Социальные бюджеты в системе программно-целевого бюджетирования в России - "бюджет пенсионера"

Вестник Института экономики Российской академии наук

4/2017

ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ

Л.С. РЖАНИЦЫНА доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики Российской академии наук

СОЦИАЛЬНЫЕ БЮДЖЕТЫ В СИСТЕМЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В РОССИИ - «БЮДЖЕТ ПЕНСИОНЕРА»

Программно-целевые социальные бюджеты повышают качество планирования и анализа бюджетных расходов, что особенно важно при современном бюджетном дефиците. В этой статье предлагается модель «Бюджет пенсионера», позволяющая аккумулировать все расходы государства на поддержку уровня жизни пожилых и оценить изменение вклада государства на эти цели.

Ключевые слова: пенсии, пожилые, уровень жизни пожилых, социальные расходы бюджета, социальная экспертиза.

1БЬ: С23, Н55, 121, 126.

Решение проблем бюджета в условиях экономических трудностей, к сожалению, происходит в России не за счет роста его доходов, в частности, прогрессивного налогообложения на супербогатство, по данным о котором 1% населения владеет 71% всех активов, а путем сокращения социальных расходов [1]. При этом, по сути, забыт намеченный правительством России переход к программно-целевому управлению, при котором адресность увеличивает эффективность расходов.

Задача перехода к программно-целевому методу в бюджетном планировании и прогнозировании была поставлена Президентом России в Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2013-2015 годах». Как известно, в основе данного вида планирования лежит система действий органов управления, направленных на достижение поставленных целей в реализации бюджетной политики государства. Оно предусматривает определение механизмов и сроков для каждого этапа достижения целей. Результатом нового метода управления должен стать переход от ведомственного подхода к комплексному планированию, оценке адресных мер, затрачиваемых средств по субъектам и объектам бюджетного процесса.

Однако фактически реализовать указанный переход не удалось. То, что действует сейчас под названием программного управления, всего лишь консервирует прежний ведомственный подход. Так, по мнению председателя Счетной палаты Т.А. Голиковой: «... государственные программы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования. И у нас имеются основания констатировать, что пока не удалось установить четкую взаимосвязь между бюджетными ассигнованиями и результатами, которые получаются за эти бюджетные ассигнования, а также изжить практику планирования расходов «от достигнутого». По существу произошло простое обличие ведомственных бюджетов в формат государственных программ. И естественно, тот переход, который ожидался в связи с тем, что госпрограммы должны охватывать междисциплинарные области, не произошел» [2].

Как одно из направлений изменения сложившейся ситуации, по мнению автора, могут рассматриваться так называемые социальные программно-целевые бюджеты, разработка которых помогла бы принимать разумные решения в финансировании социальной политики. Подобные бюджеты по социальным группам должны включать все расходы государства на поддержку уровня жизни - федерального и региональных бюджетов, внебюджетных фондов, что в целом представляет собой консолидированный бюджет. В их числе наиболее понятные и массовые модели, методология которых разработана автором: по детям и семьям с детьми - «Детский бюджет» и по пенсионерам по старости - «Бюджет пенсионера». Такой же подход применим и к таким группам населения, как инвалиды (все расходы для них, включая трудоустройство), работники бюджетной сферы (зарплата, льготы, услуги), многодетные и неполные семьи (поступления из всех источников), бедное население с доходами ниже прожиточного минимума (поступления из всех источников), безработные (пособие по безработице, доходы других членов семьи), женщины - гендерный бюджет и мужчины - также гендерный бюджет.

Перечень групп не закрыт. Он зависит от программных документов, по которым следует определять затраты государства на их поддержку в целях решения общенациональных социальных проблем. И такие программы сейчас приняты - это Концепция семейной политики, Демографическая концепция, Национальная стратегия действий в интересах детей, Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения, Стратегия действий в интересах женщин. Приняты и законы по улучшению положения инвалидов - о правах инвалидов и созданию благоприятной среды для людей с ограниченными возможностями. По сути, программными документами являются предвыборные указы Президента России и т.п.

Программно-целевые бюджеты также будут полезны в доведении до граждан проекта Минфина «Бюджет для граждан» и в получении их оценки, что позволило бы усилить активность населения в системе инициативного бюджетирования на всех его уровнях. В этом отношении на конференции по указанной теме в НИФИ Минфина с участием Всемирного банка1 отмечалось отсутствие интереса у общественности к опубликованным на сайтах органов территориального управления данным по социальным расходам бюджета, несмотря на их красивую, яркую, художественную «упаковку». И это понятно: только для узких специалистов нужны данные по отраслям или отраслевым программам в целом: здравоохранение, образование, социальная политика. Население же хочет знать, что с зарплатой медиков, учителей, с пенсией, с материнским капиталом и пр. Социальные программно-целевые бюджеты как раз и сориентированы на учет этих интересов.

