Проблема формирования теории миграционной политики в России: историко-правовой аспект

ТРИБУНА АСПИРАНТА, АДЪЮНКТА И СОИСКАТЕЛЯ

Проблема формирования теории миграционной политики в России:

историко-правовой аспект

Балашов С.А. *

The article mentioned above is devoted to the actual research of the Russian Federation migration policy at different historical stages. The author gives an analysis for scientific works of native and foreign researchers related to the Russian migration policy to.

Сегодня с уверенностью можно утверждать, что миграция населения в XXI в. обозначилась как фактор, оказывающий влияние на политические, социальные и экономические процессы, возникающие и развивающиеся в отношениях между государствами. В силу этого система миграционных потоков в мировых масштабах уже давно стала предметом пристального внимания со стороны специалистов в различных областях. Вопросы миграции — перемещения людей — всегда интересовали историков, правоведов, биологов, генетиков, демографов и т.д. Несмотря на то, что миграция населения — это явление естественное, которое существует со времени возникновения цивилизации, и, соответственно, подчиняющееся универсальным закономерностям функционирования и развития человеческого общества, следует говорить о том, что каждая эпоха характеризуется собственной спецификой миграционных процессов, а также способов их регулирования со стороны общества в лице государства.

В России базовые научно обоснованные исследования деятельности государства по регулированию миграционных потоков, подкрепленные конкретными выводами и предложениями, начали проводиться относительно недавно. Это означает, что деятельность государства в сфере миграции как самостоятельный объект научного изучения сформировалась не так давно, как возникло само явление.

Анализ имеющихся в нашем распоряжении источников по данной тематике показал, что проблемы государственно-

правового регулирования миграционных процессов стали самостоятельным предметом рассмотрения отечественных исследователей лишь в XX в., что позволяет выделить несколько этапов изучения анализируемого явления:

1) дореволюционный;

2) 20-е — начало 30-х гг. XX в.;

3) послевоенный (1960-1980-е гг.);

4) 1990-е гг. — по настоящее время1.

В исследованиях дореволюционного периода (А.А. Исаев, А.А. Кауфман, В.О. Ключевский и др.) государственная миграционная политика как особое явление не рассматривается, оставаясь в тени создания комплексной истории страны, в рамках которой происходит изучение таких глобальных миграционных процессов, как колонизация Сибири и Зауралья.

В 20-е гг. XX в. в работах В.П. Вощини-на, М.Я. Сонина, И.Л. Ямзина, А.П. Яхонтова и др. рассматривались процессы, вызванные системными изменениями, произошедшими в жизни России в результате событий октября 1917 г., Гражданской войны 1918—1920 гг. К ним, в первую очередь, относились вопросы переселения из малоземельных районов и перераспределения трудовых ресурсов в контексте индустриализации страны.

Начиная со второй половины 30-х и до конца 50-х гг. XX в. изучение вопросов миграции отечественными учеными становится гораздо менее интенсивным и фактически сходит на нет2. Представляется, что данный процесс во многом предопределен такими факторами, как абсолютизация государственного управления,

Адъюнкт заочной формы обучения АЭБ МВД России.

О

О CJ

о о о

Q.

со

S

н

о

0

1

о я с о т ф

VO >5

о *

о ф

У S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

*

S I

н

о ф

со

О

О

сч

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о т ф VO >s о

о ш

У S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я <

S I

н

о ф

со

как средства воздействия на общество, а также тем, что эмпирическая база для проведения исследований в сфере миграции оказалась засекреченной. Это было вызвано тесной связью необходимой информации со сведениями о миграционных потоках спецпоселенцев (раскулачивание); увеличением контингента заключенных в рамках ГУЛАГа (и связанных с этим процессов переселения их ближайших родственников); переселением целых народов (ингуши, поволжские немцы, крымские татары, чеченцы) на основании политической воли высшего руководства страны; лишением права на свободное передвижение сельского населения страны (в ходе реализации паспортной реформы) и т.д.

