Трансформация правового статуса коренных народов Дальнего Востока в ХХ веке

Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 30 (211).

История. Вып. 42. С. 36-40.

А. И. Гореликов

ТРАНСФОРМАЦИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА КОРЕННЫХ НАРОДОВ ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА В ХХ ВЕКЕ

В статье автор рассматривает становление и развитие правового статуса коренных народов Дальнего Востока под воздействием российской модернизации.

Ключевые слова: Дальний Восток, коренные народы, право, статус, закон, трансформация.

Последнее десятилетие ХХ в. пунктирно обозначило более широкий круг проблем вступления коренных народов в современное общество. Конституция Российской Федерации 1993 г., провозгласив новые приоритеты (признание прав и свобод человека высшей ценностью в государстве), впервые выделила в рамках многонационального народа России малочисленные этнические общности, права которых нуждаются в особой защите, а сами представители этих общностей в специальном правовом статусе1.

Однако до настоящего времени не определен правовой статус коренных малочисленных народов Дальнего Востока. Постсоветские реформы демонстрируют интенсивный поиск эффективной стратегии развития коренных народов в рыночной экономике. Так, концепция национально-правовой политики в отношении этих народов рассматривалась в 2001-2002 гг.: в Совете Федерации «Основные направления социально-экономической политики развития Севера России и их правовое обеспечение», проведены парламентские слушания Федерального закона «Об основах государственной политики РФ в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», конференция в Российской академии государственной службы при Президенте РФ на тему «Русский Север в системе геополитических интересов России». Это обстоятельство обусловливает актуальность теоретико-методологической и практической значимости исследования становления и развития правового статуса данных народов.

Актуальным представляется исследование менее всего разработанной проблемы трансформации регионального конституционноправового статуса коренных малочисленных народов. Оказавшись в численном меньшинстве, коренное население не имеет адекватных механизмов выражения и реализации

своих интересов при переходе на рыночную модель развития.

Проблема общего правового статуса в отечественной литературе исследована достаточно полно и всесторонне В. А. Кряжковым, где дано четкое и полное представление о достижениях в области законодательной и нормативно-правовой деятельности по защите прав малочисленных народов, раскрыты проблемы, которые еще требуют правового регулирования2.

Вместе с тем, в историко-юридической литературе отсутствует четкое определение понятия ‘региональный конституционноправовой статус’ коренных малочисленных народов, что в определенной мере не позволяет преодолеть сложившиеся отношения доминирования центра по отношению к малочисленным общностям Дальнего Востока.

Местные народы с вхождением территорий Дальнего Востока в состав России официально имели статус «инородцев», хотя в литературе их называли по-разному: «туземцы», «туземные народы», «аборигены» и т. д. Термин ‘инородцы’ широко использовался в административной практике царской России, впервые был закреплен в «Уставе об управлении инородцев» в 1822 г. Политико-правовое положение «туземного населения» имело несколько иной статус по сравнению с подданными метрополии, поскольку государство занимало по отношению к ним особую позицию невмешательства. После Октября 1917 г. термин ‘инородцы’ практически не использовался. В документах и научных трудах широко применялся термин ‘туземцы’.

В период Дальневосточной республики (ДВР) утвержденные правительством нормативные акты: «Основной Закон (Конституция) Дальневосточной республики»3, «Временное положение об управлении туземных племен, проживающихнатерриторииДальневосточной

республики»4 и «Закон о туземных племенах Дальневосточной республики»5, - предоставляли им права на свободное развитие и культурно-национальную автономию (КНА), одновременно взяв коренные малочисленные народы под защиту государства. Правовые документы, разработанные в ДВР для коренных малочисленных народов, отражая их правовой статус, предоставляли возможность ускоренного развития, безболезненного вовлечения в переустройство российского общества на новых демократических началах построения гражданского общества в рамках правового государства.

Правовой статус отражал такие положения, как проявляющаяся забота о сохранении базиса традиционного уклада, среды обитания аборигенных народов, совершенствование более эффективных форм хозяйствования.

Содержащееся в трех правовых актах ДВР соотношение правительственного права и права аборигенов признавало возможность установления диалога этнических обществ с властью, преодоления препятствий на пути жизненно важных перемен.

Организованный в 1924 г. при Президиуме ВЦИК Комитет содействия народностям северных окраин стал употреблять такие формулировки, как «туземные народности» и «племена северных окраин».

