Право на благоприятную окружающую среду: процесс становления юридического содержания

ПРАВО НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ: ПРОЦЕСС СТАНОВЛЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКОГО СОДЕРЖАНИЯ

М.Н. Копылов

Кафедра международного права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6,119198 Москва, Россия

В статье анализируются истоки возникновения института права на благоприятную окружающую среду в международном и национальном экологическом праве, юридическое содержание этого права, последствия его закрепления в конституциях государств и механизмы его защиты.

Окружающая среда является одним из решающих факторов, влияющих на здоровье человека. По данным ООН, оценкам отечественных и зарубежных экспертов, здоровье человека на 20-40% зависит от состояния окружающей среды. При всей относительности приведенных цифр, они недвусмысленно указывают на то, что степень благополучия окружающей человека природной среды оказывает на его здоровье почти в два с лишним раза более сильное влияние, чем сам человеческий организм как таковой (12%) или созданный человеком так называемый мир «второй природы» в форме медицинского обслуживания (8-12%).

Указанные обстоятельства, наряду с другими факторами, привели к тому, что в рамках института защиты прав человека и его основных свобод стало формироваться новое, так называемое «третье» поколение прав человека - коллективные права народов, примером которых является право на благоприятную окружающую среду1.

Право народов на благоприятную окружающую природную среду берет свое начало из основных международно-правовых актов, формулирующих современную концепцию защиты и уважения прав и основных свобод человека, в которых данная идея нашла опосредованное выражение. Так, принятая в 1948г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщая декларация прав человека, провозглашая в ст.З основное право человека на жизнь, закрепляет право каждого человека «на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи» (ст.25)2. Принципиальные положения Всеобщей декларации прав человека получили развитие в принятых в 1966г. Генеральной Ассамблеей ООН Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и Международном пакте о гражданских и политических правах.

Международный пакт о гражданских и политических правах провозглашает право на жизнь неотъемлемым правом человека, охраняемым законом (ст.6), а Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах в ст. 11 провозглашает право каждого человека на достаточный жизненный уровень и на непосредственное улучшение условий жизни3. Исходя из того, что одним из обязательных элементов жизненного уровня населения в современном его представлении являются благоприятные условия окружающей природной среды, можно сделать вывод, что, провозглашение права человека на

1 См.: Тузмухамедов Р.А. «Третье поколение прав человека» и права народов / Советское государство и право, 1986. №11. С. 106- 113.

2 Текст Декларации см.: Действующее международное право в трех томах / Сост. Колосов Ю.М.. Кривчикова Э.С., М.: МНИМП, 1999. Т. 2. С.5 - 10.

3 Тексты Пактов см.: Действующее международное право в трех томах / Сост. Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С., М.. МНИМП, 1999. Т. 2. С. 11 - 39.

достаточный жизненный уровень, одновременно предполагает и его право на благоприятную окружающую среду.

Впервые как самостоятельная международная проблема права человека на благоприятную окружающую природную среду была обстоятельно обсуждена при подготовке и в процессе проведения Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды 1972г. В ходе подготовки к конференции специально созданная межправительственная рабочая группа предложила текст принципа 1 проекта Декларации об окружающей человека среде изложить в следующей редакции: «Каждый имеет фундаментальное право на безопасную и здоровую окружающую среду для полного удовлетворения основных прав человека, включая право на уровень жизни, соответствующий его здоровью и благополучию». Однако в окончательном тексте Декларации, который был принят на Конференции, этот принцип был сформулирован иначе: «Человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветаюшую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений». Иными словами авторы Декларации не стали прямо говорить о празе человека на благоприятную окружающую среду, а выразили эту идею через конструкцию права человека на «благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь».

Анализ принципа 1 и других положений Декларации 1972г. позволяет сделать некоторые выводы, касающиеся содержания и места права человека на благоприятную окружающую среду в системе других прав человека:

- право на благоприятную окружающую среду является одним из основных фундамзч-тальных прав человека и имеет решающее значение для осуществления всех основных прав человека, включая его право на саму жизнь;

- под благоприятной окружающей средой Декларация понимает такую среду, качество которой позволяет человеку вести достойную и процветающую жизнь, которая обеспечивает нормальное физическое существование человека, предоставляет ему возможности для интеллектуального, нравственного, социального и духовного развития. Одновременно окружающая природная среда должна быть безопасной и в военном отношении, поскольку милитаризация среды обитания человека ставит под угрозу само существование жизни на Земле;

- право на благоприятную окружающую среду должно быть сбалансировано и увязано с ответственностью человека за охрану и улучшение этой среды на благо нынешнего и будущих поколений, с обязанностью человека не просто охранять среду, но и активно действовать по формированию ее благоприятного качества.

