Декрет о подземелье

Фото: ВАСИЛИЙ ШАПОШНИКОВ

       На этой неделе Минприроды и Минэкономразвития внесут на рассмотрение правительства свои законопроекты об основах недропользования. Министерства должны были разработать закон вместе, но так и не смогли прийти к согласию даже по основополагающим вопросам.

       Действующий закон "О недрах" был принят более десяти лет назад и давно оброс всевозможными поправками и дополнениями. Но суть его от этого не изменилась: по оценке премьера Михаила Касьянова, закон морально устарел и "не соответствует сегодняшнему уровню развития российской экономики". А поскольку экспорт природных ресурсов до сих пор составляет основу национальной экономики (только продажа за границу нефти и газа дает 56,7% российского экспорта, а также львиную долю инвестиций), то предстоящее изменение правил игры в сфере недропользования трудно переоценить.
       Министерство природных ресурсов разработало пакет законов о недропользовании, но он не понравился Касьянову, который подключил к работе Минэкономразвития. Не понравился проект своим консерватизмом: предложенная Минприроды схема скорее напоминала обновленную версию действующей системы лицензирования. А она фактически открывала ведомству Виталия Артюхова путь к административному переделу собственности путем массового пересмотра и отзыва лицензий. Рыночный механизм перераспределения собственности с помощью фондового рынка в России так и не заработал. А 92% разведанных запасов нефти и газа, например, на сегодняшний день уже поделены между компаниями (причем 60% государство отдало компаниям в период с 1992 по 1996 годы бесплатно и без проведения каких-либо конкурсов).
       Так что битва вокруг будущего закона развернулась нешуточная. Заинтересованными лицами здесь оказались практически все: и компании (они хотят, чтобы их наконец оставили в покое, и как заклинание произносят слово "стабильность"), и губернаторы (для них новый закон грозит потерей полномочий по распределению участков недр между компаниями), и вышеупомянутые министерства, которые с переменным успехом перехватывают друг у друга инициативу.
       Все споры упираются в собственность — как ни странно, вопрос о том, кто является собственником российских недр, до сих пор однозначно не решен. Поэтому появление комиссии по разграничению предметов ведения между ветвями исполнительной власти, которой руководит замглавы президентской администрации Дмитрий Козак, так всех напугало — в России вновь заговорили о национализации недр или извлекаемых из них ресурсов (то есть признании их госсобственностью). До национализации, к счастью, не дошло, но противоречий в нынешнем законодательстве меньше не стало. Впрочем, предприниматели даже опасаются революционных изменений в законах — которых можно ожидать от ведомства самого ярого приверженца либерализма Германа Грефа. И не напрасно.
       
Совместное неведение
       Конституция России относит вопрос владения, пользования и распоряжения недрами к совместному ведению федеральной и региональной властей. Но что такое "совместное ведение", точно не может сказать ни один юрист — поле для толкования этого понятия чрезвычайно обширно. В нынешнем законодательстве оно трактуется как "принцип двух ключей", когда лицензия на право пользования недрами скрепляется двумя подписями: губернатора и представителя Минприроды. Это означает, что если одна из сторон не хочет подписывать документ, то "дверь" в "кладовую" оказывается наглухо запертой. Но даже если подписи на лицензии появляются, нередки случаи, когда в течение нескольких лет решение оспаривается другими претендентами на данный участок.
       В этой ситуации правительство, естественно, стремится минимизировать свою зависимость от региональных лидеров и сконцентрировать все полномочия по распределению недр в своих руках. Принципиально с этой позицией согласны и Виталий Артюхов, и Герман Греф. Только последний более радикален: недра нужно признать не какой-то аморфной государственной собственностью, а недвусмысленно зачислить в разряд федеральной. "И никакого упоминания о совместном ведении в законе быть не должно",— не побоялся на словах поправить Конституцию заместитель Грефа Мухамед Циканов, ответственный за разработку закона. Реформаторы из Минэкономразвития предложили такую трактовку основного закона: в федеральной собственности, по их мнению, должны оказаться стратегические виды полезных ископаемых (нефть, газ, алмазы), а региональные и муниципальные власти должны довольствоваться песком, гравием и т. п. Но без дела местные власти не останутся: им можно делегировать полномочия по организации конкурсов и аукционов по продаже прав пользования недрами. Минприроды же предлагает не обижать регионы и заменить право подписи на фразу "По согласованию с руководителем субъекта РФ".
       Но подобные вольности в толковании Конституции чреваты разбирательством в Конституционном суде. Ведь губернаторы, естественно, не захотят добровольно расставаться со своей частью "совместного ведения". Если, конечно, их к этому не принудит Кремль (ни Минэкономразвития, ни Минприроды, ни даже правительству это, разумеется, не под силу). Впрочем, даже в этом случае компенсационный механизм — что же губернаторы получат взамен, если отдадут все, что у них есть — пока неясен.
       
