Категория «Административно-территориальная единица» в законодательстве субъектов Российской Федерации

татского мандата членов Совета Федерации и позитивно сказалась на развитии демократии и отечественной государственности.

1 См.: Кокотов А.Н. Конституционное право России: курс лекций: учебное пособие. 2-е изд. М., 2012. С. 179-180.

2 См.: Керимов А.Д. Совет Федерации: резервы повышения эффективности // Право и политика. 2001. № 8. С. 25.

3 См. : Никифорова Н.В. Отзыв в теории народного представительства // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сборник статей. Ч. 23 / под ред. В.Ф. Воловича. Томск, 2005. С. 226-227.

4 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 16, ст. 1601.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 11, ст. 1365.

6 См.: Векшин А.А. Конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 21.

7 См.: Казакова А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12.

8 См.: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 608.

9 См.: Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: учебное пособие / сост., пер. В.В. Маклаков. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 84-85.

10 См.: Маклаков В.В. Избирательное право современной Франции: сборник переводов / отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2011. С. 125-126.

11 См.: Там же.

12 Journal officiel de la République Fransaise. 2011. 19 avril.

13 См. ст. 1 Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 32, ст. 3336; 2011. № 41, ч. 1, ст. 5629; № 43, ст. 5961.

14 См.: Рубинский Ю.И., Белик Т.В. Между многопартийностью и биполяризацией // Франция: в поисках новых путей / отв. ред. Ю.И. Рубинский. М., 2007. С. 347-348.

15 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=18915-6 (дата обращения: 14.03.2012).

16 См.: Известия. 2012. 15 февр.; Российская газета. 2012. 5 апр.; проект Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». URL: http://sf-opros. ru/law/ (дата обращения: 07.04.2012).

17 См.: Избирательный кодекс Французской Республики. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/ (дата обращения: 31.03.2009).

18 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 2, ст. 74; 1999. № 28, ст. 3466; 2001. № 32, ст. 3317; 2002. № 30, ст. 3033; 2003. № 27, ч. 1, ст. 2700; 2005. № 30, ч. 1, ст. 3104; 2006. № 29, ст. 3123; 2007. № 10, ст. 1151; 2008. № 52, ч. 1, ст. 6229; 2009. № 7, ст. 772; 2011. № 1, ст. 16.

19 Journal officiel de la République Fransaise. 2009. 3 avril; 2010. 26 février; 2011. 24 juin.

20 URL: http://www.legifrance.gouv.fr/ (дата обращения: 10.02.2012).

Ю.В. Степанова

КАТЕГОРИЯ «АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ЕДИНИЦА» В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья посвящена анализу правового регулирования территориальных единиц субъектами РФ. Исследуется научное понимание категории «административно-территориальная единица»; предлагаются изменения действующего законодательства.

Ключевые слова: субъект РФ, административно-территориальная единица, административно-территориальное устройство, территориальное образование.

© Степанова Юлия Васильевна, 2012

Аспирант кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридиче-62 ская академия); e-mail: yuliasvst05@mail.ru

J.V. Stepanova

THE CATEGORY OF "ADMINISTRATIVE TERRITORIAL UNIT" IN THE LEGISLATION OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION

The article is devoted to analysis of legal regulation of the territorial units of the subjects of the Russian Federation. The scientific understanding of the category of the administrative-territorial unit is searched, motions to change the existing legislation are made.

Key words: subject of the Russian Federation, the administrative-territorial unit, administrative-territorial system, a territorial entity.

В действующем законодательстве отсутствует должная правовая регламентация института административно-территориального устройства субъектов РФ, определенность в его основных юридических характеристиках, взаимосвязь с системой принципов, институтов и структур российского федерализма. Как следствие подобной ситуации существует разнообразие норм регионального законодательства, касающихся определения категории «административно-территориальная единица» и ее характеристик.

