Неразрешимый опрос

ФОТО: ИГОРЬ ТИМОШЕНКО

       На этой неделе Совет федерации должен одобрить новую редакцию закона "О референдуме", принятого Госдумой в третьем чтении 11 июня. Закон устанавливает практически непроходимые административные препоны на пути всероссийских референдумов, неугодных властям.

Правила проведения всероссийских референдумов впервые усложнились еще в 2002 году. Накануне выборов в Госдуму 2003 года коммунисты решили инициировать голосование о запрете на продажу земли, о повышении зарплат, о снижении тарифов на услуги ЖКХ и о национализации стратегических отраслей промышленности. Кремль расценил инициативу как предвыборную пропаганду, но действующий закон "О референдуме" не позволял на законных основаниях отказать в его проведении.
       В Госдуму в срочном порядке были внесены поправки к закону "О референдуме", согласно которым в последний год полномочий Думы и президента, а также во время федеральных избирательных кампаний всероссийский опрос проводить нельзя. Предложение Кремля утверждалось со скандалом: у пропрезидентских фракций еще не было конституционного большинства, и 300 голосов, необходимых для принятия закона в первом чтении, были получены только с третьей попытки.
       Запрет на проведение всероссийских референдумов действует до завершения кампании по выборам президента России, то есть до 24 июня — к этому дню Центризбирком должен обнародовать итоговый финансовый отчет о выборах. После этого у оппозиции вновь появляется шанс организовать референдум с неудобными для власти вопросами. Но в Кремле решили сыграть на опережение. В первой декаде мая председатель ЦИКа Александр Вешняков сообщил, что при участии его ведомства разработана новая редакция закона "О референдуме". 19 мая президент внес этот документ в Думу, а Вешняков распоряжением Владимира Путина был назначен спецпредставителем президента при рассмотрении законопроекта. Чтобы успеть до 24 июня, думское большинство рассмотрело закон в рекордно короткие сроки. Между первым и третьим чтением прошло всего девять дней, хотя думский регламент выделяет 30 дней только на подготовку ко второму чтению. Но протесты оппозиции, имеющей в новой Думе чуть более четверти голосов, единороссы просто проигнорировали.
       
       Согласно новому документу, инициаторам референдума предстоит пройти через несколько разрешительных процедур. Прежде всего, надо зарегистрировать инициативную группу. По сравнению с действующим законом сделать это стало намного сложнее.
       По действующему закону начать сбор подписей в поддержку референдума может группа из 100 избирателей. По новому закону инициативная группа должна состоять минимум из 45 региональных подгрупп (создаваемых не менее чем в половине субъектов РФ) численностью не менее 100 человек каждая. Минимальное число инициаторов референдума, таким образом, должно составлять 4500 человек. Создание инициативных подгрупп будет проходить под присмотром властей: подгруппа формируется на собрании, на котором вправе присутствовать член избирательной комиссии субъекта РФ и член ЦИКа. Подгруппа должна избрать уполномоченных представителей и направить в избирком ходатайство о регистрации, к которому следует приложить многочисленные документы — протокол собрания, доверенности на уполномоченных представителей, список членов подгруппы с указанием имени, паспортных данных, места работы (а для уполномоченных — также номера телефона), письменные заявления о согласии быть членами подгруппы (подписи заверяются нотариально). При этом регистрация всех региональных подгрупп должна пройти в течение двух месяцев.
       Уже этого вполне достаточно, чтобы затормозить референдум еще на этапе регистрации — неточности в любых документах найти не так уж сложно. Можно вспомнить, например, как на выборах в Госдуму отказали в регистрации бывшему генпрокурору Юрию Скуратову: в документах, поданных в комиссию, он указал, что работает заместителем заведующего кафедрой вуза, но не написал, что является еще и профессором.
       После того как подгруппы зарегистрированы, их уполномоченные должны обратиться с развернутым ходатайством о проведении референдума в ЦИК. Причем это возможно лишь в том случае, если избиркомы при участии ЦИКа установят, что вопросы референдума соответствуют Конституции (формулировка вопросов передается в избирком на более раннем этапе — когда проводятся собрания инициативных групп).
       После регистрации инициативная группа сможет приступить к сбору 2 млн подписей в поддержку референдума. Затем ЦИК проверяет подписи и обращается к президенту с просьбой о назначении референдума. Однако соответствующий указ глава государства издает лишь после того, как Конституционный суд даст заключение, что проведение референдума по предложенному вопросу соответствует Основному закону. Кроме всего прочего, инициаторы референдума, если они хотят вести агитацию среди избирателей, должны отдельно зарегистрировать агитационную группу — для этого предусмотрена специальная процедура.
       Подготовка к референдуму, таким образом, предельно усложняется. Но у инициаторов референдума могут возникнуть и другие затруднения. В частности, непонятно, аннулируется ли регистрация инициативной подгруппы, если часть ее членов отзовет свои заявления после регистрации. По крайней мере, Александр Вешняков затруднился дать однозначный ответ на этот вопрос. Между тем, если выход из группы ее членов будет поводом для аннулирования регистрации, это станет еще одним способом воздействия на инициаторов референдума.
       
