О классификации и сущности природоохранительных мер административного принуждения

УДК 342

Л. Г. Коваленко,

канд. юрид. наук, доцент Национальный университет “Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого ”,

г. Харьков

О КЛАССИФИКАЦИИ И СУЩНОСТИ ПРИРОДООХРАНИТЕЛЬНЫХ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ

Законодательством Украины не закреплено системы мер административного принуждения, в том числе и системы административно-предупредительных мер, которые порождает многие проблемы как в теоретическом их осмыслении, так и в практическом использовании. По сей день нет единодушия мыслей относительно отнесения тех или иных мер к разряду административно-предупредительных, т.е. к определению их системы в административно-правовой литературе. Это касается и тех мер, которыми оперируют природоохранительные органы.

В решении обозначенного вопроса, по нашему мнению, следует учитывать следующее: (а) такие меры не связаны с совершением правонарушения, т.е. они выполняют профилактическую роль; (б) порядок применения их урегулирован именно административным законодательством; (в) использование этих мер законодательством отнесено к компетенции природоохранительных органов; (г) их реализация обязательно сопровождается государственным принуждением.

По поводу последнего критерия необходимо отдельно подчеркнуть, что органы, осуществляющие охрану природы, выполняют значительный объем работы по профилактике правонарушений, к которой можно отнести проведение разных бесед, лекций, месячников и т.п. Все указанные меры охватываются понятием “социальная профилактика правонарушений”, которая содержит в себе как принудительные, так и непринудительные меры. Предметом же данной статьи выступают именно административно -принудительные меры предупредительного характера.

Анализ действующего законодательства и практики его применения позволяет назвать административно-предупредительными мерами те, которыми оперируют в своей деятельности органы управления охраной окружающей природной среды: (1) проверку документов; (2) официальное предупреждение лиц о недопустимости противоправного поведения;

(3) досмотр - как личный, так и грузов, багажа, транспортных средств, различных объектов; (4) посещение предприятий, учреждений и организаций; (5) вхождение на земельные участка, в жилое и другие помещения граждан; (6) внесение представленный государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и должностным лицам о необходимости устранения причин и условий, способствовавших совершению правонарушений; (7) временное ограничение доступа граждан на отдельные участки местности и объекты (блокирование районов местности, отдельных сооружений и объектов); (8) использование средств связи, принадлежащих предприятиям, учреждениям или организациям.

Укажем, что не все представители административно-правовой науки признают отдельные из названных мер административно-предупредительными. Например, официальное предупреждение лиц о недопустимости противоправного поведения иногда относят к мерам административного прекращения. Д.Н. Бахрах к этим же мерам относит санитарный надзор [2, с. 18], А.Н. Крамник вообще не считает временное ограничение доступа граждан на отдельные участки местности и объекты (блокирование районов местности, отдельных сооружений и объектов) мерой принуждения [6, с. 67].

Отдельно следует сказать о досмотре, так как относительно него существует много споров. По нашему убеждению, следует согласиться с теми учеными, которые считают, что досмотр в зависимости от цели и порядка его применения может быть мерой как административно-предупредительной, так и административного прекращения, хотя в законодательстве следует четко и полно предусмотреть основания и порядок его применения, поскольку он объективно отличается от обыска, являющегося уголовно-процессуальным действием.

Подчеркнем, что для определения системы административно-предупредительных мер, которыми пользуются природоохранительные органы, мы исходим прежде всего из того, что их всех объединяет одна общая цель - предупреждение правонарушений, о чем говорилось выше. Хотя, как справедливо отмечает Ю.П. Битяк, официальное предупреждение о недопустимости противоправного поведения применяется для прекращения последнего, но эта мера направлена преимущественно на его недопущение в будущем, т.е. и в этом случае главная цель - профилактическая [1, с. 158].

Как видим из приведенного перечня, административно-предупредительные меры, используемые природоохранительными органами, довольно неоднородны, различаются между собой по многим признакам. С целью всестороннего выяснения их сущности и содержания, а также установления связей между отдельными мерами и точной ориентации в их разнообразии необходимо осуществить их классификацию.

