Институциональный анализ дисфункций государственного управления ЖКХ

Вестник Института экономики Российской академии наук

3/2015

С.В. КОЗЛОВА

доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН

О.М. ГРИБАНОВА

научный сотрудник Института экономики РАН

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДИСФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЖКХ

В статье рассмотрены этапы реформирования сферы жилищно-коммунального хозяйства с позиций эффективности управления этим сектором экономики со стороны государства. Выявлены дисфункции госуправления на различных этапах реформы. Приведены результаты исследования жилищно-коммунальных услуг как общественных благ и как простых результатов деятельности в рыночных условиях. Обоснована позиция необходимости перехода к формам государственно-частного партнерства в сфере коммунального хозяйства.

Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, жилищно-коммунальные услуги, общественные услуги, реформа, государственно-частное партнерство, государственное управление.

1БЬ: Ъ900, Ъ970, Ъ980.

Проводимые в России в период с 1991 г. до настоящего времени реформы оказали и продолжают оказывать существенное влияние на развитие и функционирование жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). На фоне кардинальных экономических и структурных реформ во всех отраслях российской экономики принципиально изменились и функции государства в управлении ЖКХ. Это проявилось в постепенном уходе государства от бюджетного финансирования отрасли, переводу ее на рыночные методы хозяйствования, передачу в частную собственность значительной части жилого фонда, строительство нового жилья, поддержание в нормальном состоянии и восстановление имеющегося жилого фонда за счет средств собственников жилья и постепенный переход к 100%-ной оплате коммунальных услуг населением.

Первый этап реформы ЖКХ (1991-1996 гг.) затронул в основном систему управления и положил начало процессу приватизации жилищного фонда. В соответствии Законом РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991 г. №1541-1

граждане страны получили право бесплатно приобретать в собственность занимаемые ими жилые помещения. Одновременно с правами владения, пользования и распоряжения жильем государство передавало гражданам и обязанности по его содержанию. Тем самым была изменена правовая основа эксплуатации жилых зданий: ранее ответственность за нее лежала на государстве, теперь эта ответственность возлагалась на собственников любой формы. Но ввиду отсутствия проработанного механизма для реализации данного положения и неготовности большинства населения к решению текущих жилищно-коммунальных проблем перед государством все острее начал вставать вопрос о необходимости принятия крупномасштабных мер, направленных на оздоровление состояния отрасли ЖКХ и ее развитие.

К концу первого этапа реформы ЖКХ (1996 г.) в большинстве регионов изменилась структура управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне республики, края, области. На смену ТПО ЖКХ, совмещавших функции государственного управления и хозяйствования, пришли министерства, комитеты, департаменты, выполняющие исключительно функции управления. В соответствии с новым законодательством изменились и их задачи. Основная тяжесть регулирования жилищно-коммунальных отношений была перенесена на уровень местного самоуправления (города, населенного пункта). На муниципальном уровне начали создаваться службы «Заказчика»- организации по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по жилищно-коммунальному обслуживанию населения.

Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» было определено, что к 1998 г. отрасль ЖКХ должна перейти на полную самоокупаемость. Однако к указанному сроку стало ясно, что реализация провозглашенных целей далека от завершения. В 1995 г. срок был изменен с 5 до 10 лет, а в 1999 г. - с 10 до 15 лет. Это существенно повлияло на состояние финансирования отрасли. Одновременно в этот же период была резко расширена система льгот на оплату услуг ЖКХ. Уже на первом этапе реформирования ЖКХ стали проявляться дисфункции госуправления в данной отрасли - реформа ЖКХ затормозилась.

Началом следующего этапа реформирования ЖКХ стала государственная поддержка через институт госкорпорации. Началом этого этапа стало подписание 21 июля 2007 г. Президентом РФ Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Закон установил правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда путем создания государственной

корпорации - Фонда содействия реформированию ЖКХ, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки. С 2013 года средства Фонда направляются также на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры.

