Проекты реформ государственного и муниципального управления П.А. Столыпина: нереализованные идеи

ПРОЕКТЫ РЕФОРМ

ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

П.А. СТОЛЫПИНА:

НЕРЕАЛИЗОВАННЫЕ

ИДЕИ

А.Б. Мизь

МИЗЬ Александр Борисович -

кандидат исторических наук, доцент

Поволжской академии

государственной

службы

им. П.А. Столыпина

с

\./реди великих государственных деятелей и реформаторов России П.А. Столыпин давно уже занял почетное и заслуженное место. С его именем в истории в основном связывают знаменитую аграрную реформу, практическую деятельность на постах министра внутренних дел и председателя Совета министров. Однако деятельность П.А. Столыпина была более широкой и многогранной. В частности, он работал над совершенствованием местного земского самоуправления, придавленного бюрократическими контрреформами Александра III, а 6 мая 1911 года продиктовал своему секретарю, профессору А.В. Зеньковскому, общий проект преобразования государственного уп-

равления, в котором планировал создание новых специализированных министерств и реорганизацию уже существующих - для решения назревших к тому времени практических вопросов.

Предусматривалось создание семи новых министерств (труда; местных самоуправлений; национальностей; социального обеспечения; исповеданий; обследования, использования и эксплуатации природных богатств и недр; здравоохранения). В дальнейшем предполагалось сформировать восьмое министерство - переселения (из отдела Министерства земледелия). Однако за конкретными вопросами создания и реорганизации министерств просматривались проблемы функционального разделения полномочий между государственными учреждениями, взаимоотношений государственного управления и местного самоуправления, подготовки кадров для аппарата, изыскания новых финансовых средств для казны и земской системы, предупреждения национальных и социальных потрясений, поднятия экономической и военной мощи государства, повышения уровня жизни населения.

Прежде всего предполагалось создать ряд министерств, не имевших аналогов в России. Крайне необходимым П.А. Столыпин считал Министерство социального обеспечения, так как рабочие и служащие были совершенно не обеспечены в случае инвалидности, болезни, безработицы. Новое министерство должно было тщательно изучить опыт передовых стран Европы и Америки и представить правительству соответствующий законопроект о социальном обеспечении.

Поскольку в России национальный вопрос всегда был сложным, планировалось создать Министерство национальностей. Предполагалось, что его возглавит пользующийся авторитетом у всего российского населения общественный деятель. В задачи министерства вменялись тщательное изучение культурных, религиозных сообщностей, социальных проблем нерусских народов страны, проведение политики равноправия, независимо от национальности и веры, создание условий для культурного и религиозного развития каждого этноса. Это, по мысли Столыпина, должно было сохранить единое государство и не допустить расчленения России. Данное предложение во многом перекликается с идеей «культурно-национальной автономии», которая лежит в основе государственного устройства многих современных многонациональных государств.

В 1912 году планировалось создать Министерство труда, которое должно было заняться проблемами рабочего класса и на основании передового европейского опыта, при участии министерств торговли, промышленности, социального обеспечения, местных самоуправлений и всех земств разработать законопроект об улучшении экономического

и культурного положения рабочих. По мнению автора проекта, это могло бы существенно ослабить социальное напряжение в стране.

Важная роль в духовной жизни русского народа и предупреждении социальных конфликтов отводилась Православной Церкви, положение в которой П.А. Столыпин считал неудовлетворительным. Министерство исповеданий, возглавляемое высокообразованными духовными лицами, преданными православию (министр и Совет духовных иерархов), должно было заниматься не только делами Православной Церкви, но и следить за деятельностью других религий. Предполагалось увеличить число духовных училищ, семинарий, академий, расширить их учебную программу, поднять жалованье священников, подготовить восстановление патриаршества, ликвидированного еще Петром I. Последняя идея могла стать шагом к определенной самостоятельности Церкви.

