Системы оценки цифровой трансформации государственного управления: сравнительный анализ российской и зарубежной практики

Стратегия цифровой экономики

Иванова М.В.

Системы оценки цифровой трансформации государственного управления: сравнительный анализ российской и зарубежной практики

Иванова Марина Вячеславовна — кандидат экономических наук, Санкт-Петербургский

политехнический университет Петра Великого, Санкт-Петербург, РФ.

E-mail: mvipochta@gmail .com

SPIN-код РИНЦ: 6563-7058

ORCID ID: 0000-0003-1295-922X

Аннотация

Российская Федерация на сегодняшний день входит в группу стран с высокой оценкой развития электронного правительства. В то же время прочие рейтинги не показывают аналогичных успехов в экономике и качестве управления. Хотя цифровизация улучшает прозрачность, эффективность и подотчетность правительства, существуют примеры стран, которые не добились появления целевых характеристик в управлении, несмотря на внедрение цифровых технологий. По мнению автора, важной причиной этого становится непроработанная стратегия реформирования, в частности несоответствие установленных целевых показателей современным представлениям о цифровом правительстве. Целью данного исследования является анализ системы показателей цифровых реформ в России и сравнение этой системы с международными системами оценки цифрового правительства, а также с научными представлениями об индикаторах и показателях, которые могут отражать переход к цифровому правительству. Изучая установленные цели и показатели цифровизации в России, а также их связь с общепризнанными международными целями и показателями, автор анализирует причины того, почему успех России в цифровых реформах не привел к заметному повышению качества государственного управления. Анализ позволил сделать вывод, что избранная система оценки хода реформ не соответствует современным требованиям и даже успешное достижение всех целей, поставленных в государственных программах, не приведет к созданию цифрового правительства в подлинном смысле этого слова. Правительство использует индикаторы, которые присущи предыдущим этапам развития электронного правительства, не отражают концептуальных целей цифровизации и ее современных технических принципов, а также не согласуются с рекомендованными экспертами.

Ключевые слова

Цифровое государство, оценка, цифровая трансформация, реформа государственного управления, электронное правительство.

DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10058 Введение

Российское правительство приступило к реформам, базирующимся на идеях электронного и цифрового правительства, в 2010 году. С тех пор было запущено последовательно несколько государственных программ реформирования, общим результатом которых на настоящий момент можно признать успешное создание инфраструктуры электронного правительства.

Цифровые технологии способствуют повышению прозрачности, эффективности и подотчетности государственной администрации, помогают сократить расходы, создают новые каналы политического участия и в итоге ведут к лучшему качеству государственного управления [Павлютенкова 2019; Castelnovo, Sorrentino 2017; Panagiotopoulos et я1. 2019].

Реформы в области электронного правительства проводятся сегодня по всему миру. Идея цифровой трансформации занимает значительное место также и в теоретических исследованиях публичного управления. При этом значительное количество методологических и практических вопросов формирования цифрового государственного управления остается без ответа.

Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), в сравнении с традиционными моделями административных реформ, имеют характер коренных преобразований. Цифровизация государственного управления делает акцент не на замене одних способов организации или процессов на другие, а на смене ценностей государственного аппарата, развивая гражданское участие и открытость. Совет Европы в 2017 году принял рекомендации по реформам в области электронного правительства, в которых подчеркнул, что «основное внимание должно уделяться не самим ИКТ, а их использованию в сочетании с организационными изменениями и новыми навыками, с тем чтобы совершенствовать государственные услуги, демократические процессы и публичную политику»1.

Тем не менее некоторые правительства по-прежнему не воспринимают ИКТ как инструмент сотрудничества с обществом, направленный на повышение качества управления (в особенности в части увеличения положительного социального эффекта).

Ряд стран уже имеет опыт реформ, которые по завершении не меняют традиционный подход к существующим административным процессам. В этом случае затратные проекты внедрения ИКТ не отвечают общественным ожиданиям реальных изменений и критикуются экспертами и населением. По мнению автора, важнейшей причиной этого является непродуманная стратегия реформирования. В частности, может складываться ситуация, когда установленные показатели достижения целей

1 eGovernment in the European Union. 2017 // European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://joinup.ec.europa.eu/sites/default/files/inline-files/eGovernment in EU June 2017 v4 00.pdf (дата обращения: 30.02.2020); Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions — The Role of eGovernment for Europe's Future [SEC (2003) 1038] // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex. europa. eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A52003DC0567 (дата обращения: 31.02.2020).

цифровизации не полностью соответствуют современным представлениям о роли и сути цифрового правительства. В этом случае даже фактическое выполнение всех поставленных задач и достижение показателей в действительности не могут служить доказательством реальной цифровой трансформации и работающего электронного правительства.

Рейтинг стран по развитию электронного правительства ООН2 в 2018 году определил Россию на 32 место среди стран мира. По сравнению с 2016 годом РФ поднялась на 3 позиции и вошла в группу наиболее развитых стран по данному показателю. В то же время в ряде других рейтингов, оценивающих экономические, общественно-политические показатели, показатели качества государственного управления, Россия не показывает таких же успехов.

Целью данного исследования явился анализ системы показателей, которые российское правительство использует в реформах в сфере цифрового правительства, и сравнение данной системы с международными показателями. Основной вопрос здесь — можно ли с помощью имеющихся показателей в действительности оценить трансформацию государственного управления в цифровое в соответствии с признанным научно-теоретическим смыслом этого понятия. Для достижения этой цели автором поставлены задачи: проанализировать научно-теоретические подходы к определению цифрового государственного управления и его основные характеристики; рассмотреть системы оценки развития электронного/цифрового правительства, используемые странами и международными организациями; рассмотреть экспертные рекомендации в сфере оценки развития цифрового правительства и особенности постановки целевых показателей в данной сфере; сравнить полученные данные с российской практикой оценки результатов цифровой трансформации.

В исследовании используются цели и показатели формирования цифрового правительства в Российской Федерации, установленные принятыми нормативными актами, и проводится их сравнительный анализ с иными системами оценки развития электронного правительства (национальными и международными), а также признанными целями цифровой трансформации.

