Пути укрепления доходной базы местных бюджетов

стояний. Переход из одного состояния в другое обусловлен как внешними по отношению к ним факторами, так и внутренними. Перевод предприятия в новое состояние в соответствии с управляющими предписаниями, вырабатываемыми руководством согласно целям управления, должен осуществляться оперативно, что может свести к минимуму потери из-за запаздывания поступающих управленческих мероприятий. Оперативность может быть достигнута при наличии специально разработанных инструментальных средств, которые должны обеспечить динамический баланс между экономическими факторами, по-разному влияющими на финансово-хозяйственную устойчивость предприятия [3]. В рассматриваемой концепции предлагается идея воспроизведения динамического равновесия факторов, в совокупности влияющих на финансово-хозяйственное состояние предприятия, что позволит создавать средства для оперативной адаптации предприятия к динамически изменяющейся рыночной конъюнктуре. Знание условий, при которых данное равновесие достигается, может обеспечить разработку соответствующих инструментальных средств, обеспечивающих устойчивое развитие автотранспортного предприятия. В дальнейшем под динамическим финансовым равновесием автотранспортного предприятия будет пониматься такое состояние, при котором возможен возврат в его устойчивое положение, обеспечивающее дальнейшее функционирование и развитие. Периодические отклонения от равновесия как в одну, так и другую сторону должны быть в таких диапазонах, которые позволяют привести предприятие к новому балансу всех действующих факторов. Равновесие называется динамическим по той причине, что оно позволяет восстановить баланс интересов структурных подразделений, стремящихся к достижению своих противоречивых целей. С понятием "динамическое финансовое равновесие" тесно связаны понятия "экономическое диагностирование" или "экономическая диагностика", "обобщающий показатель", "экономическое оздоровление". Понятие "экономическое диагностирование" образуется посредством синтеза понятий "диагностика" и "экономический анализ". Диагностика определяется как процедура выявления аномалий или отнесения реального состояния некоторой системы к одному из извест-^ ных классов на основе набора признаков или симптомов [2].

Ь Вышеописанное свидетельствует о том, что на этапе восстановления и развития экономики ЧР сетевые ^ формы объединения организаций - предпринимательские сети:

X - являются более интенсивным способом ускорить восстановительный процесс собственными силами, ^ используя преимущества от кооперации и от объединения усилий без привлечения государственных

средств.

- получают преимущества за счет высокой производительности, эффективности и гибкости в процессе организации предпринимательской деятельности;

- сетевые партнеры получают преимущества именно от объединения и сотрудничества, не теряя при Р этом своей самостоятельности;

Ш - п^м™ ишользоватъ веа, «с ^»му^о. свой^нкнх кру^о»у бмзнесу.

ЛИТЕРАТУРА

ф 1. Асаул А.Н., Скуматов Е.Г. и др. Методологические аспекты формирования и развития предприниматель-

0 ских сетей / под ред. д. э. н., проф. А. Н. Асаула. СПб.: Гуманистика, 2004.

ф 2. Долятовский В.А., Долятовская В.Н. Исследование систем управления. М., 2003.

ё 3. Елистратов М. А. Ступенчатая регрессия в исследовании системного влияния пассажирского транспор-о. та на социально-экономическое развитие региона. Вестник самарского экономического университета. £ № 4(30). Самара 2007. С. 59 - 67.

1

>

0 пути укрепления доходной базы местных бюджетов

1 ф

со

ПАНИКИН В.Е.

о

а -

^ ФГОУ ВПО «Волгоградская государственная сельскохозяйственная академия»,

> соискатель кафедры финансов и кредита, 400002, Волгоград, ул. Институтская, д. 8

0

1_

О

^ Основным направлением обеспечения финансовой устойчивости местных бюджетов является укреп-

^ ление доходной базы муниципальных бюджетов, для реализации которого предлагаются меры по

изменению элементов земельного налога, налога на имущество физических лиц, налога на доходы

нО

о.

физических лиц и по перераспределению доходных источников между местными бюджетами таким О образом, чтобы обеспечить наиболее равномерное поступление доходов в местные бюджеты всех

уровней, создав стимулы для повышения эффективности администрирования доходов, как для муниципальных районов, так и для поселений.

