О создании цифровой платформы взаимодействия в ходе досудебного производства надзирающего прокурора и органа предварительного расследования

Д. В. ПОТАПОВ,

преподаватель кафедры уголовного права

D. V. POTAPOV,

Lecturer at the Department of the Criminal Law

УДК 004.738:343

О создании цифровой платформы взаимодействия в ходе досудебного производства надзирающего прокурора и органа предварительного расследования

About Creation of a Digital Platform for Interaction During the Pre-Trial Proceedings of a Supervising Prosecutor and a Preliminary Investigation Body

Развитие цифровых технологий может существенно изменить систему взаимодействия прокуратуры и органов предварительного расследования. Введение «Государственной автоматизированной системы правовой статистики» является первым шагом к созданию информационной платформы для управления прокуратурой всеми субъектами предварительного расследования. Однако прежде чем оцифровывать модель досудебного производства, ее следовало бы вначале реформировать: отказаться от следственной формы. Прокуратуру следует сделать центром системы управления досудебным производством состязательного типа. Прокуратура должна быть не только оператором информационной системы уголовной статистики, но и процессуальным руководителем деятельности по выявлению, расследованию и раскрытию преступлений и предъявлению обвинения.

Уголовный процесс, цифровые технологии, взаимодействие, прокурор, органы предварительного расследования.

Digital technologies' development can significantly change a system of interaction between a prosecutor's office and the bodies of a preliminary investigation. The introduction of the "State Automated System of Legal Statistics" is the first step towards creation of an information platform for the administration of a prosecutor's office by all the subjects of a preliminary investigation. However before digitizing a model of the pre-trial proceedings, it should be first reformed, namely: to abandon the investigative form. It is necessary to make a prosecutor's office the center of the management system of the pre-trial proceedings of an adversarial type. A prosecutor's office should be not only an operator of an information system of the criminal statistics, but also a procedural leader in the detection, investigation and disclosure of crimes and bringing charges.

Criminal process, digital technologies, interaction, prosecutor, preliminary investigation bodies.

Современное досудебное производство представляет собой российскую модификацию широко распространенной на европейском континенте организации следственной уголовно-процессуальной деятельности. Суть правовой модели досудебного производства заключается в том, что досудебное производство составляет

структурную часть «уголовного судопроизводства» и главным правоприменителем в ней сегодня является орган предварительного расследования, а непосредственное правоприменение на стадиях досудебного производства построено на балансе полномочий следственной, прокурорской и судебной властей. Последние две осу-

ществляют контрольно-надзорные функции за правоприменением. Это совершенно уникальная система сдержек и противовесов властей, призванная гарантировать законность, а также права и свободы лиц, ставших участниками этой части процесса. Каждая из этих властей позиционирует себя как самостоятельная и независимая, и между ними существует непростой правовой механизм взаимодействия, складывавшийся годами в ходе многочисленных изменений порядка досудебного производства.

Сейчас можно говорить о некоем равновесии (скорее всего временном) между полномочиями прокуратуры и органа предварительного следствия в системе обвинения, хотя каждый из партнеров имеет планы на получение превосходства, позволяющего ему быть хозяином досудебного правоприменительного процесса. Так, некоторые идеологи следственной власти предлагают полностью вывести прокурора из предварительного расследования и даже уполномочить представителей следственного органа поддерживать государственное обвинение в суде (представители Московской академии Следственного комитета РФ). Сторонники прокурорской модели досудебного производства, напротив, выступают за возврат прокурору ранее имевшихся у него полномочий на возбуждение уголовного дела, дачу указаний следователю, обязательных для исполнения, и пр. Более того, процессуальное подчинение следователя прокурору некоторым исследователям видится недостаточным, поэтому периодически возникает тема о введении административной ответственности следователя за невыполнение указаний надзирающего прокурора1. Многое из того, что сегодня предлагается представителями прокуратуры и сторонниками «следственной власти», а затем дебатируется на научных площадках, является последствием издержек той системы, которая представляет собой современное досудебное производство.

