О презумпции открытости информации о деятельности государственных органов

А.В. Червяковский

Червяковский Александр Владимирович — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России

О презумпции открытости информации о деятельности государственных органов

В российском законодательстве закрепляется принцип открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Впервые он был провозглашен в статье 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ1. В пункте 3 статьи 10 указанного закона был также впервые закреплен перечень видов документированной информации, которую запрещено относить к информации с ограниченным доступом. В.Н. Монахов, комментируя положения закона, отмечает: «В такой правовой форме в российской правовой системе получил законодательное закрепление принцип общей презумпции открытости информации. Знаменуя тем самым собой определенную «смену вех», предлагая впредь строгому нормированию подвергать секретность, а не открытость информации»2.

В настоящее время Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ утратил силу, а действует Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ3. Этот закон в статье 3 называет одним из принципов правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами.

С 1 января 2010 года вступил в силу Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ4 (далее — Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ), который впервые законодательно закрепил понятие «информация о деятельности органов исполнительной власти». Статья 4 данного закона в качестве одного из основных принципов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления называет открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Таким образом, открытость информации о деятельности государственных органов в российском законодательстве провозглашена в качестве принципа, но в самом российском законодательстве не указывается, что данный принцип является правовой презумпцией. Упоминание о том, что анализируемый принцип является презумпцией, можно найти в Модельном законе «Об информатизации, информации и защите информации», принятом Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 18 ноября 2005 года5. В статье 4 закона прямо закрепляется в качестве принципа «презумпция открытости (свободного доступа и обязательного предоставления) информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления». Еще одним, на наш взгляд, достаточно важным отличием этого закона от действующего российского законодательства является то, что в главе 4 закона, имеющей название «Право на информацию», во всех ее четырех (достаточно объемных) статьях говорится о праве граждан на информацию о деятельности органов государственной власти.

Говоря о закреплении в актах СНГ презумпции открытости информации о деятельности государственных органов, стоит отметить, что в 2004 году Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ был принят Модельный закон «О праве на доступ к информации»6, в котором указывают-

1 Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 8. — Ст. 609.

2 Монахов В.Н. Информация как общественное достояние: обеспечение доступа в библиотеках // www.nlr.ru/tus/ 271004/топаИоу.И1т1

3 Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 31. — Ч. 1. — Ст. 3448.

4 Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 7. — Ст. 776.

5 См.: Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств: Информационный бюллетень. — 2006. — № 37. — С. 188—222.

6 См.: Модельный закон о праве на доступ к информации (принят в г. Санкт-Петербурге 17 апреля 2004 г. постановлением 23-14 на 23-ем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ) // Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств: Информационный бюллетень. — 2004. — № 34. — С. 258—270.

ся принципы обеспечения права на доступ к информации (ст. 4), однако термин «презумпция» не употребляется.

Л.К. Терещенко разделяет ранее упоминаемую позицию В.Н. Монахова, а также мнение разработчиков Модельного закона СНГ «Об информатизации, информации и защите информации». По ее мнению, принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления означает презумпцию открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации с ограниченным доступом1.

Однако в юридической литературе мы встречаем и ограничительное толкование принципа открытости информации о деятельности государственных органов. Так, комментируя положения статьи 4 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ, А.П. Великий отмечает, что принцип открытости и доступности информации означает возможность каждого беспрепятственно знакомиться с перечисленными в статье 13 этого закона сведениями о деятельности органов государственной власти или местного самоуправления2. Следует отметить, что положения статьи 13 указанного закона вызывали споры еще в процессе разработки и принятия закона. В Заключении Общественной палаты Рос-сии3 еще на проект данного закона указывалось, что предмет регулирования следует «перевернуть», акцентируя внимание на закреплении общих гарантий доступа к информации с одновременным указанием на исключения, предусмотренные другими федеральными законами (но никак не подзаконными актами). Нормы должны содержать не перечни сведений, которые могут быть доступны, а перечни сведений, которые: а) должны быть доступны гражданам и б) не могут быть доступны гражданам. В Заключении Общественной палаты также отмечается, что требуется замена диспозитивных норм императивными.

Полагаем, что если открытость информации о деятельности государственных органов рассматривать именно как презумпцию, то ко всей информации, находящейся в распоряжении государственных органов, должен быть разрешен доступ для желающих ознакомиться, за исключением информации, доступ к которой в соответствии с законодательством органичен. Тогда мы должны исходить из того, что если информация, находящаяся в распоряжении государственных органов, не засекречена, не присвоен какой-либо гриф тем или иным сведениям, то такая информация является открытой и может быть доступна для граждан. Презумпция открытости информации о деятельности государственных органов предполагает, что государственный орган обязан будет открыть и такую информацию, которую он предпочел бы «оставить при себе»4. Однако государственные органы не всегда пожелают открыть доступ к информации, не являющийся конфиденциальной, однако, по мнению этого органа, по каким-то обстоятельствам не подлежащей разглашению. Как отмечает М.А. Афанасьев, любая бюрократия, любой истеблишмент заинтересованы не столько в раскрытии, сколько в сокрытии информации. Причем речь идет не только о чиновничестве, но и о сменяющих друг друга партийных кабинетах5.