Поскольку страна обладала огромными ресурсами полезных ископаемых, Министерство по обследованию, использованию и эксплуатации богатств и недр России могло бы способствовать увеличению доходов государства и поднятию уровня жизни населения. Для этого настоятельно требовалось развитие железных дорог, привлечение капиталов предпринимателей, создание акционерных банков и концессий. В связи с этим уже существующее Министерство путей сообщения должно было разработать план строительства железнодорожных и шоссейных дорог на период 1913-1930 годов. Дороги военно-стратегического значения планировалось строить за счет государственного бюджета, шоссейные, грунтовые и, по возможности, железные дороги внутри губерний - за счет средств земского самоуправления и частных капиталов на условиях концессии. Предполагалось использование способных еврейских предпринимателей и финансистов, с которых необходимо было снять существующие ограничения. Все это, по мысли П.А. Столыпина, могло дать толчок развитию акционерных обществ в промышленности, сохранить импорт, увеличить экспорт и валютные поступления.

Создание Министерства здравоохранения должно было поддерживать развитие земской и неземской медицины путем выделения государственных дотаций на постройку и содержание больниц, развитие медицинской, в том числе бесплатной, помощи населению. Особое внимание министерства и земств обращалось на борьбу с эпидемиями и координацию действий всех медицинских учреждений (проведение всероссийских и областных съездов земских и неземских врачей для разработки программ борьбы с эпидемиями и оказания бесплатной медицинской помощи, организация командировок для изучения зарубежного опыта и т.п.) [1, с. 402-411].

П.А. Столыпин, будучи важным государственным чиновником, значительное внимание уделял поддержке и развитию местного земского и городского самоуправления. Эта позиция напрямую была связана с его аграрной реформой и поддержкой крепких крестьян («фермеров»). Контрреформы Александра III значительно ослабили местное самоуправление, укрепили в нем позиции дворянства, усилили вмешательство администрации до такой степени, что губернатор мог отменять решения земских собраний, руководствуясь не законом, а «целесообразностью». Сельское и волостное управление оставалось сословно-крестьянским и фактически управлялось уездным дворянством (земским начальником). Столыпинское правительство еще в 1906-1907 годах предлагало создать бессословное самоуправление на уровне поселка (поселковое управление), волости (волостное собрание и управление) и уезда (уездный совет). Надзор со стороны государства за волостными органами должен был осуществлять участковый комиссар, в уезде - начальник уездного управления, назначаемые министром внутренних дел и императором. При этом суд должен был быть отделен от администрации всех уровней, а правительство должно было ограничить свое вмешательство в местные дела контролем за законностью действий [2, с. 248-258]. Таким образом, система основывалась на взаимодействии крупных, мелких землевладельцев и правительственных чиновников.

В последних проектах 1911 года П.А. Столыпин пошел еще дальше, считая необходимым сотрудничество государственных ведомств с более эффективной, гибкой и приближенной к населению земской и городской системой самоуправления. Ее эффективность обеспечивалась выборностью «снизу», определенной финансовой независимостью, самостоятельным подбором кадров, отчетностью исполнительных органов перед распорядительными. Не случайно Столыпин отмечал, что служащие самоуправления имеют хорошее жалованье и «на протяжении 47 лет существования земства в России жизнь показала, что в земствах, как и в судебных органах, взяточничество не имело места, что там, где нет земств, медицина находится в плачевном состоянии, им же принадлежит ведущая роль в развитии образования на местах» [1, с. 409-425].

Столыпин, высоко оценивая реформы императора Александра II, предлагал не только восстановить закон о самоуправлении 1864 года, но и расширить права земств, особенно губернских, до уровня прав штатов США, ввести самоуправление на всей территории страны. Намечалось понижение земского ценза в 10 раз, с тем чтобы в земском управлении могли принимать участие все лица с 21 года, независимо от национальности и вероисповедания, в том числе - владельцы хуторов и рабочие,

владеющие небольшой недвижимостью. Предлагалось создать единую замкнутую систему самоуправления. Ее основными звеньями должны были стать волостные, уездные и губернские земства (собрания и управы), каждое из которых на своем уровне разрешало бы экономические, социальные, культурные нужды населения. При этом губернские земства должны были принять на себя обязанности по страхованию, осуществлению финансовых мероприятий в интересах всех земств, развитию статистики (бюро) для выяснения нужд населения и переоценки недвижимого имущества с целью точного налогообложения, организации съездов земских специалистов, созданию и содержанию высших учебных заведений.