Новый повод к очередному пересмотру управления этой системой дает начавшаяся в нашей стране кампания по оцифровыванию государственного управления. В планах стоит создание государства как информационной платформы, на которой все виды государственных услуг, предоставляемых населению и бизнесу, будут максимально автоматизированы (оцифрованы)2. Целями внедрения цифровых технологий в отправление государством различ-

ных функций, в том числе функции уголовной юстиции (как части концепции «электронного правосудия»), являются повышение эффективности деятельности правоохранителей, ликвидация избыточных, бюрократических схем и коррупции.

Прокуратура в силу того, что на нее была возложена обязанность по ведению уголовной статистики (ст. 51 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»3), объективно стала одним из «драйверов» этого направления в развитии российской государственности. Имеется в виду созданный Генеральной прокуратурой РФ пилотный проект «Государственная автоматизированная система правовой статистики» (далее - ГАС ПС) [5].

По замыслу создателей ГАС ПС, изложенной в проекте Указа Президента РФ «О государственной автоматизированной системе правовой статистики» (далее - «Проект Указа Президента России о ГАС ПС»), она будет представлять собой единую централизованную систему сбора, обработки и хранения статистических данных о зарегистрированных сообщениях о преступлениях, состоянии преступности, состоянии и результатах следственной работы и прокурорского надзора [4]. ГАС ПС предназначена для обеспечения автоматизированной поддержки функций Генеральной прокуратуры РФ по осуществлению государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также по формированию и представлению отчетности органов прокуратуры Российской Федерации [4].

Во-первых, данная система имеет цели, далеко выходящие за рамки простого информационного обеспечения взаимодействия между прокуратурой, как оператором системы, и другими пользователями4, под которыми понимаются и следователи. Фактически в ней заложена новая расстановка сил на информационно-правовом поле — в пользу прокуратуры.

В соответствии с содержанием «Проекта Указа Президента России о ГАС ПС» назначение системы выходит за рамки простого ведения прокуратурой уголовно-правовой статистики:

1 Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию [Электронный ресурс]: утв. Президентом РФ 5 декабря 2016 г. № Пр-2346. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Цифровая экономика Российской Федерации: программа: утв. распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р // Официальный сайт Правительства РФ. URL: https: //government.ru/ docs/all/112831/ (дата обращения: 09.01.2018).

3 О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4 Анализируемым проектом предполагается наличие нескольких видов пользователей, которые имеют разную степень доступа к информации, размещенной на ГАС ПС. Пользователем открытых статистических данных может быть любое лицо. Информацией, передаваемой по внутреннему контуру (внутренний портал ГАС ПС), являются данные о профессиональных участниках уголовного процесса — должностных лицах правоохранительных органов.

ГАС ПС позволит управлять информационным взаимодействием всех органов, противодействующих преступности, и организовать единое информационное пространство в области борьбы с преступностью.

Во-вторых, в информационной системе (закрытом портале ГАС ПС) оператор системы в лице прокуратуры будет управлять ее элементами — «автоматизированными рабочими местами» следователей. Как базовый структурный элемент системы автоматизированное рабочее место должно быть у каждого следователя и дознавателя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальников подразделения дознания и дежурной части правоохранительного органа. Каждый из этих субъектов в систему ГАС ПС войдет в виде автоматизированного рабочего места (рабочего кабинета), а именно того, кто будет уполномочен принимать решения о регистрации преступления, возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, а также принимать иные процессуальные решения, промежуточные и итоговые, которые являются предметом официальной статистики. Тем самым прокурор будет иметь техническую возможность проследить всю цепочку событий в уголовно-правовой сфере, начиная от получения сообщения о совершенном или готовящемся преступлении до вступления в законную силу судебного решения и его исполнения.

Таким образом, создатели ГАС ПС намереваются повысить эффективность принятия управленческих решений в сфере борьбы с преступностью; обеспечить прозрачность процедур принятия решений в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; достоверность и полноту учетных сведений о преступлениях на всех этапах уголовного судопроизводства. Кроме того, система позволит создать «новые учеты» событий и фактов, связанных с нарушениями российского законодательства. В дальнейшем предполагается интеграция на платформе ГАС ПС всех остальных информационных ресурсов, систем учета, которые ведут другие правоохранительные органы - МВД, ФСБ, ФСИН России, Следственный комитет РФ, а также Судебный департамент при Верховном Суде РФ. Более того, судя по «Проекту Указа Президента России о ГАС ПС», усматривается общий контур системы информационной безопасности, также ориентированный на ведущую роль прокуратуры.

