Формирование и состав органов общественного управления в городах Забайкалья последней трети XIX начала ХХ вв

УДК 947.07

ББК 63.3

Т. В. Паликова

г. Улан-Удэ, Россия

Формирование и состав органов общественного управления в городах Забайкалья последней трети XIX - начала ХХ вв.

Статья посвящена всё ещё малоизученной теме общественного управления в городах Забайкалья последней трети XIX - начала ХХ вв. На основе неопубликованных, сохранившихся в региональных архивах, и законодательных источников автор акцентирует внимание на ходе избирательных кампаний, выявляя специфику их проведения на окраине империи, определяет состав органов общественного управления и социальный портрет забайкальского гласного.

Ключевые слова: город, органы общественного управления, избирательная кампания, состав.

T. V. Palikova

Ulan-Ude, Russia

Formation and Structure of the Public Authorities in Towns of Zabaikalye in the Last Third of the 19th - the Beginning of 20th Century

The article is devoted to the still poorly studied subject of public administration in the towns of Zabaikalye in the last third of the 19th - the beginning of the 20th century. The author focuses on electoral campaigns on the basis of unpublished, preserved in the regional archives, and legal sources, identifying the specificity of their conduct on the outskirts of empire, defines the structure of the public authorities and social portrait of Zabaikalye glasnyi (member of the urban assembly).

Keywords: town, public administration, election campaign, structure.

Насущная потребность изменения системы городского управления, как и проведение городской реформы, известны каждому историку. Однако малоизвестным фактом следует считать её осуществление и последующее функционирование на местах. Если организация и деятельность органов городского управления в России и Западной Сибири достаточно подробно исследована [1; 25; 27], то формирование и состав городских дум в Забайкалье находятся в процессе изучения, освещаясь лишь в единичных публикациях [23]. Данная статья представляет собой попытку осветить некоторые особенности выборных кампаний в Забайкальской области последней трети XIX - начала ХХ вв.

В середине 1870-х гг. «по усмотрению» министра внутренних дел в Забайкалье было введено Городовое Положение. Оно стало новой нормотворческой базой функционирования городской администрации, определяя состав органов управления, компетенцию, источники финансирования, механизмы реализации решений. Право участия в выборах и право быть избранными распространялось на мужчин не моло-

же 25 лет, обладавших необходимым имущественным цензом и цензом осёдлости. Все избиратели подразделялись на 3 курии. К «первому разряду причисляются, -говорилось в Городовом Положении 1870 г. (ГП), - избиратели, которые, внося высшие размеры сборов, уплачивают вместе одну треть общей суммы сборов, платимых всеми избирателями; ко второму - причисляются следующие за ними по списку избиратели, уплачивающие вместе тоже одну треть всех сборов; к третьему - все остальные избиратели». Исходя из этого, право участия в Верхнеудинске имели 460 человек: первое собрание включало трёх избирателей, плативших в городской бюджет 1688 р., второе - 18 (1652 р.), третье -439 (1591 р.). Первый и второй разряды в соответствии со ст. 21 были представлены и совокупными избирателями (акционеры гостиного двора и Верхнеудинское уездное училище соответственно). Голосовали 14, 16 и 22 января [20, л. 5-6, 12 об; 15]. 9 ноября 1875 г. состоялось первое заседание городской думы в составе председателя и 36 гласных. Число гласных устанавливалось ст. 48 ГП из расчёта 30 гласных при