В принятых директивных программах, указах и законах есть цели и заданные показатели, но нет средств на их достижение, а присутствует фраза: «в пределах бюджетных расходов». Но и «пределы», если речь идет о реальном управлении выполнением решений, требуют измерений. Наиболее разработан в данном формате «Детский бюджет», который в соответствии с Национальной стратегией действий в интересах детей в 2012-2017 гг. должен быть составлен во всех регионах2. Этот бюджетный формат используется также в Беларуси в системе реализации проекта ЮНИСЕФ «Города, доброжелательные к детям» в целях усилить внимание местной власти к решению детских проблем как к будущему нации.

Важно, что в экономическом аспекте расчеты по модели «Детский бюджет» не только представляют интересы детей, но и родителей, то есть работающего населения, позволяя улучшить управление заработной платой. Последняя, как это принято в теории, должна ориентироваться на нормативное обоснование дохода, необходимого на воспроизводство рабочей силы, включая расходы на ребенка. Оценив вложения государства в его содержание по указанному бюджету, можно определить семейный доход. Из такого дохода на семью определенного состава (предположим, двое работающих и двое детей) нетрудно определить заработок работающих родителей. Это и будет ориентиром для экономических субъектов и государства при расчете достойной оплаты труда в соответствии с международным трудовым законодательством, а для власти - показателем движения к социально-

1 II Всероссийская конференция по инициативному бюджетированию, Москва, 1920 октября 2016 г.

2 Подробнее данные вопросы рассмотрены в монографиях, подготовленных по результатам исследований, проведенных в Москве с участием автора. (См.: [3], [4], [5]).

экономическому благополучию населения на основе минимального потребительского бюджета (МПБ), заложенного в подобный расчет стандарта дохода работника и его семьи. Последний определен в Указе Президента 1993 г. « О системе минимальных потребительских бюджетов».

Применение программно-целевых методов на основе нормативных расчетов расходов населения - задача вполне реальная и в отношении одной из самых больших групп населения - пенсионеров. При этом под разработкой Бюджета пенсионера (БП) понимается формирование системы данных, аккумулирующих государственные расходы, направляемые на реализацию прав и гарантий пенсионеров в области уровня жизни.

Почему возникла необходимость в таком инструменте планирования и оценки деятельности управленческих органов? Пенсионеры -вторая по численности социальная группа населения. По данным Росстата, на 1 января 2017 г. получали пенсию в системе Пенсионного фонда почти 43 млн человек. Поэтому любой формат социально-экономической политики не может их не учитывать. Как известно, возраст, степень трудоспособности - объективно необходимый фактор при решении большинства национальных проблем развития, прежде всего роста экономики, увеличения занятости, снижения бедности, преодоления демографического кризиса.

Обычно ареал государственных расходов на нетрудоспособных представляется исключительно выплатой пенсии. Здесь, казалось бы, все просто - есть отчетность ПФР. Но она укрупненная, а данные о средней пенсии недостаточно информативны для актуального структурного анализа. Углубленный анализ требует расширения информации о пенсиях по группам получателей, отраслям, профессиям. Для этого недостаточны установленные формы отчетности - должна быть использована система персонального учета ПФР, что для экспертов вне указанного ведомства недоступно.

В реальности имеющихся знаний об одной величине пенсии, которые нам представляет официальная статистика, недостаточно для серьезной оценки материального положения пенсионеров - они получают и другие выплаты, прежде всего системные: федеральная единовременная выплата, доплата до прожиточного минимума и т. п. Кроме федеральных, есть региональные единовременные и ежемесячные выплаты, социальная помощь, социальное обслуживание и пр., различные льготы (скидки на квартирную плату, жилищные субсидии, бесплатные лекарства для инвалидов, санаторно-курортный отдых, проезд на транспорте, пользование связью, уход на дому, наделение земельным участком и пр.). На местном уровне применяются многие виды натуральной помощи - продовольственные наборы, обществен-

ное питание, промтовары, товары длительного пользования. Следует указать также на предоставляемые бесплатные услуги - содержание в домах-интернатах, лечение в больницах и поликлиниках, реабилитация, образование и переподготовка (дети-инвалиды, взрослые-инвалиды, лица, потерявшие кормильца и пр.). Помимо поступлений от государства часть пенсионеров получают заработную плату, продолжая работать. Целесообразно также учесть и расходы на занятость пенсионеров, которая во многом специфична из-за ограничения трудовых возможностей после наступления старости. Наконец, есть помощь родственников - жизнь в семьях отличается от жизни в одиночестве.

