Региональная политика в современной России: особенности формирования и реализации

главная тема

УДК 353.9

Региональная политика в современной России: особенности формирования и реализации

Проанализированы результаты региональной политики России за период с 1990-х гг. по настоящее время. выделены этапы ее формирования, проводимые мероприятия. сделаны выводы о том, что до настоящего времени не удалось переломить тенденцию усиления дифференциации социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Показано, что в современных условиях необходимо выделение приоритетов регионального развития.

Ключевые слова: регион; субъект Российской Федерации; региональная политика; стратегия регионального развития; приоритеты регионального развития; механизм региональной политики.

The results of the Russian regional policy for the period from the 1990s till nowadays are analyzed. The stages of its formation and related activities are highlighted. A conclusion has been made that the tendency of growing differentiation in the social-and-economic development of the Russian Federation regions has failed to be reversed until now. It is shown that in the modern environment regional development priorities should be set out.

Keywords: region; Russian Federation subject; regional policy; regional development strategy; regional development priorities; regional policy mechanisms.

Еремеева Людмила Николаевна

канд. экон. наук, доцент кафедры «Региональная экономика и экономическая география» Финансового университета E-mail: caikmo@rambler.ru

Плисецкий Евгений Леонидович

д-р пед. наук, профессор, заведующий кафедрой «Региональная экономика», профессор Финансового университета, Почетный работник высшего профессионального образования РФ E-mail: plissetsky@mail.ru

Результаты региональной политики России

Государственная региональная политика — это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, направленная на согласование интересов федерального государства, субъектов Российской Федерации, субъектов местного самоуправления, различных субъектов собственности, национально-территориальных общностей и всех граждан России и включающая выработку стратегических целей, задач, приоритетов регионального развития и разработку комплекса мероприятий по ее реализации.

В период до 1990-х гг. основная задача регионов (субъектов Российской Федерации) заключалась в реализации целей общегосударственной политики. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. изменилась правовая основа деятельности субъектов Российской Федерации — была продекларирована их самостоятельность, получив которую каждый регион стал выстраивать собственную региональную политику исходя из своих приоритетов, политических амбиций,

л. н. Еремеева,е.л. Плисецкий региональная политика в современной России..,

5

а также социально-экономических и финансовых возможностей.

Противоречие целей и задач, возросшая дифференциация социально-экономического развития регионов страны, связанная в первую очередь с разрушением экономической базы большинства субъектов Российской Федерации в условиях становления рыночной экономики, неудовлетворенное стремление региональных органов власти к расширению полномочий и предметов ведения при дефиците имеющихся финансовых ресурсов — все это привело к резкому обострению взаимоотношений федерального центра и регионального звена государственного устройства, представленного субъектами Российской Федерации — республиками, краями, областями, автономными округами, автономной областью [1].

Первым документом, который должен был определить главный вектор взаимоотношений центра и регионов, установить цели, задачи, приоритеты и механизмы реализации региональной политики в России, стал Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1996 № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (далее — Основные положения), в которых региональная политика определялась как система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

В Основных положениях были намечены следующие цели региональной политики:

• обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

• обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

• выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

• предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

• приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

• максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

• становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Задачи, которые были поставлены в Основных положениях для реализации поставленных целей, были весьма разнообразны, ресурсоемки, но главное — не соотносились с условиями реформирования России в тот период. Так, задачи развития федеративных отношений, помимо осуществления децентрализации власти, расширения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выравнивания их реальных прав и компетенций, предполагали осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России. В качестве основного механизма реализации региональной политики рассматривались такие меры государственного воздействия, как прогнозирование и программирование. Поддержку развития регионов предполагалось осуществлять путем разработки и реализации федеральных целевых программ (ФЦП) социально-экономического развития регионов.

Разработка и реализация ФЦП должна была стать частью политики структурной перестройки экономики. Наряду с целевыми программами должны были использоваться и такие формы государственной поддержки, как:

• участие государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации;

• размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд;

• поддержка наукоемких производств и развитие высоких технологий;

• содействие активизации международных экономических связей регионов Российской Федерации;

• создание условий для формирования свободных экономических зон и технополисов в регионах, имеющих высокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфраструктуру;

• содействие малому и среднему бизнесу.

Совершенствование финансовых и налоговых

отношений между Российской Федерацией и ее

субъектами, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления должно было осуществляться посредством последовательного повышения уровня бюджетного самообеспечения регионов и муниципальных образований. С этой целью планировалось закрепить за субъектами Российской Федерации постоянные и достаточные финансовые, прежде всего налоговые, источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов.

