Территориальное общественное самоуправление как условие реализации самоорганизационного потенциала местного самоуправления

ПОЛИТОЛОГИЯ

Вестн. Ом. ун-та. 2011. № 3. С. 287-291.

УДК 32

Е.В. Безвиконная

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК УСЛОВИЕ РЕАЛИЗАЦИИ САМООРГАНИЗАЦИОННОГО ПОТЕНЦИАЛА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Концепция нового государственного менеджмента позволила сформировать целостную модель публичного управления посредством использования технологий бизнес-процессов. В рамках данной модели местное самоуправление оценивается в качестве автономного уровня публичной власти, выражающего муниципальные интересы и решающего вопросы местного значения на основе целостной системы принятия решений. Деятельность органов местного самоуправления должна быть ориентирована на организационную координацию публичного и муниципального интереса посредством взаимодействия с местным сообществом.

Ключевые слова: демократия участия, самоуправление, местное сообщество, самоорганизация, публичное управление, политическая система, синергетийный эффект.

Местное сообщество как системообразующий элемент современной модели самоуправления в процессе своего формирования и развития включается в потоки сетевых взаимодействий основных политических акторов. Преобладающим механизмом взаимодействия призваны стать неформальные коммуникации как результат процессов самоорганизации локального сообщества. С другой стороны, достижение синергетийного эффекта (координации интересов) становится возможным лишь при условии совместных усилий всех участников коммуникативного процесса. Организующим элементом, консолидирующим разнородные и разнонаправленные интересы, становятся формальные коммуникации, в которые оказываются вовлечены, кроме местного сообщества, органы публичной власти и различные формы непосредственного участия населения в решении местных вопросов (демократии-участия). Формы непосредственного волеизъявления населения призваны, в одной стороны, обеспечивать легитимизацию властных полномочий органов публичной власти, с другой - содержат потенциальную возможность расширения сферы применения форм прямой демократии, повышения уровня доверия местного сообщества к публично-властным решениям, принимаемым на уровне политических институтов, вовлечения граждан в политический процесс посредством стимулирования их политической активности.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) по своей форме, и по источникам формирования, и по структуре становится синонимом процессов самоорганизации. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 № 131-ФЗ под территориальным общественным самоуправлением понимает «самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собст-

© Е.В. Безвиконная, 2011

собственных инициатив по вопросам местного значения» [1]. Это дает основание исследователям полагать, что ТОС должно стать основой системы местного самоуправления и выступить источником формирования и развития гражданского общества, посредством объединения частных и групповых интересов, формальных и неформальных связей членов местного сообщества [2, с. 20-24; 3, с. 45; 4, с. 8-10].

Для осмысления содержания территориального общественного самоуправления необходимо выделить его ключевые характеристики. Во-первых, ТОС является формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанной на самоорганизации граждан по месту их жительства, и в то же время - это институциональная форма организации местного сообщества [5, с. 17]. Подобное противоречие представляется совершенно естественным, поскольку отражает дуализм всей системы местного самоуправления. По своей сущности процесс самоорганизации предполагает нарушение симметрии в системе ТОС, которое исключается самой публично-правовой

природой данного института самоуправления. Институционально-организационная составляющая ТОС в рамках местного самоуправления призвана формализовать его деятельность, задать определенные границы, включить в единую систему публичной власти. Самоорганизационный компонент должен обеспечить взаимодействие публично-властных и общественных интересов, придав последним завершенный и оформленный характер.

Во-вторых, ТОС осуществляется на части территории муниципального образования, чаще всего - территориях микрорайонов, кварталов, улиц и дворов. Органы ТОС оказываются в непосредственной близости с местным сообществом, включаются в общественные отношения и реализуют их интересы и потребности.

В-третьих, ТОС предполагает «самостоятельное и под свою ответственность осуществление населением» собственных инициатив. Автономный статус ТОС обеспечивается его переходным положением между добровольными общественными структурами и органами местного самоуправления. На практике эта характеристика часто искажается, когда органы ТОС ставятся в иерархическую зависимость от органов местного самоуправления и даже являются муниципальными

учреждениями. Еще более распространенным случаем является использование финансовых инструментов влияния на ТОС [6, с. 110-111].

В-четвертых, сфера компетенции ТОС ограничена вопросами местного значения, придавая ему публично-властный статус и сближая с органами местного самоуправления. Принципиальное отличие ТОС от органов местного самоуправления видится в том, что оно призвано осуществлять собственные инициативы населения в решении вопросов местного значения, а органы местного самоуправления, как правило, осуществляют не инициативы населения, а реализуют задачи государственного управления [7, с. 42-50].

