Некоторые новеллы представительства в административном судопроизводстве

УДК 342.9

Н. А. Васильчикова

Некоторые новеллы представительства в административном судопроизводстве

В статье рассматриваются проблемы, связанные с закреплением в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации обязательного ведения административного дела через представителя, в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, и требования о высшем юридическом образовании представителя.

С точки зрения автора, обязательное ведение дела через представителя в определенной степени ограничивает доступ к правосудию, а наличие у представителя высшего юридического образования не всегда может гарантировать оказание квалифицированной юридической помощи.

The problems related to fixing in Code of the administrative rule-making of Russian Federation of obligatory conduct of administrative business through a representative are examined in the article, in the cases envisaged by the real Code, and requirements about higher legal education of representative. Some short stories of representative office are in administrative rule-making.

From the point of view of author, the obligatory conduct of business through a representative up to a point limits access to the justice, and a presence for the representative of higher legal education not always can guarantee providing of skilled legal help.

Ключевые слова: административное судопроизводство, административное дело, административный истец, административный ответчик, представительство, квалифицированная юридическая помощь.

Key words: administrative rule-making, administrative business, administrative plaintiff, administrative defendant, representative office, skilled legal help.

Административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, с 15.09.2015 г. рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

© Васильчикова Н. А., 2016

Некоторые авторы1, и с этим следует согласиться, отмечают, что КАС РФ в большинстве своем воспроизводит действующие нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). В то же время, в отличие от ГПК и АПК, КАС включает в себя достаточно большое количество процессуальных новелл, в том числе касающихся института представительства. Рассмотрим некоторые из таких новелл и первый опыт их применения.

1. Обязательное участие в деле через представителя. Обязанность вести дело в суде через представителя возложена на граждан, обладающих административной процессуальной дееспособностью, законных представителей недееспособных и ограниченных в дееспособности граждан, но не всех случаях, а только в тех случаях, которые прописаны в КАС РФ (ч. 1 ст. 54). Так, к примеру, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов в судах субъектов РФ, городах федерального значения, Верховном суде РФ, гражданин, являющийся лицом, участвующим в деле и не имеющий высшего юридического образования, обязан вести дело через представителя (ч. 9 ст. 208 КАС РФ). Следует заметить, что нормативные правовые акты могут предметом оспаривания в Конституционном суде Российской Федерации (далее - КС РФ). Однако сторона конституционного судопроизводства вправе представлять свои интересы самостоятельно или через представителя. Ограничения установлены лишь по количеству представителей. Их должно быть не более трех2.

Какие плюсы и какие минусы рассматриваемой новеллы института представительства существуют? Безусловно, новелла скажется как на качестве документов, представляемых в суд, так и на сроках рассмотрения и разрешения дел. И применительно к такому участнику процесса, как суд, можно говорить о плюсах. А для административных же истцов - граждан, не имеющих высшего юридического образования, по нашему мнению, будут только минусы.

Необходимо обратить внимание, что еще задолго до принятия КАС РФ велась дискуссия по вопросу введения обязательного представительства в суде. В этой связи трудно не согласиться с А.Ф. Вороновым, полагающим, что введение обязательного участия представителя может ограничить доступ к

Иваненко Ю.Г. Административное судопроизводство: новые основы правоприменения // Судья. 2015. № 6.

2 О Конституционном суде Российской Федерации: федер. конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1 ФКЗ с изм. и доп. (ст. 53).

232

правосудию3. В развитие этого тезиса дополним, что доступ к правосудию ограничивается на самой первой стадии административного процесса при решении вопроса о принятии административного искового заявления и возбуждении административного дела. Отсутствие в приложениях к административному исковому заявлению документа, подтверждающего наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому КАС предусмотрено обязательное участие представителя (п.4 ч.1 ст. 126 КАС РФ), влечет за собой оставление административного искового заявления без движения (ст. 130 КАС РФ), а при неисправлении недостатков - возвращение (п. 7 ч. 1 ст. 129 (КАС РФ).

Есть и другой аспект проблемы доступности правосудия4 - оплата услуг представителя. Не каждый гражданин, особенно в период экономического кризиса, может себе позволить воспользоваться услугами представителя. Когда только начиналась работа по разработке проекта КАС РФ, вынашивались, на наш взгляд, неплохие идеи, например закрепление в КАС РФ нормы, предусматривающей, что гражданин при обращении в суд не будет предварительно оплачивать государственную пошлину. Предлагалось возлагать на гражданина судебные расходы только в случае необоснованности его обращения в суд. Также на суд предлагалось возложить обязанность обеспечения участия представителя - адвоката, если у гражданина возникли затруднения5.

