Дискуссионные аспекты вопроса о функциях таможенных органов России

3. НАЛОГОВЫЕ И ТАМОЖЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ

ДИСКУССИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВОПРОСА О ФУНКЦИЯХ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИИ

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Трунина Екатерина Владимировна, к.ю.н., доцент ГОУ ВПО «МГУ им. Н.П. Огарева» руководитель функциональной группы по правовой работе Мордовской таможни, советник государственной гражданской службы РФ 3 класса Аннотация. Административная реформа внесла существенные изменения в правовые и организационные основы деятельности таможенных органов. Напрямую это затронуло функциональную компетенцию таможенных органов, правовое регулирование которой в настоящее время характеризуется противоречивостью. Действующие нормативные правовые акты закрепляют различные типы функций таможенных органов без установления их взаимосвязи и ясности их правовой сущности. На основе анализа данных функций автор обосновывает наличие трехуровневой системы функций таможенных органов, а также вносит предложения по совершенствованию их правового закрепления.

Ключевые слова: таможенный орган, таможенное дело, функции, государственная функция, государственная услуга, контроль, полномочия, административный регламент.

Контакты автора: тел. 8927274 3938

SOME DEBATABLE ASPECTS OF THE QUESTION ABOUT THE FUNCTIONS OF RUSSIAN CUSTOM AUTHORITIES

Trunina Ekaterina Vladimirovna,Candidate

of laws, associate professor of the State Educational

Institution of Higher Professional Education

«Mordovia State Ogarev University»,

a functional group leader in legal work of the Mordovian

Customs,

Class 3 Advisor of the State

civil service of the Russian Federation

The summary. The administrative reform has brought some essential changes into the legal and organizational basics of custom activity. Thirst of all, it affected the functional competence of custom authorities, the legal regulation of which is characterized by some contradictions nowadays. The functioning regulatory legal acts fix different types of custom authorities' functions without establishing their interrelation and clarity of their legal essence. On the basis of analysis of the given functions the author gives reasons for the presence of a

three - level system of custom authorities' functions, and also makes some offers to improve their legal fixation.

Key words: custom authority, custom affair, functions, the state function, state service, control, powers, administrative reglament.

Проведение административной реформы существенно отразилось на правовой и организационной основе деятельности таможенных органов Российской Федерации, являющихся составной частью системы федеральных органов исполнительной власти.

В процессе реформы стали вводиться в оборот новые понятия, характеризующие направленность деятельности органов исполнительной власти. Так, Указом Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 24.09.2007 № 1274) введена следующая типология функций федеральных органов исполнительной власти: по принятию нормативных правовых актов; по контролю и надзору; по управлению государственным имуществом; по оказанию государственных услуг1.

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (в ред. от 04.05.2008 № 331) устанавливает требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций2. Вышеперечисленные правовые акты стали основой для деятельности и таможенных органов.

В настоящее время в нормативных правовых актах в сфере таможенного дела закреплены следующие виды функций таможенных органов:

функции Федеральной таможенной службы (далее - ФТС), определенные Положением о ФТС;

основные функции таможенных органов, установленные статьей 403 Таможенного кодекса РФ (далее - ТК);

государственные функции таможенных органов, исполняемые таможенными органами в соответствии с утвержденными административными регламентами.

Как видим, перечисленные виды функций зависят от формы и источника принятия правового акта. К сожалению, на сегодняшний момент данные функции существуют изолированно, без установления их

1 Указ Президента Российской Федерации «О системе и

структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. Указов Президента РФ от

20.05.2004 № 649,от 14.11.2005 № 1319, от 23.12.2005 № 1522, от 15.02.2007 № 174, от 24.09.2007 № 1274, от 12.05.2008 № 724, от 07.10.2008 № 1445, от 25.12.2008 № 1847, с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 № 295, от 27.03.2006 № 261) // Российская газета. - 2004. - № 50.

2 Постановление Правительства Российской Федерации от

11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утвержде-

ния административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 29.11.2007 № 813, от 04.05.2008 N 331) // Собрание законодательства. 2005. - № 47. - Ст. - 4933.

правовой и фактической взаимосвязи, а также четкости в понимании их сущности, что затрудняет анализ функциональной компетенции таможенных органов. Постараемся раскрыть содержание каждого из названных видов функций и установить взаимосвязи между ними.

Согласно Положению о Федеральной таможенной службе, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 г. № 4593, ФТС является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. Таким образом, за ФТС России закреплены два типа функций федеральных органов исполнительной власти: правотворческая и функция по контролю и надзору.

Вместе с тем, согласно внесенным в Таможенный кодекс изменениям от 26 июня 2008 г., из компетенции ФТС России выведены функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере таможенных платежей и определения таможенной стоимости то-варов4. Данные функции возложены на Министерство финансов РФ. Следовательно, содержащаяся в Положении о ФТС формулировка правотворческой функции центрального таможенного органа в настоящее время является неточной и требует корректив. В связи с этим, данная функция должна быть сформулирована в Положении о ФТС следующим образом: «Федеральная таможенная служба

является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в области таможенного дела, за исключением сферы таможенных платежей и определения таможенной стоимости товаров».