Приведенные положения Декларации свидетельствуют о том, что в ней получили отражение концептуальные идеи о праве человека на благоприятную окружающую среду, которые, не имея юридически обязательного характера (в силу декларативности содержащего их документа), тем не менее оказали большое влияние на формирование права на благоприятную окружающую среду как в международном праве, так и в национальном законодательстве.

Многие принятые после Декларации международно-правовые акты, а также международные документы большого политического значения, хотя непосредственно и не закрепляли право на благоприятную окружающую среду, по своей сути были направлены на защиту именно этого права. Это относится, например, к Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975г. (раздел «Окружающая среда»), Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977г., Всемирной стратегии охраны природы 1978г., Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979г.,

резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для нынешнего и будущих поколений» 1981г., Конвенции ООН по морскому праву 1982г., Всемирной хартии природы 1982г, Венской Конвенции об охране озонового слоя 1985г., Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992г., Конвенции о биологическом разнообразии 1992г., Конвенции по изменению климата 1992г., Киотскому климатическому протоколу 1997г., Итоговые документы Всемирного саммита Земли в г. Йоханнесбург (ЮАР) 2002г. и др.

Так, Всемирная хартия природы содержит принципы поведения государств и народов по отношению к природе, которые «... должны найти отражение в законодательстве и практике каждого государства, а также на международном уровне» (п. 14).

Среди международных актов, которые прямо закрепили право на благоприятную окружающую среду, необходимо прежде всего назвать Африканскую Хартию прав человека и народов 1981г. (вступила в силу в 1988г.), ст.24 которой устанавливает, что «все народы имеют право на удовлетворительную окружающую среду, способствующую их развитию»; Европейскую Хартию прав человека; Зальцбургскую Декларацию европейской конференции «Окружающая среда и права человека» 1980г.; доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию 1987г. «Наше общее будущее», одобренный Генеральной Ассамблеей ООН. В последнем документе, например, среди множества других принципов первым названо право человека на жизнь р. благоприятных условиях окружающей природной среды.

Отмечая первенство развивающихся стран Африки в закреплении права на благоприятную окружающую среду в документах регионального масштаба, не следует, как это делает большинство российских и зарубежных исследователей1, преувеличивать значение данного факта с точки зрения формирования содержания данного института в международном и национальном экологическом праве. В ст.24 Хартии акцент сделан на создание благоприятных условий именно для развития (в первую очередь, промышленного). Иными словами, окружающая среда ставится на службу целям развития, и через эту призму предлагается подходить к задачам её сохранения.

Понятно, что это не равнозначно охране окружающей среды как таковой. В противном случае указанная формула должна была бы звучать примерно так: «Все народы имеют право на такое развитие, которое не создает угрозы удовлетворительному состоянию окружающей среды».

В этом смысле следует критически оценивать высказывания некоторых авторов о том, что указанная норма Африканской Хартии 1981г. впоследствии была воспринята и в других региональных соглашениях2, например, в Соглашении о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды между гоеударствами-участниками СНГ 1992г. Такое утверждение нельзя признать корректным. В последнем документе признаётся, например, «право каждого человека на благоприятную для жизни природную среду и экологическую безопасность» (Преамбула). Нетрудно заметить кардинальное различие между приведенными положениями Хартии, с одной стороны, и Соглашения - с другой. Причем, формула последнего, как нам представляется, является более точной.

До принятия Стокгольмской Декларации 1972г. на уровне национального законодательства государств отсутствовали положения, касающиеся права человека на благоприятную окружающую природную среду. Но под влиянием активной разработки данного

1 См., например: Коффиаго Дж.Н. С. Африканская Хартия прав человека и народов и национальное законодательство. Автореф. дисс... канд. юрид. наук / УИМО. - Киев, 1992; Овуор М. А. Африканская Хартия прав человека и прав народов 1981г. и ее имплементационные механизмы. Автореф. дисс.-.кнд. юрид. наук / РУДН. - М., 2000.

2 См., например: Овуор М.А. Африканская Хартия прав человека и прав народов 1981г. и ее имплементационные механизмы / Автореф. дисс...канд.юрид. наук. -М., 2000.

института в международном экологическом праве и международном праве в целом, положения, закрепляющие право человека на благоприятную окружающую среду, стали появляться на уровне новых конституций (в новых редакциях старых), либо в национальном экологическом законодательстве.

