Финансовый контроль как форма государственной власти

Ю.В. Прохоров

Контроль является одной из основных функций государственной власти. Цель финансового контроля может быть определена как обеспечение законности и эффективности публичной финансовой деятельности. Наиболее очевидно это выражается в проверке соблюдения различных финансово-правовых режимов: налоговых, валютных ограничений, иммунитета бюджета. Главный недостаток контрольной составляющей Бюджетного кодекса РФ в том, что документ фактически ставит знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Такой подход неверен ни с точки зрения теории, ни в рамках сложившейся отечественной практики управления финансами. Ключевым направлением совершенствования государственного финансового контроля и повышения его эффективности является принятие единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, которая должна установить единые методологические и правовые основы его проведения, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия.

Ключевые слова: финансовый контроль, законность и целесообразность, оценка эффективности.

В документальном выражении система финансового контроля представляет собой конституционное определение и закрепление основных целей и полномочий контроля; законодательное установление задач, функций и компетенций контрольных органов и их работников; регламентирование и регулирование содержания процесса контроля путем издания подзаконных нормативно-правовых актов, в том числе и актов контрольных органов. Сложившаяся база государственного финансового контроля в Российской Федерации в силу исторически сложившихся обстоятельств разнородна и внутренне противоречива.

Контроль является одной из основных функций государственной власти. Он включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций [1]. Таким образом, финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в процессе собирания, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе.

Установление контроля за финансовой деятельностью является одним из направлений финансовой политики государства. В таком качестве финансовый контроль имеет несколько аспектов: функция государственного управления; стадия конкретных управленческих действий государства; форма обратной связи в системе финансово-правового регулирования (получая информацию о совершаемых противоправных деяниях в финансовой сфере, государство оценивает проводимую финансовую политику и осуще-

ствляет ее своевременную корректировку); способ поддержания режима законности и правопорядка в финансовой сфере, поскольку он направлен на обеспечение соблюдения норм финансового права.

Цель финансового контроля может быть определена как обеспечение законности и эффективности публичной финансовой деятельности. Наиболее очевидно это выражается в проверке соблюдения различных финансово-правовых режимов - налоговых режимов, режимов валютных ограничений, иммунитета бюджета. Финансовый контроль за законностью распространяется и на совершение финансовых действий (операций), установленных не только запрещающими нормами. Например, подконтрольными являются требования о предоставлении органами исполнительной власти, органами местного самоуправления всей информации, необходимой для осуществления парламентского контроля законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам (п. 3 ст. 265 БК РФ).

Эффективность финансового контроля со стороны государства во многом зависит от качества организации учета в стране - бухгалтерского, бюджетного, налогового, ведения валютных операций и т.д. Таким образом, основными направлениями финансового контроля являются проверка соблюдения субъектами финансового права законодательства и обеспечение целесообразности финансовой деятельности государства.

Финансовый контроль как институт финансового права подразумевает его правовое регулирование как функции государственного управления. В этой связи оценка эффективности финансового контроля обусловлена его составом. В системе финансового контроля выделяют как основные, так и вспомогательные (факультативные) элементы, образующие его инфраструктуру. В качестве основных элементов финансового контроля можно выделить субъект, объект, содержание (предмет), формы, средства и методы его осуществления. Вспомогательными элементами являются информационное, правовое и методическое обеспечение; механизм, принципы, меры ответственности всех участников процесса контроля. Инфраструктура финансового контроля также включает в себя финансовое, техническое, кадровое обеспечение контроля и т.п.

Субъектом финансового контроля являются государственные и муниципальные органы, а также негосударственные организации и учреждения, которые наделены полномочиями проводить мероприятия по проверке соблюдения финансового законодательства.

Объектом финансового контроля являются движение денежных средств в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов, а также материальные, трудовые и иные ресурсы. При этом объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном счете он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями.

Содержание (предмет) финансового контроля составляют валютные и кассовые операции, сметы предприятий, налоговые декларации, операции с бюджетными средствами, бухгалтерская документация и т.д.

