Процессуально-правовые основания участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в гражданском процессе с целью защиты прав и законных интересов других лиц

А Ю. Томилов

ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ С ЦЕЛЬЮ ЗАЩИТЫ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ДРУГИХ ЛИЦ

Рассматривается актуальный вопрос гражданского процессуального права — определение роли и места органов государственной власти и органов местного самоуправления в гражданском процессе с целью защиты прав и законных интересов других лиц как особой формы реализации указанными органами своих полномочий в судебном разбирательстве.

Органы государственной власти и местного самоуправления могут участвовать в гражданском процессе с целью защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также вступать в процесс и давать заключения по делам в случаях, предусмотренных Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее — ГПК РФ) и другими федеральными законами. Это ставит перед обществом вопрос о соотношении частного и публичного интересов в гражданском процессе, что предопределяет необходимость решения данной проблемы с целью гармонизации общественных отношений, устранения противоречий между интересами личности и государства, между принятыми государством социальными обязательствами и возможностями по их реальному исполнению.

Действующее законодательство в своей основе сохранило прежние положения процессуального законодательства, допускавшие возможность участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в качестве процессуального истца. Но вместе с тем имеющиеся изменения в гражданско-процессуальном законодательстве не повлияли на формы участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в гражданском процессе. На сегодня предусматривается две формы судебной защиты прав и интересов других лиц указанными органами: путем осуществления права на обращение в суд с заявлением; путем вступления в уже начатый процесс для дачи заключения по делу1.

Возможность участия государственных и муниципальных органов в гражданском процессе допускается при рассмотрении гражданско-правовых споров, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (п. 1 ст. 2 ГК РФ), а также по отношениям, возникающим из публичных отношений, которые основаны на наличии властных отношений между его участниками2.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 ГПК РФ органы государственной власти и местного самоуправления вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Это вправе сделать Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный

(представительный) орган субьек'щ Российской Федерации, вьющее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования.

В гражданско-процессуальных отношениях органы государственной власти и местного самоуправления, как и в гражданских отношениях (п. 1 ст. 124 ГК РФ), участвуют с другими лицами на равных началах. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не могут непосредственно участвовать в гражданском судопроизводстве, и от их имени в суде участвуют специально уполномоченные на то органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ)3.

Наличие права на обращение в суд с заявлением в защиту прав и интересов других лиц должно проверяться и обсуждаться судом. В п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» указывается, что по общему правилу граждане и организации в силу ст. 3 и 4 ГПК РФ вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов (исключение составляют случаи, когда граждане или организации вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц), в иных случаях правом на обращение в суд можно воспользоваться только при защите интересов неопределенного круга лиц.

Возможность участия органов государственной власти и местного самоуправления в гражданском процессе обуславливается или просьбой заинтересованного лица, или наличием публичного интереса с целью решения вопросов общественного значения. Но при этом необходимо отметить, что в том виде, в котором институт участия органов государственной власти и местного самоуправления в гражданском процессе4 существует в российском процессуальном праве, он не известен в иных правовых системах. Так, в большинстве европейских стран защита интересов общества и предъявление исков в защиту других лиц возлагается на органы прокуратуры5. В ряде случаев под защитой интересов других лиц понимается предъявление исков в защиту государства от имени специально на то уполномоченных государственных органов, а предъявление заявления в защиту другого лица допускается только при наличии специального указания на это в законе. В свою очередь, отсутствие такого указания препятствует участию какого-либо официального органа в гражданском процессе на стороне другого лица. Этой позиции придерживаются судебные инстанции как в странах «континентального», так и «общего» права. При этом в тех случаях, когда защита определенных интересов является традиционной функцией государства, для ее выполнения создаются специальные официальные органы, которые уполномочены вести производство, в том числе судебное, в защиту интересов других лиц6.

В этой связи правомерно задать вопрос о дальнейшей возможности существования данного правового института в российском процессуальном праве. Возможно, что целесообразнее будет привести действующее законодательство в соответствие с европейскими процессуальными нормами. В связи с этим необходимо исходить

из слргеиптпш^тг правовых традиций и представлений нашего общества, а также понимания той роли и места, которые отводятся суду в современных условиях. Необходимо помнить, что «суд нередко выступает как правотворческий орган, создающий, развивающий, изменяющий право»7.

