Положения Концепции судебной реформы о процессуальных полномочиях органов дознания и проблемы их реализации

Гражданский и уголовный процесс

УДК 343.126 В.В. Куленков*

Положения концепции судебной реформы о процессуальных полномочиях органов дознания и проблемы их реализации

Статья посвящена анализу положений Концепции судебной реформы в Российской Федерации 1991 г. о процессуальных полномочиях органов дознания, не реализованных в действующем уголовно-процессуальном законодательстве. Автором даётся оценка причин и последствий такого отступления от Концепции.

Ключевые слова: дознание, органы дознания, процессуальные полномочия, концепция.

V.V.Kulenkov*. Of the concept of judicial reform of the procedural powers of the inquiry and the problems of their implementation. The article is devoted to the analyses of the statements of the Concept of the Judicial Reform in the Russian Federation of 1991 concerning the procedural power of the inquiry bodies which were not brought into criminal procedural legislation. The author evaluates the causes and the consequences of this retreat from the Concept.

Keywords: inquiry, inquiry bodies, procedural power, concept.

4 марта текущего года вступил в силу федеральный закон [11], в очередной раз за непродолжительное по меркам стабильного законодательства время существенно преображающий процессуальную деятельность органов дознания. В УПК РФ введена гл. 32.1, предусматривающая производство дознания в сокращённой форме. Нормы действующего УПК РФ, регламентирующие производство дознания, относятся к числу наиболее часто и существенно корректируемых законодателем. Как известно, законодатель отказался от первоначально предусмотренного ограничения этой формы расследования делами, возбуждёнными в отношении конкретного лица, увеличил сроки дознания, ввёл институт уведомления о подозрении, регламентировал производство дознания группой дознавателей, внёс и другие изменения более частного характера. Подобное фрагментарное реформирование отдельных сторон рассматриваемой формы предварительного расследования наводит на мысль о его хаотичном характере, отсутствии какого-либо концептуального подхода. В целом создаётся впечатление, что большинство законодательных новелл, касающихся дознания, носит мнимый характер усовершенствований и нуждается в упорядочении. Для этого имеет смысл обратиться к концептуальным основам правового регулирования процессуальной деятельности органов дознания.

В нашем государстве пристальное внимание уделяется начатой в 1991 г. и продолжающейся в настоящее время реформе предварительного следствия [9; 10], тогда как дознание остаётся на втором плане. Между тем проблемы дознания являются не менее актуальными в условиях реформы МВД России [11], поскольку именно дознаватели органов внутренних дел расследуют наибольший объем уголовных дел, а органы дознания являются основными помощниками в осуществлении предварительного следствия.

Очевидно, что на дознании как на форме предварительного расследования не могут не отразиться две упомянутые реформы: 1) реформа предварительного следствия и 2) реформа Министерства внутренних дел России.

Влияние первой реформы на дознание следует оценивать, начиная с положений Концепции судебной реформы, принятой 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР (далее - Концепция). Концепция называет такие направления развития досудебного уголовного судопроизводства, как упразднение дознания как особой формы расследования при сохранении за органами дознания лишь

* Куленков, Вячеслав Валерьевич, адъюнкт кафедры предварительного расследования Санкт-Петербургского университета МВД России, старший участковый уполномоченный полиции 30-го отдела полиции УМВД России по Василеостровскому району Санкт-Петербурга. 199004, Россия, Санкт-Петербург,8-я линия д. 69.

* Kulenkov, Vyacheslav Valeriyevich, postgraduate student of the department of preliminary investigation of the St. Petersburg university of ministry of internal affairs of Russia, senior district police commissioner 30 police department Ministry of internal affairs of Russia for Vasileostrovsky district of St. Petersburg. 199004, Russia, St. Petersburg, 8 line str., 69.

© Куленков В.В., 2013

Гражданский и уголовный процесс

полномочий по производству неотложных следственных действий и недопустимость объединения следственных подразделений и подразделений дознания под крылом одного ведомства.

Несмотря на то, что с момента опубликования Концепции произошла новая кодификация уголовно-процессуального законодательства, вышеуказанные принципиальные положения до сих пор не реализованы. Действующий Кодекс их не содержит, что можно расценивать как отказ от этой части Концепции. Законодателем учтены лишь некоторые положения Концепции: например, отменена протокольная форма досудебной подготовки материалов о преступлении.

Остановимся подробнее на положениях Концепции судебной реформы, оставшихся нереализованными в уголовно-процессуальном законодательстве (нижеследующие положения Концепции судебной реформы в Российской Федерации содержатся в разд. 12 «Уголовный процесс» ч. IV «Основные идеи и мероприятия судебной реформы»).