Подконтрольными субъектами выступают Российская Федерация в целом, субъекты РФ и муниципальные образования, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, предприятия, учреждения и физические лица, совершающие или опосредующие финансовые операции.

Основными задачами финансового контроля являются:

• обеспечение финансовой безопасности государства и финансовой устойчивости субъектов хозяйствования;

• выполнение субъектами хозяйствования своих финансовых обязательств, в том числе перед органами государственной власти и органами местного самоуправления;

• рост финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях финансовой системы, обеспечение их рационального, эффективного и законного использования;

• соблюдение финансовых интересов всех субъектов хозяйствования, усиление их ответственности за результаты своей деятельности;

• повышение эффективности финансовой политики государства.

Впервые вопрос об изменении в организации финансового контроля

возник в связи с проектами реформ, разработанных М.М. Сперанским, который в работе «Введение к Уложению государственных законов» (План всеобщего государственного преобразования) 1809 г. предложил решение проблемы финансового контроля.

По его мнению, Министерство финансов «должно различать три главные разделения: 1) источники доходов, их управление и распределение по доходам; 2) движение капиталов, в казначейство входящих, их отпуск и верный счет; 3) отчеты в их употреблении» [2]. Трудно предположить, чтобы в большом государстве один министр мог управлять всеми тремя частями. Последняя из них - отчет (сои/го/) - должна быть даже по существу своему от него независима, ибо он сам некоторым образом в ней был бы истец, ответчик и судья [3].

Основной идеей М.М. Сперанского явилось создание всеобщего и глобального финансового контроля над расходованием государственных денежных средств, обеспечивающего прозрачность всех финансовых потоков и невозможность для злоупотреблений. Важнейшим элементом государственной системы, способным обеспечить богатство и процветание Российской империи, он считал государственный контроль.

Следует подчеркнуть, что институт государственного финансового контроля в России имеет более чем 350-летнюю историю. Государственное значение этому событию было придано Президентом РФ, который 14 февраля 2006 г. вынес Распоряжение № 65-РП «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России» [4].

Рассматривая государственный финансовый контроль как функцию государственного управления финансовыми потоками, следует отметить, что эта функция в определенной степени осуществляется всеми органами власти, более того, носит общественный характер. Если обратиться к Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» (ст. 6), то можно найти норму, которая гласит, что при формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная дума назначают по 6 аудиторов сроком на 6 лет, т.е. часть основного независимого контролирующего органа образуется представительным органом, формируемым непосредственно населением.

Необходимо отметить, что главный недостаток контрольной составляющей Бюджетного кодекса РФ состоит в том, что документ фактически ставит знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Такой подход неверен ни с точки зрения теории, ни в рамках сложившейся отечественной практики управления финансами.

Бюджетный контроль - основная, но не исчерпывающая и не исключительная сфера деятельности органов финансового контроля. Между тем в Бюджетном кодексе РФ нет содержательного определения ни государственного, ни бюджетного контроля, не сформулированы их задачи. Уже только поэтому контроль должен регламентироваться самостоятельным законодательным актом. Также следует учесть, что интересы государства в области финансов не ограничиваются лишь бюджетом, контрольная деятельность касается также налоговой, таможенной, банковской сфер.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в современных условиях необходимо урегулировать следующие вопросы:

1. О законодательном закреплении определений понятий «финансовый контроль», «надзор», «ревизия», «комплексные ревизии», «проверки» и др. Должны быть определены принципы, виды и формы, а также системы финансового контроля.

2. Об иерархии органов финансового контроля и о принципах их взаимодействия и координации.

3. О стандартизации контрольной деятельности органов финансового контроля.

4. О механизме взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной и исполнительной ветвей власти, систем федерального и регионального, а также муниципального финансового контроля.

5. Об ответственности органов государственного финансового контроля должностных лиц за нарушения законодательства в области контроля и т.д.

Роль финансового контроля в создании адекватной современным экономическим условиям системы управления финансами трудно переоценить. В связи с этим большое значение приобретает необходимость совершенствования финансового контроля с целью повышения его действенности и эффективности, т.е. увеличения адекватности достигнутых в процессе осуществления

контроля положительных результатов намеченным целям с одновременным учетом произведенных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т.д.).

