Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации

явление нового (производного) объекта интеллектуальной собственности (перевод, экранизация, инсценировка, аранжировка, пародия, карикатура и т. п.), так и объединение с другими однородными или разнородными объектами интеллектуальной собственности, результатом чего становятся составные (база данных, антология, энциклопедия, интернет-сайт, атлас и т. п.) и сложные (аудиовизуальное произведение, театрально-зрелищное представление, мультимедийный продукт и т. п.) объекты.

При этом важно отметить, что использование результата интеллектуальной деятельности принципиально отличается от использования средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий (гл. 76 ГК РФ). Это отличие обусловлено прежде всего целевой направленностью создания последних — выделить юридические лица, товары, работы, услуги и предприятия среди прочих.

Вследствие этого использование средства индивидуализации преду-

сматривает две разновидности действий в отношении этого средства, а именно:

его указание (размещение) на бланках, счетах, иных документах, в объявлениях и на вывесках, в рекламе и в сети Интернет и т. д.;

его воспроизведение на материальном носителе, который вводится в гражданский оборот, — на самом товаре, в виде упаковки товара или на этикетках товаров.

Библиографический список

Бабкин С. А. Очерк 15. Понятие и содержание исключительных прав // Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / под общ. ред. В. А. Белова. М., 2007.

Гаврилов Э. П. Объекты интеллектуальных прав и их делимость // Патенты и лицензии. 2010. № 3.

Попова П. А. Понятие «оригинал произведения» в ГК РФ // Патенты и лицензии. 2009. № 7.

Рожкова М. А. Интеллектуальная собственность: к вопросу об основных понятиях // Вестник ВАС РФ. 2013. № 11.

Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации

ПОВЕТКИНА Наталья Алексеевна, кандидат юридических наук, доцент, заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

ХАЗОВА Екатерина Валерьевна, аспирант кафедры налогового права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Российская Федерация, 125167, г. Москва, Ленинградский просп., 49

Реализация принципа прозрачности бюджетной системы осуществляется через формирование единого информационного пространства для всех публично-правовых образований. Анализируется текущее состояние проектов информационных систем управления публичными финансами — «Электронного бюджета» и Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах, которые квалифицируются как механизм раскрытия информации об исполнении бюджетов для осуществления общественного контроля с применением современных технических возможностей.

Ключевые слова: публичные финансы, интегрированная информационная система, электронный бюджет, общественный контроль, прозрачность бюджетной системы.

Integrated Information Systems of Management of Public Finance in Provision of Transparency of Budget System of the Russian Federation

N. A. Povetkina, PhD in Law, Associate Professor

The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia

E-mail: pna127@mail.ru

E. V. Khazova

Financial University under the Government of the Russian Federation

49, Leningradskiy prosp., 125167, Moscow, Russia

E-mail: ekakh@yandex.ru

The principle of transparency of the budgetary system is the openness of public finances to public control. The beginning of reforms in the public finance sector had allowed the Russian Federation to improve the position in the international ranking of the budget system transparency. А modern way of ensuring transparency in public finance operations is formation of a unified information space for all public-law entities by operation of integrated information systems «Electronic budget» and the State information system on the state and municipal payments. The author of the article classifies the integrated information system as a mechanism for disclosure of performance information for public oversight with modern technical features. The article also talked about the effective management of the money supply in the form of non-cash accounts on common problems of the Federal Treasury and provide feedback between state region, providing execution of the budget and the members of society.

Keywords: public finance, the integrated information system, electronic budget, public oversight, transparency of the budgetary system.

DOI: 10.12737/5496

Основополагающими принципами управления публичными финансами можно считать прозрачность и эффективный контроль за формированием и расходованием бюджетных средств. Прозрачность бюджетов всех уровней — характеристика, являющаяся решающей для определения уровня развитости бюджетной и в целом финансовой системы страны. По мнению Н. А. Ахметовой, принцип прозрачности также подразумевает под собой открытость деятельности государственной власти для общественного контроля1. Принцип прозрачности бюджета обеспечивается ведением планирования и исполнения бюджета в соответствии с бюджетной классификацией2.

1 См.: Ахметова Н. А. Принцип прозрачности в деятельности органов государственной власти как основной фактор предупреждения коррупции // Вестник волгоградского государственного университета. 2006. № 5. С. 100.