s0

© Паликова Т. В., 2011

300 имеющих право голоса, с каждыми последующими 150 избирателями дума увеличивалась на 6 гласных до тех пор, пока её состав не достигал 72 человек. В Троицкосавске правом голоса обладали 540 плательщиков (436 мужчин и 104 женщины). Поскольку избирательное право определялось налогом с недвижимости, торговых документов или их совокупностью, то из 12 троицкосавцев первого разряда один отнесён к первой категории, остальные - к третьей. По второму разряду из 34 человек 20 принадлежали ко второй категории. Как правило, третий список включал горожан-налогоплательщиков с недвижимости. Таковых в Троицкосавске оказалось 494 человека. Первое заседание думы было проведено 30 ноября 1875 г. [22, л. 3-24]. В Чите правом участия в выборах в учреждения местного самоуправления пользовались 270 человек. Выборы прошли соответственно 18, 24 и 31 марта. Гласные дали присягу 4 мая 1875 г., а 6 мая собрались на первое заседание [23, с. 60]. 27 ноября 1875 г. состоялось собрание городской думы Селенгинска, с 3 мая вводилось Городовое Положение в Нерчинске. В Акше «по малозначительному населению» городское самоуправление не учреждалось [6, л. 82, 85, 92].

Проведение избирательных кампаний на отдалённой окраине России почти всегда сопровождалось трудностями, с которыми организаторы сталкивались уже на этапе составления разрядных списков. Отсутствие достаточного числа крупных собственников приводило к несоразмерности избирательных разрядов. Предвидя это, законодатель позволял городским думам в установленном порядке обращаться к министру внутренних дел об изменении правил по составлению избирательных собраний (ст. 25 ГП 1870). В 1882 г. в первый разряд Нерчинска вошли только двое -Н. Д. и М. Д. Бутины (1134 р.), во второй - 22 из 321 избирателя. В результате изменения критерия формирования курий (деление суммы всего вносимого налога на равные части) в первой - оказалось 18 человек «из купеческой нации», во второй - 303 человека мещан и чиновников (26, 21 ноября). Ситуация повторилась в 1886 г. при некотором увеличении числа избирателей без изменения состава первого собрания. Перераспределённые разряды включали 30 и 354 выборщика [9, л. 4, 16 об.]. Тогда же в списки избирателей Верхнеудинска были

внесены фамилии 10 % жителей. Как указывал городской голова Н. Шляпкин, в собраниях насчитывалось 8, 26 и 305 человек. При составлении списков на очередное четырёхлетие (1891-1894) Баргузинский городской голова Т. Кожевин «встретил недоразумение» как по числу избирателей, так и по сумме уплачиваемого ими налога: 1-й разряд - 9 человек (215 р.), 2-й - 52 (218 р.) и 3-й - 86 (9 р.) [4, л. 1]. Между тем каждое собрание должно было избрать треть от общего числа выборщиков по разрядам. С 1882 г. по двум разрядам голосовали избиратели в Чите [15, л. 22-24 об.].

По Городовому Положению 11 июня 1892 г. критерии, определявшие избирательные права горожан, изменились - они обусловливались стоимостью недвижимого имущества в зависимости от статуса города: в «.. .губернских, областных и входящих в состав градоначальства. не менее одной тысячи рублей; в остальных городских поселениях - не менее трёхсот рублей». Такой подход резко сократил число выборщиков, которые образовывали теперь одно избирательное собрание, и численный состав дум. Городовое Положение в полном объёме было введено только в Чите, Верхнеудин-ске и Троицкосавске со слободами, о чём сообщалось в телеграмме правителя канцелярии Приамурского генерал-губернатора от 4 марта 1894 г. за № 300 (17, 18 марта). В Нерчинске, Акше, Баргузине и Селенгин-ске, позднее Мысовске «по недостаточности городских средств, свойству занятости населения и степени развития торговли и промыслов» вводилось упрощённое общественное управление: вместо гласных избирались уполномоченные.

С неправильным составлением списков был связан ряд предвыборных скандалов. Одним из самых громких можно считать скандал, вызванный «делом Бутиных» из-за списка нерчинских избирателей 1-го собрания на очередное четырёхлетие (1887-1890), потребовавший вмешательства имперской власти [9, л. 2, 53 об.; 126]. Суть его заключалась в казусной трактовке положения братьев Бутиных после назначения над делами Торгового дома администрации. Согласно п. 4 ст. 18 ГП, как подвергшиеся несостоятельности, они лишались избирательных прав и в списки не попали, но по ст. 17 п. 3, как выкупившие торговое свидетельство, сохраняли