1. Ликвидация дознания как особой формы расследования. Данное радикальное предложение в принципе заслуживает поддержки как гармонично вписывающееся в Концепцию и служащее идее создания досудебного производства в форме состязательного предварительного следствия. Однако возникает вопрос: что взамен? На кого возложить весь объём подследствености органов дознания? По смыслу Концепции - на следователей запланированного единого Следственного комитета. При этом предполагалась дифференциация процессуального порядка расследования в зависимости от сложности и других особенностей уголовного дела. Однако пока единый Следственный комитет не создан, вопрос с дознанием остаётся открытым, являя собой пример тесной связи не только судоустройственных и судопроизводственных моментов, но и, к сожалению, обусловленности содержания уголовно-процессуальных норм организационно-управленческими проблемами.

2. Возложение на органы дознания только производства неотложных следственных действий на самом раннем, ограниченном во времени этапе расследования.

В Концепции отмечается: «Если говорить о соотношении деятельности следователя и органа дознания... то последний возбуждает уголовное дело и выполняет неотложные следственные действия, когда по каким-либо причинам следователь не в состоянии самостоятельно принять соответствующее постановление и произвести эти действия».

Как известно, действующий УПК РФ сохранил подход уголовно-процессуального законодательства советского времени в отношении процессуальных полномочий органов дознания в зависимости от категории уголовного дела: по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, они производят неотложные следственные действия, после чего передают дело руководителю следственного органа, который, в свою очередь, распределяет его следователю, а по делам, о которым производство предварительного следствия необязательно - расследуют уголовное дело в полном объёме. Появилось единственное, чисто внешнее различие с УПК РСФСР 1960 г.: теперь неотложные следственные действия не именуются видом дознания.

Таким образом, идея разработчиков Концепции судебной реформы не нашла поддержки у законодателя, и, надо признать, напрасно. Ограничение полномочий органов дознания производством неотложных следственных действий, в отличие от сохранённого с советских времён подхода, соответствует общей идее Концепции о преодолении инквизиционных начал отечественного уголовного процесса и развитии в нём состязательности, равно как и средствам реализации данной идеи - разделению процессуальных функций. Выполнение неотложных следственных действий представляет собой розыскную деятельность в чистом виде, в то время как подготовка дела для рассмотрения в суде, предполагающая формирование достаточной доказательственной базы обвинения с соблюдением всех установленных процедур, гарантирующих соблюдение прав участников процесса и достоверность доказательств, представляет собой функцию иной правовой природы, которую в научной литературе именуют функцией юстиции [2, с. 213, 216; 3, с. 79, 80].

Более того, для полного соответствия концептуальным основам построения досудебного производства на состязательных началах процессуальные полномочия органов дознания следовало бы не просто ограничить производством неотложных следственных действий, но и приурочить передачу дела руководителю следственного органа не к истечению 10-суточного срока, а к моменту выявления органами дознания подозреваемого. Пока подозреваемый не выявлен, логично, что органы дознания продолжают выполнять свою розыскную функцию, а в принятии следователем дела к своему производству для осуществления предварительного следствия на состязательных началах смысла нет, т.к. состязание предполагает наличие противоположной стороны - в данном случае стороны защиты.

Данная принципиальная и необходимая для логически завершённого перераспределения полномочий между следователем и органами дознания идея, к сожалению, не нашла отражения в Концепции. Возможно, поэтому смысл и ценность рассматриваемого перераспределения полномочий проступили недостаточно выпукло и отчётливо, что повлияло на отказ законодателя от его трудоёмкой реализации.

3. Недопустимость совмещения функций дознавателя и лица, проводящего оперативно-розыскную деятельность.

Данное положение является логическим продолжением идеи о разграничении процессуальных функций. В действующем уголовно-процессуальном законе оно реализовано лишь отчасти. В соответствии с ч. 2 ст. 41 УПК РФ, «не допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия».

Законодатель таким образом попытался уйти от совмещения собственно розыскной функции и функции «легализации доказательств», т.е. придания собранной по уголовному делу информации

Куленков В.В. Положения концепции судебной реформы о процессуальных полномочиях органов.

доказательственного значения. Однако запрет осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по делу, находящемуся в производстве лица, которое в силу своего должностного положения такими полномочиями обладает, носит несколько искусственный характер и проблемы разделения функций не решает. Она может быть разрешена только, как указывалось выше, за счёт упразднения полномочий органов дознания по расследованию уголовных дел в полном объёме. Производство же неотложных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий представляет единую розыскную функцию и поэтому их совмещение правилу о разделении процессуальных функций не противоречит.

