Система и практика назначения губернаторов российской Федерации (2004-2010 гг. )

9. Борисова Н.В. Институциональная среда и участники межсекторного взаимодействия в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». 2009. Вып. 4 (8). С. 40-47.

10. Панов П.В. Институциональная фрагментация политического порядка в политиях различного типа // Политическая наука. 2009. № 3. С. 93.

11. Бойко С. С. Влияние корпоративного сектора на региональный политический режим (на примере Пермской области) // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2002. Вып. 2. С. 110.

12. Ледяев В.Г. Модели эмпирического исследования власти: западный опыт // Власть и элиты в российской трансформации: сборник научных статей / под ред. А.В. Дуки. СПб., 2005. С. 73.

13. Суслова С.В. НКО в политическом процессе: взгляд экономиста // Панорама исследований политики Прикамья. Пермь, 2006. Вып. 5. С. 98-99.

14. Киселев К.В., Ляпустина М.А., Руденко В.Н. Публичные слушания в муниципальных образованиях. Екатеринбург, 2007. С. 99-100.

15. Бурдюгова Н.С. Некоторые аспекты региональной политики в отношении бизнес-ассоциаций (на примере Пермского края) // Аге administrandi: Ежегодник-2009. Пермь, 2009. С. 99-100.

16. Панов П.В. Региональный политический ре-

жим Пермской области: «сообщество элит без доминирующего актора»? // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2002.

Вып. 2. С. 102.

Поступила в редакцию 18.03.2010 г.

UDC 321.015

CITY ADMINISTRATION AND GROUPS OF INTERESTS: A PROBLEM OF INSTITUTIONALIZATION OF RELATIONS

Victor Pavlovich Mohov, Perm State Technical University, Doctor of History, Professor, Chairman of the Department of State Administration and History, e-mail: mvp@perm.ru

Ljubov Alekseevna Burylova, Perm State Technical University, Associate Professor of the Philosophy and Law Department, Honored Lawyer of Russia, e-mail: mvp@perm.ru

The local government is the social institute based on interaction with groups of interests of local community. Local governments limit the importance consultive, advisory bodies. Institutional interaction is possible on the basis of the stable political-legal relations formed by a civil society.

Key words: local government; groups of interests; institutes.

УДК 342.55

СИСТЕМА И ПРАКТИКА НАЗНАЧЕНИЯ ГУБЕРНАТОРОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© Антон Васильевич Филатов

Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, аспирант кафедры международных отношений и политологии, e-mail: antonfilatov@mail.ru

В статье изучается эффективность системы назначений губернаторов, как она менялась во времени, какое влияние данная процедура оказала на сменяемость глав субъектов РФ, кто реально влияет на принятие решений, каковы последние тенденции развития. Показана специфика применяемых технологий для управления политическим процессом в субъектах РФ.

Ключевые слова: назначения губернаторов; региональные элиты; сменяемость глав регионов; группы влияния.

В 2010 г. в России истекает срок полномочий 31 глав регионов. Такая массовость вызвана переменами в процедуре назначения руководителей субъектов Федерации, наступившими в 2005 г., в этом и следующем году

сроки полномочий истекают у многих глав регионов. За последние две недели президент решил вопрос переназначений уже в шести субъектах. Актуальными становятся вопросы: насколько эффективна новая процедура

2В

назначения, как она менялась во времени, кто реально влияет на принятие решений. В данной статье попытаюсь дать ответы на эти вопросы.

15 декабря 2004 г. вступил в силу Федеральный закон РФ № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [1].

Из всего пакета предложений Владимира Путина, призванных противодействовать угрозе терроризма и направленных на улучшение работы исполнительной власти в регионах, наибольший резонанс вызвала законодательно закрепленная новая практика фактического назначения губернаторов. С идеей изменения принципа формирования региональной власти Владимир Путин выступил 13 сентября после трагических событий в Беслане. Предложение наделять губернаторов властью, а не избирать их прямым голосованием, было озвучено им вместе с другими инициативами.

