К вопросу о создании судебных округов в системе судов общей юрисдикции

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС, ОРД И КРИМИНАЛИСТИКА

УДК 34.038.1

А.А. Хайдаров

К ВОПРОСУ О СОЗДАНИИ СУДЕБНЫХ ОКРУГОВ В СИСТЕМЕ СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Рассматривая вопросы о создании судебных округов в системе судов общей юрисдикции, автор предлагает новые принципы формирования судебных территорий в целях противодействия влиянию административного ресурса на судейский корпус.

Ключевые слова: судебный округ, суд общей юрисдикции, судебные территории, экстерриториальный принцип.

Судебный округ как правовая категория известен действующему федеральному законодательству и отечественной судоустрой-ственной науке. Создание судебных округов применительно ко всей системе судов общей юрисдикции нами рассматривается как одно из важнейших направлений усиления независимости судебной власти в регионах Российской Федерации. Данный вопрос является особенно актуальным в свете реформирования судебной системы Российской Федерации. Законом Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»[6] были внесены изменения в Конституцию Российской Федерации. В соответствии со ст. 126 Конституции Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации стал высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом.

С 6 августа 2014 г. произошло объединение Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Однако в соответствии со ст. 24 Федерального Конституционного закона от 28.04.1995 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 23.06.2014 г.) «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2014 г.) [7] федеральные арбитражные суды округов являются судами по проверке

в кассационной инстанции законности вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов субъектов Российской Федерации и арбитражных апелляционных судов, а в случаях, установленных федеральными законами, - судебных актов, принятых судами кассационной инстанции, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом. Федеральные арбитражные суды округов являются также судами первой инстанции по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым арбитражными судами, или за нарушение права на исполнение судебных актов в разумный срок, принятых арбитражными судами. Согласно ч. 2 ст. 24 названного выше Федерального конституционного закона создано 10 федеральных судебных округов: Волго-Вятский судебный округ; Восточно-Сибирский судебный округ; Дальневосточный судебный округ; Западно-Сибирский судебный округ; Московский судебный округ; Поволжский судебный округ; Северо-Западный судебный округ; Северо-Кавказский судебный округ; Уральский судебный округ; Центральный судебный округ.

Таким образом, судебные округа применительно к процессуальной деятельности арбитражных судов продолжают действовать в пореформенный период внутри системы судов общей юрисдикции.

Понятие «судебный округ» используется также в законодательстве об организации

93

ВЕСТНИК

Казанского юридического института МВД России

№ 4(22)2015

и деятельности военных судов. В соответствии с ч.1 ст. 13 Федерального конституционного закона от 23.06.1999 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 25.12.2012 г.) «О военных судах Российской Федерации» [8] окружной (флотский) военный суд действует на определенных федеральным законом территориях одного или нескольких субъектов Российской Федерации, на которых дислоцируются воинские части и учреждения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Федеральным законом от 27.12.2009 г. № 345-ФЗ (в ред. от 23.06.2014 г.) «О территориальной юрисдикции окружных (флотских) военных судов» [9] созданы следующие окружные (флотские суды): Балтийский флотский военный суд; Восточно-Сибирский окружной военный суд; Дальневосточный окружной военный суд; Западно-Сибирский окружной военный суд; Ленинградский окружной военный суд; Московский окружной военный суд; Приволжский окружной военный суд; Северный флотский военный суд; Северо-Кавказский окружной военный суд; Тихоокеанский флотский военный суд; Уральский окружной военный суд; 3-й окружной военный суд.

Таким образом, под судебным округом по действующему федеральному законодательству понимается территория Российской Федерации, в которую включаются территории нескольких субъектов Российской Федерации и на которую распространяется юрисдикция соответствующего федерального арбитражного либо военного суда.

Перечень конкретных субъектов Российской Федерации, включенных в конкретный судебный округ, определяется Федеральным конституционным законом от 28.04.1995 № 1-ФКЗ (в ред. от 23.06.2014 г.) «Об арбитражных судах в Российской Федерации», а также Федеральным законом от 27.12.2009 г. № 345-ФЗ (в ред. от 23.06.2014 г.) «О территориальной юрисдикции окружных (флотских) военных судов».