Исследования в сфере миграции и миграционной политики возобновляются с конца 50-хгг., когда в монографиях В.И. Переведенцева, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской миграция была рассмотрена с социологических позиций на основе учета совокупности объективных и субъективных факторов. В этот же период миграционные процессы в той или иной мере были предметом исследования историков, прежде всего, применительно к соответствующим сферам профессиональных интересов, однако указанные выше для исследования страницы истории советской государственности закрытыми сохранялись вплоть до 1985 г.

Своеобразным отголоском идеологии 30-х гг. в области методологии изучения вопросов управления миграционными процессами в послевоенный период было рассмотрение миграционной системы в отрыве от иных общественных систем. Это создавало превратное представление о возможности полного управления миграционными процессами со стороны государства, что, впрочем, вполне соответствовало господствующей мифологеме о построении коммунизма как типе общества, управляемого на основе научных принципов и развитого социализма как его первой стадии.

В связи с изменениями в социально-политическом устройстве общества, обострением социальных последствий миграционных процессов и одновременно с появлением большей степени свободы в научных исследованиях в начале 90-х гг. ХХв. появляются принципиально новые исследования в области миграционных процессов.

С этого момента представляется возможным говорить о достаточно отчетли-

вой дифференциации различных наук, предметом изучения которых стала миграция в России. Каждое из направлений научного знания выбрало свой предмет исследования, связанный с узкой спецификой. Прежде чем перейти к характеристике собственно правовых исследований в данной сфере, представляется целесообразным дать обзор того, что было сделано в сфере изучения миграции представителями политологии, социологии, отечественной истории, так как многие из полученных ими результатов могут быть использованы при проведении собственно историко-правового исследования.

Начиная с 90-х гг. ХХв., в социологии, экономике и психологии складываются новые научные коллективы, изучающие различные аспекты современной миграционной ситуации. К их числу относятся Институт этнологии и антропологии Российской Академии наук, Лаборатория анализа и прогнозирования миграции населения Института народнохозяйственного прогнозирования РАН и Независимый Совет по вынужденной миграции, Центр этнополитических и региональных исследований, Институт социально-экономических исследований, Центр народонаселения МГУ и др. В сфере их интересов — миграционная ситуация в центральных городах России (Москве и Санкт-Петербурге), а также в отдельных регионах (на Дальнем Востоке, Северном Кавказе, Поволжье), ее особенности и характеристики. В трудах, опубликованных в указанных научных учреждениях, рассматриваются проблемы формирования мигрантофобии, ксенофобии, толерантности у принимающего населения, формирования и поведения самих сообществ мигрантов.

Активно начинают изучаться базовые подходы к определению миграции населения, разрабатываются теоретико-методологические аспекты изучения миграционных процессов, способов воздействия на них. В работах ученых делается попытка целостного изложения развития миграционной мысли и исследований миграции населения в России в советское и постсоветское время, разрабатывается теория факторов миграции населения.

Исследователями активно формируется понятийный аппарат изучаемой проблемы, который постоянно пополняется новыми дефинициями, характеризующими узкое и широкое понимание мигра-

ции, а также проводится грань, отделяющая миграцию от естественного и социального движения. Например, Л.Л. Рыба-ковский вводит в научный обиход концепцию трехстадийности миграционного процесса. При этом рассмотрение каждой стадии ученый сопровождает изложением различных методических приемов, с помощью которых возможна адекватная оценка миграционных процессов. Общая характеристика миграционных процессов анализируется также в исследованиях Г. С. Вит-ковской, И.А. Даниловой, Д.Д. Гуторина, В.А. Ионцева, В.М. Моисеенко, В.И. Му-комеля, В.Н. Авдеева, Т.Н. Юдиной и др.

Этномиграционные процессы рассматриваются в работах Г.С. Витковской, М.Н.ГГубогло, Л.М.Дробижевой, Ю.В.Дмитриевой, В.Н. Ивановой, В.И. Мукомеля, А.Д. Назарова, С.А. Панарина, Э.А. Паина, А.А. Сусоколова, З.В. Сикевича, А.В. То-пилиной, В.А. Тишкова, Л.Л. Хоперской, А.Б. Юнусовой, В.М. Юрченко и др.3