Фонд ЖКХ был создан в качестве «рычага оздоровления и модернизации» жилищно-коммунальной сферы России1. Согласно ч. 1 ст. 3 Закона N 185-ФЗ, это государственная корпорация, на которую возложены такие функции, как предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда на основании заявок; методическое обеспечение подготовки субъектами Российской Федерации заявок и прилагаемых к заявкам документов; мониторинг реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, региональных программ по модернизации систем коммунальной инфраструктуры, а также выполнения предусмотренных Федеральным законом условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда (ч. 2 ст. 4 Закона №185-ФЗ).

Одной из целей деятельности анализируемой государственной корпорации является финансовая поддержка мероприятий, направленных на модернизацию жилищно-коммунального хозяйства. При этом, как отражено в ч. 1 ст. 18 Закона N 185-ФЗ, обязательным условием предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда является долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) бюджета муниципального образования, находящегося на территории указанного субъекта Российской Федерации и претендующего на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда. Субъектом Российской Федерации может быть установлен минимальный размер софинансирования за счет средств бюджетов муниципальных образований. Объем долевого финансирования определяется соответственно субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием. Таким образом, Фонд не вправе самостоятельно и по

1 В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2007 №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», целями деятельности Фонда являются: создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрение ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда и осуществление информационно-разъяснительной деятельности.

собственной инициативе осуществлять финансирование мероприятий по улучшению ЖКХ на уровне субъекта Федерации.

По мнению ряда ученых (см., например, [1]), такой механизм государственного воздействия на исследуемую сферу нельзя назвать оптимальным. Во-первых, как следует из Закона №185-ФЗ, региональные бюджеты должны обладать собственными минимальными ресурсами, требующимися для текущего и капитального ремонта объектов ЖКХ. На практике же эти ресурсы привлекаются за счет иных, смежных с ЖКХ федеральных программ. Региональные программы не способны покрыть необходимые затраты. Муниципальные бюджеты, как известно, полностью зависят от дотаций и субвенций бюджетов субъектов Федерации. Налицо замкнутый круг: если у края или области нет возможности финансово инициировать развитие коммунальной сферы, то нет и перспектив получить необходимую материальную поддержку из средств федерального бюджета, распределяемых Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

В результате этого сегодня мы не можем констатировать, что Фонд полностью выполняет поставленные перед ним задачи.

К середине 2014 г. реализация реформ в сфере жилищно-коммунального комплекса обострила многие проблемы, а также выявила целый ряд противоречий, которые требовали незамедлительного решения.

Современный этап реформы ЖКХ - трансформация форм управления коммунальной инфраструктурой.

Современный этап реформирования управления ЖКХ со стороны государства направлен на формирование условий для привлечения частного бизнеса в ЖКХ, в первую очередь через трансформацию форм управления коммунальной инфраструктурой.

В развитие реформы управления ЖКХ в конце 2014 г. Минстроем России было принято Распоряжение от 18 ноября 2014 г. №2316-р во исполнение подпункта «а» пункта 1 перечня поручений Президента по итогам заседания Госсовета от 6 июля 2013 г. №Пр-1479. Правительству поручено к 2016 г. обеспечить на основе концессионных соглашений передачу частным операторам, в уставных капиталах которых доля участия Российской Федерации, субъектов Федерации и (или) муниципальных образований составляет не более 25%, объектов жилищно-коммунального хозяйства всех государственных и муниципальных предприятий с неэффективным управлением.

На наш взгляд, предложенные направления развития управления сферой ЖКХ могут показать хорошие результаты, если будут учтены причины неудач прошлых этапов российской реформы ЖКХ.

Причины неудач реформ в сфере ЖКХ.

Среди множества причин следует выделить основные. Во-первых, это завышенное ожидание положительного эффекта от внедрения

нового для российской экономики и общества института приватизации (который оказался не столь эффективным, как ожидали), и самоустранение государства от сферы ЖКХ на первом этапе реформы. Говоря об эффективности институтов, мы подразумеваем их результирующее воздействие на общественное благосостояние. Положительным, с точки зрения общественного благосостояния, можно считать такое изменение правил (режима регулирования), которое ведет к суммарному положительному балансу выгод и издержек разных групп экономических аген-

Во-вторых, на наш взгляд, неудачи экономических реформ в России во многом обусловлены игнорированием значения социальных факторов. Решение отдельных насущных экономических проблем невозможно без учета фундаментальных проблем регулирования поведения людей во всех сферах общественной жизни страны.