Лицензии или концессии?
       Расходятся ведомства и по вопросу форм пользования недрами. Минприроды традиционно выступает консерватором, стремясь по возможности сохранить статус-кво, то есть административную систему лицензирования. Хотя и соглашается, что закон должен четко фиксировать процедуру предоставления лицензии. Заметим, что сейчас лицензию довольно легко приостановить и даже отозвать — по решению Минприроды, без какого-либо вмешательства судебной инстанции. А вот возвращать придется с помощью юристов — через суд. Однако Минприроды настаивает, что лицензирование еще далеко не исчерпало свой ресурс.
       Минэкономразвития делает ставку на принципиально иную форму отношений в недропользовании — не административную, а гражданско-правовую. Например, министерство предлагает вспомнить хорошо забытое старое, а именно договор концессии (главное, конечно, чтобы воспоминания о широко применяемых еще в царской России концессиях не родили бы у потенциальных инвесторов нехороших ассоциаций с тем, как все это закончилось). Кроме того, либеральное ведомство настаивает на широком применении договоров аренды и подряда — при обязательном соблюдении принципа состязательности, то есть с проведением различных тендеров, конкурсов и аукционов. Ненавистные крупным нефтяным компаниям соглашения о разделе продукции тоже упомянуты в этом списке. Все это, уверены в Минэкономразвития, сделает сферу недропользования более прозрачной и понятной для инвесторов. Сходятся же ведомства в одном. В том, что нужно дифференцировать налогообложение компаний в зависимости от многих факторов: легких либо трудных условий добычи, изношенности месторождений — короче говоря, всего, что влияет на себестоимость продукции. Но вопрос дифференциации рентных платежей относится уже к налоговому законодательству.
       
С кем идти в разведку?
       Единственный пункт, по которому Минприроды оказывается либеральнее своего оппонента,— геологическая разведка недр, точнее механизм ее финансирования. Минприроды не прочь узаконить существующую практику и законодательно поручить большую часть геологоразведочных работ частным компаниям. Ведь сегодня они уже вкладывают в разведку несоизмеримо больше, чем государство. Так, в 2002 году федеральный бюджет профинансировал геологов на 7 млрд руб., региональные бюджеты выделили 5,6 млрд руб., а частные компании потратили 23 млрд руб. Минэкономразвития считает, что 15-30 млрд руб. в год на геологоразведку — это небольшие деньги для бюджета, их вполне можно найти. Зато потом разведанные запасы государство сможет продать гораздо дороже. К тому же правом на разведку участков недр тоже можно торговать.
       В общем, приходится признать, что пока в сфере недропользования больше вопросов, чем ответов. Недаром ни Минприроды, ни Минэкономразвития комментариев по поводу будущего законопроекта не дает. А с кем идти в разведку, решит на одном из ближайших заседаний правительства Михаил Касьянов. Причем с большой долей вероятности можно сказать, что премьеру ближе позиция либерала Грефа, нежели консерватора Артюхова. Правда, инвесторам (ради них, естественно, все это и затевалось) от этого не полегчает еще долго. Даже если на заседании министры смогут быстро договориться и закон будет внесен в Думу еще весной, то в предвыборный год его явно ждет нелегкая судьба.
АЛЕНА КОРНЫШЕВА
       

Цифра закона
       По данным Минприроды, всего в России за время действия нынешнего закона "О недрах" было выдано 57 тыс. лицензий на право пользования недрами. Сейчас из них действуют около 30 тыс. лицензий.

Буква закона
       Из проекта Кодекса о недрах, подготовленного Минприроды*
       Глава 2. Статья 9. Собственность на недра
       1. Недра являются публичным достоянием народа России, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.
       2. Недра в границах территории Российской Федерации, включая содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и другие ресурсы, являются неделимой государственной собственностью.
       3. Участки недр не могут быть предметом гражданско-правовых сделок, в том числе купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, кроме случаев, установленных настоящим Кодексом.
       4. Права пользования участками недр могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается настоящим Кодексом.
*Законопроектом Минэкономразвития "Власть" не располагает.