2 The United Nations E-Govemment Survey 2018: Gearing E-Govemment to Support Transformation towards sustainable and resilient societies // UN [Электронный ресурс]. URL: https://www.unescap.org/resources/e-government-survey-2018-gearing-e-government-support-transformation-towards-sustainable (дата обращения:

16.02.2020).

Электронное и цифровое правительство: особенности трансформации государственного управления

Формирование информационного общества привело к возникновению целого ряда определений нового состояния правительства в этом обществе, среди которых: электронное правительство, электронное управление, цифровое правительство, онлайн -правительство и т.д. Не существует общепринятого определения электронного правительства. Минс и Шнейдер определяют его как «отношения между органами власти, их клиентами (бизнесом, другими органами власти, гражданами) и их поставщиками (те же) с использованием электронных средств» [Means, Schneider 2000, 15].

Всемирный банк определяет электронное правительство как использование государственными учреждениями информационных технологий, которые имеют возможность трансформировать отношения с гражданами, бизнесом и другими органами власти3. ИКТ-компания Gartner определяет электронное правительство как тип управления, который создан для использования преимуществ цифровых данных в оптимизации, трансформации и предоставлении государственных услуг4. Обобщая лучшую мировую практику, можно подчеркнуть следующую общую особенность всех подходов к определению: «электронное правительство и ИКТ служат инструментом достижения таких общенациональных целей, как более качественное управление (и, как следствие, общественное благополучие), благодаря более эффективному оказанию государственных услуг, реализации государственных функций и осуществлению коммуникаций» [Bershadskaya et al. 2012, 80].

Важно подчеркнуть, что понятия электронного правительства и цифрового правительства не тождественны. К примеру, ОЭСР5 различает электронное правительство как использование правительством ИКТ (в особенности сети Интернет) в качестве инструмента достижения более качественного управления и цифровое правительство как использование цифровых технологий в качестве составной части правительственной стратегии модернизации в целях создания общественного блага.

3 Issues Note: E-Government and The World Bank. 2001 // World Bank [Электронный ресурс]. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/527061468769894044/pdf/266390WP0E1Gov1gentina1Final1 Report.pdf (дата обращения: 29.02.2020).

4 Traditional ROI Measures Will Fail in Government. Gartner Research. 2003 // Gartner [Электронный ресурс]. URL: http://www.gartner.com/resources/116100/116131/traditional roi.pdf (дата обращения: 20.03.2020).

5 Recommendation of the Council on Digital Government Strategies // OECD [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd.org/gov/digital-government/Recommendation-digital-government-strategies.pdf (дата обращения: 29.02.2020).

Цифровое правительство опирается на свою экосистему, включающую правительственные организации, неправительственные организации, бизнес, граждан и их объединения, которые поддерживают формирование данных, услуг и материалов и доступ к ним через взаимодействие с правительством. Как мы можем видеть, цифровая трансформация способствует гражданскому участию и изменяет взаимоотношения общества и правительства. Цифровая среда создает возможности для сотрудничества, которое позволяет стейкхолдерам не только получать услуги, но активно проектировать и изменять их, формировать политические приоритеты и участвовать в принятии решений. Как следствие, страны, которые не трансформируют свою административную систему настолько глубоко, не могут рассчитывать на формирование настоящего цифрового правительства с его преимуществами и обновленной философией отношений власти и общества. Современное публичное управление отходит от прогнозирования потребностей общества и бизнеса (так называемый citizen-centric approach) к подходу, при котором граждане и бизнес определяют свои потребности самостоятельно и достигают их в постоянном взаимодействии с правительством (citizen-driven approach)6.

Основные характеристики цифрового правительства следующие7:

- управление, диктуемое потребностями потребителей услуг;

- проактивность в политике и принятии решений;

- государственная политика, основанная на данных;

- принцип «цифровые по умолчанию» для государственных услуг;

- правительство как платформа (подход означает формирование единой инфраструктуры государственных сервисов с общими системами платежей, базами данных и т.д.).

Тем не менее исследователи [Petrov et al. 2016] указывают, что во многих странах, даже среди лидеров развития электронного правительства, потенциал трансформации и полноценной цифровизации остается нереализованным. Проблема состоит в том, что органы власти не борются за клиента с частными компаниями, административные издержки влияют на них значительно меньше, чем издержки в бизнесе, соответственно, неэффективное применение ИКТ не ведет их к банкротству. В связи с этим цифровизация не видится им критически важной, и ее роль не кажется

6 Recommendation of the Council on Digital Government Strategies // OECD [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd.org/gov/digital-government/Recommendation-digital-government-strategies.pdf (дата

обращения: 29.02.2020).

7 Там же.

очевидной. Это может проявляться в сопротивлении чиновников изменениям, а также в менее продуманных решениях по внедрению ИКТ [Цифровая трансформация государственного управления: мифы и реальность 2019]. Другими словами, одной из важнейших проблем формирования цифрового правительства является фокус исключительно на технических решениях без изменения мышления администрации, внутренних процессов и регулирующих норм.

Выбор способа создания электронного правительства (долгосрочные комплексные планы/выбор отдельных ключевых сфер для изменений и др.) зависит от большого количества внешних факторов. Среди них: размер самой системы органов государственного управления, характеристики населения (доходы, готовность к восприятию ИКТ), форма правления, технологическая инфраструктура, политический климат и т.д. [СаБ1е1поуо, Боггепйпо 2017].

М. Жеребцов [Zherebtsov 2019] описывает различные подходы к цифровой трансформации. Во-первых, он выделяет структурный подход с акцентом на инфраструктурный компонент электронного правительства, со статичными многолетними планами внедрения. Второй подход — динамический, базируется на гибких и итеративных планах, включает реформирование административных процессов, развитие гражданского участия и т.д. При реализации этого подхода можно предсказать появление онлайн-платформы, с помощью которой граждане и бизнес могут вносить свои идеи и предлагать инициативы правительству. Другие исследователи ^ап 2011] описывают схожую классификацию стратегий реформ с позиций сближения электронного правительства и электронного управления: статичная стратегия с опорой на предложение, динамическая стратегия, ориентированная на спрос, и стратегия интерактивной интеграции. М. Жеребцов [Zherebtsov 2019] также проводит критическую оценку факторов, осложняющих реализацию цифровых реформ в России. Он подчеркивает, что в России сложился парадокс, когда одно из наиболее развитых ИКТ-решений не способно создать существенного роста в качестве и эффективности.

