Особенности применения антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта

В последнее время весьма актуальным является вопрос об антикоррупционной экспертизе. Речь идет об исследовании нормативно-правовых актов и проектов на предмет наличия в них определенных условий, причин, позволяющих лицам использовать свое должностное положение в преступных целях.

Важнейший элемент производства любого вида экспертиз - это ее объект; не является исключением из данного правила и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Объектами антикоррупционной экспертизы в соответствии с действующим российским федеральным и региональным антикоррупционным законодательством выступают нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов, подготовленные органами государственной власти, учреждениями и организациями различного уровня и ведомственной принадлежности, их должностными лицами и органами местного самоуправления.

Отечественные законодатели федерального и регионального уровня прямо указали, какие проекты нормативных правовых актов подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе:

- проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации и проекты постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями;

- проекты концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер;

- проекты уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований;

- проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Кроме указанных, по инициативе разработчиков нормативных правовых актов или независимых экспертов антикоррупционной экспертизе могут быть подвергнуты и иные объекты.

Анализ действующего российского законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих огранизационно-правовые аспекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, позволяет сделать вывод о том, что объектом антикоррупционной экспертизы являются практически все нормативные акты за исключением нормативного правового акта высшей юридической силы - Конституции Российской Федерации, а также международных нормативных правовых актов.

В плане проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов довольно часто встает вопрос о целесообразности, эффективности, разумности и обоснованности использования указанных категорий, имеющих во многих случаях двойственный характер, содержащих не всегда социально апробированные и социально закрепленные оценки.

В законодательстве также не совсем четко обозначаются критерии проводимой оценки, что порождает возникновение различных подходов к регулированию одних и тех же групп социальных связей. На уровне правоприменения, в результате того, что законодатель, как правило, никак не интерпретирует оценочные понятия, соответствующие субъекты получают реальную возможность по собственному усмотрению осуществлять индивидуальное регулирование общественных отношений, довольно свободно трактовать многие определяющие факторы. Важно учитывать и тот момент, что структура оценочного понятия не определена, поэтому в нее могут включаться дополнительные элементы, признаки в процессе правоприменения, в том числе и коррупционного характера. Содержание оценочного понятия во многом зависит от конкретной ситуации, уровня правосознания субъекта, применяющего соответствующую норму права, а его убеждения, доводы, моральные установки и аргументы, жизненные цели и ориентиры выступают в качестве оснований осуществляемой оценки, что придает праворегулирующему процессу известную степень субъективизма.

Примеров использования оценочных понятий в действующем законодательстве существует множество. Так, статья 20.2 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» содержит довольно неоднозначное положение, согласно которому арбитражным судом в качестве временных, административных, внешних или конкурсных управляющих не могут быть утверждены в деле о банкротстве арбитражные управляющие, которые являются заинтересованными лицами по отношению к должнику, кредиторам [2]. Оценочный характер носят и такие понятия, как «наиболее вероятная цена объекта оценки» (ст. 3 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [3]); «пожарный риск» (ст. 144 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» [4]), «рациональное использование природных ресурсов» и «экологическая безопасность» (ст. 34 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды») и т.п.

Нечеткость и противоречивость дефиниций, особенно в отраслях процессуального права, приводят к возникновению так называемых латентных процедур коррупционной направленности, практика применения которых существенно меняется в зависимости от конкретной жизненной ситуации и созданной модели поведения должностного лица. Эти латентные процедуры представлены как на уровне «верхушечной» (государственные заказы, приватизация), так и «низовой» коррупции (регистрация).

