ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

УДК 343.163 DOI 10.24411/2618-8236-2020-15108

ББК 64

Теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов

А. В. Майоров, С. А. Литовченко

Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия

Работа посвящена рассмотрению теоретических основ прокурорского надзора за исполнением закона. Предметом исследования является деятельность прокуратуры в соответствии со ст. 21 Федерального закона № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а именно деятельность за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, которые действуют на территории Российской Федерации, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами. Целью исследования является изучение теоретических основ прокурорского реагирования на нарушения закона, определение и раскрытие понятия актов прокурорского реагирования в случае нарушения закона, их классификация. В процессе написания научной статьи авторами были использованы общенаучные методы, такие как анализ, логический метод, формальный метод, а также частные методы — сравнительно-правовой, системный. Раскрываются такие понятия, как «прокурорский надзор», «соблюдение прав и свобод человека и гражданина», «акты прокурорского реагирования». Рассматриваются некоторые современные проблемные вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов. По результатам исследования приводятся выводы.

Ключевые слова: прокурорский надзор, федеральное законодательство, прокурор, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, правопорядок, акты прокурорского реагирования.

Введение

В современном мире права и законные интересы человека и гражданина имеют особую значимость, так как они определяют круг взаимоотношений человека и государства, ответственность человека, за совершенную деятельность перед обществом и личностью. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации»1 главной целью деятельности прокуратуры России является обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Из данной цели следует, что прокуратура России имеет особую роль в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства. Достижению данных целей, способствует выполнение задач. Их решение осуществляется путем прокурорского надзора за соблюдением закона, вмешательства прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении закона, принятия конкретных мер прокурорского реагирования с целью устранения нарушений закона и способствующих этому обстоятельств. По мнению С. Г. Березовской, именно «в осуществлении надзора за исполнением

1 Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 06.02.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» (http://wwwxonsultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/; дата обращения 09.03.2020).

законов и состоит специальная государственная задача органов прокуратуры» [1. С. 15].

В Российской Федерации законность нужна для того, чтобы при строгой самодисциплине, дисциплине, при высокой ответственности за порученное дело, при соблюдении законных предписаний можно было создать внутренне монолитное, сильное государство. И такое государство должно отстоять собственную независимость, обеспечить законные интересы и права собственных граждан, их благосостояние.

Теоретические основы

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих свои полномочия от имени Российской Федерации. Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, исполнительными органами субъектов Российской Федерации.

Характерное отличие прокурорского надзора заключается в том, что он осуществляется от имени государства. Следовательно, надзор имеет

50

А. В. Майоров, С. А. Литовченко

максимально широкие рамки, распространяя свое действие на разные ведомства и министерства, исполнительные и представительные государственные органы власти в стране, на органы местной власти, на военное управление [4. С. 13].

В качестве объекта и предмета надзора может выступать также работа контролирующих органов. Соответственно, прокуратура, следуя специфике своей работы, структуры, объединяет усилия местных, федеральных, региональных органов исполнительной власти. Дело в том, что именно прокурор занимается надзорной деятельностью по исполнению законов, которые действуют в стране. Это крайне важно, если в стране существенно выросло количество законотворческих субъектов. В подобных условиях никакие иерархические структуры органов исполнительной власти оптимально не смогут исполнять законы. Прокурорский контроль может быть дополнен надзором за тем или иным законом, правовым актом звена конкретной структуры, централизованной прокурорской системы. Отметим, что взаимодействие прокурорского контроля и ведомственного контроля — это одно из самых надежных средств, позволяющих обеспечивать законность в стране. В известной степени прокуратуру можно рассматривать как саморегулируемое, системообразующее ядро в государственном контроле. Ведя надзор в рамках компетенции над исполнением законов контролирующими органами, прокуратура активизирует их работу, помогает преодолевать ведомственные и местные воздействия, влияния криминалитета; защищает от коррумпированных чиновников.