их. Указ Его Императорского Величества из Правительствующего Сената за № 4647 от 12 апреля 1891 г. подтвердил права Бутиных. Сложность решения подобных вопросов заключалась в том, что в списках избирателей оказывались лица, находившиеся под следствием или лишённые права голоса, оговоренные в ГП (ст. 18, 1875 г. и ст. ЗЗ, 1892 г.). О многократных нарушениях при составлении списков в Баргузине свидетельствуют документы Областного по городским делам присутствия. По всей видимости, такие затруднения привели к ужесточению законодательства в этой области. Если в 1870 г. списки избирателей составлялись, пересматривались управами, за 2 месяца до выборов доводились до сведения выборщиков и исправленные предоставлялись на утверждение думы, то с 1892 г. они объявлялись за З месяца до выборов и представлялись на утверждение губернатору с последующей публикацией исправленных списков («Забайкальские областные ведомости»).

Другой проблемой выборных кампаний в забайкальских городах была низкая активность избирателей. Так, в 1875 г. участие в верхнеудинских выборах приняли 76 человек, в читинских - 65, в Троицко-савске по первому разряду (пришло менее 2/З всех избирателей) проводились повторные выборы [22, л. З1]. Ситуация не изменилась ни через 10, ни через 20 лет после введения городского самоуправления. В 1882 г. в Нерчинске голосовало 42 избирателя, в Чите - 17 (189З), З8 (1897), 28 (1901), в Верхнеудинске - 24 (1899), З6 (190З) и т. д. [7, л. 9; 21, л. 6З-71; 2, 12 сент.]. В особенно сложной ситуации находились малые города области. В частности, в ходе баргузин-ской избирательной кампании 1896 г. из-за недостаточного числа «подлежащих баллотировке за отказом некоторых и состоящих уже по выборам в службе лиц» пришлось баллотировать внесённых в список людей, находящихся в отпуске, а в 1910 г. в нарушение ст. 4З (ГП 1892) были внесены в список и избраны отказавшиеся от баллотировки пятеро мещан [5, л. 26]. В 1899 г. в Акше выборы перенесли из-за отсутствия в городе более 2/З домовладельцев, находившихся на заработках на строительстве железной дороги [1З, л. З]. Отсутствие кворума - традиционное явление, учитывая саму процедуру голосования, которая растягивалась

на несколько часов и была крайне утомительна: голосовали за каждую кандидатуру отдельно, подсчитывали поданные голоса, фиксировали в специальных листах.

Стоит обратить внимание и на нарушения, встречавшиеся в ходе самого голосования. Так, 22 ноября 1880 г. зафиксировано отступление от процедуры подачи голосов в третьем собрании Читы, когда явившиеся после окончания баллотировки избиратели были допущены к выборам. Областное по городским делам присутствие, перенеся день выборов, предписало провести избрание вновь [10, л. 88-91]. 28 ноября 1882 г. в Нерчинске к голосованию по второму разряду допустили 10 избирателей, пришедших после начала выборов [7, л. 4]. В Баргузине (1899) в процедуре голосования не только принимали участие, но и были избраны уполномоченными госслужащие, не представившие согласия начальства (по ст. 30 ГП 1892 г. представители различных учреждений должны назначаться руководством с документами, подтверждающими полномочия) [11, л. 26, 29; 14, л. 19 об.; 5, л. 26]. Несоблюдение буквы закона в ходе избрания должностных лиц в 1907 г. привело к тому, что баргузинский городской староста И. Цивилев вынужденно исполнял обязанности еще один срок. В 1910 г. председатель Баргузинского схода А. Кузнецов позволил себе грубейшее нарушение законодательства, выступив с агитационной речью, в которой назвал фамилии нужных гласных [11, л. 26, 29; 14, л. 19 об.; 5, л. 26]. Желаемый результат мог достигаться благодаря искусственно заниженной оценке городских имуществ, в результате чего список избирателей сокращался и избрание «своих» кандидатов облегчалось [11, л. 29]. Допускался и подкуп избирателей. В своей жалобе избиратель 2-го разряда А. П. Ми-гунов информировал Областное по городским делам присутствие, что «подача голосов за водку» в 1887 г. на Верхнеудинских выборах практиковалась открыто: «Для того чтобы вполне руководить собранием, крестьянин Курлин, купец Кудрашев и другие лица открыли даровое угощение вином... При помощи такого угощения... проводили своих кандидатов, так что получившие шары избиратели кучками выходили на улицу для сговора.». Как следует из той же жалобы, под разными предлогами у избирателей, не хотевших участво-