Отсутствие территориальных приоритетов поддержки регионов привело к тому, что средства, которые предназначались им из федерального бюджета, постоянно задерживались и сокращались

Однако этот концептуальный, по сути, документ, который должен был установить векторы регионального развития страны на обозримую перспективу, фактически оказался лишь декларацией о намерениях федерального уровня власти по управлению регионами в новых экономических и политических условиях. Им не определялись ни роль федерального центра в осуществлении поставленных задач, ни роль субъектов Федерации, ни конкретные отраслевые и территориальные приоритеты, ни экономический механизм заинтересованности регионов в ее осуществлении. Отсюда и рекомендательный характер Основных положений.

В течение всего последующего периода региональная политика России так и не получила институционального оформления, а обозначенные в Основных положениях цели и задачи так и остались в своей основе нереализованными. Проведенное разграничение совместных полномочий и возложение на субъекты Российской Федерации значительной их части не было подкреплено финансовыми ресурсами. Реформа местного самоуправления в большинстве муниципальных образований также столкнулась с нехваткой денежных средств и отсутствием квалифицированных кадров. Попытки управлять отраслями административными методами при переходе значительной части предприятий в частные руки также оказались безрезультатными. Пятьдесят заявленных

ФЦП социально-экономического развития регионов оказались нежизнеспособными.

Отсутствие территориальных приоритетов поддержки регионов привело к тому, что средства, которые предназначались им из федерального бюджета, постоянно задерживались и сокращались, не подкреплялись внебюджетными источниками и использовались в большинстве случае неэффективно. Трудно найти хотя бы один регион, который получил бы в этот период толчок для развития благодаря реализации на его территории ФЦП.

Говоря о реализации Основных положений, следует отметить, что в этот период был осуществлен первый этап разграничения полномочий, которые в Конституции Российской Федерации определены как совместные, на федеральные полномочия и полномочия субъектов Российской Федерации. За субъектами Российской Федерации закреплялись разграниченные совместные полномочия, полномочия собственно субъектов Российской Федерации, а также делегированные государственные полномочия. Кроме того, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определялись полномочия и предметы ведения всех типов муниципальных образований — городских округов, муниципальных районов и поселений.

В результате проведенной работы за федеральным центром остались полномочия по решению общегосударственных проблем. Все же вопросы, связанные с социально-экономическим развитием регионов и муниципалитетов, должны были решаться на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ, финансовые ресурсы должны были также распределяться на основе разграничения полномочий. Совместные разграниченные полномочия и собственные полномочия субъектов Российской Федерации должны были финансироваться за счет собственных средств, правда предполагалась и возможность участия в их реализации федерального центра. Передаваемые государственные полномочия полностью осуществлялись за счет субвенций из федерального бюджета. Муниципальные образования должны были реализовывать свои полномочия тоже за счет средств собственных

Л. Н. Еремеева,Е.Л. Плисецкий региональная политика в современной России..,

бюджетов (кроме переданных государственных полномочий).

При такой региональной политике реальные финансовые возможности для осуществления полномочий имелись только у 13 субъектов Российской Федерации, в которых преимущественно развивались экспортоориентированные отрасли промышленности. Такое положение заставило отказаться от установления единых для страны минимальных социальных стандартов, ибо для их реализации в течение года требовались средства, равные шести годовым бюджетам страны. Каждый субъект Российской Федерации стал устанавливать социальные стандарты в соответствии с имеющимися у него бюджетными средствами.

На федеральном же уровне приоритетом региональной политики стало создание условий для выравнивания уровня социально-экономического развития регионов. Однако на практике эта важнейшая и сложная задача была подменена более простой задачей выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеряемой объемом бюджетных средств в расчете на одного жителя.

Весь предшествующий период федеральный центр в качестве единственного механизма региональной политики использовал чисто механистический подход, связанный с выравниванием бюджетной обеспеченности исключительно с помощью финансового механизма, заключавшегося в первоначальной централизации большей части доходов на федеральном уровне и последующем направлении почти 30% расходов федерального бюджета субъектам Российской Федерации. При этом при распределении дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности учитывались, казалось бы, все факторы, влияющие на проживание населения в том или ином субъекте Российской Федерации — природно-климатические, демографические, транспортные и пр. [2].

Изначально предполагалось, что такая региональная политика приведет к выравниванию условий жизни населения на всей территории России и позволит субъектам Российской Федерации решать стоящие перед ними социально-экономические проблемы. Однако в результате проведения такой политики стало очевидным, что распределение дотаций не оказывало должного влияния на развитие субъектов Российской Федерации и не способствовало росту их экономического потенциала. Усилились территориальные диспропорции

региональной экономики [3]. Формирование доходов бюджетов все большего числа регионов стало осуществляться не за счет роста налоговых доходов, а за счет перераспределения ресурсов через межбюджетные трансферты.

