Схемы территориального планирования Красноярского края и перспективы их использования в качестве инструмента комплексного планирования

УДК 519.8

С. С. Замай, В. В. Желиховская, Д. Х. Шалахина

СХЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В КАЧЕСТВЕ ИНСТРУМЕНТА КОМПЛЕКСНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ*

Обсуждаются вопросы использования схем территориального планирования для создания информационных систем, обеспечивающих возможность разработки планов регионального развития, согласованных на краевом и муниципальном уровнях.

Ключевые слова: региональное управление, территориальное планирование, градостроительство, пространственная экономика, геоинформационные системы.

Согласно документам Минрегионразвития схема территориального планирования субъекта РФ представляет собой один из инструментов управления комплексным развитием территорий, который создает пространственно-территориальную основу для реализации долгосрочной стратегии социально-экономического развития региона с учетом федеральных планов и программ развития. Схема регионального уровня задает условия, перспективы и ограничения пространственных аспектов развития, содержит сведения, необходимые для согласованной разработки региональных и муниципальных программ социально-экономического развития, и является конституирующим документом для разработки схем территориального планирования муниципального уровня.

Одна из главных функций региональной власти - регулирование экономики региона. Взаимодействие федеральных и региональных властей, а также различных межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия обеспечивает функционирование региональных экономик в системе национальной экономики. С этой точки зрения субъект РФ подобен российскому государству, но с ограниченными полномочиями. Соответственно, стратегическое и территориальное планирование его развития и их базовый и объединяющий информационный ресурс - схема территориального планирования -могут послужить основой развития системы управления комплексным развитием территории и позволяют:

- осуществлять скоординированно со всей системой территориально распределенных региональных органов государственного и муниципального управления планирование пространственных аспектов развития;

- обеспечивать возможность регулирования экономики, в том числе и через конституирование пространственных аспектов развития в документах обеспечения градостроительной деятельности и через механизм согласования документов стратегического, среднесрочного и текущего планирования.

Регионалистика эволюционирует в сторону повышения роли нематериальных целей и факторов экономического развития и перехода регионов на модель устойчивого «эколого-социоэкономического» развития. Этот факт уже находит отражение и в официальных документах,

определяющих разработку схем территориального (градостроительного) планирования (Градостроительный кодекс и сопутствующие нормативно-распорядительные документы и стандарты).

Следует отметить, что практика комплексного планирования и формирования институциональных механизмов государственного регулирования и саморегуляции деятельности субъектов экономики в новых условиях устройства государственного управления еще не сложилась. Тем интереснее опыт Красноярского края - субъекта РФ, который справедливо именуют мини-Россией и эконо-мисты-регионалисты, и экономгеографы, и политологи. Обсудим его с позиций создания программных средств введения схем территориального планирования уровня края и их использования в задачах территориального планирования. В крае разработка получила название «Гео-информационная система градостроительной документации (ГИС ГД) единой краевой информационной системы (ЕКИС) органов государственной власти и местного управления Красноярского края», и осуществляется она в рамках реализации Закона Красноярского края от 20.06.2006 г. N° 19-4840 «О краевой целевой программе “О территориальном планировании края на 2006-2008 годы”» и постановления Правительства Красноярского края от 07.04.2009 № 175-п «Об утверждении долгосрочной целевой программы “О территориальном планировании Красноярского края на 2009-2011 годы”».

Общие положения. Красноярский край - это один из самых богатых минерально-сырьевыми и энергетическими ресурсами субъектов Российской Федерации. Географически в стране край занимает серединное положение и огромную территорию, отличается многообразием природных условий и многокомпонентностью хозяйственного комплекса. В советское время развитие промышленного и научно-технического потенциала края определялось задачами оборонного значения и освоения космоса, развития энергетики и в настоящее время не утратило своего значения. В новое время планируются крупнейшие в стране проекты энергетического, промышленного строительства: развитие гидроэнергетики (Эвенкийский энергоузел, каскад ГЭС на Ангаре), тепловой энергетики на базе энергетических углей КАТЭКа, круп-

'Работа выполнена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (код проекта 09-07-98002-р_сибирь_а).