Самоуправление предполагалось вывести из-под опеки Министерства внутренних дел и передать его Министерству местных самоуправлений. Наряду с другими министерствами оно было предназначено помогать земствам в расширении их деятельности, добиваться государственных дотаций, изыскивать новые источники финансирования для поддержки самоуправления и удовлетворения нужд населения. Устройство всероссийских съездов земских специалистов для координации их работы во всех губерниях страны тоже находилось в ведении названного Министерства [1, с. 403-406].

Подобная программа могла укрепить самоуправление, дать толчок развитию провинции, создать более прочую базу для парламентаризма. В том же 1911 году П.А. Столыпин попытался распространить первый вариант бессословных земств на окраине страны (западные губернии). Однако дворянство увидело в этом угрозу своей власти на местах и заблокировало все проекты в Государственном Совете [3, с. 68-70]. Идея замкнутой системы самоуправления лишь после падения монархии в 1917 году была реализована Временными правительствами, которые пошли еще дальше, создав вместо министерства Всероссийский земско-городской союз. Однако большевистский переворот поставил точку на развитии самоуправления [4, с. 152].

В 1911 году П.А. Столыпин дал ряд рекомендаций и по совершенствованию работы старых министерств. Министерство внутренних дел должно было сосредоточиться на охране правопорядка внутри государства. Министерство земледелия в контакте с земствами должно было поддержать развитие крепких крестьянских хозяйств.

Военное и Морское министерства, чтобы обеспечить победу России в случае войны, должны были разработать подробный план реорганизации армии, особенно ее снабжения, вооружения и строительства стратегических путей сообщения.

Положительно оценивая судебную реформу Александра II, которая

дала судам определенную независимость, П.А. Столыпин предложил резко поднять жалованье всех судебных работников, чтобы они не стремились уходить в частную адвокатуру.

Большое значение глава правительства придавал развитию образования и подготовке кадров. Министерство народного просвещения должно было не только озаботиться добыванием (вместе с земствами) ассигнований на развитие низших школ и переход к бесплатному начальному образованию, но и поддержать развитие среднего и высшего образования. Для этого требовалось организовать подготовку учительских кадров для средних школ и особенно профессоров для высших учебных заведений, число которых планировалось увеличить в 10-12 раз, чтобы заполнить вакансии в вузах, создаваемых губернскими земствами. За 20-25 лет, то есть приблизительно к 1933-1938 годам общее число средних учебных заведений должно было достигнуть пяти, а высших - одной-полутора тысяч. Оплата за учебу должна была быть такая, чтобы малоимущие слои могли дать детям среднее, а по возможности и высшее образование.

Особое внимание уделялось подготовке кадров для центрального и высшего государственного аппарата. П.А. Столыпин считал, что в министерствах должны работать не просто лица с высшим образованием, а способные люди, знающие не менее двух иностранных языков и получившие после вуза специальную подготовку в какой-либо отрасли управления. Для этого министерству просвещения в сотрудничестве с другими предлагалось создать двух-трехгодичную академию, состоящую из 11-12 специализированных отделений, которые могли бы готовить высококвалифицированные кадры для каждого министерства в отдельности. За отделением закреплялся соответствующий вуз, поставляющий кандидатов на обучение из числа выпускников.

Например, в отделение по подготовке ответственных чиновников для Министерства народного просвещения принимались выпускники университетов, окончившие историко-филологический или физико-математический факультеты, в отделение по Военному министерству - выпускники Академии Генерального штаба или другой военной академии, в отделение по Министерству финансов, Государственному банку, Государственному контролю, Министерству торговли и промышленности - выпускники коммерческих институтов или экономического отделения Петербургского политехникума. Все это, по мнению автора проекта, могло бы резко улучшить качество управленческих кадров [1, с. 416-418].

Несмотря на то что П.А. Столыпин был сторонником сохранения монархии, единой и неделимой России, часто преувеличивал преобразующую роль бюрократии, все же в подходе к государственному уп-

равлению он придерживался общеевропейского принципа разделения полномочий между различными частями государственного аппарата. Это проявлялось в признании необходимости независимого суда, в попытках лишить Министерство внутренних дел хозяйственных и административных функций, ограничить прямое вмешательство государственных чиновников в дела самоуправления, в перемещении центра тяжести работы министерств с администрирования на сотрудничество и помощь местным органам.