Необходимо также принимать во внимание и тот факт, что на сегодня при вынесении решения по делу большое значение имеет судебное усмотрение, так как или отсутствуют нормы права, которые регулируют соответствующие общественные отношения, или нет официального толкования правовой нормы, что дает суду возможность самостоятельно толковать ту или иную норму права. В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2006 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положения статьи 336 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан К. А. Инешина, Н. С. Никонова и открытого акционерного общества “Нижнекамскнефтехим”». Конституционный Суд РФ признал положение ст. 336 ГПК РФ не противоречащим Конституции РФ, но одновременно с этим указал, что сложившаяся правоприменительная практика не соответствует положениям Конституции РФ и что суд второй инстанции не вправе отказать лицам, не привлеченным к участию в деле, вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом первой инстанции, в проведении кассационной проверки наличия соответствующего основания для отмены вынесенного судом первой инстанции решения. При этом в вышеуказанном Постановлении говорится, что оно не исключает совершенствования федеральным законодателем действующего правового регулирования как процессуального положения лиц, не привлеченных к участию в деле, вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом первой инстанции, так и процедур, обеспечивающих баланс процессуальных прав и обязанностей всех участников соответствующих процессуальных правоотношений.

Данный пример показывает, что необходимо и крайне важно «обозначить в проблеме свободы в деятельности суда вообще определенные границы, которые позволят отделить иные волевые (субъективные) моменты от волевых моментов, лежащих в основе собственно судебного усмотрения»8. Для этой цели на современном этапе развития общества институт участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в гражданском процессе с целью защиты прав и законных интересов других лиц может сыграть значительную роль.

Процессуальные нормы в основном направлены на разрешение правовых аномалий, и они должны в полной мере обеспечивать возможность разрешения споров в судебном порядке. В процессе разрешения споров участники судебного разбирательства вступают в процессуальные правоотношения, которые дают возможность реализовывать не только процессуальные, но и материально-правовые нормы и тем самым достигать социального результата, который гарантируется наличием определенных процессуальных норм.

Существование отдельных процессуальных норм может быть направлено на обеспечение дополнительных возможностей лицам реализовывать свои права, а также служить дополнительнойгарантией со стороны общества на возможность ее соблюдения. В юридической литературе различные авторы выделяют презумпции

как беспристрастности, так и пристрастности, в том числе и суда9. Наличие презумпции пристрастности в процессуальном праве, и особенно в деятельности суда, установить крайне сложно, но одновременно возможно оказать воздействие на суд путем участия в конкретном судебном разбирательстве и возможности оспаривать его решение.

Государство в силу конституционных положений, изложенных в ст. 45 Конституции РФ, должно гарантировать защиту прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе и путем допустимости государственных органов и органов местного самоуправления к судебной защите прав других лиц, так как «осуществление материальных гражданских прав является самоцелью только с точки зрения отдельных лиц, для государства же служит средством для поддержания правопорядка»10.

Но при этом возникают вопросы: в каких пределах и как должна осуществляться эта защита, какие интересы подлежат защите подобным образом? Для ответа на эти вопросы необходимо решить проблему определения пределов публичности при разрешении частно-правовых споров и возможного участия государства и муниципалитетов в их рассмотрении. Влияние органов государства и местного самоуправления на судебный процесс может быть как прямым, так и косвенным. «Участие прокуратуры, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и граждан в судебном процессе — это прямое влияние»11. Косвенное влияние осуществляется путем принятия соответствующего законодательства и формирования состава суда.

Многие авторы отмечают, что уже само возбуждение дела в суде является проявлением публичности, так как, вынося правовой конфликт на рассмотрение суда, стороны автоматически переходят границу частно-правового поля, вступая в пределы публичной сферы влияния12. Следует отметить, что это ни в коей мере не умаляет автономию воли участников спорных правоотношений.

