Правовое регулирование опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних: пробелы и противоречия

УДК 347.64

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

В ОТНОШЕНИИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ: ПРОБЕЛЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ

LEGAL REGULATION GUARDIANSHIP OF MINORS:

PROBLEMS AND CONTRADICTIONS

Р.В. ТОВМАСЯН

Исследование посвящено одному из важнейших институтов российского законодательства  опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних. С принятием ФЗ «Об опеке и попечительстве появились положения, внесшие перемены в правовое регулирование отношений в сфере опеки и попечительства, в связи с чем на сегодняшний день в теории гражданского и семейного права наблюдается повышенный интерес к данному институту. Однако в науке недостаточно разработаны ее отдельные аспекты с учетом нового законодательства, что обусловливает новизну исследования. Проведенный анализ института опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних позволил выявить проблемы и противоречия как теоретического, так и практического характера, что можно считать относительным новшеством в современной юридической литературе.

Ключевые слова: опека, попечительство, несовершеннолетний.

The present research is devoted to one of the major institutes of the Russian legislation  to guardianship of minors. With the acceptance of Federal law «About guardianship appeared rules having changed legal regulation of relations in the legal field of guardianship, which has heightened interest in today's theory of civil and family law. However separate aspects of the new legislation are insufficiently developed which proves the novelty of research. The carried out analysis of the institute of guardianship concerning minors has allowed revealing problems and contradictions both theoretical and practical character which is possible to consider as a relative innovation in the modern legal literature.

Key words: trusteeship, guardianship, minors.

Одним из основных начал семейного законодательства является принцип приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии, обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи.

Очевидно, что несовершеннолетние в силу своего возраста, психоэмоционального состояния нуждаются в особой защите. Дополнительные гарантии прав и законных интересов требуются несовершеннолетним, оставшимся без родительского попечения.

К сожалению, по-прежнему устойчива динамика выявления социального сиротства.

Практически не сокращается число детских организаций для детей, оставшихся без попечения родителей. Так, по некоторым данным, в 2000 г. таких учреждений в России было 1498, в них находились 91 600 детей. На 1 ян-

варя 2008 г. насчитывалось 1490 организаций, в которых находилось 79 500 детей [1]. В подобных условиях актуальной остается задача развития семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Опека (попечительство) была и остается самой распространенной семейной формой устройства несовершеннолетних [2]. Однако практика применения соответствующего законодательства показала, что правовое регулирование опеки и попечительства требует совершенствования. Стало очевидно, что со дня принятия основных нормативных правовых актов, регулирующих указанную сферу общественных отношений, произошли существенные изменения социально-экономических, политических и иных условий жизни общества. Назрела необходимость реформирования института опеки (попечительства), создания единой системы законодательства,

© Товмасян Р.В., 2011 136

регулирующего отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки (попечительства). Так, 24 апреля 2008 г. был принят ФЗ «Об опеке и попечительстве  [3] (далее  Закон).

Таким образом, сегодня отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, наряду с Гражданским кодексом Российской Федерации [4], регулируются указанным Законом и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации. Особенности опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми по-прежнему определяются Семейным кодексом Российской Федерации [5] (далее  СК РФ) и принимаемыми в соответствии с ним другими нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права.

В Законе сформулированы задачи и принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, определены полномочия органов опеки и попечительства, права и обязанности опекунов и попечителей, процедура установления и прекращения опеки и попечительства, более подробно регулируются вопросы охраны имущественных прав и интересов лиц, в отношении которых устанавливается опека (попечительство), и мн. др.

Таким образом, в гражданском и семейном законодательствах появились важные новшества, внесшие перемены в правовое регулирование отношений в сфере опеки и попечительства. Все ли из них соответствуют интересам лиц, нуждающихся в установлении опеки (попечительства), в частности несовершеннолетних? Анализ основных положений Закона не дает однозначного ответа на данный вопрос. С появлением новелл законодательства появились и новые противоречия.