В научной правовой литературе уже делались попытки дифференцировать как административнопредупредительные меры вообще

[2, с. 43], так и те, которыми пользуются природоохранительные органы [1, с. 371]. Так, по типологии М.И. Жумагулова, меры предупредительного характера классифицируются на направленные (а) на личность субъекта, ограничивая его субъективные (личные) права, и (б) на имущество субъекта, ограничивая его права имущественные. Кроме того, ученый разделяет их на меры, реализуемые в устной или конклюдентной форме, и на те, которые для своей реализации нуждаются в издании грамотного правоприменительного акта [4, с. 37].

И.М. Веремеенко классифицирует рассматриваемые меры по их предупредительному влиянию на 2 группы. Это предупредительные меры характера (а) территориального, направленные на всех лиц, находящихся на определенной территории, и (б) индивидуального, которые распространяются на конкретных лиц (досмотр, официальное предупреждение и т.п.) [3, с. 14].

А.И. Каплунов разделяет их в зависимости от четко выявленного профилактического направления, которое разрешает использовать эту разновидность мер административного воздействия для предупреждения правонарушений, обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных обстоятельствах, когда возникает угроза общественным интересам. Ученый отмечает, что определенные ограничения прав граждан в процессе применения административно-предупредительных мер, как правило, являются вынужденными, продиктованными особыми условиями, связанными с необходимостью гарантии общественной безопасности, поэтому он их называет мерами административного обеспечения [5, с. 58].

Публикации работ приведенных авторов датируются периодом кардинальных изменений в жизни государства, а с провозглашением независимости Украины началось формирование нового законодательства, в том числе административного, складывается определенная практика его использования. Все это требует новых усилий относительно изучения и осмысления сферы административно-правового регулирования и правоприменения.

Основу классификации административно-предупредительных мер, которыми оперируют природоохранительные органы, должны составлять упроченные функциональные связи, требования логической благоустроенности составных частей этой системы, четкое системно-структурное их соотношение. По нашему мнению, дифференциацию исследуемых мер можно провести, основываясь на таких критериях, как цель их применения, характер и объект влияния, формы процессуального выражения и сроки реализации.

В зависимости от цели применения рассматриваемые меры можно разделить на 2 группы: те, которыми пользуются для (1) предупреждения или выявления конкретных правонарушений или правонарушений со стороны конкретных лиц, и (2) обеспечения экологической безопасности при различных чрезвычайных обстоятельствах.

Большинство мер административно-предупредительного характера, которые применяют работники природоохранительных органов, принадлежит к первой группе. Благодаря им или создаются условия для выявления и прекращения определенных правонарушений, установления правонарушителей и привлечения их к ответственности (проверка документов, личный осмотр и осмотр вещей, обследование (осмотр) грузов, багажа, транспортных средств, посещение предприятий, учреждений и организаций, вхождение на земельные участки, в жилище граждан), или упреждается совершение противоправных действий конкретными лицами (официальное предупреждение лиц о недопустимости противоправного поведения, внесение представлений государственным органам, предприятиям, учреждениям и организациям, должностным лицам о необходимости устранения причин и условий, способствовавших совершению правонарушений).

Вторая группа охватывает временное ограничение доступа граждан на определенные участки местности (блокирование ее районов, отдельных сооружений и объектов), а также ограничение (запрет) деятельности предприятий на отдельных участках, принадлежащих предприятиям, учреждениям или организациям. Эти меры могут применяться как в связи с правонарушениями (но не к самим правонарушителям, а к иным лицам с целью обеспечения их безопасности), так и при отсутствии правонарушений (например, в случае выявления каких-либо опасных предметов), что бывает значительно чаще.

В зависимости от характера правоохранительного влияния административно-предупредительные меры, которыми оперируют природоохранительные органы, можно классифицировать на личные, организационные и имущественные. Личные направлены непосредственно на личность гражданина, его

психику и волю. Это проверка документов, официальное предупреждение о недопустимости противоправного поведения, личный осмотр. Организационные связаны с изменением организационно -правового статуса субъектов - физических или юридических лиц. Они применяются в случаях реализации природоохранительными органами права на посещение предприятий, учреждений, организаций, вхождение на земельные участки, в жилое или другие помещения граждан, внесение представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушений, временное ограничение доступа граждан на отдельные участки местности, ограничение (запрет) деятельности предприятий. Меры имущественного характера (осмотр вещей, иных предметов, использование средств связи, принадлежащих предприятиям, учреждениям или организациям) влияют на поведение людей не непосредственно, а через различные объекты материального мира, находящиеся в собственности или владении лица. Этим обеспечивается выполнение требований административно-правовых норм, предупреждение совершения противоправных действий.

