Актуальные вопросы участия прокурора в гражданском процессе

= = = ^

УДК 347.9

Т. В. Ярошенко

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ

Рассматривается правовое положение прокурора в гражданском процессе, определяются основания и формы участия, анализируются различные научные позиции ученых по спорным вопросам.

The article focuses on the legal statues of a prosecutor in a civil trial. It determines the justification and forms of prosecutor's participation. The article also present an analysis of different scientific points of view upon the issue.

Правовую основу участия прокурора в гражданском судопроизводстве составляют Конституция РФ [1], федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» [2], Гражданский процессуальный кодекс РФ [3], другие федеральные законы и международные нормативные правовые акты.

Гражданским процессуальным законодательством прокурор отнесен к лицам, участвующим в деле (ст. 34 ГПК РФ), что связано с его юридической заинтересованностью в защите субъективных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Однако заинтересованность прокурора иного рода, чем заинтересованность сторон и третьих лиц, заявителей по неисковым делам, лично заинтересованных в исходе дела, в котором они участвуют как субъекты предположительно нарушенных (оспоренных) прав и интересов.

В гражданском судопроизводстве прокурор выступает самостоятельно и независимо от других участвующих в деле лиц. Процессуальный закон не относит его ни к сторонам, ни к третьим лицам, ни к лицам, обращающимся за защитой прав и свобод других лиц, ни к заинтересованным лицам.

Сущность участия прокурора в гражданском судопроизводстве четко выражена в законе: прокурор обеспечивает законность действий всех участников судопроизводства, правильность выносимых судом постановлений, устраняет всякие нарушения закона, оказывает помощь суду в осуществлении правосудия.

В связи с вступлением в действие с 1 февраля 2003 г. нового ГПК РФ изменилось положение прокуратуры в гражданском процессе. В соответствии с принципом диспозитивности полномочия прокуратуры в гражданском процессе сократились. В то время как в соответствии с ранее действовавшим ГПК РСФСР прокурор мог обращаться в суд с заявлением о возбуждении любого гражданского дела, в ГПК РФ эти возможности ограничены узким кругом дел, направленных главным обра-

47

Вестник РГУ им. И. Канта. 2008. Вып. 9. Экономические и юридические науки. С. 47—54.

48

зом на защиту публичных интересов, интересов неопределенного круга лиц, а также граждан, которые не могут сами по каким-либо объективным причинам обратиться суд [4, с. 150]. Однако Кодекс недостаточно четко прописал роль и процессуальное положение прокурора в гражданском процессе при обращении с заявлением и тем самым не поставил точку в уже длительное время существующих дискуссиях по этому вопросу.

Некоторые авторы полагают, что прокурор, предъявивший иск, занимает положение стороны (истца) в процессе. Главное, на что ссылаются авторы такого подхода, — то, что иск прокурора всегда предполагает наличие ответчика, являющегося стороной по делу, а если есть ответчик, то должен быть и истец (Н. Полянский, М. Строгович, В. Савицкий, А. Мельников). Данная позиция является доктринальной, поскольку как утративший силу ГПК РСФСР, так и ныне действующий ГПК РФ при регулировании положения лиц, участвующих в деле, разделяют статусы представленных субъектов. Думается, что подобная точка зрения не вполне обоснованна и на теоретическом уровне. Правовое положение прокурора имеет настолько много особенностей по сравнению со статусом стороны в гражданском процессе, что признание их исключениями из общего правила не представляется возможным [5, с. 4].

Другие считают прокурора, предъявившего иск, истцом только в процессуальном смысле, поскольку в его пользу суд ничего не присуждает, его распорядительные права имеют лишь процессуальный характер (М. Шакарян, В. Щеглов). По мнению третьих, прокурор никогда не является стороной в процессе и всегда занимает положение представителя государства, осуществляющего надзор за законностью (Н. Чечи-на, Н. Ченцов) [6, с. 6].