2 См.: Николаев М. Б., Ромашова Н. А., Осо-

кин В. В. Перевод бюджета региона на каз-

Исторически принцип прозрачности (открытости) бюджетной системы и бюджетного процесса носил название принципа гласности. Именно под таким названием он был закреплен в ст. 3 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-! «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»(утратил силу). М. И. Пискотин писал о непосредственной связи принципа еже-годности и принципа гласности бюджета, предполагая, что они оба служат важнейшими институтами демократии: право представительных органов, состоящих из народных избранников, принимать бюджет можно считать истоком принципа гласно-сти3. По мнению О. В. Болтиновой, в соответствии с принципом прозрачности граждане могут получить ин-

начейскую систему исполнения // Вестник нижегородского университета им. Лобачевского. 2004. № 2. С. 223.

3 См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 12; Право. 2012. С. 91.

формацию о выборе, сделанном от их имени депутатами при утверждении бюджета, из средств массовой информации4.

Направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации предполагают постепенное раскрытие информации о формировании и расходовании бюджетных средств перед обществом, о чем свидетельствуют, например, поправки, внесенные в БК РФ Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ. Внесенные изменения под прозрачностью бюджетной системы, помимо открытости для средств массовой информации проектов и отчетов об исполнении бюджетов, подразумевают законодательное закрепление обязательного размещения информации о функционировании бюджетной системы на специализированных информационных порталах в сети Интернет.

Отметим, что только в составе федерального бюджета могут присутствовать секретные статьи, утверждаемые согласно ст. 209 БК РФ на закрытом заседании палат Федерального Собрания РФ и включаемые в состав расходов федерального бюджета исключительно по представлению Президента РФ, как правило, содержащие информацию о выделении бюджетных ассигнований на функционирование спецслужб или засекреченные научные разработки. Информация о таких статьях не размещается в средствах массовой информации, что присваивает им особый статус не подлежащих общественному финансовому контролю. Полагаем, что подобные статьи усиливают закрытость федерального бюджета в сравнении с региональными и местными бюджетами, несколько затрудняя достижение Россией равенства по показателям прозрачности бюджетной

4 См.: Болтинова О. В. К вопросу о реализации принципа прозрачности (открытости) бюджета // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 7. С. 811.

системы с лидерами международных рейтингов.

По рейтингу, составленному Международным бюджетным партнерством (Open Budget Partnership), в 2012 г. Россия поднялась с 21-го (в 2010 г.) на 10-е место по уровню открытости бюджетной системы5 вследствие претворения в жизнь первого этапа преобразований в сфере публичных финансов. В данном списке бюджетная система РФ обошла многие прогрессивные по показателю открытости бюджетные системы федеративных государств, в частности Бразилии и Германии, опыт которых был позаимствован в процессе модернизации казначейской системы России.

Предваряя дальнейший анализ направлений развития автоматизированных информационных систем управления публичными финансами, рассмотрим понятие «прозрачность бюджетной системы». Согласно абз. 4 ч. 1 ст. 36 БК РФ принцип прозрачности бюджетной системы подразумевает в том числе обеспечение доступа к информации, размещенной в сети Интернет на едином портале бюджетной системы РФ. Размещение информации об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджетов подразумевает создание централизованных интегрированных информационных систем, содержащих информацию для зарегистрированных в установленном порядке клиентов и обеспечивающих обратную связь между обществом и государством. Примером уже функционирующего официального сайта, отвечающего этим характеристикам, можно считать портал госзакупок (для дачи информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг). Его обновленная версия начала работу с 22 июля 2013 г., объединив информацию о размещении заказов в соответствии с Феде-

5 URL: http://survey.internationalbudget. org/#timeline (дата обращения: 18.10.2013).

ральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу) и о проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и создавая единый усовершенствованный механизм для данных процессов, что свидетельствует об оперативности развития информационных порталов, раскрывающих сведения о состоянии бюджетной системы РФ, в данном случае о состоянии расходов бюджетов — бюджетных ассигнований, выделяемых на совершение государственного заказа. После вступления в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» на портале госзакупок были внесены соответствующие коррективы. Названный Закон изменил некоторые аспекты размещения государственного заказа (основная идея Закона — четкая регламентация жизненного цикла процесса закупок и усиление взаимосвязи бюджетного процесса и процесса осуществления закупок) и, как следствие, оказал влияние на прозрачность расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Кроме того, Федеральное казначейство совместно с Министерством финансов РФ воплощает в жизнь несколько проектов автоматизированных информационных систем, направленных на повышение прозрачности бюджетной системы. Стратегическая карта Федерального казначейства (органа исполнительной власти, состоящего из центрального аппарата и управлений Федерального казначейства по субъектам РФ, осуществляющего кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы) первой стратегической целью работы на

2013—2017 гг. определяет формирование единого информационного пространства финансовой деятельности публично-правовых образований РФ. Задачами, способствующими достижению данной цели, выступают обеспечение прозрачности и доступности информации о государственном секторе и общественных финансах, а также создание информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Одной из причин формирования вышеназванной информационной системы, по мнению О. В. Болтиновой, можно считать то, что за последние годы не был создан механизм реализации закрепленного в Бюджетном кодексе РФ принципа прозрачности бюджетных данных для широкого круга заинтересованных пользователей6.