В ч. 4 ст. 48 КАС РФ содержится норма, предписывающая суду назначить представителя-адвоката административному ответчику-гражданину, место жительства которого неизвестно, либо административному ответчику, в отношении которого решается вопрос о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке, а также в других случаях, предусмотренных федеральным законом. Такие случаи предусмотрены федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 63 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Рос-

3 Воронов А.Ф. Принципы гражданского процесса: прошлое, настоящее, будущее. М.: Городец, 2009. С. 380.

4 См.: Порохов М.Ю. Проблемы реализации отдельных принципов российского правосудия как конституционных гарантий судебной защиты // Вестн. С.-Петерб. ун-та МВД России. 2013. Т. 58. № 2. С. 96-102.

5 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации / Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 ноября 2006 года № 55 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.

233

сийской Федерации». Норма ч. 1 ст. 26 названного Закона носит отсылочный характер, она отсылает к Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее -Закон), одной из целей которого является создание условий для осуществления прав и свобод граждан, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности, а также обеспечение доступа к правосудию (п. 3 ч. 2 ст. 1).

Действительно, бесплатная юридическая помощь может оказываться в

6

различных видах, в том числе и в рамках института представительства .

Однако следует учитывать, что не все категории граждан имеют право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи (ст. 20 Закона). Кроме того, анализ категорий дел, по которым государственные юридические бюро и адвокаты, являющиеся основными участниками оказания бесплатной юридической помощи, вправе представлять интересы граждан в суде (п. 3 ст. 20 Закона) показывает, что такие дела рассматриваются в иной процессуальной форме -гражданской процессуальной форме, по правилам Гражданского процессуального кодекса РФ, а не КАС РФ.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по установлению дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи (ст. 12 Закона). Но, как правило, законы субъектов РФ «О бесплатной юридической помощи» ограничиваются теми случаями, которые установлены федеральным законом7. Министерство юстиции РФ постоянно занимается мониторингом организации бесплатной юридической помощи в субъектах РФ. Вот некоторые цифры статистики о работе государственных бюро и адвокатов в 2014 г.: из общего числа граждан, проживающих на территории РФ, только 17,88 % (26 491701 чел.) имеют право на получение бесплатной юридической

6 По мнению Л.В. Тумановой, оказание квалифицированной юридической помощи требует специального процессуального регулирования и должно быть ее четкое разграничение от представительства. См.: Туманова Л.В. Некоторые вопросы представительства в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 3.

7 См. О бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга от 11.10.2012 № 474-80 (ред. от 26.11.2015) (ст. 7); О гарантиях реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи на территории Ленинградской области: областной закон Ленингр. обл. от 28.05.2014 (ред. 09.06.2014 № 31-оз) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.

помощи, из их 49,12 % (13 013 471 чел.) отнесены к категории малоимущих граждан.

Вместе с тем доступ к получению бесплатной юридической помощи связан со сложным механизмом получения статуса «малоимущего». По этой причине ставится вопрос об упрощении порядка оформления документов, подтверждающих статус малоимущего. Решение этого вопроса относится к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ8.

Таким образом, нынешнее состояние дел с предоставлением бесплатной юридической помощи, а также сама процедура возбуждения административного дела не могут в полной мере гарантировать доступность правосудия.

2. Высшее юридическое образование как одно из требований, предъявляемых к представителю. В соответствии с ч. 1 ст. 55 КАС РФ представителем в административном судопроизводстве может быть лицо, обладающее полной дееспособностью, не состоящее под опекой или попечительством и имеющее высшее юридическое образование. Наличие у представителя высшего образования должно быть подтверждено соответствующими документами (ч. 3 ст. 55 КАС РФ). Такими документами могут быть диплом бакалавра, диплом специалиста, диплом магистра либо диплом об окончании аспирантуры (адъюнктуры) по юридической специальности9.

Как видим, законодатель пошел по пути сужения субъектного состава лиц, которые могут быть представителем в суде. На появление такой новеллы во многом сыграла правовая позиция Конституционного суда РФ, изложенная в одном из своих постановлений, вынесенном почти 20 лет назад10. Конституционный суд РФ тогда указал, что, гарантируя право на получение именно квалифицированной юридической помощи, государство должно, во-первых, обеспечить условия, способствующие подготовке квалифицированных юристов для оказания гражданам различных видов юридической помощи, во-вторых, установить с этой целью определенные профессиональные и иные квалификационные требования и критерии.

8 Доклад и приложение о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в сфере обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной юридической помощью за 2014 г. от 4 апреля 2014 г. URL: http://minjust.ru/ru/node/6179 (дата обр. 20.02.2016).

9 Со ссылками на Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» ( п.п. 2-5 ч.7 ст. 60) даны разъяснения в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015) ( утв. Президиумом Верховного Суда РФ от 25.11.2015) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.

