Прокуратура в системе органов государственной власти: российский и зарубежный подходы

7. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР, КОРРУПЦИЯ, ТЕРРОРИЗМ, УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС

7.1. ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ПОДХОДЫ

Акопов Л. В., профессор кафедры административного и служебного права Южно-Российского института-

филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Место работы: Южно-Российский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и

государственной службы при Президенте Российской Федерации

Аннотация: В статье анализируется правовой статус прокуратуры в системе органов власти. Проведен сравнительно-правовой анализ правового статуса прокуратуры в странах англо-американской и романогерманской правовых семей. Исследована обусловленность отнесения прокуратуры к определенной ветви власти функциональной направленностью ее деятельности.

Ключевые слова: прокурор; правовой статус

прокуратуры; система органов власти; правовые семьи; функции прокуратуры.

THE PROSECUTOR'S OFFICE IN THE SYSTEM OF GOVERNMENT BODIES

Akopov L. V., professor of the chair of administrative and informational law of the southern-Russian Institute -branch of the Russian Academy for state service under the President of the Russian Federation, doctor of law, Professor Place of employment: southern-Russian Institute -branch of the Russian Academy for state service under the President of the Russian Federation

Annotation: The article analyzes the legal status of the Prosecutor's office in the system of government bodies. Conducted a comparative-legal analysis of the legal status of the Prosecutor's office in the countries of the Anglo-American and the Roman-Germanic legal family. Investigated the conditionings of the assignment of the Prosecutor's office to a particular branch of functional orientation of its activity.

Keywords: prosecutor, the legal status of the Prosecutor's office; the system of organs of government; legal families; the functions of the Prosecutor's office.

Конституция РФ 1993 года в самых общих чертах определила статус прокуратуры Российской

Федерации, указав, что она составляет

централизованную систему, полномочия, организация и порядок деятельности которой определяются федеральным законом (Ст. 129). По этой причине вопрос о месте российской прокуратуры в системе органов государственной власти продолжает

оставаться дискуссионным. Одни относят прокуратуру

1

к законодательной власти , другие - к исполнительной2, третьи - к судебной3.

Для исследования вопроса о месте прокуратуры в системе органов власти следует обратиться к зарубежному опыту правового регулирования её деятельности. Основным отличием Российской прокуратуры от схожих европейских органов, как правильно отмечается в юридической литературе, является её функциональное назначение4.

Обусловливает ли функциональная направленность деятельности прокуратуры её принадлежность к определенной ветви власти?

Предварительно следует провести различие на уровне основных правовых систем современности. Французский ученый Р.Давид отмечал, что наличие прокуратуры является характерной чертой романогерманской (континентальной) правовой семьи. В англо-американской правовой семье основным источником права является судебный прецедент, в связи с чем задача охраны законности здесь не стояла.

Так, осуществление функции уголовного преследования в судах Великобритании осуществляли частные лица - адвокаты, нанятые государством. В английской системе права нет властной фигуры прокурора, поскольку английский состязательный процесс предполагает абсолютное равенство статуса сторон. Для уголовного преследования по важным делам, носящим публичный характер, были созданы (1879 г.) служба Директора публичного преследования (DPP), а для Англии и Уэльса (1985 г.), подчиненная ей, Королевская служба обвинения (CPS). Однако их деятельность незначительна.

В других странах этой правовой семьи для уголовного преследования в судах действуют следующие специализированные органы: в Канаде -Федеральная служба обвинения (FpS), состоящая при Министре юстиции (Генеральном Атторнее); в Австралии - служба Директора публичных преследований (DPP), подчиненная Генеральному Атторнею; в Индии - служба обвинения (PS), Государственный обвинитель которой является должностным лицом суда. Указанные органы не являются следственными - уголовные дела, как правило, расследует полиция, но они могут оказывать консультационную помощь органам расследования.