Все это формирует бюджет пенсионера, его доходы и расходы на потребление. Естественно, такой бюджет может существовать у одинокого пенсионера или у семьи одинокого пенсионера (она может включать иждивенца, что довольно частый случай у пенсионеров-инвалидов в молодом возрасте или у лица, потерявшего кормильца), либо быть составляющей частью общего семейного бюджета, если пенсионер живет со своими детьми и другими родственниками.

С учетом сказанного приведем состав бюджета одинокого пенсионера (см. табл. 1).

Таблица 1

Примерный состав бюджета одинокого пенсионера по старости

Доходы Расходы

Пенсия Товары

Единовременная выплата Услуги

Поступления из органов социальной защиты и социальная помощь (жилищная субсидия, денежная оценка льгот и услуг) Налоги, страхование, уплата процентов по кредитам

Заработная плата работающего пенсионера, страховые выплаты (по болезни и т. п.), стипендия учащегося пенсионера Накопление (внесение средств на банковский счет), остаток наличных денег на руках

Поступления от родственников Помощь родственникам

Проценты по вкладам, прочие доходы Прочие расходы

Подобную информацию о семейном бюджете пенсионера и, следовательно, об условиях его жизни должна давать статистика. К сожа-

лению, в России не проводится особое статистическое обследование семейных бюджетов пенсионеров, как это было в СССР. Данные приходится специально разрабатывать на основании более общей статистики по населению. Поэтому у тех управленцев, кто принимает решения или обслуживает пенсионеров, по сути, нет достоверной и полной информации о том, как они сегодня живут. Неясно, как действует система социальной поддержки, как она отражается на уровне жизни пенсионеров как социальной группы и тем более на положении конкретного пенсионера. Между тем без такого знания невозможна оценка эффективности данной поддержки, в которую государство вкладывает значительные средства.

Учет семейного бюджета пенсионера необходим, во-первых, для определения стандарта его жизнеобеспечения (пожилого человека в разном возрасте, в городе и на селе, инвалида с различным уровнем потери здоровья, ребенка-инвалида)3 и, во-вторых, для объективного измерения норматива расходов на содержание в учреждениях социального обеспечения. В подобной системе социальных стандартов и нормативов, являющихся условием эффективного управления, и предлагается формировать «Бюджет пенсионера» за счет государственных средств.

Однако в управленческом процессе, в его бюджетном разделе, пенсионер не рассматривается как адресат. По законодательству, управление финансами организовано не по группам населения, а по уровням власти (федеральный, субъектный, местный бюджеты) плюс бюджеты государственных фондов социального страхования - ПФР, ФСС, ОМС. В этом так называемом консолидированном бюджете на всех уровнях присутствуют расходы на пенсионера, которые не всегда выделяются первичной классификацией.

Как может в действующей бюджетной классификации выглядеть разработка Бюджета пенсионера? По определению, он аккумулирует средства государства в этот адрес. Понятно, что первая и наиболее важная составляющая - расходы на выплату пенсий. Здесь имеется ряд структурных элементов и их источников финансирования. Так, фиксированная часть пенсии, пенсии по государственному социальному обеспечению госслужащим и военным, социальные пенсии, государственное софинансирование пенсий обеспечиваются из федерального бюджета, трудовые пенсии (ныне они называются «страховые пенсии») - из Пенсионного фонда за счет отчислений работодателя от фонда зарплаты. В дальнейшем, видимо, будет увеличиваться значение нового источника - инвестиционного дохода за счет нако-

3 В настоящее время в системе госрегулирования доходов есть только прожиточный минимум пенсионера - и никакой другой дифференциации, к примеру, прожиточный минимум инвалида-взрослого, инвалида с детства и пр.

пительной части пенсий тех застрахованных лиц, которые отчисляют свои пенсионные накопления либо в ПФР, либо в негосударственные пенсионные фонды.

В формате бюджета ныне также присутствует единовременная денежная выплата, замещающая натуральные льготы ветеранам и инвалидам (из федерального бюджета для федеральных льготников, из субъектных - для региональных). С 2010 г. в связи с новым законодательством в федеральном бюджете появилась субвенция на поддержание регионального прожиточного минимума для бедных пенсионеров с низкими доходами. В регионах есть также региональные надбавки к пенсиям4, пособие по государственной социальной помощи, предусматриваемые их бюджетами.