О

Ф Ключевые слова: местный бюджет; финансовая устойчивость; доходы муниципального бюджета; земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на доходы физических лиц

О Коды классификатора JEL: R11, R51, R58 т

о Реформирование бюджетной системы Российской Федерации и законодательное закрепление четырех

о бюджетных уровней с выделением бюджетов муниципальных районов и городских округов, а также бюдже-

0) тов сельских и городских поселений проявилось в распределении расходных полномочий и доходных источ-

ников между бюджетами различных уровней, основной целью которого было повышение самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Однако, Федеральный закон № 120-ФЗ, законодательно закрепивший за местными бюджетами доходные источники, не учитывает ряд дополнительных расходных полномочий, переданных на уровень муниципалитетов, закрепленных законами 131-Ф3, 199-ФЗ, 73-Ф3, 210-ФЗ [4]. Осуществление новых полномочий влечет за собой увеличение расходных обязательств местных бюджетов, при этом нельзя не отметить, что ранее закрепленные расходные полномочия исполнялись местными бюджетами на минимально достаточном уровне, который позволял лишь сохранить муниципальную бюджетную базу без осуществления эффективного инвестиционного развития муниципальной бюджетной сферы.

Массовое недовольство органов власти финансовыми механизмами в рамках муниципальной реформы объясняется концептуальным противоречием, заложенным в ее основу. Достаточно жесткое регулирование перечня вопросов местного значения и территориальных основ местного самоуправления сопровождалось отсутствием каких-либо существенных гарантий по финансовой поддержке местных бюджетов. Между тем, если государство определяет территорию и полномочия муниципального образования, было бы логично, чтобы оно брало на себя какие-либо обязательства по финансовому обеспечению данных полномочий. Однако законодательством никакие подобные обязательства не предусмотрены. Субъекты Федерации сами определяют, какой объем средств они готовы направить на финансовую помощь и софинансирование расходов муниципальных образований. По вопросам местного значения на местном уровне должны устанавливаться муниципальные стандарты и нормативы финансирования расходов исходя из сложившихся бюджетных ограничений. Таким образом, в законодательстве заложена возможность существенной дифференциации в уровне муниципальных услуг как в различных регионах, так и в рамках одного субъекта Федерации.

Подобный либеральный подход к организации системы финансирования муниципальных образований П плохо сочетается с детальным централизованным регулированием других аспектов деятельности муници- ^ пальных образований. Если ставка делается на заинтересованность муниципалитетов в росте собственных о доходов и оптимизации расходов, то государство должно дать достаточную степень свободы при формировании компетенции либо муниципальных образований, либо территории (что представляется более пред- ^ почтительным). В отсутствие подобной свободы противоречие между регулированием механизмов финансирования и других аспектов деятельности муниципальных образований неизбежно будет проявляться в достаточно острых формах. Волгоградская область - один из немногих регионов, который уже в 2006г. пере- ^ шел на реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» практически в полном объеме, в связи с чем опыт области заслуживает определенного внимания. 00

