О разграничении полномочий Конституционного суда РФ и судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля

Вопросы правоприменительной практики

Ю. Н. Болотникова*

О разграничении полномочий Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля

В юридической литературе существует немало точек зрения на сущность и объем функций судебной власти.1 Нельзя не согласиться с исследователями, которые определяют суд как «орган, призванный защитить установленный конституцией общественный и государственный строй, права и законные интересы граждан, предприятий, учреждений и организаций,2 «средство разрешения споров о праве и устранения юридических неопределенностей».3

Федеральная судебная система РФ состоит из трех относительно самостоятельных подсистем, осуществляющих специфические функции: система судов общей юрисдикции, возглавляемая Верховным Судом Российской Федерации; система арбитражных судов во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ; Конституционный Суд РФ. При осуществлении правосудия суды должны оценивать законы на предмет соответствия Конституции РФ, общим принципам права и международным договорам.4 Согласно Конституции России (п. 4

* Старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Института права Владивостокского государственного университета экономики и сервиса.

1 См.: Марченко М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2006; Павликов С.Г. О некоторых конституционно-правовых аспектах исследования категорий «судебная власть» и «судебная система» субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 2007. № 6; Фоков А. Н. Верховный Суд Российской Федерации и современный мир // Российский судья. 2007. № 3; Косолапое М. Д. Судебная власть в конституционном строе России. Саратов, 2005. и др.

2 См.: Правоохранительные органы в СССР. М., 1991. С. 44.

3 Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 44.

4 См. Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право. С. 76 - 77; Гаджиев Г. А. Конституционный принцип самостоятельности судебной власти в Российской Федерации на основе решений Конституционного суда РФ // Журнал Российского права. 2003. № 1. С. 10.

ст. 125) прежде чем применить тот или иной закон суды общей юрисдикции и арбитражные суды должны убедиться в его соответствии Основному закону. В случае возникновения сомнений суды в соответствии с действующим законодательством обращаются в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности данного закона.

Только Конституционный Суд «дает общеобязательное, нормативное толкование Конституции, прекращает действие признанных им несоответствующими Конституции нормативных актов или не допускает их вступления в силу...5 Цели и задачи этого судебного органа закреплены в Законе «О Конституционном суде РФ» (ст. 3), а также - в косвенной форме - в Конституции Российской Федерации. Важнейшая функция Конституционного Суда - нормоконтроль и толкование конституционных норм и положений, которое имеет нормативное значение для всех правоприменителей, в том числе судов общей юрисдикции.6

Как справедливо отмечает Г. А. Гаджиев, «конституционная функция оценки закона предусматривает взаимодействие Конституционного Суда РФ со всеми иными судами, поскольку из нее вытекает, что субъектами конституционно-судебного нормоконтроля являются все суды Российской Федерации, а не только один Конституционный Суд».7 Безусловно, решение вопроса о конституционности или неконституционности какого-либо закона - исключительная компетенция Конституционного Суда, но в соответствии с Конституцией РФ (ст. 120), текущим законодательством и решениями самого Конституционного Суда суды общей юрисдикции с арбитражными судами:

- а) обладают правом признания законов субъектов Федерации не подлежащими применению в силу их расхождения с федеральным законом;

- б) в случае установления судами при рассмотрении конкретных дел несоответствия каких-либо нормативных актов закону (преимущественно с формальных позиций) суды принимают решения только в соответствии с законом;

- в) в случае отсутствия позитивного закона или его неконституционности с точки зрения суда, применяющего данный закон, суд принимает решение, исходя из положений, непосредственно содержащихся в Конституции.8

5 Зорькин В.Д. Прецедентный характер Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал Российского права. 2004. № 12. С. 3.

6 См.: Морщакова Т. Конституционная концепция судопроизводства // Российская юстиция. 2001. № 10. С. 8-11.

7 Гаджиев Г. А. Конституционный принцип самостоятельности судебной власти в Российской Федерации ... С. 11.

8 Марченко М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. С. 77.