s2

вать в собрании, особенно женщин, «выманивались» доверенности [16, л. 18-23]. Таким образом, у некоторых избирателей удваивались голоса. Ст. 23 (1870) позволяла выборщику иметь не более двух голосов -один лично и один по доверенности.

Система выборов, предложенная законодателем в 1870 г., предполагала преобладание в органах городского самоуправления представителей крупной буржуазии и купечества, что соответствовало их устремлениям. Свидетельством тому могут служить выборы на очередное четырёхлетие в Верхнеудинске (1888). Тогда, «в ходе избирательной компании младший член Городской Управы купец А. В. Овсянкин сформировал партию из мясников и торговцев» для того, «.чтобы избрать тех гласных, которых они признавали так называемой "черной сотней", не допуская никого из интеллигенции, и затем вместе со своими ассистентами забрать в свои руки городское хозяйство и Общественное Управление.». Эти выборы, признанные недействительными, нарушили сразу несколько статей Городового Положения и повлекли за собой губернское расследование [16, л. 18-23].

Как свидетельствует статистика, наиболее активными избирателями и гласными было купцы. Купечество и почётные граждане на протяжении 1870-1890-х гг. определяли «лицо» городского самоуправления Троицкосавска (почти 60 %), Читы (56,6 %), занимали второе по численности место в Верхнеудинске, Нерчинске и Селенгинске. К началу ХХ в. они постепенно уступают свои позиции чиновничеству, численный состав которого, например, в Чите к 1912 г. возрастает до 72 % [23, с. 60]. Что вполне закономерно, учитывая статусную категорию города. В других городах рост представительства чиновничества в органах ГУ не столь значителен, но общая тенденция характерна даже для Троицкосавска, где позиции купечества традиционно сильны. Для сравнения: в Томске за 3 избирательных периода (1871-1875, 1879-1883 и 1883-1887 гг.) среди гласных думы было 67 % купцов и почётных граждан, 15 % мещан, 16,8 % чиновников и дворян [1, с. 81-80]. Наиболее стабильна численность в органах ГОУ мещанства с небольшими колебаниями по отдельным четырёхлетиям, оно в среднем составляло 27,3 % в Чите, 56 % в Верхнеу-

динске, З0 % в Троицкосавске, почти 90 % в малых городах [8, л. 11-111; 9, л. З-8; 14, л. 54; 18, л. 84-91; 19, л. 1-5; 4, л. 8З об.].

Социальный состав органов городского самоуправления определялся городской спецификой, т. е. функциями, которые город выполнял в урбанистической системе области. К сожалению, городская делопроизводственная документация не позволяет выявить точный профессиональный состав гласных, однако мы можем определить их образовательный и возрастной ценз (18951898). Из совокупных данных, рассчитанных по материалам обследования управленческого состава городов в начале 1890-х гг., следует, что только 48,1 % гласных городов обучались в школах разных ступеней, при этом 14,З % не имели законченного курса уездных училищ и З7,5 - средних учебных заведений [8, л. 11-111]. В то же время более 14 % гласных обучались дома, что логично, т. к. основное количество гласных - люди, ученический возраст которых пришёлся на 1855-1865 гг., когда школьная система в городах находилась на начальном этапе своего развития. Поэтому стоит согласиться с исследователями, считающими одним из недостатков избирательной системы высокий возрастной ценз [27, с. З4]. По имеющимся данным, в 1895-1898 гг. были избраны только 10 человек в возрасте до З0 лет. В то же время именно люди от З0 и старше обладали важным практическим, в том числе и хозяйственным опытом, необходимым для рационального управления городскими делами. Средний возраст гласных составил чуть меньше 50 лет, более молодой - в Чите (42 года), самый высокий возрастной ценз в малых городах (49 лет) [8, л. 5-75]. Если помнить о том, что эти данные имеют отношение уже к думам созыва по Городовому Положению 1892 г., когда изменилась сама избирательная система, направленная на повышение уровня образования представителей самоуправления в городах, то образовательный ценз гласных 1870-1880-х гг. будет ещё ниже. Социальный облик забайкальского гласного типичен и соответствует социальным характеристикам гласных других городов Сибири [25].