Опыт реформ в области цифровизации государственного управления в России

Реформы в области электронного правительства начались в России в 2002 году с запуска федеральной программы «Электронная Россия (2002-2010)». Главной целью этой программы было заявлено «создание условий для развития демократии и экономики, совершенствования государственного управления и местного самоуправления с помощью внедрения и массового распространения ИКТ, а также права

251

свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию»8. Однако программа не привела к достижению установленных целевых показателей, несмотря на значительные вложения. Исследователи подчеркивают, что программа не вызвала также позитивных изменений в социально-экономическом развитии, которые относились к ожидаемым эффектам ее реализации [Petrov et я1. 2016; Zherebtsov 2019]. Правительство фокусировалось на инфраструктурной, технической стороне электронного правительства, ожидая, что трансформация технологий приведет к преобразованию всего государственного аппарата, включая его социальные характеристики и процессы [Zherebtsov 2019].

В 2010 году цифровая трансформация была перезапущена постановлением правительства «О государственной программе РФ "Информационное общество (2011— 2020)"» (продлена в 2019 до 2024 года)9.

В 2014-2019 гг. программа постоянно претерпевала изменения, вызванные принятием ряда президентских указов (например, № 601 от 2012 года «Об основных направлениях совершенствования государственного управления»), а также Стратегии развития информационного общества (2017-2030). Заметно поменялись в том числе цели и ожидаемые результаты, например цель сокращения цифрового неравенства между регионами исчезала и появлялась несколько раз, и в последней редакции документа она отсутствует. Действующая редакция программы принята в 2019 году и включает несколько подпрограмм, в том числе подпрограмму 4 — «Информационное государство».

Подпрограмма «Информационное государство» также подверглась значительным изменениям в процессе реализации. В редакции 2019 года подпрограмма устанавливает следующие цели: обеспечение исполнения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемых в электронной форме, в том числе предоставление гражданам и организациям государственных, муниципальных и социально значимых услуг (реализации функций), а также повышение эффективности государственного управления, взаимодействия органов государственной (муниципальной) власти, граждан и бизнеса на основе использования информационно-телекоммуникационных технологий.

8 ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)» // Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://digital.gov.ru/ru/activity/programs/6/ (дата обращения: 30.02.2020).

9 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» (в ред. Постановления Правительства России от 29 марта 2019 г. N 356-24) // Правительство России [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/rugovclassifier/825/events/ (дата обращения: 30.02.2020).

Для достижения данной цели подпрограмма устанавливает 29 целевых индикаторов и показателей, среди которых: интегральный показатель качества эксплуатации инфраструктуры электронного правительства; индекс посещаемости официальных сайтов; уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг; повышение производительности, доступности и непрерывности работы системы межведомственного электронного документооборота; доля взаимодействий граждан и коммерческих организаций с органами власти и бюджетными учреждениями, осуществляемых в цифровом виде; доля приоритетных государственных услуг и сервисов, соответствующих целевой модели цифровой трансформации и т.д.

В 2018 году параллельно реализации государственной программы «Информационное общество» была принята национальная программа (национальный проект) «Цифровая экономика в РФ». В составе программы шесть федеральных проектов, один из которых — «Цифровое государственное управление» (действует с 01.11.2018 по 31.12.2024)10.

Паспорт данного федерального проекта устанавливает две основные цели:

1) внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения и субъектов малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей (цель характеризуется 5 показателями);

2) разработка и внедрение национального механизма осуществления согласованной политики государств-членов Евразийского экономического союза (характеризуется одним показателем).

Необходимо отметить, что некоторые показатели, использующиеся в программе «Цифровая экономика в РФ», совпадают или ранее включались в целевые показатели подпрограммы «Информационное государство».

10 Паспорт национального проекта «Национальная программа "Цифровая экономика Российской Федерации"» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 N 7) // Правительство России [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/rugovclassifier/614/events/ (дата обращения: 30.02.2020).

За время реализации программы «Информационное общество» Россия продвинулась с 59 позиции в индексе развития электронного правительства ООН (EGDI) в 2011 на 32 позицию в 201811. Были выстроены основные элементы инфраструктуры электронного правительства, в том числе созданы объединенный портал государственных услуг, интегрированная система межведомственного информационного взаимодействия, система электронной идентификации и т.д. Таким образом, государство концентрировало свои усилия в основном на межведомственном взаимодействии и инфраструктуре. Выстраивание взаимодействия с бизнесом в целом началось в 2017 году, в то время как развитие отношений «государство-гражданин» продолжалось с 2011. В январе 2017 года число зарегистрированных пользователей портала государственных услуг достигло 40 млн человек, а к концу 2017 года составило 65 млн12.

Согласно Международному отчету о развитии информационных технологий (Global Information Technology Report 2016)13, по индексу сетевой готовности (Networked Readiness Index, NRI), оценивающему возможности стран задействовать ИКТ для развития конкурентоспособности и общественного благополучия, в 2016 году Россия занимала 41 место в рейтинге стран с заметными различиями в отдельных показателях. Страна находится в первой трети стран по индексу цифровой готовности, использования ИКТ и воздействия ИКТ, но продолжает отставать из-за ухудшения регуляторной среды и инфраструктуры, которые не соответствуют запросам, а также из-за низких позиций по показателю цифровизации бизнеса.

Как было указано выше, развитое электронное/цифровое правительство связано с ростом открытости правительства. Индекс открытости правительства (WJP Open Government Index 2015)14 демонстрирует слабые позиции России в вопросе открытости государства по показателям публикации нормативных актов и правительственных

11 The United Nations E-Government Survey 2018: Gearing E-Government to Support Transformation towards sustainable and resilient societies // UN [Электронный ресурс]. URL: https://www.unescap.org/resources/e-government-survey-2018-gearing-e-government-support-transformation-towards-sustainable

12 Годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» за 2018 год // Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://digital.gov.ru/ru/documents/6490/ (дата обращения: 30.02.2020).

