98. 04. 019. Федерализм власти и власть федерализма / Гос. Дума рос. Федерации; Федеральное собр. Рос. Федерации; комитет Гос. Думы по делам Федерации и региональной политике; рос. Акад. Наук; центр по изучению межнациональных отношений ин-та этнологии и антропологии им. Н. Н. Миклухо-маклая; Ин-т региональных проблем. М. : ТОО " Интелтех", 1997. 875с

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФиНМАЦИУ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ

СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ

НАУКИ

ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА

РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО 4

издается с 1973 г.

выходит 4 раза в год

индекс РЖ 2

индекс серии 2.4

рефераты 98.04.001 -98.04.043

МОСКВА 1998

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА

98.04.019. ФЕДЕРАЛИЗМ ВЛАСТИ И ВЛАСТЬ

ФЕДЕРАЛИЗМА/Гос. Дума Рос. Федерации; Федеральное собр. Рос. Федерации; Комитет Гос. Думы по делам Федерации и региональной политике; Рос. Акад.наук; Центр по изучению межнациональных отношений Ин-та этнологии и антропологии им.Н.Н.Миклухо-Маклая; Ин-т региональных проблем. — М.: ТОО " ИнтелТеХ" , 1997.- 875 с.

В книге предпринята попытка концептуально осмыслить и обобщить практический и теоретически опыт становления российского федерализма в 90-е годы, рассмотреть стратегию и тактику государственного строительства России на пороге XXI в.

Авторы исследования — видные ученые и политики — подчеркивают, что движению к новому федерализму в России предстоит преодолеть старые стереотипы существующей модели федерации, в частности отказаться от убеждения, что федеральная власть обусловлена волей политических субъектов Федерации, а власть последних дарована им федеральной властью. Федерализм власти и власть федерализма заключаются в способности к самоуправлению свободных личностей гражданского общества.

А.Н.Аринин в статье " Проблемы развития российской государственности в конце XX в." анализирует проблему распада СССР, опираясь на неизвестные ранее архивные материалы, научную и мемуарную литературу. Существует, считает автор, шесть точек зрения на причину исчезновения советского государства: историческая обреченность, предательство внутри страны, внешняя диверсия, отсутствие федерализма, великорусский сепаратизм и, неспособность элиты правящего класса найти достойный ответ на вызов времени и провести эффективные социально-экономические преобразования.

Ответственность за взрыв этнического национализма в СССР также несет элита правящего класса. Марксистско-ленинская теория

национального вопроса изначально заключала в себе зародыш доктрины этнонационализма, а не гражданской нации. Этнонационализм в развитии "социалистического федерализма" исходил из того, что каждый этнос должен иметь свое государство. Эта цель стала главной движущей силой "революции новой-старой элиты" , а превращение коллективной собственности бюрократии в частную собственность "новой- старой номенклатуры" под лозунгом государственного суверенитета обрекало страну на распад.

Намного сложнее, пишет далее автор, изучать развитие постсоветского государства. Проблемы федерализма, конечно же, вышли на первый план, а в их русле особенно важным становится изучение договорного процесса. Автор выделяет четыре точки зрения по данному вопросу. 1. Договорный процесс помогает развитию федеративных отношений, обеспечивает защиту интересов Российского государства и отдельно взятого региона. 2. Существует неоправданная дифференциация взаимоотношений центра с регионами, закрепленная в договорах, которая позволяет иногда говорить о российском государстве как о федерации договорной. 3. Договоры разрушают государственность России, превращая ее в конфедерацию. 4. Двусторонние отношения о разграничении предметов ведения и полномочий необходимы для развития российского федерализма на современном этапе, но должны не выходить за рамки Конституции и федерального законодательства. По мнению автора, четвертый подход более всего отвечает потребностям развития российского государства, и все же наука пока не дает ответа на запросы практики государственного строительства.