Следует указать, что в юридических научных источниках меры административного принуждения (включая и предупредительные) тоже классифицируются на личные, организационные и имущественные, но при этом критерием деления служит не характер правоохранительного влияния, а его объект - лицо, организационно-структурные связи, имущество, на которые именно и направляется влияние в процессе их использования. Объект же влияния, в свою очередь, определяет характер последнего. Иначе говоря, “правоохранительное влияние” - более общее понятие по сравнению с объектом влияния, поскольку полнее раскрывает элементы системы административно-предупредительных мер и функциональные связи между ними. Именно этот признак необходимо положить в основу приведенной классификации.

Ведя разговор об объектах влияния, логичнее разделить рассматриваемые предупредительные мер на применяемые к (а) гражданам, (б) юридическим лицам и (в) к первым и вторым. Например, только к гражданам применяются: проверка документов, устанавливающая личность, официальное предупреждение, вхождение на земельные участки, в жилые и иные помещения граждан, личный осмотр; исключительно к юридическим лицам - посещение и обследование (осмотр) предприятий, внесение представленный об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушениям, использование средств связи; все иные административно-предупредительные меры могут применять работники природоохранительных органов как к гражданам, так и к юридическим лицам.

Административно-предупредительные меры, которыми пользуются работники природоохранительных органов, можно поделить в зависимости от формы их процессуального выражения на письменные и те, что оказываются в определенных материально-технических действиях. Лишь 2 меры -официальное предупреждение о недопустимости противоправного поведения и внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, - реализуются в письменной форме. Это, однако, не означает, что оперирование вторыми мерами письменно не фиксируется; их содержание (сущность) представляет именно действие (например, обследование объектов, осмотр и пр.).

Административно-предупредительные меры, применяемые указанными органами, можно классифицировать также исходя из сроков их реализации. Большинство из них осуществляется путем выполнения каких-либо разовых действий (проверка документов, осмотр и т.п.) и с некоторым конкретным сроком не связано. Такие же из них, как взятие на учет, временное приостановление деятельности предприятия, временное изъятие и прочее, необходимо применять соответствующий срок, установленный законодательством.

Работникам природоохранительных органов часто приходится действовать в условиях как обычных (повседневных), так и в чрезвычайных, особых, вызванных разнообразными (в том числе и недостаточно изученными) явлениями социального и иного характера. При специфических обстоятельствах нарушается обычный ритм жизни населения отдельных районов или городов, возможна угроза жизни и здоровью многих людей, причиняется большой материальный ущерб, дезорганизуется работа государственных учреждений, транспорта, связи, обостряется социальное напряжение, возрастает уровень преступности и количество правонарушений.

Чрезвычайные обстоятельства могут быть вызваны социальными явлениями криминогенного направления, которыми могут быть действия вооруженных преступников, бегство группы особо опасных из них, захват заложников, воздушного или морского судна, массовые беспорядки, неповиновение и дезорганизация работы в учреждениях исполнения наказаний и т.п., а также явлениями социальной жизни некриминогенного характера, которыми являются массовые неорганизованные выступления общественных организаций, массовые политические, спортивные, культурные и иные мероприятия, дестабилизирующие общественный порядок на определенной территории или в целом населенном пункте, митинги, уличные шествия, пикетирования и др.

Кроме социальных явлений, возникновение чрезвычайных обстоятельств могут вызвать также разные аномальные явления несоциальные, т.е. происхождения (а) естественного с тяжелыми последствиями (наводнение, землетрясение, обвалы и сдвиги, ураганы, смерчи, снежные заносы и лавины, гололедица, массовые лесные, торфяные и степные пожары и т.п.); (б) биологического (эпидемии, пандемии,

эпизоотии, панзоотии, массовые отравления, эпифитотии, распространение болезней или вредителей сельскохозяйственных растений и леса, которые имеют характер стихийного бедствия); (в) техногенного (катастрофы, крупные аварии, пожары на предприятиях и в жилых массивах, взрывы на химических предприятиях, нефтегазопроводах и др.).

Особые условия возникают также в случае объявления чрезвычайного военного положения, когда работники природоохранительных органов выполняют специфические задачи в сфере гражданской обороны и воєнно-мобилизационной подготовки, а также в некоторых других ситуациях.