Итак, Закон, урегулировав порядок установления опеки (попечительства), внес изменения в основание возникновения опеки и попечительства. Известно, что опека (попечительство) устанавливалась в административном порядке на основании акта органа опеки и попечительства. В соответствии со ст. 11 Закона, основанием возникновения отношений между опекуном или попечителем и подопечным является акт органа опеки

и попечительства о назначении опекуна или попечителя. Однако Закон закрепил также возможность заключения с опекуном или попечителем договора об осуществлении опеки или попечительства. Так, согласно ст. 16 Закона, орган опеки и попечительства, исходя из интересов подопечного, вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях [6]. Причем, исходя из ст. 14 Закона, опека или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства устанавливается на основании акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно. Как отмечает А.М. Нечаева, СЬтныне установлению опеки (попечительства) в традиционном ее понимании должно предшествовать заключение гражданско-правового договора, что стало формальным препятствием для установления ранее доступной со всех точек зрения формы устройства осиротевшего ребенка в семью» [7]. Однако буквальное толкование Закона позволяет установить, что на сегодняшний день возможно установление опеки или попечительства на основании договора лишь на возмездных началах. Хотя, по нашему мнению, договор позволил бы урегулировать многие аспекты отношений по опеке (попечительству), например, при множественности на стороне опекуна (попечителя), независимо от того, является ли опека (попечительство) возмездной или же нет. В таком случае скорее возникают сомнения относительно целесообразности сохранения такого основания установления опеки и попечительства, как акт органа опеки и попечительства.

Кроме того, на сегодняшний день неясно, какими критериями должен руководствоваться орган опеки (попечительства) при разрешении вопроса о назначении опеки (попечительства) на возмездной или безвозмездной основе. Очевидно, что в условиях выбора кандидаты в опекуны (попечители) отдадут предпочтение возмездной опеке (попечительству).

Таким образом, отсутствие механизма разграничения возмездной опеки (попечительства) от безвозмездной является серьезным пробелом, устранение которого могло

бы упорядочить отношения по установлению опеки (попечительства) и внести ясность в правоприменительную практику.

На состояние правоприменительной практики негативно может повлиять также наличие ряда противоречий в законодательстве об опеке и попечительстве, одним из которых является «несогласованность ч. 2 ст. 14 и ч. 2 ст. 16 Закона» Так, согласно ч. 2 ст. 14 Закона в случае издания органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна или попечителя на возмездных условиях этот орган обязан заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки и попечительства. Если орган опеки и попечительства необоснованно уклоняется от заключения такого договора, то опекун или попечитель вправе предъявить органу опеки и попечительства требования, предусмотренные п. 4 ст. 445 ГК РФ. Согласно п. 4 ст. 445 ГК РФ, если сторона, для которой в соответствии с ГК РФ или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор.

Как указывает Т.П. Евдокимова, «ч. 2 ст. 16 Закона устанавливает совсем другое правило, в соответствии с которым орган опеки и попечительства исходя из интересов подопечного вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки и попечительства на возмездных условиях» [8]. В связи с этим автор приходит к верному выводу о том, что налицо коллизия правовых норм.

Представляется, что на сегодняшний день, в отсутствии, как было выше указано, механизма разграничения случаев назначения возмездной опеки (попечительства) от безвозмездной, положение о заключении с опекуном или попечителем договора об осуществлении опеки и попечительства на возмездных условиях следует считать обязанностью органа опеки и попечительства, корреспондирующей праву опекуна (попечителя) на заключение с ним договора на возмездных началах.

В целом произошедшие изменения нельзя назвать кардинальными, внесудебный порядок установления опеки (попечительства), как видим, сохранен, хотя в литературе

высказывалось мнение о необходимости отнесения требований об установлении опеки (попечительства) к компетенции судов. Подобное «расширение судебной подведомственности ^ в частности, обосновывает и Ю.Ф. Беспалов [9]. Данная позиция представляется спорной: если рассматривать ее сквозь призму права на судебную защиту, то с полной уверенностью можно отметить, что его реализация обеспечивается общими положениями законодательства, закрепляющего возможность дальнейшего оспаривания заинтересованными лицами акта органа опеки и попечительства о назначении или об отказе в назначении опекуна или попечителя в судебном порядке (ст. 11 Закона).

