Формирование системы финансирования кластерных инициатив с использованием государственно-частного партнерства

Т.Н. ШИЛЬЧЕНКО

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ КЛАСТЕРНЫХ ИНИЦИАТИВ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГОПАРТНЕРСТВА

Российский и мировой опыт показывает, что в условиях обострения конкурентной борьбы между регионами за привлечение инвестиций, трудовых и иных ресурсов необходимо применять новые инструменты поддержания и повышения конкурентоспособности территорий, в том числе на основе использования кластерного подхода - поддержки кластеров в приоритетных сферах региональной

экономики как групп территориально близких и взаимосвязанных предприятий и организаций, которые характеризуются общностью деятельности и взаимодополняют друг друга. Результатом применения кластерного подхода станет максимальное использование конкурентных преимуществ региона и, как следствие, общий экономический рост. Но для этого нужны финансы.

Формирование конкурентоспособных кластеров, ГЧП (государственно-частное партнерство), финансовая поддержка регионов РФ, финансирование кластерных инициатив, конкурентные преимущества Ростовской области.

Формирование конкурентоспособных кластеров непосредственно связано с состоянием системы финансирования соответствующих проектов в регионах, поскольку позволяет определять финансово обоснованные варианты региональной кластеризации. В то же время в современной российской науке не выработана единая модель оценивания системы финансирования какого-либо направления регионального развития, несмотря на то, что осуществление любого проекта в рамках региональной политики всегда сопровождается оценкой его результативности. Как правило, отечественные экономисты, проводя оценку финансового состояния региона, сращивают данное понятие с оценкой бюджетной эффективности [1].

Принципиально важно выстраивать взаимодействие государства и бизнеса именно на принципах партнерства, что позволит не только наиболее эффективно использовать потенциал сторон, но и решать социально-экономические проблемы территории. А. Чищеня предлагает выделять следующие модели ГЧП (государственно-частного партнерства) на основе организационного признака:

- эксплуатационная модель - инвестор за вознаграждение берет на себя обязанности по эксплуатации объекта. Государство остается его собственником и отвечает за осуществление общественных функций;

- концессионная модель - инвестор оказывает услуги потребителям за определенную плату и несет ответственность за осуществление объектом общественной функции. Государство выполняет контролирующие функции;

- кооперационная модель осуществляется в форме совместного предприятия, на которое возлагаются общественные функции; оно создается государственным партнером вместе с частной компанией [2]. Данные модели отличаются и с точки зрения особенностей финансирования кластерных инициатив.

Так, в эксплуатационной модели государство инвестирует в полном объеме собственные средства в создание объекта. В связи с ограниченностью бюджетных средств данная модель не находит широкого

применения и в рамках кластерной политики и используется для создания бизнес-инкубаторов, обучающих центров и т.п., не предполагающих значительных затрат.

Концессионная модель является наиболее распространенной при создании кластеров, поскольку позволяет реализовать крупные проекты без значительного использования бюджетных средств. В данной модели в объект инвестируются средства как государством, так и частным инвестором, при этом инвестор получает право на доходы от функционирования объекта и прямое финансирование затрат на его содержание из полученных доходов.

Для кооперационной модели характерно, что за счет бюджетного финансирования осуществляются вложения капитального характера в инфраструктуру инвестиционного проекта, тогда как все прочие издержки осуществляются за счет средств частного инвестора. Такой подход является наиболее приемлемым для инновационных и наукоемких кластерных проектов, поскольку для инвесторов важнейшей преференцией является возможность формирования объектов инфраструктуры за счет бюджетных средств, что позволяет экономить до 20% инвестиций на реализацию проекта [3].

Государственно-частное партнерство является одним из наиболее действенных механизмов привлечения инвестиций для реализации кластерных инициатив, обеспечивающих интеграцию финансовых ресурсов бюджетов всех уровней, средств частных инвесторов, средств государственных корпораций, ресурсов финансово-кредитных учреждений. То есть ГЧП позволяет осуществлять кластерную политику за счет внебюджетных инвестиций, подкрепляемых бюджетными обязательствами.