Осуществляя свою надзорную деятельность, прокуратура определила свое место во взаимоотношениях с другими органами власти. С позиции закона прокуратура влияет на все ветви власти, а также одновременно способствует их взаимодействию, согласованному функционированию. Прокуратура заинтересована в соблюдении и укреплении законности.

Органы прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением исполнения законов содействуют выполнению задач, стоящих перед социумом и государством, соблюдению прав и законных интересов человека и гражданина. Говоря иначе, прокуроры, осуществляя собственные полномочия в сфере общего надзора, решают совместно с другими органами и организациями вопросы политического, муниципального, финансового, общественного, государственного и культурного характера.

Так как в компетенцию прокурора не входит самостоятельное устранение выявленных нарушений закона, то он использует акты прокурорского реагирования. Под актами прокурорского реагирования понимается специфическое установленное законом правовое средство, применяемое указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий [1. С. 118].

Целью всех актов прокурорского реагирования является устранение нарушения закона, восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в целом. Цель определяет требовательный характер актов прокурорского реагирования. Прокурор излагает суть нарушения закона, нормы, которые были нарушены и требует их устранения. Закон обязывает субъект, получивший акт прокурорского реагирования, рассмотреть и направить прокурору письменный ответ о принятых мерах по устранению закона в установленный срок. Акт прокурорского реагирования обязателен к рассмотрению.

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» содержит исчерпывающий перечень актов прокурорского реагирования на выявленные акты нарушения закона.

Постановление прокурора — это одна из форм прокурорского реагирования на нарушение закона. Прокурор выносит постановление при производстве об административном правонарушении. Также прокурор Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, а именно статьей 37, уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. Обязательным требованием к постановлению прокурора является то, что прокурор должен быть убежден в наличии признаков преступления или административного правонарушения. Данная убежденность должна быть отражена в мотивировочной части постановления.

При вынесении постановления о возбуждении уголовного дела либо постановления об административном правонарушении прокурор нередко сталкивается с проблемами. Основной проблемой является то, что в законодательстве не закреплено определений данных словосочетаний, что создает

Теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов

проблемы с использованием и применением в деятельности прокуратуры. Отсутствие четкого понятия постановления о возбуждении уголовного дела либо постановления об административном правонарушении может приводить к непониманию сущности выполняемых органами прокуратуры своих должностных функций.

Протест — это акт прокурорского реагирования на противоречащий закону правовой акт, который приносит прокурор в орган или должностному лицу, издавшему этот акт. Протест является одним из самых распространенных форм прокурорского реагирования на нарушения закона.

Одной из главных проблем применения протеста является то, что в законодательстве отсутствует требование об обязательном включении в протест предложений о том, каким образом можно устранить действующие нарушения закона. Также существует проблема отсутствия регламентации исключительных обстоятельств, требующих незамедлительного устранения нарушения закона. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурору предоставлено право сокращенного срока рассмотрения протеста. К сожалению, в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации» не раскрыто понятие «исключительные обстоятельства». С. Н. Бабаев полагает, что «под исключительными обстоятельствами следует понимать случаи, когда исполнение опротестованного правового акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в крупных размерах, нарушения прав и свобод человека и гражданина, дезорганизации деятельности государственных органов и т. п.» [2. С. 85].

Представление — это акт реагирования на нарушения законодательства, вносимый в орган или должностному лицу, которое уполномочено рассматривать такие дела. Под нарушениями законодательства следует понимать в данном случае как единичные факты неисполнения или ненадлежащего исполнения закона, так и неоднократные обобщенные факты правонарушений.

Применение данного акта прокурорского реагирования также сопровождается рядом проблем. Это, например, ограниченность оснований для вынесения представления, которыми могут служить только факты нарушение закона. Из-за данного пробела в законодательстве прокурор не в полной

мере может выполнять свои функции, установленные законом.