Слабость государственной власти в постсоветской России обусловливает низкую результативность исполнительных институтов, недостаточные качество и ритм законодательной деятельности и главное — кризис законности. Современное российское государство не обустроило своего единого правового пространства. С середины 1995 по июнь 1996 г. в Министерство юстиции РФ поступило на экспертизу более 16 тыс. нормативных правовых актов, принятых в субъектах Федерации. Свыше 7 тыс. из них были признаны не соответствующими Конституции РФ и федеральному законодательству. Из 89 субъектов Федерации органы государственной власти 14 из них вообще не присылают свои нормативные акты на экспертизу в Минюст. Этот правовой нигилизм привел к тому, что в ряде мест одновременно действуют прямо

и*

противоречащие друг другу нормативные акты или отменены нормативные акты федеральной власти.

Конституция РФ в силу объективных причин не смогла преодолеть наследие " социалистического федерализма" (понимание части субъектов как " национальных республик" и как "суверенных государств"), а тем самым и кризиса российской цивилизации. Во многом поэтому политика "бюджетного сепаратизма", одностороннего перераспределения ресурсов, собственности и власти в пользу республик, конфедерализации России перешла в другие формы: договорные отношения. Существующая структура государства постоянно воспроизводит конфликты, с одной стороны, между федеральным центром и республиками, с другой — между республиками и краями и областями России.

Формирование и развитие российской государственности с IX в. по 1917 г. проходило в унитарной форме, пишет далее автор. Мировой опыт государствостроения убедительно показывает, что унитарные демократические государства намного эффективнее решают проблемы общества, чем недостаточно демократически развитые федерации. Современное развитие РФ показывает, что она делает только первые шаги к правовому характеру деятельности государственных органов, а рассуждать о подлинном федеративном устройстве в недемократическом государстве такая же нелепость, как и настаивать на федеративном устройстве в демократическом государстве. Федерализм любой ценой — это требование неправового, граждански неразвитого общества.

В формировании нового федеративного государства исключительно важной проблемой, отмечает автор, является разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. В постсоветской России этот процесс пошел двумя путями: договорным и конституционным. Однако опыт зарубежных федераций показывает, что применяемая в них юридическая форма, касающаяся разграничения предметов ведения, — едина. Это федеральный закон, точнее Конституция Федерации, а не договор. И эта практика по данному фундаментальному вопросу не случайна, так как договор пригоден лишь для регулирования отношений между субъектами, равными по своему статусу, а именно: для регулирования отношений между субъектами гражданского права или субъектами международного права. Конституционное же право регулирует отношения между субъектами, • находящимися в определенной

субординации. Такими, в частности, являются отношения между Федерацией и ее частями. Представление о том, что два властных уровня могут договориться между собой — утопия. Власть федерализма и федерализм власти — это способность к самоуправлению свободных личностей гражданского общества. Основной принцип демократизации российского федерализма состоит в постепенной деэтнизации государственности и разгосударствления этничности. Формула известного историка В.Тишкова: российская нация — это не многонациональный народ, а полиэтническая нация как согражданство — отвечает не только требованиям теории национальных отношений, международным правовым нормам, но и мировой практике.

В статье М.Н.Губогло "Федерализм власти и власть федерализма" утверждается, что отношения центра с субъектами РФ смещаются с политической в правовую сферу, а в становлении федерализма этнический фактор играет очень большую роль. Проблемы новых этнополитических элит, не имеющих надежной социальной базы, сводятся сегодня не столько к созданию условий для жизнедеятельности широких масс, сколько к борьбе за самоутверждение и выживание. Особую тревогу вызывает популизм, в основу которого положено этноцентрическое понимание суверенитета "своей" республики как полноценное самоопределение только титульной, именуемой как республикообразующая, нации и усечение самоопределения остального населения республики, даже если оно численно превосходит титульный этнос.

