Некоторые замечания о реформе органов предварительного следствия в Российской Федерации

НЕКОТОРЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ О РЕФОРМЕ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г.П. ХИМИЧЕВА

профессор кафедры права Московского педагогического государственного университета,

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации

Аннотация. Реформы правоохранительных органов и уголовного судопроизводства тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены. При реорганизации органов предварительного следствия представляется правильным использовать функциональный подход, исходить из уголовно-процессуальных функций, возложенных на следователя.

Ключевые слова: органы предварительного следствия; следователь; процессуальные функции; процессуальная независимость следователя; возбуждение уголовного дела.

SOME COMMENTS ON THE REFORM OF THE PRELIMINARY INVESTIGATION IN THE RUSSIAN FEDERATION

G.P. KHIMICHEVA

Professor of Law of the Moscow Pedagogical State University, doctor of juridical science, professor,

Honored Lawyer of Russian Federation

Annotation. Reform of law enforcement and criminal justice are closely interrelated and interdependent. With the reorganization of the preliminary investigation bodies seems appropriate to use a functional approach and criminal procedural functions which an investigator provides.

Key words: preliminary investigation bodies; an investigator; criminal procedural functions; procedural independence of the investigator; initiation of criminal proceedings.

Не первый год в уголовно-процессуальной теории и среди практических работников ведутся дискуссии о месте и роли следственного аппарата в системе государственных органов. Актуальность данной проблемы в настоящий момент вызвана не только осуществляющимся реформированием органов государственной власти, но и трансформацией уголовного судопроизводства, в том числе в части уголовно-процессуальных функций, возложенных на следователя. Нахождение органов предварительного следствия в структуре правоохранительных ведомств, осуществляющих полицейские функции (органах внутренних дел, органах федеральной службы безопасности, федеральной службе по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ), безусловно, оказывает ведомственное влияние на реализацию процессуальных полномочий следователя. Вот почему реформы

организации предварительного следствия и уголовного судопроизводства тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.

По поводу организации следственного аппарата высказывались мнения, порой диаметрально противоположные: 1) сосредоточить весь следственный аппарат в каком-либо правоохранительном ведомстве, в органах внутренних дел или в прокуратуре;

2) передать следователей в судебное ведомство;

3) создать единый самостоятельный следственный комитет с подчинением Президенту Российской Федерации, либо Правительству Российской Федерации, либо Федеральному Собранию.

Каждое из этих предложений имеет аргументы pro et contra, однако представляется правильным использовать функциональный подход к решению вопроса об организационном построении следственного аппарата.

Согласно ст. 15 УПК РФ в уголовно-процессуальном законе воплощена концепция существования в уголовном судопроизводстве трех процессуальных функций: обвинения, защиты и разрешения уголовного дела.

Исходя из п. 47 ст. 5 УПК РФ, где следователь отнесен к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения, можно утверждать, что им осуществляется функция обвинения. Однако, этим не исчерпываются уголовно-процессуальные функции следователя. Полномочия следователя по принятию решения о прекращении уголовного дела и (или) уголовного преследования дают возможность сделать вывод о реализации им также функции разрешения уголовного дела. Представляется, что можно утверждать также о выполнении следователем функции защиты1, которая реализуется не только в обязанности принять меры по обеспечению обвиняемому принадлежащего ему права на защиту, собирать как обвинительные, так и оправдательные доказательства, устанавливать обстоятельства, исключающие преступность и наказуемость деяния, смягчающие наказание, обстоятельства, которые могут влечь за собой освобождение от уголовной ответственности и наказания (п.п. 5—7 ч. 1 ст. 73 УПК РФ). Элементы функции защиты могут проявляться в процессуальной деятельности следователя и в тех ситуациях, когда защитник по каким-либо причинам в производстве по уголовному делу не участвует, а сам подозреваемый или обвиняемый не может в полной мере осуществлять свое право на защиту. Таким образом, при современном построении досудебного производства следователь выполняет три уголовно-процессуальные функции.

Как известно, в органах внутренних дел следственные подразделения существуют с 1963 г., и весьма эффективно функционируют — следователи этого ведомства расследуют большинство уголовных дел. Однако, сосредоточение всего следственного аппарата страны в каком-либо правоохранительном ведомстве, осуществляющем оперативно-розыскную деятельность, в частности в органах внутренних дел, крайне опасно. Этот вывод обусловлен тем, что следственные подразделения, в силу ведомственной подчиненности, зависимы от ведомственных интересов, и следователи часто испытывают «влияние» оперативных служб, им не обеспечивается подлинная процессуальная само-

стоятельность. Как шаг в направлении организационного обособления следственных подразделений органов внутренних дел в структуре органов внутренних дел следует рассматривать Указ Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе МВД Российской Федерации» в его первоначальной ре-дакции2, согласно которому следственные подразделения состоят «при органах внутренних дел», как бы выведены из их структуры. Таким образом, организационная включенность следователей в структуру органов внутренних дел получила скорее формально-правовой, чем административный характер.