В-пятых, ТОС может осуществляться непосредственно населением путем участия в собраниях (сходах) и конференциях, проведения опросов и иных форм непосредственной демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления, выполняющие представительные и организационно-распорядительные функции по осуществлению инициатив членов местного сообщества в вопросах местного значения в границах территории, на которой осуществляется ТОС.

Достаточно актуальным представляется вопрос о соотношении понятий «ТОС» и «общественное объединение». По мнению О.Л. Савранской, ТОС не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях, и его организация и деятельность не могли бы регулироваться федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации и местными нормативными актами. Не может быть признан этот институт и властным, в том числе и как одна из форм организации местного самоуправления, так как Конституцией Российской Федерации он в этом качестве не назван [8, с. 7]. Соглашаясь с первым утверждением О.Л. Савранской, мы считаем необходимым указать на возможность определения ТОС в качестве публично-властного института, обладающего определенной компетенцией, обозначенной в Уставе ТОС, и реализуемой в рамках деятельности органов ТОС и различных форм участия населе-

ния в осуществлении местного самоуправления. Несомненно, оно не может оцениваться в качестве формы организации местного самоуправления, поскольку относится к совершенно иному уровню самоорганизации местного сообщества в пределах определенной территории.

ТОС, определенное действующим законодательством в качестве формы самоорганизации местного сообщества, обладает отдельными признаками данного процесса. Во-первых, открытость территориального общественного самоуправления для внешних и внутренних воздействий, участие в различных формах меж-муниципального и внутримуниципального сотрудничества в рамках ассоциаций, объединений, и также договорных отношений. Во-вторых, территориальное общественное самоуправление представляет собой сложную систему элементов: органы ТОС, собрания (конференции) граждан, правовые акты и др. В-третьих, ТОС образуется на основе добровольного волеизъявления. Но указанные признаки не меняют содержательной оценки территориального общественного самоуправления в качестве переходной формы от самоорганизации к самоуправлению. Самоорганизация предполагает обязательное наличие флуктуации (возмущенного состояния), позволяющего системе постоянно совершенствоваться, переходить на новый уровень развития. Для ТОС, как формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, напротив, характерна нечувствительность к флуктуациям, стремление избежать любых возмущений, зависимость от социально-экономических условий [9, с. 159]. Кроме того, отсутствует положительная обратная связь между местным сообществом, ТОС и органами местного самоуправления [6, с. 149], которая может быть достигнута только при условии существования развитого гражданского общества, основанного на негосударственных отношениях, горизонтальных связях индивидов, социальных групп, коллективов и публичной власти.

Эффективность системы ТОС зависит от качественных характеристик форм и методов взаимодействия органов ТОС между собой и с внешней средой. К элементам внешней среды относятся: администрация городского округа; предприятия среднего и малого бизнеса микрорайона; общественные объединения, правоохранительные органы; средства мас-

совой информации, местное сообщество. Традиционно выделяется два подхода к их взаимоотношениям с ТОС: административный и коалиционный. Административный подход предполагает включение руководителей органов ТОС в состав коллегии администрации города, участие представителей органов ТОС в заседаниях городского Совета, коллегии администрации округа, совещаниях у главы администрации округа, заседаниях советов по ТОС при мэре и губернаторе с правом совещательного голоса при рассмотрении вопросов, касающихся интересов определенной территории. Данный подход отличается неоднозначностью, поскольку, с одной стороны, способствует активизации коммуникативного процесса между уровнями местного самоуправления, с другой - приводит к организационному вмешательству органов власти в деятельность ТОС. Коммуникативная составляющая реализации административного подхода требует достаточно развитых информационных технологий, форм сотрудничества между органами местного самоуправления и ТОС в рамках соответствующих соглашений. Только при условии соблюдения баланса взаимных интересов всех субъектов публично-властных отношений можно добиться эффективной реализации административного подхода.

Коалиционный метод регулирования отношений ТОС с внешней средой может быть полноценно реализован только в условиях развития гражданского общества, основу которого составляют общественные некоммерческие организации. Органы ТОС выступают учредителями данных организаций - ассоциаций ТОС, фондов объединения и развития ТОС, домовых и квартальных комитетов. Целевая направленность деятельности подобных организаций позволяет им эффективно распределять бюджетные средства в рамках стратегической программы социальноэкономического развития территории [9, с. 108].

Преобладание административной составляющей процесса взаимодействия ТОС с органами местного самоуправления приводит к расширению прямого и косвенного влияния последних на решения, принимаемые в рамках данной формы непосредственного волеизъявления населения. Среди наиболее распространенных методов выделяют:

• координация совместной деятельности и деятельности органов ТОС;

• совместная методическая работа по разработке программ, планов мероприятий по жизнеобеспечению и социальноэкономическому развитию территорий;

• информационная поддержка;

• правовое сопровождение деятельности ТОС;

• проведение совместных мероприятий, конференций, семинаров и т. д. [9, с. 110].

