Современное российское административное законодательство в сфере природопользования: проблемы и противоречия

A.M. Волков, Е.А. Лютягина

СОВРЕМЕННОЕ РОССИЙСКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ

Ключевые слова: административное законодательство, надзор в сфере недропользования, противоречия законодательства федеральный государственный лесной надзор, государственный земельный надзор, административные правонарушения

Сущфествует множество проявлений противоречий в правовой системе. Так, ряд противоречий обусловлен объективными процессами. Основной причиной возникновения противоречий, коллизий является проблема правосознания, правопонимания. Ведь каждый человек имеет свое представление о правовых явлениях. Конфликт интересов, невысокое качество нормативных актов также являются причинами возникновения противоречий в законодательстве» (7,130). Возрастает роль локального нормотворчества, увеличивается роль международного нормотворчества. Одним из негативных явлений российской правовой действительности выступают внутрисистемные противоречия законодательства. Среди них, в первую очередь, следует назвать противоречия действующего законодательства Конституции РФ, противоречия между подзаконными актами. Например, права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами, чего не предполагает ч. 1 ст. 36 Конституции РФ («Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю»). При этом участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица. Российская

Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования (ст. 5 ЗК РФ). Среди участников земельных отношений иностранцев и иностранных юридических лиц нет.

Ряд противоречий возникает в связи с неравномерностью развития отраслей и институтов. Многочисленные правонарушения происходят в случае вмешательства одних субъектов права в компетенцию других. Такое вмешательство, смещение функций создает массу конфликтов и соответственно споров (5,81-88). Низкое качество нормативных правовых актов также создает определенные противоречия (3,41-43).

Модернизация структуры федеральных органов исполнительной власти РФ привела к распределению функций публичного администрирования между различными типами федеральных органов исполнительной власти по характеру их компетенции (4,1419). Но на практике сохранить установленную типизацию функций и органов исполнительной власти не удалось. Такая важная функция, как выработка государственной политики, не имеет должной правовой регламентации. Ни в указах Президента РФ, ни в постановлениях Правительства РФ, ни в положениях о министерствах не закрепляются порядок и принципы реализации данной функции.

Задачами публичного администрирования являются, в том числе: установление основ федеральной и региональной политики в области регулирования природоресурсных отношений; осуществление мониторинга природных ресурсов, государственный надзор, введение государственных кадастров природных ресурсов; разработка и реализация программ использования и охраны природных ресурсов; их рациональное использование и восстановление; предоставление прав пользования природными ресурсами; установление стандартов (норм, правил) в области изучения, использования и охраны природных ресурсов, безопасного ведения работ, связанных с природопользованием, а также рационального использования и охраны природных ресурсов.

В положении о Минприроды России особенности его правового статуса реализованы неполностью (12,2581). Соответственно детализация государственных полномочий, осуществляемая министерством, исходя из особенностей его административно-правового статуса, осуществлена не в полной мере:

- из действующего положения не ясно, входит ли Минприроды России в единую систему исполнительной власти или нет (каким образом и на основании каких норм оно может взаимодействовать с отраслевыми органами исполнительной власти субъектов РФ);

- не полностью определена роль этого органа в системе исполнительной власти;

- не обозначены пределы, формы и методы его деятельности (из положения не ясно, какую и каким образом оно должно вырабатывать государственную политику, кто будет определять ее направления -Президент РФ, Правительство РФ или само министерство);

- не указываются принципы или иные подходы к реализации данной государственной функции - выработке государственной политики;

- смешиваются функции органа отраслевого и межотраслевого управления;

- нет разделов о целях и задачах министерства, о порядке взаимодействия с иными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, об ответственности, которую может нести министерство, о порядке, в котором оно может быть ликвидировано и (или) реорганизовано.

Следовательно, особенности правового статуса Минприроды России в настоящее время не имеют должной правовой регламентации и требуют внесения соответствующих изменений в положение о нем.

Минэнерго России обладает не свойственными министерству функциями по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов, государственного надзора.