В Большом юридическом словаре под понятием «округ» понимается территория, на которую распространяется компетенция определенных органов (напр., судебный округ и т.д.) [1]. В английском языке судеб-

ный округ переводится как «jurisdiction» -юрисдикция [15].

Понятие судебного округа можно трактовать значительно шире и под ним понимать любую территорию, на которую распространяется юрисдикция (подсудность, компетенция) соответствующего суда, в том числе и судебные участки, судебные районы, территории соответствующих субъектов Российской Федерации, а также территории, на которые распространяется юрисдикция постоянных судебных присутствий районных судов и судов областного (республиканского) уровня.

Термин «судебный округ» не является чем-то новым для отечественной правовой действительности. В соответствии с Учреждениями судебных установлений 1864 г. ведомство мировых судей, их съездов, окружных судов и судебных палат ограничивается особыми участками и округами (ст. 4). Судебная власть по судоустройствен-ному законодательству 1864 г. принадлежала мировым судьям, съездам мировых судей, окружным судам, судебным палатам и Правительствующему сенату. Так, окружной суд учреждался на несколько уездов и мог быть разделен на отделения. Судебная палата учреждалась в каждом округе, состоящем из нескольких губерний или областей, по особому расписанию.

Юрисдикция судебных органов общей юрисдикции в тот исторический период не совпадала с территориальным делением России. Это было, прежде всего, связано с тем, что окружные суды и палаты не подпадали под влияние местных властей.

В настоящее время в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17.12.1998 № 188-ФЗ (в ред. от 04.03.2013) «О мировых судьях в Российской Федерации»[10] деятельность мировых судей осуществляется в пределах судебного района на судебных участках. Общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта Российской Федерации определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта Российской Федерации, согласованной с Верховным Судом Российской Федерации, или по инициативе Верховного Суда Российской Федерации, согласованной с соответствующим

94

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС, ОРД И КРИМИНАЛИСТИКА

субъектом Российской Федерации. Судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации. Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 1999 г. № 218-ФЗ (в ред. от 08.06.2015 г.) «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» определены 7572 должности мировых судей и соответствующих этим должностям количество судебных участков в 85 субъектах Российской Федерации [11].

В соответствии со ст. 24 Федерального конституционного закона от 07.02.2011 № 1-ФКЗ (в ред. от 21.07.2014 г.) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» [12] Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа являются федеральными судами общей юрисдикции, действующими в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации и непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению к районным судам, действующим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

В ст. 32 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 21.07.2014 г.) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» [12] сказано, что районный суд создается федеральным законом в судебном районе, территория которого охватывает территорию одного района, города или иной соответствующей им административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации. Районный суд может быть создан также в судебном районе, территория которого охватывает имеющие общие (смежные) границы территории нескольких районов или иных соответствующих им административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации.

Территории, на которых суды общей юрисдикции осуществляют свою деятель-

ность в соответствии с действующим законодательством, именуются:

- судебный участок, на который распространяется юрисдикция мировых судей;

- судебный район, на который распространяется юрисдикция районных судов;

- территория соответствующего субъекта Российской Федерации - юрисдикция судов областного уровня и приравненных к ним судов;

- территория, на которую распространяется юрисдикция постоянных судебных присутствий районного и областного уровня;

- территория Российской Федерации -юрисдикция Верховного Суда Российской Федерации.

В Российской Федерации в системе судов общей юрисдикции не существует окружных судов, объединяющих несколько субъектов Российской Федерации, а также судебных округов.

Учитывая предоставленные законодательством широкие полномочия судей, наличие коррупционных проявлений в судейском корпусе, влияниие «телефонного права» на вынесение судебных решений, по нашему мнению, следует вспомнить исторический опыт отечественного судоустройства и теорию судоустройственной науки и предложить такую правовую категорию, как «судебный округ» для судов общей юрисдикции.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин, выступая 18 декабря 2012 года на VIII Всероссийском съезде судей в Москве, предложил возродить в российской судебной системе судебные округа, не совпадающие с действующим государственно-территориальным делением. «Сейчас суды уровня субъекта РФ, - сказал В.Д. Зорькин, - выполняют функции и апелляции, и кассации, что подвергает риску самостоятельность и независимость судебных инстанций. Поэтому целесообразно структурное отделение судов кассационной инстанции от судов апелляционной инстанции. Важно, чтобы эта третья инстанция существовала на отдельном уровне судебной системы, и этот уровень не должен быть привязан к государственно-территориальному делению. Это могли бы быть суды, объединяющие не-

95

ВЕСТНИК

Казанского юридического института МВД России

№ 4(22)2015

сколько субъектов федерации (или хотя бы два субъекта). Еще лучше, если она вообще не будет совпадать с границами субъектов. То есть целесообразно образовать судебные округа (как было до революции 1917 года), которые не совпадали бы с государственно-территориальным делением. Это будет способствовать повышению независимости суда от других ветвей власти» [2].