Это один недостаток Положения о ФТС. Второй его недостаток заключается в том, что в нем не указывает на осуществление ФТС России функций оказания государственных услуг. Следует отметить, что прямо Указ Президента РФ № 314 не наделил федеральные службы функциями по оказанию государственных услуг. Вместе с тем, подп. в) п. 4 данного указа содержит прямой запрет на оказание платных услуг только федеральной службой по надзору. Таким образом, буквальное толкование данного пункта позволяет сделать вывод о возможности всем федеральным службам предоставлять государственные услуги на безвозмездной основе, а

3Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. № 459 «О Федеральной таможенной службе» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 21.04.2008 № 288, от 05.06.2008 № 437, от 07.11.2008 № 814, от 27.01.2009 № 43, от 10.03.2009 № 219) // Собрание законодательства РФ. -2006. - № 32. - Ст. 3569. .

4 Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области таможенного дела» от 26 июня 2008 г. № 103-ФЗ (в ред. Федерального закона от 26.11.2008 № 224-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 26. - Ст. 3022.

федеральным службам по контролю также платные услуги.

В настоящее время ФТС России приняты следующие административные регламенты оказания государственных услуг: 1) по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов5; 2) по принятию предварительных решений о стране происхождения товара6; 3) по принятию предварительных решений о классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности7.

Следует отметить, что в настоящее время оказание таможенными органами государственных услуг осуществляется «де-факто». В таможенном законодательстве отсутствует понятие «государственные услуги в области таможенного дела». Ни Таможенный кодекс РФ, ни положения, устанавливающие правовой статус таможенных органов, не закрепляют за таможенными органами функций оказания государственных услуг. Обозначенные в административных регламентах государственные услуги, оказываемые таможенными органами, Таможенный кодекс не позиционирует в качестве государственных услуг и более того по-разному определяет их правовую природу. Так, в соответствии с под. 10 ст. 403 ТК РФ осуществление информирования и консультирования в области таможенного дела отнесено к основным функциям таможенных органов, а принятие предварительных решений к полномочиям таможенных органов.

Вместе с тем Регламент Федеральной таможенной службы, утвержденный приказом ФТС России от 28.11.2007 № 1479, закрепляет, что ФТС России разрабатывает, утверждает и обеспечивает опубликование перечней государственных услуг, а также требований к качеству и доступности государственных услуг8. Однако до сих пор данный перечень отсутствует, порождая в науке оживленные споры о сущности и видах услуг, оказываемых таможенными органами.

Представляется, что подобная ситуация связана с тем, что в настоящее время в целом отсутствует соответствующая правовая база по оказанию органами исполнительной власти государственных услуг. В связи с этим государственные услуги в сфере таможенного дела также являются нормативно неопределенными. В то же время, с учетом фактиче-

5 См. Приказ ФТС России от 24 мая 2006 г. № 469 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов» // Российская газета. 11.10.2006.

6 См. Приказ ФТС России от 23.07.2008 № 906 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по принятию предварительных решений о стране происхождения товара» // Российская газета. 15.08.2008.

7 См. Приказ ФТС России от 01.08.2008 № 951 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по принятию предварительных решений о классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности» // Российская газета. 20.08.2008.

8 См. Приказ ФТС России от 28.11.2007, № 1479 «О Регламенте Федеральной таможенной службе» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 17. 28.04.2008.

ского осуществления таможенными органами функций по оказанию государственных услуг в сфере таможенного дела возможность их оказания должна быть юридически закреплена в Положении о ФТС.

Далее, наряду с функциями по контролю и надзору в сфере таможенного дела на ФТС возложены также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. Действующие правовые акты не раскрывают содержание функции ФТС по контролю и надзору в сфере таможенного дела, хотя именно данная функция является определяющей в деятельности таможенных органов. В юридической литературе отмечается, что контрольно-надзорные функции таможенных органов охватывают всю правоприменительную деятельность таможенных органов, включая финансовую и правоохранительную9.

Подтверждением данного подхода может служить формулирование полномочий ФТС по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, куда включены все полномочия таможенных органов, за исключением правотворческих. Сюда же отнесены полномочия по осуществлению валютного контроля, а также полномочия в области правоохранительной деятельности таможенных органов (производство по делам об административных правонарушениях, осуществление дознания и производства неотложных следственных действий, оперативно-розыскной деятельности). Таким образом, получается, что контроль и надзор в сфере таможенного дела включает в себя все направления деятельности таможенных органов. При таком подходе функция по контролю и надзору в сфере таможенного дела соотносится с иными функциями как общее и частное.

Вместе с тем, с учетом значимости функций агента валютного контроля, по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями, а также их правового регулирования специальными нормативными актами, самостоятельное выделение может быть оправдано. В Положении о ФТС полномочия по их реализации должны быть исключены из полномочий по реализации функции по контролю и надзору в сфере таможенного дела.