Следовательно, прослеживается тренд в сторону глобального мониторинга прокуратурой информационного пространства в сфере статистических данных о состоянии преступности и результатах расследования преступлений во-

круг прокурорской власти. Выстраивается такая конфигурация отношений между пользователями информационными ресурсами системы ГАС ПС в лице органов предварительного расследования и органов дознания и оператором системы в лице органов прокуратуры, в которой прокуроры будут контролировать ситуацию и реагировать на нее предоставленными им уголовно-процессуальным законом средствами, а также давать оценку эффективности их деятельности.

Однако уже очевидно, что этим планам в полной мере не удастся реализоваться, поскольку этому будут «сопротивляться» коллеги из Следственного комитета РФ, а главное - ФСБ России. Указ Президента РФ «О совершенствовании государственной системы обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак на информационные ресурсы Российской Федерации»5 дает недвусмысленный ответ о расстановке сил в системе обеспечения кибербезопасности и месте ФСБ и прокуратуры в агрегируемой модели «информационного государства».

Как нам представляется, концептуальным пороком анализируемого проекта информационной системы обеспечения прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного расследования является то, что данная система ориентирована на существующую модель прокурорского надзора в уголовном процессе и порядок ведения статистического учета. Иными словами, это попытка перевести в цифровую плоскость действующую модель досудебного производства и потому данная попытка, по нашему мнению, обречена на неудачу.

Хотя разработчики системы не скрывают тот факт, что воспользовались казахским опытом оцифровки деятельности правоохранительных органов по регистрации сообщений о преступлениях, однако они не учли или сознательно игнорируют тот факт, что это сопровождалось принятием нового УПК Республики Казахстан и коренной реформой досудебного производства, в частности — ликвидацией стадии возбуждения уголовного дела.

Такой подход представляется правильным, поскольку прежде чем оцифровывать систему, ее необходимо реформировать. В существующем же виде система ГАС ПС создаст только дополнительную нагрузку на пользователей «автоматизированными рабочими местами», т. е. следователей, дознавателей, которые вынуждены будут «вбивать» в информационную систему сканы составляемых в письменном

5 О совершенствовании государственной системы обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак на информационные ресурсы Российской Федерации: указ Президента РФ от 22 декабря 2017 г. № 620 // СЗ РФ. 2017. № 52 (ч. I). Ст. 8112.

виде процессуальных документов и вести два дела: одно в письменном виде, а его копию — в электронном. Это наихудший вариант развития механизма правоприменения как для самих правоприменителей, так и для общества.

Система ГАС ПС (2015—2016 гг.) оказалась проектом, опередившим свое время. Это видно даже по используемой в нем терминологии, а главное, по самой идее разработчиков. Между тем ситуация за последний год радикально изменилась. В планах руководства страны стоит реализация цифровой концепции «государство — как платформа». Приказ Генпрокуратуры России «Об утверждении Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года (вместе с "Концепцией цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации до 2025 года")»6 является ответом на эту новую политику — и потому, на наш взгляд, проект системы ГАС ПС должен быть скорректирован с учетом изменившейся политико-правовой обстановки.

Также рассмотрим и модель взаимодействия прокуратуры и органов уголовного преследования, которую, на наш взгляд, следует оцифровывать как экосистему на платформе цифрового государства. Мы разделяем позицию нижегородских процессуалистов [1, 3], согласно которой необходимо радикально реформировать правовую организацию досудебного производства. В первую очередь избавиться от излишних, бюрократических процедур и институтов, к которым мы относим процедуры возбуждения уголовного дела, ведения предварительного следствия, систему следственных действий и решений, а также сам институт следственной власти.

