К вопросу о праве законодательной инициативы прокурора

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 4 (21). С. 230-232. © В.Ю. Шобухин, 2009

УДК 343

К ВОПРОСУ О ПРАВЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ПРОКУРОРА IN CLAUSE OF THE RIGHT LEGISLATIVE INITIATIVE OF THE PROSECUTOR

В.Ю. ШОБУХИН V.YU. SHOBUKHIN

Рассматривается правотворческая деятельность органов прокуратуры, их роль в законотворческом процессе. Анализируется правоприменительная практика. Делается вывод о необходимости закрепления в Конституции РФ за Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами права законодательной инициативы.

The article deals with law - making role and activity of Procuracy and its organs. Law enforcing practice is discussed. The conclusion on necessity of introduction into RF Constitution of the law - making initiative of Procurator General and subordinated him procurators is made.

Ключевые слова: прокуратура, законодательная инициатива, закон, законопроект.

Key words: prosecutors, the legislative initiative, the law, bill.

Прокуратура России - важнейший государственный орган, деятельность которого подчинена целям обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Одной из важнейших функций прокуратуры является участие прокуроров в правотворческой деятельности. Согласно ст. 9 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокуроры в статусе руководителей органов прокуратуры (Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов федерации, прокуроры районов, другие приравненные к ним по статусу прокуроры) при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Основными направлениями правотворческой деятельности являются:

- инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры;

- участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти;

- подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты;

- участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации.

Полноценной реализации данной функции способствует надзорная деятельность прокуратуры. В ходе её осуществления прокуроры следят за соблюдением Конституции РФ и исполнением федеральных законов, соблюдением прав и свобод граждан федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, за соответствием законам их правовых актов. На данном участке прокурорской деятельности традиционно выявляется множество пробелов и противоречий в законодательстве, несовершенство отдель-

ных законодательных норм, потребность в принятии новых нормативно-правовых актов. Большое внимание уделяется проверке региональных законодательных актов на предмет соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Всё это тем более усложняется в условиях современного интенсивного законотворческого процесса как на федеральном, так и на региональном уровне, сложной структуры органов государственной и муниципальной власти. Повышенную актуальность в этом смысле представляют нормы бюджетной, налоговой, социальной, трудовой, природоохранной отраслей законодательства. Активное участие прокуроры принимают в разработке и совершенствовании законодательства о противодействии коррупции, выработке методов борьбы с ней. Вовлеченность прокурорского надзора практически во все сферы правового регулирования общественных отношений, с одной стороны, требует от прокуроров не только глубокого знания норм действующего законодательства, а с другой - дает возможность иметь широкую осведомленность о реальном положении в сфере соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, выявлять потребности правовой регламентации общественных отношений.

Следует иметь в виду, что до 1993 г. Генеральный прокурор РФ был наделен правом законодательной инициативы. Это очень важно. С принятием Конституции РФ в 1993 г. Генеральный прокурор РФ не был предусмотрен в числе субъектов, обладающих правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). На наш взгляд, это не вполне оправдано.

Внесение законопроекта в законодательный орган субъектом, обладающим правом законодательной инициативы, предполагает его обязательное рассмотрение и требует конкретного решения. А обращение в законодательный орган с предложениями о принятии законов, их изменении, отмене не гарантировано обязательностью рассмотрения законодательным органом. В этой связи такие обращения нередко остаются без внимания. Генеральный прокурор РФ обращается со своими предложениями в законодательный орган в обычном порядке либо обращается в орган, обладающий правом зако-

нодательной инициативы, который если и вносит законопроект, то уже от собственного имени. В этом смысле, представляется примечательным то обстоятельство, что в конституциях и уставах многих субъектов Федерации для региональных прокуроров предусматривается право законодательной инициативы и в законодательных (представительных) органах власти к их законопроектам относятся с большим вниманием.

С 2007 г. в аппаратах прокуратур субъектов Федерации установлена должность старшего помощника по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления. Сотрудники прокуратуры систематически участвуют в подготовке проектов законов и иных нормативных актов, осуществляют их правовую экспертизу, входят в состав комитетов, комиссий и рабочих групп при разработке законопроектов.

Большая роль принадлежит органам прокуратуры в предупреждении принятия законодательными органами субъектов Федерации и местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам. Так, например, в 2007 г. в Московской области прокурорами было выявлено около 2 тыс. незаконных правовых актов органов местного самоуправления, в Рязанской области - 632 муниципальных правовых акта, в Ханты-Мансийском автономном округе -323 правовых акта. Только в первом полугодии 2008 г. в стране прокурорами оспорено 67 766 муниципальных нормативных правовых актов, из которых 62 818 приведены в соответствие с федеральным законодательством [1]. Именно местными органами власти чаще всего принимаются нормативно-правовые акты, противоречащие федеральному законодательству. При этом в указанных правовых актах нередко используется неточная и неадекватная юридическая терминология, нарушаются правила юридической техники. В ряде случаев в их принятии участвуют лица, не обладающие элементарными правовыми знаниями.

В соответствии с современной структурой органов местной власти на территории одного района может находиться несколько муниципальных образований. Это затрудняет

участие прокурора в правотворческой деятельности, особенно если заседания законодательных органов нескольких муниципальных образований назначаются на одно время, а штат горрайпрокуратуры незначителен, тем более необходимо беспрерывно осуществлять и другие функции, возложенные на прокуратуру (надзорную, участия в рассмотрении дел в суде и т. д.). Тем временем непосредственное участие прокурора в заседаниях законодательных и исполнительных органов власти имеет большое значение для профилактики принятия законопроектов, не соответствующих действующему законодательству. Однако следует помнить, что для законодательного и исполнительного органа замечания прокурора по законопроекту не носят обязательный характер и прокурор не может использовать какие-либо меры прокурорского реагирования (например, внести

протест или представление), поскольку законодательство в этой ситуации не нарушается, а правовой акт, противоречащий Конституции РФ или другому федеральному закону, ещё не принят.

С учетом изложенного очевидно, что роль органов прокуратуры в правотворческом процессе велика. В целях обеспечения более эффективной деятельности прокуроров на данном участке представляется оправданным в Конституции РФ закрепить за Генеральным прокурором РФ и нижестоящими прокурорами (на соответствующем уровне) право законодательной инициативы.

1. См. подробнее: Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности на муниципальном уровне // Законность. - 2008. - № 11.