Тем не менее, реформы органов внутренних дел последнего времени ликвидировали эту автономию: согласно Указу Президента Российской Федерации от 19 октября 2011 г. № 13923, вместо Следственного комитета при МВД России учрежден Следственный департамент МВД России, а следственные управления, отделы, отделения, группы входят в структуру территориальных органов внутренних дел. Таким образом, следователи остаются подчиненными по службе начальникам соответствующих органов внутренних дел, от которых зависит определение структуры следственных подразделений, решение кадровых и других вопросов.

Кроме того, представляется нецелесообразным совмещение выполнения одним ведомством различных видов правоохранительной деятельности — предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельности — ввиду опасности конкуренции между ними и подчинения одной деятельности другой.

С этих же позиций вряд ли оправдано сосредоточение всего следственного аппарата и в другом правоохранительном органе — в прокуратуре, которая в этом случае станет совмещать три вида правоохранительной деятельности: предварительное расследование, государственное обвинение и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Подобное соединение уголовно-процессуальных функций опасно утратой беспристрастности прокурора при осуществлении надзора за законностью досудебного производства. Передача следственного аппарата в прокуратуру, служащую

головным органом уголовного преследования, означает сведение функций следователя в уголовном судопроизводстве лишь к обвинению, отодвигая на задний план всесторонность, полноту и объективность исследования обстоятельств совершенного преступления, что вряд ли будет способствовать искоренению столь характерного для отечественного уголовного судопроизводства обвинительного уклона. Кроме того, и процессуальная, и организационная подчиненность прокурору ставит под сомнение процессуальную самостоятельность следователя.

Кстати, функциональный критерий уже использовался при реформировании органов предварительного следствия. Смешение видов правоохранительной деятельности — розыска и предварительного следствия, необходимость отделения «обвинительной власти» от судебной и придание предварительному следствию характера судейской деятельности послужили важнейшими предпосылками создания в 1860 г. в Российской Империи судебных следователей.

Судебные следователи, также как и суды, по мысли законодателя середины ХГХ в., должны были быть отделены от полиции, с тем чтобы устранить полицию от всякого вмешательства в дела судейские. Для этого предполагалось провести четкую грань между функциями следователя, призванного осуществлять предварительное судебное исследование обстоятельств преступления по наиболее важным и сложным делам, и функциями полиции, направленными на проведение полицейского дознания по раскрытию преступления и подготовке материалов для предстоящего судебного исследования. По менее важным и простым делам такие материалы должны были сразу поступать в суд; а по более важным и сложным — собранные полицией материалы прежде, чем поступить в суд, подлежали предварительной судебной оценке судебным следователем.

Институт судебных следователей просуществовал до 1929 г. и в советский период органы предварительного следствия прошли нелегкий путь постоянных реорганизаций.

Возрождение института судебных следователей в разных модификациях как вариант оптимального преобразования следственного аппарата активно начало выдвигаться в постсоветские годы. Например, предлагалось создать следственные суды в

составе следственного судьи и обвинительной камеры для рассмотрения дел о тяжких и особо тяжких преступлениях. Следственный судья проводит расследование, а обвинительная камера в составе трех постоянных судей рассматривает жалобы на действия и решения следственного судьи и осуществляет контроль за прекращением дел и направлением их в суд присяжных. Выдвигалась идея организации расследования, в которой действуют прокурор, органы предварительного расследования и следственные судьи: уголовное дело находится в производстве органов расследования, а участие следственного судьи эпизодическое, направлено на закрепление судебных доказательств и проверку законности действий других участников процесса. В рамках этой системы предлагалось наделить следственного судью (или судебного следователя) более широкими полномочиями: давать санкции на выполнение отдельных процессуальных действий, разрешать жалобы на отказ в возбуждении уголовного дела и на его прекращение, производить отдельные следственные действия, разрешать спорные вопросы, возникающие между обвинением и защитой.