Обращение к научным разработкам понятия и признаков административно-территориальных единиц позволило выявить сходные черты определяемой категории. По мнению В.А. Кряжкова, административно-территориальная единица — это подразделение субъекта федерации (часть его территории), имеющее фиксированные границы; оно может состоять как из одного, так и из нескольких населенных пунктов с прилегающими к ним землями; иметь собственное наименование; орган публичной власти (государственный или местный); нормативно установленный статус1. А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин определяют административно-территориальную единицу как внутреннюю часть территории субъекта федерации в установленных границах, имеющую наименование, постоянный центр, характеризующуюся единством, непрерывностью, включающую, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемую с целью комплексного решения на ней всех государственных и местных задач, необходимых для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны2.

Отдельные вышеназванные признаки находят отражение в действующем региональном законодательстве. В результате проведенного анализа норм законов об административно-территориальном устройстве субъектов РФ можно прийти к выводу о целесообразности выделения следующих подходов со стороны субъектов РФ в определении признаков рассматриваемого понятия.

1. Системный подход к сущности изучаемого явления предполагает, что административно-территориальная единица определяется только как структурная часть территории области в четких границах (например, в Псковской области3). Согласно более широкой трактовке в рамках данного подхода административно-территориальная единица — часть территории субъекта, представляющая собой один или несколько населенных пунктов, образованных в результате административно-территориального деления субъекта (например, в Республике Башкортостан, Кабардино-Балкарской республике)4.

2. В соответствии с формально-правовым подходом административно-территориальная единица относится к одному из видов административно-тер-

риториаль ных единиц, имеет установленный нормативно-правовым актом статус, наименование, четко определенные границы и административный центр (например, в Красноярском крае)5.

3. С позиции функционального подхода территориальная единица области служит территориальной основой для создания и (или) деятельности органов государственной власти, определения территориальных пределов компетенции органов государственной власти и мест постоянного или преимущественного проживания людей (например, в Белгородской области)6.

В законодательстве ряда субъектов вышеназванные подходы взяты в совокупности и рассматриваются как составляющие понятия «административно-территориальная единица субъекта» (например, в Забайкальском крае, Омской области)7. Представляется, что именно такой подход должен прослеживаться в практике законодательного регулирования рассматриваемых конституционно-правовых отношений всех субъектов РФ.

Соответственно административно-территориальную единицу можно определить как структурный элемент административно-территориального устройства, образованный в результате территориального деления субъекта, имеющий в установленном порядке правовой статус, наименование, четко определенные границы, административный центр и служащий территориальной основой для создания, функционирования органов государственной власти, определения территориальных пределов их компетенции.

Иные выделяемые признаки, такие как наличие на территории сосредоточенной застройки, инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры (Кам-2 чатский край8) или учет исторических и культурных традиций, хозяйственных ? связей и сформировавшейся инфраструктуры (Оренбургская область9), являются 8 только критериями административно-территориального деления, а не определяющими характеристиками статуса административно-территориальной единицы.

1 Стоит обратить внимание на тот факт, что ряд субъектов не ограничивается | выделением только административно-территориальных единиц, а характеризу-

го

| ет собственное территориальное устройство как разделение территории субъекта

§ на административно-территориальные и территориальные единицы (Москов-

| ская, Орловская, Сахалинская, Смоленская области, Хабаровский край и др.)10.

2 Некоторые субъекты вместо «территориальной единицы» выделяют «населенный ° пункт» (например, Республика Башкортостан, Курская, Липецкая, Свердловская « области, Забайкальский край)11. Можно заметить, что в приведенных примерах | используются разные категории с одним и тем же содержанием. Данный факт I подтверждается ч. 3 ст. 1 Закона об административно-территориальном устрой° стве Орловской области, согласно которой «территориальная единица — это на-

0

° селенный пункт»12. Отличается подход законодателя Ростовской области. Соглас-

(Го

¿5 но нормам регионального законодательства данного субъекта составными частя-

1 ми территориального устройства выступают административно-территориальные | единицы, административно-территориальные образования, населенные пункты

и районы в городах13.