Таким образом, в странах англо-американской правовой семьи, в силу ее прецедентного характера, отсутствовали условия для создания и развития института прокуратуры как надзорного органа, т.е. в том виде, в котором он возник в странах романо-

1 Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура // Российская юстиция. 2001.№9. С.21.

2 Осипян С.А. Российский федерализм и конституционноправовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы. Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М.,2006.С.15.

3 Алексеев В.Б., Колибаб К.Е. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть // Организация управления в органах прокуратуры; сб. ст. М.,1998.С.95-96.

4 Прошин Е.В. К дискуссии о месте прокуратуры в Российском государстве //Конституционное и муниципальное право. 2012.№4.С.75.

Акопов Л. В.

ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ПОДХОДЫ

германской правовой семьи. Прокуратура в этих странах относится к исполнительной власти.

В континентальной Европе, напротив, прокурор является служителем закона, выступающим от имени всего общества. Основной сферой его деятельности также является уголовное преследование. Прокуроры во Франции, Германии, Бельгии, Италии, Нидерландах организационно подчинены министерству юстиции, но сами состоят при судах и входят в состав судейского корпуса. По мнению В.Н.Додонова, они занимают как бы промежуточное положение между исполнительной и судебной властью. С этим сложно согласиться. Определяющим критерием здесь является осуществляемая участником судопроизводства функция. Прокурор, как сторона обвинения, не может рассматриваться представителем судебной власти.

В отличие от стран англо-американской правовой семьи, в континентальной Европе прокурор не только осуществляет уголовное преследование, но и надзор на досудебных стадиях уголовного судопроизводства надзор за расследованием уголовных дел. Так, во Франции он руководит полицейским дознанием и предварительным следствием, в Италии - возбуждает и расследует уголовные дела, руководит судебной полицией. Органы прокуратуры в этих странах относятся преимущественно к исполнительной власти.

Прокуратура России, правовая система которой относится к романо-германской правовой семье, полифункциональна ввиду многообразия надзорных направлений деятельности («общий надзор», надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за органами ОРД, дознания и предварительного следствия, надзор за администрациями мест содержания под стражей и осужденных лиц, надзор за судебными приставами).

В постсоветский период конституционно-правовой статус прокуратуры претерпел изменение. Статья 129 Конституции РФ, посвящённая прокуратуре помещена в главу 7 - «Судебная власть». Наличие статьи о прокуратуре в разделе «Судебная власть», отмечают авторы концепции развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода), создает иллюзии о характере их взаимоотношений. Прокуратура не является элементом механизма судебной власти, ибо не осуществляет правосудия, а ее полномочия не укладываются в прерогативы судебной власти5.

Прокуратура не может быть отнесена к судебной власти ввиду различия их функций в

судопроизводстве. Суд разрешает юридическое дело, а прокурор является одной из сторон судебного процесса. Исторический опыт показывает, что даже после включения прокуратуры в судебную систему реформой 1864 г., прокуроры не рассматривались представителями судебной власти, поскольку

осуществляли функцию обвинения.

Функции прокуратуры закреплены в законе «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которыми она сохраняет свою полифункциональность.

Обращает на себя внимание наличие аналогичной тенденции в большинстве бывших республик

Советского Союза. Так, в главы о судебной власти

5 Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития

правового статуса Российской прокуратуры (в условиях

переходного периода) // Уголовное право. 1999. №.2 С.10.

прокуратура включена Конституциями Азербайджана, Армении, Казахстана и Молдовы. Однако, в Армении прокуратура сохранена в виде единой централизованной системы, надзирающей за законностью. Прокуратура Республики Казахстан не является частью судебной системы и осуществляет надзор за правильным применением законодательных актов.

Самостоятельные главы о прокуратуре сохранены в новых конституциях республик Беларусь, Таджикистан, Узбекистан, Украина и Туркменистан. Но функции прокуратур этих стран не единообразны. Так, прокуратура Республики Беларусь осуществляет как надзор за исполнением закона («общий надзор»), так и надзор за органами расследования. Надзорная деятельность прокуратура Украины ограничена только сферой уголовного преследования.

