Проблемы обеспечения прокуратурой РФ конституционных прав и свобод граждан в сфере борьбы с преступностью

проблемы обеспечения прокуратурой рф конституционных прав и свобод граждан в сфере борьбы с преступностью

С учетом последних изменений, внесенных в Уголовно-процессуальный кодекс РФ, рассматриваются проблемы обеспечения органами прокуратуры РФ прав и свобод лиц, вовлеченных в уголовно-процессуальное производство.

Ключевые слова: обеспечение прав и свобод человека и гражданина, функции прокуратуры РФ, значение органов прокуратуры РФ в обеспечении прав и свобод человека и гражданина.

Приоритетной задачей деятельности правоохранительных органов, осуществляемой в рамках уголовного процесса, является обеспечение защиты личности, ее прав и свобод, интересов общества и государства от преступных посягательств. При этом лица, вовлекаемые в уголовно-процессуальное производство, должны быть защищены от необоснованного подозрения и обвинения в совершении преступления, неправомерного применения к ним мер процессуального принуждения, иных противозаконных ограничений принадлежащих им прав и свобод.

Значение основных прав и свобод человека и гражданина для уголовного процесса заключается в том, что они вместе с социальной необходимостью борьбы с преступностью детерминируют само назначение процесса, содержание и формы процессуальной деятельности, средства и способы доказывания и т. д. Иными словами, процессуальная система строится с непременным учетом прав человека как фактора, сбалансированного с социальной потребностью борьбы с преступностью1.

Например, в соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Это конституционное положение легло в основу ст. 6 УПК РФ, предусматривающей положение о том, что уголовное судопроизводство имеет своим назначением:

1) защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений;

2) защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.

В соответствии с данной нормой уголовное судопроизводство в равной мере служит как назначению виновному справедливого наказания, так и реабилитации каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию.

Выделение особой роли органов прокуратуры в обеспечении конституционных прав и свобод лиц в процессе предварительного расследования может показаться некорректным. Однако именно прокуроры и их заместители в условиях нынешнего кризиса законности в сфере противодействия преступности, осуществляя надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, предварительного следствия и их должностных лиц, обеспечивают тем самым гарантию каждому вовлеченному в уголовный процесс его прав и свобод.

К сожалению, совершенствование российского законодательства, регламентирующего надзорную деятельность прокуратуры в сфере предварительного следствия, влечет сокращение полномочий этого органа, что создает проблемы при обеспечении

конституционных прав и свобод граждан. В настоящее время в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» внесены существенные изменения2. В системе прокуратуры РФ создан Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации3, на который возложены задачи по разработке мер по формированию государственной политики в сфере исполнения законодательства РФ

об уголовном судопроизводстве; совершенствованию нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; обеспечению законности при производстве предварительного следствия и защиты прав и свобод человека и гражданина; оперативному и качественному расследованию преступлений в соответствии с подследственностью, установленной УПК РФ.

Таким образом, в Следственном комитете, представляющем собой обособленную централизованную систему специальных органов, сосредоточено производство предварительного следствия по всем уголовным делам, подследственным органам прокуратуры. Туда же передана вся штатная численность оперативных работников, задействованных в сфере предварительного следствия прокуратуры. За прокурором оставлен только надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

Подобное реформирование системы органов прокуратуры представляется оправданным с точки зрения повышения принципиальности и объективности прокурора при осуществлении надзора за соблюдением конституционных прав и свобод граждан органами предварительного следствия.

Большой объем следственной работы, осуществляемой прокуратурой, при отсутствии у нее собственного оперативно-розыскного аппарата, с одной стороны, не дает возможности обеспечить оптимальный уровень раскрытия особо опасных преступлений, в том числе имеющих значительный общественный резонанс, с другой — снижает степень объективности прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие по уголовным делам. Освобождение же прокурора от предварительного следствия должно сделать его еще более независимым в оценке выводов и решений следователя.

Как справедливо отмечает президент Международной ассоциации прокуроров Имон Варне, «... прокурор потеряет объективность, если он будет участвовать в расследовании самого преступления. Он будет как бы кровно заинтересован в определенном исходе дела и будет менее склонен обращать внимание на какие-то доказательства, которые свидетельствуют в пользу подозреваемого»4.