номасштабные нефтегазовые проекты, проекты добычи и переработки цветных металлов, лесных ресурсов. Создание красноярского авиатранспортного узла международного значения, строительство железной дороги в Тыву, в перспективе с выходом на Монголию, Китай и страны Азиатско-тихоокеанского региона (АТР), строительство Северо-Сибирской железной дороги интегрируют районы нового ресурсного освоения края в национальную и мировую экономику. Енисейский транспортный коридор, выводящий на Севморпуть и нефтеносные шельфы, глубоководные порты, заполярные аэропорты, Норильск и города-спутники с их развитой социальной и производственной инфраструктурой задают перспективы промышленного освоения Арктики. В целом, конкурентные преимущества края создают хорошие стартовые условия для перехода к постиндустриальному типу развития территории, что проявляется в стратегии и программах социально-экономического развития краевого и муниципального уровней. Пространственное развитие экономики требует не только развития производственной, транспортной, энергетической инфраструктуры, но и новых схем расселения, повышения привлекательности территорий в борьбе за инвестиционный и, главное, человеческий капитал развития.

Территориальное (градостроительное) планирование призвано обеспечить сбалансированное развитие инфраструктуры экономики и жизнеобеспечения в интересах нынешних и будущих поколений [1]. Его результат -схемы территориального планирования - системообразующий документ обеспечения градостроительной деятельности на соответствующей территории. Они являются основой разработки схем территориального планирования муниципального уровня в части согласования с региональными и федеральными стратегиями развития. Стратегическая значимость, информационная содержательность, многообразие функционального назначения и легитимность этого документа позволяют сделать его инструментом комплексного планирования.

В силу высокой динамики, масштабности и влияния результатов развития экономики Красноярского края на пространственную организацию региональной инфраструктуры хозяйства и муниципальных систем жизнеобеспечения, схема территориального планирования становится «активным документом», который и определяет условия пространственного развития, и сам подлежит корректировке в соответствии с результатами и новыми планами этого развития.

Схема территориального планирования Красноярского края. Создание схем территориального планирования определено Градостроительным кодексом. Схемы задают 30-летний горизонт пространственного развития территории и составляют картографическую основу информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. В них на картах различного масштабного ряда (от обзорных до детальных фрагментов) выполняется привязка социально-экономической базы к конкретным зонам и точкам развития, зонирование территории по инженерно-строительным условиям, транспортной доступности, оценке качества земель для сельского хозяйства, рекреации и другим факторам. В случае Крас-

ноярского края, схема - это более 200 картографических архитектурно-планировочных произведений и несколько томов сопроводительных документов, разработку которых осуществляет РосНИПИУрбанистики (г. Санкт-Петербург). Карты схемы имеют высокую степень содержательной нагруженности. Так, например, карта комплексной оценки территории Красноярского края содержит более 150 слоев геоданных АгсвК.

Анализ таких карт требует специальной подготовки и времени. Они в основном ориентированы на специалистов в области градостроительства, проектно-изыскательских и научно-исследовательских работ и содержат сведения, необходимые для решения задач стратегического социально-экономического планирования. Использование возможностей геоинформационных систем и средств анализа пространственных данных, структурирование информации в соответствии с логикой задач регионального управления, пообъектное представление векторных данных с возможностью анализа связанных документов и атрибутивных данных позволяют расширить круг пользователей. Пространственные аспекты присутствуют и в специализированном отраслевом, и сводном социально-экономическом планировании. При наличии развитых средств удаленного доступа ГИС, содержащая схемы территориального планирования, может стать основой формирования региональной системы комплексного планирования и обслуживать задачи согласования краевых и муниципальных планов пространственного развития.

В задачах комплексного планирования ситуация осложняется, поскольку одновременно необходимо анализировать карты различного тематического содержания. Дело не в том, что карты находятся в разных разделах тематических атласов и пояснительных документов. Эти карты зачастую содержат массу дополнительной графической и текстовой информации, облегчающей их индивидуальное прочтение, но затрудняющей их сопоставление и сводный анализ.

Карты межселенного обслуживания, динамики численности населения, экологических предпосылок промышленного развития в совокупности с картами транспортной доступности, схем расселения могут послужить основой решения задач отраслевого планирования, например, размещения объектов социальной инфраструктуры, оптимизации зон обслуживания медицинских учреждений и др. Собственной тематической информации на этих картах не так много, но она представлена по-разному:

- на карте межселенного обслуживания существенным объектом анализа являются населенные пункты (центры оказания услуг, размером окружности которых показана их значимость, а цветом выделены доноры и акцепторы) и площадные объекты (две категории зон доступности межселенного обслуживания);

- на карте динамики населения населенные пункты также являются существенным объектом анализа, а динамика численности представлена цветом (красным -положительная, желтым - близкая к нулю, голубым - отрицательная);

- на карте экологических предпосылок размещения производств можно найти границы зоны опережающего

развития федерального и краевого значения, резервные площадки размещения, зоны туризма, рекреации и заповедников, символы, показывающие рекомендуемый тип промышленности и др.