       Все эти положения проекта свидетельствуют о том, что нежелательная для власти инициатива вряд ли сможет пройти сквозь бюрократические барьеры. В то же время авторы закона заложили в него ряд уступок и послаблений, с помощью которых назначить референдум, выгодный для Кремля, будет не так уж трудно.
       Во-первых, закон освобождает от сбора подписей инициаторов референдума, проведение которого предусмотрено международным договором РФ. Причем в этом случае инициаторами могут быть и федеральные органы власти. Как пояснил Александр Вешняков, такие референдумы "не должны утонуть в бюрократических дебрях". Упрощенный порядок будет, например, применяться в случае проведения референдума об объединении с Белоруссией, предусмотренного договором о создании союзного государства.
       Во-вторых, законопроект не ужесточает правила проведения региональных референдумов. Глава ЦИКа особо подчеркнул, что проект федерального закона "О референдуме" не обязывает субъекты федерации приводить в соответствие с ним свое законодательство. Кроме того, закон не запрещает совмещать региональные референдумы с федеральными выборами, а это упрощает их организацию. Это тоже на руку Кремлю — в ближайшие несколько лет в целом ряде субъектов РФ ожидаются референдумы о слиянии регионов и об изменении границ муниципальных образований, связанные с реализацией закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
       Специальные привилегии предусмотрены для партий, получивших не менее 3% голосов на последних думских выборах. Инициативной группе и агитационной группе, созданным такими партиями, будет предоставляться бесплатное эфирное время на госканалах. А если голосование на четверти участков окажется сорванным (например, из-за неявки избирателей), в течение 30 дней проводится повторное голосование. Такая возможность вводится впервые — она страхует "правильный" референдум от различных неожиданностей.
       Таким образом, вполне можно согласиться с Александром Вешняковым, который настаивает, что новый закон сохраняет сам институт волеизъявления. Однако очевидно, что вступительные экзамены в этот институт будут приняты только у тех, кто успел заранее подружиться с экзаменаторами.

ИРИНА НАГОРНЫХ

Буква закона
       Статья 6. Вопросы референдума
       ...5. На референдум не могут выноситься вопросы:
       1) об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ;
       2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий президента РФ, Госдумы, а также о проведении досрочных выборов президента РФ, депутатов Госдумы либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
       3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ;
       4) о персональном составе федеральных органов госвласти, иных федеральных государственных органов;
       5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором РФ, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором РФ;
       6) о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств РФ;
       7) о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты;
       8) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
       9) об амнистии и помиловании.
       6. Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции РФ, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.
       
Цифра закона
       203 482 812 человек приняли участие в трех общероссийских референдумах, прошедших в РФ с 1991 года.
       
История вопроса
       В новейшей истории страны всероссийские референдумы проводились трижды.
       17 марта 1991 года россиянам, пришедшим на организованный союзными властями референдум о сохранении СССР, было предложено ответить еще на один вопрос: считают ли они необходимым введение поста президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием. При явке в 75,1% положительно на этот вопрос ответили 69,9% избирателей.
       25 апреля 1993 года прошел референдум, на который было вынесено четыре вопроса: о доверии президенту Борису Ельцину, об одобрении его социально-экономической политики, о необходимости досрочных выборов президента и народных депутатов. Кремль развернул агитационную кампанию за голосование по схеме "да, да, нет, да". В результате положительно на поставленные вопросы ответили соответственно 58,7%, 53%, 49,5% и 67,2% избирателей, пришедших на участки. Однако за четыре дня до референдума Конституционный суд разъяснил, что для принятия решения по третьему и четвертому вопросам, затрагивающим конституционные полномочия органов власти, необходимо большинство от списочного состава избирателей. С учетом явки в 64,5% число положительных ответов на эти вопросы составило лишь 31,7% и 43%. Решение по этим вопросам не было принято.
       12 декабря 1993 года прошел референдум по проекту новой Конституции. Официально он был назван "всенародным голосованием" — чтобы обойти требование закона "О референдуме РСФСР", по которому для принятия решения об изменении Конституции необходимо большинство от общего числа избирателей. В результате при явке в 54,8% новый Основной закон поддержали 58,4% россиян.
       Региональные референдумы проводились в России гораздо чаще: за последние 13 лет их прошло более двух десятков. Чаще всего власти спрашивали избирателей о сохранении или повышении статуса субъекта РФ. Встречались и более экзотические вопросы (см. справку).
       