13 World Economic Forum. The Global Information Technology Report 2016 // World Economic Forum [Электронный ресурс]. URL: https://www.weforum.org/reports/the-global-information-technology-report-2016 (дата обращения: 30.02.2020).

14 WJP Open Government Index // The World Justice Project [Электронный ресурс]. URL: http://data.worldiusticeproiect.org/opengov/# (дата обращения: 29.02.2020).

данных, реализации права на информацию, гражданского участия и механизмов рассмотрения жалоб. В 2015 году Россия занимала 69 место в данном рейтинге из 102 стран, и это место ниже, чем у стран со сходными местами в рейтингах N^1 и БОБ! Можно предположить, что реформы пока не позволяют говорить о формировании цифрового правительства в полном смысле этого слова.

Исследователи указывают на следующие базовые проблемы развития электронного правительства в России [Цифровая трансформация государственного управления: мифы и реальность 2019; Ре1гоу е! а1. 2016]:

- не существует общей стратегии реформ, принятой на всех трех уровнях власти, регионы развивают свои платформы. Даже межведомственное взаимодействие в рамках одного уровня не достигло реальной интеграции;

- нет прямой связи между цифровыми реформами и изменениями самой системы управления, нет приоритетов открытости, участия и даже качества;

- большая разница в развитии ИКТ между разными регионами, между сельской местностью и городами, большими и малыми городами и т.д. ;

- значительная разница в достигнутом этапе развития электронного правительства между различными видами услуг и органами власти. В среднем электронное правительство остается на первой, информационной стадии, ряд услуг находится на этапе взаимодействия;

- не существует эффективной системы мониторинга и оценки развития электронного правительства;

- большие различия в данных (в вопросах формата, качества, доступности и т.д.), что затрудняет межведомственное взаимодействие;

- пробелы в правовом регулировании электронного правительства.

Системы оценки цифровой трансформации государственного управления

По мнению автора, важной частью успешной цифровой трансформации является проработанная стратегия реформ, включающая показатели достижения целей и оценки процесса развития.

Не существует общепризнанной унифицированной модели оценки развития электронного правительства. Важно понимать, что ранее применявшиеся модели оценки не всегда применимы в современных условиях, поскольку сама идея цифрового

правительства претерпевала изменения. Основная задача — это формирование системы оценки, включающей показатели, отражающие современные идеи и цели цифровой трансформации.

Существует широкий перечень подходов к оценке. Ряд стран не устанавливает множества конкретных количественных целей. Например, Цифровая стратегия США включает только цели последовательных этапов реформы. Цифровая стратегия Великобритании предусматривает ежегодную экономию 1,8 млрд фунтов стерлингов в качестве основного показателя. Дополнительно она включает цель преобразовать 25 наиболее популярных государственных услуг в «цифровые по умолчанию»15. Ряд стран оценивает цифровое развитие в части доступности и охвата ИКТ (например, Австралия), другие — по достигнутому уровню развития электронного правительства (информационный этап/этап взаимодействия/этап двустороннего

взаимодействия/трансакционный этап), так происходит в Евросоюзе. Последняя система может дополняться указанием максимального достижимого этапа для каждой из услуг и оценкой доли услуг, предоставляемых на максимально возможном уровне (Нидерланды) [Константинов 2012].

Важный фактор успешной реформы — объективность применяемой системы оценки и закрепление возможностей независимого оценивания. Частично эту проблему могут решить частные и интегральные показатели, разрабатываемые международными организациями. Наиболее широко используемый и всесторонний инструмент в этой сфере — это Индекс развития электронного правительства ООН (EGDI). EDGI отражает мировые тренды и является инструментом принятия решений для «построения более эффективного управления, развития услуг и более равного вовлечения граждан в управление»16 Другие используемые системы оценки: SIBIS (Statistical Indicators Benchmarking the Information Society), показатели цифрового управления ОЭСР и т.д.

Важно отметить, что необходимо оценивать не только достижение программных целей, но также уровень принятия цифровой трансформации, вовлечения и адаптации граждан, а также степень изменения внутренних управленческих процессов [Цифровая трансформация государственного управления: мифы и реальность 2019; Petrov et al. 2016].

15 UK Digital Strategy // Gov.uk [Электронный ресурс]. URL: https://www.gov.uk/government/publications/uk-digital-strategy/ (дата обращения: 30.11.2019); Digital Efficiency Report // Gov.uk [Электронный ресурс]. URL: https://www.gov.uk/government/publications/digital-efficiency-report/digital-efficiency-report (дата обращения: 30.11.2019).

16 Framework for a set of E-Government Core Indicators. 2011 // UNECA [Электронный ресурс]. URL: https://www.uneca.org/publications/framework-set-e-government-core-indicators (дата обращения: 15.02.2020).

С учетом этого экспертами рекомендован следующий перечень ключевых индикаторов для программ цифровой трансформации [Petrov et я1. 2016]:

- время достижения результата — насколько быстро удовлетворяется новый спрос за счет новых цифровых сервисов;

- степень принятия цифровых каналов населением и бизнесом для осуществления взаимодействия с правительством;

- степень, до которой переход на цифровой канал позволяет закрыть альтернативные традиционные каналы предоставления услуг;

- степень уменьшения числа людей, нуждающихся в помощи для осуществления взаимодействия с правительством в режиме онлайн, а также степень перехода к цифровой самостоятельности людей, которые ранее нуждались в помощи;

- финансовая экономия для правительства;

- экономия времени для граждан и бизнеса;

- пользовательские рейтинги уровня государственных цифровых услуг относительно цифровых услуг частного сектора;

- точность транзакций;

- эффективность реализации политики;

- снижение количества случаев мошенничества, ошибок и коррупции;

- доля обращений, обработанных полностью автоматически и немедленно;

- доля ресурсов государственного органа, которые можно использовать для выполнения проактивных, а не рутинных процедур;

- доля взаимодействий, которые являются цифровыми от начала до конца.