Большое значение для развития ГЧП имеют законы, принятые в субъектах РФ (в Ростовской области это закон от 22.07.2010 № 448 «Об основах государственно-частного партнерства»). Учитывая, что механизмы ГЧП являются наиболее актуальными для развития транспортной и инженерной инфраструктуры кластеров, на данные цели из областного бюджета в 2011 г. было выделено 500 млн руб. В

СКФО в рамках проекта создания туристического кластера в Краснодарском крае и Республике Адыгея в 2011-2020 гг. планируется государственное финансирование в объеме 60 млрд руб. на развитие транспортной и коммунальной инфраструктуры. Предполагается, что частный бизнес будет финансировать объекты курортной инфраструктуры [4].

Недостаточная востребованность механизма ГЧП для привлечения инвестиций в создание инфраструктуры процессов кластерообразования обусловлена рядом факторов, среди которых:

- низкая информированность регионального бизнеса о возможности участия в проектах ГЧП;

- недостаточная квалификация бизнес-партнеров в оформлении разрешительной документации для реализации механизма ГЧП;

- значительная трудоемкость и затратоемкость мероприятий по оформлению инвестором пакета документов для решения вопроса о возможности участия государства в реализации проекта;

- отсутствие эффективного взаимодействия между органами региональной и муниципальной властей. Сейчас муниципальные образования не имеют

полномочий и достаточных финансовых ресурсов, и чаще всего их вовлечение в процессы кластерообра-зования осуществляется посредством пилотных программ [5].

В России преобладают механизмы финансирования без конкретной адресности ресурсов, когда бизнес и наука финансируются независимо друг от друга. В результате часто возникает ситуация, описанная Л.Орведал, когда невозможно определить, является ли инициатива по реализации некоторого бизнес-проекта действительно кластерной [6].

В нашей стране функционирует система отношений, при которой наука и бизнес ориентируются на государственную помощь, не взаимодействуя друг с другом. Одной из причин такой ситуации являюся высокие трансакционные издержки, возникающие вследствие информационной асимметрии, при которой хозяйствующие субъекты упускают возможности взаимовыгодного сотрудничества. Предполагается, что эффективным направлением выделяемых финансовых ресурсов является поиск стратегических партнеров для формирования кластера.

Как отмечает управляющий партнер юридической компании Tenzor Consulting Group А.В. Пушкин, в настоящее время не существует отлаженной схемы реализации механизмов ГЧП: при наличии бизнес-плана и определенного капитала для реализации проекта требуется не только найти соинвестора, но и понимание со стороны руководителей региона. Кроме того, отечественная практика использования механизмов ГЧП в реализации кластерных проектов показывает, что в большинстве регионов выделение денежных средств из федерального бюджета осуществляется по стандартной схеме бюджетного финансирования, что не предполагает разделения рисков ме^ду государством и частными партнерами, объединения ресурсов участников кластера [7].

Важной проблемой реализации кластерной политики в российских регионах является также то, что механизмы государственно-частного партнерства

наиболее разработаны для национальных и масштабных региональных кластеров, тогда как их использование для развития локальных (мелкоформатных) кластеров (кластерных инициатив) сдерживается в силу недостаточной развитости сетей заинтересованных сторон. Особое значение данная проблема приобретает для территорий, характеризующихся низкими показателями социально-экономического развития и отсутствием элементов инновационной ориентации хозяйственного комплекса. В данных условиях основным актором в стимулировании кластерных инициатив и формировании кластеров являются органы региональной и муниципальной власти.

Основными задачами региональных органов государственной власти при формировании эффективной системы финансирования кластерных инициатив являются:

- во-первых, стимулирование проявления кластерных инициатив в отраслях и сферах деятельности, являющихся приоритетными для стратегического развития территории;

- во-вторых, обеспечение сглаживания внутренней асимметрии в социально-экономическом развитии региона посредством стимулирования размещения субъектов кластера на определенных территориях [8].