В выступлении В. Д. Зорькина было обращено внимание на то, что в целях сохранения территориальной доступности кассационных судов нецелесообразно простое копирование территориального устройства арбитражных судов по федеральным округам. Он предложил создать судебные присутствия кассационных судов в субъектах РФ и обеспечить доступность судов за счет более активного использования информационных технологий, в частности, видеоконференцсвязи.

В статье М.Ю. Барщевского и Т.Г. Морщаковой в «Российской газете» от 24 сентября 2013 г. по названием «Сверим правописание» в качестве важной меры по устранению факторов зависимости судов и судей называется организация по экстерриториальному принципу судебных территорий, не совпадающих с административно-государственным делением. По мнению этих авторов, данный подход к устройству судебной системы позволил бы создать и в системе судов общей юрисдикции самостоятельные апелляционные и кассационные инстанции, усилил бы их эффективность при проверке судебных актов, препятствовал бы сращиванию судов с региональной властью и органами уголовного преследования, затруднил использование административного ресурса для влияния на суд [5, с. 6].

С идеей создания судебных округов в системе судов общей юрисдикции в Российской Федерации следует согласиться, однако нуждается в уточнении правовое положение судебных округов, место и роль судебных округов в системе судов общей юрисдикции, условия их формирования, а также процессуальные полномочия судов (судей) соответствующих судебных округов.

В настоящей статье предпринимается попытка обосновать практическую зна-

чимость введения в систему судов общей юрисдикции судебных округов, подсчитать, сколько субъектов Российской Федерации и на каких уровнях могут или должны объединяться в судебные округа, ответить на вопросы, оправданно ли оставлять окружные суды общей юрисдикции в составе субъектов Российской Федерации, в какой инстанции могут рассматривать уголовные, гражданские и иные дела окружные суды, не приведет ли создание окружных судов к нарушению или ущемлению принципа обеспечения доступа граждан к правосудию.

Создание судебных округов, по нашему мнению, следует рассматривать в качестве одного из путей повышения независимости судебной власти от исполнительной власти, особенно региональной, и повышения уровня доверия народа к судебной власти.

Вопрос о создании в России судебных округов обсуждался и в 90-е, и 2000-е годы. Как сказано в одной из статей электронного периодического издания «Политика», в ходе судебной реформы, начавшейся в 1990 году, в системе судов общей юрисдикции и арбитражных судов предполагалось создать новый «этаж» - окружные суды, юрисдикция которых распространялась бы на несколько субъектов Российской Федерации [14].

Как уже было сказано выше, судебные округа и окружные суды в России были созданы ФКЗ от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в системе арбитражных судов.

В 1996 году Государственная Дума Российской Федерации отказалась от создания окружных судов общей юрисдикции.

Однако в условиях реформирования су-доустройственного законодательства судебные округа существуют в системе судов общей юрисдикции применительно к деятельности арбитражных судов кассационного уровня.

В 2000 году постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 19.09.2000 № 29 в Государственную Думу Российской Федерации был внесен на рассмотрение проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» [4]. В этом законопроекте предусматривалось создание окруж-

96

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС, ОРД И КРИМИНАЛИСТИКА

ных административных судов и соответствующих судебных округов. Однако этот проект федерального закона так и не был принят.

Указом Президента РФ от 13.05.2000 г. № 849 (в ред. от 02.02.2013) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» [13] созданы 8 федеральных округов, которые, однако, к деятельности судебных органов отношения не имеют и с судебными округами по территории не совпадают. Однако разделение территории страны на федеральные округа, по нашему мнению, следует использовать при реформировании системы судов общей юрисдикции.