Совершенствование правового регулирования, служащего основой осуществления деятельности информационных систем, способствующих рациональному управлению денежными потоками в рамках кассового исполнения бюджета, могло бы решить следующие задачи для достижения цели повышения прозрачности бюджетной системы РФ: создать механизм эффективного управления денежной массой в безналичной форме на единых счетах бюджетов бюджетной системы, открытых Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка РФ;

систематизировать и унифицировать учет средств федерального бюджета, региональных и муниципальных бюджетов и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджеты бюджетной системы РФ и кассовым выплатам из них;

организовать оперативную обработку всех платежных операций в процессе кассового обслуживания бюджетов7;

6 См.: Болтинова О. В. Указ. соч. С. 813.

7 В целях решения данной задачи издан приказ Минфина России от 29 августа 2013 г.

обеспечить обратную связь между органом государственной власти, осуществляющим исполнение бюджета по доходам и расходам, и обществом в лице граждан и организаций через прохождение регистрации в информационных системах Федерального казначейства и получение информации вышеперечисленными пользователями в личных кабинетах;

повысить информированность плательщиков о начислениях по платежам в бюджеты за оказание государственных и муниципальных услуг, что поспособствует повышению качества управления государственными финансами в части формирования доходов бюджетов бюджетной системы.

Интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет» является ключевым направлением при построении и развитии государственных информационных ресурсов наряду с кассовым обслуживанием исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, общественным финансовым контролем за расходованием государственных финансов. В частности, электронный бюджет служит организующим звеном при решении одной из задач Государственной программы РФ «Информационное общество (2011— 2020 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313, — создание организационно-технологической инфраструктуры для осуществления электронных платежей при оплате государственных услуг.

Формирование системы «Электронный бюджет» повысило степень взаимодействия Федерального казначейства и Банка России в части осуществления перевода денежных средств (кассовых зачислений) на единый счет Федерального казна-

№ 227 «Об утверждении Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года».

чейства, а также кассовых выплат денежных средств по расходным обязательствам бюджетов. В частности, этим объясняется практически одновременно происходящие модернизация казначейской системы исполнения бюджетов и реформирование платежной системы Банка России, осуществлявшей безналичные расчеты при проведении электронных платежей физических и юридических лиц для перевода денежных средств органам Федерального казначейства на единый счет федерального бюджета, в рамках совершенствования правового регулирования национальной платежной системы. Одним из проявлений сближения деятельности Федерального казначейства и Банка России является унификация платежных операций по правилам функционирования платежной системы Банка России8.

Наибольшее значение при работе с платежами по единым счетам бюджетов играют такие подсистемы электронного бюджета, как управление доходами, управление расходами и управление денежными средствами. Работы данных подсистем не только позволяют отразить зачисления и выплаты по вышеназванным счетам, но и повышают прозрачность операций по размещению временно свободных остатков денежных средств в банковских депозитах. Стоит отметить значение таких опе-

8 Порядок осуществления безналичных расчетов через платежную систему Банка России при осуществлении электронных платежей на общую сумму документов, принятых от физических лиц для перевода денежных средств без открытия банковского счета органам Федерального казначейства с 1 июля 2013 г., регулируется Положением о платежной системе Банка России от 29 июня 2012 г. № 384-П. Ранее регулирование данного вида платежей ограничивалось указанием Банка России от 15 июня 2010 г. № 2467-У, которое выделяло электронные платежи в адрес органов Федерального казначейства в отдельную группу по отношению к другим безналичным платежам.

раций, которые увеличивают доходную часть бюджетов за счет рационального управления остатками денежных средств, а также необходимость отражения операций с ними в информационной системе «Электронный бюджет». Кроме того, информационные системы позволяют фиксировать данные о плательщике, что сокращает число невыясненных поступлений в бюджет и упорядочивает управление денежными потоками в рамках использования бюджетных средств. Отражение полной совокупности операций с бюджетными средствами может позволить говорить о бюджетах бюджетной системы РФ как о соответствующих международным критериям открытости и прозрачности. Таким образом, главной тенденцией развития интегрированных информационных систем, позволяющей обеспечить реализацию принципа прозрачности бюджетной системы, можно считать трансформацию денежных потоков в информационные.

Информационные потоки о поступлении денежных средств на единый счет федерального бюджета передаются исключительно в электронной форме. Такой порядок позволяет унифицировать и стандартизировать процедуру передачи информации о денежных потоках, поступающих в федеральных бюджет, а также повысить качество передаваемой информации о платежах путем ее однократного ввода.