Кластерные проекты представляют собой достаточно сложную систему взаимосвязанных разноас-пектных компонентов. Задача оценки состояния системы финансирования кластерных инициатив относится к типу слабоструктурированных многокритериальных задач, для решения которых могут быть использованы методы анализа иерархий. Формирование иерархической модели позволяет определить множество показателей, характеризующих в совокупности состояние системы финансирования, что предполагает выделение следующих комплексных групп показателей оценки уровня организации системы финансирования, отличающихся высоким уровнем агрегации:

1) организационно-управленческий блок - группа показателей, характеризующих деятельность субъектов, которые осуществляют функции пространственно-временной координации финансовых потоков для реализации кластерных инициатив;

2) организационно-инфраструктурный блок - группа показателей, определяющих уровень развития отношений финансирования ме^ду субъектами, формирующими кластер;

3) институциональный блок - группа показателей, описывающих уровень институционализации процессов финансирования кластерных инициатив в регионе;

4) результативный блок - группа показателей, характеризующих соответствие потенциала системы финансирования целям реализации кластерной политики в регионе с учетом современных тенденций модернизации и инновационного развития национальной экономики. Показатели, на основании которых производится

оценка каждого блока, могут иметь количественную или количественно-качественную форму. Иными словами, предлагаемый методический подход к про-

ведению оценки системы финансирования кластерных инициатив в регионе позволяет сформировать модель состояния данной системы через совокупность количественных и качественных показателей, которые отражают ее способность к финансовому обеспечению процессов кластеризации в регионе.

При определении состава показателей C.B. Зенчен-ко рекомендует учитывать следующие требования:

- возможность оценивания различных направлений и сфер развития региональной системы финансирования;

- применение оценочно-аналитических показателей на различных уровнях управления развитием системы финансирования;

- обеспечение в результате оценочно-аналитических процедур стимулирования регионов к наращиванию их финансового потенциала;

- проведение оценки, не требующее специальных знаний и специальной подготовки по работе с математическим и статистическим аппаратом в связи с ограниченностью квалифицированных кадров на региональном и местном уровне [9]. Финансово-экономические механизмы поддержки

кластеров, осуществляемые на федеральном уровне, ориентированы, прежде всего, на поддержку отраслей и производств федерального значения. Однако региональные власти заинтересованы в развитии и других отраслей экономики путем создания кластеров регионального значения.

Во многих субъектах Российской Федерации осуществляется государственная поддержка с использованием следующих финансово-экономических механизмов [10]:

- предоставление бюджетных инвестиций;

- установление минимальной ставки арендной платы субъектам малого и среднего бизнеса за пользование объектами региональной государственной собственности;

- предоставление государственных гарантий субъектам Российской Федерации на реализацию инновационного проекта;

- предоставление инвестиционного налогового кредита и налоговых льгот в части сумм, подлежащих зачислению в региональный бюджет, и др. Поэтому для обеспечения финансовой поддержки

кластерных инициатив важным шагом следует считать вовлечение в данный процесс таких институтов, как Инвестиционный фонд, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», ПАО «Российский Венчурный Фонд» и др.

Формирование благоприятной институциональной среды для функционирования кластерных структур предполагает развитие механизмов государственно-частного предпринимательства и создание специализированных финансовых институтов. Иными словами, финансовый механизм поддержки процессов кластеризации должен рассматриваться как часть общей концепции социально-экономического развития территории. Анализируя финансово-экономические инструменты поддержки развития кластеров, можно выделить следующие получившие наибольшее распространение в мировой практике: снижение

издержек, стимулирование спроса на продукцию кластеров, снижение рисков деятельности кластерных образований.