История вопроса
       Действующий закон "О недрах" был принят в 1992 году. За прошедшее десятилетие в него вносилось множество поправок — наибольшее количество было принято в 1999 году. Однако они все равно не устранили законодательные прорехи. Так, например, нынешний закон о недрах допускает предоставление лицензии без конкурса. С другой стороны, в законе не прописан порядок переуступки лицензии от материнской компании ее дочерней компании. Закон регулирует только сам момент переоформления лицензионного соглашения: компания может передать лицензию только структуре, в которой имеет контрольный пакет. Дальнейшие же манипуляции с лицензией уже никак не регламентируются (благодаря этому не раз случалось, что самые привлекательные активы просто уводились из компаний, яркий пример — передача компанией "Запсибгазпром" ("дочкой" "Газпрома") Южно-Русского месторождения компании "Севернефтегазпром", см. "Судебную практику"). Кроме того, закон не предполагает разнообразия форм недропользования, а навязывает лишь один принцип — командно-административный, то есть предоставление лицензии. Впервые вопрос о необходимости пересмотра законодательства премьер Михаил Касьянов поставил в мае 2002 года, поручив разработку закона Минприроды. Предполагалось, что родится не закон, а целый Кодекс о недрах — по типу Налогового, то есть документ прямого действия. Готовый законопроект должен был оказаться в Думе еще осенью прошлого года. Однако Касьянову подготовленный документ до такой степени не понравился, что он его завернул, а в помощь профильному министерству дал Минэкономразвития.
       

Мировая практика
       В большинстве стран недра и минеральные ресурсы находятся в собственности государства, но в рамках концессионных договоров права на разработку месторождений передаются добывающим компаниям. Кроме концессии в мире широко применяются договоры подряда и соглашения о разделе продукции (СРП) — такую систему применяют в Венесуэле, Перу, Нигерии, Норвегии. Правда, СРП зародились в развивающихся странах — первое было заключено в Индонезии в 1966 году. В странах со стабильной экономикой, например в Великобритании и Австралии, они вообще не действуют — все установлено законодательством и не подлежит переговорам.
       США составляют исключение из общих правил: там участки недр, а стало быть, и залегающие в них полезные ископаемые могут находится в частной собственности.
       Канада тоже стоит особняком: там недра находятся в собственности провинций, причем каждая из них применяет свой собственный режим налогообложения добычи нефти и газа.

За / Минприроды
       Андрей Скоч, член комитета Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям
       Ныне действующий закон "О недрах", принятый еще десять лет назад, сейчас отпугивает инвесторов, потому что заложенный в нем "принцип двух ключей" вызывает массу разногласий и даже судебных разбирательств, порождает безответственность и коррупцию. Между тем принцип совместного ведения, записанный в Конституции, вовсе не подразумевает обязательное наличие двух подписей (губернатора и руководителя Минприроды) на лицензии. Понятие совместного ведения может быть очень широким. Например, оно может означать участие губернатора в утверждении перечня разрабатываемых месторождений или нечто иное — в Конституции это прямо не указано. Централизовать управление недрами обязательно надо, но при этом оставить регионам право участия в конкурсных комиссиях по распределению прав пользования недрами. Что же касается лицензирования, то оно само по себе не страшно: инвестор сам может определить, какой форме недропользования ему отдать предпочтение. Но порядок выдачи и отзыва лицензий должен быть четко и подробно описан в законе.
       
За / Минэкономразвития
       Андрей Вавилов, член Совета федерации
       В России недра должны принадлежать государству. В федеративном государстве с правовой точки зрения любую госсобственность необходимо разделять на федеральную, региональную и муниципальную. Это же относится и к недрам. Нефть, как стратегический ресурс, нужно отнести к федеральной собственности. Но это не означает, что нефтяные регионы должны быть отстранены от принятия решений по вопросам выдачи прав на недропользование. Сам процесс разработки месторождений невозможен без участия региональных властей, даже если местный чиновник не будет подписывать лицензионное соглашение. Хотя, с точки зрения недропользователя, гражданско-правовая форма отношений с государством всегда лучше командно-административной, поскольку в первом случае повышается стабильность и, следовательно, инвестиционная привлекательность. Договорные виды недропользования выгодны и для государства. Единственным сторонником лицензионной формы является коррумпированный чиновник, имеющий в этом случае возможность зарабатывать на выдаче и отзыве лицензий.
       
Против
       Александр Беляков, председатель комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию
       Наш комитет придерживается мнения, высказанного, кстати, и большинством субъектов РФ и крупных компаний: необходимости в абсолютной замене существующего закона "О недрах" нет. По-моему, пресловутой проблемы одного или двух "ключей" просто не существует. Если центр заберет себе все полномочия по управлению недрами, то абсолютно бесполезно будет ждать от регионов инициативы по рациональному использованию недр. А из Москвы, как ни старайся, ни Сибири, ни Крайнего Севера не увидеть. Я предлагаю противоположный подход: делегировать федеральные функции управления недрами руководителям регионов и заключить с ними контракты (это может сделать либо президент, либо правительство) — но передавать функции с полной юридической, материальной, уголовной и моральной ответственностью региональных лидеров за обеспечение оптимального природопользования. То есть "ключ" будет изготавливаться в Москве, а находиться там, где добываются ресурсы,— в руках человека, которому центр доверяет. Не оправдает доверия — "ключ" всегда можно забрать обратно.