К исполнительной власти прокуратура отнесена Конституцией Кыргызской Республики. К ее

компетенции относится осуществление «общего надзора» в полном объеме.

Как видно, изменение на конституционном уровне правового статуса прокуратуры не повлекло изменение ее функций. Прокуратура, будучи

включенной в состав судебной или исполнительной власти, сохранила в странах СНГ свою полифункциональность. Таким образом, именно

полифункциональность прокуратуры за счет множественности надзорных направлений,

включающих надзор и за ветвями власти -законодательной и исполнительной на уровне субъектов федерации, не позволяет ее отнести ни к одной из них.

Особое положение в нашей стране занимает президентская власть. Закрепленная в Конституции РФ система разделения властей не является сбалансированной. Президентская власть, отмечает Н.В.Мельников, перевешивает власть других органов государства: здесь явно прослеживается слабость остальных ветвей власти. В соответствии с зафиксированными в Конституции РФ принципами разделения властей президентская власть (вся совокупность конституционных полномочий Президента РФ) является именно исполнительной. Однако, одновременно президентская власть как бы выносится за рамки классической триады властей и в виде отдельной основной власти и ставится над ней6.

Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека, охраняет суверенитет, независимость и государственную целостность России, обеспечивает функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это направление деятельности Президента полностью согласуется в рамках отведенной компетенции, конечно, с назначением прокурорской системы7.

В Конституции заложена модель Президента страны как объединителя всех ветвей власти, который, не вмешиваясь в их компетенцию, обладает рычагами обеспечения их согласованного функционирования, как верховный досудебный арбитр в спорах между

6 Мельников Н.В. Прокурорская власть// Государство и право.2002.№2.С.17.

7 Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. № 3. С. 6-7.

законодательной и исполнительной властью, между разными уровнями власти.

Органы прокуратуры, также не входящие ни в одну из традиционных ветвей власти, призваны, на наш взгляд, содействовать деятельности Президента РФ как главы государства, служить средством обеспечения согласованного функционирования всех ветвей власти. Содержание Конституции Российской Федерации позволяет, на наш взгляд, рассматривать органы прокуратуры как правовой механизм содействия реализации полномочий главы государства.

Список литературы:

1. Алексеев В.Б., Колибаб К.Е. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть // Организация управления в органах прокуратуры; сб. ст. М.,1998.С.95-96.

2. Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. №.2 С.10.

3. Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура // Российская юстиция. 2001.№9. С.21.

4. Мельников Н.В. Прокурорская власть// Государство и право.2002.№2.С.17.

5. Осипян С.А. Российский федерализм и конституционноправовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы. Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М.,2006.С.15.

6. Прошин Е.В. К дискуссии о месте прокуратуры в Российском государстве //Конституционное и муниципальное право. 2012.№4.С.75.

7. Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. № 3. С. 6-7.

Reference list:

1. V.B. Alekseev, Колибаб C.U Procedural status of prosecutors and the judiciary // Organisation management of Prosecutor's office; Proc. of Art. M.,1998.

2. A. Boikov, Skvortsov K., Ryabtsev Century, the Problems of development of the legal status of the Russian Prosecutor's office (in transition) // Criminal law. 1999.

3. Lomovsky Century Which power belongs to the Prosecutor's office of the Russian justice. 2001

4. Melnikov N. Maximov, a Prosecutorial power// the State and право.2002

5. Osipyan S.A. Russian federalism and constitutional status of the Prosecutor's office: conceptual problems. Avtoref. Diss. throne. Sciences. M.,2006.

6. Proshin E.V. TO the discussion about the place of the Prosecutor's office of the Russian state //the Constitutional and municipal law. 2012.

7. Skuratov Yu. Conceptual issues of the development of public prosecution in the period of legal reform in the Russian Federation // Legality. 1997.