Меры административного принуждения, применяемые на деликтной основе к иностранным гражданам и лицам без гражданства, в структуре мер административного принуждения (процессуальные аспекты)

статей). Взаимодействие СГЮА с коммерческими агрегаторами способствует продвижению периодических научных изданий. Академией размещены материалы трех академических научных журналов в базах EBSCO Publishing Inc. Лицензионные договоры, заключенные с авторами, предусматривают такое использование научных публикаций. Научные журналы, издающиеся в СГЮА, размещаются также в некоммерческих зарубежных полнотекстовых базах открытого доступа. Социальная необходимость деятельности библиотеки вообще и, в частности, реализация ее образовательной функции напрямую зависит от ее обеспеченности материальными ресурсами и включенности в сетевое взаимодействие.

1 См.: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 13.06.2014 (дата обращения: 03.06.2015).

2 См. : Национальная программа поддержки и развития чтения, разработанная Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям и Российским книжным союзом, была подписана 26 ноября 2006 г. на Санкт-Петербургском книжном салоне.

3 Подробнее об этом см.: Полл Р. Измерение качества работы : международное руководство по измерению эффективности работы университетских и других научных библиотек / пер. с англ. Р. Полл [и др.] ; Секция унив. и др. науч. б-к ИФЛА. М., 2002.

4 Parasuraman A., Berry I.I., Zeithaml V. SERVQUAL: A Multiple Item Scale for Measuring Consumer Perceptions of Service Quality // J. of Retailing. 1988. Vol. 64. Р. 12.40], Lib-QUAL [3 LibQUAL: Charting Library Service Quality. URL: http://www.libqual.org/Information/Sample/index.cfm(дата обращения: 20.06.2015).

5 См.: Уайт Э, Камаль Э.Д. Статистические методы работы с электронными документами в библиотечной сфере, или Э-метрики: как использовать данные для управления и оценки электронных ресурсов и фондов / пер. с англ. А. И. Земскова; науч. ред. Я. Л. Шрайберг. М., 2006.

6 Vokacova L. Hodnoceni knihoven aneb jak funguje vase knihovna? // I. (Informatika). Prague, 1994. Vol. 36. № 11. P. 280, 285-286.

7 См.: Фенелонов Е.А. Об измерении эффективности библиотечной работы // Советское библиотековедение. 1985. № 2. С. 35-44.

8 См.: Карташов Н.С. Сравнительное библиотековедение: учебник. М., 2000; Столяров Ю.Н. Библиотека: структурно-функциональный подход. М., 1981; Мотульский Р.С. Общее библиотековедение: учебное пособие для вузов. М., 2004.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 1, ст. 1; 2014. № 19, ст. 2305.

Е.Г. Зубова

МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ НА ДЕЛИКТНОЙ ОСНОВЕ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА, В СТРУКТУРЕ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ

В статье рассматриваются отдельные вопросы процессуального регулирования применения мер административного принуждения уполномоченными органами и их должностными лицами, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства в связи с совершением ими административных правонарушений.

Ключевые слова: иностранные граждане, лица без гражданства, административное принуждение, административное выдворение, депортация, помещение в специальное учреждение.

9

© Зубова Елена Григорьевна, 2015

Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: ponochka7772@rambler.ru

E.G. Zubova

MEASURES OF ADMINISTRATIVE COERCION APPLIED ON THE BASIS OF TORT TO FOREIGN CITIZENS AND PERSONS WITHOUT CITIZENSHIP IN THE STRUCTURE OF ADMINISTRATIVE COERCIVE MEASURES

The article considers some issues of procedural regulation of the use of administrative coercive measures authorized bodies and their officials applied to foreign citizens and stateless persons in connection with the committing administrative offences.

Keywords: foreign citizens, stateless persons, administrative enforcement, administrative removal, deportation, placement in a special institution.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства предполагает возможность применения к ним в обусловленных законом ситуациях мер административного принуждения так же, как и в отношении граждан Российской Федерации. Вместе с тем особенностью их административной правосубъектности является возможность применения к ним специфических административно-принудительных мер, обусловливающих невозможность дальнейшего их нахождения на территории Российской Федерации, и некоторых других мер, не применяемых к гражданам России.