Последние две точки зрения заслуживают наибольшего внимания. Во-первых, деятельность прокурора, в чем бы она ни проявлялась, всегда надзорная. В какую бы форму ни облекалась прокурорская деятельность, в какой бы сфере общественных отношений ни проявлялась, она всегда будет представлять собой осуществление надзора за исполнением законов. Обращение прокурора с иском (заявлением) часто является завершающим этапом надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, за соответствием закону издаваемых ими правовых актов, а также надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в целях принятия мер к устранению выявленных нарушений. Поэтому нельзя не согласиться с теми, кто утверждает, что прокурор, осуществляя надзорную функцию, использует форму иска для возбуждения гражданского дела в суде, оставаясь при этом представителем государства.

Вступая в процесс, прокурор не утрачивает своего особого правового статуса. Будучи представителем государства, прокурор наделяется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца лишь за некоторыми исключениями (не может заключать

мирового соглашения, не несет обязанности по уплате судебных расходов, отказ прокурора от иска не влечет прекращение производства по делу). Поэтому с точки зрения процессуального положения его можно назвать истцом в процессуальном смысле слова [6, с. 6].

Однако эта роль и положение прокурора в законе четко не оговорены. Предположение о том, что прокурор в процессе должен быть лишь стороной, вдвойне не правильно, поскольку за прокурором ГПК РФ сохранено право вступать в процесс и давать заключение. Эту функцию прокурор всегда выполнял как представитель государства.

Таким образом, более правильно в данном случае говорить о статусе прокурора как об особом участнике гражданского процесса, основными задачами которого является защита общественных благ и интересов общества (пусть даже выражающихся в защите прав и свобод человека), охрана правопорядка [5, с. 6].

Участие прокурора в гражданском процессе возможно на любой стадии: от возбуждения дела в суде до исполнения решения суда. В то же время формы участия прокурора в гражданском процессе, объем его прав и обязанностей, содержание процессуальных действий различны в зависимости от того, в какой стадии процесса он принимает участие [7, с. 146].

Действующим ГПК РФ (ст. 45) предусмотрено две формы реализации компетенции прокурора в рамках гражданского процесса:

а) обращение в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ;

б) вступление в процесс для дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.

В информационном письме Генпрокуратуры РФ [8] даны разъяснения относительно новелл, связанных с участием прокурора в гражданском процессе. Так, полномочия по участию прокурора в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются в трех формах:

а) путем обращения в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, — как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;

б) путем вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий;

в) путем подачи апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного суда Российской Федерации, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.

Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, с точки

49

50

зрения положений ст. ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции.

В рамках ст. 41 ГПК РСФСР прокурор мог вступить в дело по инициативе суда, признавшего необходимость его участия. И в том и в другом случае на основании ст. 187 ГПК РСФСР он давал заключение по делу, вследствие чего при обращении прокурора в суд в защиту прав других лиц после окончания исследования доказательств в судебном заседании прокурор выступал дважды: первый раз с речью в судебных прениях как инициатор процесса, второй — после них, давая заключение по делу в целом как прокурор. Такое положение дел, безусловно, нарушало принцип равноправия сторон и право другой стороны на судебную защиту.

Участие прокурора в гражданском процессе регламентировано ст. 45 ГПК РФ, согласно которой прокурор уполномочен обратиться в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. При этом в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином (ч. 3 ст. 131 ГПК РФ).

По смыслу ч. 1 ст. 45 ГПК РФ болезненное состояние и возраст — сами по себе уважительные причины, и представления дополнительных доказательств невозможности самостоятельного обращения граждан в суд не требуется. Однако судебная практика показывает, что все не так бесспорно.

Отказывая в принятии исков в интересах граждан, суды, как правило, исходят из того, что не было представлено достаточных доказательств, свидетельствующих о невозможности их самостоятельного обращения в суд по уважительным причинам, отвергая доводы прокуроров, что таковыми являются возраст, инвалидность, плохое знание русского языка, недостаток средств на оплату квалифицированной юридической помощи.

Возникают определенные сложности и в связи с различным толкованием прокурором и судом понятий «состояние здоровья», «возраст», неясно, что подразумевается под «другими уважительными причинами» и каковы критерии уважительности.