В специальном Постановлении от 25 октября 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР «Временное положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР» выделило группу «малых народов Севера» на основе нескольких признаков: малая численность; уникальный характер традиционных занятий - оленеводство, охота, рыболовство, морской зверобойный промысел; особенности жизни и быта, связанные с традиционным хозяйством (кочевой или полукочевой образ жизни, оседлость); низкий уровень социально-экономического развития6.

По мнению Ю. В. Корчагина, с точки зрения современного научного знания явно выступает несостоятельность и противоречивость конструкции, называемой «народы Севера», которая оказывается искусственным соединением весьма разнородных элементов и существование которой как научного понятия не является оправданным7.

В 1920-1930-е гг. слово ‘коренной’ по отношению к данной группе населения практически не применялось, только однажды в

Постановлении ВЦИК от 21 декабря 1931 г. использовалось выражение «коренные народности Севера» и «коренное население Дальнего Востока, Сахалина и Камчатки». В период с 1924 по 1934 г. увидели свет более 50 нормативных документов, содержащих около 20 терминов для обозначения коренных малочисленных народов. Наиболее распространенным стал термин ‘малые народности Севера’. В нем достаточно четко выделены основные характеристики данной группы населения: во-первых, небольшая численность (не народ, а народности); во-вторых, удаленность от центра (народности крайнего Севера, племена северных окраин). Следовательно, малочисленные народы есть небольшие по численности этносы, имеющие слабый демографический потенциал, не позволяющий им вырасти до многочисленных народов. К малочисленным народам было принято относить этносы, численность которых не превышает 50 тыс. человек.

Малочисленные народы относились к категории ‘народность’, которая определялась как тип этноса, занимающий промежуточное положение между племенем (или союзом племен) и нацией, относились к первобытнообщинному обществу, отличаясь нечеткостью языково-культурных граней, слабостью экономических связей. Все эти характеристики, содержащиеся в употребляемых терминах, в совокупности создавали ощущение определенной отсталости и незначительности народов Севера, что отражало отношение некоторой части общества и власти к этим народам.

В течение почти 20 лет (с 1937 по 1957 г.) в документах правительства вообще не упоминались народы Севера. Объектом заботы государства в этот период было все население Севера и его хозяйственная деятельность. Это могло быть вызвано тем, что национальный вопрос в СССР был решен, и на первый план вышла проблема промышленного освоения северных территорий.

Только в совместном Постановлении ЦК КПСС и Совмина СССР от 16 марта 1957 г. «О мерах по дальнейшему развитию экономики и культуры народностей Севера» объектом внимания государства вновь должны были стать «народности Севера»8.

Выражение «малые народности Севера» и «народности Севера» оставалось в употреблении до середины 1980-х гг. В постановлении ЦК КПСС и Совмина СССР от 7 февраля 1980 г. «О мерах по дальнейшему экономиче-

скому и социальному развитию районов проживания народностей Севера» было использовано новое понятие - ‘районы проживания народностей Севера’9.

Период конца 1980-х - начала 1990-х гг. характеризуется применением понятия ‘малочисленные народы’. Это в определенной степени явилось отражением изменения отношения к этим народам, вызванным процессами обновления общества в период перестройки. До 1993 г. понятие ‘коренные народы’ в официальных документах практически не встречается. Было заявлено, что ‘коренных народов’ в юридически строгом понимании этого термина на территории СССР нет. На парламентских слушаниях в ноябре 1994 г. «О ратификации Конвенции МОТ № 169» широко обсуждался вопрос о содержании термина ‘коренные народы’ и его использовании. По определению ст. 1-3 Конвенции МОТ № 169 основная суть данного термина отражена в формулировке - «это народы, проживающие на исконных территориях, принадлежащих им исторически с незапамятных времен, находящиеся в зависимом с политической точки зрения положении, не имеющие государственности на уровне субъекта международного права и, самое главное, само указывающие на их принадлежность к числу таковых»10. Понятие ‘коренные народы’ остается и сегодня достаточно сложным, поскольку трудно выделить критерии, по которым тот или иной народ можно однозначно отнести к этой группе населения.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ в ст. 69 использует термин ‘коренные малочисленные народы’. Однако это не единственное словосочетание, употребляемое в тексте Конституции РФ по отношению к данной группе населения. Так, в ст. 72 речь идет о «малочисленных этнических общностях». Ответить на вопрос, чем отличаются эти два понятия, совпадают ли по смыслу, сложно, поскольку толкований этих терминов Основной закон не содержит.

Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социальноэкономического развития Севера Российской Федерации», определяя термин ‘коренные малочисленные народы’, называет следующие критерии их выделения: они должны жить на территории традиционного проживания своих предков; сохранять самобытный уклад жизни; иметь численность не менее 50 тыс. чел.11; осознавать себя самостоятельными этниче-

скими общностями. Аналогичное по смыслу определение коренных малочисленных народов содержится в ст. 1. Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»12.

В связи с тем, что термин ‘коренные малочисленные народы Севера’ получил достаточно широкое распространение в научной литературе, отказ от него представляется нецелесообразным. Однако на правовом уровне следовало бы более четко определить критерии отнесения этнических общностей к данной группе народов. Важное значение среди критериев имеют правовые критерии самоидентификации коренных малочисленных народов России.

Достаточно часто на уровне практического употребления термины ‘национальные меньшинства’ и ‘малочисленные народы’ используются как идентичные понятия. Однако надо иметь в виду, что в соответствии с международно-правовыми документами статус коренных народов, в том числе и малочисленных, и правовой статус национальных меньшинств не являются тождественными и имеют существенные различия. Определяющим фактором здесь является то, что коренные народы связаны с исконной территорией и, в отличие от меньшинств, проживают на этой земле с незапамятных времен. Для всех малочисленных народов Россия является их исторической родиной. В отличие от национальных меньшинств, малочисленные народы не имеют государственных образований.

В термине ‘коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока’ содержится перечень географических понятий, при этом законодательно определено только понятие ‘Север’.

Таким образом, мы видим, что для большинства терминов, составляющих содержание понятия, характерна неоднозначность толкования, которая затрудняет восприятие понятия в целом. В рекомендациях состоявшегося 18 апреля 2003 г. Всероссийского совещания «О реализации концепции государственной национальной политики Российской Федерации» содержалось предложение создать из представителей заинтересованных органов исполнительной власти Российской Федерации, научных учреждений и общественных объединений рабочую группу по выработке предложений об унификации понятий и терминов, используемых в законодательных

и иных нормативных правовых актах, регулирующих национальные отношения. Термины, с помощью которых конструировалось понятие, обозначавшее этнические общности, получившие ныне официальное наименование ‘коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока’, регулярно менялись, и эта смена зачастую отражала характер политики, проводимой в отношении коренных малочисленных народов Севера.

Проблемное поле, в рамках которого проводится исследование трансформации правового статуса коренных народов, имеет междисциплинарный характер. Применение исторического, логико-юридического, сравнительноправового методов изучения практики становления и развития правого статуса коренных народов позволило автору выделить ключевые тенденции, последовательность и содержание трансформации статуса аборигенных народов. Применение структурнофункционального анализа приблизило нас к более полному и адекватному представлению

о региональном конституционально-правовом статусе этих народов, рассматриваемого как социальный процесс, регулируемый соответствующими правовыми нормами.

Конституционно-правовой статус ко-

ренных малочисленных народов Дальнего Востока представляет собой совокупность конституционных прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации, проживающих на территории Дальнего Востока, закрепленных нормами конституции РФ, Уставами субъектов Дальнего Востока, конкретизируемых отраслевым законодательством, а также конституционных гарантий, обеспечивающих реализацию этих прав.

Структурная характеристика нормативного содержания регионального конституционноправового статуса коренных малочисленных народов Дальнего Востока может быть представлена следующими основными элементами: нормы, фиксирующие конституционные права, свободы и обязанности этих народов как граждан РФ; нормы, устанавливающие конституционные права коренных народов как жителей Дальнего Востока и его субъектов; нормы, закрепляющие специальные этнические права этих общностей; нормы, гарантирующие реализацию указанных прав.

Первая группа норм представляет совокупность норм, устанавливающих правовое положение коренных малочисленных наро-

дов Дальнего Востока как граждан России, и является общей для всех граждан Российской Федерации.

Вторая группа - нормы, устанавливающие конституционные права коренных малочисленных народов как жителей территорий Дальнего Востока. Данная группа представляет совокупность норм, устанавливающих правовое положение коренных малочисленных народов Дальнего Востока как жителей субъектов региона. Эти нормы содержатся в региональном законодательстве и действуют только на территориях субъектов Дальнего Востока.

Третья группа - нормы, закрепляющие специальные этнические права этих общностей. Данная группа является совокупностью норм, предоставляющих представителям коренных малочисленных народов Дальнего Востока как жителям территорий данного субъекта и, в свою очередь, как представителям коренных малочисленных народов специальные этнические права. Примером этому может служить закон Хабаровского края «Об общине коренных малочисленных народов Севера Хабаровского края» (1996 г.)13, устанавливающий правовые основы хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера, проживающих на территории Хабаровского края, и направленный на создание условий для возрождения и развития самобытной экономики, национальных традиций и обеспечения социальной защиты.