Что же касается структурного отделения дознания от оперативно-розыскной деятельности, то этого не произошло.

Ст. 5 УПК РФ определяет органы дознания как государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с УПК РФ осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия. В соответствии со ст. 40 УПК РФ к органам дознания, в частности, относятся: «... органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности». Наряду с органами внутренних дел, еще шесть органов исполнительной власти имеет право осуществлять оперативно-розыскную деятельность в РФ [14]. В то же время не все они осуществляют дознание, как это следует из перечня, представленного в ст. 40 УПК РФ. Те же органы, что осуществляют дознание, не все могут осуществлять оперативно-розыскные мероприятия.

Подобный прием законодателя в определении круга органов дознания через их право осуществлять оперативно-розыскную деятельность свидетельствует о сохранившемся «дискретном» подходе к дознанию, объединяющем в себе как «внепроцессуальный» сбор информации, так и осуществление процессуального доказывания. Как уже было отмечено, действующий УПК РФ, как и его предшественник - УПК РСФСР 1960 г. - разделяет эти виды деятельности в зависимости от того, является ли обязательным производство предварительного следствия по уголовному делу о конкретном преступлении или нет (ст. 150-151 УПК РФ).

Исследователи вопросов разделения оперативно-розыскной и процессуальной деятельности органов дознания отмечают, что многие проблемы процессуального статуса участников, ведущих уголовный процесс (следователя, дознавателя), обусловлены сменой идеологии современного уголовного судопроизводства. В современном уголовном процессе преобладают либеральные концепции. Это находит отражение как в нормативной трактовке назначения уголовного процесса, так и в других положениях УПК РФ. Установка на жесткий разрыв дознания и оперативно-розыскной деятельности - одно из проявлений либерализации уголовного судопроизводства [15, с. 12].

В системе органов внутренних дел осуществление дознания является одним из 12 направлений полицейской деятельности (ст. 3 федерального закона «О полиции» [12; 13]). В свою очередь, в структуре полицейских органов существуют как «подразделения дознания», осуществляющие процессуальные функции, так и другие подразделения (уголовный розыск, оперативно-поисковые подразделения), осуществляющие выявление и раскрытие преступлений, сбор сведений о преступлении и установление лица, его совершившего. При этом в первом случае «дознание» является профилирующей деятельностью подразделения с указанием на это в его названии (например, «отдел дознания») [6; 7; 8], а во втором случае соответствующие подразделения исполняют отдельные поручения следователя.

4. Недопустимость сосуществования следственных подразделений и подразделений дознания в рамках одного ведомства.

Произошедшие структурные изменения в системе правоохранительных органов до конца не реализованы ни в отношении следствия, ни в отношении дознания. Так и не создан единый Следственный комитет, а должностные лица, производящие дознание, все по-прежнему структурно находятся в подчинении начальника органа дознания - начальника соответствующего органа внутренних дел, наделенного по отношению к ним процессуальными полномочиями. Следователи в свою очередь подчиняются начальнику РОВД (РУВД) и, как указывалось в Концепции, «выглядит парадоксально, что такой следователь может давать поручения и указания по уголовным делам своему непосредственному начальнику, возглавляющему орган дознания и обязанному содействовать следователю. Понятно, что эта норма процессуального закона на практике не реализуется».

Таким образом, сохранены механизмы для «управляемости» как следователями МВД РФ, так и дознавателями, что значительно снижает их процессуальную самостоятельность и объективность принимаемых ими решений. В Концепции указывалось, что «концентрация следствия в руках Министерства внутренних дел чревата опасным сращением функций дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной работы».

Единственное, что следует оценить положительно, это осуществленное «структурное» уравнивание органа дознания (полиции) и следственного подразделения МВД России. В соответствии с новой типовой структурой подразделения ОВД начальник полиции и начальник следствия имеют статус заместителей начальника соответствующего ОВД и субординационно не подчинены друг другу в рамках Министерства.

5. Упразднение действовавшего в советское время механизма оценки деятельности органов внутренних дел.

В Концепции отмечается: «Правовая статистика - это способ получения информации о деятельности юстиции, а не средство оценки качества работы ее конкретных служителей».

Действующие до настоящего времени критерии оценки деятельности ОВД, получившие название «палочная система», предполагают учет отношения раскрытых преступлений к

Гражданский и уголовный процесс

зарегистрированным сообщениям о них в сравнении с предшествующим периодом. Эта система критикуется, а объективность и достоверность определяемых с ее помощью результатов открыто ставится под сомнение ведущими криминологами [4; 5].