Организация взаимоотношений федерального министерства и подведомственных ему федеральных агентств и служб требует более детального регулирования, в том числе и в положениях об этих органах исполнительной власти. Характер взаимоотношений министерства с подведомственными службами и агентствами ставит последние в зависимое положение, что сводит на нет саму идею о разграничении функций между министерствами, службами и агентствами. В пункте 10.12 положений о министерствах отмечается, что министры вправе давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим министерствам, обязательные для исполнения указания. А п. 10.13

разрешает министрам приостанавливать в случае необходимости решения подведомственных федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом (13,2867). Однако абзац седьмой подпункта «г» п. 3 Указа Президента РФ (18,945), разрешавший министру отменять противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, службы, если иной порядок отмены решения не был установлен федеральным законом, утратил силу с 2008 года. Министр только осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств (пп. «г» п. 3 указа). На практике это обусловливает стремление министров напрямую руководить деятельностью подчиненных им органов, в том числе иметь непосредственное влияние на то, как выполняются контрольно-надзорные функции федеральными службами, притом, что сами вышеуказанные министерства почти полностью выпадают из сферы управленческого воздействия этих органов.

Одной из особенностей правового статуса федеральных служб, находящихся в ведении Минприроды России, Минэкономразвития России является то, что нахождение федеральных служб в непосредственном ведении министерств предполагает наделение последних важными организационными, финансово-бюджетными и контрольными функциями в отношении подчиненных им федеральных служб, поэтому говорить о невмешательстве министерств в деятельность последних не приходится.

Очевидно, что наличие иерархической подчиненности между данными субъектами не позволяет им действовать независимо и, в конечном счете, приведет либо к объединению всех органов в одну ведомственную подсистему, занимающую монопольное положение в определенной сфере публичного администрирования, либо к конфликтам между министерствами и подчиненными ему органами.

В целом за девять лет существования новой системы федеральных органов исполнительной власти недостаток в реализации общей формулы «руководство - подчинение» применительно к федеральным службам успел достаточно проявиться. Так, согласно Указу Президента №314 (в его первоначальной редакции) в подчинении Правительства РФ находились только две федеральные службы. Частая смена подведомственности отдельных федеральных

органов исполнительной власти в сфере природопользования, а также постоянные изменения всей структуры и системы федеральных органов исполнительной власти вызывают необходимость принятия закона «О федеральных органах исполнительной власти» (19,754).

В целом существующую структуру органов публичного администрирования природными ресурсами России можно охарактеризовать как громоздкую, внутренне противоречивую и малоэффективную. В таком виде структура федеральных органов исполнительной власти России совершенно не соответствует той первостепенной роли, которую природные ресурсы играют в экономике страны. Эту структуру нужно, безусловно, упростить, сделав ее значительно более четкой и дееспособной.

Под функциями по оказанию государственных услуг в соответствии с п. 2 Указа Президента РФ № 314 и Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ следует понимать предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в различных областях, установленных федеральными законами (22,4179). Наделение федеральных агентств подобной функцией как основной в их деятельности фактически повлекло за собой превращение государственных органов исполнительной власти в государственные учреждения. Функции оказания государственных услуг нужно передать специально созданным децентрализованным организациям, преобразовав для этого различного вида подведомственные организации, подлежащие приватизации.

Само же понятие «государственная услуга» определяется в законе через понятие «деятельность по реализации функций» органа. Однако не услуга - деятельность, а предоставление ее будет являться деятельностью. Соответственно в законе от 27.07.2010 №210-ФЗ необходимо помимо правильного определения понятия «государственная услуга» ввести понятие «предоставление государственной услуги». Тогда государственная услуга - это полезные результаты деятельности, удовлетворяющие определенные потребности частного лица, но не воплощающиеся в материально-вещественной форме, на которую могли бы распространяться права

собственности, публичного органа по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов.