Судебная практика
       Вал Гамбурцева. Извлекаемые запасы нефти — 65 млн т. 10 марта 2001 года конкурс по месторождению выиграла компания "Северная нефть", предложившая наименьший бонус — $7 млн, тогда как оппоненты предлагали до $100 млн. 13 марта в Архангельском арбитраже эту победу оспорил один из участников тендера — компания ЛУКОЙЛ. Последовала длительная тяжба в судах разного уровня. В феврале 2002 года в дело вмешались федеральные власти — Минприроды потребовало отзыва лицензии у "Северной нефти". Однако Владимир Бутов — губернатор Ненецкого автономного округа, на территории которого находится месторождение — отказался сделать это. 12 апреля 2002 года УВД НАО возбудило против него уголовное дело. Под давлением губернатор изменил свою позицию, но "Северная нефть" уже успела получить от нескольких судов решения о законности лицензии. 20 января 2003 года сенатор и основной акционер "Северной нефти" Андрей Вавилов объявил о предстоящей продаже компании. 28 января руководители крупнейших нефтяных компаний обратились в Высший арбитражный суд с требованием пересмотреть итоги конкурса. 4 февраля Андрей Вавилов отменил представление нового владельца компании до вынесения решения высшей арбитражной инстанцией.
       Талаканское месторождение. Извлекаемые запасы нефти — 114 млн т. Весной 2001 года конкурс на разработку месторождения выиграла компания "Саханефтегаз" за $501 млн. В феврале 2002 года, после того как компания отказалась заплатить эту сумму, Минприроды отозвало лицензию. Повторный аукцион назначили на 26 декабря 2002 года, но в ноябре конкурс был перенесен на неопределенный срок. 20 ноября главы компаний ЮКОС, "Сибнефть" и ТНК направили вице-премьеру Виктору Христенко письмо с просьбой разобраться в ситуации. Премьер Михаил Касьянов поручил Минприроды провести аукцион в заявленные сроки, но министры Виталий Артюхов и Герман Греф настояли на переносе тендера, поскольку их не устроила стартовая цена. Новую дату конкурса обещали назначить в конце декабря 2002 года, но этого не произошло.
       Верхотина. Запасы алмазов оцениваются в $5,5 млрд. В 1994 году конкурс на разработку Верхотины выиграло СП "Алмазный берег", созданное госпредприятием "Архангельскгеология" (после приватизации "Архангельскгеолдобыча", АГД), канадской фирмой Canmet Resourses Ltd. (позже переименована в Archangel Diamond Corp.) и офшорной компанией IBM. Партнеры договорились, что канадцы финансируют разведку, а лицензия оформляется на АГД. При этом в случае открытия месторождения лицензия переоформляется на совместное предприятие. В 1997 году месторождение было открыто, а между партнерами начались конфликты из-за переоформления лицензии. В августе 1998 года канадцы подали иск в арбитраж Стокгольма, потребовав от АГД $300 млн. В ноябре 2001 года они обратились в американский суд, потребовав компенсации в $4,8 млрд. 17 октября 2002 года суд отклонил иск Archangel Diamond Corp. Крупнейшее в Европе алмазное месторождение осталось под контролем россиян.
       Южно-Русское месторождение. Извлекаемые запасы газа — 810 млрд куб. м. В 1992 году "Газпром" получил лицензию на разработку Южно-Русского месторождения. В 1998 году руководство холдинга передало права на месторождение своему филиалу "Запсибгазпром". В августе 2000 года "Газпром" снизил свой пакет в "дочке" с 51% до 33,9%, отказавшись выкупать допэмиссию акций. За это время месторождение перешло структурам, близким к "Итере", что стало возможным благодаря пробелам в законодательстве о недрах. Новое руководство "Газпрома" предприняло попытку вернуть активы "дочки" путем ее банкротства. В феврале 2002 года суд ввел на предприятии процедуру наблюдения. В апреле горсуд Кемерова отменил итоги допэмиссии акций "Запсибгазпрома" 2000 года. После этого 58% акций "дочки" вернулись к "Газпрому". В июле 2002 года "Газпром" выкупил у "Итеры" 51% акций "Севернефтегазпрома", владеющего лицензией на разработку месторождения, и вернул контроль над активами.