Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды

В.В. Сосновский

ТРЕБОВАНИЯ ОБ ОГРАНИЧЕНИИ, ПРИОСТАНОВЛЕНИИ ИЛИ ПРЕКРАЩЕНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЛИЦ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ С НАРУШЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ*

Требования об ограничении, приостановлении или прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, являются важной мерой профилактического характера и мерой превенти-зации, либо одним из способов уменьшения причинения вреда окружающей среде, достигаемых в судебно-арбитражном порядке.

Статьей 80 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливаются общие правила о судебном порядке рассмотрения требований о приостановлении, ограничении и прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранного законодательства, так как условия и порядок применения названных санкций устанавливаются в первую очередь административным и гражданским законодательством.

Установление в законодательном порядке перечня санкций, направленных на пресечение противоправной деятельности и предупреждение причинения вреда, а также закрепление правил о применении названных санкций только в судебном порядке является гарантией защиты прав субъектов хозяйственной деятельности при осуществлении государственного контроля.

Сфера их действия распространяется на многие отношения природоохранного характера и охватывает поведение природо-пользователей, связанное как с использованием природных ресурсов, так и с оказанием воздействий на окружающую природную среду и ее компоненты.

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором О.Л. Дубовик.

Труды Института государства и права 253

Российской академии наук № 2/2011

Адресатами общественных отношений в сфере исполнения требований и контроля за их исполнением являются органы государственного экологического контроля, судебные органы, юридические и физические лица, осуществляющие хозяйственную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, а также лица, наделенные правом заявления требований о приостановлении, ограничении и прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства об охране окружающей среды. Правом заявления указанных требований законодательство об охране окружающей среды наделяет органы государственной власти субъектов РФ. Право подавать в суд обращения об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, предоставлено общественным и иным некоммерческим объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды.

Понятийный аппарат рассматриваемых отношений образуют термины «приостановление», «ограничение», «прекращение деятельности».

Приостановление означает временное прекращение деятельности по использованию природных объектов, природных ресурсов либо деятельности, приводящей к негативным последствиям для окружающей среды в результате выбросов, сбросов загрязняющих веществ и т.п. Так, приостановление права природопользования является временным изменением правосубъектности правонарушителя в отношении его специального права на природопользование и действует до устранения причин приостановления. Данная мера может быть применима только в течение определенного срока в соответствии с судебным или административным процессуальным порядком. В случае судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях приостановление является административным наказанием, санкцией. В случаях рассмотрения органом экологического управления1 - по мотивам экологического значения - принимается ре-

1 Комментарий к статье 80 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (под ред. Дубовик О.Л.) // Система «Гарант», 2010.

254

шение об осуществлении специальных мер охраны, требующих для своей реализации временного прекращения хозяйственной или иной деятельности. В первом случае приостановление назначается на срок до 90 дней, во втором - меры могут быть более длительными. В случае неустранения последствий и причин экологического правонарушения данный вид санкции может перейти в необратимую форму - полное прекращение хозяйственной деятельности по использованию природного ресурса2.

Прекращение означает реализацию запретов, установленных административным или уголовным законодательством. Оно может быть также применено в случае удовлетворения иска3. В то же время основанием прекращения хозяйственной и иной деятельности в ряде случаев является не нарушение требований экологического законодательства, а необходимость использовать, к примеру, данный земельный участок для нужд обороны, связи и иных.

Ограничение права специального природопользования связано с лишением права пользования не всем природным объектом, а только его частью либо ограничением выбросов и вредных физических воздействий, т.е. направлено на ограничение объема полномочий в специальном правовом статусе хозяйствующего субъекта.

Существуют различные точки зрения по поводу правовой природы рассматриваемых санкций. Одни ученые стоят на позиции существования данного вида специальной природоохранной ответственности4. Другие предлагают считать ответствен-

2 См.: Зиновьева О.А. Приостановление, ограничение, прекращение природопользования и деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2004. № 3.

3 Комментарий к статье 80 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (под ред. Дубовик О.Л.).

4 См.: Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев, 1978. С. 30-31; Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1999. С. 332; Федоров В.В. Лишение права специального природопользования как

ность в виде лишения права природопользования разновидностью административной ответственности5.