А предоставление государственной услуги - это деятельность публичного органа по реализации его функций, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Статья 83 ЛК РФ и закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ предусматривает передачу осуществления отдельных достаточно важных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов РФ (20,5005). Передается осуществление достаточно большого количества полномочий, среди которых: предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов; выдача разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда; организация использования лесов, их охраны, защиты, воспроизводства на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях; осуществление государственного лесного контроля и надзора, государственного пожарного надзора; установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, и перечня должностных лиц, осуществляющих государственный пожарный надзор в лесах и др.

Средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению переданных полномочий устанавливаются Правительством РФ.

При этом уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и испол-

нения государственных функций в сфере переданных полномочий.

Федеральный орган исполнительной власти также: согласовывает структуру уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ; согласовывает назначение на должность его руководителя; осуществляет надзор за правовым регулированием вопросов переданных полномочий с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений, а также с правом отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные им полномочия; осуществляет контроль и надзор за исполнением переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий в установленном порядке к дисциплинарной ответственности, в том числе освобождению от занимаемой должности и др.

Контроль за расходованием субъектом Российской Федерации средств на осуществление переданных ему полномочий проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Счетной палатой Российской Федерации.

Переданные полномочия могут быть изъяты Правительством РФ по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти в случае ненадлежащего осуществления органами государственной власти субъектов РФ соответствующих полномочий. Переданные полномочия, в отношении которых принято решение об их изъятии у соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Такая громоздкая структура наделения полномочиями органов исполнительной власти, перераспределения средств бюджетов, не способствует эффективной работе последних. Это проявилось на примере тушения лесных пожаров в 2010г. Полномочия по лесному пожарному надзору были у Федерального агентства лесного хозяйства, но Лесным кодексом РФ они были переданы субъектам РФ. А тушить пожары было некому!

Предлагается все федеральные полномочия в сфере лесного

хозяйства, отмеченные в ст. 83 ЛК РФ, закрепить в ст. 82 ЛК РФ как полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений (по аналогии с канадским законодательством) (16). И тогда отпадает необходимость содержания громоздкого аппарата контроля за осуществлением переданных федеральных полномочий, которые Российской Федерации и не нужны. При этом происходит деконцентрация функций органов исполнительной власти.

Под деконцентрацией будем понимать рассредоточение властных полномочий одних органов между другими путем передачи им части своих полномочий и всей полноты ответственности по переданным полномочиям. В России в отличие от других государств мира (ФРГ, Канада) природные ресурсы (за небольшим исключением) не переданы под юрисдикцию субъектов Федерации. Предлагается расширить полномочия субъектов РФ в сфере природопользования за счет т.н. «переданных полномочий» (например, ст.83 ЛК РФ), оптимизировав, таким образом, структуру публичных субъектов России в данной сфере (1). В отличие от определения: «При деконцентрации властные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, что властный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собой всю полноту ответственности» (2), ответственность также необходимо передавать, при этом органы могут быть как подчиненные, так и не подчиненные.

Разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, в соответствии с которым органы исполнительной власти субъектов РФ наделены рядом функций по контролю и надзору, потребовало внесения изменений в 2010-2011г.г. в ряд статей главы 23 КоАП. Цель изменений - закрепление за органами исполнительной власти субъектов РФ полномочий по составлению протоколов и рассмотрению дел об отдельных категориях административных правонарушений.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, указанных в ч. 1 ст. 23.24.1, вправе не только руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих такой контроль и надзор, их заместители, но и руководители структурных

подразделений органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, их заместители (23,6995). Аналогично решен вопрос и в ч. 2 ст. 23.26 с органами, осуществляющими функции по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Следовательно, и в другие статьи КоАП РФ (например, в статьи 23.20, 23.22.1 и 23.23.1) можно предложить внести соответствующие изменения. При этом нельзя забывать, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов РФ последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). И тогда пункты 2 частей 2 статей 23.20, 23.23.1 и 23.22.1, 23.24.1 и 23.26 правильнее было бы изложить в следующей редакции: «иные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль и надзор (соответствующий), установленные законодательством субъекта Российской Федерации».