Доходная часть бюджетов муниципальных образований была сформирована в полном соответствии с  требованиями Бюджетного кодекса РФ. В результате для поселений основой являются земельный налог, арен- ^ дные платежи, налог на доходы физических лиц (далее НДФЛ). На примере Волгоградской области структура налоговых и неналоговых доходов бюджетов поселений в 2006 году выглядит следующим образом: земельный налог - 26,4%, доходы от использования и реализации имущества - 36,9%, налог на доходы физических лиц - 30,5%. Налог на имущество физических лиц и единый сельхозналог составляют 1,6% и 0,8% соответс-твенно.Основу доходной части бюджетов муниципальных районов составляет налог на доходы физических лиц и единый налог на вмененный налог для отдельных видов деятельности (далее ЕНВД). На примере Вол-  гоградской области: налог на доходы физических лиц на 2006 год составил 79,1% от суммы доходов, единый налог на вмененный налог для отдельных видов деятельности - 9,2%. Далее - доходы от использования ^ имущества составляют 4,6%, доходы от государственной пошлины - 2,4%, штрафы, санкции - 2%. Бюджеты муниципальных районов в сравнении с поселениями более устойчивы, поскольку их основу составляют самые надежные, самые прогнозируемые налоги - НДФЛ, а также ЕНВД. С учетом дополнительных нормативов ш отчислений по НДФЛ удельный вес данных доходных источников составляет до 90% от налоговых и ненало- £ говых доходов бюджетов муниципальных районов. Структура налоговых и неналоговых доходов бюджетов ^ городских округов Волгоградской области в 2006 году выглядит иначе: основа - налог на доходы физических ^ лиц - 44,6%, земельный налог - 10,9%, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности о - 8,4%, доходы от использования и реализации имущества - 31,7%. Доходная база городских округов на- 2 иболее диверсифицирована, ее основу составляют четыре доходных источника, из которых преобладающим 2 является НДФЛ. Доля земельного налога в бюджетах городских округов вдвое меньше, чем в районах, при ^ этом уровень собираемости земельного налога в городских округах выше, чем в районах. Поэтому бюджеты ^ городских округов обладают наибольшим «запасом прочности» - устойчивости к изменениям в поведении ^ налогоплательщиков, сезонным и случайным факторам. Потенциал бюджетов городских округов достаточно о велик, об этом свидетельствует и тот факт, что в Волгоградской области нет ни одного городского округа, ^ получающего дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. 1

С 2006 года введена новая система обложения земельным налогом. Налогооблагаемой базой является о кадастровая стоимость земельных участков. Ранее определенная кадастровая стоимость земли не всегда от- &

И

О

О о

I—

ш

ражает ее реальную рыночную стоимость. В одних населенных пунктах с низким уровнем социально-экономического развития, неблагоприятной экологической обстановкой, географически удаленных от основных транспортных магистралей, низким показателем индекса промышленного производства кадастровая стоимость земли подчас в несколько раз выше ее рыночной стоимости. В тоже время в некоторых муниципальных образованиях ситуация совершенно обратная - кадастровая оценка земельных участков ниже их рыночной стоимости.Земельный налог и арендная плата за землю отличаются сезонностью - до 2/3 поступлений при- о ходится на второе полугодие, при этом земельный налог является одним из наиболее трудно собираемых.

Основные платежи по земельному налогу юридические лица имеют право уплатить в конце налогового периода, то есть в декабре текущего и январе будущего налогового периода. Органы местного самоуправления муниципальных районов не получают отчислений по налогу на землю и потому не заинтересованы в улучшении администрирования данного дохода, что в свою очередь также не способствует повышению собираемости, мобилизации данного налога. Все это делает бюджеты поселений крайне неустойчивыми, зависимыми от сезонных и случайных факторов.

О полноте и своевременности поступлений земельного налога свидетельствует и уровень исполнения данного налога по поселениям области за 2006 год. В целом по муниципальным образованиям Волгоградской области уровень исполнения плана по земельному налогу составил 79,2%, при этом сильно дифференцирован - от 15,8% в Ольховском районе и до 148,3% в Калачевском районе.

Основные направления совершенствования исчисления, администрирования и собираемости земельного налога можно сформулировать следующим образом:

- пересмотреть методику кадастровой оценки земельных участков, а также предоставить право субъектам Российской Федерации самостоятельно индексировать налоговую базу по земельному налогу в пределах, устанавливаемых федеральным законодательством. Необходимо ввести периодический пересмотр кадастровой оценки стоимости земельных участков (либо не реже, чем 1 раз в 2-3 года, либо в зависимости от темпов роста рыночной стоимости земельных участков);

- на федеральном уровне необходимо установить полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по проведению кадастровой оценки земли, урегулировать порядок ее проведения и утверждения результатов кадастровой оценки, предусмотреть порядок пересмотра результатов кадастровой оценки земель на основе установления права налогоплательщиков (при введе-

^ нии прозрачного перечня оснований) на заявление претензий относительно результатов кадастровой

