Социальные аспекты реализации конституционных прав чернобыльцев

УДК 342.7

Ястребов А.Е. Социальные аспекты реализации

конституционных прав чернобыльцев

Автор размышляет о последствиях чернобыльской радиационной катастрофы и совершенствовании правового механизма социальной защиты граждан.

Ключевые слова: чернобыльская катастрофа, конституционные права граждан, возмещение вреда.

Yastrebov A.E. Social aspects of realization of

constitutional rights of Chernobilers

Author reflects about the consequence of Chernobil radiation accident and the perfection of legal mechanism of citizens' social protection.

Keywords: Chernobil accident, constitutional rights of citizens, compensation for harm.

Авария на Чернобыльской АЭС стала беспрецедентной и самой масштабной техногенной катастрофой ХХ в., повлекшей неисчислимые экологические, демографические, социальные последствия. В результате аварии в окружающую среду поступило 50 000 000 радионуклидов - это более чем в четыре раза превышает радиационный выброс после Хиросимы. Согласно официальным оценкам трех стран (Республики Беларусь, России, Украины), от чернобыльской катастрофы пострадали по меньшей мере более 9 млн. человек. В России радиационному загрязнению подверглись 16 областей и одна республика с населением около 3 млн. человек, проживающих более чем в 12 000 населенных пунктов1. Наиболее пострадавшими от радиации оказались четыре региона Центральной части России: Брянская, Калужская, Орловская и Тульская области.

Основным негативным результатом чернобыльской катастрофы стало радиационное воздействие на здоровье тысяч людей, проживающих на загрязненных территориях, и тех, кто участвовал в ликвидации непосредственных последствий аварии. Статья 42 Конституции РФ закрепила пра-

во граждан на возмещение ущерба здоровью и имуществу, причиненного экологическим правонарушением. Однако, учитывая масштабы и число пострадавших, их основные конституционные права и интересы, связанные с охраной жизни, здоровья, имущества, были ущемлены столь значительно, что причинённый вред оказался реально невосполнимым. По мнению Конституционного суда РФ, приняв на себя обязанность по возмещению вреда гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, государство взяло на себя конституционно-правовую ответственность за вред, связанный с его деятельностью в сфере ядерной энергетики2.

В качестве основного способа возмещения вреда государство избрало предоставление денежных и иных материальных льгот и компенсаций гражданам за ущерб их здоровью и имуществу. Законом РСФСР от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции от 18 июня 1992 г.)3 было предусмотрено 12 категорий граждан, пострадавших от воздействия радиации и имевших право на льготы, предусмотрен-

Алексей Егорович Ястребов - кандидат исторических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Орловской региональной академии государственной службы.

ные Законом. Наиболее пострадавшими из них оказались две категории - это граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь и другие заболевания вследствие чернобыльской катастрофы, и инвалиды по этой причине. Статья 14 Закона установила для них наиболее существенный объем льгот, включавший в себя ежемесячную денежную компенсацию в возмещение вреда в зависимости от степени утраты трудоспособности, право на внеочередное получение жилья, ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, оплату жилья и коммунальных услуг в размере 50%, бесплатную медицинскую помощь и обеспечение лекарствами, ежегодное обеспечение санаторно-курортным лечением и др. В целом можно констатировать, что объем льгот, предусмотренный на тот момент законом, был достаточно широким и в значительной степени учитывал социальные потребности чернобыльцев в жилье, медицинском обслуживании, возмещении потери трудоспособности.

Масштабная реформа социальной политики, проводимая в последние годы в России, не могла не затронуть конституционные права чернобыльцев. Федеральный закон от 22 августа № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации4, названный в обществе Законом о монетизации льгот, серьезно изменил базовый чернобыльский закон, пересмотрев в общей сложности 24 из 49 его статей. Законом было введено новое правовое понятие «социальная поддержка граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», определенное как система мер, обеспечивающая социальные гарантии этих граждан. Рассмот-

рим ситуацию с социальным обеспечением инвалидов и граждан, перенесших лучевую болезнь.

Сравнительный анализ статьи 14 чернобыльского закона в прежней и новой редакциях показывает, что объем возмещения вреда этим категориям населения частично был сокращен. Даже перечень льгот, указанных в этой статье, сократился с 25 до 15. Государство оставило за чернобыльцами такие важные социальные гарантии, как выплата пособия по временной нетрудоспособности до четырех месяцев подряд или пять месяцев в году в размере 100% среднего заработка, оплата жилья и коммунальных услуг в размере 50% от их стоимости, преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата работников, выплата ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда здоровью. В новой редакции закона сохранено право чернобыльцев на дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью 14 календарных дней, внеочередное обслуживание в лечебно-профилактических учреждениях и аптеках, внеконкурсное поступление в государственные образовательные учреждения и некоторые др.