В ч. 1 ст. 23.21 КоАП РФ не указаны ст.ст. 8.6 и 8.7 при том, что в соответствии с «Положением о государственном земельном контроле» в компетенцию органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, входит государственный контроль за выполнением требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (ответственность за указанные действия установлена ст. 8.6 КоАП РФ) и выполнением требований земельного законодательства об исполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7 КоАП РФ) (14,4919). Однако следует оговориться, что в части административных правонарушений, совершенных на территориях особо охраняемых природных территорий федерального значения, органы, осуществляющие функции по контролю в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения (ст. 23.25), рассматривают

соответствующие дела по ст.ст. 8.6 и 8.7.

В соответствии с ч. 2 ст. 23.21 КоАП РФ круг должностных лиц, имеющих право рассматривать соответствующие дела об административных правонарушениях, определен как закрытый перечень и в него не вошли поименованные в «Положении о государственном земельном надзоре» государственные инспектора РФ, субъекты РФ, города и районы по использованию и охране земель. Однако, если обратить внимание на ст. 23.15, то в ней применяется открытый перечень должностных лиц и приведена формулировка «иные должностные лица федерального органа исполнительной власти...».

Государственный земельный надзор в настоящее время направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным законодательством. При этом внесение изменений в положение имело целью осуществление надзора не только за организациями и гражданами, т.е. частными субъектами административного права, но и за органами власти и их должностными лицами, т.е. публичными субъектами (15,2999). Он осуществляется посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством России мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. При этом на органы надзора возложены функции систематического наблюдения, анализа и прогнозирования состояния исполнения указанных требований при осуществлении названными органами, организациями и гражданами своей деятельности.

Согласно ч. 2. ст. 23.22 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях вправе государственные инспектора по надзору за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (8,1). А в соответствии с п. 8 постановления Правительства РФ от 12.05.2005 №293 эти функции должны выполнять другие инспектора - государственные инспектора по государственному геологическому надзору (9,1885).

В соответствии со ст. 23.22.1 сузился круг должностных лиц.

имеющих право рассматривать соответствующие дела об административных правонарушениях, так как названной статьей определен закрытый перечень таких должностных лиц. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам их ведения, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ (ч. 1 ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ) (20,5005). Вопросы регионального государственного геологического надзора на участках недр местного значения находятся в ведении субъекта РФ. Следовательно, они могут самостоятельно определять перечень должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и являющихся государственными инспекторами.

Федеральный закон от 18.07.2011 г. №242-ФЗ внес существенные изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и, в том числе, и в законодательство об осуществлении государственного лесного надзора (24,4590). Чего не произошло в отношении административного законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23.24 КоАПРФ органы, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2 и другими статьями 7.9, 7.10, 8.24 -8.27,ч. 1 ст. 8.28,8.29 - 8.32 КоАПРФ (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством). При этом государственный лесной контроль и надзор в настоящее время именуется как государственный лесной надзор (лесная охрана).

Задачами федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и принимаемыми в

соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) осуществляют Федеральное агентство лесного хозяйства. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений (14,5068). Изменения, которые были внесены в положение об этом агентстве, были половинчатые. Функции надзора были сохранены за этим ведомством, хотя его административно-правовой статус - агентство.

Федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) могут осуществлять государственные учреждения, подведомственные органам государственной власти субъектов РФ, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с ч.1 ст.83 ЛК РФ, а также государственные учреждения, подведомственные Рослесхозу в пределах полномочий указанного федерального органа исполнительной власти, определенных в соответствии с ч.2 ст.83 ЛК РФ.

Надо отметить, что Росприроднадзор может рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных только в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения. Следует изменить формулировку, используемую в КоАП РФ (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством) на конкретное указание лесов. Согласно ч. 2 ст. 23.24 рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в ч. 1 этой

статьи, вправе, в том числе, и руководители структурных подразделений как федерального органа исполнительной власти (их заместители), так и его территориальных органов, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор (их заместители).