Органы государственной власти и местного самоуправления могут реализовывать право на обращение в суд только в том случае, если лицо, в интересах которого возбуждается дело, само имеет такое право и при соблюдении процессуальных условий регламентирующий порядок такого обращения. Предусматривается, что лица, подавшие заявление в защиту законных интересов других лиц, пользуются всеми процессуальными правами и несут все процессуальные обязанности истца (п. 2 ст. 46 ГПК РФ).

Учет автономии воли субъекта осуществляется и в том случае, если заявление в его защиту подается без его согласия. Лицо, в интересах которого дело начато по заявлению лиц, обратившихся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве

истца.(ч. 2 ст. 38 ГПК РФ).

Истец, в защиту прав которого подано заявление, может отказаться от иска, и в этом случае суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц (ч, 2 ст, 45 ГПК РФ).

Наличие публичной составляющей, которая во многом определяет жизнь общества, характеризует социальные обязательства государства перед гражданами

и обществом в целом, что также находит свое отражение и в гражданско-процессуальных отношениях. Органы государственной власти и местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральным законом, до принятия судом первой инстанции решения по делу могут вступить в него как по своей инициативе, так и по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу. Эта форма участия направлена на реализацию обязанностей, возложенных на них законом, с целью защиты прав, свобод и законных интересов других лиц, а также при необходимости и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 47 ГПК РФ).

Участие органов государственной власти и местного самоуправления при рассмотрении дела в суде является не только их диспозитивным правом, но и обязанностью в тех случаях, когда это участие обусловлено наличием специальных указаний в федеральных законах, а также и в иных необходимых случаях. Если указанные органы не реализовали свое право на участие в суде самостоятельно, то суд может проявить свою инициативу и привлечь к участию в деле государственный орган или орган местного самоуправления как для дачи заключения по делу, так и для защиты прав, свобод и законных интересов лиц, которые участвуют в деле (ч. 2 ст. 47 ГПК РФ).

Наиболее часто в судебной практике подобная форма участия органов государственной власти и местного самоуправления реализуется при рассмотрении дела в суде для защиты прав несовершеннолетних лиц. По данной категории дел наличие заключения органа опеки и попечительства во многих случаях является обязательным. Проблемы участия органов опеки и попечительства в гражданском процессе подробно рассматривались автором в монографическом исследовании «Процессуально-правовое регулирование защиты прав и законных интересов несовершеннолетних лиц, находящихся под опекой и попечительством»13.

Законодательство определило те категории дел, по которым участие органов опеки и попечительства, которыми являются органы местного самоуправления, является обязательным, на это же обращает внимание и сложившаяся судебная практика. .

В соответствии с п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 апреля 2006 г. № 8 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей» дела об усыновлении ребенка должны рассматриваться с обязательным участием представителя органа опеки и попечительства. На это же указывается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. № 10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей». Пленум указал, что привлечение к участию в деле связанного с воспитанием детей органа опеки и попечительства должно производиться в обязательном порядке независимо от того, кем предъявлен иск в защиту интересов ребенка. Орган, опеки и попечительства обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующих на его воспитание, а также представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора, подлежащее оценке в совокупности со всеми собранными по делу доказательствами.

Органы местного самоуправления участвуют в судебных разбирательствах в тех случаях, когда в силу положений ст. 14 ЖК РФ они относятся к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений. Это касается следующих вопросов: учет муниципального жилищного фонда; установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда; предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения; согласование переустройства и перепланировки жилых помещений; признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания; осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений.

Иные вопросы жилищного законодательства также могут входить в компетенцию органа местного самоуправления, если они отнесены к его компетенции Конституцией РФ, Жилищным кодексом РФ, а также другими федеральными законами и законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

В тех случаях, когда органы государственной власти и органы местного самоуправления привлекаются для участия в судебных разбирательствах, по этим делам они должны давать свое заключение, которое не является для суда обязательным и рассматривается наряду с иными доказательствами по делу, которые суд должен учитывать в совокупности с другими материалами. Вместе с тем суд должен исходить из понимания того факта, что данное заключение дано сведущим в определенной сфере государственного или муниципального управления лицом. Не случайно законодательство предоставило возможность федеральным, региональным и местным органам исполнительной власти обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц по делам, возникающим в сфере семейно -брачных отношений, по спорам о защите прав потребителей, по делам.о нарушении антимонопольного законодательства, по спорам о защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг.