Выделив главное и преобразовав данные к виду, пригодному для совместного пространственного анализа, можно повысить эффективность решения задач отраслевого, комплексного планирования и согласования схем территориального планирования и программ социально-экономического развития. Это существенно позволяет экономить силы, средства и время в масштабах края, где более 60 муниципальных образований - первого уровня и более 550 - второго.

Эти карты, как и многие другие входящие в состав схемы информационные ресурсы, представляют интерес для научных исследований и могут быть использованы как легитимная основа общественной экспертизы социально значимых инвестиционных проектов промышленного развития и градостроительства.

В задачах согласования схем территориального планирования уровня края и уровня муниципальных районов потребуется сопоставлять выполненные различными проектными организациями карты-схемы различного масштабного ряда: уровня края, макрорайона, муниципального района, города, поселения. Значимость согласованного планирования в Красноярском крае определяется не только федеральным значением проектов пространственного развития экономики, но и их высокой динамикой и социальной значимостью, существенно меняющей и даже переопределяющей жизненный уклад, условия функционирования муниципальных систем жизнеобеспечения, развития местной промышленности, среднего и малого бизнеса.

Задачи распределенной подготовки, систематизации, многократного и многоаспектного использования схем территориального планирования уровня края в системе электронного правительства края требуют разработки региональных стандартов формирования краевых государственных информационных ресурсов пространственных аспектов планирования, а также разработки регламентов информационного взаимодействия субъектов планирования регионального и муниципального уровня.

Региональные особенности и требования к ГИС ГД. Особенности регионального развития Красноярского края влияют на специфику задач комплексного планирования. Отметим наиболее существенные, которые целесообразно учитывать при разработке систем информационно-аналитической поддержки деятельности органов государственной власти в управлении комплексным развитием территорий.

Регион - это крупный субъект собственности и экономической деятельности. В таком качестве субъекты РФ становятся участниками конкурентной борьбы на рынках товаров, услуг, капитала. Красноярский край как экономический субъект взаимодействует с национальными и транснациональными корпорациями в задачах развития Нижнего Приангарья, освоения нефтяных и газоконденсатных, золотоносных, угольных и других месторождений, при этом край конкурирует с другими регионами за трудовые ресурсы, федеральные и частные инвести-

ции. Используемые для разработки и реализации приоритетных инвестиционных проектов механизмы государственно-частного партнерства требуют согласованного планирования, и схемы территориального планирования могут и должны стать одним из его инструментов. Государство и его институты после запуска проектов федерального значения переходят в режим мониторинга региональной экономики, регулирования деятельности ее субъектов, контроля эффективности и целевого назначения использования инвестиций.

Необходимость этих действий и значение схем территориального планирования в их обеспечении особенно ярко проявляется в макрорайоне промышленного развития - Нижнем Приангарье, которое Минрегионразвития определило федеральной зоной опережающего развития в категории «добыча природных ресурсов». И правительство края, и бизнес, и органы местного самоуправления заинтересованы в диверсификации экономики, формировании основ развития новой многоукладной экономики. Это нашло отражение в принятой в Красноярском крае концепции градостроительного развития Нижнего Приангарья, основные положения разработки которой следующие:

1. Формирование согласованной территориальной проекции:

- государственной региональной политики;

- федеральных программ;

- рационального природопользования и охраны окружающей среды;

- инвестиционных проектов крупного и среднего бизнеса;

- краевых целевых и ведомственных программ;

- муниципальных программ.

2. Комплексный подход к управлению развитием территорий.

3. Согласование территориального планирования федерального, краевого, муниципального уровней.

4. Согласование пространственных аспектов программ социально-экономического развития края и муниципальных образований.

В соответствии с этим схема территориального планирования Нижнего Приангарья характеризуется следующими особенностями:

1) она базируется на комплексном анализе экономики и согласована с программами федерального, краевого уровней и проектами национальных ФПГ;

2) детализована до уровня узлов промышленного развития и соответствующих схем расселения, построенных с учетом муниципальных программ социально-экономического развития и инвестиционных проектов бизнеса;

3) обеспечивает пространственно-временную организацию и оптимизацию проектов развития, которая представлена на взаимоувязанных схемах ресурсного, инфраструктурного и градостроительного обеспечения.