Предостережение — это форма прокурорского реагирования, содержащая недопустимость нарушения закона, сведения о готовящихся противоправных деяниях, содержащая признаки экстремистской деятельности, которая адресуется руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

Так как в законодательстве не определены понятие «готовящееся противоправное деяние» и понятие «готовится к противоправным действиям», прокурор сталкивается с проблемами по реализации своих должностных функций, а именно по внесению предостережения. Также не закреплен круг и перечень оснований, которые свидетельствовали бы о нарушении закона. Основанием для предостережения согласно Указанию Генпрокуратуры РФ от 06.07.1999 № 39/7 (с изм. от 16.10.2000) «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»1 могут быть только достоверные сведения, о готовящихся противоправных деяниях, которые способны привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан. Исходя из вышесказанного достоверные сведения не имеют конкретного определения, что создает проблемы для вынесения предостережения.

Заключение

Хотелось бы отметить, что в практике применения актов прокурорского реагирования существует несколько проблем, решение которых возможно на наш взгляд, следующим путем:

1. Для повышения эффективности актов прокурорского реагирования нужно определить их понятия путем законодательного закрепления их признаков, принципов и детальных оснований для вынесения.

2. Уточнение порядка и срока рассмотрения актов прокурорского реагирования органами или должностными лицами является одной из важных задач, стоящих перед органами прокуратуры, так как восстановление

1 Указание Генпрокуратуры РФ от 06.07.1999 N39/7 (с изм. от 16.10.2000) «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» (https://legalacts.ru/ doc/ukazanie-genprokuratury-rf-ot-06071999-n-397/; дата обращения 09.03.2020).

52

А. В. Майоров, С. А. Литовченко

нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов общества и государства возможно лишь при наличии четкого правового инструмента, имеющего законодательное закрепление.

Таким образом, сущность прокурорского надзора за исполнением закона можно определить как деятельность органов прокуратуры по приему и рас-

смотрению поступающей информации о нарушении законов, нарушении прав, свобод и интересов человека и гражданина, а также по проведению в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер, а именно вынесению актов прокурорского реагирования с целью устранения выявленных нарушений закона.

Список литературы

1. Березовская, С. Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР [Электронный ресурс] / С. Г. Березовская. — М. : Гос. изд-во юрид. лит., 1959. — URL: http://lawlibrary.ru/izdanie7269.html (дата обращения 09.03.2020).

2. Бабаев, С. Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления [Электронный ресурс] : дис. ... канд. юрид. наук / С. Н. Бабаев. — Воронеж, 2002. — URL: http://lawlibrary.ru/disser2011962.html (дата обращения 09.03.2020).

3. Ергашев, Е. Р. Понятие и классификация правовых средств применяемых органами прокуратуры [Электронный ресурс] / Е. Р. Ергашев // Рос. юрид. журн. — 2007. — № 1 (53). — URL: http://lawlibrary.ru/article1233960.html (дата обращения 09.03.2020).

4. Тушев, А. А. Роль прокурора в реализации принципа состязательности в уголовном процессе [Электронный ресурс] / А. А. Тушев // Рос. юстиция. — 2003. — № 4. — URL: http://lawlibrary.ru/ article1135854.html (дата обращения 09.03.2020).

5. Яременко, Н. Е. Актуальные вопросы в сфере обеспечения защиты жертв преступлений по российскому законодательству [Электронный ресурс] / Н. Е. Яременко, А. В. Майоров // Виктимология. — 2017. — № 3 (13). — URL: https://cyberleninka.ra/article/n/aktualnye-voprosy-v-sfere-obespecheniya-zaschity-zhertv-prestupleniy-po-rossiyskomu-zakonodatelstvu (дата обращения 09.03.2020).