В зависимости вот территориального распространения различают чрезвычайные ситуации объектового, местного, регионального и государственного значения. Ситуации местного уровня, которые могут наблюдаться в отдельном населенном пункте или микрорайоне, не вызывают опасности для региона или страны в целом, а чрезвычайные регионального значения, распространяющиеся на территорию одной или даже нескольких областей, вызывают опасность для населения региона, наносят значительный ущерб материальным ценностям. Они требуют значительных усилий от природоохранительных органов и органов власти для устранения их последствий (например, наводнения в Закарпатье, снеговые метели последних лет на юге Украины и др.). Подобные ситуации хотя и имеют локальное место возникновения, но оставляют опасные последствия общегосударственного масштаба (авария на Чернобыльской АЭС с мировыми катастрофическими последствиями, эпидемия холеры на юге Украины в 1994-1995 гг.). Все остальные чрезвычайные ситуации принадлежат к ситуациям объектового уровня.

Отметим, что в нормативных актах и специальной правовой литературе для обозначения приведенных обстоятельств используются различные термины - “особые”, “чрезвычайные”,

“экстремальные”, хотя в данных случаях подразумевается одно и то же. Иногда их различают в зависимости от их исключительности по уровню опасности для жизни людей и характеру действий, необходимых для их ликвидации. И все же, учитывая то, что для ликвидации последствий всех перечисленных явлений требуется установление специального правового режима, создание новых структурных образований, привлечение дополнительных сил и средств, выполнение более совершенных операций, выбор термина для их обозначения, как представляется, имеет больше теоретическое, нежели практическое значение.

Учитывая приведенные обобщения, можем подытожить, что для обеспечения экологической безопасности при различных чрезвычайных обстоятельствах работники природоохранительных органов наделены соответствующими полномочиями по применению административно-предупредительных мер такого характера, а именно: (1) временное ограничение доступа граждан на отдельные участки местности (блокирование районов местности, отдельных зданий и объектов); (2) запрет (ограничение) движения транспорта и пешеходов на отдельных участках улиц и автомобильных путей; (3) использование транспортных средств и средств связи, принадлежащих предприятиям, учреждениям или организациям и т.п.

Список литературы: 1. Адміністративне право України: Підруч. для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - Х.: Право, 2010. - 622 с. 2. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. для вузов. - М.: Норма, 2004. - 423 с. 3. Веремеенко И.Н. О классификации мер административного принуждения // Вестн. МГУ. - 1978. - № 5. - С. 89-93. 4. Джумагулов М.И. Сущность мер государственного припуждепиия в административном праве // Совр. право. - 2006. - N° 7. - С. 47-51. 5. КаплуновА.И. О классификации мер государствнного принуждения // Гос-во и право. - 2006. - № 3. - С. 43-48. 6. Крамник А.Н. Административноправовое принуждение. - Мн.: Тесей, 2005. - 208 с.

О КЛАССИФИКАЦИИ И СУЩНОСТИ ПРИРОДООХРАНИТЕЛЬНЫХ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ Коваленко Л.П.

Статью посвящено теоретическим и практическим проблемам охраны окружающей природной среды мерами административного предупреждения, которые используют в своей деятельности природоохранительные органы. Комплексно исследуются проблемы этого вида административного принуждения, что позволило раскрыть их правовую природу, обосновывается классификация мер административного предупреждения в области охраны окружающей природной среды, формулируются предложения и рекомендации, направленные на усовершенствование законодательства и практики применения мер административного предупреждения природоохранительными органами.

Ключевые слова: административно-правовые меры, административное принуждение, административное правонарушение в сфере охраны окружающей природной среды, меры административного предупреждения, меры административного пресечения правонарушений, административные взыскания.

ON CLASSIFICATION AND ESSENCE OF NATURAL PROTECTION MEASURES OF ADMINISTRATIVE

PREVENTION Kovalenko L.P.

The Article is devoted to theoretical and practical problems of environmental protection by administrative prevention, measures which nature protection organs use in their activity. Problems of this type of the administrative enforcement are researched, which has allowed to reveal their legal nature, categorization of the measures of the administrative prevention in the field of environmental protection is proved, suggestions and recommendations, directed at improvement of legislation and practice of using of the measures of the administrative prevention by nature protection organs are formulated.

Key words: administrative-legal measures, administrative enforcement, administrative offense in field of environmental protection, measures of the administrative prevention, measures of administrative of offenses, administrative recovery.

nocmynuna epedaKqum 14.01.2011 г.