Схема назначения глав регионов с 15 декабря 2004 г. до 24 апреля 2009 г. работала следующим образом: Президент получал право роспуска парламента в случае двукратного отклонения предложенной кандидатуры или просто непринятия решения, после месячных консультаций с депутатами [2]. Консультации по кандидатуре будут прохо-

дить и перед ее официальным представлением. В случае двукратного отклонения кандидатуры губернатора президент имеет право назначить временного исполняющего обязанности высшего должностного лица не более чем на полгода. Губернаторы же наделяются полномочиями на пять лет. Парламентарии, в свою очередь, получили право выступать с требованием об отрешении назначенного губернатора в случае его неудовлетворительной работы. Соответствующее представление посылается президенту, который может его и не удовлетворить. Досрочно прекратить полномочия губернатора может и президент - соответствующее представление должны будут одобрить депутаты. Губернаторы, избранные прямым голосованием, продолжат исполнять свои функции до окончания своего срока. Однако желающие обзавестись президентским доверием досрочно могут написать соответствующее заявление президенту сразу после вступления закона в силу [2].

По «путинской схеме назначений губернаторов» в период с 2005 г. по 2008 г. было утверждено 40 глав регионов (рис. 1).

Сменяемость глав субъектов РФ этого периода была обусловлена изменениями в региональной власти в России, инициируемыми построением «вертикали власти», исследователи и аналитики все чаще определяют их формулой «рецентрализация по Путину», в отличие от децентрализации, которая характеризовала ельцинскую эпоху. После избрания в 2000 г. В. Путина Президентом РФ на смену «демократии беспорядка»

140

120

100

80

60

40

20

0

55

118

_

29

40

11

в период в период в период с 1991- с 1996- с 20011996 гг. 2000 гг. 2004 гг.

в период в период с 2005- с 20082008 гг. 2009 гг.

Рис. 1. Сменяемость губернаторского корпуса 1991-2009 гг.

Б. Ельцина пришла «вертикаль власти», что означало подчинение всех элитных групп Президенту РФ.

Следующая тенденция, повлиявшая на процедуру назначений, - это конструкция власти, возникающая в РФ после 2 марта 2008 г. Традиционно на протяжении нескольких столетий особенностью российской политической системы (как в исторической, так и в современной РФ) было сочетание высокой степени концентрации власти и высокой степени внутриэлитной конфликтности. В заданных Конституцией РФ 1993 г. рамках существует «пространство маневра», определяемое рядом факторов, важнейшим среди которых следует считать фактический объем ресурсов, сосредоточенных в различных центрах власти. Анализ показывает несовпадение юридических полномочий и фактических ресурсов Президента РФ и Председателя Правительства РФ. Можно констатировать растущее расширение полномочий главы правительства В. Путина. В пользу этого суждения свидетельствуют следующие обстоятельства. Предпринятые в последнее время меры означают существенное возрастание влияния В. Путина как главы Правительства на региональные власти. Это определено расширением полномочий правительства в оценке деятельности губернаторов. Правительство вводит систему рейтингов субъектов Федерации, определяющих эффективность работы местных администраций по социально-экономическому развитию территорий. Эти рейтинги станут основанием для принятия президентом решений о выражении доверия или недоверия губернаторам (при этом пространство вариативности оценок весьма значительно в связи с существенными различиями экономического, социального, климатического, демографического характера между российскими регионами). Вносить кандидатуры глав регионов в региональные парламенты по-прежнему будет Президент РФ, однако основанием для оценки деятельности того или иного регионального лидера будет его оценка правительством (В. Путин внес коррекцию в свой Указ 2007 г. относительно адресата отчетов региональных властей: вместо комиссии главы администрации Президента РФ адресатом становится Правительство РФ). Неслучайно главы регионов уже получили статус госслужащих, что фак-

тически превращает их в чиновников и в значительной степени переориентирует на правительство. Связующим звеном между губернаторами и правительством станет Минрегионразвития [3].