В настоящее время экономика Ростовской области характеризуется теми же чертами, что и большинство других среднеразвитых регионов России. Главным недостатком, отмечаемым всеми экспертами, является низкая отдача от вложений в НИОКР, а также при наличии оригинальных разработок и инновационных образцов изделий - низкая коммерциализация предлагаемой продукции. Характеризуя данную ситуацию с опорой на официальную статистику, следует отметить, что в Ростовской области только 7,7% крупных и средних предприятий проявляют хоть какую-то инновационную активность, а доля инновационной продукции в общем объеме производимой продукции в регионе составляет менее 9,0% [11].

По предварительным оценкам кластерный потенциал Ростовской области содержит значимые предпосылки для экономического развития, отмечается наличие центров концентрации видов экономической деятельности, возможностей выпуска высококонкурентоспособной продукции, предпринимательской кооперации, кадрового и научного резерва в отраслях машиностроительной, металлургической, добывающей и перерабатывающей промышленности, а также в торговле, образовании, туризме и транспортно-энергетическом комплексе [12].

Перспективы поддержки отдельных кластеров определяются соответствием стратегическим целями развития Российской Федерации и Ростовской области, а также научно-техническим приоритетам. Существенным фактором распространения кластерных инициатив является уровень стратегического потенциала вида деятельности конкретного кластера [13].

На юге России тема ГЧП была анонсирована ещё в начале этого десятилетия в связи с такими крупными инициативами государства, как Олимпиада в Сочи, строительство туристического кластера Северного Кавказа и подготовка к Чемпионату мира по футболу 2018 г. «Пилотные» проекты уже реализуются. Например, при строительстве открывшегося в конце прошлого года нового горнолыжного курорта в Архызе инженерная и транспортная инфраструктура создавалась за бюджетные средства, а подъёмники и гостиницы строили частные инвесторы. В Ростовской области в 2010 г. стартовали два проекта с использованием механизмов ГЧП общей стоимостью свыше 41 млрд руб. - Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области и программа «Чистый Дон».

Однако пока такие проекты единичны и существуют в режиме «ручного управления». «Чтобы проект ГЧП состоялся, он должен быть достаточно масштабным, за него должен отвечать крупный чиновник, чтобы его никто не мог затормозить. Государство должно говорить: этот проект мне нужен, и я за ним слежу», - характеризует специфику реализации инициатив в сфере ГЧП директор ростовской строительной компании «СКВ Центр» Андрей Кияшко [14].

В значительной мере крен в сторону «ручного управления» объясняется отсутствием детально проработанной законодательной базы, в первую очередь федерального закона о ГЧП, хотя на уровне регионов, в том числе в Ростовской области, такие документы принимаются уже давно.

В области действует инвестиционное законодательство, предполагающее целый набор преференций для потенциальных инвесторов. Основу инвестиционного законодательства области составляют документы:

• областной закон «Об инвестициях в Ростовской области» № 151-ЗС от 01.10.2004;

• областной закон «О предоставлении государственных гарантий Ростовской области» № 35-ЗС от 02.07.2008;

• постановление Правительства Ростовской области «О порядке оказания государственной поддержки инвестиционной деятельности организаций из областного бюджета» № 218 от 22.03.2012;

• постановление Правительства Ростовской области от 13.10.2016 № 697 «О порядке предоставления субсидий организациям независимо от их организационно-правовой формы на возмещение части затрат по созданию объектов капитального строительства инженерной инфраструктуры, являющихся неотъемлемой частью инвестиционного проекта, и (или) их подключению (технологическому присоединению) к инженерным системам электро-, газо-, водоснабжения и водоот-ведения»;

• постановление Правительства Ростовской области от 15.03.2012 №187 «О некоторых вопросах предоставления государственных гарантий Ростовской области»;

• постановление Правительства Ростовской области от 18.02.2016 №95 «О Порядке принятия решений о заключении концессионных соглашений, конце-дентом по которым выступает Ростовская область, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств»;

• постановление Правительства Ростовской области от 30.03.2016 №227 «Об уполномоченной организации» [15].

