках. Суд посчитал, что эта позиция находится в явном противоречии с много раз использованным государством аргументом, что власти в течение долгого времени не были осведомлены об опасности. Аргумент о том, что выдача масок для работы с асбестом была косвенным источником информации, из которого рабочие должны были уяснить степень опасности, он посчитал неприемлемым (§ 114 постановления). ЕСПЧ еще раз повторил в этом деле выработанные им ранее позиции о доступе к информации. В частности, он отметил, что в позитивные обязанности государства входит обеспечить доступ к важной информации, содействующей лицам в оценке степени опасности для их здоровья и жизни, а также, что в некоторых случаях предоставление информации может быть обязанностью государства (§ 102).

Таким образом, Суд не только подтвердил, что информация о влияющих на человека факторах должна быть недвусмысленная, но и установил обязанность государства обеспечить доступные и эф-

фективные процедуры получения такой информации, увеличив объем права на доступ к информации. Теперь отказ в доступе к информации может стать нарушением ЕКПЧ и в ситуациях, когда лицу эта информация требуется не для того, чтобы реализовать свое гражданское право.

Развитие процедурных гарантий ст. 8 ЕКПЧ как в плане доступа к информации, так и в целом является важным с точки зрения защиты экологических прав человека. Количество дел по данной тематике растет, ЕСПЧ накладывает на государства все больший объем обязательств. Это, а также готовность Суда воспринимать развивающиеся международные стандарты в области охраны окружающей среды и ссылаться на них, дает основание говорить о том, что со временем Суд может оставить процедурный подход к защите экологических прав и заговорить о праве человека на благоприятную окружающую среду [3].

Список литературы

1. Cenevska I. A thundering silence: Environmental rights in the dialogue between the EU Court of justice and the European court of human rights // Journal of environmental law. - Oxford, 2016. - Vol. 28, N 2. - P. 301-324.

Ченевска И. Оглушающая тишина: Экологические права в диалоге между Судом ЕС и Европейским Судом по правам человека.

2. Environment and the European Convention on Human Rights: Factsheet. -Strasbourg, 2016. - October.-27 p. - Mode of access: http://www.echr.coe.int/ Pages/home. aspx? p=press/factsheets&c (Дата обращения: 11.10.2017.) Окружающая среда и Европейский Суд по правам человека: Информационный бюллетень.

3. Krstic I., Cuckovic B. Procedural aspects of article 8 of the ECHR in environmental cases - the greening of human rights law // Anali. - Beogradu, 2015. - Vol. 63, N 3. -Mode of access: http://ojs.ius.bg.ac.rs/index.php/anali/article/view/152/338 Крстич И., Чучкович Б. Процедурные аспекты статьи 8 ЕКПЧ в экологических делах - позеленение права прав человека.

4. Manual on human rights and the environment / Council of Europe. - Strasbourg, 2012. - 196 p.

Руководство по правам человека и окружающей среде.