Проблемы, связанные с реализацией иностранными гражданами и лицами без гражданства своих прав и обязанностей, применением к ним мер административного принуждения, являются одними из наиболее актуальных в правоприменительной деятельности органов публичной власти и их должностных лиц, обеспечивающих реализацию миграционной политики Российской Федерации. Несмотря на конкретные действия законодателя, которые призваны оптимизировать нормативно-правовое регулирование в данной сфере, в т.ч. установление в качестве самостоятельной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях помещение в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, по-прежнему у правоприменителя возникают вопросы, связанные с практической реализацией соответствующих норм. Этим обусловливается необходимость дальнейшего совершенствования законодательства. При этом в большей степени следует обращать внимание на столько на материально-правовые нормы, сколько на процессуальные. Если отсутствует надлежащим образом проработанный механизм реализации материальных норм, то это существенным образом затрудняет и даже обусловливает невозможность их применения. С другой стороны, надлежащее процессуальное регулирование мер административного принуждения, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства, призвано установить такой порядок действий уполномоченных органов публичной власти и их должностных лиц, которым не нарушались бы права, свободы и законные интересы названных субъектов в рамках процедуры реализации данных мер. К сожалению, текущее состояние процессуального регулирования в данной сфере этого должным образом не обеспечивает.

Административное принуждение представляет собой одну из разновидностей принуждения по административному праву наряду с дисциплинарным и за-

ключается в проведении воли властвующего субъекта (органа исполнительной или судебной власти) в деятельность и поведение подвластного объекта помимо его воли посредством применения установленных законом мер морального, материального, физического или организационного характера.

Данный вид принуждения следует рассматривать и как административно-правовой институт, образуемый обширной группой административно-правовых норм, регламентирующих основания и порядок применения административно-принудительных мер. Характерная особенность данного института заключается в единой регламентации материальных и процессуальных норм, содержащихся применительно к конкретным мерам преимущественно в одном нормативном акте. Материальные нормы определяют юридические свойства соответствующих мер, их содержание, характер воздействия на подвластных объектов и основания их применения. Процессуальные, в свою очередь, устанавливают порядок их осуществления, действия, какие должны совершить властвующие субъекты, с тем, чтобы соответствующие материальные нормы получили должную раглемен-тацию. Совокупность таких процессуальных норм позволяет выделить производство по применению мер административного принуждения как самостоятельную разновидность в числе административно-юрисдикционных производств.

Если рассматривать классификацию административно-принудительных мер, то применительно к тематике настоящей статьи в первую очередь их следует классифицировать по признаку субъектов, в отношении которых они применяются, — физических и юридических лиц. Разновидностью физических лиц в зависимости от принадлежности к гражданству Российской Федерации определяются й особенности не только материально-правового регулирования, но и производства по § применению соответствующих мер административного принуждения. Это влияет ш как на набор мер административного принуждения, которые могут быть примене-| ны, что составляет материально-правовой аспект, так и на процедуру применения | тех мер, которые являются общими для граждан Российской Федерации и лиц, не | имеющих гражданства Российской Федерации. Так, в нормах гл. 32 Кодекса РФ об ° административных правонарушениях (далее — КоАП РФ)1 определяется поря-

0

| док исполнения постановлений об отдельных административных наказаниях, | включая его особенности применительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Согласно ч. 1.1 ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф, | назначенный иностранному гражданину или лицу без гражданства одновре-| менно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, & должен быть уплачен не позднее следующего дня после дня вступления в за-'§ конную силу соответствующего постановления по делу об административном ё правонарушении. В ч. 1.2 ст. 32.2 КоАП РФ определена особенность исполнения § постановления о наложении административного штрафа, назначенного за совер-

1 шение отдельных административных правонарушений в сфере транспортных | перевозок, состоящая в том, что он должен быть уплачен до выезда принадлежащего иностранному перевозчику транспортного средства, на котором совершено административное правонарушение, с территории Российской Федерации, но не позднее 60-дневного срока со дня вступления в законную силу постановления. Субъектами соответствующих административных правонарушений, как правило, являются водители — иностранные граждане. По другим административ-

124 ным наказаниям законодателем не предусмотрены особенности процедуры их

исполнения в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, что не исключает их появления в будущем.