Необходимо отметить, что определенный вклад в изучение проблемы государственного регулирования миграционных процессов современной России, рассмотрение актуальных вопросов реализации и социально-политических последствий миграционной политики, эффективности действия миграционного законодательства, адекватности национально-региональным особенностям реализуемых государством и регионами миграционных программ внесла отечественная политология. Определение целей и задач миграционной политики, функционирование структур государственного управления миграционными процессами, влияние миграции на ситуацию как в федеральном, так и в региональном масштабах стало предметом исследования Н.Н. Тоц-кого, О.Д. Воробьевой, М.Л. Тюркина, А.Н. Пороховой, Л.Л. Хоперской, Т.М. Регент, А.Е. Шапарова, О.А. Болбота и др.4 В них анализируются проблемы рационального распределения миграционных потоков в РФ в общенациональных интересах и задачи по социально-экономической поддержке различных категорий мигрантов. Проблемы оптимизации миграционной политики, политический аспект миграционных процессов рассматриваются в работах О.Н. Воробьевой, Ж.А. Зайончковской, В.М. Моисеенко, Н.В. Петрова, М.Ю. Ежова и др.5

Особое внимание в современной научной литературе уделяется проблемам нелегальной миграции. Этому вопросу

посвящены работы Е.С. Красинец, Е.С. Ку-бишина, Е.С. Метелева, Е.В. Тюрюкано-вой и др. 6

Исследование проблемы адаптации мигрантов и принимающего общества, факторы их взаимодействия, проблемы конфликтных ситуаций описаны и систематизированы в работах В.С. Айропетова, Г.С. Витковской, Н.П. Космарской и др. Социально-психологическая работа с мигрантами, межкультурное взаимодействие в контексте парадигмы толерантности отражены в работах А.Г. Асмолова, Г.У. Сол-датовой, Н.С. Слепцова и др. Политику в отношении вынужденных мигрантов, беженцев, их прав, вопросы гражданства анализируют М.Г. Арутюнов, Ю.А. Архипов, Г.С. Витковская, В.А. Волох, В.И. Му-комель, А.Д. Назаров, А.А. Емельянова, С.Б. Ягодин и др.

Политико-правовой аспект управления миграционными процессами на постсоветском пространстве, стратегические цели и задачи управления процессами миграции, приоритеты в решении этих проблем, институциональную структуру и финансово-экономические инструменты реализации миграционной политики раскрывают М.Г. Арутюнов, Г.Г. Гольдин, Н.А. Воронина, А.Р. Файзуллина, В.И. Му-комель и др.

В числе общетеоретических работ по изучению миграционной политики стран Западной Европы и США можно указать исследования К. Гордона, П. Дрю, Л. Клас-сена, Д. Кубата, обобщающих опыт изучения отдельных аспектов взаимодействия государственных органов в процессе реализации миграционной политики. Труды этих авторов создают общую концептуальную основу для изучения западными и отечественными исследователями миграционной политики в России.

Отдельного внимания заслуживают труды отечественных историков в области изучения миграционных процессов в России. Не ставя перед собой специальной исследовательской задачи по изучению государственно-правовых институтов регулирования миграционных процессов в России, они в ходе проведения исторических исследований неизбежно сталкиваются с миграционными процессами и, зачастую, в контексте конкретной государственной политики. Таким образом, несмотря на разницу в предмете изучения, исторические исследования дают исключительную возможность историко-правовой и теоретико-правовой науке ис-

о

о сч

о о о о.

с[ со

I-

О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

а

я <

I I-

О ф

со

О

О

сч

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о т ф

VO >s о

о ф

У S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

S I

н

о ф

со

пользовать богатый эмпирический материал, связанный с установлением конкретных фактов и процессов, объективно имевших место быть в истории России на протяжении ее развития.

Следует отметить, что большинство исследований общеисторического характера не выделяли миграционную политику государства в качестве специального предмета изучения и, соответственно, в большинстве работ по истории России общего характера, в т.ч. принадлежащих перу наших выдающихся историков (В.О. Ключевский, С.М. Соловьев, Б.А. Рыбаков,

A.Н. Сахаров и др.)7, а также коллективных трудов, в которых миграция и ее регулирование со стороны государства выступает одной из характеристик той или иной исторической эпохи, того или иного события из истории страны.