Согласно точке зрения академика Л. Абалкина, «главный ориентир социальной политики на современном этапе - всемерное стимулирование экономической активности, создание предпосылок, при которых каждый человек способен своим трудом, энергией, инициативой и талантом обеспечивать достаточные условия жизни для себя и своей семьи. Это отвечает как требованиям эффективности, так и принципу социальной справедливости общества» [2, с. 643]. Таким образом, принципы социальной справедливости должны быть положены в основу социально-экономической политики российского государства. Исследования мегатрендов общественного развития показали, что обеспечение должного уровня социальной справедливости - обязательное условие развития национальной экономики. Модернизация основных параметров экономических отношений в России на современном этапе должна осуществляться не только в технологическом и организационно-правовом аспекте, но и в гуманистическом направлении. В этом случае институт социальной справедливости становится существенным фактором социально-экономического развития России.

В-третьих, изменения экономической системы, происходящие в современной России, влекут за собой трансформацию всех ее субъектов, в том числе и государства. Поэтому в период реформ государство должно не отстраняться от управления в сфере ЖКХ, а трансформироваться, формируя новое институциональное пространство и преодолевая свои дисфункции в управлении.

В современной экономике всегда, в той или иной степени, присутствует государство. Традиционное объяснение необходимости

2 Это не всегда означает Парето-улучшение - для части экономических субъектов возможны потери. Соответственно, необходимы и переговоры о компенсации таких потерь.

тов2.

государственного вмешательства в экономику связано с наличием так называемых «провалов рынка» - информационной ассиметрии, внешних эффектов, недопроизводства общественных благ. Хотя Р. Коуз и другие экономисты, работающие в рамках новой институциональной экономической теории, показали, что вмешательство государства не является абсолютно необходимым для решения этих проблем, на практике государство остается и важнейшим регулятором хозяйственных процессов, и хозяйствующим субъектом, осуществляющим непосредственное производство определенных типов благ. К таким благам относятся и жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ).

Анализируя понятие «жилищно-коммунальная услуга», следует отдельно рассмотреть такие понятия, как «жилищные услуги» и «коммунальные услуги». Жилищные услуги - это услуги по:

- предоставлению в пользование жилых помещений по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда;

- содержанию и ремонту жилого помещения, включая услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме;

- капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме для собственников жилья;

- вывозу твердых бытовых отходов;

- вывозу жидких бытовых отходов от многоквартирных жилых домов.

Коммунальные услуги - это услуги, доводимые до потребителя в жилище, услуги по электроснабжению, водоснабжению и водоотве-дению, газоснабжению, теплоснабжению, которые создают комфортность проживания, способствуют осуществлению жизнеобеспечения и поддержания необходимого санитарного состояния городов и иных поселений. Однако в целях обеспечения комфортности проживания жилищно-коммунальное хозяйство необходимо рассматривать не по отдельным отраслям, а как комплекс взаимосвязанных отраслей: жилищное хозяйство и коммунальное хозяйство Жилищное хозяйство - это часть городского хозяйства, призванная обслуживать потребности человека в жилище, а коммунальное хозяйство - это важная часть территориальной инфраструктуры, формирующая (вместе с жилищным хозяйством) жизненную среду человека [2, с. 108]. Особенностями жилищных услуг являются:

- невозможность для отдельного потребителя выбора исполнителей услуг;

- практическое отсутствие возможности отказа от приобретения услуг;

Вестник ИЭ РАН. №3. 2015 59

С.54-63

- отсутствие оценки качества услуг (что во многом исключает объективный контроль со стороны населения за выполнением договорных обязательств и возможность применения экономических санкций) [3, с. 13].

И здесь возникает теоретический вопрос, при ответе на который существует как минимум две противоположные точки зрения и от ответа на который зависит дальнейшая судьба реформы в области ЖКХ.

Является ли жилищно-коммунальная услуга

общественным благом?