Внутри субъектов Российской Федерации межбюджетное перераспределение ресурсов стало основой формирования доходов бюджетов муниципалитетов. Однако, по мнению многих специалистов, межбюджетная политика, будучи основным механизмом формирования бюджетов регионов, не стала источником их экономического роста [4]. Новых возможностей для увеличения собственных налоговых доходов в большинстве

Формирование доходов бюджетов все большего числа регионов стало осуществляться не за счет роста налоговых доходов, а за счет перераспределения ресурсов через межбюджетные трансферты

субъектов Российской Федерации и муниципалитетов не появилось, что привело к ухудшению социально-экономической ситуации в большинстве регионов, росту безработицы, сокращению рабочих мест, требующих квалифицированной рабочей силы, увеличению разрыва в доходах населения, стоимости потребительской корзины, обеспеченности жильем, объектами здравоохранения и образования, качестве услуг образования, медицины, культуры. Политика межбюджетного выравнивания не оправдала возложенных на нее задач ни на федеральном, ни на региональном уровнях, ни на уровне местного самоуправления.

Тем не менее, в качестве положительных результатов налогово-бюджетной реформы следует отметить рост средней бюджетной обеспеченности совокупности региональных бюджетов и снижение к 2008 г. более чем в 1,5 раза различий между бюджетной обеспеченностью самого богатого и самого бедного региона. Однако, если оценивать изменение уровня дифференциации субъектов Российской Федерации по бюджетной обеспеченности собственными доходами, можно сделать вывод, что за рассматриваемый период число регионов с бюджетной обеспеченностью выше средней сократилось с 31 до 20, а с бюджетной

Таблица 1

Вклад субъектов Российской Федерации в создание ВРП России, %

Субъект Российской Федерации Доля субъекта Российской Федерации в ВРП

2000 г. 2010 г.

Москва 20,1 22,5

Ханты-Мансийский АО 7,0 5,3

Московская область 3,1 4,8

Санкт-Петербург 3,3 4,5

Республика Татарстан 3,2 2,7

Краснодарский край 2,4 2,7

Свердловская область 2,7 2,8

Красноярский край 3,7 2,8

Республика Башкортостан 2,5 2,0

Ямало-Ненецкий АО 2,0 2,1

Итого 50,0 52,2

Источник: [5].

обеспеченностью ниже средней увеличилось с 55 до 66. Количество субъектов Российской Федерации, бюджетная обеспеченность которых была менее 50% средней по России, с 2004 г. увеличилось — с 9 до 15. Таким образом, дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности собственными доходами не только не уменьшилась, а даже возросла.

Политика межбюджетного выравнивания не оправдала возложенных на нее задач ни на федеральном, ни на региональном уровнях, ни на уровне местного самоуправления

Одной из причин таких изменений является то, что рост бюджетной обеспеченности происходил преимущественно не за счет наращивания собственного налогового потенциала, а за счет перераспределения средств бюджетов разных уровней. Данный вывод подтверждается анализом бюджетов субъектов Российской Федерации по структуре доходов. Так, количество субъектов Российской Федерации, в которых доля

межбюджетных трансфертов превысила 20%, по данным Минрегиона России, за два года реформ увеличилось до 45 регионов, а количество субъектов Российской Федерации, в которых доля межбюджетных трансфертов не превышает 5% доходов их консолидированных бюджетов, наоборот, сократилась с 13 до 7.

Увеличение числа субъектов Российской Федерации, в консолидированных бюджетах которых росла доля межбюджетных трансфертов, а доля налоговых и неналоговых доходов сокращалась, свидетельствует о том, что стратегическую задачу — подъем регионального звена экономики — проводимая бюджетно-налоговая политика пока не решила.

В условиях же, при которых отсутствуют заметные изменения в экономике территорий, а «подтягивание» уровня доходов в них до средних значений по стране происходит лишь за счет перераспределения финансовых потоков от одного уровня бюджетной системы к другому, можно в лучшем случае повысить только сам этот средний уровень, но добиться снижения межрегиональной дифференциации социально-экономического развития и соответственно обеспечить процесс сближения условий жизни населения, как показывает практика, невозможно.

Новый этап в формировании региональной политики России начался с первой половины 2000-х гг. В этот период были разработаны проекты двух документов в области региональной политики федерального центра: проект концепции «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», подготовленный Минрегионом России, и проект федерального закона «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации».