Несмотря на «непроцессуальный» характер правовой статистики, этот вопрос является важнейшим и определяющим во внутриорганизационных отношениях между руководством ОВД и подчиненными ему службами следствия и дознания. К сожалению, в битве за «раскрываемость» в жертву приносятся гарантии предварительного расследования, права и интересы участников уголовного судопроизводства, реальный общественный порядок. Исследователи отмечают, говоря о раскрываемости: «Этот показатель стимулирует прокуроров закрывать глаза на низкое качество следственной деятельности и ОРД, нарушения закона в ходе дознания и следствия» [1, с. 92].

Таким образом, анализ положений Концепции судебной реформы и общих положений действующего уголовно-процессуального законодательства позволяет сделать вывод о расхождении «концептуальной» и «реальной» моделей дознания. Вместе с тем полноценный анализ этой проблемы невозможен исключительно с «процессуальных» позиций. И объясняется это в первую очередь тем, что дознание, являясь одним из основных направлений деятельности полиции, во многом определяет оценку качества работы МВД РФ в целом.

Наряду с Концепцией 1991 г., в настоящее время существуют и альтернативные «неофициальные» оценки модели отечественного уголовного судопроизводства, в т.ч. и рассматриваемой формы предварительного расследования. Подобной альтернативой является опубликованный в 2012 г. проект «Правоохранительная деятельность в России: структура, функционирование, пути реформирования», подготовленный коллективом авторов под научным руководством В. Волкова и Э. Паннеях. Проект на настоящее время представлен в двух частях: «Диагностика работы правоохранительных органов в РФ и выполнение ими полицейской функции» (гл. 1-3) и «Российская полиция в сравнительной перспективе: национальные модели и опыт реформ» (гл. 4, 5).

Авторы рассматривают полицейскую функцию как реализуемую многими органами государственной власти в России и их структурными подразделениями, в связи с чем деятельность каждого из таких органов исследуется во взаимодействии с другими. Это позволило авторам выявить не только «процессуальные» формы взаимодействия, но и «неформальные» связи, определяемые общими целями правоохранительной системы.

В отношении понятия «дознание» авторы весьма определенно утверждают, что придерживаются «классического» подхода и рассматривают дознание как «проведение неотложных следственных действий по факту обнаруженного события».

Итак, укоренившиеся представления о Министерстве внутренних дел как об универсальном правоохранительном органе, который выполняет «львиную» долю расследований в форме дознания, что вносит в дознание в целом «ведомственную» специфику, во многом предопределили отказ от выраженной в Концепции судебной реформы идеи ограничить процессуальные полномочия органов дознания возбуждением уголовного дела и производством неотложных следственных действий. Не менее важной причиной этого явилось и отсутствие в Концепции достаточно чётких положений о том, какому органу и посредством каких организационных мер достанется весь объём подследственности органов внутренних дел. В результате с советских времён дознание в отечественном уголовном процессе осталось в концептуально неизменном виде. Это вступило в противоречие со взятым курсом на развитие состязательности, предполагающей разделение полномочий по раскрытию преступления «по горячим следам» и подготовку уголовного дела для передачи его на рассмотрение судом, представляющую собой главным образом формирование доказательственной базы. Именно это противоречие в первую очередь следует устранить законодателю при дальнейшем реформировании процессуальных полномочий органов дознания.

Список литературы

1. Правоохранительная деятельность в России: структура, функционирование, пути реформирования. - СПб, 2012. С. 92.

2. Смирнов, А. В. Модели уголовного процесса. - СПб., 2000.

3. Шестакова, С. Д. Метод российского уголовно-процессуального права: от инквизиционности к состязательности. - СПб., 2003. С. 79, 80.

4. Теоретические основы исследования и анализа латентной преступности : монография / С. М. Иншаков, А. А. Корсантия, И. В. Максименко и др.; под ред. С. М. Иншакова; Научно-исследовательский институт Академии Генеральной прокуратуры РФ. - М. : Юнити-Дана: Закон и право, 2011.

5. Лунеев, В. В. Эпоха глобализации и преступность - М., 2007.

6. Типовое положение о территориальном органе МВД России по субъекту РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249.

7. Типовое положение о линейном отделе МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, утвержденное приказом МВД РФ от 15 июня 2011 г. № 636.

8. Типовое положение о территориальном органе МВД России на районном уровне, утвержденное приказом МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222.

9. Указ Президента РФ № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации» от 27 сентября 2010 г.

Новиков С.А. Материалы доследственной проверки в доказывании по уголовным делам: актуальные.