Ни один нормативный и даже медицинский акт не содержит понятий «состояние нездоровья», «тяжелая болезнь», «стойкое расстройство здоровья». Кроме того, в ГПК РФ не указана степень состояния здоровья гражданина, при которой прокурор мог бы в интересах этого гражданина выступить в суде.

Понятие «здоровье» ранее содержалось в постановлении Минтруда РФ и Минздрава РФ от 29 января 1997 г. «Об утверждении Классификаций и временных критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы»: «Здоровье — состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутст-

вие болезни или анатомических дефектов». Однако в ныне действующем постановлении Министерство здравоохранения и социального развития РФ от 22 августа 2005 г. «Об утверждении Классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы» такого определения нет [9, с. 10].

Как отмечают некоторые исследователи, к другим уважительным причинам могут быть отнесены: тяжелая жизненная ситуация, в которой лицо оказалось в результате стихийного бедствия, катастрофы, межэтнического конфликта, потери работы; служебная зависимость от работодателя; тяжелое материальное положение гражданина, не позволяющее ему оплатить услуги адвоката; нахождение у гражданина на иждивении несовершеннолетних детей, нетрудоспособных членов семьи и необходимость постоянного ухода за ними; отдаленность места проживания от места нахождения суда; препятствия со стороны работодателя в получении работником документов, подтверждающих факт невыплаты заработной платы и размер задолженности, бедность, многодетность, неграмотность истца и др. [10, с. 54].

Нацеливая прокурорский корпус на работу в условиях нового процессуального закона, Генеральная прокуратура РФ в информационном письме от 27.01.2003 № 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснила, что «отсутствие в Кодексе перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду».

Таким образом, отсутствие исчерпывающего перечня уважительных причин, ввиду которых гражданин сам не может обратиться в суд за защитой своих прав, свобод и законных интересов, а также наличие в законе неопределенной формулировки «другие уважительные причины» свидетельствует о том, что круг граждан, в защиту которых прокурор может обратиться с заявлением, действующим гражданским процессуальным законодательством определен достаточно абстрактно.

Прокурор может предъявить иск и в случае, если нарушены права и свободы значительного числа граждан, неопределенного круга лиц, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Законодатель не разъяснил понятие «неопределенный круг лиц». Тем не менее под неопределенным кругом лиц принято понимать такое их количество, которое не поддается точному определению. В противном случае можно говорить об иске в защиту «значительного числа

51

52

граждан», подача которого подчиняется общим правилам гражданского судопроизводства: каждое такое лицо следует привлекать к делу в качестве истца и принимать в отношении каждого из них решение по принадлежащим им правам и обязанностям. «Неопределенный круг лиц» нельзя индивидуализировать и привлечь к участию в деле в качестве стороны (истца). К такого рода случаям можно отнести дела об оспаривании нормативных правовых актов, которые обычно обращены к неопределенному кругу лиц, о запрете действий, причиняющих вред окружающей природной среде, о защите прав потребителей и запрете выпуска недоброкачественной продукции и некоторые другие [11, с. 5].

Действующее гражданское процессуальное законодательство предоставляет право прокурору обращаться в суд в защиту интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований.

В исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов РФ, муниципальных образований или в защиту законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются данные интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов. Все эти требования полностью соблюдены в данном исковом заявлении.

Необходимо отметить, что в официальных разъяснениях Пленума Верховного суда РФ понятия интересы Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований не раскрываются. В различных комментариях к ГПК РФ авторы высказывают свои мнения о том, что следует понимать под интересами России, субъектов РФ, муниципальных образований.

По мнению Н. Г. Меркина, государственный интерес, защищаемый в суде, может быть непосредственным (закон субъекта РФ противоречит федеральному закону) и опосредованным, когда прокурорским иском защищается интерес государственного предприятия, учреждения, а также акционерного общества, в котором значительна доля государственного имущества [12].

В то же время возникает вопрос, должен ли суд привлекать к участию в деле прокурора, если ответчиком по делу является Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. ГПК РФ не дает ответа на этот вопрос, хотя на практике он возникает. Нередки случаи предъявления иска к Российской Федерации и другим публичным образованиям. Представляется, что вопрос о привлечении прокурора по таким делам следовало бы решить положительно, так как в них затрагиваются публично правовые интересы, а также права и интересы большой группы (неопределенного круга) лиц.