Вместе с тем в отдельную группу следует выделить те работы, которые, имея в качестве исследовательской задачи характеристику отдельного региона или социальной группы в установленных автором хронологических рамках в силу специфики предмета исследования, неизбежно обращались к миграционным процессам, игравшим важную роль при объяснении тех или иных значимых исторических закономерностей. К этой группе исследований следует отнести работы В.Ю. Альбова, Е.Ю. Бондаренко,

B.И. Хусаинова и др.8

Отдельного упоминания заслуживает фундаментальная работа, посвященная такой проблеме, как государственное регулирование свободы передвижения и миграции в России в XIX—XX в., принадлежащая Э.В. Суслину9, рассмотревшему в рамках проведенного им историко-пра-вового исследования основные государственно-правовые институты регулирования миграции и свободы передвижения. Однако, в соответствии с поставленными хронологическими рамками работы, предмет исследования ограничен двумя веками, а также не ставится задача установления взаимосвязи между историческим опытом государственно-правового регулирования миграционных процессов в России и формированием концептуальных основ миграционной политики на современном этапе государственного строительства. Следует отметить и еще ряд работ историко-правового характера в данной области, принадлежащих С.К. Иванову, Ю.К. Ивановой, И.К. Пархоменко, Е.С. Смирновой и др.10

Несмотря на обилие публикаций по миграционной проблематике, основное внимание изучению государственно-правовых институтов регулирования миграционных процессов в России посвятили представители отечественной юриспруденции, чьи работы на сегодняшний день составляют библиографию из нескольких сот изданий различного характера и посвященных самым разнообразным аспектам исследуемой проблемы.

Весь массив работ, вышедших из-под пера отечественных правоведов, дифференцирован по комплексу направлений, раскрывающих всю сложность общественных отношений, на управление которыми направлена миграционная политика российского государства.

На общетеоретическом уровне отдельные аспекты миграционной политики России рассматривались в трудах С.С. Алексеева, Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бу-тылина, Н.В. Витрука, О.А. Галустьяна, И.Н. Глебова, В.М. Исакова, Д.А. Кери-мова, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, И.П. Левченко, В.О. Лучина, Е.Г. Ляхова, В.П. Малахова, М.Н. Марченко, Н.В. Михайловой, П.С. Мордовца, В.С. Нерсесянца, В.В. Ок-самытного, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщикова, В.П. Сальникова, К.Б. Толкачева, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хаб-риевой и др.11

Общие вопросы формирования миграционной политики, разработка ее концепции стали предметом исследования таких специалистов, как Л.В. Андриченко , Т.Н. Балашова, А.Д. Брик, Ю.В. Герасименко, И.С. Еремина, А.Н. Жеребцов, И.О. Забелло, В.А. Коробеев, С.Е. Метелев, Д.В. Петухов, А.Н. Сандугей, Е.С. Смирнова, В.В. Собольников, С.А. Трыканова, М.Л. Тюркин, К.А. Шапиев, Е.А. Школя-ренко и др.12

Кроме того, для специалистов узкой направленности представляют научный интерес работы, посвященные отдельным специфическим аспектам миграции. Например: криминологическая характеристика миграции; статус различных категорий мигрантов; миграционные отношения, связанные с соотечественниками за рубежом; проблемы урегулирования миграционных отношений на постсоветском пространстве; формирование региональной миграционной политики и др.

Вместе с тем некоторые аспекты проблемы исследования государственно-пра-

вовых институтов регулирования миграционной политики остались вне предмета исследования современной историко-правовой и теоретико-правовой науки. Так, в настоящее время в отечественной науке отсутствуют комплексные исследования, рассматривающие правовые инструменты регламентации такого специфического общественного отношения, как миграция в контексте учета исторических особенностей этого процесса в России с одновременным комплексным учетом воздействующих на данный процесс глобальных и региональных социально-экономических, политических, этнокультурных, религиозных и иных факторов.