В таких субъектах, как Республика Северная Осетия — Алания, Иркутская, Нижегородская, Омская области, Чукотский автономный округ и другие, вместо территориальных единиц выделяются административно-территориальные образования14. В свою очередь, в Республике Коми категория «административно-

64

территориальное образование» наделена иным смыслом. Под ней понимается

административно-территориальная единица, которая объединяет в своих границах территории, имеющие единый административный центр15, во Владимирской области — «административно-территориальное образование — это объединение различных категорий административно-территориальных единиц...»16, в Тамбовской области — сама область названа административно-территориальным образованием17.

Вызывает интерес позиция Н.М. Княгинина относительно правомерности использования термина «административно-территориальная единица с особым статусом». По его мнению, «к «единицам» склонны относить территориальные образования, которые учреждаются специальными актами. Если же пространство приобретает особые юридические качества с помощью акта, формально устанавливающего пределы действия каких-то правовых норм в пространстве, то его принято считать не «единицей», а «территорией»18. По мнению других авторов, данное понятие было создано для получения положительных результатов на референдуме по вопросу объединения субъектов РФ, и в реальности оказалось, что люди голосовали за «миф»19. Подобные явления в правовом поле страны лишний раз подтверждают наличие существующего пробела в законодательстве нашей страны относительно установления правового статуса указанных территориальных образований.

Действительно, административно-территориальные единицы с особым статусом отличаются от иных территориальных единиц не только размером (в ее составе находятся административно-территориальные единицы субъекта — например, районы, согласно Закону об административно-территориальном устройстве Камчатского края20), но и наличием (хотя и окончательно неопределенного) особого статуса ввиду предусмотренных законодательством гарантий и особенностей в правовом регулировании отдельных вопросов. Более того, в практике субъектов РФ также отсутствует единообразие при регламентации данного вида территориальных единиц. Так, в уставах Иркутской области, Камчатского и Забайкальского краев административно-территориальным единицам с особым статусом посвящены целые главы, в Уставах Пермского и Красноярского краев — лишь пара статей21. В законах Иркутской области, Забайкальского, Камчатского краев административно-территориальные единицы с особым статусом перечислены в списке административно-территориальных единиц (образований) субъекта, а в законах Красноярского края — в качестве таковых не названы22. Несмотря на то, что «фактически произошло объединение территорий нескольких субъектов»23, на вновь созданных территориальных единицах предусмотрены особенности территориальной организации24. Поэтому необходимо принятие федерального закона, регламентирующего основы правового статуса данного вида административно-территориальных образований.

Таким образом, анализ норм законов субъектов РФ показал дифференцированный подход в практике законодательного регулирования категории «административно-территориальная единица». В настоящее время конституционно-правовая реальность функционирования института территориального устройства характеризуется тем, что субъекты федерации пользуются категориями «административно-территориальное устройство», «административно-территориальная единица», которые не нашли должной регламентации в федеральном законодательстве.

Поэтому в настоящее время возникла острая необходимость закрепления статуса административно-территориального устройства субъектов РФ посредством принятия Федерального закона «Об общих принципах территориальной организации в Российской Федерации» и модельного закона «Об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации». Целью данных нормативно-правовых актов является систематизация законодательства в области административно-территориального устройства. Стабильная законодательная база, регулирующая вопросы территориальной организации страны и закрепляющая конституционно-правовой статус института административно-территориального устройства субъектов РФ, является необходимой гарантией единства территории субъекта, а следовательно, и территории федеративной страны в целом.

1 См.: Кряжков В.А. Конституционное право субъектов Российской Федерации / под ред. В.А. Кряжко-ва. М., 2002.

2 См.: Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 115.

3 См.: Закон Псковской области от 5 февраля 2009 г. № 833-оз «Об административно-территориальном устройстве Псковской области» // Псковская правда. 2009. 10 февр.

4 См.: Закон Республики Башкортостан от 20 апреля 2005 г. № 178-з «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан» (в ред. от 3 ноября 2006 г.) // Республика Башкортостан. 2005. 21 апр.; 2006. 9 нояб.; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 г. № 12-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» (в ред. от 16 октября 2008 г.) // Кабардино-Балкарская правда. 2005. 1 марта; Официальная Кабардино-Балкария. 2011. 23 дек.