В ходе судебного разбирательства прокурор, обратившийся в суд с заявлением, не наделен правом давать заключение ни по существу рассматриваемого дела, ни по отдельным вопросам, которые могут возникнуть в судебном заседании.

Вступление прокурора в гражданский процесс путем подачи им заявления — в настоящее время основная форма его участия в рассмотрении и разрешении гражданского дела по существу.

В то же время гражданское процессуальное законодательство предусматривает и другую форму участия прокурора в гражданском процессе, а именно вступление в процесс, уже начатый по инициативе других лиц. В отличие от первой формы она носит для прокурора обязательный характер, если закон предусматривает его участие в гражданском деле.

Прокурор имеет право вступать в дело в суде первой инстанции до постановления решения по делу, если этого требует зашцта прав граждан и охраняемых интересов общества и государства. Прокурор, вступая в дело, начатое по инициативе других лиц, дает заключение по существу дела в целом.

Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 г. «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» [13] прокурору надлежит вступать в процесс и давать заключения по указанным в нем делам.

Неявка прокурора, извещенного судом о времени и месте судебного заседания, не может быть препятствием к разбирательству дела (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). Это положение позволяет сделать вывод о том, что рассмотрение дела в отсутствие прокурора, который обязан принять в нем участие в силу закона, при надлежащем его извещении о времени и месте судебного разбирательства само по себе не относится к случаям нарушения норм процессуального законодательства, влекущего за собой отмену судебного постановления.

В отличие от прежнего законодательства ГПК РФ не предусматривает право суда признавать обязательным участие прокурора в деле.

Что же касается понятия «заключения прокурора», то в ГПК РФ данное понятие не раскрывается, не определены его процессуальноправовое значение и содержание. Остается непонятным, о чем дает заключение прокурор и какое значение оно имеет для суда, хотя в ГПК РФ значение заключения эксперта раскрыто. Поэтому согласимся с теми авторами, которые предлагают включить в ГПК РФ определение содержания понятия «заключение прокурора» и определить основные положения, по которым прокурор должен высказываться.

По новому ГПК РФ прокурор наделяется правом принесения апелляционных, кассационных, надзорных представлений, но только лишь по тем делам, в которых принимал участие. Они, по сути, приравнены к статусу жалоб, подаваемых сторонами и другими лицами, участвующими в деле.

Таким образом, подводя окончательный итог, можно сказать, что нынешнее участие прокурора в гражданском процессе минимизируется, несмотря на этот факт, он все равно является особым участником гражданского процесса, основными задачами которого является защита общественных благ и интересов общества, охрана правопорядка. Уча-

53

54

стие прокурора в целом положительно сказывается на рассмотрении гражданских дел и продолжает оставаться важной гарантией эффективной охраны и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций Российской Федерации.

Ключевые слова

Гражданский процесс, прокурор, формы участия.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. М., 2008.

2. Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О Прокуратуре Российской Федерации» М., 2007.

3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. М., 2008.

4. Постатейный комментарий к ГПК РФ / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2006.

5. Ушаков О. В. Участие прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 6.

6. Артамонова Е. Новый ГПК: статус прокурора // Законность. 2003. № 3.

7. Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2007.

8. Информационное письмо Генпрокуратуры РФ от 27 января 2003 года «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие ГПК РФ» № 8 — 15 — 2003 // СПС «Консультант Плюс».

9. Фирсова О. Состояние здоровья как обоснование предъявления иска прокурором // Законность. 2007. № 2.

10. Тарабрин Д. В. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве / / Российская юстиция. 2007. № 2.

11. Жуйков В. ГПК РФ: порядок введения в действие // Российская юстиция. 2003. № 2.

12. Алиева И. Д. Защита гражданских прав прокурором и иными уполномоченными органами // СПС «Консультант Плюс».

13. Приказ Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 г. «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» // СПС «Консультант Плюс».

Об авторе

Т. В. Ярошенко — канд. юр. наук, доц., РГУ им. И. Канта; Е-таі1: АП 6197@yandex.ru