Большинство исследовательских работ по проблемам государственного управления миграционными процессами в большинстве своем являются эмпириче-

скими исследованиями, освещающими лишь отдельные стороны этого процесса. Системные исследования государственно-правового регулирования миграционных процессов, взаимодействия органов власти, региональных элит, политических партий, средств массовой информации, негосударственных институтов в процессе управления миграционными потоками, несмотря на их, несомненно, актуальный характер, пока малочисленны как в России, так и за рубежом. Это дает основание полагать, что изучение миграционной политики России на различных исторических этапах ее развития позволит выделить закономерности и построить на их основании обоснованные научные выводы, которые в свою очередь лягут в основу реформирования системы формирования и реализации государственной миграционной политики.

Литература и примечания

1. Файзуллина А.Р. Миграционная политика в современной России: федеральный и региональный аспекты: автореф. дис. ... канд. полит. наук. Уфа, 2007. С. 4.

2. Данное мнение высказано В.А.Ядовым // Цит. по: Файзуллина А.Р. Миграционная политика в современной России: федеральный и региональный аспекты: автореф. дис. ... канд. полит. наук. Уфа, 2007. С. 4.

3. Дмитриева Ю.В. Социальные аспекты миграции в трансформирующейся России: дис. ... канд. экон. наук. 08.00.05. М., 2004 и др.

4. Порохова А.Н. Миграционные процессы в Российской Федерации. Проблемы регионального управления: дис. ... канд. полит. наук. 23.00.02. М., 2005; Болбот О.А. Современные миграционные процессы как угроза пограничной и внутренней безопасности Российской Федерации (На примере Читинской области): дис. ... канд. полит. наук. 20.01.02. М., 2005.

5. Петров В.Н. Этнические миграционные процессы как фактор социальных взаимодействий в регионе (теоретико-методологический и эмпирический анализ): дис. ... д-ра социол. наук. 22.00.04. М., 2004; Ежова М.Ю. Управление миграционными процессами в Российской Федерации в условиях постсоветских трансформаций: этнополитический аспект: дис. ... канд. полит. наук. 23.00.02. М., 2004.

6. Метелев С.Е. Криминальная миграция: характеристика и предупреждение: дис. ... канд. юр. наук. Омск, 1996 и др.

7. Ключевский В.О. Курс российской истории: в 6-и т. М., 1996.; Соловьев С.М. История государства российского. М., 1988; Верт Н. История советского государства. 1990—1991. М., 1994; Сахаров А.Н. История России: в 3-х т. М., 1997 и др.

8. Подробнее: Альбов В.Ю. Советские пленные второй мировой войны (по архивным материалам Нижегородской области): дис. ... канд. ист. наук. 07.00.02. Н. Новгород, 2004; Бондаренко Е.Ю. Иностранные военнопленные на Дальнем Востоке России (1914—1956 гг.): дис. ... д-ра ист. наук. 07.00.02. Владивосток, 2004; Хусаинов И.В. Изучение миграционных процессов в России: историко-социологический аспект // Вестник Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина. 2007. № 12. Саратов. Изд-во Поволж. акад. гос. службы. С. 36-41.

9. Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX-XX вв. (исто-рико-правовое исследование): дис. ... д-ра юр. наук: 12.00.01. М., 2006.

10. Иванов С.К. Государственное регулирование миграции населения в России в XVII—XVIII вв. // Вестник Чувашского университета. Гуманитарные науки. 2006. № 6. С. 170—174; Иванова Ю.К., Пархоменко И.К. Миграционный контроль как важный элемент российской дореволюционной миграционной политики // История государства и права. 2008. № 10. С. 22—23; Смирнова Е.С. Регулирование правового статуса иностранцев в России с начала XIX в. до октября 1917 г. // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 126-134.

11. Алексеев С.С. Общая теория права: в 2-х томах. М., 1982. Т. II; Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001; Проблемы теории государства и права: учебное пособие / под ред. М.Н. Марченко. М., 2002.

12. Балашова ТН. Миграционная политика Российской Федерации // Закон и право. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008. № 6. С. 11-12; Брик А.Д. К определению принципов миграционного права России // Философия права. 2008. № 3. Ростов-на-Дону. С. 51-55; Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции // Юстиция. 2007. № 1. С. 121-141 и др.

О

О CJ

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о т ф VO >5

о *

о ф

У S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

*

S I

н

о ф

со