Закрепление в законодательстве, юридической науке и практике понимания открытости информации о деятельности государственных органов как правовой презумпции повлечет в дальнейшем многочисленные судебные иски граждан и организаций в отношении государственных органов в связи с непредоставлением или неполнотой предоставления информации. Об этом свидетельствует зарубежный опыт реализации законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов6.

Опровержима ли презумпция открытости информации о деятельности государственных органов? Безусловно, да. Достаточно большой объем информации, находящейся в распоряжении государственных органов, не может быть открыт для доступа гражданам. Сам факт отнесения отдельных видов информации к информации ограниченного доступа говорит нам об этом. Возможен как процесс засекречивания информации, так и обратный процесс — рассекречивания информации. Презумпцию открытости информации о деятельности государственных органов можно противопоставить пре-

1 См.: Гражданин, закон и публичная власть. — М., 2005.— С. 160.

2 См.: Великий А.П. Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СПС «Консультант-Плюс».

3 См.: Заключение Общественной палаты Российской Федерации на проект федерального закона № 386525-4 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // www.oprf.ru/publications/documents/resolutions/2196

4 См.: Дрожжинов В.И. Построение информационных систем, обеспечивающих соответствие требованиям федеральных законов России о доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и о персональных данных: Методические рекомендации. — М., 2009. — С. 13.

5 См.: Российская власть: юридическая имитация открытости // Фонд «Либеральная миссия» // www.liberal.ru/articles/4789

6 См.: Дрожжинов В.И. Построение информационных систем, обеспечивающих соответствие требованиям федеральных законов России о доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и о персональных данных: Методические рекомендации. — М., 2009. — С. 12.

Червяковский А.В. О презумпции открытости информации о деятельности...

зумпции секретности информации. Так в Рекомендациях по созданию политики развития и продвижения государственной информации, являющейся общественным достоянием (подготовлены П.Ф.Улиром, утверждены 4—6 мая 2004 г. на III сессии Межправительственного совета программы ЮНЕСКО «Информация для всех»), отмечается, что в настоящее время законы о свободе информации ставят во главу угла принцип доступности информации вместо распространенной ранее презумпции секретности.

На протяжении человеческой истории государства стремились максимально засекретить свою деятельность и отгородиться от населения. Власть отражала в себе черты сакральности и воспринималась обществом соответствующе. Определенная сакральность власти сохраняется и в настоящее время1. Субъекты власти, удерживая от распространения общественно значимые сведения, осуществляют контроль над управляемыми и могут моделировать желательное развитие объективных обстоятельств. Однако бесконтрольность в любой системе приводит к потере обратной связи, а значит и эффективности такой системы. Не только граждане не могут получить информацию у чиновников, но и у чиновников, в свою очередь, отсутствует возможность принятия взвешенного решения, не имея представление о мнении общественности о государственных действиях и решениях. Отсутствие гражданского контроля, в том числе независимой критики, неизбежно влечет, кроме всего прочего, нарастание искажений и неточностей в самой государственной информационной системе, уменьшение ее адекватности реальным социально-экономическим и политическим процессам. Стремление власти к своей закрытости в итоге приводит к отмиранию государства как правового института общества2.

Презумпция открытости информации о деятельности государственных органов предполагает, как уже отмечалось, что информация, создаваемая государственными органами, должна быть доступной для населения, а любые официальные запреты на такой доступ должны особым образом обосновываться и затрагивать как можно меньшую часть этой информации. Исключения из принципа доступности информации должны быть тщательно взвешенными. Отказ в доступе к определенной информации, создаваемой государственными учреждениями, имеет право на существование, как возможен и вывод из сферы публичного доступа некоторых видов информации. В законодательстве об информации должны содержаться определения тех случаев, когда государственный орган вправе отказать в доступе к информации на основании причин, оговоренных в законе.

Статья 5 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ указывает, что к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления доступ может быть ограничен. Данная статья является бланкетной, поскольку отсылает к действующему законодательству. Статья 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» указывает, что ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В этой же статье перечисляются основные виды информации, доступ к которым ограничен. Называются государственная тайна, коммерческая тайна, служебная тайна, профессиональная тайна, информация о частной жизни, персональные данные и иные тайны.