Совершенствование финансового контроля в РФ должно осуществляться по следующим основным направлениям. Создание методологических основ финансового контроля в РФ как важнейшей составляющей общенационального контроля позволит всем субъектам контроля и субъектам хозяйствования получить четкие ориентиры в процессе определения и реализации своих задач, функций, полномочий, а также определить цели, задачи, принципы, этические нормы финансового контроля и т.п. Следует также законодательно определить: субъект, объект, состав, формы и методы финансового контроля, разделить сферы внешнего и внутреннего финансового контроля. Отсутствие общих подходов к классификации финансового контроля, единой терминологии в части определения таких ключевых понятий, как вид, форма, методы контроля, создает трудности в разработке и применении нормативно-правовых актов (методических документов контролирующих органов и т.п.), способствует возникновению ряда спорных ситуаций, например, в отношении мер ответственности за финансовые нарушения. Необходимо также завершить разработку единой кодифицированной системы стандартов финансового контроля, используя опыт Счетной палаты РФ.

Ключевым направлением совершенствования государственного финансового контроля как важнейшей составляющей финансового контроля в РФ и повышения его эффективности является принятие единой концепции государственного финансового контроля в РФ, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработка научно-методических основ оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля и их сотрудников.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что для того, чтобы ГФК в России был действительно эффективным и соответствовал уровню развитых государств, необходимо проделать много важных и существенных преобразований. Основные пути организации и развития системы ГФК в России нам представляются в следующем:

• формирование системной и завершенной нормативно-правовой базы (в том числе стандартизация ГФК);

• реформирование организационных структур;

• приведение методологической основы в соответствие с современными условиями;

• формирование системы процедур контроля (методической базы);

• создание целостных научно-исследовательской и учебной баз, формирование системы кадрового обеспечения;

• организация адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры;

• материально-техническое (включая социально-бытовое) и финансовое обеспечение функционирования контролирующих органов.

Формирование структуры системы органов ГФК является весьма сложным процессом, требующим решения ряда аналитических и организационно-технических задач. Упрощенно формирование данной структуры можно разбить на несколько этапов, а именно:

1) выявление и четкое определение круга вопросов, для решения которых формируется система органов ГФК, определение цели ее создания в соответствии с политикой государства;

2) определение основных задач, необходимых для достижения поставленной цели ГФК;

3) объединение однотипных задач в группы и формирование на их основе структурных единиц (звеньев) системы, специализированных на выполнении этих задач (при этом должен быть учтен принцип разделения властей, функции и роль каждой ветви власти в контроле);

4) разработка схем взаимоотношений, определение целей, задач, функций, прав и ответственности для каждой структурной единицы (органа ГФК), документальное закрепление всего этого в соответствующих нормативно-правовых актах;

5) соединение вышеуказанных структурных единиц в единое целое -систему органов ГФК, определение организационного статуса каждого органа ГФК в их системе и в общей системе государственных органов, определение механизма координации разрозненных усилий органов ГФК (регулирующего органа), разработка и документальное закрепление специального правового акта о системе органов ГФК;

6) интеграция системы органов ГФК с другими звеньями системы управления государством;

7) разработка важных вопросов деятельности органов ГФК, мониторинг и совершенствование структуры и т.д.;

8) разработка и реализация иных вопросов формирования и развития системы ГФК.

Современный этап развития российской государственности требует модернизации многих ее институтов, одним из которых является институт финансового контроля. Этот институт предполагает наличие эффективной нормативно-правовой базы контрольно-ревизионной деятельности на основе не только зарубежного опыта, но и дореволюционных достижений в этой отрасли.

Институт финансового контроля представлен совокупностью нормативных правовых актов, характеризующих состояние и степень разработанности контрольной системы. Концепция единого финансового контроля в Российской Федерации необходима для предупреждения потерь бюджетных средств,

финансовых нарушений и недочетов в движении финансовых потоков. Несогласованность усилий контролирующих органов, неэффективное взаимодействие между органами государственного, аудиторского и внутриведомственного контроля, отсутствие единой информационной базы препятствуют своевременному и полному финансовому контролю. Кроме того, дублирование функций субъектами финансового контроля ведет к параллелизму в работе и, как следствие, снижению ответственности контрольных органов, нерациональному расходованию бюджетных средств.