10 По делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 47 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан Б.В. Антипова, Р.Л. Гиттиса и С.В. Абрамова: постановление от 28.01.1997 № 2-П // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.

Поэтому установление в КАС РФ требования к представителю о наличии высшего юридического образования, несомненно, скажется на качестве юридической помощи. Установление требований к субъекту оказания юридической помощи с позиций Европейского суда по правам человека и Конституционного суда РФ, как пишет Г.С. Шереметова, является «некоторой гарантией качества помощи, одним из путей обеспечения надлежащего характера предоставляемой юридической помощи»11.

Известный адвокат Г.М. Резник, со своей стороны, полагает, что «Квалифицированной в соответствии с мировой практикой может считаться помощь, оказываемая специалистами по праву - как минимум лицами, имеющими высшее образование.. ,»12.

И все же, как представляется, законодатель не совсем последователен в решении проблемы оказания квалифицированной юридической помощи. Предъявляя повышенные требования к квалификации представителя, на наш взгляд, следовало учесть и уровень высшего образования13.

Известно, что на должность судьи не может претендовать лицо, имеющее высшее юридическое образование с дипломом бакалавра. Одним из требований, предъявляемых к кандидатам на должность судьи, является наличие высшего юридического образования по специальности «Юриспруденция» или высшего образования по направлению подготовки «Юриспруденция» квалификации (степени) «магистр» при наличии диплома бакалавра по направлению подготовки «Юриспруденция»14.

Действующее законодательство об образовании в РФ допускает возможность обучения в магистратуре лиц, не получивших первый уровень образования (не имеющих диплома бакалавра по направлению подготовки «Юриспруденция»). Вряд ли за два года обучения в магистратуре, даже в престижном вузе, можно будет подготовить высококвалифицированного юриста.

В связи с этим уместно сослаться на мнение Л.В. Тумановой, что наличие высшего юридического образования есть не что иное, как «чисто фор-

11 Шереметова Г.С. Право на бесплатную юридическую помощь в гражданском процессе. М.: Статут, 2015.

12 Резник Г.М. К вопросу о конституционном содержании понятия «квалифицированная юридическая помощь» // Адвокат. 2007. С. 25-27.

13 Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЭ // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.

14 П. 1 ч. 1 ст. 4 Закона РФ от 26.06.1992 г. № 3132-1 (с изм. от 14.05.2015 г.) «О статусе судей в Российской Федерации» // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.

236

мальный критерий, не дающий реальной гарантии оказания квалифицированной юридической помощи»15.

Дать оценку юридической помощи можно только по факту ее осуществления16, а для этого на законодательном уровне должны быть закреплены критерии определения квалифицированной юридической помощи.

В монографии Г.С. Шереметовой «Право на бесплатную юридическую помощь в гражданском процессе» указано, что определенная работа в этом направлении уже ведется. На Петербургском международном юридическом форуме в мае 2015 г. прошла церемония открытия Программы Министерства юстиции РФ и Совета Европы «Оказание бесплатной юридической помощи социально незащищенным категориям граждан». Программа включает в себя и мероприятия по разработке критериев оценки и механизмов обеспечения качества бесплатной юридической помощи 17.

3. Первый опыт применения судами норм ст. 55 КАС РФ. На практике уже возникал вопрос о том, а во всех ли случаях представителю необходимо представлять в суд документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования? Верховный суд РФ в Обзоре судебной практики № 3 (2015) (утв. Президиумом Верховного суда РФ от 25.11.2015) дал разъяснения относительно таких субъектов представительства, как прокурор и адвокат. В частности, Верховный суд РФ обратил внимание судов, что в случае участия прокурора в административном судопроизводстве в качестве представителя органа прокуратуры, он не обязан представлять суду документы о своем образовании, поскольку в силу п. 1 ст. 40.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорами могут быть граждане РФ, получившие высшее юридическое образование по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе. Учитывая, что в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» дано легальное определение адвокатской деятельности как квалифицированной юридической помощи, оказываемой на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката, аналогичные разъяснения Верховный суд РФ дал и в отношении адвокатов.

Туманова Л.В. Некоторые вопросы представительства в гражданском судопроизводстве// Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 3.

16 Ботнев В.К. Квалифицированная юридическая помощь личности в системе конституционных гарантий (сравнительно-сопоставительный анализ в российской и зарубежной литературе // Омбудсмен. 2013. № 2.

17 Шереметова Г.С. Указ. соч.

Актуален и вопрос с участием в процессе органов юридического лица.

Классическая теория цивилистического процесса всегда стояла на позиции разграничения представительства и участия в процессе органов юридического лица18. Принятие Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99- ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» послужило толчком для продолжения дискуссии о том, является ли руководитель юридического лица его представителем или нет19. В юридической литературе по этому вопросу можно встретить самые различные суждения20.