Сегодня лишь немногие государства мира включили в свои основные законы - Конституции - упоминание об основном праве человека на благоприятную окружающую среду (Германия, Дания, США и их отдельные штаты, Испания, Португалия, Финляндия, Южная Корея, ст.42 Конституции Российской Федерации). Так, ст. 10 Конституции Португалии закрепляет право каждого гражданина на здоровую и сбалансированную окружающую среду. Не ясен, правда, смысл, вкладываемый законодателем в понятие «сбалансированная окружающая среда». Но можно предположить, что он близок к смыслу термина «благоприятная окружающая среда» в его современном понимании.

При тщательном рассмотрении национального законодательства этой немногочисленной группы стран, провозгласивших право на благоприятную окружающую природную среду в своих основных законах, обращает на себя внимание тот факт, что предусматриваемая этими государствами техника обеспечения такого права отличается большим разнообразием. В одних случаях сами конституции содержат в себе специальные экологические гарантии. В других - такие гарантии соединены с иными основными правами. В третьих - предусматривается использование основных прав в интересах защиты окружающей среды. Четвертая группа конституций увязывает основы экологической политики государственных учреждений и ведомств с защитой окружающей индивида природной среды.

В этой связи возникает вполне уместный вопрос: почему законодатель проявляет столь большую осторожность в деле закрепления этого субъективного права на конституционном уровне?

Причин здесь может быть несколько. Одна из них - недостаточная определенность самого понятия «благоприятная окружающая среда», общий характер критериев оценки качества окружающей среды, зафиксированных в Стокгольмской декларации, что затрудняет суждение об объеме и содержании субъективного права человека на благоприятную окружающую среду и гарантирование в максимально полном объеме этого права. Они могут быть достаточны для формального провозглашения права человека на благоприятную окружающую среду. Но эти критерии не позволяют делать юридически значимые выводы в рамках национальных правовых систем.

Как известно, право на благоприятную окружающую среду относится к категории субъективных прав'. В теории права признается, что субъективное право (то есть право, принадлежащее тому или иному субъекту) представляет собой единство трех возможностей:

- во-первых, вид (и объем) возможного поведения самого обладателя субъективного права;

- во-вторых, возможность требовать соответствующего поведения (совершения известных действий или, напротив, воздержания от действий) от других (обязанных) лиц;

- в-третьих, возможность прибегнуть в необходимых случаях к содействию государственного аппарата для осуществления второй возможности2. Ограниченность, а тем более отсутствие любой из этих возможностей, делает ущербным то или иное субъективное

С этой точкой зрения были не согласны авторы постатейного комментария Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» 1991г. при анализе этого права по Российскому законодательству. См.: Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к Закону России.-М.: Изд-во Республика, 1993. С.36.

2 См., например: Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. - Киев: Наукова Думка, 1989. С.23.

право, порождает лишь видимость в обеспечении личности определенными социальными благами.

В свете этих обстоятельств встает вопрос о соразмерности, сбалансированности отражения в национальном законодательстве прав и обязанностей человека в области охраны окружающей природной среды, поскольку активность личности в исполнении обязанностей по охране природы зависит, кроме иных факторов, и от системы корреспондирующих им прав и законных интересов, степени их обеспеченности в исполнении и реализации.

Учитывая, что история признания права на благоприятную окружающую среду в качестве основного права человека формально насчитывает лишь три десятилетия, эффект от его применения, его обязывающая для государственных органов сила также различны и не всегда ясны в разных странах и правовых системах. Более того, это право во многих случаях выступает в качестве объекта ограничения, когда законодатель, не имея возможности видоизменить конституционные гарантии, пользуется своим правом ограничить и определить область применения и содержание этого права.

В условиях все возрастающего воздействия человека на окружающую его природную среду в законодательстве появляются все новые и новые запреты и обязанности экологического характера, относящиеся к гражданам, которые не всегда сопровождаются соответствующим расширением их прав.

Различна также и юридическая природа правовых гарантий этого права в тех странах, которые его закрепили в своем национальном законодательстве. Например, основные права на жизнь и здоровье в Германии, Австрии и Японии выполняют только защитную функцию от вмешательства со стороны государства. А так как в этих странах до сих пор еще не было случая применения таких положений к спорам, затрагивающим экологические права, то соответственно остается неясным вопрос о значении такой защитной функции.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что одного только факта признания права на благоприятную окружающую среду в качестве основного права человека недостаточно для эффективной и удовлетворительной защиты эколого-ориентированных интересов индивида.