Примерами реализации принципов электронного бюджета при управлении денежными средствами являются Система учета начислений и фактов оплаты (далее — УНИФО), а также разработанная на ее базе и введенная в действие с 1 января 2013 г. Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах (далее — ГИС ГМП). Проект «Система УНИФО» был успешно завершен 20 февраля 2013 г. в связи с изданием приказа Федерального казначейства от 18 января 2013 г. № 4.

Система УНИФО контролировала зачисление денежных средств на единый казначейский счет федерального бюджета, открытый в Банке России, именно в том количестве, в котором плательщик должен предоставить их за оказание ему государственной услуги. Благодаря тому что участниками системы УНИФО были как субъекты национальной платежной системы (некоторые из них одновременно являются субъектами платежной системы Банка России), так и участники бюджетного процесса (администраторы доходов бюджетов бюджетной системы), произошло формирование единого цикла движения информации о денежных средствах, зачисляемых в бюджеты бюджетной системы РФ за счет уплаты физическими и юридическими лицами государственных пошлин, штрафов и других денежных сборов.

ГИС ГМП, призванная сопоставить в режиме реального времени начисления, совершенные администраторами доходов бюджетов, и факты по данным начислениям, необходима для повышения прозрачности информации о платежах, поступающих в бюджеты бюджетной системы РФ. Статья 213 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» определяет ГИС ГМП как информационную систему, предназначенную для размещения и получения информации об уплате физическими и юридическими лицами платежей за оказание государственных и муниципальных услуг, платежей, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ, а также некоторых иных платежей. Примерами обязательной к передаче в ГИС ГМП информации назовем информацию о факте уплаты иностранным гражданином государственной пошлины за выдачу разрешения на временное проживание на территории РФ (Федеральный закон от 25 июля 2002 г.

№ 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации») или информацию об уплате административного штрафа (КоАП РФ).

ГИС ГМП содержит сводную информацию: 1) по начислениям (для воспользовавшихся государственными и муниципальными услугами), необходимую для уплаты, включая подлежащую уплате сумму, порядок получения и предоставления; 2) перечень информации об уплате, порядок ее получения и предоставления (информация о факте платежа).

Возможность сопоставления данного перечня информации появляется в связи с обязанностью субъектов национальной платежной системы — банков, небанковских кредитных организаций, организаций федеральной почтовой связи, а также территориальных органов Федерального казначейства (способных присоединяться к участию в зарегистрированных в установленном порядке платежных системах (ст. 21 Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»)), производящих расчеты в электронной форме за оказание государственных и муниципальных услуг, незамедлительно направлять информацию об их уплате в ГИС ГМП. Данный порядок функционирования системы позволяет оптимизировать процесс исполнения бюджета по доходам: обеспечить упорядоченную циркуляцию взаимосвязанных с поступающими на единый счет бюджета денежными потоками информационных потоков.

Последовательно развивающиеся в настоящее время информационные системы «Электронный бюджет» и ГИС ГМП считаем возможным назвать проектами, направленными на обеспечение реализации принципа прозрачности бюджетной системы РФ. Интегрированные информационные системы выступают в качестве механизма раскрытия ин-

формации об исполнении бюджетов всех уровней для зарегистрированных пользователей. Данный механизм существенно упрощает некоторые аспекты осуществления эффективного общественного финансового контроля. Поэтапное внедрение в систему раскрытия информации об исполнении бюджетов проектов автоматизированных информационных систем, осуществляемое Минфином России совместно с Федеральным казначейством, поспособствует увеличению открытости операций в сфере управления публичными финансами страны, повысит уровень доверия населения финансовым органам государства, осуществляющим управление средствами бюджетов бюджетной системы РФ.

Невозможно недооценить значение высокого уровня прозрачности бюджетной системы, обеспечиваемого работой информационных систем управления общественными финансами. Прозрачность бюджетов позволяет реализовать право общества на доступную информацию об исполнении бюджета, а также способствует усилению и стабилизации механизма общественного контроля за целевым расходованием средств бюджета и является действенным инструментом борьбы с коррупцией.

Библиографический список

Ахметова Н. А. Принцип прозрачности в деятельности органов государственной власти как основной фактор предупреждения коррупции // Вестник волгоградского государственного университета. 2006. № 5.

Болтинова О. В. К вопросу о реализации принципа прозрачности (открытости) бюджета // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 7.

Николаев М. Б., Ромашова Н. А., Осо-кин В. В. Перевод бюджета региона на казначейскую систему исполнения // Вестник нижегородского университета им. Лобачевского. 2004. № 2.

Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971.