Однако ряд существенных социальных льгот, имевшихся ранее у чернобыльцев, в новый закон не вошли или были существенно изменены в сторону, ухудшающую их положение. Так, граждане, перенесшие лучевую болезнь и ставшие инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, лишились права на бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов, на внеочередную установку телефона; права на первоочередное бесплатное предоставление в пользование транспортного средства при наличии соответствующих медицинских показаний. За рамками новой редакции закона оказались бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта, право на одноразовое получение беспроцентной ссуды на приобретение или строительство садовых домиков, благоустройство садовых участков, на организацию подсобного или фермерского хозяйства.

В качестве компенсации утраченных льгот, реализуя один из главных своих прин-

ципов - необходимость замены натуральных льгот денежными выплатами, законодатель предусмотрел для шести категорий чернобыльцев дополнительную денежную выплату в размере от 200 до 1000 рублей. В частности, гражданам, ставшим инвалидами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, была установлена ежемесячная выплата в размере 1000 рублей, перенесшим лучевую болезнь - 800 рублей. Однако эти выплаты не в полной мере могут компенсировать утраченные льготы.

Кроме того, на инвалидов-чернобыльцев распространяются социальные гарантии, предусмотренные Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов» в редакции указанного Федерального закона № 122-ФЗ. Статья 28.1 этого закона устанавливает ежемесячные денежные выплаты для инвалидов в зависимости от степени ограничения трудоспособности в размере от 500 до 1400 рублей5. При этом гражданам, ставшим инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы и имеющим право на денежные выплаты по чернобыльскому закону и закону «О социальной защите инвалидов», эти выплаты суммируются.

Однако с введением нового критерия для установления ежемесячной денежной выплаты для инвалидов - степени ограничения трудоспособности (а не группы инвалидности, как ранее) в ущемленном положении оказались лица с наибольшей утратой трудоспособности - инвалиды I группы. Дело в том, что при установлении им группы инвалидности степень ограничения трудоспособности вообще не учитывалась6. Поэтому инвалиды-чернобыльцы I группы не имеют права на получение ежемесячной выплаты по указанной статье.

Особо следует обратить внимание на вопрос о жилищном обеспечении чернобыльцев. Ранее п.3 ст. 14 Закона гарантировал нуждающимся в улучшении жилищных условий инвалидам и гражданам, перенесшим лучевую болезнь, право на одноразовое бесплатное обеспечение благоустроенной жилой площадью в течение трех месяцев со дня подачи заявления. Это право было безусловным, непосредственно действующим, и его реализация,

как разъяснял Верховный суд РФ, не ставилась в зависимость от наличия или отсутствия других нуждающихся в жилье очередников-чернобыльцев.7

Однако Федеральный закон № 122-ФЗ не включил данное право в число мер социальной поддержки, гарантируемых чернобыльцам. Вместо этого ст. 14 Закона закрепила за теми из них, кто встал на учет до 1 января 2005 г., иное право - на обеспечение жилой площадью в размере и порядке, установленных Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. № 8668 было предусмотрено, что основной формой обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, пострадавших от воздействия радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, является предоставление им субсидий на приобретение жилья. Согласно Правилам обеспечения жильем названной категории граждан, утвержденным данным постановлением, размер предоставляемой субсидии рассчитывается исходя из средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья в соответствующем субъекте РФ, определяемой федеральным органом исполнительной власти.

Как показала практика применения законодательства о жилищном обеспечении чернобыльцев, установленный размер субсидии во многих случаях существенно отличается от реальной стоимости жилья в различных субъектах РФ. Например, по федеральным стандартам цена одного квадратного метра жилья в Красноярском крае составляет 15 с небольшим тысяч рублей, в Томской области - 17 тысяч рублей, в то время как рыночная стоимость квадратного метра жилья в указанных регионах достигает 30 тысяч рублей9. Следовательно, за счет выделяемых субсидий, без привлечения собственных средств чернобыльцы не имеют возможности приобрести необходимое им жилье. Показательно, что в Томской области в 2006 г был реализован всего один жилищный сертификат. Налицо явное ущемление жилищных прав чернобыльцев по сравнению с ранее действовавшим законодательством.

Кроме того, так же, как и в прежние годы, поступающих из федерального бюджета средств явно недостаточно для обеспечения жильем всех нуждающихся. Так, в наиболее пострадавшей от Чернобыльской аварии Брянской области бюджетных средств, поступивших в 2005 г., хватило на улучшение жилищных условий всего 25 семей, в то время как в очереди на получение жилья в этом регионе находилось 635 семей ликвидаторов10. Аналогичная ситуация наблюдается и во многих других субъектах Федерации. Поэтому проблема обеспечения жильем чернобыльцев по-прежнему стоит наиболее остро.