В то же время прокуроры должны обладать достаточными полномочиями, чтобы эффективно осуществлять надзорную деятельность — предупреждать и пресекать неправомерные задержания граждан, необоснованное привлечение их к уголовной ответственности, нарушение неприкосновенности жилища, частной собственности, другие нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые весьма распространены в стадии досудебного производства и не обнаруживают тенденцию к сокращению.

Однако обновленный уголовно-процессуальный закон значительно сократил полномочия прокурора, лишив его права дачи согласия следователю на возбуждение уголовного дела в соответствии со ст. 146 УПК РФ и утверждения постановления о прекращении уголовного дела. Однако данные нормы вводились именно в целях предупреждения фактов незаконного привлечения граждан к уголовной ответственности и незаконного освобождения лиц, совершивших преступления, от уголовной ответственности.

Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными в Уголовно-процессуальный кодекс РФ, прокурор не имеет права:

возбуждать уголовное дело и принимать его к своему производству; участвовать в производстве предварительного расследования и осуществлять отдельные следственные действия;

давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, за исключением постановлений о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ);

отстранять следователя от дальнейшего производства расследования за допущенные нарушения норм УПК РФ;

продлевать срок предварительного расследования; приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу.

Требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, не являются обязательными для исполнения, если с ними не согласен следователь либо руководитель следственного органа. Полномочия прокурора в рассматриваемой сфере деятельности перестали носить властно-распорядительный характер, что всегда отличало их от полномочий, осуществляемых в других отраслях прокурорского надзора.

Таким образом, в уголовно-процессуальном законодательстве образовался дисбаланс между прежним объемом надзорных задач прокурора в досудебном производстве и новым, значительно сокращенным объемом его полномочий, что, как представляется, не будет способствовать повышению эффективности надзорной деятельности прокуратуры по обеспечению конституционных прав граждан при производстве предварительного следствия.

Вызывает настороженность то обстоятельство, что изменения уголовно-процессуального законодательства, касающиеся надзорных полномочий прокурора по обеспечению законности предварительного следствия, в одинаковой степени касаются как Следственного комитета при прокуратуре РФ, так и следственных подразделений других правоохранительных ведомств, в частности, органов внутренних дел. Между тем следователи МВД расследуют основной объем уголовных дел и, соответственно, допускают наибольшее количество нарушений конституционных прав участников уголовного процесса5.

Несмотря на произошедшие в процессуальном законодательстве изменения, Генеральный прокурор РФ в приказе от 6 сентября 2007 года № 136 требует от прокуроров использования всех имеющихся полномочий для эффективного надзора за законностью деятельности следственных органов, защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, а также иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены6.

С учетом особой роли прокурора в досудебном производстве предметом его надзора является законность всей процессуальной деятельности дознавателей и следователей при расследовании преступлений. Это положение конкретизировано в ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая определяет, что предмет надзора включает соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами дознания и органами предварительного следствия7.

При этом понятие «соблюдение установленного порядка проведения расследования» означает, что в предмет надзора без всяких ограничений входит обеспечение законности производства всех процессуальных действий следователя, дознавателя и органа дознания. Понятие «законность решений, принимаемых органами дознания и органами предварительного следствия», включает в себя исполнение требований закона при принятии органами дознания и органами предварительного следствия абсолютно всех процессуальных решений вне зависимости от того, требуется ли в данном случае получение судебного решения, согласия прокурора и возможно ли обжалование принятого решения в суд8.

Учитывая, что предметом прокурорского надзора является законность всей деятельности органов дознания и предварительного следствия, можно, тем не менее, выделить «ключевые» моменты досудебного производства по уголовным делам, где предметом прокурорского надзора будет законность важнейших действий и процессуальных решений следователя, дознавателя и органа дознания. К ним могут быть отнесены:

1) законность разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, постановлений о возбуждении и отказе в возбуждении уголовных дел;

2) законность задержания подозреваемого;

3) законность привлечения лица в качестве обвиняемого;

4) возбуждение ходатайств перед судом о применении к подозреваемому и обвиняемому меры пресечения в виде заключения под стражу и домашнего ареста и о продлении срока содержания под стражей, о применении иных мер процессуального принуждения,

о производстве следственных действий в случаях, предусмотренных законом;

5) обеспечение прав и законных интересов участников уголовного процесса, в том числе потерпевших от преступления;

6) исполнение требований закона об установлении всех обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу;

7) законность принятия решения при окончании предварительного следствия9.