Главный довод отнесения органов предварительного следствия к судебному ведомству состоит в том, что судебная власть является носителем функции расследования преступлений, а следователь по своему предназначению — представитель юстиции, поэтому должен быть наделен судейским статусом. Это позволит обеспечить его независимость от органов исполнительной власти, в частности, и осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, гарантирует его процессуальную самостоятельность.

Однако, возрождение судебных следователей должно быть обусловлено изменением существующего механизма досудебного производства, перечня и содержания процессуальных функций, выполняемых следователем. В ином случае передача следователей в судебное ведомство приведет к сосредоточению в одном органе — в суде — разноплановых функций: обвинения, защиты и разрешения уголовного дела. Очевидно, это скажется на беспристрастности суда при разрешении уголовного дела по существу, «свяжет» его решениями коллеги — судебного следователя. Суд, согласно закону, — это орган, разрешающий дело, проверяющий и критически оценивающий данные пред-

варительного следствия. Это возможно только при четком разграничении предварительного и судебного следствия.

Надо признать, что в середине XIX в. замысел законодателя об учреждении судебных следователей тоже полностью не был реализован. Если организационно судебные следователи и полиция были отделены, то функционально предварительное следствие от дознания и розыска полностью не было обособлено. Не было создано ни эффективного дознания, ни цивилизованного судебного следователя, которому приходилось совмещать явно несовместимые функции: сыщика, обвинителя, а порой и защитника4.

Представляется, введение судебных следователей обусловлено реформированием системы досудебного производства, его функционального построения. Одной из моделей построения предварительного расследования, в которую возможно включить судебного следователя, является так называемое «прокурорское дознание». В ходе него предварительное расследование преступления осуществляет либо полиция под руководством прокурора, либо прокурор (по наиболее сложным делам). Собранные материалы представляются судебному следователю, который принимает решения о применении мер процессуального принуждения и о производстве процессуальных действий, ограничивающих конституционные права и свободы граждан.

Представляется, судебный следователь может найти адекватное место и в модели, сформулированной в Дорожной карте дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Фе-дерации5, подготовленной МВД России. Согласно этому документу институт начала уголовного судопроизводства, в который предлагается трансформировать институт возбуждения уголовного дела, должен включать систему действий реализуемых органом дознания: 1) принятие, регистрация сообщения о преступлении; 2) проверка сообщения о преступлении — собирание доказательств; 3) применение меры процессуального принуждения — задержание (сроком до 48 часов без судебного решения); 4) производство следственных действий (допрос подозреваемого, потерпевшего, свидетелей, обыск, прослушивание и запись телефонных переговоров и иные неотложные следственные действия).

К сожалению, составители «Дорожной карты» не обозначили место следователя в данной деятельности. Представляется, что статус следователя как представителя судебной власти предполагает освобождение его от выполнения функций обвинения и защиты и введение полностью состязательного уголовного судопроизводства, в том числе и на его досудебной части. Однако, такое построение досудебного производства в настоящий момент абсолютно нереализуемо, поскольку не понятно, кто будет осуществлять функцию обвинения и какие полномочия предоставить стороне защиты, чтобы адекватно противостоять обвинению.

Таким образом, передача следователей в судебное ведомство требует принципиальных изменений нынешнего досудебного производства. Именно поэтому более реалистичный вариант — создание самостоятельного следственного комитета, объединяющего всех следователей. У данной идеи всегда было много противников. И надо признать обоснованность ряда опасений: о том, что ухудшится взаимодействие следователей и оперативных служб, снизится концентрация усилий процессуального и оперативного воздействия в борьбе с наиболее опасными преступлениями; споры о подследственности — возникнут споры между органами дознания и органами предварительного следствия, возникнет кадровый дефицит, материально-технические, финансовые трудности и др. Вместе с тем, указанные издержки, несмотря на всю их существенность, все же носят в основном организационный характер, и, чтобы избежать их в ходе реорганизации следственного аппарата, целесообразно его поэтапное реформирование.

1 Этот вопрос достаточно спорен: например, А.М. Ларин считает, что следователь не может защищать от предъявленного им же обвинения (Ларин А.М. Расследование по уголовному делу: процессуальные функции. М., 1986. С. 36).

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 48. Ст. 5923.

3 Указ Президента Российской Федерации от 19 октября 2011 г. № 1392 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе МВД Российской Федерации» и в Положение, утвержденное этим Указом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 43. Ст. 6026.

4 Трусов А.И. Три проекта УПК: иллюзии и реальность // Вестник МГУ Серия 11. Право. 1995. № 5. С. 22—23.

5 Опубликована на официальном сайте МВД России: www. mvd.ru/news/item/828838