К числу новелл законодательства относится и ст. 13 Закона, предусматривающая возможность назначения опеки или попечительства по совместному заявлению родителей на период, когда они по уважительным причинам не смогут исполнять свои родительские обязанности (с указанием конкретного лица). Несложно заметить, что данная норма не учитывает случаи, когда ребенка воспитывает один родитель. Полагаем, что необходимо дополнить данную статью положением, в соответствии с которым временная опека (попечительство) в таких случаях устанавливалась бы не только по совместному заявлению родителей, но и по заявлению единственного родителя. В остальном появление в законодательстве подобной нормы стоит оценивать положительно, поскольку она позволяет родителям, оказавшимся в сложной жизненной ситуации, заранее позаботиться о ребенке. Временное отсутствие родительского попечения при этом не будет расцениваться как уклонение от воспитания ребенка и позволит избежать возможного лишения или ограничения родительских прав.

К числу новшеств законодательства об опеке и попечительстве можно отнести и положение ст. 10 Закона, в соответствии с которым допускается назначение нескольких опекунов, попечителей одному подопечному. Так, орган опеки и попечительства, исходя из интересов лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, может назначить ему нескольких опекунов или попечителей, в том числе при устройстве в семью на воспитание детей, оставшихся без

попечения родителей. Согласно ч. 8 ст. 10 Закона при назначении нескольких опекунов или попечителей представительство и защита прав и законных интересов подопечного осуществляются одновременно всеми опекунами или попечителями. Если ведение дел подопечного поручается опекунами или попечителями одному из них, это лицо должно иметь доверенности от остальных опекунов или попечителей. При этом обязанности опекунов (попечителей) по уходу, обучению и воспитанию подопечного распределяются между ними в соответствии с актом органа опеки и попечительства об их назначении либо договором об осуществлении опеки или попечительства. Если обязанности не распределены, опекуны или попечители несут солидарную ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение. Таким образом, на сегодняшний день при установлении и осуществлении опеки (попечительства) возможна множественность лиц на стороне опекуна (попечителя). Тем не менее, не урегулирован порядок защиты прав и интересов подопечных в случае возникновения разногласий между опекунами (попечителями), и это, безусловно, недостаток. В этом случае возможно закрепление положения, в соответствии с которым при разногласиях между соопекунами орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей.

Кроме того, существенными при назначении опеки (попечительства) являются вопросы, связанные с определением будущего опекуна (попечителя). Выбор в пользу того или иного кандидата предопределяет дальнейшую судьбу лица, нуждающегося в опеке или попечительстве. Часть 5 ст. 10 Закона при установлении опеки или попечительства закрепляет преимущественное право быть опекунами (попечителями) за родственниками (бабушками, дедушками, родителями, братьями, сестрами, детьми, внуками), а также супругами.

Данная норма продиктована интересами подопечных, кроме того она исторически обоснована. Так, на Руси традиционно опекуны назначались из числа родственников, преимущественно близких, связанных с малолетними сиротами не только кровной связью, но и хозяйственными интересами [10].

Таким образом, в Законе обоснованно закреплен существовавший на практике принцип приоритетного права близких лиц быть опекунами (попечителями). При этом понятно, что близкое лицо  кандидат в опекуны (попечители) должно соответствовать требованиям, предъявляемым к опекунам (попечителям) гражданским и семейным законодательством .

Очевидно, что при определении опекуна (попечителя) критерием выбора должно стать не просто формальное соответствие конкретной кандидатуры требованиям закона, но и интересы ребенка или иного лица, нуждающегося в установлении в отношении него опеки (попечительства). По смыслу указанной нормы, если есть два и более кандидата, предпочтение необходимо отдать близкому лицу, конечно, если такое назначение не противоречит гражданскому или семейному законодательству. Однако для обеспечения защиты прав и законных интересов подопечных этого недостаточно.