В 2012 году обсуждался вопрос о выводе Верховного Суда РФ из г. Москвы. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев поручил представить предложения по передислокации Верховного Суда РФ на территорию, присоединяемую к Москве с 1 июля 2012 года. Проект переезда и обсуждения возможных новых мест дислокации вызывал ожесточенные споры.

С принятием Федерального конституционного закона № 3-ФКЗ от 05.02.2014 г. «О Верховном Суде Российской Федерации» было определено, что местом постоянного пребывания Верховного Суда Российской Федерации является город Санкт-Петербург. В целях обеспечения постоянной связи Верховного Суда Российской Федерации с иными органами государственной власти Российской Федерации в городе Москве, содействия в осуществлении Верховным Судом Российской Федерации своих полномочий создается представительство Верховного Суда Российской Федерации в городе Москве.

По нашему мнению, целесообразно обсудить вопрос о создании постоянных судебных присутствий Верховного Суда Российской Федерации в федеральных округах. Данное предложение обосновано и тем, что в связи с этими административными преобразованиями в структуре управления государственной властью, на основании приказа Генерального прокурора РФ № 98 от 5 июня 2000 г. «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах», в 8 федеральных округах были созданы самостоятельные

управления Генеральной прокуратуры. Управления Генеральной прокуратуры РФ созданы в Центральном (г. Москва), Северо-Западном (г. Санкт-Петербург), Южном (г. Ростов-на-Дону), Приволжском (г. Нижний Новгород), Уральском (г. Екатеринбург), Сибирском (г. Новосибирск) и Дальневосточном (г. Хабаровск) федеральных округах. Функции управления Генеральной прокуратуры в Северо-Кавказском округе первоначально были возложены на Управление Генеральной прокуратуры РФ в Северо-Кавказском федеральном округе. В связи с изменениями системы федеральных округов 26 января 2010 года было создано управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе (г. Пятигорск).

По нашему мнению, постоянные судебные присутствия Верховного Суда Российской Федерации в федеральных округах могут рассматривать категории дел, которые подсудны судебным коллегиям (Судебной коллегией по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации, Судебной коллегией по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации, Апелляционной коллегией Верховного Суда Российской Федерации, Судебной коллегией по административным делам, Судебной коллегией по гражданским делам, Судебной коллегией по экономическим спорам).

По нашему мнению при Верховном Суде Российской Федерации с дислокацией в г. Санкт-Петербурге следует оставить Президиум, Пленум, Научно-консультативный совет, Дисциплинарную коллегию.

Создание постоянных судебных присутствий Верховного Суда Российской Федерации в федеральных округах позволит улучшить доступ населения к правосудию.

В соответствии с предлагаемым реформированием системы судов общей юрисдикции самостоятельным звеном судебной системы должны стать окружные суды. Суды этого уровня следует формировать не по принципу субъектов Российской Федерации. Существующий областной судебный уровень следует реорганизовать, оставив окружной суд с соответствующей юрисдикцией, не совпадающей с территориаль-

97

ВЕСТНИК

Казанского юридического института МВД России

№ 4(22)2015

но-административным делением.

Подобная система доказала свою эффективность в царской России и в зарубежных странах. Например, территория Соединенных Штатов Америки поделена на 94 судебных района, разделенных на 11 федеральных территориальных округов. В США действуют 89 федеральных окружных судов в 50 штатах и по одному окружному суду в Пуэрто-Рико, на Виргинских островах, округе Колумбия, Гуаме и на Северных Марианских островах. В некоторых штатах функционирует один судебный округ (Аляска), в других функционирует нескольких судебных округов (Калифорния).

В США 13 федеральных апелляционных судов рассматривают апелляции на решения федеральных окружных (районных) судов. В юрисдикцию апелляционных судов США может включаться территория одного штата (округ Колумбия), семи штатов (8 судебный округ), 11 штатов (9 судебный округ) и т.д.

Принцип организации окружных судов должен быть связан с численностью населения. С этой целью необходимо определить единый количественный критерий для окружных судов. При этом необходимо учитывать не все население конкретно взятой территории, а лишь граждан, достигших возраста 14 лет, с которого в исключительных случаях наступает уголовная ответственность. Согласно данным Росстата, численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2015 года составляла 146 267 288 человек.