За рамками новой редакции чернобыльского закона оказались также такие важные социальные льготы, гарантированные ранее, как право на бесплатное оказание медицинской помощи, приобретение лекарств, бесплатное ежегодное обеспечение санаторно-курортным лечением. Однако этих льгот чернобыльцы не лишились. Право на их получение они имеют только в случае покупки набора социальных услуг, которые предоставляются им и другим категориям граждан согласно внесенным изменениям в Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»11. В состав набора были включены два вида социальных услуг: дополнительная бесплатная медицинская помощь, в том числе обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача, предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемые в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании, и бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. На оплату набора социальных услуг с 1 апреля 2007 г. направляется 513 рублей в месяц в расчете на одного гражданина, в том числе на оплату дополнительной бесплатной медицинской помощи 456 рублей, на оплату бесплатного проезда к месту лечения и обратно - 57 рублей12 . У граждан есть право отказаться от получения социальных услуг и, в этом

случае им будет выплачиваться ежемесячная денежная компенсация в указанной сумме.

Таким образом, если ранее лекарственное обеспечение, медицинское обслуживание и санаторно-курортное лечение чернобыльцев осуществлялись в приоритетном порядке, то теперь Федеральный закон № 122-ФЗ приравнял их в этом отношении к остальным получателям набора социальных услуг. Соответственно те проблемы, с которыми сегодня сталкиваются льготники при реализации многих своих прав, в полной мере отражаются и на чернобыльцах. Медицинское обслуживание по Закону № 122-ФЗ не вполне учитывает специфику заболевания лиц, получивших радиационное воздействие. Если ранее чернобыльцы получали бесплатные путевки в медицинские центры и санатории, специализирующиеся на лечении их заболеваний, то в настоящее время в отделениях Фонда социального страхования количество путевок в эти учреждения ограничено, а другие лечебные заведения не в состоянии оказать качественную медицинскую помощь чернобыльцам.

В этой статье мы затронули лишь некоторые аспекты реализации конституционных прав чернобыльцев в условиях социальной реформы, связанной с монетизацией льгот. Проведенный в работе анализ показывает, что по отдельным направлениям, таким как жилищное обеспечение, медицинское обслуживание и др., объем социальной поддержки чернобыльцевуменьшился, что противоречит конституционным нормам о возмещении вреда, поскольку, как указывал Конституционный суд РФ, сокращение объема обязательств, ранее принятых на себя государством, недопустимо13. В этой связи необходимо усовершенствовать правовой механизм социальной защиты граждан, пострадавших от воздействия радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, путем внесения изменений в законодательство, регламентирующее порядок предоставления отдельных социальных услуг чернобыльцам.

В частности, следует восстановить ранее имевшееся у чернобыльцев право на

бесплатный проезд по территории РФ на всех видах городского пассажирского транспорта и автомобильном транспорте в сельской местности (кроме такси), а также в автобусах пригородных маршрутов. Это может быть сделано путем внесения дополнений в статьи Федерального закона «О государственной социальной помощи», предусмотрев, что часть средств, выделяемых на финансирование набора социальных услуг, направляется на оплату такого проезда. Следует пересмотреть стоимость одного квадратного метра жилья, принимаемую во внимание при предоставлении жилищных субсидий чернобыльцам, с учетом действительной рыночной стоимости жилья в отдельных субъектах РФ, а также объем федеральных средств, выделяемых на эти нужды. Необходимо в большей степени учитывать социальные интересы инвалидов-чернобыльцев при выделении путевок в специализированные санатории и медицинские центры. Все это позволит государству выполнить свой долг перед людьми, потратившими здоровье на преодоление последствий крупнейшей радиационной катастрофы, и в полной мере обеспечить реализацию их конституционных прав.

1 См.: Зырянов А.И. Компенсация морального вреда гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС // Российский судья. 2005. № 4. С. 25.

2 См.: Постановление Конституционного суда РФ от 1 декабря 1997 r. № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 5711.

3 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. № 21. Ст. 699; Ведомости РФ. 1992. № 32. Ст. 1861. С последующими изменениями.

4 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

5 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

6 Петров М.И. Монетизация льгот. Комментарий к Федеральному закону от 22.08.2004 № 122-ФЗ. М., 2005. С.109.

7 Бюллетень Верховного суда РФ. 2004. № 4. С. 2.

8 Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2004 г № 866 «О порядке обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении «Маяк», и приравненных им лиц» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. II). Ст.111.

9 www.newslab.ru; www.tomskyobzor.ru

10 www.bryanskobl.ru

11 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

12 См.: Постановление Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 34 «Об изменении суммы, направляемой на оплату предоставляемого гражданам набора социальных услуг (социальной услуги) // СЗ РФ. 2007. № 5. Ст. 660.

13 СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 5711.