На указанные положения ориентирует и приведенный выше приказ Генерального прокурора РФ № 136. В нем также особо отмечается, что при выявлении нарушений порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, проведения доследственных проверок прокуроры обязаны требовать их устранения и привлечения виновных лиц к ответственности, используя в полном объеме предусмотренные законом меры прокурорского реагирования.

К сожалению, полномочия, направленные на устранение нарушений закона, которыми сегодня располагает прокурор, не позволяют оперативно и реально устранять нарушения прав граждан при приеме, рассмотрении и разрешении заявлений о совершенных преступлениях. Например, до внесения изменений в УПК РФ прокурор, выявив укрытое преступление, возбуждал уголовное дело, ставил преступление на учет, направлял дело для расследования в соответствующий орган и, кроме того, принимал меры к наказанию нарушителей закона.

Сегодня прокурор, выявив укрытое от учета преступление, вправе направить соответствующие материалы с мотивированным постановлением в следственный орган для решения вопроса о возбуждении уголовного дела и привлечения виновных в нарушении закона к ответственности. В свою очередь, руководитель следственного органа может не согласиться с мнением прокурора, и тогда последний вынужден отстаивать свою позицию в вышестоящих следственных органах, а лицо, чьи права нарушены, длительное время ждать их восстановления.

В связи с этим автор разделяет беспокойство В. Илюхина, заявившего следующее: «Меня тревожит судьба российских граждан, которые могут попасть под этот каток, который называется следствие и дознание»10.

В целях обеспечения конституционных гарантий прав личности в уголовном судопроизводстве Уголовно-процессуальный кодекс РФ устанавливает судебный порядок избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, продления срока содержания под стражей, применения иных мер процессуального принуждения. При этом он не предусматривает, как ранее, получение следователем согласия прокурора на возбуждение подобных ходатайств следователя (п. 3 ст. 108 УПК РФ), хотя это способствовало реальному предупреждению нарушений законности.

В связи с этим Генеральный прокурор РФ обязал прокуроров участвовать в судебных заседаниях, на которых они должны излагать свое мнение, исходя из положений УПК РФ и позиции Европейского Суда по правам человека о разумных сроках содержания под стражей. При этом прокурорам следует учитывать тяжесть совершенного преступления, сведения о личности подозреваемого или обвиняемого, его возраст, состояние здоровья, семейное положение, место жительства, род занятий и другие обстоятельства, способствуя тем самым принятию законного и обоснованного решения по возбужденному ходатайству. При наличии предусмотренных законом оснований прокуроры должны принимать меры к своевременному обжалованию в кассационном и надзорном порядке решений суда, принятых по ходатайствам следователя об избрании меры пресечения, продлении срока содержания под стражей, а также о производстве иных следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения.

Таким образом, в рамках действующего закона прокурор имеет возможность осуществлять надзорную деятельность не превентивно, а по факту допущенного нарушения закона.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ч. 5 ст. 165) предусматривает, что в исключительных случаях, когда производство осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, личного обыска, а также наложение ареста на имущество и т. д. не терпит отлагательства, указанные следственные действия могут быть произведены на основании постановления следователя без получения судебного решения.

В то же время оценку оправданности и, следовательно, правомерности таких действий осуществляет прокурор, который в течение 24 часов с момента начала следственного действия уведомляется об этом следователем. При установлении нарушения закона прокурор вправе внести представление соответствующему руководителю следственного органа, который может и не согласиться с его доводами. Тогда разногласия должны разрешаться в вышестоящем следственном органе, вплоть до Генерального прокурора РФ.

Подобным образом в соответствии с ч. 2 ст. 208 и ч. 1 ст. 213 УПК РФ прокурор вправе реагировать на незаконные постановления следователя о приостановлении либо прекращении производства по уголовному делу. При этом разбирательства могут длиться месяцами, а конституционные права граждан, нарушенные при принятии незаконных процессуальных решений, никем не восстанавливаются.