5 См.: Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4763 «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. 28 июня.

6 См.: Закон Белгородской области от 15 декабря 2008 г. № 248 «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области» (в ред. от 18 декабря 2009 г.) // Белгородские известия. 2008. 19 дек.;

2009. 23 дек.

7 См.: Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. № 320-ЗЗК «Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края» // Забайкальский рабочий. 2009. 21 дек.; Закон Омской области от 15 октября 2003 г. № 467-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения» (в ред. от 29 декабря 2009 г.) // Омский вестник. 2003. 31 окт.; 2009. 31 дек.

8 См.: Закон Камчатского края от 29 апреля 2008 г. № 46 «Об административно-территориальном устройстве Камчатского края» (в ред. от 5 марта 2010 г.) // Официальные ведомости. 2008. 6 мая;2010. 18 марта.

9 См.: Закон Оренбургской области от 11 июля 2007 г. № 1370/276-1У-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Оренбургской области» (в ред. от 30 апреля 2008 г.) // Южный Урал. 2007. 21 июля; Оренбуржье. 2012. 13 янв.

10 См.: Закон Московской области от 17 января 2001 г. № 12/2001-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Московской области» (в ред. от 9 июня 2010 г.) // Подмосковные известия. 2001. 1 февр.; Ежедневные новости. Подмосковье. 2010. 21 июля; Закон Орловской области от 6 июля 2005 г. № 522-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Орловской области» (в ред. от 1 апреля 2011 г.) // Орловская правда. 2005. 13 июля; 2011. 6 апр.; Закон Сахалинской области от 23 марта 2011 г. № 25-ЗО «Об административно-территориальном устройстве Сахалинской области» // Губернские ведомости. 2011. 29 марта; Закон Смоленской области от 28 декабря 2004 г. № 120-з «Об административно-территориальном устройстве Смоленской области» (в ред. от 30 апреля 2010 г.) // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2005. № 1. С. 129; 2010. № 3, ч. 1, С. 26; Закон Хабаровского края от 28 марта 2007 г. № 109 «Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края» // Приамурские ведомости. 2007. 17 апр.

11 См.: Закон Республики Башкортостан от 20 апреля 2005 г. № 178-з «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан» (в ред. от 3 ноября 2006 г. № 370-з) // Республика Башкортостан.

2005. 21 апр.; 2006. 9 нояб.; Закон Курской области от 5 декабря 2005 г. № 80-ЗКО «Об административно-территориальном устройстве Курской области» (в ред. от 3 мая 2006 г.) // Курская правда. 2005. 13 дек.;

2006. 18 мая; Закон Липецкой области от 28 апреля 2010 г. № 382-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Липецкой области и порядке его изменения» (в ред. от 18 августа 2011 г.) // Липецкая газета.

2010. 7 мая; 2011. 26 авг.; Областной закон от 20 мая 1997 г. № 30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» (в ред. от 21 декабря 2007 г.) // Областная газета. 1997. 3 июня; 2007. 26 дек.; Закон Забайкальского края от 18 дек. 2009 г. № 320-ЗЗК «Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края» // Забайкальский рабочий. 2009. 21 дек.

12 Закон Орловской области от 6 июля 2005 г. № 522-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Орловской области» (в ред. от 1 апреля 2011 г.).

13 См.: Областной закон Ростовской области от 25 июля 2005 г. № 340-ЗС «Об административно-территориальном устройстве Ростовской области» (в ред. от 10 мая 2011 г.) // Наше время. 2005. 28 июля;

2011. 12 мая.