Органы местного самоуправления, они же органы опеки и попечительства, вправе предъявлять иски о возмещении ребенку вреда, причиненного его здоровью, имуществу, а также морального вреда (ст. 23 Федерального закона от 24 июля

1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»), о лишении родительских прав (ст. 70 Семейного кодекса РФ)» о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей (ст. 80 Семейного кодекса РФ).

Федеральный антимонопольный орган и его территориальные подразделения могут обращаться в суд с исками: о признании недействительными договоров и иных сделок, не соответствующих антимонопольному законодательству; об обязательном заключении договора с хозяйствующим субъектом; о ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций (ст. 12 Федерального закона от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»).

Федеральные и региональные органы государственной власти в сфере охраны окружающей среды вправе предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде в результате нарушения природоохранного законодательства (ст. 5,6 Федерального закона от 10 января 2002 г. Ка 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Государственные органы, контролирующие качество и безопасность товаров для потребителя, предъявляют в суды иски к изготовителям (исполнителям, продавцам) в случае нарушения ими требований по безопасности товаров, работ или услуг. Аналогичные иски в защиту интересов конкретных потребителей или неопределенного круга потребителей могут быть заявлены соответствующими муниципальными органами по защите прав потребителей (п. 1 ст. 40, ст. 42 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. К» 2300-1 «О защите прав потребителей»).

Возможность участия в судебном разбирательстве органов государственной власти и местного самоуправления придает судебному делу дополнительный фактор публичности и способствует реализации государством и территориальными органами самоуправления стоящих перед ними задач. Наличие соответствующих норм оправдано, что, безусловно, не исключает возможности их изменения с целью более детальной процессуальной регламентации процессуальных прав и обязанностей как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления.

Примечания

1 См.: Курс советского гражданского процессуального права: В 2 т. / Отв. ред. А. А. Мельников. М., 1981. Т. 1. С. 316.

2 См.: Научно-практическое пособие по разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений (главы 23-26 ГПК РФ) / Под ред. Я. Я Серкова. М., 2006. С, 9,

3 См.: Чеяцов Я В. Российская Федерация как сторона в исковом производстве // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве. М., 2004. С, 47,

4 Курс советского гражданского процессуального права: В 2 т. / Отв. ред. А А Мельников М., 1981. Т. 1, С. 322.

^Р°К ^ ^ Гражданский процесс зарубежных стран: Учеб, пособие. М., 2005. С. 108—

6 См.: Елисеев Я Г, Гражданское процессуальное право зарубежных стран: Учеб. М., 2004. С. 365,

1 Лейст О. Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права. М., 2002. С. 83. АбушенкоД. Б. Судебное усмотрение в гражданском и арбитражном процессе. М., 2002.

V)

9 См.: Яркое В. В. Юридические факты в механизме реализации норм гражданского процессуального права. Екатеринбург, 1992. С. 211; Качур Я Ф. Презумпции в советском семейном праве: Дис.... канд. юрид. наук. Свердловск, 1982. С. 200; ЩекинД М. Юридические презумпции в налоговом праве: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 180; Федоров А. В. Понятие и классификация доказательственных презумпций // Журн. рос, права. 2002. № 4. С. 13; Серков Ю. А. Презумпции в гражданском судопроизводстве. М., 2006. С. 100.

10 РязановскийВ. А. Единство процесса. М., 1996. С. 33.

11 Стрельцова Е. Г. Проблема публичности в процессе разрешения частно-правовых споров // Современные проблемы гражданского права и процесса: Материалы междунар. науч. конф. СПб., 2006. С. 57.

12 Там же. С. 59.

13 См.: Томилов А. Ю. Процессуально-правовое регулирование защиты прав и законных интересов несовершеннолетних лиц, находящихся под опекой и попечительством. Челябинск, 2006. С. 20.