Кроме денежных выплат бюджеты (больше субъектные) финансируют сохранившиеся натуральные льготы пенсионерам на оплату жилья, проезда, санаторного отдыха, покупку лекарств, обеспечение инвалидов средствами передвижения по кругу федеральных и региональных льготников; в регионах финансируются услуги по уходу, предоставлению питания, содержанию центров социального обслуживания с их основным пожилым контингентом, культурные мероприятия и т. п.

Все действия по аккумулированию средств для пенсионеров, расходуемых из разных источников, которые необходимо учитывать в программно-целевом бюджетировании и эффективном социальном управлении, требуют отдельной разработки. Финансисты таковой не делают, так как она не требуется действующей бюджетной классификацией, формируемой по функциям государства (отраслевая), ведомствам (по органам управления), статьям составления сметы (экономическая - в ней объединены виды пенсий и пособий). Но по сути дела нужна еще и социальная классификация расходов (по социальным группам, включая пенсионеров, семей с детьми и т. п.), о чем мы бесполезно пишем много лет, к примеру, в опубликованных автором работах, где содержаться предложения по программно-целевым социальным бюджетам5.

Отсюда при анализе и планировании социальной политики пока приходится вынуждено исходить из действующего формата официального движения государственных расходов в этой сфере, пытаясь его расшифровать с привлечением дополнительной информации, в том числе содержащейся в ведомственных документах, - в пояснительных записках к проектам бюджетов (региональных, страховых фондов) и статистических обследованиях (см. табл. 2).

4 В Москве такая доплата существует до минимального городского стандарта пенсии, в 2017 г. он составил 14,5 тыс. руб. в месяц.

5 В частности, в монографии «Гендерный бюджет - первый опыт в России»...

Таблица 2

Действующая структура государственных расходов на пенсионеров

Направление расходов Бюджет Страхование

федеральный региональный пенсионный фонд, ФСС, ОМС

Пенсии по социальному страхованию и государственному социальному обеспечению X X

Региональные доплаты к пенсиям X X

Федеральная субвенция на обеспечение прожиточного минимума X

Выплата пенсий, назначенных досрочно гражданам, признанным безработными, региональные доплаты безработным X X

Ежемесячная денежная выплата, компенсация ветеранам туда, труженикам тыла, реабилитированным X

Жилищная субсидия и льготы по квартплате X

Натуральные льготы (проезд, связь, электроэнергия, санаторно-курортный отдых, зубопротезирова-ние, медикаменты) X

Обучение инвалидов, интеграция, ортопедия, технические средства, занятость X

Дополнительное пенсионное обеспечение (летные экипажи, специалисты ядерного оружейного комплекса и др.) X X

Социальная поддержка отдельных категорий граждан пенсионного возраста (Герои России и т.п.), выплаты и дополнительное ежемесячное материальное обеспечение некоторых категорий граждан (ветераны ко Дню Победы, военные травмы и др.), предоставление набора социальных услуг ветеранам ВОВ и т. п. X X

Социальная помощь (единовременное пособие, натуральная помощь и т. п.) X

Дома престарелых и инвалидов, средства передвижения для инвалидов X X

Социальное обслуживание пенсионеров (центры социального обслуживания, уход на дому, культурные мероприятия, компьютерное обучение и т. п.) X

Окончание табл. 2

Бюджет Страхование

Направление расходов федеральный региональный пенсионный фонд, ФСС, ОМС

Расходы на здравоохранение, трансферты на медицинское страхование неработающего населения, приходящиеся на пенсионеров X

Средства государственного софинансирования пенсий X

Инвестиционный доход за счет накопительной части пенсий, не вложенной в частные структуры X

Расходы на заработную плату работающим пенсионерам в бюджетной сфере X X

* в таблице значок «X» фиксирует адрес источника поступлений.

Приведенная схема неполна, т. к. в ней отсутствуют позиции, которые практически не отслеживаются в общем комплексе государственных расходов на пенсионеров, - отчисления в систему софинансиро-вания пенсий и инвестиционный доход за счет накопительной части, вложения в государственные ценные бумаги, займы и другие государственные активы, возмещение госдолга пенсионерам - вкладчикам Сбербанка, утратившим свои вклады в связи с либерализацией цен. Подобные позиции являются предметом финансового регулирования и не включаются в сферу ресурсов социальной защиты населения, что ограничивает круг и величину социальных расходов бюджета. Неверно также и то, что не отслеживаются расходы на оплату труда работающих пенсионеров в образовании, здравоохранении, культуре, что важно и для социальной, и для бюджетной политики.