Договорный процесс, пишет автор, безусловно, несет в себе миротворческий заряд. И тем не менее анализ принципов, на основе которых подписывается договор и строятся отношения между органами власти РФ и органами власти субъекта Федерации, дает основание для неутешительных выводов. Во-первых, о том, что призрак этнической государственности (по формуле: "государство в государстве") все еще бродит по суверенным республикам Российской Федерации, во-вторых, о том, что два основополагающих принципа — право народов на самоопределение и сохранение единства и территориальной целостности государства — все еще остаются неразрешимыми. Камнем преткновения для всего договорного процесса, а в первую очередь для "выяснения" отношений многоэтничных республик с Центром является

закладываемая в тексты договоров балансировка индивидуальных и групповых прав.

Автор подчеркивает роль организацонных мер исполнительной власти в установлении консенсуса и взаимопонимания между государством и проживающими в нем национальностями.

Одобренный Думой Закон "О принципе и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" может стать началом нового этапа федерализации или концом договорного этапа, так как предусмотренные в нем принципы по сути дела подрывают основы асимметричной федерации, пишет в заключение автор. Особенно радикальны в Законе три принципа: (1) конституционности, согласно которому "федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные правовые нормативные акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут перераспределять и (или) исключать установленные Конституцией Российской Федерации предметы совместного ведения субъектов Российской Федерации; 2) принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, означающий, что они выше любых договоров и соглашений; 3) принцип равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий.

Перечисленные принципы должны ввести договорный процесс в жесткие правовые рамки.

С. М. Шахрай в статье "Роль договорных отношений в укреплении и развитии российского федерализма" утверждает, что "современная практика заключения договоров не означает превращения нашей федерации из конституционной в конституционно-договорную или договорную. Правовую основу нашего федеративного государства и его функционирования составляет федеральная Конституция" (с. 153 - 154). Федеративный договор создавал правовые основы для преобразования прежнего унитарного государственного устройства страны в направлении децентрализации и расширения полномочий субъектов Федерации.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, ограниченной необходимостыр защиты общегосударственных интересов, основ конституционного

строя, обеспечения прав человека и гражданина на всей территории России (ст.73). Положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ Конституцией, Федеративным и иными договорами не изменяет конституционный статус субъектов Федерации.

Современная Россия, подчеркивает С.М.Шахрай, имеет конституционную природу и только в рамках Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения административных границ или объема полномочий субъектов. Не может быть договора между РФ в целом и субъектом Федерации как равноправными государствами. Согласно ч.1 ст. 15 Конституции РФ федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения Российской Федерации также имеют прямое действие федеральные конституционные и федеральные законы (ч.1 ст.76). А тот факт, что все чаше субъекты Федерации передают часть предметов ведения в ведение совместное и право осуществления части своих полномочий федеральным органам власти, действительно свидетельствует не об ослаблении Федерации, а о конце "парада суверенитетов". Сегодня договорная практика стала обыденной политико-правовой технологией разделения полномочий и ответственности властей по "вертикали" и "горизонтали". Пока, считает автор, потенциал, заложенный в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, далеко не исчерпан и может быть использован для решения самых непростых проблем становления российского федерализма.

В. Н. Лысенко в статье "Разделение власти и опыт российской Федерации" утверждает, что российский федерализм непохож ни на какой другой. Его основными особенностями является следующее.

1. Он сочетает в себе принципы национально-территориального и территориального устройства государства, чего нигде в мире соединить воедино не удалось.

2. В Конституции провозглашается принцип равноправия 89 субъектов Федерации (большего числа нигде нет!), хотя очевидно, что такое равноправие в обозримой перспективе недостижимо. Отсюда "особый статус" Татарстана и Чечни — Республики Ичкерия.

3. Российский федерализм помимо Конституции и федеральных законов

базируется также на Федеративном договоре и договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Такого рода договоров нигде в мире нет, вопросы эти решаются конституционным и законодательным образом.

4. Российский федерализм зачастую становится орудием в борьбе за политическое господство. В стране, столетиями жившей как унитарное государство, федеративные отношения и сознание прививаются плохо и имеет место попытка подменить федерализм децентрализацией управления. Нельзя не учитывать и тенденции конфедерализации России: региональные элиты не оставляют надежд обособиться в "удельные княжества".