10. Федеральный закон Российской Федерации N° 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г.

11. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ // СЗ РФ. - 2013. - № 9. - Ст. 875.

12. Федеральный закон № 3-ФЗ «О полиции» от 7 февраля 2011 г.

13. Приказ МВД РФ № 697 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по производству предварительного расследования в форме дознания» от 6 августа 2007 г.

14. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (ст. 13).

15. Эркенов, М. Б. Процессуальный статус дознавателя : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Н.Новгород, 2007.

Literature

1. Pravoohranitelnaya deyatelnost v Rossii: struktura, funktsionirovanie, puti reformirovaniya. - SPb, 2012. S. 92.

2. Smirnov, A. V. Modeli ugolovnogo protsessa. - SPb., 2000.

3. Shestakova, S. D. Metod rossiyskogo ugolovno-protsessualnogo prava: ot inkvizitsionnosti k sostyazatelnosti. - SPb., 2003. S. 79, 80.

4. Teoreticheskie osnovyi issledovaniya i analiza latentnoy prestupnosti : monografiya / S. M. Inshakov, A. A. Korsantiya, I. V. Maksimenko i dr.; pod red. S. M. Inshakova; Nauchno-issledovatelskiy institut Akademii Generalnoy prokuraturyi RF. - M. : Yuniti-Dana: Zakon i pravo, 2011.

5. Luneev, V. V. Epoha globalizatsii i prestupnost - M., 2007.

6. Tipovoe polozhenie o territorialnom organe MVD Rossii po sub'ektu RF, utverzhdennoe Ukazom Prezidenta RF ot 1 marta 2011 g. # 249.

7. Tipovoe polozhenie o lineynom otdele MVD Rossii na zheleznodorozhnom, vodnom i vozdushnom transporte, utverzhdennoe prikazom MVD RF ot 15 iyunya 2011 g. # 636.

8. Tipovoe polozhenie o territorialnom organe MVD Rossii na rayonnom urovne, utverzhdennoe prikazom MVD Rossii ot 21 aprelya 2011 g. # 222.

9. Ukaz Prezidenta RF # 1182 «Voprosyi Sledstvennogo komiteta Rossiyskoy Federatsii» ot 27 sentyabrya 2010 g.

10. Federalnyiy zakon Rossiyskoy Federatsii # 403-FZ «O Sledstvennom komitete Rossiyskoy Federatsii» ot 28 dekabrya 2010 g.

11. Federalnyiy zakon «O vnesenii izmeneniy i dopolneniy v stati 62 i 303 Ugolovnogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii i Ugolovno-protsessualnyiy kodeks Rossiyskoy Federatsii» ot 4 marta 2013 g. # 23-FZ // SZ RF. - 2013. - # 9. - St. 875.

12. Federalnyiy zakon # 3-FZ «O politsii» ot 7 fevralya 2011 g.

13. Prikaz MVD RF # 697 «O merah po sovershenstvovaniyu deyatelnosti organov vnutrennih del po proizvodstvu predvaritelnogo rassledovaniya v forme doznaniya» ot 6 avgusta 2007 g.

14. Federalnyiy zakon «Ob operativno-rozyisknoy deyatelnosti» ot 12 avgusta 1995 g. # 144-FZ (st. 13).

15. Erkenov, M. B. Protsessualnyiy status doznavatelya : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. -N.Novgorod, 2007.

УДК 343.14 С.А. Новиков*

Материалы доследственной проверки в доказывании по уголовным делам: актуальные проблемы и новые подходы

Материалы проверки сообщения о преступлении («доследственной проверки») имеют самостоятельное доказательственное значение. Изменения, внесенные в российский уголовно-процессуальный закон в марте 2013 г., лишь подчеркнули возрастающую роль таких материалов в процессе доказывания. Однако средства, используемые следователем (дознавателем) в ходе «доследственной проверки», нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Особое внимание уделено проблемам производства следственных действий, обеспечения безопасности участников процесса, использования в доказывании объяснений опрошенных лиц.

* Новиков, Сергей Александрович, доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 199026, Санкт-Петербург, Васильевский остров, 22-я линия, дом 7. Тел. (812) 329-28-34. E-mail: san33@mail.ru.

* Novikov, Sergey Alexandrovich, assistant professor of the department of criminal procedure and criminalistics, St.-Petersburg State University, candidate of legal sciences. Address: Russia, 199026, St. Petersburg, Vasilevsky Island, 22 Line, 7. Tel. (812) 329-28-34. e-mail: san33@ mail.ru.

© Новиков С.А., 2013