В апреле 2009 г. Президент России Дмитрий Медведев утвердил своим указом новый порядок внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Суть новшества состоит в значительном повышении роли политических партий в этом процессе. Партия, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов на выборах в законодательный орган субъекта, получает право выдвигать кандидатов на должность главы субъекта РФ и предлагать их на утверждение президенту. В списке должно быть не менее трех соискателей, а предложения должны вноситься не позднее, чем за 90 дней до истечения полномочий действующего главы субъекта, а в случае досрочного их прекращения - не позднее 30 дней со дня их прекращения. Ограничен в сроках и президент - он обязан рассмотреть предложения не позже 30 дней после их поступления и не позже 14 дней в случае досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ. Если глава государства отклонит все предложенные кандидатуры, политическая партия вправе не позднее чем через 30 дней повторно внести предложения. На случай разногласий процедура содержит механизмы согласительного характера, которые подробно расписаны в Постановлении. В случае разногласий последнее слово остается за главой государства. Претендент на губернаторский пост, выбранный Президентом РФ, должен также получить одобрение от законодательного органа субъекта РФ [4]. Несмотря на то, что окончательное решение остается за Президентом РФ, многие аналитики отмечают, что новый порядок не только активизирует борьбу политических партий за ключевые посты в регионах.

Президент Д. Медведев 8 февраля 2009 г. назначил глав четырех регионов: Красноярского края, Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО), Еврейской автономной области (ЕАО) и Дагестана. Все действующие губернаторы лишились своих постов, что можно объяснить взятым президентом курсом на обновление руководящих кадров. Са-

мым громким стало назначение главой Дагестана Магомедсалама Магомедова. Эксперты также считают, что отставка одного из губернаторов - главы ХМАО Александра Филипенко - ставит вопрос о судьбе оставшихся губернаторов-старожилов. Однако пока эксперты сходятся (директор Международного института политической экспертизы Е. Минченко, директор Института политики и государственного права В. Иванов, А. Кы-нев) в другом, радикальное обновление региональных элит как раз и не просматривается, а в каждом конкретном случае решения принимаются по индивидуальным соображениям и оттягиваются до последнего момента.

Президент, например, долго тянул с решением вопроса о руководителе Курганской области. Полномочия Олега Богомолова, возглавляющего этот регион с 1996 г. и за это время ничем особо не отличившегося, заканчивались 29 декабря. Медведев предложил их продлить только 25 декабря, нарушив установленные временные рамки (он должен был сделать это не позднее, чем за 30 дней до истечения срока полномочий действующего главы региона). В канун Нового года, 29 декабря, президент предложил остаться на своем месте и руководителю Республики Марий Эл Леониду Маркелову, именно в этом регионе 11 октября прошли одни из самых скандальных выборов. Впрочем, Медведев оставил на местах и других скандально известных руководителей регио-

нов. Так, из четырех последних губернаторских назначений, пришедшихся уже на рождественские праздники, кресла руководителей регионов сохранили за собой двое - глава Республики Алтай Александр Бердников и губернатор Приморья Сергей Дарькин. Александр Кынев отметил, что в числе отставников в ближайшее время могут оказаться Курский губернатор Александр Михайлов и глава Ямало-Ненецкого округа Юрий Неелов, у которых истекают сроки полномочий. «Уход Филипенко ставит вопрос о судьбе всех оставшихся губернаторов-старожилов. Последние громкие отставки облегчают муки морального выбора при замене «аксакалов» Юрия Лужкова и Муртазы Рахимова» [5].

В настоящее время эксперты и аналитики дают весьма противоречивые оценки того, какова сила влияния этих изменений.

1. иКЬ: http://www.rg.ru/2004/12/15/gubernatory-dok.html.

2. иКЬ: http://www.rg.ru/2009/04/28/ukaz-dok.html.

3. Гаман-Голутвина О.В. Принцип двух ключей // Россия сегодня и завтра. Экспертный бюллетень Фонда Ф. Эберта. 2008. Май. С. 1-7.

4. Российская газета. 2009. 28 апр.

5. иКЬ: http://www.bbc.co.uk/russian/radio/radio_ utro/2010/02/100209_a_govemors_shift.shtml.

Поступила в редакцию 18.03.2010 г.

UDC 342.55

SYSTEM AND PRACTICE OF APPOINTING OF GOVERNORS OF RUSSIAN FEDERATION

Anton Vasilyevich Filatov, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Post-graduate Student of International Relations and Politology Department, e-mail: antonfilatov@mail.ru

The article studies the effectiveness of the governors designations system, how it has been changing in time, how had it affected on the removability of the heads of subjects of the Russian Federation, who actually influences the decision making, what are the last trends of development. Specific character of technologies used for control of political process in the subjects of the Russian Federation is shown.

Key words: governors appointment; regional elite; turnover of governors; influence groups.