Полагаем, что точку в споре поставил КАС РФ, который был принят после внесения изменений в ГК РФ. Согласно ч. 5 ст. 54 КАС РФ административные дела организации могут вести в суде единоличный орган управления этой организацией или уполномоченные ею лица, действующие в пределах полномочий, предоставленных им федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами организации, либо представители организации. По справедливому замечанию Н.А. Чудиновской, наличие союза «"либо" позволяет вывести орган юридического лица из числа его представителей и расценивать директора юридического лица именно как его орган, а не как представителя»21. По такому пути начинает складываться и судебная практика. Так, ООО «Липецкий региональный центр судебной экспертизы» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя Октябрьского районного отдела службы судебных приставов УУФССП России по Липецкой области. Определением судьи административное исковое заявление вначале было оставлено без движения, а потом возвращено. Одним из недостатков административного искового заявления, по

18 Чудиновская Н.А. Институт представительства в современном цивилистическом процессе: некоторые аспекты // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 10.

19 Суворов Е.Д. О правовой природе полномочий юридического лица // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 6.

20 Кузнецов А.А. Орган юридического лица как его представитель // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2014. № 10; Тычинская Е.В. Договор о реализации функций единоличного исполнительного органа хозяйственного общества / под ред. Л.Ю. Михеевой. М.: Статут, 2012. С. 57; Халатов С.А. Представительство в гражданском и арбитражном процессе. М.: Норма. 2002; Егоров А.В. Директор является представителем компании. Что это значит для оборота? // Арбитражная практика. 2015. № 1. Папченкова Е.А. Новый статус директора юридического лица. Как аналогичный вопрос решается в Германии // Арбитражная практика. 2015. № 1.

21 Чудиновская Н.А. Указ. соч.

мнению судьи, являлось неуказание сведений о высшем юридическом образовании директора общества. Такие сведения должны быть указаны в административном исковом заявлении, если административным истцом является гражданин (п. 2 ч. 2 ст. 125 КАС РФ).

Липецкий областной суд отменил определение суда первой инстанции и в апелляционном определении22 указал, что «требования к административному истцу представить сведения о высшем юридическом образовании директора ООО "Липецкий региональный центр судебной экспертизы" не основаны на законе. Директор общества с ограниченной ответственностью, являющийся единоличным исполнительным органом, в соответствии с решением единственного учредителя вправе вести административные дела организации от ее имени. Требования ч. 3 ст. 55 КАС РФ на единоличный орган управления этой организацией не распространяются». Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что директор не является представителем общества с ограниченной ответственностью.

В деле по иску ООО «Липецкий региональный центр судебной экспертизы» имело место и другое нарушение процессуальных норм. Административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя не относятся к той категории административных дел, по которым КАС РФ предусмотрено обязательное участие представителя.

В заключение отметим, что автор не претендует на бесспорность своих выводов и полагает, что они послужат продолжению научной дискуссии по рассматриваемой проблематике.

Список литературы

1. Воронов А.Ф. Принципы гражданского процесса: прошлое, настоящее, будущее. - М.: Городец, 2009.

2. Егоров А.В. Директор является представителем компании. Что это значит для оборота? // Арбитражная практика. - 2015. - № 1 // Консультант Плюс: справ. правовая система.

3. Иваненко Ю.Г. Административное судопроизводство: новые основы правоприменения // Судья. - 2015. - № 6.

4. Папченкова Е.А. Новый статус директора юридического лица. Как аналогичный вопрос решается в Германии // Арбитражная практика. - 2015. - № 1 // Консультант Плюс: справ.-правовая система.

5. Резник Г.М. К вопросу о конституционном содержании понятия «Квалифицированная юридическая помощь» // Адвокат. - 2007. - С. 25-27.

22 Апелляционное определение Липецкого областного суда от 16 декабря 2015 г. по делу № 33-а 3654 а / 2015 // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.

239

6. Суворов Е.Д. О правовой природе полномочий юридического лица // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2015. - № 6 // Консультант Плюс: справ.-правовая система.

7. Туманова Л.В. Некоторые вопросы представительства в гражданском судопроизводстве// Арбитражный и гражданский процесс. - 2010. - № 3 // Консультант Плюс: справ.-правовая система.

8. Чудиновская Н.А. Институт представительства в современном цивилистиче-ском процессе: некоторые аспекты // Арбитражный и гражданский процесс. - 2015. -№ 10 // Консультант Плюс: справ.-правовая система.

9. Шереметова Г.С. Право на бесплатную юридическую помощь в гражданском процессе. - М.: Статут, 2015.