В концепции Стратегии было предложено перейти от политики межбюджетного выравнивания к политике «поляризованного развития» — финансовой поддержке высокоразвитых «опорных регионов». К ним следует относить субъекты Российской Федерации, которые удовлетворяли бы следующим условиям:

• в регионе наблюдается устойчивая тенденция к росту пассажиро- и грузопотока;

• в регионе имеется научно-образовательный центр мирового или федерального значения;

• в регионе (городской агломерации) выдвинута стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны;

• регион обладает высоким научно-техническим, интеллектуальным, кадровым и социально-экономическим потенциалом;

• регион уже осуществляет весомый вклад в прирост ВВП страны;

• в регионе существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса;

• в перспективе 10-12 лет данный регион может стать «девелопером» для соседних территорий.

Финансирование всех остальных регионов, по замыслу Минрегиона России, должно осуществляться исходя из необходимости обеспечения федеральных социальных стандартов для населения, которые определяются государственной социальной политикой.

Минрегион России отнес к опорным регионам 10 субъектов Российской Федерации с наибольшими показателями ВРП. Оценивая перспективные возможности выбранных десяти регионов для поднятия экономики всей страны, следует отметить, что за 2000-2010 гг. доля ВРП увеличивалась у шести субъектов Российской Федерации, к которым относятся Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Краснодарский край, Свердловская область

и Ямало-Ненецкий автономный округ. Суммарная доля ВРП десяти наиболее развитых субъектов Российской Федерации за 2000-2010 гг. возросла всего на 2,2% (табл. 1).

Все остальные регионы, в том числе Ханты-Мансийский автономный округ и Красноярский край, свою долю в ВРП России сократили.

Отраслевая структура регионов -«локомотивов» экономического развития

Как известно, модернизация предполагает наиболее активное развитие наукоемких отраслей обрабатывающей промышленности, способных к инновациям. Рассмотрим с этой точки зрения отраслевую структуру ВРП так называемых локомотивов экономического развития.

Увеличение числа субъектов Российской Федерации, в консолидированных бюджетах которых росла доля межбюджетных трансфертов, а доля налоговых и неналоговых доходов сокращалась, свидетельствует о том, что стратегическую задачу - подъем регионального звена экономики — проводимая бюджетно-налоговая политика пока не решила

Для этого проанализируем, на каких видах деятельности они специализируются, за счет чего формируется их ВРП. С этой целью нами были рассчитаны коэффициенты локализации, которые представляют собой отношение доли определенного вида экономической деятельности в ВРП субъекта Российской Федерации к аналогичной доле в суммарном ВРП России. Расчеты были проведены за 2009 г. Коэффициенты локализации от 1 и выше свидетельствуют о том, что регион специализируется на данном виде деятельности (табл. 2).

В соответствии с расчетами 3/4 ВРП Москвы формируется за счет сферы услуг, при этом доля торговли составляет в ее структуре чуть меньше половины, велика доля финансовых услуг и услуг

Таблица 2

Отраслевая структура (%) и специализация (С) субъектов Российской Федерации -«локомотивов» экономического развития, 2009 г.

Субъект Российской Федерации С/х Промышленность В том числе: Сфера услуг В том числе:

добывающая обрабатывающая торговля образование

Российская Федерация 4,9 31,0 9,7 16,7 51,6 18,4 3,5

Московская обл. 2,7 26,9 0,3 21,3 (С) 58,0 (С) 20,8 (С) 3,3

Москва 0,0 18,1 0,0 13,4 75,3 (С) 33,0 (С) 2,5

Санкт-Петербург 0,0 26,6 0,0 22,4

Краснодарский край 12,7

Республика Башкортостан 9,8

Республика Татарстан 7,3 (С) 41,3 22,9 (С) 15,4 39,2 13,5 2,8

Ханты-Мансийский АО-Югра 0,3 67,7 62,2 (С) 2,7 24,2 4,7 1,3

Ямало-Ненецкий АО 0,2 52,2 47,6 (С) 1,6 31,0 11,1 1,5

Красноярский край 5,6

Источник: рассчитано авторами по данным Росстата.

по предоставлению недвижимости, аренды и т. д. Доля услуг образования, как это ни парадоксально, в Москве ниже, чем в среднем по России. Таким образом, отраслями специализации Москвы, имеющей самую высокую долю ВРП в России, являются сфера услуг и торговля, т. е. не отрасли, модернизация которых повлияет на модернизацию других регионов и России в целом.