Ключевые целевые показатели программы «Информационное общество» (по всем подпрограммам в редакции 2019 года) в целом не содержат показателей, напрямую корреспондирующих с цифровизацией правительства. Тем не менее некоторые ожидаемые результаты программы отражают идеи электронного правительства. В частности, по результатам реализации программы ожидается осуществление взаимодействия государства, граждан и бизнеса преимущественно на основе применения информационно-телекоммуникационных технологий, обеспечение роста производительности труда и сокращение трансакционных издержек в экономике за счет стандартизации процессов, среды взаимодействия и внедрения информационно-телекоммуникационных технологий, обеспечение осуществления большинства юридически значимых действий в электронном виде и др.

Программа «Информационное общество» включает в себя подпрограмму «Информационное государство». Ключевые индикаторы этой подпрограммы значительно изменились по сравнению с ее первой редакцией. В 2010 году, на момент принятия, подпрограмма включала три индикатора: доля государственных услуг федерального уровня с возможностью их получения в электронной форме; доля государственных услуг регионального уровня с возможностью их получения в электронной форме; доля электронного документооборота между органами власти. В редакции 2018 года подпрограмма содержала 16 показателей, которые существенно отличались от изначальных. В последней редакции обращает на себя внимание значительный рост количества целевых показателей (с 16 в предпоследней редакции до 29 в последней).

Последняя редакция включает множество показателей, описывающих очень конкретные, локальные результаты, например количество выданных удостоверений личности моряка с биометрическими данными или степень готовности объектов университетского кампуса «Санкт-Петербургского НИУ ИТМО». Анализ показал достаточно фрагментарный характер индикаторов, отсутствие их комплексной связности. Предположительно, некоторые из индикаторов могли быть включены в программу из-за введения в действие других нормативно-правовых актов или финансовых планов, но в итоге они не привносят никакой дополнительной обоснованности в оценку развития цифрового правительства.

Представляется возможным и обоснованным рассматривать совместно показатели подпрограммы «Информационное государство» и федерального проекта «Цифровое государственное управление», поскольку они представляют собой направления государственной политики в сфере цифровизации государственного управления.

Проведенный анализ показателей показал, что, во-первых, целевые показатели цифровизации государственного управления часто меняются (в частности, это касается программы «Информационное общество»). Меняются также цели и ожидаемые результаты программы. Это приводит к тому, что соответствие используемых показателей целям программы в процессе реализации программы сильно менялось. Аналогично и возможность опоры на целевые показатели как гарантии достижения ожидаемых результатов различалась на разных этапах реализации программы.

Во-вторых, выявлена большая доля индикаторов, оценивающих состояние инфраструктуры электронного правительства и охват их использованием. Это подтверждает, что проблема, существовавшая во время внедрения программы «Электронная Россия», все еще существует. Правительство демонстрирует технократический, инфраструктурный подход к цифровизации.

Индикаторы подпрограммы «Информационное государство» в основном оценивают охват ИКТ (этому посвящены 11 индикаторов из 29), а также качество использования инфраструктуры электронного правительства (7 индикаторов). Индикаторы проекта «Цифровое государственное управление» также в основном оценивают охват ИКТ (3 индикатора из 6).

В перечне есть только один индикатор, косвенно подразумевающий оценку качества услуг (степень удовлетворенности граждан качеством государственных услуг), однако ни одного, подразумевающего прямую оценку.

В целом можно отметить, что индикаторы в обеих программах достаточно полно соответствуют установленным целям, однако ожидаемые результаты выглядят мало связанными с показателями и индикаторами.

Единственный индикатор, который можно отнести к цели изменения внутренних административных процессов, — доля приоритетных государственных услуг и сервисов, соответствующих целевой модели цифровой трансформации (предоставление без необходимости личного посещения государственных органов и иных организаций, с применением реестровой модели, онлайн (в автоматическом режиме), проактивно). Нужно сказать, что его нельзя считать комплексным показателем перестройки административных процессов. В связи с этим этот показатель не может указывать на переход к модели «цифровые по умолчанию».

Далее рассмотрим международные модели оценки развития электронного правительства с целью проведения сравнительного анализа используемых показателей. Это дополнительно важно, поскольку программа «Информационное общество» использует место России в международных рейтингах развития ИКТ в качестве одного из целевых показателей.

Самый широко используемый индекс — это индекс развития электронного правительства (E-Government Development Index, EGDI). EGDI — это сводный показатель трех «измерений» электронного правительства, выражаемых субиндексами:

- предоставление услуг онлайн (online service index, OSI);

- телекоммуникационная связанность, охват ИКТ (telecommunication index,

TII);

- человеческий капитал, возможности населения освоить ИКТ (human capital index, HCI).

EGDI оценивает не только электронные услуги сами по себе, но и учитывает, как страна использует ИКТ, насколько включено население. Результаты позволяют оценить способность страны быть частью информационного общества, без которого реформы в сфере электронного правительства бесполезны.

OSI оценивает цифровое присутствие правительства и его готовность предоставлять услуги и взаимодействовать с гражданами/бизнесом в цифровой форме. Этот субиндекс оценивает четыре стадии онлайн-доступности правительства (информационная, стадия взаимодействия, стадия двустороннего взаимодействия, трансакционная стадия).

TII оценивает существующую инфраструктуру, которая необходима гражданам для участия в работе электронного правительства. Этот субиндекс включает число пользователей Интернета, число пользователей мобильной связи, число абонентов проводного Интернета и число пользователей стационарной широкополосной связи.

HCI оценивает способность граждан использовать сервисы электронного правительства, оцениваются уровень грамотности и общий коэффициент охвата начальным, средним и высшим образованием.

Другой международный индекс — индекс сетевой готовности (Networked readiness index, NRI), формируемый Всемирным экономическим форумом, также представляет собой широко используемый инструмент оценки того, насколько страна обладает необходимыми драйверами для раскрытия потенциала ИКТ и действительно ли цифровизация влияет на экономику и общество в стране. NRI объединяет данные 53 индикаторов, которые объединены в 4 подгруппы-индекса:

A. Индекс среды оценивает, до какой степени национальные рыночные условия и нормативная база поддерживают предпринимательство, инновации и развитие ИКТ. Индекс включает политическую и регуляторную среду (9 индикаторов), предпринимательскую и инновационную среду (9 индикаторов).