Ь оценки стоимости принадлежащих им земельных участков;

^ - в целях повышения собираемости земельного налога необходимо, во-первых, вести постоянную рабо-X ту по уточнению имеющейся базы по кадастровой оценке земли, своевременно вносить в нее сведе-

ния регистрационной палаты о смене правообладателя (которые регулярно предоставляются в адрес налоговой инспекции). Во-вторых, активизировать взаимодействие налоговой инспекции с органами местного самоуправления, в том числе, в работе по доведению до налогоплательщиков налоговых уведомлений по уплате земельного налога и обеспечение его сбора в полном объеме. ^ Важно отметить, что в главе «Земельный налог» Налогового кодекса РФ предусмотрено значительное I- число льгот, снижающих поступления в местные бюджеты от земельного налога, являющегося практически 00 единственным значимым местным налогом. О Налог на имущество физических лиц

¡=у В целом по муниципальным образованиям Волгоградской области выполнение плана по сбору налога на ф имущество физических лиц выполнено на 109,6% и имеет меньшую степень дифференциации чем по земель-0 ному налогу - от 70% в Старополтавском районе до 182,7% в Суровикинском.

ф Для получения данного налога в полном объеме органы местного самоуправления должны провести ё полную инвентаризацию всех объектов налогообложения (жилых домов, дач, квартир, гаражей), создать ре-о. естр объектов налогообложения, определить их собственников и затем установить конкретные ставки в за-$ висимости от инвентаризационной стоимости объектов налогообложения. Вместе с тем, необходимо усилить х взаимодействие с налоговыми органами, провести сверку информационных баз в налоговых инспекциях и ф органах местного самоуправления по объектам налогообложения и их собственниками. о Существенным резервом увеличения поступлений по налогу на имущество физических лиц является пересмотр, обновление и совершенствование методики определения инвентаризационной стоимости объектов  налогообложения. В настоящий момент основополагающей является методика и тарифы 1969 года, которые

0 индексируются практически каждый год, однако данный подход не учитывает большое количество совре-з менных факторов, влияющих как на инвентаризационную, так и на рыночную стоимость объектов налогооб-^ ложения по данному налогу.

На протяжении ряда лет доля поступлений от налога на имущество физических лиц остается незначительной. При этом нормативно-правовыми актами не закреплены сроки, в которые налогоплательщик обязан оформлять право собственности на завершенное индивидуальное жилищное строительство. Это приводит к значительному снижению налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц. В такой си-§ туации органы местного самоуправления должны активизировать работу с предприятиями энерго-, газо- и водоснабжения по безоговорочному требованию регистрации имущества до того, как будет осуществлено £ подключение всех необходимых коммуникаций.

^ Целесообразно также внести соответствующие изменения в законодательство [3], предусматривающее

1 обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц на принадлежащее им имущество. о Необходимо также внести изменения в налоговое и административное законодательство, устанавливаю-ш щее механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных '! прав на объекты недвижимости.

о Вместе с тем, было бы целесообразно в целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущест-т во физических лиц разработать законодательные акты по налогообложению незавершенных объектов стро-! ительства и другого незарегистрированного имущества, включая земельные участки, утвердить методику ° определения инвентаризационной стоимости объектов недвижимого имущества, приближенную к реальным 9 рыночным ценам. В настоящий момент платеж по налогу на имущество физических лиц разбивается на две О части и уплачивается в сентябре-ноябре текущего года. Именно на эти месяцы приходится максимальный

И Ш

объем поступлений в местный бюджет. Специфика местных расходов, связанных с ремонтными работами различного характера (которые связаны с сезонными и погодными условиями и должны проводиться летом), не позволяют муниципальным образованиям исполнить многие виды работ в нужные сроки из-за кассового разрыва - многие местные налоги поступают в конце финансового года.

Еще одним резервом увеличения поступлений по налогу на имущество физических лиц является развитие системы ипотечного кредитования, создание условий для развития строительной индустрии в муниципальных образованиях, подготовка и документальное оформление земельных участков под многоквартирное строительство и земельных площадок под индивидуальное коттеджное строительство.