Чрезмерная «размытость», нечеткость, неопределенность формулировок, используемых в законодательстве, отсутствие необходимых интерпретационных актов, разъясняющих спорные положения, способствуют возникновению целой группы актов, провоцирующих развитие коррупционных отношений, позволяющих создавать наиболее результативные рентоориентированные схемы поведения субъектов, что особенно характерно для предпринимательской, финансово-кредитной, инвестиционной сфер. Указанные факторы могут быть причиной деформации и порядка прохождения государственной службы, а именно: вознаграждения за получение выгодных контрактов; служебного мошенничества; нарушения процедур в интересах взяткодателя, оказания ему нормотворческой поддержки; установления платы за услуги, предоставление которых входит в круг служебных обязанностей чиновника; использования общественных ресурсов в личных или корпоративных интересах и т.д.

Еще одной причиной коррупциогенности законов являются не только неточные с логической точки зрения суждения, но и определенная небрежность обращения с языком законодательства, терминами и определениями, недостатки нормотворческого дефинирования.

Право без языка существовать не может, а потому не только юридическая техника, но и правовая лингвистика выступают в качестве методологической основы конструирования юридически грамотных и лингвистически правильных текстов. Язык законов должен подчиняться законам языка. Любой нормативный правовой акт должен соответствовать как общепризнанным правилам юридической техники, так и требованиям четкости, ясности языка.

Юридическая терминология носит системно-связанный характер, что подразумевает обособленность и самостоятельность юридической терминологии в национальной правовой системе. Специфика юридического термина состоит в его связи с определенной национальной правовой системой, а восприятие термина требует точной, а не приблизительной семантизации.

«Понятие, обладая содержательным единством, тем не менее может иметь и в реальной правоустанавливающей деятельности множество дефиниций. Выбор из этого многообразия какой-то одной дефиниции в ходе законотворчества лежит на нормодателе, и это само по себе повышает его ответственность за качество принимаемого решения. Эволюция знания в законодательных дефинициях обычно идет путем “накопления” юридически значимой информации через рост нового в них. Вот почему столь важно, чтобы в корпус законодателей приходили люди с творческой жилкой, с чувством нового, с желанием предложить новаторскую дефиницию, адекватно отражающую “стык” сущего, должного и возможного в предмете законодательной регламентации» [5, с. 35].

Способность и готовность законодателя грамотно, логически последовательно излагать текст нормативно-правового акта, строго выдержанный и юридически правильный стиль их оформления -обязательное требование культуры законотворчества.

К числу серьезных дефектов законотворчества относится проблема пробельности дефинитивного регулирования. Определенных критериев, ориентирующих законодателя на необходимость либо ненужность использования законодательных дефиниций в том или ином нормативно-правовом акте высшей юридической силы, наука и практика пока не предложили. Все оставлено на усмотрение разработчика законопроекта. Между тем отсутствие дефиниций в некоторых законах не только является формально-юридическим дефектом или законодательной ошибкой, но и влечет за собой серьезные отрицательные политико-юридические, морально-психологические последствия, наносит ощутимый экономический вред, может рассматриваться как фактор коррупциогенности нормативного акта.

В то же время проблеме юридико-лингвистической неопределенности текста закона явно «не повезло», она изучена еще слабо, несмотря на то, что связь языка как носителя мысли законодателя и средства выражения содержания закона с самим законом обнаружилась давно [6, с. 83].

Нам представляется целесообразным выделить юридико-лингвистическую экспертизу в качестве самостоятельного вида антикоррупционной экспертизы. Однако антикоррупционная юридико-лингвистическая экспертиза немыслима без четкого однозначного определения базового концепта «коррупция» и выделения криминологических компонентов его семантического поля.

Полагаем, что для достижения высокого качества содержания и формы нормативного правового акта и минимизации его коррупциогенности необходимо:

- выработать единый научно-методический подход к экспертной практике, профессиональной подготовке и специализации экспертов, осуществляющих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 [7];

- законодательно закрепить единый организационный и научно-методический подход к проведению антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

- стандартизировать требования к квалификации и уровню профессиональной подготовки субъектов антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

- определить критерии выделения коррупциогенных факторов в тексте нормативного правового акта с опорой на систему лингвостилистических правил и норм современного русского литературного языка;

- разработать формализованную методику юридико-лингвистической антикоррупционной экспертизы;

- формализовать понятийный концепт «коррупция» и определить компоненты семантического поля «коррупциогенный фактор»;

- предложить единый подход к стандартизации и унификации терминосистемы законодательных актов и законодательных дефиниций;

- оптимизировать методологию контент-анализа применительно к языку нормативного правового акта.