Дата поступления: 20.05.2020

Дата принятия к опубликованию: 22.05.2020

Сведения об авторах

Майоров Андрей Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности Института права Челябинского государственного университета, Челябинск, Россия. AB_Majorov@mail.ru

Литовченко С. А. — магистрантка кафедры прокурорского надзора и экспертной деятельности Института права Челябинского государственного университета, Челябинск, Россия. toroshinas-s@mail.ru

Библиографическое описание: Майоров, А. В. Теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов / А. В. Майоров, С. А. Литовченко // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2020. — Т. 5, вып. 1. — С. 49 — 53.

Теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов 53

Bulletin of Chelyabinsk State University. Series: Law. 2020. Vol. 5, iss. 1. Pp. 49 —53.

Theoretical Basis for Procuratorial Supervision of the Implementation of Laws

A.V. Mayorov

Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia. AB_Majorov@mail.ru

S.A. Litovchenko

Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia. toroshinas-s@mail.ru

This work is devoted to the consideration of the theoretical foundations of prosecutorial supervision over the implementation of the law. The subject of the study is the activities of the Public Prosecutor 's Office in accordance with article 21 of Federal Law No. 2202-1 "On the Prosecutor 's Office of the Russian Federation", namely, the activity of monitoring compliance with the Constitution of the Russian Federation, the implementation of laws that are in force in the territory of the Russian Federation, as well as compliance with the laws of legal acts issued by bodies and officials. The aim of the study is to study the theoretical basis of the prosecutor's response to violations of the law, to define and disclose the concepts of acts of the prosecutor's response, in case of violation of the law, to classify them. In the process of writing the scientific article, the author's used popular scientific methods, such as analysis, logical method, formal method, as well as private methods - comparative-legal method, systemic method. In this work, the author discloses such concepts as "prosecutorial supervision", observance of human and civil rights and freedoms, "acts of prosecutorial response". Some current problematic issues of the implementation of procuratorial supervision over the implementation of laws are under consideration. The findings of the author's study are presented.

Keywords: procuratorial supervision, federal legislation, prosecutor, observance of human and civil rights and freedoms, law and order, acts of procuratorial response.

References

1. Berezovskaya S.G. Prokurorskij nadzor za zakonnost'yu pravovyh aktov organov upravleniya v SSSR [Prosecutor's supervision of the legality of legal acts of government bodies in the USSR]. M.: Gos. izd-vo yurid. lit., 1959. Available at: http://lawlibrary.ru/izdanie7269.html, accessed 09.03.2020. (In Russ.).

2. Babaev S.N. Prokurorskij nadzor kak sposob obespecheniya zakonnosti pravovyh aktov upravleniya [Prosecutor's supervision as a way to ensure the legality of legal acts of management. Thesis]. Voronezh, 2002. Available at: http://lawlibrary.ru/disser2011962.html, accessed 09.03.2020. (In Russ.).

3. Ergashev E.R. ponyatie i klassifikaciya pravovyh sredstv primenyaemyh organami prokuratury [Concept and classification of legal means used by the Prosecutor's office]. Rossijskij yuridicheskij zhurnal [Russian legal journal], 2007, no. 1 (53). Available at: http://lawlibrary.ru/article1233960.html, accessed 09.03.2020. (In Russ.).

4. Tushev A.A. Rol' prokurora v realizacii principa sostyazatel'nosti v ugolovnom processe [The role of the Prosecutor in implementing the principle of competition in criminal proceedings]. Rossijskaya yustici-ya [Russian justice system], 2003, no. 4. Available at: http://lawlibrary.ru/article1135854.html, accessed 09.03.2020. (In Russ.).

5. Yaremenko N.E., Majorov A.V. Aktual'nye voprosy v sfere obespecheniya zashchity zhertv prestuplenij po rossijskomu zakonodatel'stvu [Current issues in the field of ensuring the protection of victims of crime under Russian law]. Viktimologiya [Victimology]. Available at: https://cyberleninka.ru/article/n/aktu-alnye-voprosy-v-sfere-obespecheniya-zaschity-zhertv-prestupleniy-po-rossiyskomu-zakonodatelstvu, accessed 09.03.2020. (In Russ.).