В целях увеличения налогооблагаемой базы по имущественным налогам необходимо, на наш взгляд, введение налога на недвижимость в качестве местного налога. В этом случае он заменит для соответствующих налогоплательщиков (физических и юридических лиц) налоги на имущество физических лиц, имущество организаций и земельный налог в части налогообложения установленных объектов недвижимости.

В целях введения налога на недвижимость необходима разработка проекта федерального закона, предусматривающего создание единого государственного кадастра объектов недвижимости. Кроме того, важно определить порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения.

Например, в Канаде, где доля грантов провинций в доходах местных бюджетов в целом снизилась с 45,7% в 1990 г. до 17,9% в 2000 г. основным налоговым доходом является именно налог на недвижимость, доходы от которого составляют около половины доходов бюджетов канадских муниципалитетов. В большинстве провинций ставку данного налога муниципальные образования устанавливают самостоятельно [2].

Однако очевидно, что подобная реформа в России столкнулась бы с серьезными политическими трудностями. Она привела бы к существенной дифференциации уровня налогообложения в различных муниципальных образованиях, причем с большой вероятностью потребность в наиболее высоких налогах возникла П бы в муниципалитетах с ограниченной экономической базой, где уровень жизни населения и так достаточно ^ низок. Кроме того, она еще более усилила бы дифференциацию в предоставлении муниципальных услуг, что о в стране со столь большими контрастами вряд ли было бы воспринято как социально приемлемое решение. Тем самым в условиях существующих объективных ограничений предложенная общая модель финансирования муниципальных образований во многом является безальтернативной, и совершенствование финансовых механизмов придется осуществлять в ее рамках

И

О

О о

I—

ф

Для муниципальных образований особое значение имеет увеличение налогооблагаемой базы по налогу ^ на доходы физических лиц. Исполнение данного налога стабильно и не отличается большим разбросом значений по муниципальным образованиям области, не принимая во внимание аутсайдера - Даниловский

район - собрано 72,9% от запланированного уровня налога. В местные бюджеты налог на доходы физичес- (д

ких лиц подлежит зачислению в размерах, определённых действующим законодательством: 10% в бюджет

поселений, 20% - муниципальных районов и 30% - городских округов.Исполнение налога на доходы ^ физических лиц в 2006 году в среднем по муниципальным образованиям Волгоградской области составляет 103,6% от плановых показателей.

Действующее налоговое законодательство предусматривает зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы. Например, если население приграничных муниципальных образований работают в других регионах, следовательно, налог на доходы с физических лиц с их заработной платы зачисляется в

бюджеты по месту работы, при этом всеми социальными услугами (детскими садами, школами, лечебными  учреждениями и проч.) они пользуются по месту жительства.

В какой-то мере ситуацию можно было бы улучшить, если бы подоходный налог уплачивался не по мес- ^ ту работы, а по месту жительства. Действующее налоговое законодательство предусматривает зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы. В связи с этим местные бюджеты недополучают финансовые ресурсы для развития инфраструктуры муниципальных образований и предоставления населению ф социальных услуг. При этом налоговые вычеты

развитых странах, где уровень доходов населения существенно выше, этот налог занимает ведущее место в их бюджетной системе. Например, доля его в общей сумме налоговых доходов консолидированного бюджета Германии составляет 33%, а у нас - 10,6% [1]. По-видимому, реализация указанной выше позиции была бы целесообразна тогда, когда доходы граждан России приблизятся к уровню их в странах с развитой экономикой. Безусловно, появится и возможность реализовать важный принцип: каждый гражданин должен участвовать через такой налог и в формировании центрального бюджета страны.

Поэтому альтернативным варианту зачисления налога на доходы физических лиц в местные бюджеты по месту жительства выступает подход, предусматривающей самостоятельное установление субнациональными органами власти налоговую надбавку к ставке НДФЛ, установленной на федеральном уровне для категории налогоплательщиков, которыми данная надбавка не должна восприниматься болезненно. Такая налоговая инициатива позволит власти на местах в большей степени, чем теперь, влиять на сбалансированность территориальных бюджетов и сокращение бюджетной асимметрии, что также позволить повысить их ответственность за это.