От автора
Александр Вешняков, председатель Центризбиркома РФ
       В 2000 году Центризбирком подготовил доклад "О мерах по совершенствованию законодательства о выборах и референдумах". В его рамках была определена программа действий, главные из которых были предприняты в конце 2002-2003 года. Из-за проведения федеральных выборов время доработать редакцию закона "О референдуме" подошло только сейчас. Несомненные плюсы документа заключаются в следующем. Порядок организации и подведения итогов голосования приведен в соответствие с федеральными законами о выборах. Произошла детализация основных процедур, увеличилась прозрачность всех действий, в том числе регистрации инициативной группы. Намного демократичнее стал процесс обсуждения вопросов, выносимых на референдум. Кроме того, подробно описано, как вести агитацию, есть гарантии предоставления бесплатного эфирного времени и возможность создания агитационных групп граждан. Также предусмотрен механизм ратификации международных договоров с применением общероссийского референдума без сбора подписей, введена возможность повторного голосования в течение 30 суток.
       
За
       Александр Москалец, первый заместитель председателя комитета Госдумы по госстроительству
       Десять лет назад была принята Конституция, провозгласившая высшим способом выражения власти народа референдум и выборы. За прошедшее время мы вполне созрели для того, чтобы с учетом опыта проведения избирательных кампаний рассмотреть вопросы подготовки и проведения референдума, понимая при этом, насколько это важное и ответственное мероприятие. Новый закон содержит предложения, которые с наибольшей полнотой определяют порядок необходимых действий. Предусматривается расширение круга субъектов, обладающих правом выдвижения инициативы референдума, совершенствование контроля за ходом голосования и подведением его итогов. Наиболее существенно изменен порядок реализации инициативы проведения референдума. Мы такой подход поддерживаем и полагаем, что реализация такой инициативы будет вполне реальна. Слишком просто и легко такие инициативы реализовываться не должны. Мы вообще должны все более бережно относиться к России, к государству, к обществу. И поэтому немаловажно вовремя отделить демагогические цели от целей благополучия и благосостояния, чтобы неуверенность не приходила на замену стабильности и спокойствию.
       
Против
       Владимир Рыжков, независимый депутат Госдумы
       Новый закон плох по всем основным параметрам. Он в десятки раз понижает шансы обычных граждан на инициирование референдума. При этом он открывает дорогу референдумам, которые могут инициироваться сверху. Типичная авторитарная схема: народу нельзя, а начальнику можно. По старому закону любой гражданин мог агитировать за или против вопроса, вынесенного на всенародное обсуждение. По новому закону агитировать вправе только специально зарегистрированные группы с денежными фондами и под контролем избиркомов. Даже партии не смогут включаться в агитацию: новый закон требует на то специального решения партийного съезда. Этот внесенный президентом антидемократический закон преследует одну цель: сделать так, чтобы народ не мог провести референдум никогда, а президент — в любой момент и по любому вопросу, который ему выгоден или необходим. Закон ухудшает права граждан, нарушает фундаментальный конституционный принцип суверенитета народа. Этот документ станет предметом для рассмотрения в Конституционном суде, и, если судьи будут непредвзятыми, они непременно признают такой закон неконституционным.
       
Мировая практика
       Первый современный референдум был проведен в Швейцарии, в Берне, в 1439 году. С того момента и до сих пор именно Швейцария держит рекорд по числу проведенных референдумов (примерно четыре референдума в год). В этой стране действует едва ли не самое либеральное законодательство о референдумах. Во-первых, список решений, принятие которых возможно только путем референдума, огромен. Он включает, в частности, одобрение международных договоров, заключаемых на срок 15 лет и более, пересмотр конституции, утверждение налогов, присоединение к международным организациям. Кроме того, референдум назначается для решения любого вопроса, относящегося к федеральной компетенции, если за его проведение выступили 100 тыс. человек. Еще более либеральны кантональные законы о референдумах. На референдум может быть вынесен самый ничтожный вопрос — от цвета муниципальных автобусов до длины собачьих поводков.
       Во Франции референдумы проводятся по инициативе президента, одной из палат парламента, правительства, региональных властей или группы избирателей. Предметом обсуждения на референдуме может быть только изменение конституции, территориального деления страны или присоединение к важнейшим международным соглашениям. Референдум, однако, не может проводиться в условиях посягательства на целостность страны или республиканскую форму правления.
       В Великобритании общенациональный референдум проводился лишь однажды — в 1975 году, когда обсуждался вопрос о продолжении членства страны в ЕС.
       В США института общенационального референдума вовсе нет. Штаты имеют право сами принимать законодательство о референдумах. В большинстве штатов правила проведения референдумов довольно либеральны. Одним из самых голосующих штатов в США считается Калифорния. В соответствии с законом текст законопроекта должен быть представлен каждой калифорнийской семье за три месяца до даты голосования. К документу должны быть приложены аргументы за и против проекта. Для аргументов в защиту проекта отводится 500 слов, против — 200 слов.
       В Германии идея референдумов была сильно дискредитирована в 30-е годы, когда принимались решения о выходе из Лиги Наций (1933 год), об объединении постов президента, рейхсканцлера и фюрера нацистской партии (1934 год) и о присоединении Австрии (1938 год). Общенациональных референдумов в стране не проводится, а земельные обязательны только в тех случаях, когда рассматривается вопрос об изменении административных границ.
       