B. Индекс готовности оценивает, до какой степени страна обеспечена инфраструктурой и другими факторами внедрения ИКТ. Индекс включает оценку инфраструктуры (4 индикатора), доступности (3 индикатора), навыков (4 индикатора).

C. Индекс использования оценивает уровень принятия ИКТ ключевыми стейкхолдерами: правительством, бизнесом, гражданами. Индекс включает оценку индивидуального использования (7 индикаторов), использования бизнесом (6 индикаторов), использования правительством (3 индикатора).

Б. Индекс воздействия оценивает социально -экономический эффект, получаемый от применения ИКТ, включает воздействие на экономику (4 индикатора), социальное воздействие (4 индикатора).

Очевидно, что международные системы оценки базируются на комплексном подходе. Они не только оценивают саму цифровизацию правительства, но и позволяют оценить факторы, которые могут повлиять на этот процесс и его последствия.

Российское правительство установило место в международных рейтингах в качестве ключевого индикатора программы «Информационное общество». Тем не менее оно не использует сами системы показателей этих рейтингов для оценки хода реформ. Сравнительный анализ главных областей оценки цифрового развития из рассмотренных выше научных исследований, индексов развития электронного правительства и сетевой готовности, а также систем показателей российских программ «Информационное государство» и «Цифровое государственное управление» приведен в Таблице 1. Можно видеть, что перечень показателей, используемых в российских программах, не в полной мере отвечает требованиям современной научной концепции цифрового правительства. Система показателей в основном отражает внедрение ИКТ в деятельность органов власти и не оценивает результатов этого процесса, происходящих во внешней среде.

Таблица 1. Основные области оценки развития электронного правительства, индикаторы международных систем оценки и индикаторы в РФ17

Область оценки ЕОБ1 индекс развития электронного правительства КМ индекс сетевой готовности РФ подпрограмма «Информационное государство» РФ федеральный проект «Цифровое государственное управление»

Оценка этапа

зрелости электронного + Не оценивается Не оценивается Не оценивается

правительства

Оценка охвата + + + +

Оценка готовности

и принятия Частично + Частично Частично

обществом

Оценка инфраструктуры + + + +

Оценка среды функционирования Не оценивается + Не оценивается Не оценивается

Оценка изменений

внутриправи-тельственных Не оценивается Частично + +

процессов

Оценка воздействия Не оценивается + Не оценивается Не оценивается

Для целей дальнейшего анализа автор сопоставил перечень показателей,

используемых в подпрограмме «Информационное государство» и федеральном проекте «Цифровое государственное управление», с ключевыми индикаторами, рекомендуемыми экспертами для оценки современного цифрового государственного управления (см. выше). Автор попытался подобрать индикаторы подпрограммы, корреспондирующие с рекомендованными экспертами. Результат сопоставления представлен в Таблице 2.

Таблица 2. Сопоставление показателей подпрограммы «Информационное государство» и федерального проекта «Цифровое государственное управление» с ключевыми индикаторами оценки, рекомендованными экспертами18

Рекомендуемые индикаторы Подпрограмма «Информационное государство» Федеральный проект «Цифровое государственное управление»

Время достижения результата Не оценивается Не оценивается

Степень принятия цифровых каналов населением и бизнесом для осуществления взаимодействия с правительством Доля взаимодействий граждан и коммерческих организаций с государственными

17 Составлено автором.

18 Составлено автором.

Степень, до которой переход на цифровой канал позволяет закрыть альтернативные традиционные каналы предоставления услуг Не оценивается Не оценивается

Степень уменьшения числа людей, нуждающихся в помощи для осуществления взаимодействия правительством в режиме онлайн, а также степень перехода к цифровой самостоятельности людей, которые ранее нуждались в помощи Не оценивается Не оценивается

Финансовая экономия для правительства, экономия времени для граждан и бизнеса Не оценивается Не оценивается

Пользовательские рейтинги уровня государственных цифровых услуг относительно цифровых услуг частного сектора Уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг (частичное соответствие) Не оценивается

Точность транзакций Повышение производительности, доступности и непрерывности работы системы межведомственного электронного документооборота

Эффективность реализации политики Не оценивается Не оценивается

Снижение количества случаев мошенничества, ошибок и коррупции Повышение производительности, доступности и непрерывности работы системы межведомственного электронного документооборота

Доля обращений, обработанных полностью автоматически и немедленно Доля приоритетных государственных услуг и сервисов, соответствующих целевой модели цифровой трансформации (предоставление без необходимости личного посещения, с применением реестровой модели, онлайн, Доля приоритетных государственных услуг и сервисов, соответствующих целевой модели цифровой трансформации (предоставление без необходимости личного посещения, с применением реестровой модели, онлайн,

проактивно)

Доля ресурсов государственного органа, которые можно использовать для выполнения проактивных, а не рутинных процедур Не оценивается Не оценивается

Доля взаимодействий, которые являются цифровыми от начала до конца Доля приоритетных государственных услуг и сервисов, соответствующих целевой модели цифровой трансформации

Из данных таблицы видно, что показатели программ не охватывают

значительное количество рекомендуемых экспертами областей оценки. При этом важно подчеркнуть, что среди целей и ожидаемых результатов указаны как раз таки результаты в перечисленных экспертами областях. Например, как цель подпрограммы «Информационное государство» указано повышение эффективности государственного управления, взаимодействия органов государственной (муниципальной) власти, граждан и бизнеса на основе использования ИКТ, но нет ни одного индикатора, оценивающего эту эффективность. Среди ожидаемых результатов указывается сокращение трансакционных издержек в экономике за счет стандартизации процессов, среды взаимодействия и внедрения информационных технологий в сфере взаимодействия с государством, однако сами издержки не оцениваются целевыми показателями. Складывается парадоксальная ситуация, когда все целевые показатели могут успешно реализовываться, а ожидаемые результаты программы не появятся.

Индикаторы, оценивающие целевые последствия развития электронного правительства, такие как открытость, более эффективное функционирование, снижение издержек и коррупции, отсутствуют. При этом отчеты Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций тем не менее показывают, что цифровая реформа в России успешна (индикаторы достигают целевых значений). Отсюда мы можем заключить, что существует ряд серьезных проблем с самим перечнем индикаторов.