Так что же такое общественное благо? У чистого общественного блага есть два свойства, отличающих его от частного блага, - неконкурентность и неисключаемость. Неконкурентность означает, что от роста числа участников и активного потребления этого блага меньше не становится. Неисключаемость - что никто не может быть исключен из потребителей этого блага (в том смысле, что затраты на такое исключение гораздо выше возможных выгод от него) [4, с. 682]3.

Первая точка зрения. Услуги ЖКХ относятся к категории общественных благ.

Жилищно-коммунальные услуги обладают рядом специфических свойств, таких как: неэластичность спроса, сильная зависимость от местных условий и сочетание различных типов рыночных структур (монополии, естественной монополии, конкуренции). Необходимость в жилищно-коммунальных услугах постоянна. Чем более неблагоприятны условия проживания населения и функционирования предприятий, тем более разрушительные последствия могут иметь разрывы в предоставлении данного вида услуг. Главную роль в формировании общественного характера рынка коммунальных услуг играет всеобщий и безусловный характер потребления. Производство, транспортировка и распределение коммунальных услуг формируют единую инженерную систему. Подобная жесткая связь между производством и потреблением услуг исключает возможность существования в отрасли частной собственности. При этом: «Три главных свойства коммунальных услуг (незаменимость, доступность и свойство насыщения потребностей) исключают их рыночный характер» [5, с. 13].

К первой же точке зрения можно отнести и позицию, когда считают, что жилищно-коммунальная услуга является социально значимым благом, то есть экономическим благом, производство и потребление

3 Разумеется, на практике мы имеем дело с «нечистыми» общественными благами, у которых при определенных условиях исчезает свойство неконкурентности или не-исключаемости.

которого порождает значительные внешние эффекты. Кроме того, жилищно-коммунальные услуги отличаются от всех других продолжительностью и постоянством. Эти услуги являются той основой, которая обеспечивает удовлетворение многочисленных потребностей жизнеобеспечения людей [6, с. 44]. Очевидно, чем выше качественные характеристики блага, тем выше полезность этого блага для человека.

Вторая точка зрения. Неконкурентность и неисключаемость присущи только коммунальной инфраструктуре (трубам, проводам, насосным станциям, трансформаторным будкам), а не так называемым «коммунальным услугам» (теплу, воде и электричеству).

Приверженцы второй позиции рассуждают следующим образом [7]. Коммунальная инфраструктура чрезвычайно капиталоемкая: затраты на подключение потребителя велики, и далеко не всегда подключенного потребителя можно отключить (например, легко отключить от электричества, но не просто - от водоснабжения и водоотведе-ния). Это напоминает свойство неисключаемости. Во-вторых, инфраструктура строится с большим запасом прочности, чтобы можно было предоставить больше единиц блага, чем обычно требуется. Сети теплоснабжения, например, рассчитаны на более сильные морозы, чем обычно происходят в данной местности. А это означает, что в нормальных условиях конкуренции за потребление не происходит. То есть имеет место и неконкурентность благ. Таким образом, коммунальная инфраструктура (те самые трубы) как раз таки является общественным благом: она неконкурентна и неисключаема. Более того, из-за своих технических особенностей и капиталоемкости она очень близка к чистому общественному благу. А поскольку это общественное благо, то логично, чтобы общество посредством государства управляло его предоставлением.

Что касается коммунальных услуг (тепла, воды и электричества), то, по сути, мы получаем вполне материальный товар: воду, газ, теплоноситель, электричество), а не услугу. Исключением является, разве что, водоотведение. То есть, коммунальные услуги в большинстве своем являются товарами. Более того, они не являются общественными благами. Тепло, например, можно получать через систему центрального отопления, от мини-котельной для жилого комплекса или от дровяной печи. Также и для промышленных объектов: тепло можно закупать у центральной котельной, а можно построить свою и напрямую платить за топливо. А раз так, то тепло оказывается конкурентным и исключаемым.

Поскольку коммунальные блага являются частными, то каждый потребитель должен заказывать и потреблять их самостоятельно, также самостоятельно он должен за потребление платить. А значит предоставление коммунальных благ - всегда предмет договора между

продавцом и покупателем (кому, что и в каких количествах поставлять). А раз так, то логично отдать предоставление таких товаров на откуп конкурентному рынку, который заведомо эффективнее любой формы монополий.