На отраслях обрабатывающей промышленности, прежде всего тех, которые по классификации ОКЭВД включают производства, перспективные для модернизации и внедрения инноваций, из рассматриваемых в табл. 2 регионов специализируются только Московская область, Санкт-Петербург, Краснодарский край, Республика Башкортостан. В число «локомотивов» также вошли регионы, специализирующиеся на отраслях добывающей промышленности, — это Ханты-Мансийский-Югра и Ямало-Ненецкий автономные округа, Республика Татарстан.

Для обоих автономных округов характерна моноотраслевая специализация на видах деятельности, относящихся к добывающей промышленности. В этих субъектах Российской Федерации слабо развита сфера услуг, причем доля этого вида деятельности в два раза ниже, чем в среднем по регионам России.

Таким образом, анализ экономического развития 10 субъектов Российской Федерации, которым государственная политика отводит приоритетную роль в модернизации России, свидетельствует о том, что у половины из них отраслевая структура хозяйства еще слабо приспособлена к осуществлению процессов модернизации и внедрения инноваций. Учитывая это, можно сделать следующие выводы:

• если речь идет об ускоренном росте ВВП и повышении сбора налогов, эти субъекты Российской Федерации смогут выполнить поставленную задачу;

• если же приоритетом развития региона становится переход на инновационный путь развития, то должен быть иной подход к выбору приоритетных регионов. Отраслевая структура хозяйства таких территорий должна быть более приспособлена к трансформации. В них должны преобладать отрасли обрабатывающей промышленности, а механизм их трансформации должен учитывать потенциальные возможности региональной специализации и соответствовать тем критериям, которые предполагают инновационный путь развития и модернизация [6].

Основные направления стратегии регионального развития на предстоящий период

Основные направления стратегии регионального развития на предстоящий период были озвучены Президентом Российской Федерации В. В. Путиным в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в декабре 2012 г. [7]. Следует отметить, что в нем впервые решение вопросов стратегии экономического, финансового и социального развития рассмотрены во взаимосвязи. Так, для дальнейшего экономического роста предусматривается создать и модернизировать к 2020 г. 25 млн рабочих мест. Но это не просто постановка задачи снижения безработицы, а прежде всего наращивание экономического потенциала регионов и муниципалитетов, следовательно, увеличение доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Кроме того, это модернизация экономики и, следовательно, движение по инновационному пути развития; повышение самодостаточности субъектов Российской Федерации; изменение качественных характеристик трудового потенциала; повышение доходов и улучшение условий жизни населения.

Приоритеты федеральной политики и предлагаемый комплекс мероприятий, приведенных в вышеуказанном Послании, достаточно четко очерчивают круг первоочередных проблем, значительная часть которых должна решаться в соответствии с разграничением полномочий субъектами Российской Федерации и муниципалитетами, но в рамках федеральной региональной политики. Федеральный центр должен оказывать со своей стороны соответствующую финансовую и институциональную поддержку.

Решение поставленных задач потребует существенных финансовых затрат. В первую очередь это

должны быть средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципалитетов. Для эффективного использования этих средств необходимо установить отраслевые и территориальные приоритеты, в соответствии с которыми и будет происходить решение заявленных задач. Для этого прежде всего необходимо выявить существующие территориальные особенности развития экономики, в том числе отраслей промышленности, сельского хозяйства, инфраструктуры, социальной сферы, уровня жизни населения, глубоко проанализировать социально-экономическую дифференциацию субъектов Российской Федерации и причины, ее вызывающие, разработать типологию регионов, предусмотрев для каждого типа регионов очередность и последовательность решения приоритетных задач социально-экономического развития.

Литература

1. Региональное развитие и региональная политика России в переходный период: монография / под общ. ред. С. С. Артоболевского, О. Б. Глезер. М.: МГТУ им. Н. Э. Баумана, 2011.

2. Ресурсная обеспеченность как фактор повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности регионов России: монография / под ред. Е. Л. Плисецкого, Ю. А. Симагина. М.: Финансовый университет, 2011.

3. Плисецкий Е. Л. Территориальные различия российской экономики и общества // Региональная экономика: теория и практика. 2012. № 24 (255).

4. Экономическое развитие и региональное разнообразие Российской Федерации: монография / авт. колл. под рук. д. э.н., проф. М. А. Федотовой, проф. Ш. Вебера. М.: Финансовый университет, 2013.

5. Регионы России: Социально-экономические показатели: стат. сб. М.: Росстат, 2012.

6. Плисецкий Е. Л. Еремеева Л. Н. Региональные факторы и предпосылки инновационного развития России // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 28 (211).

7. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г.

8. Государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 26.03. 2013 № 435-р.