Индикаторы не отражают действительного смысла внедрения ИКТ — нет оценки сокращения времени и издержек на выполнение управленческих действий, не оценивается снижение количества ошибок или коррупции и т.п. Это может создать

ситуацию, когда все индикаторы успешно доведены до целевых значений, но в реальности действующего цифрового правительства, в подлинном смысле этого слова, нет.

Большинство индикаторов оценивают развитие инфраструктуры электронного правительства и охват ИКТ. Это можно считать подтверждением выводов исследователей ^ЬегеЫвоу 2019] о том, что российское правительство по-прежнему использует структурный подход к реформе. Реформирование рассматривается как статическая замена старой административной инфраструктуры без перестройки процессов. Оценка изменение в административных процессах осуществляется индикаторами, которые лишь частично соответствуют современным представлениям о цифровом правительстве. В большей степени им соответствует индикатор, связанный с изменением процессов, «Доля приоритетных государственных услуг и сервисов, соответствующих целевой модели цифровой трансформации (предоставление без необходимости личного посещения государственных органов и иных организаций, с применением реестровой модели, онлайн (в автоматическом режиме), проактивно)» (он используется в обеих программах). Показатель «Повышение производительности, доступности и непрерывности работы системы межведомственного электронного документооборота» из подпрограммы «Информационное государство» в гораздо меньшей степени характеризует реальный переход административных процессов к современной цифровой модели, так как в большей степени характеризует качество инфраструктуры.

Существующая система индикаторов не включает прямой оценки качества услуг, только удовлетворенность граждан, которая сама по себе не является достаточным показателем качества услуги. При этом обеспечение высокого качества услуг включено в ожидаемые результаты программы «Информационное государство».

Сравнительный анализ российских и международных индикаторов показал, что, несмотря на установление места в международных рейтингах как одной из целевых ориентаций реформы, правительство не использует сами подходы к оценке, применяемые в этих рейтингах. Целый ряд областей оценки, отражающих концепцию цифрового правительства, отсутствует в российской системе показателей. Нет оценки ключевых сфер для современных концепций — среды формирования цифрового правительства и его влияния на общество, на отношения между обществом и государством. В России также не оценивается достигнутый уровень развития электронного правительства (четыре стадии с конкретными показателями достижения

стадий), то есть не применяется комплексная оценка достижений реформы. Можно сделать вывод, что существующий перечень показателей для оценки развития электронного правительства в России требует пересмотра и глубокой переработки. В противном случае даже успешное достижение всех запланированных показателей не поможет сформировать электронное правительство в реальности.

Заключение

Эксперты Всемирного Банка в аналитическом докладе с рекомендациями для России в сфере развития электронного правительства указывают, что страна имеет хорошие образцы использования ИКТ в государственном управлении, что подтверждается международными рейтингами. Однако внутренние административные процессы все еще работают «в ручном режиме», медленно и без использования всех преимуществ подхода, основанного на данных. Среди причин того, почему электронное правительство в России не демонстрирует всего потенциала позитивных изменений, эксперты называют межведомственную рассогласованность, пробелы в законодательстве, неспособность перестроить процессы. Россия де-факто создала электронное правительство того типа, который не приводит к целям роста благополучия, участия населения и открытости государственных структур. Ключевой причиной этого, подтвержденной анализом, является тот факт, что такой цели не было заявлено изначально. Вместо того, чтобы развивать электронное правительство как инструмент достижения более важных целей, реформы ставят целью само электронное правительство, его простое формирование, при том что успешная цифровая трансформация возможна, только когда реформа комплексная, включающая стратегические цели и ориентации, отражающиеся в системе оценки хода реформы.

Анализ показал, что система оценки развития электронного правительства не соответствует современным требованиям. Правительство использует индикаторы, которые присущи предыдущим этапам развития электронного правительства, они не отражают концептуальных целей цифровизации, таких как лучшее качество управления, участие и открытость. Нет индикаторов, корреспондирующих с этими целями. Кроме того, индикаторы не согласуются с индикаторами, рекомендованными экспертами для оценки цифровой трансформации.

Большинство индикаторов оценивают только развитие инфраструктуры электронного правительства и охват ИКТ. Используется всего один индикатор, частично оценивающий перестройку административных процессов.

Даже в части инфраструктурных изменений недостаточно индикаторов, отражающих внедрение современных технических принципов цифровизации («digital by design», data-based approach вместо processes-based approach и т.п.). Причем эти индикаторы могут свидетельствовать о внедрении современных принципов лишь косвенно.

Основной вопросы исследования состоял в том, отражают ли индикаторы, установленные российской программой реформирования, процесс цифровой трансформации государственного управления. Анализ показал, что российская система показателей не соответствует требованиям и даже достижение нужных значений по всем показателям не поможет внедрить электронное правительство в подлинном современном смысле этого слова. Это подтверждает заключения О.В. Афанасьевой [Афанасьева 2013] и М. Жеребцова [Zherebtsov 2019], что для российского правительства цифровизация представляет собой исключительно модернизацию технологической инфраструктуры и внутри- и межведомственного документооборота, а не перестроение отношений государства и граждан/бизнеса. Государственные программы предлагают целый ряд серьезных изменений во взаимодействии общества и государства и содержат важные ожидаемые результаты, но, судя по системе показателей их реализации, программы не могут решить проблемы неэффективности управления и непрозрачности. Программы не содержат никаких конкретных показателей, оценивающих изменения в эффективности, в участии граждан, изменения по издержкам управления, по ускорению процессов, по качеству услуг, по противодействию коррупции, по сокращению цифрового неравенства и т.д., то есть по всему тому, что должно являться ключевыми положительными последствиями внедрения цифрового правительства.

Основным направлением будущих исследований автора станет сравнительный анализ систем показателей оценки цифровизации государственного управления в других странах с целью выработки рекомендаций для российских программ реформирования.

Список литературы:

Афанасьева О.В. «Электронное государство» в развитых странах: опыт институциональной трансформации // Мировая экономика и международные отношения. 2013. № 11. С. 44-52.

Константинов А.И. Методы оценки программ реализации электронного

правительства // Российское предпринимательство. 2012. № 17. С. 11-16.