Судебные округа следует создавать из расчета численности населения в одном судебном округе от 1,5 млн до 2 млн человек. При наличии значительной территории и неравномерном расселении населения на этой территории, когда численность населения составит менее 1,5 млн человек, следует создавать один судебный округ. При создании судебных округов также следует учитывать количество гражданских и уголовных дел, рассмотренных на конкретной территории в суде первой инстанции. С учетом изложенного выше всего по Российской Федерации следует создать около 70 окружных судов.

Кроме того, мы предлагаем учитывать не только количество населения, проживаю-

щего на определенной территории Российской Федерации, но и создавать окружные суды на территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Например, на территории Республики Татарстан, Чувашской Республики и Ульяновской области возможно создание судебного округа с центром в г. Чебоксары. Окружной суд может располагаться в здании Верховного суда Чувашской Республики. При формировании окружных судов не должен быть основным национальный принцип. В указанном случае в состав обозначенного окружного суда должны войти судьи не менее трех национальностей (чуваши, русские, татары), с учетом их профессионального уровня. Создание окружных судов на территории трех субъектов Российской Федерации позволит гарантировать независимость судебных органов от исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Окружные суды следует размещать в населенных пунктах, городах, поселках городского типа с развитой инфраструктурой, при наличии помещений, оборудованных залов судебных заседаний.

Основным звеном судебной системы должны стать районные и межрайонные суды общей юрисдикции, которые будут рассматривать дела по первой инстанции, а также дела в апелляционном порядке на судебные решения мировых судей.

Вопрос относительно реформы судебной системы путем создания окружных судов и постоянных судебных присутствий Верховного Суда Российской Федерации в федеральных округах потребует определенных финансовых, иных материальных и кадровых ресурсов, однако они могут быть минимизированы за счет перераспределения этих ресурсов.

Таким образом, следует поддержать идею о судебной реформе системы судов общей юрисдикции и о создании судебных округов, территориально отличающихся от административного деления субъектов Российской Федерации. В Российской Федерации в качестве низового звена судебной системы судов общей юрисдикции целесообразно сохранить мировых судей в границах существующих участков, юрисдикцию

98

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС, ОРД И КРИМИНАЛИСТИКА

федеральных районных (городских) судов также следует сохранить, а реформировать областной уровень судов общей юрисдикции в направлении создания судебных округов на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.

Создание судов окружного уровня позволит повысить независимость судебной власти от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, реорганизация системы судов общей юрисдикции в условиях создания судебных

округов может сопровождаться специальным отбором судей. Для отбора судей можно позаимствовать опыт реализации положений Федерального закона № 16-ФЗ от 05.02.2014 г. «О порядке отбора кандидатов в первоначальный состав Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации».

список ЛИТЕРАТУРЫ

1. Большой юридический словарь. - URL: http://law-enc.net/word/okrug-4007.html (дата обращения: 18.05.2014).

2. Выступление председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина на VIII Всероссийском съезде судей 18 декабря 2012 г. - URL: http://www.ssrf.ru/page/9098/ detail/ (дата обращения: 05.05.2013).

3. Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах: приказ Генпрокуратуры РФ от 5 июня 2000 г. № 98 // Доступ из СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 18.05.2013).

4. Проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». - URL: http://www.akdi.ru/gd/proekt/084950GD.SHTM (дата обращения: 05.05.2013).

5. Российская газета. - 2013. - Вып. № 6189.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 6, ст. 548.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 18, ст. 1589; 2014. - № 26 (часть I), ст. 3359.

8. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 26, ст. 3170.

9. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 52 (1 ч.), ст. 6421; 2014. -№ 26 (часть I), ст. 3360.

10. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 51, ст. 6270.

11. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 1 (часть I), ст. 1; 2012. -№ 47, ст. 6395; 2015. - № 2, ст. 3376.

12. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 7, ст. 898; 2014. - № 30 (часть I), ст. 4204.

13. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 20, ст. 2112.

14. Судебные округа // Электронное периодическое издание «Политика». 2000. - URL: http:// www.politika.su/reg/sudokr.html (дата обращения: 05.05.2013).

15. Универсальный русско-английский словарь. - URL: http://universal_ru_en.academic.ru (дата обращения: 07.05.2014).

© Хайдаров А.А., 2015 Получено: 02.10.2015

99