В настоящее время не определены критерии отнесения сведений к информации ограниченного доступа. Как отмечает Т.А. Полякова, практически любая информация по решению государственного органа может быть признана конфиденциальной и не подлежащей опубликованию3. Законом РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 года № 5485-14 установлен правовой режим секретной информации, четко прописан порядок отнесения сведений к государственной тайне. Однако предметом острой общественной дискуссии явились приговоры судов, принятые ими по уголовным делам в данной области5.

Помимо информации, отнесенной к государственной тайне, не может разглашаться и другая информация, находящаяся в ведении государственных органов. Существует множество видов тайн, информация о которых может оказаться в распоряжении государственных органов. Не должны быть доступны иным лицам персональные данные граждан, находящиеся в распоряжении государственных

1 См.: Россошанский А.В. Проблема информационной открытости публичной власти в современной России // Власть. — 2009. — № 11. — С. 33.

2 См.: Петровский С.В. Новые законодательные инициативы России в сфере доступа к информации // Доступ к государственной информации, являющейся общественным достоянием: Материалы международной конференции 20—22 июня 2005 г. — Смоленск, 2005. — С. 131.

3 См.: Полякова Т.А. Информационная открытость как один из факторов при построении информационного общества // Юридический мир. — 2008. — № 1. — С. 20.

4 Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 41. — Ст. 8220—8235.

5 См.: Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Коллективная монография / Под общ. ред. И.Л. Бачило. — М., 2009. — С. 460; Шевердяев С.Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 1.

органов. В соответствии со статьей 7 Федерального закона «О персональных данных» от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ государственные органы, как операторы персональных данных или как третьи лица, обязаны обеспечить конфиденциальность полученных ими персональных данных.

Наиболее острым вопросом реализации презумпции открытости информации о деятельности государственных органов является неудовлетворительное регулирование обращения с информацией, составляющей служебную тайну. Как отмечают исследователи, служебная тайна существует достаточно давно, часто упоминается в нормативных актах, но является одной из наименее разработанных в отечественном праве1. Актом, регулирующим порядок обращения с информацией, составляющей служебную тайну, является утвержденное постановлением Правительства России от 3 ноября 1994 года № 1233 Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти. Однако четкого критерия отнесения сведений к «служебной информации ограниченного распространения» или перечень такой информации в Положении отсутствует2. В соответствии с частью 4 статьи 19 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ информация, относящаяся к информации ограниченного доступа, гражданину по запросу не предоставляется. В ответе на запрос указываются вид, наименование, номер и дата принятия акта, в соответствии с которым доступ к этой информации ограничен.

При определении степени засекречивания (открытости) информации важно соблюсти баланс интересов общества, государства и личности, обеспечить не только информационную открытость органов государственной власти, но и безопасность государства, общества и граждан. В юридической литературе отмечается, а также об этом свидетельствуют материалы судебной практики, что при определении степени открытости информации могут возникать коллизии между нормами, закрепленными законами. Так одна и та же информация может относиться к информации ограниченного распространения, с одной стороны, а с другой — эта же информация в соответствии законодательством не должна подлежать отнесению к государственной тайне и засекречиванию. В деле по обвинению А.К. Никитина в государственной измене в форме шпионажа и разглашении государственной тайны вменялся в вину сбор информации о катастрофах на атомных подлодках3.

Из презумпции открытости информации о деятельности государственных органов вытекает право граждан и организаций на получение информации о деятельности государственных органов, корреспондирующая этому праву обязанность государственных органов предоставлять доступ для граждан и организаций к имеющейся в их распоряжении информации. Право получения информации о деятельности государственных органов вытекает как из положений Конституции РФ, так из положений текущего законодательства, что соответствует сложившейся международной практике.

В европейских странах право на доступ к информации о деятельности государственных органов закреплено как конституционно, так и в текущем законодательстве. Швеция является первой страной, закрепившей право граждан на доступ к официальной информации (в 1766 г.). В статье 23 Конституции Албании 1998 года указывается: «2. Каждый имеет право в соответствии с законом получать информацию о деятельности органов государственной власти, а также о лицах, выполняющих государственные функции». Достаточно подробно доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, регламентируется статьей 268 Конституции Португалии 1989 года, которая устанавливает: «1. Граждане имеют право получать информацию от государственной администрации всегда, когда они этого потребуют, о ходе процессов, в которых они непосредственно заинтересованы, а также об окончательных решениях, принятых по их вопросам. 2. Граждане имеют также право на доступ к административным документам и реестрам, без нарушения законодательных условий, относящихся к внутренней и внешней безопасности, уголовному расследованию и частной жизни. 3. Административный акт должен быть доведен до сведения заинтересованных лиц в форме, предусмотренной законом; и нуждается в ясно выраженном обосновании, когда затрагивает охраняемые законом права или интересы»4.