Согласно п. 2 ст. 221 УПК РФ постановление прокурора о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия может быть обжаловано последним с согласия руководителя следственного органа вышестоящему прокурору. Причем такое обжалование приостанавливает как исполнение самого постановления, так и производство по уголовному делу сроком до одного месяца11. Если по делу нет арестованных, тогда это повлечет только неоправданное нарушение срока предварительного

следствия. А если обвиняемый содержится под стражей, а спустя месяц процессуальные претензии прокурора по делу будут признаны обоснованными? По каким основаниям тогда будет продлеваться срок содержания обвиняемого под стражей? Почему лицо должно содержаться под стражей сверх установленного законом срока по причине расхождения взглядов прокурора и руководителя следственного органа относительно, например, квалификации преступления? Такое положение представляется совершенно неоправданным с точки зрения соблюдения конституционных прав и свобод граждан в досудебном производстве по уголовным делам.

В этой связи трудно согласиться с точкой зрения первого заместителя Генерального прокурора РФ, Председателя Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ А. И. Бастрыкина о том, что «...правосудие должно быть неспешным»12. Подобная неспешность может повлечь значительное увеличение и без того большого числа нарушений конституционных прав и свобод личности в сфере предварительного следствия.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что обновленное уголовно-процессуальное законодательство России возлагает обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина при осуществлении предварительного следствия в основном на ведомственный контроль органов, осуществляющих эту деятельность.

В этой связи непонятно, с какой целью производилось реформирование системы органов прокуратуры, постоянно подвергавшейся критике именно за совмещение функций предварительного следствия и надзора за законностью его осуществления, если в результате органы предварительного следствия различных ведомств стали осуществлять контроль каждый за законностью своей процессуальной деятельности. То есть, по сути, создана монополия нескольких правоохранительных ведомств на предварительное следствие.

У этих органов, по мнению автора, изначально не может не выработаться легальное понятие собственного интереса и неплодотворной концепции «независимости» от общества и государства. Прокурорский надзор, который при всех своих недостатках играет положительную роль по сдерживанию следствия в рамках требований Конституции РФ и процессуального закона, независимо от ведомственного нахождения структур следствия, нейтрализуется, обезличивается и фактически становится привязкой следственного аппарата, контролируемого высшим эшелоном власти.

Как справедливо заметил Т. Гдлян, прокуратуру просто лишили возможности надзирать за следствием. При этом результат предсказать несложно: через год-два страну захлестнет вал преступности. Начнется беззаконие13.

В силу присущих ведомственному контролю субъективности и зависимости от ведомственных влияний он, как представляется, не может заменить прокурорский надзор. В первую очередь потому, что основными причинами грубых нарушений конституционных прав и свобод граждан, в том числе сокрытия преступлений от учета, является существующая система учета результатов работы правоохранительных органов по соотношению количества зарегистрированных и раскрытых преступлений, низкая требовательность и недостаточная ответственность руководителей ведомств, недостаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных органов14.

Генеральный прокурор РФ Ю. Я. Чайка в одном из своих интервью по поводу внесенных изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и создания Следственного комитета при прокуратуре РФ заявил: «Думаю, что закрепление этого подхода на законодательном уровне даст нам возможность в экспериментальном режиме оценить, как будет развиваться ситуация,

с какими трудностями мы столкнемся на пути дальнейшего реформирования, эффективность новой структуры в борьбе с преступностью, защиты конституционных прав граждан и обеспечения для них доступа к правосудию»15.

Однако, как представляется, не дожидаясь результатов эксперимента, следует восстановить процессуальные полномочия прокурора в сфере надзора за законностью предварительного следствия в прежнем объеме, за исключением права принятия им дела к производству.

Кроме того, путем внесения дополнений в п. 1 ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях повышения ответственности оперативных сотрудников соответствующих правоохранительных ведомств необходимо наделить прокурора правом вынесения постановления о возбуждении дисциплинарного производства в отношении должностных лиц органов, осуществляющих дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность.

Подтверждением подобной точки зрения является высказывание В. В. Путина, который, выступая на коллегии Генеральной прокуратуры РФ, заметил: «Надзор прокуратуры за следствием и дознанием — это важнейший элемент внешнего контроля за деятельностью правоохранительных органов. Он должен обеспечивать такое качество и недопустимость ситуаций, когда после многомесячного расследования и содержания людей под стражей обвинение «рассыпается» в суде»16.

Примечания

1 См.: Тихомиров Ю. А., Сухарев А. Я., Демидов И. Ф. Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. 144.

2 Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ // Рос. газ. 2007. 8 июня.