Тем самым Конституция РФ наделила данные органы полномочиями истолковывать нормы закона с целью применения на практике и оценивать их на предмет соответствия Основному закону, т.е. осуществлять опосредованный нормоконтроль.9 Судебная статистика отражает следующие масштабы осуществления судами общей юрисдикции судебного контроля нормативных правовых актов: из 3826 дел, рассмотренных судами, в 2016 случаях принято решение о признании акта незаконным.10 При этом деятельность судов общей юрисдикции по приведении в соответствие нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству назвать активной пока нельзя. За январь-декабрь 2006 г. приведено в соответствие с федеральным законодательством на основании экспертных заключений территориальных органов Минюста России всего 195 нормативно-правовых актов и только 28 признаны судом общей юрисдикции не соответствующими федеральному законодательству.11

Взаимосвязь и взаимодействие законодательной и судебной властей имеют серьезные недостатки, среди которых:

- наличие огромного количества несоответствия и противоречий законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству,

- пробельность в федеральном законодательстве и «растянутость» разработки и принятия многих законов во времени, наличие тенденции увеличения удельного веса актов субъектов Федерации в общем числе законов и нормативных правовых актов и, тем самым, расширение сферы собственной компетенции субъектов РФ;

- параллелизм и противоречивость в правовом регулировании общественных отношений различными правовыми актами. Определенные разночтения существуют и в самой Конституции.12

Серьезнейшая проблема - существование так называемой «совместной компетенции» Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля. Некоторые нормативные правовые акты Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, а также законы и иные нормативные акты высших органов власти субъектов Федерации, выступающие объектами контроля со стороны Конституционного Суда РФ в

9 См.: Смирнова М. Г. Правоположения судебной практики как нетипичный источник права // Ленинградский юридический журнал. 2006. № 1(5). С. 54-70.

10 Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 134.

11 Сведения за январь-декабрь 2006 г. о деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации // Бюллетень Министерства Юстиции Российской Федерации. 2007. № 5(113). С. 39.

12Матузов И.Н. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. №

5. С. 227.

соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ могут быть оспорены и в судах общей юрисдикции, что предусматривается федеральным законодательством (ст. 26, 27, 251 - 253 ГПК РФ). Подобное «пересечение» компетенции различных судебных органов, не связанных между собой инстанционными отношениями, чревато опасностью вынесения по одному, в сущности, судебному делу противоречивых решений, равно обязательных для исполнения, что может породить неопределенность в правоприменении, привести к нарушениям конституционных прав и свобод граждан, на что обращают внимание многие авторы.13 Необходимо отметить, что федеральные законы, регламентирующие полномочия судов общей юрисдикции по осуществлению нормоконтроля, не устанавливают достаточно точных его критериев. Так, ГПК РФ содержит нормы об оспаривании в судах общей юрисдикции нормативных правовых актов по мотивам их противоречия федеральному закону или другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу (ст. 253).

Таким образом, четкого разграничения полномочий судов общей юрисдикции и Конституционного Суда РФ Гражданский процессуальный кодекс РФ не содержит, хотя ч. 3 ст. 251 Кодекса и устанавливает невозможность рассмотрения в судах общей юрисдикции дел, отнесенных к компетенции Конституционного суда РФ.14

В последнее время в решениях Конституционного Суда РФ последовательно развивается идея ограничения полномочий судов общей юрисдикции в сфере защиты прав и свобод граждан и Конституции РФ от незаконных нормативных правовых актов органов государственной власти. В частности, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации № 13-П от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения п. 2 ст. 115 и п. 2 ст. 231 ГПК РСФСР п. 2 ч. 1 ст. 26 и ч. 1, 2, 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ, которые наделяют суды общей юрисдикции полномочиями разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в той мере, в коей данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону. В обоснование своей позиции Конституционный Суд РФ отметил особый статус конституций, уставов субъектов Федерации, который, в свою

13 См.: Брежнев О.В. Проблема «совместной компетенции» в сфере судебного нормоконтроля в России и пути ее разрешения // Журнал российского права. 2006. № 6; Сафонов В.Е., Осетрова З.Х. Роль судебной власти в совершенствовании процесса нормотворческой деятельности / Российская юстиция. 2007. № 3 и др.

14 См.: Сафонов В.Е., Осетрова З.Х. Роль судебной власти ... С. 51.

очередь, обусловливает возможность оспаривания таких актов только в рамках конституционного судопроизводства в Конституционном Суде Российской Федерации.15

Традиционно полагается, что в случае возникновения противоречий между положениями конституций (уставов) субъектов Федерации и федеральных законов, принятых по вопросам исключительного ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, правоприменительные органы должны применять нормы, обладающие большей юридической силой, преодолевая тем самым иерархические коллизии в каждом конкретном споре.

Анализ текста названного Постановления Конституционного Суда РФ свидетельствует о довольно опасной тенденции - лишение судов общей юрисдикции права рассматривать конституции (уставы) субъектов РФ на предмет их соответствия федеральным законам. Это, по сути, существенно ограничивает возможности обеспечения единства правового пространства, согласованности системы законодательства Российской Федерации и обеспечения судом защиты прав и свобод граждан, а как следствие -уменьшает возможности судебных органов по обеспечению целостности системы органов государственной власти.