Целесообразными представляются предложения таких ученых, как А. С. Александров, Б. Я. Гаврилов [1, 2, 3], о ликвидации институ-

6 Об утверждении Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года (вместе с «Концепцией цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации до 2025 года»): приказ Генпрокуратуры России от 14 сентября 2017 г. № 627.

та предъявления обвинения в досудебном производстве и переходе со следственного на судебный порядок предъявления (выдвижения) прокурором обвинения (уголовного иска). Все ныне существующие процессуальные решения органа предварительного расследования о движении уголовного дела (возбуждение уголовного дела, предъявление обвинения, обвинительное заключение и пр.) выпадают из системы. Соответственно, вместо компетентного государственного органа, принимающего вышеуказанные решения, должен стать полицейский агент обвинительной власти, осуществляющий уголовный розыск. Сама же модель досудебного производства как система реестров данных, агрегированных в виде цифровой платформы, должна включать два элемента: регистрацию сообщения о преступлении и принятие соответствующего процессуального решения.

Тем самым информационная система досудебного производства должна быть замкнута на прокуратуре, а судопроизводства — на Судебном департаменте при Верховном суде РФ. В системе управления досудебным производством прокуратурой с помощью цифровых технологий должны контролироваться регистрация сообщений о преступлениях (ведение соответствующего Реестра) — исходы досудебного производства (прокурорские и судебные) как промежуточные решения, когда решение о передаче уголовного дела в суд откладывается по объективным причинам, так и итоговые решения обвинительной власти. При этом должна быть сквозная сверка на общей цифровой платформе данных: сколько «дел» на выходе из прокурорской системы, столько же должно быть и на входе в судебную систему. Судебный департамент при Верховном Суде РФ должен вести регистрацию предъявленных уголовных обвинений и решений, принятых по ним судебным органом, дел (обвинения и защиты), поступивших на рассмотрение судов для принятия решения по существу, решений судов о назначении судебного заседания для принятия окончательного решения по делу (материалу).

Список литературы:

References:

1. Александров А. С., Кухта А. А. Власть следственная и власть обвинительная: квадратура круга // Правоведение. 2009. № 4.

2. Гаврилов Б. Я. Предъявление обвинения в досудебном производстве: есть ли основания к его реорганизации // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 4 (44).

3. Доктринальная модель уголовно-процессуального доказательственного права Россий-

1.

2.

Aleksandrov A. S., Kuhta A. A. Vlast' sledstven-naya i vlast' obvinitel'naya: kvadratura kruga // Pravovedenie. 2009. № 4. Gavrilov B. Ya. Pred"yavlenie obvineniya v do-sudebnom proizvodstve: est' li osnovaniya k ego reorganizacii // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2017. № 4 (44). Doktrinal'naya model' ugolovno-processual'nogo dokazatel'stvennogo prava Rossijskoj Federacii i

3

5.

ской Федерации и комментарии к ней / под ред. А. С. Александрова. М., 2015. О государственной автоматизированной системе правовой статистики [Электронный ресурс]: проект Указа Президента РФ (подготовлен Минюстом России). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

Портал технической поддержки и дистанционного обучения «Государственная автоматизированная система правовой статистики». URL: http: www.gasps-support. genproc.gov.ru (дата обращения: 09.01.2018).

kommentarii k nej / pod red. A. S. Aleksandrova. M., 2015.

4. O gosudarstvennoj avtomatizirovannoj sisteme pravovoj statistiki [Ehlektronnyj resurs]: proekt Ukaza Prezidenta RF (podgotovlen Minyus-tom Rossii). Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus».

5. Portal tekhnicheskoj podderzhki i distancion-nogo obucheniya «Gosudarstvennaya avtoma-tizirovannaya sistema pravovoj statistiki». URL: http: www.gasps-support.genproc.gov.ru (data obrashcheniya: 09.01.2018).

E-mail: susar.fedorov@yandex.ru

-c

7-

u

0

1

-c

<

i 755

»S

0

1

c

<

i 7-

s

X

<

a

X O

o

а:

<

a =

X

i <

а:

<

a =

<

л

O

a =

4

89