И.А. Яшина • Конституционный Суд Российской Федерации и законность: некоторые вопросы теории

14 См.: Закон Республики Северная Осетия-Алания от 9 июля 2007 г. № 34-P3 «Об административно-территориальном устройстве Республики Северная Осетия-Алания» (в ред. от 14 января 2011 г.) // Северная Осетия. 2007. 16 авг.; 2011. 9 февр; Закон Иркутской области от 21 июня 2010 г. № 49-О3 «Об административно-территориальном устройстве Иркутской области» // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2010. № 21. Т. 1; Закон Нижегородской области от 16 ноября 2005 г. № 184-3 «Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области» (в ред. от 1 ноября 2011 г.) // Правовая среда. 2005. 23 нояб.; 2011. 10 нояб.; Закон Омской области от 15 октября 2003 г. № 467-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения» (в ред. от 29 декабря 2009 г.); Закон Чукотского автономного округа от 30 июня 1998 г. № ЗЗ-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Чукотского автономного округа» (в ред. от 26 мая 2011 г.) // Ведомости. 1999. 14 мая; 2011. 3 июня.

15 См.: Закон Республики Коми от 6 марта 2006 г. № 13-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Республики Коми» (в ред. от 5 октября 2011 г.) // Республика. 2006. 16 марта; 2011. 18 окт.

16 Закон Владимирской области от 10 декабря 2001 г. № 130-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Владимирской области и порядке его изменения» (в ред. от 27 апреля 2011 г.) // Владимирские ведомости. 2001. 13 дек.; 2011. 30 апр.

17 См.: Устав (Основной закон) Тамбовской области от 30 ноября 1994 г. № 84 (в ред. от 25 июля 2011 г.) // Тамбовская жизнь. 1994. 6 дек.; 2011. 6 дек.

18 См.: Княгинин К.Н. Особый статус административно-территориальных единиц, образованных на территориях бывших автономных округов: опыт теоретического моделирования // Академический юридический журнал. 2011. № 1(43). С. 15.

19 См.: Макаров А.В., Бессонова В.В. Сочетание национального и территориального факторов при обеспечении единства федеративного государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 6. С. 15.

20 См.: Закон Камчатского края от 29 апреля 2008 г. № 46 «Об административно-территориальном устройстве Камчатского края» (в ред. от 5 марта 2010 г.).

21 См.: Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 г. № 1 // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2009. 14 мая; Областная газета. 2011. 14 нояб.; Устав Камчатского края от 4 декабря 2008 г. № 141 (в ред. от 9 сентября 2011 г.) // Официальные ведомости. 2008. 11 дек.; 2011. 27 дек.; Устав Забайкальского края от 17 февраля 2009 г. № 125-ЗЗК (в ред. от 18 июля 2011 г.) // Забайкальский рабочий. 2009. 18 февр.; 2011. 18 июля; Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. № 32-ПК (в ред. от 29 июня 2010 г.) // Российская газета. 2007. 4 мая; Собр. законодательства Пермского края. 2010. № 7; Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (в ред. от 10 июля 2010 г.) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29; 2010. № 31.

22 См.: Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. № 320-ЗЗК «Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края»; Закон Иркутской области от 21 июня 2010 г. № 49-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Иркутской области»; Закон Камчатского края от 29 апреля 2008 г. № 46 «Об административно-территориальном устройстве Камчатского края» (в ред. от 5 марта 2010 г.); Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4763 «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края».

23 Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Материалы международной научной конференции Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова (Москва, 28-31 марта 2007 г). М., 2008. С. 22-23.

24 См., например, ч. 2 ст. 26 Закона Иркутской области от 6 декабря 2010 г. № 121-ОЗ «Об Усть-Ордынском Бурятском округе как административно-территориальной единице Иркутской области с особым статусом» // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2010. № 26.

И.А. Яшина

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОННОСТЬ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

В статье освещаются некоторые аспекты деятельности Конституционного Суда РФ, его отдельные полномочия, которые в настоящее время остаются невостребованными. Исследуя их, автор статьи приходит к убеждению о необходимости создания условий для полноценной реализации таких полномочий в целях установления режима законности в Российской Федерации.

Ключевые слова: Конституция РФ, законность, Конституционный Суд РФ, конституционное судопроизводство, законодательная инициатива, послание Конституционного Суда РФ.

© Яшина Ирина Анатольевна, 2012

Аспирант кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: irinakazun@rambler.ru