Павлютенкова М.Ю. Электронное правительство vs цифровое правительство в

контексте цифровой трансформации // Мониторинг общественного мнения:

267

Экономические и социальные перемены. 2019. № 5(153). С. 120-135. DOI: https://doi.Org/10.14515/monitoring.2019.5.07.

Цифровая трансформация государственного управления: мифы и реальность / под общ. ред. Н.Е. Дмитриевой. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2019. Bershadskaya L., Chugunov A., Trutnev D. E-Government in Russia. Is or Seems? // Proceedings of the 6th International Conference on Theory and Practice of Electronic Governance (ICEGOV '12). New York: ACM Press, 2012. P. 79-82. DOI: 10.1145/2463728.2463747.

Castelnovo W., Sorrentino M The Digital Government Imperative: A Context Aware Perspective // Public Management Review. 2017. No. 4(April). P. 709-725. DOI: 10.1080/14719037.2017.1305693.

Means G., Schneider D. Metacapitalism: The E-Business Revolution and the Design of 21st-century Companies and Markets. New Jersey: John Wiley & Sons Inc., 2000. Panagiotopoulos P., Klievink B., Cordella A. Public value creation in digital government // Government Information Quarterly. 2019. No. 36(4).

DOI: https://doi.org/10.1016/j.giq.2019.101421.

Petrov O., BunchukM.S., Andrew Ch., Hohlov Yu. Digital government 2020: prospects for Russia. Washington, D.C.: World Bank Group, 2016. [Электронный ресурс]. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/562371467117654718/Digital-government-2020-prospects-for-Russia (дата обращения: 11.03.2020).

Qian H. Citizen-Centric E-Strategies Toward More Successful E-Governance // Journal of E-Governance. 2011. No. 34(3). P. 119-129.

Zherebtsov M. Taking Stock of Russian eGovernment // Europe-Asia Studies. 2019. No. 71(4). P. 579-607. DOI: 10.1080/09668136.2019.1590535.

Дата поступления: 21.02.2020

Ivanova M. V.

Assessment Systems for Government Digital Transformation: Comparative Analysis of Russian and International Practice

Marina V. Ivanova — PhD, Peter the Great Saint Petersburg Polytechnic University, Saint Petersburg, Russian Federation. E-mail: mvipochta@gmail.com ORCID ID: 0000-0003-1295-922X

Abstract

Russian Federation today is among the countries rated as "very-high performing" by e-government development. At the same time, other ratings do not show equivalent success of the country in other areas of governance, such as quality, transparency and effectiveness. Despite

the fact that digitalization of governance enhances accountability and transparency, helps to reduce costs and results in higher efficiency, there is experience of countries that have not reached these goals although the implementation of digital technologies was successful. By the author's opinion, a crucial part of this experience is poorly designed strategy of reforms, particularly, the case when the indicators of achieving the goals of digitalization do not conform closely to what is widely thought to be the modern digital government. This kind of indicators, in fact, cannot testify existence of a working e-government even if they are successfully reached. The aim of this research are to analyze the system of indicators that the Russian government set for the digital reform and to compare this system to international evaluation systems and theoretical background. The research question is whether the indicators that government set can really show the transformation to the digital government. Using analysis of e-government objectives and indicators stated in the adopted legislative acts and their relation with international digital and e-government common goals and the indicators the authors have tried to analyze the reasons why successful performance in e-government reforms in Russia did not lead to new quality of governance. The analysis showed that the system of evaluation of e-government does not meet the requirements and even the proper values of all the indicators will not help to implement real digitalization.

Keywords

Digital government, evaluation, e government, digital transformation, public administration reforms.

DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10058

References:

Afanasieva O.V. (2013) "Electronic State" in Developed Countries: Experience of Institutional Transformation. Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnyye otnosheniya. No. 11. P. 44-52. Konstantinov A.I. (2012) Methods of E-Government Programs Implementation Evaluation. Rossiyskoye predprinimatel'stvo. No. 17. P. 11-16.

Pavlyutenkova M.Yu. (2019) Electronic Government vs Digital Government in the Context of Digital Transformation. Monitoring obshchestvennogo mneniya: Ekonomicheskiye i sotsial'nyye peremeny. No. 5. P. 120—135.

DOI: https://doi.org/10.14515/monitoring.2019.5.07.

Dmitrieva N.E. (ed.) (2019) TSifrovaya transformatsiya gosudarstvennogo upravleniya: mify i real'nost' [Digital transformation of government: myths and reality]. Moscow: Izd. dom Vysshey shkoly ekonomiki.

Bershadskaya L., Chugunov A., Trutnev D. (2012) E-Government in Russia. Is or Seems? Proceedings of the 6th International Conference on Theory and Practice of Electronic Governance. New York: ACM Press. P. 79-82. DOI: 10.1145/2463728.2463747. Castelnovo W., Sorrentino M. (2017) The digital government imperative: a context aware perspective. Public Management Review. Vol. 4 (April). P. 709-725. DOI: 10.1080/14719037.2017.1305693.

Means G., Schneider D. (2000) Metacapitalism: The e-business revolution and the design of 21st-century companies and markets. New Jersey: John Wiley & Sons Inc.

Panagiotopoulos P., Klievink B., Cordelia A. (2019) Public value creation in digital government. Government Information Quarterly. Vol. 36 Is. 4. DOI: https://doi.org/10.10167i.giq.2019.101421.

Petrov O., BunchukM.S., Andrew Ch., Hohlov Yu. (2016) Digital government 2020: prospects for Russia. Washington, D.C.: World Bank Group. 2016. Available: http://documents.worldbank.org/curated/en/562371467117654718/Digital-government-2020-prospects-for-Russia (accessed: 11.03.2020).

Qian H. (2011) Citizen-Centric E-Strategies Toward More Successful E-Governance. Journal of E-Governance. Vol. 34. Is. 3. P. 119-129.

Zherebtsov M. (2019) Taking Stock of Russian eGovernment. Europe-Asia Studies. Vol. 71. Is. 4. P. 579-607. DOI: 10.1080/09668136.2019.1590535.

Received: 21.02.2020