Таким образом, создание органов городского общественного управления напрямую связано с реализацией соответствующих статей Городового Положения. Особое внимание уделялось избирательной

кампании, тщательно регламентированной законодателем и состоящей из ряда этапов: выявление потенциальных избирателей, составление списков, их уточнение и утверждение, собственно голосование, подсчёт голосов и формирование состава дум. На окраине России этот процесс имел специфику, связанную с отдалённостью территории, ограниченным кругом избирателей,

их инертностью, в том числе и вследствие правил процедуры голосования. Несмотря на устремления законодателя, происходило постепенное изменение социального состава городских дум, определявшегося положением города в урбанистической системе области. Забайкальский гласный последней трети XIX - начала ХХ вв. имел общие черты, характерные для гласных Сибири.

Список литературы

1. Алисов Д. А. Городское общественное самоуправление и губернская власть в Западной Сибири: проблемы взаимоотношений (вторая половина XIX - начало ХХ вв.) // Местное самоуправление в истории Сибири XIX - ХХ веков. Новосибирск: Сибирский хронограф, 2004. 205 с.

2. Восточное обозрение. 1893.

3. Государственный архив Забайкальского края (ГАЗК). Ф. 1. Оп. 1(о). Д. 1133.

4. ГАЗК. Ф. 1(о). Оп. 1. Д. 2685.

5. ГАЗК. Ф. 13. Оп. 2. Д. 67.

6. ГАЗК. Ф. 21. Оп. 1. Д. 6.

7. ГАЗК. Ф. 21. Оп. 1. Д. 40.

8. ГАЗК. Ф. 21. Оп. 1. Д. 50.

9. ГАЗК. Ф. 21. Оп. 1. Д. 56.

10. ГАЗК. Ф. 21. Оп. 1. Д. 89.

11. ГАЗК. Ф. 21. Оп. 2. Д. 93.

12. ГАЗК. Ф. 21. Оп. 2. Д. 96.

13. ГАЗК. Ф. 21. Оп. 1. Д. 108.

14. ГАЗК. Ф. 21. Оп. 1. Д. 274.

15. ГАЗК. Ф. 226. Оп. 1. Д. 5.

16. ГАЗК. Ф. 226. Оп. 1. Д. 12а.

17. Забайкальские областные ведомости. 1894.

18. Национальный архив Республики Бурятия (НАРБ). Ф. 10. Оп. 1. Д. 30.

19. НАРБ Ф. 19. Оп. 1. Д. 19.

20. НАРБ. Ф. 128. Оп. 1. Д. 1394.

21. НАРБ. Ф. 337. Оп. 2. Д. 1118.

22. НАРБ. Ф. 349. Оп. 1. Д. 3.

23. Насибулин С. А. Из истории выборов в Читинскую городскую думу в конце XIX - начале ХХ вв. // Развитие городских поселений Байкало-Азиатского региона. Улан-Удэ : Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2006. Ч. 1. 170 с.

24. Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века. Правительственная политика. Л. : Наука, 1984. 260 с.

25. Раева Т. В. Городские думы Южного Урала: особенности развития самоуправленческой инициативы в начале ХХ века. ЦГКЬ : http://kulgor.narod.ru/kongress/kongress.htm!.

26. Сибирь. 1882.

27. Толочко А. П., Коновалов И. А., Меренкова Е. Ю., Чудаков О. В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. Омск : Омск. гос. ун-т, 2003. 196 с.