О чем спрашивают в регионах России
       30 ноября 1991 года. Ингушетия. "Вы за создание Ингушской Республики в составе РСФСР с возвратом незаконно отторгнутых ингушских земель и столицей в городе Владикавказе?" (Владикавказ — столица соседней с Ингушетией Республики Северная Осетия.— "Власть".) "Да" — 97,4%. Решение референдума выполнено частично: Ингушская Республика была создана, однако "незаконно отторгнутые земли" и город Владикавказ ей переданы не были.
       21 марта 1992 года. Татария. "Согласны ли вы, что Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, строящий свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?" "Да" — 61,4%. 6 ноября 1992 года была принята конституция республики, содержащая аналогичную формулировку, а 12 февраля 1994 года между Татарией и РФ был подписан договор о разграничении полномочий. Однако к 2004 году по настоянию федерального центра из конституции республики были изъяты почти все упоминания о суверенитете и международной правосубъектности Татарии.
       25 апреля 1993 года. Свердловская область. "Согласны ли вы с тем, что Свердловская область по своим полномочиям должна быть равноправна с республиками в составе Российской Федерации?" "Да" — 54,8%. До конца 90-х годов республики фактически имели больше полномочий, чем края и области, и лишь после избрания президентом Владимира Путина в результате реформы федерального и регионального законодательства статус субъектов РФ выравнялся.
       7 октября 1993 года. Томская область. "Нужен ли Томской области статус республики?" Референдум не состоялся, так как явка составила менее 50%.
       17 декабря 1995 года. Чувашия. "Считаете ли вы необходимым отменить (упразднить) институт президентства в Чувашской Республике?" "Да" — 28,3%. Для принятия решения требовалось большинство от списочного состава избирателей.
       8 декабря 1996 года. Костромская область. "Согласны ли вы с размещением и строительством атомной электростанции на территории Костромской области?" "Нет" — 87,3%. 25 января 1999 года Костромской облсуд отменил результаты референдума, сославшись на то, что вопросы ядерной энергетики относятся к исключительной компетенции РФ. Сейчас АЭС в поселке Чистые Боры продолжает строиться.
       
О чем спрашивают в регионах Америки
       Среди недавних решений, принятых на референдумах в США,— решение об отмене запрета на межрасовые браки (Алабама), разрешение на выращивание марихуаны (округ Мендосино, Калифорния), отказ от легализации марихуаны (Аляска), легализация однополых браков (Массачусетс), запрет однополых браков (Небраска и Невада), объявление английского языка государственным (Юта).
       В разное время на референдум выносились весьма экзотические вопросы. В 1911 году в Оклахоме было запрещено регистрировать в качестве избирателя человека, неспособного прочесть и написать любую из статей конституции штата. В 1920 году в Северной Дакоте ввели запрет на вывешивание черных и красных флагов. В 1950 году в Мичигане разрешили продажу маргарина.
       На референдуме в штате Северная Дакота в 1960 году обсуждался вопрос о переименовании Сельскохозяйственного колледжа в Университет сельскохозяйственных и прикладных наук (принято), а в 1972 году в Колорадо избиратели на референдуме приняли решение, запрещавшее властям штата вводить налоги или использовать бюджетные средства на финансирование зимних Олимпийских игр 1976 года.
       В штате Вашингтон в 1976 году избиратели отвергли предложение объявить уголовным преступлением фторирование питьевой воды. В 1994 году жители штата Колорадо не разрешили установку игральных автоматов в местечке Манито-Спрингс без проведения местного референдума. А в 2000 году на референдум в Калифорнии было вынесено предложение разрешить избирателям голосовать против всех. Избиратели от этого права отказались.