3 Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» от 1 августа 2007 года № 1004 // Собр. законодательства РФ. 2007. № 32. Ст. 4122.

4 Цит. по: Тихомиров Ю. А., Сухарев А. Я., Демидов И. Ф. Указ. соч. С. 152.

5 См., напр.: Коммерсант. 2007. 24 мая.

6 Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» от 6 сентября 2007 года № 136 // Законность. 2007. № 7.

7 См.: Сухарев А. Я. Прокурорский надзор: Учеб. для вузов. М., 2005. С. 290.

8 См., напр.: Соловьев А. Б. Прокурорский надзор за законностью расследования преступлений. М., 2000. С. 67.

9 См.: Сухарев А. Я. Указ. соч. С. 292.

10 Интервью с В. Илюхиным и А. Кучереной [Электронный ресурс] / Интернет-журнал Ассоциации юристов Приморья. Режим доступа: // http://law.vl.ru

11 См., напр.: Приказ Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ «О мерах по организации предварительного следствия» от 7 сентября 2007 г. № 6. (Официально не публиковался).

12 Следствие требует тишины // Известия. 2007. 2 окт.

13 И к прокурору не ходи // Труд. 2007. 8 сент.

14 См.: Капинус К. В. Прокурорский надзор за исполнением законов при разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 12; См. также: Халиков А. К вопросу об отношении судебного контроля и прокурорского надзора в досудебном производстве // Уголов. право. 2004. № 3. С. 138.

15 Интервью с Генеральным прокурором РФ Ю. Я. Чайкой [Электронный ресурс] / Интернет-журнал Ассоциации юристов Приморья. Режим доступа: // http://law.vl.ru.2007.

16 См.: Выступление Президента Российской Федерации Путина на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России // Юрид. мир. 2004. № 3. С.10.

Е. И. Шарнина

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГуЛИРОВАНИЯ косвенного налогообложения в российской федерации

Рассмотрены некоторые проблемы правового регулирования косвенного налогообложения в Российской Федерации и предложены пути их решения.

Ключевые слова: косвенное налогообложение, концепция правового регулирования косвенного налогообложения, налогово-правовое регулирование.

Принимая во внимание современное представление о налогообложении1, можно утверждать о том, что в настоящее время основу концепции правового регулирования косвенного налогообложения в Российской Федерации составляют научные представления о правовом регулировании налогообложения вообще и о правовом регулировании установления и взимания косвенных налогов, в частности.

Известно, что первым звеном в механизме правового регулирования являются нормы права. В современном налоговом законодательстве преобладают обычные нормы права, т. е. действующие до официальной отмены. Эти нормы содержатся в Налоговом кодексе Российской Федерации (далее — НК РФ), где НДС и акцизам посвящены специальные главы, гл. 21 и 22 соответственно, а также в Таможенном кодексе Российской Федерации. Нормы права, регулирующие косвенные налоги, носят императивный характер, так как содержат четкие предписания. Примером может служить ст. 181 НК РФ, которая содержит закрытый перечень подакцизных товаров. Однако стоит отметить, что этот список почти ежегодно претерпевает изменения.

Так, подакцизным товаром в соответствии с п. 2 ст. 181 НК РФ признается парфюмерно-косметическая продукция, прошедшая государственную регистрацию в уполномоченных федеральных органах исполнительной власти, разлитая в емкости не более 270 мл. Однако в данном пункте названной выше статьи содержится примечание о том, что с 1 января 2006 г. заменяются слова «разлитая в емкости не более 100 мл с объемной долей этилового спирта до 80 % включительно». Данное примечание одновременно является примером наличия в механизме правового регулирования косвенного налогообложения временных норм права. В последнее время в связи с проведением налоговой реформы, затрагивающей и косвенное налогообложение, временные нормы права получили широкое распространение.

Так, в связи с отменой акциза на природный газ с 1 января 2004 г. одновременно увеличилась ставка налога на добычу полезных ископаемых при его добыче, а также проиндексированы ставки акциза по подакцизным товарам в сторону повышения. В связи с отменой акциза на природный газ внесены изменения в части исключения норм, касающихся акцизов на минеральное сырье.

Кроме того, с 1 января 2004 г. в соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 117-ФЗ2 снижена ставка налога на добавленную стоимость с 20 % до 18 % при