Для этой же категории граждан можно было бы принять аналогичный в принципе подход по установлению надбавки к ставкам налога на землю и налога на имущество физических лиц, стоимость которого превышает определенный уровень. Такой подход позволит реализовать в некоторой степени присущую налогу на доходы физических лиц наряду с фискальной выравнивающую функцию (сокращений различий в доходах населения).

Проблему неустойчивости бюджетов поселений можно решить за счет перераспределения доходных источников между местными бюджетами таким образом, чтобы обеспечить наиболее равномерное поступление доходов в местные бюджеты всех уровней, создав стимулы для органов местного самоуправления как муниципальных районов, так и поселений для повышения эффективности администрирования доходов. Постав-^ ленная цель может быть достигнута благодаря следующим мерам:

Ь 1. Закрепить за бюджетами муниципальных районов часть поступлений по земельному налогу в размере ^ 50%, уменьшить поселениям норматив по земельному налогу, что позволит заинтересовать не только

X поселения, но и муниципальные районы к повышению собираемости и мобилизации земельного на-

лога.

2. Закрепить за бюджетами поселений норматив отчислений по НДФЛ на 10%, сократив при этом норматив отчислений, причитающийся муниципальным районам, что позволит сделать бюджеты поселений более устойчивыми, менее подверженными сезонному фактору. Существует практика передачи структурам, финансируемым из федерального и областного бюджетов, Ь муниципального имущества в безвозмездное пользование. Это, по своей сути, является «скрытым» финанси-00 рованием федеральных и областных организаций. Необходимо прекратить эту практику, а имущество сда-О вать в аренду, что также будет способствовать пополнению доходов местных бюджетов. ¡=у Еще одним резервом увеличения доходов бюджета является уменьшение недоимки по арендным пла-ф тежам. Существенным резервом увеличения неналоговых доходов местных бюджетов является предостав-0 ление земельных участков гражданам и юридическим лицам исключительно на основе проведения торгов ф (конкурсов, аукционов).

ё В целях мобилизации неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований органам местного о. самоуправления следует постоянно проводить проверки, в том числе и выездные, по вопросам предостав-$ ления и использования земельных участков, правильности начисления и уплаты арендной платы за землю х и муниципальное имущество, зачисления средств от аренды и продажи земельных участков и муниципаль-ф ного имущества; осуществления контроля за передачей в субаренду земельных участков и муниципального о имущества. Местным органам власти следует осуществлять строгий финансовый контроль за деятельностью муниципальных унитарных предприятий: регулярно оценивать эффективность работы муниципальных уни- тарных предприятий, а также осуществлять контроль по определению части прибыли, подлежащей зачисле-о нию в районный бюджет по итогам финансово-хозяйственной деятельности; регулярно проводить ревизии и з проверки финансово-хозяйственной деятельности и своевременно принимать решения о целесообразности ^ их дальнейшего функционирования.

о Качественное управление муниципальной собственностью, постоянный контроль за эффективным ее ис-^ пользованием является серьезным резервом пополнения доходов бюджетов муниципальных образований. ¡^ Нуждается в дальнейшем совершенствовании и установленный порядок разграничения расходных полномочий между местными бюджетами.

а

г

ш

^

о

0

со

§ ЛИТЕРАТУРА

£ 1. Игудин, А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления [Текст] / А.Г. Игудин // Фи-

| нансы. - 2006. - № 7. - С. 14.

1 2. Стародубровская, И. Мониторинг хода муниципальной реформы [Текст] / И. Стародубровская, М. Слав-

0 городская [и др.] / Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований - М.: ИЭПП, 2006. - 402 с. С. 23.

1 3. Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав собственности на о недвижимое имущество и сделок с ним».

т 4. Федеральный закон РФ от 31.12.05 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты

Ц Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»; Федеральный закон

° РФ от 03.06.2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»; Федераль-

9 ный закон РФ от 31.12.05 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в градостроительный кодекс Российской

О Федерации».