Критерием выбора кандидата должны стать также и интересы подопечного. Так, например, ч. 5 ст. 13 Закона определяет, что орган опеки и попечительства принимает акт об отказе в назначении опекуном или попечителем лица, указанного родителем или родителями несовершеннолетнего гражданина либо самим достигшим возраста 14 лет несовершеннолетним гражданином, только в случае, если такое назначение противоречит гражданскому или семейному законодательству либо интересам ребенка [11].

Например, ст. 153 Кодекса Республики Беларусь о браке и семье от 9 июля 1999 г. № 278-З предусматривает, что «при наличии нескольких лиц, желающих стать опекунами, попечителями одного и того же подопечного, преимущественное право предоставляется родственникам подопечного при условии обязательного соблюдения требований ст. 152 настоящего Кодекса и настоящей статьи, а также интересов подопечного» [12].

Соответственно, норму ст. 10 Закона целесообразно дополнить указанием на то, что выбор в пользу лиц, имеющих преимущественное право быть опекунами (попечителями), не должен противоречить интересам подопечного.

Еще одно нововведение  упрощенный порядок назначения опеки в случаях, когда необходимо немедленное назначение опекуна или попечителя, т. е. теперь предусмотрена возможность назначения предварительной опеки (попечительства), например, при отобрании ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, на основании ст. 77 СК РФ. Конечно, в таких случаях нецелесообразно помещать ребенка в организацию для детей, оставшихся без попечения родителей, если есть лицо, желающее стать опекуном (попечителем).

Институт предварительной опеки (попечительства) позволяет без лишней волокиты, в сжатые сроки установить опеку (попечительство) над лицом, нуждающимся в ней. Согласно ст. 12 Закона проведение предварительной проверки сведений о личности опекуна или попечителя в этом случае не требуется. Это логично, поскольку в противном случае процесс опять бы затягивался и цели предварительной опеки не были бы достигнуты. Как известно, сбор документов, подтверждающих возможность установления опеки или попечительства, занимает немалое время. За это время интересам гражданина, нуждающегося в опеке или попечительстве, может быть нанесен непоправимый урон. Таким образом, предварительная опека позволит, например, в экстренных случаях устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, и не передавать его в детское учреждение.

Но, учитывая особое положение лиц, нуждающихся в опеке (попечительстве), связанное с их возрастом, состоянием здоровья, требуются дополнительные гарантии, обеспечивающие охрану прав и интересов подопечных при установлении предварительной опеки (попечительства). В статье 12 Закона предусмотрено, что в случае установления предварительной опеки или попечительства опекуном (попечителем) может быть назначен только совершеннолетний дееспособный гражданин. Но иное и невозможно, поскольку ст. 10 Закона устанавливает порядок определения лиц, имеющих право быть опекунами или попечителями. Требования, предъявляемые к опекунам и попечителям, в статье прямо не указаны, однако анализ норм гражданского и семейного законодательств

позволяет выделить требования к кандидатам в опекуны (попечители), в числе которых совершеннолетие лица и наличие полной гражданской дееспособности.

Таким образом, указание на то, что в случае установления предварительной опеки или попечительства опекуном (попечителем) может быть назначен только совершеннолетний дееспособный гражданин, является скорее излишним в отсутствии действительных гарантий, обеспечивающих охрану прав и интересов подопечных при установлении предварительной опеки (попечительства).

Как указано в ст. 12 Закона, в целях своевременного установления предварительной опеки или попечительства орган опеки и попечительства обращается с предложениями об установлении предварительных опеки или попечительства к гражданам, которые выразили желание быть опекунами или попечителями и учет которых ведется в соответствии со ст. 8 Закона.

Полагаем, что норму ст. 12 Закона следует изложить в редакции, согласно которой возможно назначение предварительной опеки (попечительства) только из числа лиц, учет которых ведется и сведения о личности которых уже установлены, либо из числа близких лиц (лиц, которые имеют преимущественное право быть опекунами). Это, на наш взгляд, позволило бы избежать возможных злоупотреблений, нарушений прав и интересов подопечных.

В целом стоит отметить, что для обеспечения защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, при установлении опеки (попечительства) следует особое внимание уделять подбору кандидата в опекуны (попечители).