Признание названных санкций в качестве мер защиты предполагает установление особых оснований их применения - создание угрозы причинения вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан. Отнесение данных санкций к категории мер юридической ответственности означает возможность их применения исключительно на основе правонарушения. Действующее законодательство использует оба указанных подхода, предусматривая случаи, когда названные санкции применяются как мера ответственности (административное приостановление деятельности) и как мера защиты гражданских прав (в соответствии со ст. 1065 Гражданского кодекса РФ)6.

Ограничение, приостановление или прекращение деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды происходит в двух правовых формах: в виде административного наказания и меры защиты гражданских прав, направленной на предупреждение причинения вреда.

Применительно к административно-процессуальному регулированию в соответствии со ст. 3.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении предпринимательской деятельности лиц, осуществляемой без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий

вид юридической ответственности по экологическому праву. Саратов, 1998.

5 См.: Симухин В.Д. Административная ответственность в области охраны природы. Саратов, 1988. С. 15; Окорокова Л.Я. Административная ответственность за нарушение правовых требований об охране природы. Воронеж, 1975. С. 2; Калашников С.В. Правовая ответственность в охране окружающей среды. Ашхабад, 1988. С. 21.

6 Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.

или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг7.

Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантин-ных объектов карантинными объектами, радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижения цели административного наказания.

Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток.

Судья на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращает исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного административного наказания.

Применение санкций в виде приостановления и прекращения деятельности в гражданско-правовых отношениях, предусмотрено ст. 1065 Гражданского кодекса РФ. В соответствии с п. 2 названной статьи, если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в приостановлении либо

7 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.

257

прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда.

Применение санкций в виде приостановления и прекращения деятельности по решению органа экологического управления предусмотрено нормами Федерального закона «Об охране окружающей среды». Органы государственной власти РФ наделены компетенцией установления порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществления8.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» в случаях нарушения условий и требований, предусмотренных разрешениями, а также когда возникает угроза здоровью населения, выброс загрязняющих веществ в атмосферу должен быть ограничен, приостановлен или запрещен по решению органа, осуществляющего государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, вплоть до прекращения деятельности отдельных промышленных установок, це-

„ „9

хов, предприятий, учреждений и организаций .

Административный порядок прекращения, приостановления или ограничения действия лицензии на пользование участком недр в целях геологического изучения и разведки месторождений и добычи драгоценных металлов и драгоценных камней предусмотрен Законом РФ «О недрах»10.

Действие лицензии на вид деятельности в области добычи драгоценных металлов и драгоценных камней может быть прекращено, приостановлено или ограничено государственным органом, выдавшим эту лицензию, только в случаях:

1) истечения срока действия лицензии;

8 Комментарий к статье 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (под ред. Дубовик О.Л.) // Система «ГАРАНТ», 2010.

9 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.

10 Закон РФ от 21 февраля 1992г. № 2395-1 «О недрах» // Российская газета. 1992. 5 мая.

2) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния указанного в лицензии вида деятельности;

3) нарушения условий лицензии;

4) нарушения владельцем лицензии правил и норм, установленных законодательством;

5) возникновения чрезвычайных ситуаций;

6) ликвидации организаций;

7) если владелец лицензии в указанные сроки не приступил к осуществлению предусмотренной лицензией деятельности;

8) если заявленная деятельность нарушает или делает невозможной выполнение государственных обязательств по международным договорам Российской Федерации.

При возникновении государственных обязательств по международным договорам Российской Федерации после выдачи лицензии государство возмещает убытки, причиненные в связи с прекращением заявленной деятельности.

В иных случаях прекращение, приостановление или ограничение действия лицензии допускается по согласованию с владельцем лицензии либо по решению суда.

Владелец лицензии уведомляется в письменной форме о прекращении, приостановлении или об ограничении действия лицензии государственным органом, выдавшим эту лицензию.

Решение о прекращении, приостановлении или ограничении действия лицензии может быть обжаловано в суд. В случае признания принятого решения неправомерным судом могут быть установлены размер и порядок компенсации убытков, причиненных владельцу лицензии.