Необходимо активное включение в работу по обеспечению этого права, среди прочего, государственных органов различного уровня и различной специальной компетенции.

Это основное право должно предусматривать уважение заинтересованности индивида в благоприятном природном окружении, его право добиваться своих экологических требований посредством правовых процедур и механизмов, включающих в себя, в частности, защиту в суде или в других аналогичных инстанциях.

Все эти обстоятельства, сложности восприятия и противоречивость оценок содержания права на благоприятную окружающую среду в обобщенном виде нашли свое отражение в принципах международного экологического права, разработанных специалистами Комиссии по экологической политике, праву и управлению Международного Союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП) и Международного совета по праву окружающей среды в форме Международного Пакта по окружающей среде и развитию, одобренного юбилейным конгрессом ООН по международному публичному праву (Нью-Йорк, 13-17 марта 1995г.).

Комментарии к восьми содержащимся в Пакте принципам показывают, что наиболее трудным для понимания и реализации принципом является Первый - «обеспечение конституционных экологических прав граждан», который, безусловно, не может иметь прямого действия и мыслим только в рамках системной взаимосвязи с соответствующими внутригосударственными нормами.

Основная трудность для понимания этого принципа, как мы уже отмечали, заключается в том, что конституции многих стран не содержат норм (или нормы), устанавливающих само право на благоприятную среду. Соответственно, упомянутые выше «экологические права граждан» приходится выводить из других конституционных норм.

Но даже если такие нормы удается обнаружить, они значительно различаются по своему конкретному содержанию от государства к государству.

Поэтому данный принцип нельзя толковать иным образом в отношении конкретной страны, кроме как: «что предусмотрено вашей Конституцией и конституционными законами в отношении экологических прав граждан, то и соблюдайте».

Если принять во внимание, что конституционные нормы (впрочем, как и любые другие нормы закона) для того и принимаются, чтобы их соблюдали, то неопределенность содержания данного принципа становится еще более очевидной.

В этом смысле более конкретной является норма ст.42 Конституции РФ 1993 г., которая гласит: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

Во многом и эта конституционная норма декларативна. Но, тем не менее, её наличие в Конституции важно само по себе. Ясно, что здесь вопрос ставится в плоскости обеспе-

ириио гтяп иргглвр|гя я нр ттявя ия пя^пытм**

*---------.-V.-V.v-, - ------

Но столь же очевидно, что одно от другого отрывать нельзя, поскольку развитие не является самоцелью.

Конечной целью усилий мирового сообщества и каждого отдельного государства является защита права человека на благоприятную природную среду и экологическую безопасность1.

Это с очевидностью действует в международном универсальном праве в качестве одного из неотъемлемых прав человека и народов.

Экологический аспект (точнее сказать, экологический подтекст) подобного «жизненного уровня» в реальности имеет как бы самостоятельное бытие.

Он может быть и неудовлетворительным и низким, и попросту угрожающим, при всем при том, что сам указанный «жизненный уровень» одновременно может быть и удовлетворительным и высоким, и попросту превосходным по всем остальным аспектам.

В условиях повсеместного ухудшения экологического состояния планеты особое значение приобретает исследование конкретных направлений государственной политики в области экологии.

Но это не означает, что конституционное закрепление самого права на благоприятную окоужаюпгао спе/ту теояет свой смысл, а значение имеет единственно конкпетная

^ ь V V * • ••» * ' »

«экологическая реальность».

Очевидно, что, опираясь на это свое конституционное право, каждый индивид располагает возможностью добиваться именно «благоприятной окружающей среды» в том понимании элемента «благоприятная», которое вытекает из норм национальных законов.

1 Показательны в этом плане сенсационные результаты исследований, которые были проведены в Москве Службой изучения общественного мнения VOX POPUL1 и впервые опубликованы в сентябре 1999г. Подробнее об этом см.: Неожиданные итоги: экология беспокоит людей больше, чем преступность / Мир за неделю, 1999. №1(1). 28.08.-04.09.

THE RIGHT TO FAVORABLE ENVIRONMENT: THE PROCESS OF ESTABLISHING LEGAL NOTION

M.N. Kopylov

The Department of International Law Russian Peoples ’ Friendship University Mikluho-Maklaya str., 6, 119198, Moscow, Russia

The origin of the institute of the right to favorable environment in international and national ecological law, legal notion of this right, consequences of its incorporation in states’ constitutions and mechanisms of its protection are analyzed.