На практике в зоне промышленного освоения Нижнего Приангарья под давлением рыночных интересов в основном решаются первоочередные вопросы повышения конкурентоспособности крупного бизнеса путем развития государственной инфраструктуры. Для того чтобы региональная экономика (средний и малый бизнес) и

муниципальные системы жизнеобеспечения развивались не на фоне реализации этих крупномасштабных проектов, а вместе с ними, необходимы механизмы согласования планов стратегического (социально-экономического) и территориального (градостроительного) развития краевого и муниципального уровня. Поэтому схемы территориального планирования Красноярского края, схемы территориального планирования Нижнего Прианга-рья и соответствующие стратегии социально-экономического развития должны стать документами, являющимися основой для документов муниципального уровня, задающими перспективы программ социально-экономического развития муниципальных образований и определяющими рамки разработки схем территориального планирования муниципального уровня.

Схемы территориального планирования Нижнего Приангарья - это более 50 карт, содержащих 20-100 и более слоев геоданных: физической, экономической географии, геологии, отраслевых кадастров (земельно-имущественные, лесные, водные, биологические ресурсы, природная и техногенная безопасность и др.), инженерной геологии и экологии, архитектурно-планировочных решений, демографии и схем расселения. Поскольку схемы - это нормативный документ обеспечения градостроительной деятельности на 30-летнюю перспективу, то они являются государственными информационными ресурсами стратегических задач планирования, которые должны обеспечивать согласованную деятельность субъектов социально-экономического планирования, градостроительства и бизнеса.

Ввиду большого объема и сложности схем уровня края и промышленного района Нижнего Приангарья, для решения этих задач на краевом уровне необходимо было сформировать информационный ресурс и обеспечить к нему доступ субъектам территориального и стратегического планирования муниципального уровня. Соответствующая задача решается посредством формирования информационных ресурсов и разработки программного обеспечения ГИС ГД. Планируется, что система должна быть интегрирована в состав ЕКИС органов государственной власти и местного самоуправления и должна стать поставщиком информационных ресурсов для Банка пространственных данных социально-экономического планирования администрации Красноярского края [2], введенного в опытно-промышленную эксплуатацию в 2007 г. На муниципальном уровне в качестве акцептора (приемника и хранилища схем краевого уровня) целесообразно использовать муниципальные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, создание которых предусмотрено Градостроительным кодексом и Постановлением правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности».

Для обеспечения диверсификации экономики в зонах промышленного освоения Нижнего Приангарья и крупномасштабного привлечения трудовых ресурсов на территории существующих и вновь создаваемых поселений, схемы предусматривают создание предприятий-спутников и развитие инфраструктуры жизнеобеспечения. Поэтому соответствующие ведомственные и краевые целе-

вые программы и программы социально-экономического развития муниципальных образований должны быть согласованы между собой и со схемами территориального планирования муниципальных районов, городских округов и сельских поселений так, как это предусмотрено Градостроительным кодексом. В крае эта работа проводится, но наличие ГИС ГД может существенно понизить ее трудоемкость и сократить время и число ошибок, обеспечив субъектам отраслевого планирования на уровне края возможность доступа к схемам территориального планирования краевого и муниципального уровней.

В [1] отмечается целесообразность выстраивания новой структуры местного самоуправления (при самом активном участии градостроителей), основываясь на имеющихся или специальных стратегических территориальных разработках, так как только с их помощью можно обеспечить комплексный подход к эффективной организации местного самоуправления, обеспечению устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

В Красноярском крае осуществляется работа по следующим направлениям:

- разработка долгосрочной программы социальноэкономического развития Красноярского края и среднесрочных ведомственных программ;

- разработка схем территориального планирования Красноярского края и Нижнего Приангарья;

- разработка унифицированных муниципальных программ социально-экономического развития и их согласование с краевой программой;

- разработка схем территориального планирования муниципальных районов и городских округов.

Это позволяет выстроить не только новую современную методологию разработки градостроительной документации, отвечающую как принципам рыночной экономики, так и методам градостроительного регулирования [3], но и методологию разработки согласованного пространственного развития производственной, транспортной, энергетической инфраструктуры и инфраструктуры жизнеобеспечения.

Естественно, что стратегические планы социальноэкономического развития должны предварять разработку схем территориального планирования, а краевые и ведомственные целевые программы и муниципальные программы социально-экономического развития должны обеспечивать их реализацию. Но в крае эти процессы идут одновременно. В этих условиях особенно остро встает вопрос о необходимости их согласования для снятия конфликтов интересов, предупреждения угроз и достижения синергетического эффекта от реализации различных проектных решений.