Перечень должностных лиц государственных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ, указанных в п.З «Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)», осуществляющих федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) и являющихся государственными лесными инспекторами или лесничими, устанавливается соответственно Минприроды России и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ.

При этом нормами закона исключены из действующей редакции КоАП РФ полномочия учреждений органов исполнительной власти субъектов РФ и их должностных лиц по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях (21,1). Однако в соответствии с положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора (ч. 2 п. 3) его могут осуществлять и государственные учреждения, подведомственные органам государственной власти субъектов РФ, в пределах своих полномочий (11,3282).

Ст. 23.25 КоАП определяет органы, осуществляющие функции по контролю в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени этих органов вправе, в частности - главные государственные инспектора по охране территорий государственных природных заповедников, их заместители. Однако к должностным лицам учреждений относятся не только они, но и иные должностные лица государственных природных заповедников, национальных парков и государственных природных заказников (17).

На основе сравнительного анализа деятельности органов публичной администрации зарубежных стран и российского опыта самым оптимальным решением данной проблемы явилось бы следующее (6,76-85): дополнить, изменить формулировки, изложить в соответствующей редакции ряд статей КоАП РФ, внести изменения в положения: о государственном надзоре в сфере

недропользования; об осуществлении федерального государственного лесного надзора; о государственном земельном надзоре. Предложения о внесении изменений в нормативные акты по вопросам административной ответственности в области охраны окружающей среды и природопользования представлены ниже.

1. Передача всех полномочий по нормативно-правовому регулированию и выработке государственной политики в сфере природопользования Минприроды России по отношению ко всем природным ресурсам, включая лесные, водные, земельные отношения, отношения в сфере недропользования (в т.ч. в сфере добычи топливно-энергетических ресурсов) от других министерств: Минэнерго, Минэкономразвития.

2. Выведение федеральной службы Росприроднадзор из подведомственности Минприроды РФ и наделение ее полномочиями самостоятельного органа при Правительстве РФ по надзору в сфере всех природных ресурсов. Передача федеральной службе Росприроднадзор функций и отдельных полномочий службы Росреестр и федерального агентства Росимущество, а также контрольно-надзорных функций агентства Рослесхоз.

3. Изменить формулировку, используемую в ч. 1 ст. 23.23 КоАП РФ (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством) на конкретное указание лесов для каждой статьи КоАП РФ (ч. 2 ст. 7.2, статьи 7.9, 7.10, 8.24 - 8.27, ч. 1 ст. 8.28, статьи 8.29 - 8.32).

4. Часть 2 ст. 23.24 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе: 1) главный государственный лесной инспектор Российской Федерации, его заместители; 2) старший государственный лесной инспектор Российской Федерации, его заместители; 3) главный государственный лесной инспектор в субъекте Российской Федерации, его заместители; 4) старший государственный лесной инспектор, их заместители; 5) государственный лесной инспектор».

5. Изложить части 2 статей 23.20,23.23.1 и 23.22.1,23.24.1 и 23.26 КоАП РФ в следующей редакции: «2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе: 1) руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,

осуществляющих государственный контроль и надзор (соответствующий), их заместители; 2) иные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль и надзор (соответствующий), установленные законодательством субъекта Российской Федерации».

6. Внести изменения в п. 8 «Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» в части изменения наименования должностей инспекторов.

7. Исключить часть 2 п. 3 «Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)»

(государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации).