Закон Хабаровского края «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае» (1999 г.)14 устанавливает правовой статус, порядок выделения, закрепления и использования территорий традиционного природопользования этими народами в Хабаровском крае, определяет территорию традиционного природопользования - как территорию (ограниченное земельное и водное пространство), на которой исторически проживают эти народы, обладающие природными ресурсами, пригодными для осуществления традиционного природопользования. Таким образом, данный закон предоставляет специальное этническое право представителям коренных малочисленных народов, проживающих в Хабаровском крае.

Четвертая группа - нормы, гарантирующие реализацию указанных специальных этнических прав этих общностей. Данная группа является совокупностью норм, содержащих гаран-

тии реализации специальных этнических прав малочисленных народов Дальнего Востока.

Как видим, перечисленные нормы занимают особое место в содержании регионального конституционно-правового статуса коренных народов. Проведенный анализ нормативноправовой базы, отражающий особенности национальной политики в отношении к коренным народам Севера, свидетельствует, что их правовой статус претерпел концептуальные изменения. На разных временных этапах в содержании правового статуса ключевым элементов оставалось право на традиционную экономическую деятельность как самую важную сферу политико-правовых отношений - право на землю, природные ресурсы, самоуправление.

Исследованные источники периода Российской империи, законодательные и иные нормативно-правовые акты советского времени, федеральные и региональные законы Российской Федерации позволили автору сделать вывод, что становление правового статуса коренных народов, его трансформация проходили под воздействием реформируемой российской национально-правовой политики.

При рассмотрении законодательной базы по проблемам правового статуса коренных народов Дальнего Востока постсоветского периода, правоприменительной практики обнаруживается понимание на федеральном и региональном уровнях необходимости создания юридических гарантий особых специальных прав малочисленных народов на ведение традиционных форм хозяйствования, прав на земли и иные природные ресурсы территорий их проживания.

Вместе с тем, в существующей региональной нормативной базе, регулирующей статус коренных народов, отсутствует понятие регионального конституционно-правового статуса этих народов, что затрудняет реализацию их прав и защиты интересов, создание юридического механизма равноправного участия в управлении государственными и общественными делами, развития традиционных отраслей хозяйствования, духовного возрождения, сохранения национальной культуры.

В заключение следует отметить, что, с юридической точки зрения, правовой статус выступает в качестве регулятора социальных изменений в этнических обществах, является субъектом нормативной системы формирования специальных этнических прав в сфере традиционного жизнеобеспечения.

Историческая значимость становления и развития правого статуса коренных народов состоит в том, что на его основе складываются властные и социальные отношения, оказывающие влияние на адаптацию коренных народов к новой институциональной модели развития, к переменам в базовых структурах этнических обществ.

Примечания

1 Основной закон (Конституция) РФ. М., 1999. Ст. 29.

2 Кряжков, В. А. Статус малочисленных народов России : правовые акты и документы. М., 1994.488 с.

3 Основной Закон (Конституция) Дальневосточной республики. Владивосток, 1921. Ст. 15.

4 Вестн. ДВР. 1922. № 5-6. С. 70-73.

5 Борьба за власть Советов в Приамурье (1917-1922 гг.) : сб. док. Владивосток, 1955. С.606-610.

6 Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 25 октября 1926 г. «Временное положение об управление туземных народностей и племен северных окраин РСФС» // СУ РСФСР. 1926. № 73. Ст. 575.

7 Корчагин, Ю. В. Народы Севера России в двадцатом столетии : процесс преобразований в западноевропейской и североамериканской историографии. СПб. ; Петропавловск-Камчатский : Камч. пед. ин-т, 1994. С. 17.

8 Постановление ЦК КПСС Совмина СССР от 16 марта 1957 г. «О мерах по дальнейшему развитию экономики и культуры народностей Севера» // КПСС в резолюциях, решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М. : Политиздат, 1987. Т. 9. С. 175-180.

9 Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 7 февраля 1980-го г. «О мерах по дальнейшему экономическому и социальному развитию районов проживания народностей Севера» // КПСС в резолюциях, решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М. : Политиздат, 1986. Т. 13. С. 441-449.

10 Конвенция МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» // Социс. 1990. № 5. С. 104-105.

11 СЗ РФ. 1996. № 2.

12 СЗ РФ. 1999. № 5.

13 Приамур. ведомости. 1996. № 163-164.

14 Приамур. ведомости. 2000. 21 янв.