В ходе проведенного исследования были сделаны следующие выводы.

Во-первых, институт финансового контроля представляет собой вид государственной деятельности. Состав этого института включает основные и факультативные элементы, образующие его инфраструктуру. В качестве основных элементов выделим: субъект, объект, содержание (предмет), формы, средства и методы его осуществления. Вспомогательными элементами являются: информационное, правовое и методическое обеспечение; механизм, принципы, меры ответственности участников процесса контроля.

Во-вторых, специализированные органы финансового контроля в составе государственной системы управления России были созданы в 1-й половине XIX в. Их задачей являлось наблюдение за правильностью движения казенных и общественных капиталов. Проведенная в начале XIX в. попытка кодификации российского законодательства позволила создать первые систематизированные счетно-ревизионные акты - Счетные уставы. Однако кодификация норм, регулирующих финансово-контрольную деятельность, не была доведена до логического завершения, поскольку наряду со Счетными уставами продолжали действовать и иные нормативные правовые акты.

Единую систему финансового контроля в Российской империи в 1-й половине XIX в. создать не удалось. Государственный контроль, действовавший на правах министерства, осуществлялся одновременно с независимым от него контролем местных специализированных ревизионных органов, относившихся к Министерству финансов.

В третьих, существующая нормативная правовая база финансового контроля в Российской Федерации недостаточна для эффективного решения стоящих перед ним задач. Отсутствуют единая концепция правовой базы и системы органов финансового контроля; не определены основные источники права и уровни нормативного правового регулирования государственного финансового контроля; нет законодательного закрепления таких базовых понятий, как «финансовый контроль», «надзор», «ревизия», «проверка» и др.

В четвертых, действующей в настоящее время в России системе финансового контроля присущи существенные недостатки. Поэтому необходимо внедрение механизмов повышения ее эффективности, направленных на обеспечение независимости финансового контроля от органов государственной власти. В этой связи предлагаем:

• построить горизонтальную систему финансового контроля;

• создать механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля с законодательной (представительной) и исполнительной властью;

• исключить дублирование, параллелизм действий контрольных органов;

• установить четкую иерархию органов финансового контроля, принципов их взаимодействия и координации;

• наделить Счетную палату РФ правом непосредственной законодательной инициативы и предоставить ей высшие властно-распорядительные полномочия.

Создание Федерального агентства по финансовому контролю потребует существенной переработки его нормативной правовой базы, но не окажет существенного влияния на повышение эффективности контрольных мероприятий, поскольку станет еще одним органом финансового контроля в системе государственной власти, причем дублирующим Счетную палату Российской Федерации.

На основании сделанных выводов сформулируем следующие предложения:

1. Доработать существующую нормативную правовую базу финансового контроля с целью устранения существующих в ней коллизий. Важным звеном этого направления работы следует признать возвращение к вопросу разработки Закона о финансовом контроле, который ускорит развитие отечественного ГФК, позволит ему перейти на качественно новый уровень, отвечающий потребностям современного государственного управления.

2. Реформировать организационную структуру государственного финансового контроля, четко разграничив сферы деятельности и конкретные задачи осуществляющих его органов, повысив скоординированность и слаженность в деятельности контрольных органов, устранив явное и неявное дублирование, параллелизм их деятельности, разобщенность контрольных действий.

3. Вывести государственный финансовый контроль из системы органов государственной власти, сделав его независимым институтом, замыкающимся только на Президента Российской Федерации.

Литература

1. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. - 6-е изд., пере-раб. и доп. - М., 2011. - С. 356.

2. История финансового законодательства России. - М., 2003. - С. 91.

3. Сперанский М.М. План государственного преобразования графа М.М. Сперанского. - М., 1905. - С. 102.

4. Распоряжение Президента РФ от 14 февраля 2006 г. № 65-РП «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России» // СЗ РФ. - 2006. - № 8. - Ст. 916.