Анализ опыта закрепления права на доступ к информации позволяет прийти к выводам, которые сформулировал М.А. Афанасьев. Он отмечает, что сегодня в основу законодательства о доступе к информации в развитых странах положен принцип — презумпция права знать5. Иначе говоря, речь опять же идет об анализируемой нами презумпции открытости информации о деятельности государственных органов. Открытость информации о деятельности государственных органов в европейских странах рассматривается как правовая презумпция.

1 См.: Информационное право: актуальные проблемы теории и практики. — М., 2009. — С. 468—469.

2 См.: Шевердяев С.Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. — 2009. — № 14. — С. 22—23.

3 См.: Информационное право: актуальные проблемы теории и практики. — М., 2009. — С. 460.

4 Цит. по: Банисар Д. Свобода информации и доступ к правительственным документам. Обзор законодательства по доступу к информации в мире. — М., 2004. — С. 101.

5 См.: Российская власть: юридическая имитация открытости // Фонд «Либеральная миссия» // www.liberal.ru/articles/4789

Червяковский А.В. О презумпции открытости информации о деятельности...

В статье 6 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ перечислены способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: обнародование (опубликование) органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение информации о своей деятельности в сети «Интернет»; размещение информации

о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, в отведенных для этих целях местах; ознакомление пользователей с информацией в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды; присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и органов местного самоуправления; предоставление пользователям информации по их запросу; другие способы.

В презумпцию открытости информации о деятельности государственных органов не включается обязанность государственных органов доводить имеющуюся в их распоряжении информацию до граждан и организаций, в том случае если это не вытекает из действующего законодательства. Информация, находящаяся в распоряжении государственных органов, может быть открытой, но нигде не публикованной для всеобщего сведения. Вполне возможно, что такая информация будет долгое время оставаться невостребованной. В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ гражданин может, сделав соответствующий запрос, получить доступ к информации, имеющейся в распоряжении государственных органов, которая не находится в свободном доступе.

В анализируемом Федеральном законе не прописано четко, в какой форме должна предоставляться информация гражданину. Информацию, содержащуюся в официальном документе, гражданин может получить путем предоставления государственным органом ксерокопии или электронной версии этого документа. В то же время государственный орган может ограничиться передачей гражданину отдельных сведений, находящихся в официальном документе, путем составления справки, пресс-релиза, письма, ответа на запрос, адресованного непосредственно гражданину или неопределенному кругу лиц. Часть 3 статьи 19 закона также говорит, что если информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления была опубликована в средствах массовой информации либо размещена в сети «Интернет», в ответе на запрос государственный орган может ограничиться указанием названия, даты выхода и номера средства массовой информации, в котором опубликована запрашиваемая информация, и (или) электронного адреса официального сайта, на котором размещена запрашиваемая информация.

Наличие презумпции открытости информации о деятельности государственных органов связано с таким важным принципом деятельности государственных органов в условиях демократического правового государства, как гласность. Информационная открытость органов государственной власти представляет собой такую организацию их деятельности, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их работе, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральным законодательством ограничений1. При этом эти ограничения не должны толковаться расширительно. Так, размещаемая государственными органами информация в Интернете должна быть открытой для всех желающих. Органы государственной власти при этом не должны создавать препятствия для получения информации гражданами. В случае отказа государственного органа предоставлять информацию требуется от него юридическое обоснование, что и по каким причинам не подлежит раскрытию.

Законодательное закрепление презумпции открытости информации о деятельности государственных органов должно предполагать наличие ответственности должностных лиц за чрезмерную закрытость. Статья 23 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ предусматривает способы защиты права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправлении. Одновременно с принятием данного закона были внесены изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие ответственность должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления за нарушение права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В целом полагаем, что наличие законодательно зафиксированной презумпции открытости информации о деятельности государственных органов — это один из способов обеспечения реализации права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов и предотвращения чрезмерной закрытости государственных органов. Открытость информации о деятельности государственных органов необходимо трактовать достаточно широко, не ограничиваясь отдельными перечнями информации, которая на взгляд законодателя или чиновников может быть доступна для граждан. Если доступ к информации не ограничен законодательством, такая информация должна быть отрытой и при возникающей у граждан необходимости им доступна.

1 См.: Гражданин, закон и публичная власть. — М., 2005. — С. 160.

578 ---------------------------------------------------