ЛИТЕРАТУРА:

1. Административное право: учебник / A.M. Волков, A.C. Дугенец. М.: ИД «Форум»: ИНФРА-М. 2012

2. Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной - М.: Спарк, 2003

3. Волков A.M. Спорные вопросы новой редакции статей КоАП РФ // Административное право и процесс. - М.: 2011, №1

4. Волков A.M. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. - М.: 2012. № 12

5. Волков A.M., Лютягина Е.А. Судебные способы разрешения административно-правовых споров в области природопользования // Административное и муниципальное право. - М.: 2012. №7

6. Волков A.M., Лютягина Е.А., Линьков A.C. Органы управления природопользованием и охраной окружающей среды в США // Вестник РУДН. Серия. Юридические науки. 2010. №3

7. Егорова Н.Е., Иванюк O.A., Потапенко B.C. Проблемы противоречий в законодательстве и пути их решения // Журнал российского права. - 2006. - № 11

8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном

надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» // СЗ РФ. 16.05.2005. № 20

10. Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном надзоре» // СЗ РФ. 20.11.2006, № 47

11. Постановление Правительства РФ от 22.06.2007, № 394 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)» // СЗ РФ. 02.07.2007. № 27

12.Постановление Правительства РФ от 29.05.2008, № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» // СЗ РФ. 02.06.2008. № 22

13.Постановление Правительства РФ от 05.06.2008, N 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 16.06.2008, N 24

14. Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2010г., N736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» // СЗ РФ. 4.10.2010 г., N 40

15. Постановление Правительства РФ от 5 июня 2013г., N476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 17.06.2013 г., N 24

16. Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды: учебник / под общей ред. A.M. Волкова. 2-изд. - М.: Изд-во «Щит-М», 2011

17. Приказ МПР РФ от 29.04.2005, № 115 «Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях». (Зарегистрировано в Минюсте РФ 17.06.2005 № 6730) // Б НА. № 26. 27.06.2005.

18. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» //СЗ РФ. 15.03.2004, №11

19. Указ Президента РФ от 21.05.2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 28.05.2012. N 22

20. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 18.10.1999. № 42

21. Федеральный закон от 28.12.2009 № 380-Ф3 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 04.01.2010. №1

22 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 02.08.2010. №31

23. Федеральный закон от 23.12.2010 № 380-ФЭ «О внесении изменений в статью 23.24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 27.12.2010. № 52

24. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. №42-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля

Современное российское административное законодательство в сфере природопользования: проблемы и противоречия

А.Волков, Е. Лютягина

Ключевые слова: административное законодательство, надзор в сфере недропользования, противоречия законодательства, федеральный государственный лесной надзор, государственный земельный надзор, административные правонарушения

Проведен анализ деятельности органов публичной администрации по выявлению проблем и противоречий современного административного законодательства в сфере природопользования. Организация взаимоотношений федерального министерства и подведомственных ему федеральных служб и агентств требует более детального регулирования, в том числе и в положениях об этих органах исполнительной власти. Одной из особенностей правового статуса федеральных служб, находящихся в ведении Минприроды России, Минэкономразвития России является то, что нахождение федеральных служб в непосредственном ведении министерств предполагает наделение последних важными организационными, финансово-бюджетными и контрольными функциями в отношении подчиненных им федеральных служб. Даются предложения по оптимальному их решению, выявлена необходимость дополнить, изменить формулировки, изложить в соответствующей редакции ряд статей КоАП РФ, внести изменения в положения о государственном надзоре в сфере недропользования, о государственном земельном и лесном надзоре.

Modern Russian Administrative Legislation Concerned with Subsoil Use Problems and Contradictions

A. Volkov, E.Lutyagina

Key words: administrative law, supervision in sphere of subsoil use, contradictions of legislation, federal state forest control, state land supervision, administrative offences

The article analyzes the activities of public authorities in identification of the problems and contradictions of the modern administrative law in the sphere of natural resources use. The organization of relations between the federal ministries and subordinate federal agencies requires more detailed regulation, including those in positions of executive power. One of the peculiarities of the legal status offederal agencies under the jurisdiction of the Minprirody of Russia, Economy Ministry of Russia is that the losition of federal agencies under the direct authority of ministries supposes their being empowered with important organizational, financial, budgetary and supervisory functions in respect to subordinate federal services. We move suggestions for their optimal settlement, elicit the necessities to supplement an amend formulations expound in relevant recension a number of articles of the Administrative Code and to introduse alterations into the provisions on State Supervision in the sphere of subsoil use, state land and forest surveillance.