Практика показывает, что функции, закрепленные за ФТС, являются первоосновой функциональной направленности деятельности всех таможенных органов. Однако «функции ФТС» не тождественны понятию «функции таможенных органов». Не все функции, закрепленные за ФТС, могут осуществляться таможенными органами. Так, выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области таможенного дела является исключительно прерогативой ФТС России. Кроме того, согласно общим положениям о Региональном таможенном управлении, таможне, таможенном посте данные органы обеспечивают реализацию функций ФТС10.

9 Бакаева О.Ю. Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2005. С. 21, Верстова М.Е. Концептуальные основы обеспечения налоговыми и правоохранительными органами исполнения налогоплательщиками своих обязанностей // Налоги (журнал). 2008. № 2.

10 См. Приказ ФТС России от 12 января 2005 г. № 7 «Об ут-

верждении Общего положения о Региональном таможенном управлении и Общего положения о таможне»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной

Собственно функции таможенные органов определенны в статье 403 ТК РФ «Основные функции таможенных органов». Таможенный кодекс закрепляет одиннадцать функций таможенных органов. В зависимости от их содержания данные функции в юридической литературе разделяют на фискальные, контрольные, регулятивные и правоохрани-тельные11.

Следует отметить, что все данные функции трансформированы в Положение о ФТС в полномочия ФТС по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, что приводит к неоправданному смешению понятий «полномочия» и «функции» государственного органа.

Однако для анализа функций таможенных органов необходимо обратиться к другому понятию, которое появилось в рамках проведения административной правовой реформы - «к государственной функции в сфере таможенного дела».

Также как и понятие «государственная услуга», в действующем законодательстве понятие «государственная функция» является нормативно неопределенным. В настоящее время ФТС России принято восемь административных регламента исполнения государственных функций.

Их анализ показывает, что они не совпадают с функциями, установленными в статье 403 ТК РФ, что является, по меньшей мере, нелогичным. Только в одном случае можно провести параллель с основной функцией таможенного органа. Это государственная функция по принятию таможенным органом пассажирской таможенной декларации,

поданной физическим лицом, которую можно рассматривать как частный случай реализации функции по таможенному оформлению. Остальные семь государственных функций в соответствии с Положением о ФТС отнесены к ее полномочиям (ведение реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела; выдача квалификационных аттестатов специалистам по таможенному оформлению и др.).

В связи с этим, возникает неопределенность по вопросу, что же должно относиться к государственным функциям в сфере таможенного дела? Ответ на данный вопрос не является исключительно теоретическим, а влечет соответствующие правовые последствия. Из постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» следует, что исполнение федеральным органом исполнительной власти государственной функции должно осуществляться на основании административного регламента, определяющего сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физиче-

власти. - 2005. -№ 14; Приказ ФТС России от 13 августа 2007 г. № 965 «Об утверждении Общего положения о таможенном посте» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2007. -№ 41.

11 См. Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю.Ф. Азарова, Г.В. Баландиной. М., 2004 // СПС «Консультантплюс».

скими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями.

Таким образом, к каждой осуществляемой органом исполнительной власти государственной функции должен быть принят административный регламент. Это вызывает необходимость четкого определения перечня государственных функций таможенных органов. Причем они должны обладать единым статусом - государственной функции, а не относиться к полномочиям таможенных органов, как это имеет место в настоящее время.

В связи с этим необходимо пересмотреть функции, закрепленные за таможенными органами в Таможенном кодексе, исходя из того, что функция это нормативно установленный вид властной деятельности органа государства.

Из вышеизложенного необходимо сделать следующие выводы. В процессе административной реформы сложилась трехуровневая система функций таможенных органов.

Первый уровень - функции, закрепленные за федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, а именно ФТС России. Данные функции являются базовыми, первичными, определяющими функциональную

специфику таможенных органов как федеральных органов исполнительной власти.

Второй уровень - основные функции таможенных органов, устанавливающие основные виды властной деятельности данных органов по реализации функций первого уровня. В настоящее время они закреплены в ст. 403 ТК РФ, однако требуют ревизии. В частности, из нее должна быть выведена функция по информированию и консультированию, которая, как было отмечено ранее, отнесена к разряду государственных услуг. В то же время должны быть предусмотрены новые функции, в рамках которых в настоящее время приняты административные регламенты, например, функция по ведению реестров.

Третий уровень - государственные функции таможенных органов, детализирующие функции второго уровня. Следует отметить, что ряд государственных функций, по которым приняты регламенты, могут осуществляться не всеми таможенными органами. Так, исполнение государственной функции по принятию таможенным органом пассажирской таможенной декларации, поданной физическим лицом, возложены только на таможенные посты. Исполнение государственной функции по ведению реестра таможенных перевозчиков возложено на ФТС России и РТУ. Исполнение государственной функции по ведению реестров владельцев таможенных складов и владельцев складов временного хранения осуществляет исключительно ФТС России. Таким образом, данные государственные функции целесообразно определить в Положениях об отдельных звеньях системы таможенных органов: ФТС, региональном таможенном управлении, таможне, таможенном посте.