В связи с этим автор задает вопрос — к какой федерации движется Россия: конституционной или договорной и анализирует практику "разделения властей по вертикали" — разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов федерации.

Сегодня принято около 200 законов по предметам совместного ведениями, и тем не менее многие очень важные предметы совместного ведения либо вообще не имеют законодательного обеспечения (в частности, обеспечение соответствия Конституции России конституций, уставов и законов субъектов РФ), либо обеспечены слабо и фрагментарно.

Автор группирует подписанные договора следующим образом:

1) обусловленные политическими причинами (договоры с Татарстаном, Башкортостаном и Республикой Саха (Якутия), подписанные Президентом в ходе предвыборной кампании с краями, областями и автономными округами). Сняв политическую напряженность, эти договоры явились сочетанием международного и внутригосударственного договора, конфедеративных и федеративных отношений. Они положили начало отходу от только что закрепленного в новой Конституции принципа равноправия всех субъектов Федерации, возврату к ассйметричной федерации, существовавшей со времен РСФСР;

2) договоры, заключение которых диктовались необходимостью подтвердить тесные дружеские связи между субъектами РФ и федеральными властями (с Кабардино-Балкарией и республикой Северная Осетия — Алания);

3) "всеобъемлющие" договоры краев и областей, направленные на выравнивание их прав и возможностей с республиками РФ. Подробно останавливаясь на договоре и соглашениях с Свердловской областью, как качественно новом этапе в договорном процессе, автор утверждает, что договоры, подобные этому, фактически узаконивают "договорное право". Право, которое для заключивших договор сторон имеет приоретет перед федеральным законодательством, а зачастую и Конституцией, узаконивает получение подписантами льгот и преимуществ, фактически ведет к неконституционному изменению статуса субъектов Федерадии;

4) Договоры, обусловленные спецификой субъектов Федерации (с Бурятией и Калининградской областью). Они составлены в конституционном русле, продиктованы специфическими условиями существования субъектов и разграничивают передметы ведения и полномочия в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством.

Выявив несоответствие подписанных сегодня договоров с Конституцией, автор делает вывод о том, что на части территории России Конституция РФ не действует в полной мере — например, ст.ст.71 и 72 для субъектов, подписавших договоры с федеральными властями.

Специфическое географическое положение и условия ряда субъектов обусловливают необходимость договорного регулирования, в остальном же — договоры о разграничеснии предметов ведения и полномочий носят временный характер. Когда в России сложится целостная система федерального и регионального законодательства и стабильные экономические и политические условия для развития субъектов РФ, отпадет необходимость в такого рода договорах. Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий будут регулироваться, как и в других федеративных государствах мира, законодательным путем. В то же время очевидно, заключает автор, что для современной России федеративное устройство государства и демократия неразделимы.

С.Н.Бабурин в статье "Территориальное, социально-экономическое, политико-правовое единство и перспективы развития Российского Федерализма" также считает, что разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать

12-6348

лишь как временное, вызванное конкретной внутриполитической ситуацией дополнение к главному — регулированию этого процесса Конституцией и законами.

Из двух возможных способов развития государства: унитаризм с жестко централизованной системой управления и федерализм с децентрализованной системой — Россия выбрала второй. Но сегодня полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни подвергет Россию опасности дезинтеграции. Следует, считает автор, воспользоваться опытом немецкой правовой школы, согласно которой равновесие между унитарным и федеративным элементами, поддерживающими систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям — административной компетенции.

Задача территориального обустройства России сегодня имеет две составляющие: реализация новой федеративной структуры вместо существовавшего эклектического смешения национально-государственного и административно-территориального устройства, с одной стороны, и обоснование приемлемого варианта перехода к новой структуре с учетом объявленных суверенитетов, с другой. Необходимо четко осознать, что конструкция "суверенитет в суверенитете" содержит деструктивные элементы, а подобная федерация "нового типа" очень далека от федеративного подхода. Субъекты Российской Федерации находятся в составе России (ч.1 ст.65 Конституции РФ), а ни в коей мере не образуют и не объединяются в федерацию.