Не менее спорным представляется вывод Конституционного суда РФ, что «положения статей 27, 251, 253 ГПК РФ, наделяющие Верховный Суд РФ полномочием рассматривать и разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации не предполагают разрешения судом общей юрисдикции таких дел в случаях, когда нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации принят при осуществлении полномочия, возложенного на него непосредственно Федеральным Законом по вопросам, не получившим содержательной регламентации в данном законе». С такой логикой Конституционного Суда РФ едва ли возможно согласиться, но бесспорно, что в строго юридическом смысле отнесение вопросов к подведомственности судов должно стать предметом федерального конституционного закона в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 118 Конституции РФ.

Безусловно, ряд системообразующих законов уже принят: например, законы «О статусе судей в Российской Федерации», «О судебной системе в Российской Федерации»; «О

15 См.: Ершов В., Ершова Е. О правовом статусе Конституционного Суда РФ // Российская юстиция.

2004. № 2; Ершов В. Признание нормативных актов противоречащими Конституции РФ и Федеральным законам: судебная практика // Российская юстиция. 2003. № 5; Жилин Г. Признание нормативных актов недействительными // Российская юстиция. 1998. № 7; Едидин Б.А. Некоторые проблемы определения полномочий судебных органов государственной власти // Российский судья.

2005. № 1. С. 17 и др.

судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», создана система конституционного правосудия на региональном уровне, начали функционировать мировые суды и т.д. К компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Федерации относится рассмотрение вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, а также толкование соответствующего учредительного акта субъекта РФ (ч. 1, 3 ст. 27). К сожалению, наличие конституционного судопроизводства можно констатировать лишь в отдельных субъектах Российской Федерации. В частности, не более одной трети российских регионов создали конституционные (уставные) суды.

Согласно § 66 Регламента Конституционного Суда РФ взаимодействие этого суда и конституционных (уставных) судов субъектов РФ происходит «в целях обмена опытом и информацией, оказания взаимной методической помощи».16 Между тем Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ действуют в рамках единого правового пространства, в котором законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации находится в иерархической взаимосвязи.

Процесс создания уставных судов в субъектах Федерации неоправданно затягивается, отсутствует тесное взаимодействие конституционных судов друг с другом, а также между ними и Конституционным Судом РФ.17 Как основное направление совершенствования российской модели судебного нормоконтроля видится усиление специализации в разрешении конституционно-правовых споров, для чего необходимо законодательное признание обязательности создания конституционных (уставных) судов во всех субъектах Федерации, к ведению которых можно отнести и контроль за нормативными актами на предмет их соответствия федеральным законам, а также четкое распределение полномочий в исследуемой области между судебными органами власти.

Нельзя не согласиться с тем, что судебный контроль в отношении федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, конституций (уставов) субъектов Федерации предполагает одну «ступень» возможной дисквалификации оспариваемых нормативных положений -обращение в Конституционный Суд РФ. Судебный контроль в отношении законов и иных

16 См.: Брежнев О.В. Некоторые проблемы становления органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 1. С. 31.

нормативных правовых актов субъектов Федерации должен включать два этапа возможной дисквалификации соответствующих норм.

Первый, своего рода «предварительный» этап - обращение в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации (до создания этих органов во всех субъектах соответствующие полномочия могут быть возложены на федеральные суды общей юрисдикции), которые, проверяя оспариваемые акты с точки зрения их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, могут принимать решения о признании их недействующими, не подлежащими применению.

Второй этап - обращение в Конституционный Суд РФ, который при проверке соответствия оспариваемых актов Конституции РФ и федеральным законам принимает окончательное решение об их юридической судьбе. При этом полномочия различных

органов судебной власти органично сочетаются, компетенционно корреспондируя друг

18

другу.

Таким образом, определенное «верховенство» федеральной судебной власти должно выражаться в наличии возможности пересмотра решений судов субъектов РФ, но только после проверки оспариваемого акта апелляционной (кассационной) инстанцией суда субъекта РФ и лишь при наличии таких нарушений в применении норм материального и процессуального права, которые не носят формальный характер. Необходимое единство судебной практики, общность взглядов и подходов судебных инстанций, совершенствование нормативной базы (в частности, принятие Федерального Закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который установил бы иерархию и формы нормативноправовых актов), устранение противоречивости российского конституционного законодательства будут способствовать усилению роли актов правосудия в правовом регулировании общественных отношений.

17 См.: Агафонов А.В. Доктринальные основы функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Черные дыры в Российском законодательстве. 2007. № 2. С. 24.

18 См.: Сафонов В.Е., Осетрова З.Х. Роль судебной власти ... С. 52.