«Вопрос о ГЧП сегодня балансирует на грани законности, так как определить, какой проект более или менее выгоден для государства, практически невозможно при отсутствии грамотного законода-тельства. Закон о ГЧП Ростовской области не содержит чётких регламентов предоставления средств на инфраструктурные проекты. А предприниматель или инвестор не может придумать за государство правила игры», - заметил, открывая недавно организованный «Экспертом ЮГ» и компанией «СКБ Центр» круглый стол «ГЧП на практике», директор Октябрьского индустриального парка, руководитель экспертной группы Агентства стратегических инициатив в Ростовской области Павел Крючков. По его мнению, ГЧП заработает при наличии трёх условий: качественной законодательной базы, инициативы регионов и мотивации инвесторов [16].

Эта точка зрения в той или иной форме прозвучала практически во всех последующих выступлениях участников круглого стола. В частности, вице-президент Торгово-промышленной палаты Ростовской области Светлана Абдулазизова, отмечая как положительный фактор наличие у региональных властей собственного видения развития ГЧП, говорит, что работающая схема в этой области ещё не сложилась: «Бизнес хочет понимать условия, при которых он сможет входить в такие проекты, но в законодательство о концессиях постоянно вносятся изменения, а федеральный закон о ГЧП прошёл в Госдуме первое чтение и дальше не движется. Работать в таких условиях сложно».

Начальник управления по сопровождению инвест-проектов Ростовского ОАО ПО «Водоканал» Артур Казарьянц также отметил, что законодательство о ГЧП в Ростовской области носит рамочный характер: «Это общие правила игры - не более того. Для сравнения: федеральное законодательство по ГЧП содержит не менее тысячи листов».

Особенно остро нехватка правовых инструментов ощущается в «долгоиграющих» проектах, связанных с долгосрочным территориальным планированием, например, в сфере управления развитием агломераций, которое требует согласования интересов массы субъектов (администраций, инвесторов, собственников, населения и т. д.). Хотя слово «агломерация» прочно вошло в лексикон чиновников и девелоперов, на законодательном уровне оно пока так и не закреплено, и в результате получается, что управление агломерационными процессами оказывается делом, зависящим исключительно от доброй воли его участников. А это, в свою очередь, означает, что бизнесу предлагается подписываться под проектами ГЧП фактически под честное слово - чётких правил игры здесь как не было, так и нет. Между тем без внятных принципов территориального развития, определённых на несколько десятилетий вперёд и гарантированных законодательством всех уровней, крупнейшие южные города будут стремительно утрачивать свою конкурентоспособность.

Таким образом, принципиальным для проектов ГЧП является вопрос о политическом субъекте, и на региональном уровне, как полагают эксперты, им могут выступать специализированные корпорации развития, которые будут получать бюджетные средства на строительство инфраструктуры и затем передавать её заказчику. В Ростовской области такая структура -ОАО «Региональная корпорация развития» (РКР) -была создана в начале этого года во главе с заместителем губернатора Виктором Гончаровым, и, судя по высказываниям её руководства, она располагает достаточными политическими рычагами для ускоренной реализации проектов ГЧП. «Совет директоров Корпорации развития - это малое правительство области, - говорит заместитель генерального директора РКР Константин Кушнарёв. - Наша задача - создавать точки роста и заниматься развитием в этих точках инфраструктуры. Сейчас мы работаем с муниципалитетами, которые заявили, что у них существуют индустриальные парки, и пытаемся понять,

у кого есть проблемы и во сколько обойдётся их решение» [16].

Поскольку основным отличием кластеров от других территориально локализованных систем является высокая самостоятельность формирования, деятельность властей по отношению к потенциальным субъектам кластера должна носить общекоординационный характер с превалированием экономических инструментов реализации кластерной политики в регионе над административными. При этом необходимо, чтобы тактика формирования отдельных кластеров была взаимоувязана со стратегическими приоритетами развития территории. То есть основными задачами региональных органов государственной власти при формировании эффективной системы финансирования кластерных инициатив являются:

- во-первых, стимулирование проявления кластерных инициатив в отраслях и сферах деятельности, являющихся приоритетными для стратегического развития территории;

- во-вторых, обеспечение сглаживания внутренней асимметрии в социально-экономическом развитии региона посредством стимулирования размещения субъектов кластера на определенных территориях.