Однонаправленность процесса взаимодействия в системе «ТОС - органы местного самоуправления» приводит к рассогласованности их интересов, являясь сдерживающим фактором при решении значительного комплекса территориальных проблем. Партнерские отношения должны предполагать совпадение стратегических и тактических целей всех субъектов, участвующих в деятельности ТОС. Наличие рассогласованности интересов, напротив, становится фактором, сдерживающим решение значительного комплекса проблем местного значения. Ее причиной становится отсутствие реально действующего коммуникативного поля, обеспечивающего свободный кадровый, информационный обмен между всеми компонентами местного самоуправления. Неустойчивый, временный характер контактов между ключевыми субъектами тормозит процесс активизации инициативы местного сообщества, и, соответственно, приводит к необходимости вмешательства в вопросы территориального значения иных уровней публичной власти. Только при условии налаживания необходимого уровня коммуникации, информационного обмена возможно формирование первичных признаков самоорганизации местного сообщества в рамках складывающегося гражданского общества.

Определяющей характеристикой ТОС является наличие инициативы населения в рамках различных форм самоорганизации, а также его переходный статус между самоорганизационным и самоуправ-ленческим потенциалом в системе местного самоуправления. Указанные обстоятельства приводят к возникновению существенных трудностей в процессе создания и развития ТОС на отдельных территориях как организационного, правового, информационного, так и индивидуально-психологического характера [5, с. 32]. Решение этих проблем зависит не только от активности людей, способных и желающих участвовать в решении вопросов местного значения посредством тер-

риториального общественного самоуправления, но и от усилий всех институтов публичной власти. В такой ситуации основная задача состоит в повышении эффективности координационного взаимодействия между органами местного самоуправления и объединениями граждан по месту жительства.

Исследование такой формы непосредственного волеизъявления населения в современной России, как ТОС, свидетельствует о преобладании вертикальных коммуникационных каналов, источником которых выступают органы публичной власти и их должностные лица. Основной целью реализации различных форм демократии-участия становится необходимость легитимизировать властные полномочия, приобрести формальную поддержку общественности, соблюсти требования действующего законодательства. Местное сообщество, заняв выжидательную позицию, оказалось фактически выключено из процесса принятия политических решений на локальной территории. Самоорганизационные возможности сообщества, включенные в жесткие организационные формы (структуры), привели к перманентному конфликту, выражением которого стало недоверие (или апатия) основной массы населения к инициативам, исходящим от органов публичной власти. Для разрешения системного противоречия необходимо кардинально трансформировать систему публичного управления посредством действительной реализации принципа субсидиарности, расширения сферы самодеятельности местного сообщества, избегая при этом применения мер прямого или косвенного давления. Вертикальные каналы коммуникации, призванные реализовывать политическую волю органа власти, должны быть расширены горизонтальными каналами, вовлекая в процесс взаимодействия (взаимного интереса) всех членов местного сообщества. Совместные усилия при наличии взаимных интересов политических субъектов позволят солидаризиро-вать (скоординировать) общность позиций и сформировать сетевые структуры, способные посредством эффективного взаимодействия (обмена ресурсами) стать источником развития гражданского общества.

ЛИТЕРАТУРА

[1] Собрание законодательства РФ. 06.10.2003.

№ 40. Ст. 3822.

[2] Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. А. И. Костюкова. Омск : Изд-во ОмГУ, 2005. 486 с.

[3] Подсумкова М. А. Правовые аспекты деятельности территориального общественного самоуправления в Российской Федерации // Муниципальная служба : правовые вопросы. 2008. № 1. С. 40-56.

[4] Соловьева Н. А. Право граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении: понятие и порядок реализации : авто-реф. дис. ... канд. юр. наук. Тюмень, 2008. 25 с.

[5] Мерсиянова И. В. Подходы к решению проблем формирования социальной базы местного самоуправления при стратегическом планировании развития муниципальных образований / Ассоциация сибирских и дальневосточных городов. 2-е изд. Новосибирск : Институт неправительственного сектора, 2003. 198 с.

[6] Мерсиянова И. В. Добровольные объединения граждан в местном самоуправлении: проблемы институционализации. М. : Academia, 2004. 280 с.

[7] Желтухова Н. А. Право на территориальное

общественное самоуправление: сущность,

значение и проблемы реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 5. С. 42-50.

[8] Савранская О. Л. Актуальные вопросы правового регулирования территориального общественного самоуправления. Новосибирск: Институт неправительственного сектора, 2002. 198 с.

[9] Киселева А. М. Территориальное общественное самоуправление как форма самоорганизации местного сообщества. СПб. : Изд-во «Инфра-да», 2007. 250 с.