Российское федеративное государство может подвергаться государственно-правовому анализу по трем срезам. Во-первых, первичными элементами федеративной структуры являются отдельные субъекты Федерации, виды которых указаны в чЛ ст.5 Конституции. Во-вторых, самостоятельными качествами обладает сообщество субъектов Федерации — собственно Российская федерация как государство. В-третьих, система федеральной государственной власти пронизывает своими структурами все государственные органы.

Закрепление жестокого правового статуса и границ современных субъектов Федерации (принятие Уставов) иллюстрирует процесс постепенного преобразования административно-территориальных образований унитарного государства в подлинных субъектов Федерации. Опасность же, связанная с этим процессом,

состоит в следующем: существует открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций республик, грозящее сепаратизмом; расхождения во взглядах и понимании статуса субъектов Федерации приводят к возникновению нормативных, правовых противоречий в конкретных правоприменительных вопросах, таких, как вопросы приватизации и разгосударствления, правового закрепления отношений собственности.

В качестве правового механизма преодоления противоречий может, по мнению автора, выступить принятие соответствующих законов по наиболее важным вопросам.

Л.А.Иванченко в статье "Федерализм и стратегия регионального развития" считает, что сейчас проблемы регионального развития стали ведущими в государстве. Противоречие между центром и субъектами, несмотря на кажущееся спокойствие и разворачивающийся, так называемый, договорный процесс, представляет угрозу целостности государства. Заключение договоров и соглашений вызывается, по мнению автора, тем, что ни Конституция РФ, ни федеральные законы не в состоянии учесть особенности каждого из 89 субъектов. С их помощью достигается компромисс между федеральным центром и субъектами Федерации. Однако анализ первых договоров позволяет констатировать, что их юридическая сила завышена, что они по сути подменяют федеральные законы.

Совершенно очевидно, пишет автор, что для упорядочения федеративных государственно-правовых отношений следовало бы наиболее существенные и общие для всех субъектов Федерации проблемы разграничения предметов ведения и полномочий решать в федеральных отраслевых законах. Рассчитывать на эффективность региональной политики в государстве можно лишь при ориентации на расширение прав регионов, прежде всего в сфере формирования бюджета и налоговой политики. От того, как регионы участвуют в образовании доходов госбюджета, в распределении его расходов, во многом зависит соотношение интеграционных и дезинтеграционных тенденций в Российской Федерации.

А.П.Сычев в статье "Актуальные вопросы развития Российского федерализма" отмечает, что на современном этапе развития федеративных отношений в России есть специфика — их неразвитость для большинства субъектов и договорный характер.

Сложившаяся практика заключения договоров между Федерацией и ее субъектами является реальностью. Анализ их содержания показывает, что все 12, основываясь на нормах трех составляющих федеративного договора, разработаны при отсутствии общих законных принципов, единой правовой базы и поэтому несут в себе элементы несоответствия Конституции и федеральным законам. Сложившаяся практика разграничения предметов ведения и полномочий во многом подменяет федеральную Конституцию и федеральные законы, и причина, по мнению автора, — в несовершенстве последних.

Заключение договора и соглашения должно быть предусмотрено федеральным, законом лишь в случаях, когда проблему правового регулирования невозможно решить с помощью Федерального закона, общего для всех субъектов или специального, касающегося одного или нескольких субъектов. С исчезновением вызвавших их обстоятельств, договоры могут утрачивать силу.

В. Н.Листовская

98.04.020. ДОГОВОРНЫЕ ФОРМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

(Обзор материалов научно-практической конференции).

Одной из особенностей современного периода развития Российской Федерации является широкое использование договорных форм регулирования федеративных отношений. Конституция Российской Федерации допускает такое регулирование внутренних государственно-правовых отношений и предусматривает возможность заключения четырех видов договоров: федеративный (ч.З ст. 11), о разграничении предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 11), между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. "в" ч. 2 ст. 125) и, в качестве разновидности последнего, договор об отношениях органов государственной власти автономного округа, входящего в состав края или области, с