Кроме того, тематика данной статьи требует классифицировать меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства, в зависимости от фактических оснований их применения. Как известно, меры административного принуждения в отличие от мер уголовного и дисциплинарного принуждения применяются не только в связи с правонарушениями, но и для достижения иных позитивно значимых целей, т.е. указанные меры могут иметь неделиктное основание их применения, что требует особой осмотрительности со стороны субъектов охраны правопорядка, поскольку они реализуются в отношении законопослушных граждан. Таким образом, меры административного принуждения могут иметь как деликтное, так и неделиктное основание их применения.

В рамках такого деления следует вычленить ряд разновидностей мер административного принуждения. Вне связи с правонарушениями осуществляются только административно-предупредительные меры, которые могут носить контрольно-предупредительный характер либо могут применяться для обеспечения государственных нужд. Связь же с правонарушениями обусловливает деление данных мер на административно-пресекательные, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, административные наказания и административно-восстановительные меры. Как правило, в отношении иностранных граждан и апатридов применяются те же меры, которые установлены и для граждан Российской Федерации. Вместе с тем в отношении контрольно-предупредительных мер законодательно предусмотрены случаи усиления внимания к иностранным гражданам в рамках разрешительной деятельности государства для обеспечения целей государственной безопасности. Так, они могут не допускаться на отдельные территории, перечень которых установлен Правительством РФ2, без специального разрешения3.

Кроме того, в федеральном законодательстве об административных правонарушениях и о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации предусмотрен ряд мер, основания и процессуальные особенности применения которых обусловливают постановку вопроса о принадлежности этих мер к той или иной разновидности административного принуждения. В ст. 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» регламентировано применение таких мер, как депортация и передача иностранного гражданина другому государству по договору о реадмиссии. Следует также отметить одновременное регулирование вопросов применения административного наказания в виде административного выдворения как в указанном Законе, так и в КоАП РФ. Нормативно установлены также меры административного принуждения, обеспечивающие реализацию вышеназванных мер. Их особенность состоит в том, что, несмотря на различные фактические основания их применения, процедуры их исполнения и правовые последствия назначения во многом идентичны. В научной литературе встречается мнение, согласно которому депортация также фактически имеет деликтное основание, поскольку применяется в связи с неисполнением в установленный срок обязанности по выезду из Российской Федерации при утрате законных оснований для дальнейшего нахождения на ее территории. Так, М.А. Абрамов полагает, что основания, влекущие применение к иностранным гражданам и ли-

цам без гражданства депортации, целесообразно сформулировать в виде состава административного правонарушения с введением в КоАП РФ соответствующей статьи. Тем самым, понятие депортации будет устранено из федерального законодательства4. Действительно, в данном случае можно говорить о нарушениях со стороны иностранных граждан, однако законодатель намеренно их не определяет в качестве административных правонарушений, поскольку ему безразлична субъективная сторона данных деяний. Депортация рассматривается в качестве особого инструмента государственного принуждения, реализация которого преследует цель обеспечения безопасности и охраны здоровья иных граждан. Смысл законодательных установлений здесь состоит в том, чтобы обеспечить высылку иностранного гражданина, пребывание которого в государстве создаёт угрозу всему обществу либо отдельным его членам5.