В то же время при ответе на вопрос, на основании каких принципов должно осуществляться функционирование столь запутанного коммунального сектора? сегодня сторонники обеих точек зрения положительно отзываются о государственно-частном партнерстве в этом секторе экономики.

Сторонники первой точки зрения считают, что рынок коммунальных услуг является естественной монополией с доминирующей государственной собственностью, что обусловлено проявлением общественной сущности коммунальных услуг. Приватизация данной отрасли катастрофическим образом подрывает интересы потребителей. Следовательно, любые изменения в правовом поле функционирования отрасли не должны затрагивать вопросы перехода прав собственности на соответствующие инженерно-технические сооружения. Что не исключает привлечение частных инвесторов в отрасль, с целью поддержания ее работоспособности и повышения эффективности, прежде всего в рамках системы государственно-частного партнерства.

Сторонники второй точки зрения считают, что лучшим является государственно-частное партнерство, где частное лицо производит и предоставляет коммунальные блага, а инфраструктуру ему предоставляет муниципалитет - в управление, аренду или концессию. Общество имеет возможности для контроля, а частные лица конкурируют за возможность входа на рынок. Чтобы ГЧП стало господствующей формой, потребители, прежде всего, должны уяснить природу коммунальных благ и понять, что они в рамках коммунального тарифа одновременно платят за предоставляемый товар и вкладывают деньги в общественное благо.

Таким образом, выбор не сводится к дилемме: свободный рынок (отсутствие регулирования) или государственное регулирование. Выбор дискретных институциональных альтернатив регулирования рынков значительно богаче.

Создание социально ориентированных и экономически эффективных институтов в форме ГЧП (модели концессии) в сфере жилищно-коммунального хозяйства позволит создать объективные условия для реального развития системы предоставления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ).

При этом неотъемлемая обязанность, функция и «доминирующая компетенция» государства требует, чтобы был реализован целый ряд функций, в том числе институциональных [8].

Литература

1. Захарова Е.В. Роль жилищно-коммунальных услуг в решении социальных проблем общества // Вестник Иркутского государственного технического университета. 2009. № 3 (39). С. 107-111.

2. Абалкин Л. И. Избранные труды. В 4 т. Т. IV. В поисках новой стратегии. М., 2000.

3. Кирсанов С.А. Жилищные и коммунальные услуги как вид экономической деятельности // Российский экономический интернет-журнал. 2008. № 4. С. 105.

4. Макконелл К., Брю С. Экономикс: принципы, проблемы и политика; М.: ИНФРА-М, 2006.

5. Каменева Е.А. Специфика жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений в ЖКХ // Финансы и кредит. 2010. № 22(406). С. 7-14.

6. Елисеев В.Н., Ермишина А.В. Факторы и перспективы модернизации коммунальной экономики России // Terra Economicus. 2011. Т. 9. №3-2. С. 43-47.

7. Соболев Н. Коммунальные услуги или коммунальные блага? http:// urban-blog.tumblr.com/post/26596994139.

8. Клейнер Г.Б., Петросян Д.С. Взаимодействие государства и общества при формировании экономической политики // Общество и экономика. 2005. № 4. С. 55-56.

S.V. KOZLOVA

doctor habilitatus in economics, leading research fellow of the Institute of economics of the Russian Academy of sciences, Moscow, Russia, vestnik-ieran@inbox.ru

O.M. GRIBANOVA

research fellow of the Institute of economics of the Russian Academy of sciences, Moscow, Russia, omg@inecon.ru

INSTITUTIONAL ANALYSIS OF DYSFUNCTIONS OF THE STATE MANAGEMENT OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES

The paper distinguishes stages of the sphere of housing and communal services reforming from positions of effective state management of this sector of the economy. State administration dysfunctions at various stages of reform are revealed. Results of research of housing-and-municipal services as public benefits as well as simple results of activity in market conditions are given. The position of the necessity of transition to public-private partnership forms in the sphere of municipal services is proved.

Keywords: housing and communal services, housing-and-municipal services, public services, reform, public-private partnership, public administration. JEL: L900, L970, L980.