Решение данных задач представляется возможным на основе использования концепции Тройной спирали (Triple Helix) и предполагает использование механизмов государственно-частного партнерства [8].

ЛИТЕРАТУРА

1. Каплина A.B. Стратегическая диагностика региональной системы финансирования кластерных инициатив/ A.B. Каплина // Терра экономике. Экономика и экономические науки [Электронный ресурс]. - URL: https://cyberleninka.ru/.../strategi cheskaya-diagnostika-regionalnoy-sistemy-finansiro vaniya-klasternyh-initsiativ)

2. Чищеня A. ГЧП при реализации кластерных научно-производственных проектов/ А. Чищеня // Корпоративный менеджмент [Электронный ресурс]. -URL: http://www.cfin.ru/management/practice/ppp. shtml

3. Игнатова Т.В. Формирование комплекса мер управления антикризисным взаимодействием государства и бизнеса/ Т.В. Игнатова // Российское предпринимательство. - 2012. - № 5 (203).

4. Данные информационного портала ГЧП-РОССИЯ.РУ [Электронный ресурс]. - URL: http://www.ppprussia.ru/projects/item

5. Объявление о формировании перечня пилотных программ развития инновационных территориальных кластеров от 19.03.2012. Сайт Министерства

экономического развития РФ http://www.economy. gov.ru/ minec/activity/sections/innovations/politic/ doc20120319_001/

6. Orvedal Linda. Industrial Clusters, Asymmetric Information and Policy Design. Norwegian School of Economics and Business Administration. Discussion Paper 25/02.

7. Чищеня А. ГЧП при реализации кластерных научно-производственных проектов/ А. Чищеня // Корпоративный менеджмент [Электронный ресурс]. -URL: http://www.cfin.ru/management/practice/ppp. shtml

8. Каплина A.B. Взаимодействие государства и бизнеса в процессе финансирования кластерных стратегий в приоритетных сферах региональной экономики/ A.B. Каплина [Электронный ресурс].

- URL: https://cyberleninka.ru/journal/n/gosudarst vennoe-i-munitsipalnoe-upravlenie-uchenye-zapis

9. Зенченко C.B. Анализ методов оценки финансового потенциала региона/ C.B. Зенченко: сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика».

- 2008. - №8.

10. Погодина Т.В., Задорова Т.В. Оценка инвестиционного потенциала кластеров/ Т.В. Погодина, Т.В. Задорова // Экономический анализ: теория и практика. - 2014. - № 24 (375).

11. Левченко A.A. Аспекты формирования кластеров в регионах России и в Ростовской области/ А.А.Левченко // Концепт. 2015. №2 [Электронный ресурс]. - URL: www.e-koncept.ru/2015/15030.htm

12. Костырев А. В Ростовской области появится концепция кластерного развития до 2020 года/ А.Кос-тырев // Коммерсант.ру [Электронный ресурс]. -URL: www.kommersant.ru/doc/2683815

13.Воронов A.C., Круглов В.Н. Перспективы кластерного развития инновационной экономики регионов/ A.C. Воронов, В.Н. Круглов // Региональная экономика: теория и практика. - 2014. - № 25.

14. Эксперт Юг №25-26 (315) [Электронный ресурс]. - URL: expert.ru/south/2014/26/gchp-pod-chestnoe-slovo/

15. Министерство экономического развития Ростовской области. Инвестиции в Ростовской области [Электронный ресурс]. - URL: www.mineconomi kiro.ru/m52c.php

16.Постановление от 12.03.2015 № 164 «Об утверждении Концепции кластерного развития Ростовской области на 2015-2020 годы» [Электронный ресурс]. - URL: www.donland.ru/.../Ob-utverzhdenii-Koncepcii-klasternogo-razvitiya-Rostovskojj-oblasti-na-2015—2020-gody?..