При этом требуется решить две взаимосвязанные проблемы: организационную и научнометодическую. Организационная проблема видится в осуществлении постоянного мониторинга результатов проведения юридико-лингвистической экспертизы нормативных правовых актов на межведомственном уровне в рамках постоянно действующей экспертной комиссии либо на базе общественного межведомственного координационного совета по антикоррупционной экспертизе с включением в него специалистов в области юридико-лингвистической экспертизы. Привлечение для этих целей только юристов или только языковедов данную проблему не решает, т.к. ни те ни другие не обладают необходимым симбиозом специальных знаний для квалифицированного осуществления

комплексной правовой и лингвистической экспертизы текста нормативного правового акта и оценки качества и эффективности проведенной антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизы.

Научно-методическая проблема видится в разработке формализованной частной методики юридико-лингвистической антикоррупционной экспертизы, выявляющей по стандартизованным критериям и по регламентированной процедуре коррупциогенность языковых формулировок и юридических предписаний.

Посредством данной методики должны оцениваться:

- правильность использования понятий и терминов, знаков пунктуации в тексте нормативного правового акта;

- соответствие используемых в тексте нормативного правового акта понятий и терминов понятиям и терминам, используемым в иных законах, регулирующих данные правоотношения, совпадение объема этих понятий;

- выдержано ли единство терминологии в тексте нормативного правового акта, не встречаются ли случаи использования одного термина или словосочетания для обозначения разных понятий либо случаи необоснованного использования разных терминов или словосочетаний для обозначения одного и того же понятия;

- соблюдены ли в тексте нормативного правового акта четкость и однозначность толкования понятий и терминов, а также содержания правовых норм;

- нет ли в тексте нормативного правового акта аббревиатур и недопустимых сокращений слов; неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки или инотолкование;

- имеет ли место в тексте нормативного правового акта точность наименования органов, организаций, должностных лиц, а также правильность написания этих наименований;

- не допущено ли в тексте нормативного правового акта употребления слов без учета их семантического значения, совместного использования лексически несочетаемых слов и выражений, а также в качестве однородных членов предложения неоднородных понятий, плеоназмов и т.п.;

- обеспечивает ли языковое выражение правовой нормы однозначность толкования ее формальнологической структуры, могут ли лингвистические неточности привести к ошибочному пониманию юридического предписания правовой нормы.

В Законе об антикоррупционной экспертизе неоднократно делается отсылка к методике, определенной Правительством Российской Федерации [7]. Вместе с тем при ознакомлении с указанной методикой сразу же становятся очевидными следующие моменты:

1. Действие методики распространяется исключительно на проекты нормативно-правовых актов, и нет ни одного упоминания о действующих в настоящее время законах.

2. Структура методики включает в себя общие положения, основные правила проведения экспертизы на коррупциогенность. К ним относятся: а) разъяснение того, что подразумевается под эффективностью проведения экспертизы, однако элементы этой эффективности (системность, достоверность и проверяемость результатов экспертизы) не раскрываются; б) краткое изложение содержания экспертного заключения; в) коррупционные факторы. При этом не предусматривается никаких способов проведения исследования, принципов и правил ее производства. По справедливому замечанию Н.И. Брылева, «данная методика не является системной, а достоверность и проверяемость в оценке предполагают субъективную оценку эксперта, что само по себе коррупционно не защищено... методика не является методикой по общепринятому определению этого понятия» [8].