Уровень экономической и управленческой самостоятельности субъектов РФ таков, что они могут самостоятельно в рамках федеральных законов решать проблемы соотношения рыночного саморегулирования, государственного регулирования и социального контроля в соответствии с собственной стратегией развития и имеющимися для этого ресурсами. Красноярский край с его территорией и масштабами промышленного и транспортного развития остро нуждается не только в современ-

ных формах комплексного планирования, но и в новых механизмах соорганизации деятельности субъектов экономики и государственного (муниципального) управления по реализации этих планов в интересах населения и будущих поколений. В этих условиях одной из задач создаваемой ГИС градостроительной документации может стать информационно-аналитическая поддержка новых институциональных преобразований, нацеленных на развитие нерыночной сферы производства и использование общественных благ, регулирование естественных монополий, защиту от негативных последствий частнопредпринимательской деятельности и т. п. Как минимум, для этих целей в составе ГИС ГД должны быть предусмотрены Интернет-решения, предназначенные для обеспечения публичности планов пространственного развития края.

На перспективу, наряду с созданием системы информационно-аналитических сервисов комплексного анализа и планирования, адекватных административной модели и задачам государственного и муниципального управления Красноярского края, целесообразно предусмотреть средства разработки и интеграции спектра информационно-вычислительных моделей по различным аспектам регионалистики, государственного и муниципального управления, экологии, социологии [4]. В части принципов исследования пространственной организации хозяйства применимы теоретические положения и практические рекомендации Августа Леша [5], а развитый российскими регионалистами методический и математический аппарат позволяет формализовать задачи пространственного анализа и выбора оптимальных схем размещения объектов региональной и муниципальной социально-экономической инфраструктуры [6]. Это создает хорошую основу и для разработки прикладных решений отраслевого планирования, и для моделирования вариантов пространственного развития экономики в различных сценариях формирования региональной инфраструктуры. Решить эти задачи в комплексе позволяют государственные информационные ресурсы - схемы территориального

планирования и программно-технологические решения, используемые для создания наукоемких информационных систем моделирования территориально распределенных объектов ресурсов и процессов [7].

Библиографический список

1. Щитинский, В. А. Стратегическое территориальное планирование - основа для проведения муниципальной реформы / В. А. Щитинский // Территориальное стратегическое планирование. На новом витке реформ. СПб : Леонтьевский Центр. 2005. Вып. 5.

2. Якубайлик, О. Э. Банк пространственных данных администрации Красноярского края / О. Э. Якубайлик [и др.] // Проблемы информатизации региона. ПИР-2007 : материалы X Всерос. науч.-практ. конф. (1-2 нояб. 2007, г. Красноярск) : в 2 т. Т. 1 / отв. ред. Л. Ф. Ноженкова ; Сиб. федер. ун-т. Политехн. ин-т. Красноярск, 2007. С. 188-195.

3. Щитинский, В. А. Градостроительная деятельность

- важное условие устойчивого развития современной России / В. А. Щитинский // Мир строительства и недвижимости. 2005. № 9.

4. Шайдуров, В. В. Информационно-аналитичес-кая система для поддержки принятия управленческих решений и обеспечения устойчивого развития региона на примере Красноярского края (проект) / В. В. Шайдуров [и др.] // Проблемы информатизации региона : тр. 3-й Всерос. конф. (25-27 нояб. 1997, г. Красноярск) ; Краснояр. гос. техн. ун-т. Красноярск, 1998. С. 7-27.

5. Лёш, А. Пространственная организация хозяйства / А. Лёш. М. : Наука, 2007.

6. Гранберг, А. Г. Основы региональной экономики / А. Г. Гранберг. М. : Высш. шк. экономики, 2000.

7. Замай, С. С. Технологии и вычислительные модели территориально-ориентированных информационных систем регионального управления и природопользования (Красноярский край) / С. С. Замай, В. В. Шайдуров, О. Э. Якубайлик // Вычислительные технологии. Т. 8. Спец. вып., 2003. С. 57-69.

S. S. Zamay, V V. Zhelikhovskaya, D. H. Shalahina

TERRITORIAL PLANNING SCHEMES OF KRASNOYARSK TERRITORY AND THERE PROSPECTS AS INSTRUMENTS FOR COMPLEX PLANNING

We discuss usage ofterritorial planning schemes for creation of information systems. These schemes support possibility to design plans of regional development which are coordinated at territorial and municipal levels.

Keywords: regional administration, territorial planning, town building, spatial economics, geoinformation systems.

© Замай С. С., Желиховская В. В., Шалахина Д. Х., 2009