Так, анализ практики прокурорского надзора позволяет выделить несколько специальных проблем в сфере охраны прав и интересов несовершеннолетних, решению которых не способствует в полной мере действующая система законодательства. К ним относится в том числе и проблема подбора надлежащих опекунов [13].

В этой связи обратим внимание на ст. 10 Закона, согласно которой с целью получения сведений о личности будущего опекуна или попечителя органу опеки и попечительства

предоставляется право требовать от гражданина, подавшего заявление о назначении его опекуном (попечителем), предоставления сведений о себе, а также право запрашивать информацию о гражданине в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских, жилищноэксплуатационных и иных организациях.

Очевидно, что вопрос о проверке личности будущего опекуна (попечителя) не может зависеть от усмотрения органа опеки и попечительства, поэтому стоит изменить формулировку ст. 10 и предусмотреть, что орган опеки и попечительства обязан осуществлять проверку сведений о личности будущего опекуна или попечителя, требуя от гражданина, подавшего заявление о назначении его опекуном (попечителем), предоставления сведений о себе, а также запрашивая информацию о гражданине в соответствующих уполномоченных органах. В противном случае проблема подбора надлежащих опекунов не сможет быть разрешена надлежащим образом.

Таким образом, несмотря на некоторые пробелы и противоречия, цели, которые преследовались при принятии данного Закона, в общем достигнуты. Появился специальный закон, объединивший в себе нормы, регулирующие опеку и попечительство. При этом он существенно упорядочил и дополнил их новыми положениями, а это, несомненно, положительно отразится на правоприменительной практике в столь важной сфере общественных отношений. Остается надеяться, что дальнейшее совершенствование правового регулирования института опеки (попечительства) в отношении несовершеннолетних будет соответствовать одному из основных принципов государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству  обеспечению защиты прав и законных интересов подопечных.

1. Рекомендации парламентских слушаний «Проблемы законодательства, регулирующего положение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // Утв. решением Комитета Г осударственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей от 11 ноября 2008 г., пр. № 3.6-12/25 [Электронный ресурс].

2. По данным Федеральной службы государст-

венной статистики, по состоянию на конец 2008 г. под опекой (попечительством) находились 379 054 несовершеннолетних. Для сравнения: в это же время с помощью такой формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, как усыновление было устроено 142 797 детей.  иКЬ:

http://www.gks.ru/doc_2009/deti09_rus.pdf.

3. См.: Об опеке и попечительстве: Федер. закон от 24 апр. 2008 г. № 48-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.  2008.  № 17.  Ст. 1755.

4. См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. П1994.  № 32.  Ст. 3301.

5. См.: Семейный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 1995 г. № 223-ФЗ // Рос. газета.  1996.  27 янв.

6. Ранее на основании договора возникала лишь такая форма устройства несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, как приемная семья, которая теперь по смыслу ст. 152 СК РФ и ст. 14 Закона рассматривается как разновидность опеки (попечительства).

7. См.: Нечаева А. М. О Федеральном законе «Об опеке и попечительстве»]  Доступ из СПС «КонсультантПлюс»

8. См.: Евдокимова Т. П. Совершенствование попечительства.  иКЬ: http://www.gazeta-yurist.ru.

9. См.: БеспаловЮ. Ф. Защита гражданских и семейных прав ребенка в Российской Федерации.  М. : Ось-89, 2004.  С. 4, 18.

10. См.: Безгин В. Б. Опека малолетних и сирот в русском селе (вторая половина XIX века).  Доступ из СПС «КонсультантПлюс

11. О критериальном значении интересов ребенка см. подробнее: Ильина О. Ю. Интересы ребенка в семейном праве Российской Федерации.  М. : ОАО ИД «ГородецЩ 2006.  192 с.

12. См.: Кодекс Республики Беларусь о браке и семье от 9 июля 1999 г. № 278-З.  иКЬ: http://www.nlb.by.

13. Рекомендации участников парламентских слушаний «Состояние российского законодательства, регулирующего положение российских семей в свете требований современной государственной семейной политики» // Утв. решением Комитета по вопросам семьи, женщин и детей от 17.03.09 г. № 3.6-12/43 [Электронный ресурс].