3. В Законе об антикоррупционной экспертизе встречается термин «коррупциогенные факторы», в методике же присутствует термин «коррупционные факторы». Чем обусловлено подобное расхождение? По мысли законодателя, это тождественные термины? Термины, несмотря на их схожесть, в действительности являются различными: «коррупционный фактор» - источник, причина преступного использования предоставленных полномочий, а «коррупциогенность» - свойство предмета, позволяющее утверждать, что данный предмет включает в себя один или несколько

коррупционных элементов, которые могут впоследствии при определенных обстоятельствах проявиться в качестве коррупционных, поэтому наиболее приемлемым следует признать термин «коррупционные факторы», а коррупциогенность можно определить как потенциальную возможность совершения коррупционных деяний (действий / бездействия).

В связи с этим следует подчеркнуть, что на федеральном уровне отсутствует общая методика, устанавливающая систему научно обоснованных методов, приемов и технических средств при необходимости их использования.

Руководствуясь общей теорией судебной экспертизы, полагаем, что по аналогии с судебными экспертизами, поскольку круг специальных знаний, необходимый для производства антикоррупционных экспертиз нормативных актов и их проектов, весьма широк, эти экспертизы должны подразделяться на роды и виды в зависимости от специальных знаний и специфики объектов исследования.

Круг специальных знаний определяет и компетенцию эксперта антикоррупционной экспертизы. С нашей точки зрения, данный вопрос разработан пока явно недостаточно. Согласно статье 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

- прокуратурой Российской Федерации;

- федеральным органом исполнительной власти в области юстиции;

- органами, организациями, их должностными лицами.

Таким образом, в настоящее время антикоррупционная экспертиза производится юристами, не имеющими, как правило, экспертной подготовки. Более того, согласно приказу Минюста России от 31.03.2009 № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» для получения аккредитации юридическое лицо представляет в Минюст России: заявление об аккредитации; заверенную копию свидетельства о государственной регистрации юридического лица; подписанный руководителем организации список сотрудников организации, отвечающих требованиям к аккредитации физического лица; заверенные копии документов государственного образца о высшем профессиональном образовании; заверенные копии трудовых книжек; заверенные копии документов, удостоверяющих личность этих сотрудников. Физическое лицо предоставляет такие же документы. Следовательно, для того чтобы быть экспертом, достаточно иметь высшее образование и работать в данной сфере.

Практика показывает, что, когда экспертизы на коррупционность нормативных актов производятся подобным образом, успех достигается далеко не всегда, и допускается довольно много ошибок. Причину здесь вряд ли следует искать в некомпетентности юристов или в том, что они не воспользовались определенной справочной литературой. Дело в том, что для ответов на возникающие вопросы недостаточно найти нужный нормативный акт и изучить его, но во многих случаях необходимо провести исследование, основанное на специальных знаниях, т.е. воспользоваться подходами, разработанными в общей теории экспертизы, владеть технологиями экспертного исследования, обладать специфической экспертной подготовкой, экспертным мышлением. Причем для разрешения вопросов экспертизы необходимо применить целый ряд частнонаучных методов, таких как, например, моделирование, логико-семантические и логико-структурные методы анализа, структурно-функциональный анализ, метод сравнительно-правового анализа, конкретносоциологические методы, ситуационный анализ, метод экспертного прогнозирования, метод экспертных оценок и др. Очевидно, что юристы без специальной подготовки не могут владеть этими методами в полном объеме.

Литература

1. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. 2010. 5 марта.

2. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Российская газета. 2002. 2 ноября.

3. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 1998. 6 августа.

4. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» // Российская газета. 2008. 1 августа.

5. Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, моральнопсихологические и практические проблемы: Материалы Международного круглого стола (Черновцы, 21-23 сентября 2006 г.). Н. Новгород, 2007.

6. Язык закона. М., 1990.

7. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. 2010. 5 марта.

8. Брылев Н.И. Методологическая экспертиза и экспертиза на коррупциогенность // Методики проведения экспертизы на коррупциогенность правовых актов и иных документов в целях создания в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции // http: //www.nbrilev.ru/metodika_expertiza_korrupciya. htm.