Того же принципа он придерживался и при формировании правительства. П.А. Столыпин считал, что вся ответственность за работу правительства и его формирование должна лежать на председателе Совета министров, которого император назначал бы из числа выдающихся государственных деятелей. Министры, в свою очередь, назначались бы не главой государства, а утверждались и отклонялись им по представлению председателя. Все свои действия, даже отчет перед главой государства, министры должны согласовывать с главой правительства [1, с. 412-415]. Такой подход мог существенно укрепить исполнительную власть.

Проект обширнейших преобразований требовал увеличения бюджета более чем в 3 раза (с 3 до 10 млрд руб.). Поэтому Министерство финансов вместе с финансистами, учеными и земскими деятелями должно было изыскать новые источники для казны и местного самоуправления, в частности провести реальную переоценку всего недвижимого имущества (в 1911 году заниженную в 10 раз) с помощью земской и городской статистики. Соответственно, предусматривался ряд мер, в том числе направленных на увеличение прямых налогов, введение небольшого налога с оборота, значительное повышение акциза на спиртные напитки. Последствия неизбежной инфляции должен был устранить прогрессивный налог на крупную промышленность и зажиточные классы. При этом малоимущие могли быть освобождены от всех налогов.

Для точного определения необходимых средств, для содержания служащих специальная комиссия финансистов должна была определить уровень минимальной оплаты труда, исходя из прожиточного минимума семьи из трех человек и параметров возможной инфляции. На основании этого должны быть установлены оклады для более высокооплачиваемых чиновников, для служащих самоуправления, рабочих в промышленности и сельском хозяйстве. Повышение окладов для высших чиновников Столыпин предлагал проводить с большой осторожностью, чтобы не нанести ущерба финансовому положению государства. При этом рост жалованья у железнодорожных и почтово-телеграфных служащих предполагался за счет увеличения железнодорожного тарифа. Дополнитель-

ным источником средств могли бы послужить внутренние и внешние займы [1, с. 412-415].

Таким образом, предложения П.А. Столыпина по преобразованию внутреннего управления в России были нацелены на более четкое разделение функций и полномочий между различными частями государственного аппарата, создание новых, не имевших еще аналогов министерств, осуществление квалифицированной подготовки управленческих кадров, развитие и поддержку местного самоуправления. Были определены и основные направления деятельности государственных учреждений: стабилизация и укрепление финансовой и судебной систем, науки, образования, транспорта, армии, развитие крестьянских (фермерских) хозяйств, добывающей промышленности и предпринимательства в целом.

Не все предложения П.А. Столыпина можно оценить однозначно, но в целом их реализация могла вывести Россию на общеевропейский путь развития, в том числе в сфере государственного управления, превратив ее в развитую державу. Трагедия П.А. Столыпина как реформатора заключалась в том, что в стране с недостаточно развитой социально-экономической структурой и традиционным засильем государственной бюрократии реформы в основном осуществлялись «сверху», а это всегда создавало проблемы при их реализации. Проекты Столыпина встретили сильнейшее сопротивление дворянской олигархии во главе с монархом, непонимание со стороны Государственной Думы и населения, ненависть революционеров. В результате многие предложения остались на бумаге, а начавшиеся было реформы после убийства П.А. Столыпина были похоронены аппаратом, мировой войной и последующими социальными потрясениями. Изучение столыпинского наследия свидетельствует о том, что многие проблемы, стоявшие перед страной в начале XX века, по-прежнему остаются актуальными. От того, как они будут решаться, во многом зависит будущее Российского государства.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Столыпин. Жизнь и смерть (1862-1911): Сборник. Саратов, 1997.

2. Ежова О. Реформы местного самоуправления в Российской империи (1864-1917 гг.) // Федерализм. 2000. № 1.

3. Россия на рубеже веков: исторические портреты: Сборник. М., 1991.

4. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996. № 2.