Процессуальное обеспечение реализации депортации и административного выдворения, а также реадмиссии, тем не менее, имеет сходство. В первую очередь следует обратить внимание на такую процессуальную меру, как помещение иностранного гражданина в специальное учреждение. Законодатель допускает терминологическое единство, регулируя применение данной меры для обеспечения реализации трёх вышеназванных мер административного принуждения. Как указано в ч. 1 ст. 35.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», содержание иностранных граждан в специальных учреждениях предусматривает ограничение свободы передвижения помещенных в них иностранных граждан, исключающее возможность самовольного оставления указанных учреждений в целях обеспечения исполнения а принятых в соответствии с КоАП РФ и данным Законом постановления судьи ? о назначении административного наказания в виде принудительного выдворе-3 ния за пределы Российской Федерации, решения о депортации либо решения о передаче иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному

1 государству в соответствии с международным договором Российской Федера-| ции о реадмиссии или решения о приеме Российской Федерацией иностранного

го

| гражданина, передаваемого иностранным государством Российской Федерации в

| соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии.

| Однако для достижения целей административной ответственности помещение

2 в специальное учреждение обозначается как мера обеспечения производства по ° делам об административных правонарушениях. Вместе с тем отсутствует клас-« сификационное обозначение данной меры в отношении реализации депортации | и реадмиссии. Видимо, это связано с тем, что законодательство о правовом по-

0 ложении иностранных граждан не изобилует примерами подобных мер, чтобы

1 объединять их в классификационные группы.

0

° Тем не менее, имеются общие проблемы законодательного регулирования про-

го

3 цедуры реализации помещения в специальные учреждения и содержания в них.

1 Законодатель не может определиться со сроками содержания. Административно | выдворяемые и депортируемые содержатся в них до выдворения или депортации.

Это означает отсутствие каких-либо сроков, что подчас обусловливает содержание иностранных граждан и лиц без гражданства в течение длительного периода времени. Единственное ограничение законодателем установлено для содержания в данном учреждении в целях обеспечения депортации. Помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации, в специальное учреждение на срок, не

126

превышающий 48 ч, осуществляется Федеральной миграционной службой на

основании решения её руководителя или его заместителя либо руководителя соответствующего территориального органа ФМС России или его заместителя. В то же время, если помещение в специальное учреждение осуществляется на основании решения суда, то содержание в нем никакими сроками не ограничено. Возникает вопрос о соответствии подобных установлений ст. 22 Конституции РФ, гарантирующей каждому свободу и личную неприкосновенность. Данное право является неотчуждаемым правом каждого человека, принадлежащим ему независимо от наличия у него гражданства Российской Федерации, т.е. оно должно обеспечиваться и для иностранных граждан и лиц без гражданства.

Конституционным Судом РФ в 1998 г. уже рассматривался вопрос о конституционности задержания на неопределённый срок иностранных граждан применительно к ст. 31 ранее действовавшего Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР». В своем постановлении он указал, что положение о задержании лица на срок до выдворения не должно рассматриваться как основание для задержания лица на неопределённый срок даже тогда, когда решение вопроса о выдворении лица без гражданства может затянуться в силу того, что ни одно государство не соглашается принять данное лицо. В противном случае задержание как необходимая мера по обеспечению выполнения решения о выдворении превращалась бы в самостоятельный вид наказания, не предусмотренный законодательством РФ и противоречащий нормам Конституции РФ6. Тем не менее, существующие до настоящего времени организационные проблемы, сопровождающие процедуру административного выдворения и депортации, не позволяют законодателю определить промежуток времени, который, с одной стороны, обеспечивал бы высылку иностранного гражданина или апатрида за пределы Российской Федерации, а с другой — не умалял бы конституционных гарантий свободы и личной неприкосновенности данных лиц.

Названные и иные проблемы процессуального регулирования применения мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства требуют законодательного решения в целях реализации миграционной политики Российской Федерации в соответствии с интересами общества и государства.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 41, ст. 3995.

3 См. ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3032.

4 См.: Абрамов М.А. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: понятие и направления совершенствования его осуществления // Закон и право. 2010. № 4. С. 64.

5 См.: Лукьянов А.С. Административное выдворение и депортация в системе административно-правовых методов миграционной политики России // Российская юстиция. 2009. № 4. С. 40.

6 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года „О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 9, ст. 1142.