Оценить объем перечисленных затрат и их доли можно, если провести особое серьезное исследование. Такое исследование нам удалось провести в Москве по инициативе Общественного Совета Москвы в 2010 г. в процессе составления экспертизы по социальным расходам бюджета.

В процессе подобных экспертиз при анализе государственного бюджета по функциям, видам выплат и услуг приходится делать реструктуризацию его общесоциальных статей по группам населения (у нас это - пенсионеры) двояко: вначале выделять в комплексных ста-

тьях пенсионный контингент (среди бесплатных пассажиров есть не только они, но и многодетные родители, школьники и др.; на жилищные субсидии имеют право и малообеспеченные семьи работающих; бесплатные медикаменты предназначены не только пенсионерам, но и маленьким детям и т. п.). А затем выделенные расчетным путем из комплексных статей позиции бюджета, предназначенные пенсионерам, объединять в те общие расходы, которые они получают как социальная группа.

Одновременно, когда рассчитываешь бюджет некоего города (в нашем случае - Москвы), к городским выплатам и льготам необходимо добавить расходы из федерального бюджета и Пенсионного фонда, поступающие в консолидированный московский бюджет. Так, федеральный бюджет направляет в городской средства на пенсии по государственному социальному обеспечению, ежемесячную денежную выплату федеральным льготникам (участники ВОВ, инвалиды, частично реабилитированные) и пр. Федерация несет также некоторые расходы на социальное обслуживание, к примеру, дома престарелых и инвалидов. В свою очередь Пенсионный фонд РФ аккумулирует страховые взносы6 на трудовые пенсии по возрасту, инвалидности, потере кормильца и выплачивает их.

Традиционные пенсионные выплаты все больше будут дополняться в будущем инвестиционным доходом, получаемым за счет накопительной части пенсий. Мы имеем в виду проект Минфина РФ о пенсионном капитале, неуплата которого будет штрафоваться повышением налогов, уплата - их снижением. В этом же ряду финансовых мер следует упомянуть вложения федерального бюджета по системе софинансирования пенсий, которая, вероятно, будет продлена после 2017 г.

Но этими денежными расходами не исчерпывается состав государственных средств, направляемых пенсионерам. Есть еще льготы и услуги, отражаемые в соответствующих позициях и в статьях «Образование» (к примеру, ассигнования на специализированные детские учреждения-интернаты) и «Здравоохранение» (лечение пожилых и инвалидов). Поэтому определить напрямую долю пенсионеров в действующей росписи услуг невозможно. Так, в бюджете представлено финансирование всех лечебных учреждений, которые лечат все категории населения, а конкретно кого и сколько, - не знает никто без специальных обследований.

Понятно, что главная бюджетная услуга государства для пожилых и инвалидов - бесплатное здравоохранение на основе государственной

6 Первично от работодателей страховые взносы с 2016 г. поступают в налоговые органы Минфина, а затем из Федерального казначейства - в ПФР на выплату пенсий пенсионерам.

гарантии медицинской помощи. Но нужную цифру по исследуемой группе в разделе «Здравоохранение» не увидеть. Поэтому попробуем подсчитать ее условно в порядке иллюстрации возможных действий. В частности, в нашем исследовании расходы здравоохранения г. Москвы в 2010 г. в части услуг поликлиник, больниц и санаториев установлены в городском бюджете в размере 93 млрд руб.7 Исходя из удельного веса численности пожилых и инвалидов в городском населении (25%), получим затраты на указанный контингент в сумме 23 млрд руб. Но, применив экспертный коэффициент возрастной нагрузки на медицинские учреждения, полагаем, следует учесть в 2 раза больше -46 млрд руб. (см. табл. 3). К сожалению, так ли это в действительности, можно определить только путем дополнительного специального изучения вопроса. Но даже условный расчет по социальным адресам был бы очень полезен в системе государственного программирования и регулирования сферы в случаях повышения пенсионного возраста, планирования продолжительности занятости после 55-60 лет, при массовом увольнении пожилых работников из бюджетных учреждений, развитии форм трудоустройства инвалидов и т. п.

С учетом вышесказанного методологически алгоритм построения Бюджета пенсионера следующий. К городским выплатам и льготам добавим пенсии, ежемесячные выплаты и другие трансферты из федерального бюджета и Пенсионного фонда, направляемые в городской бюджет в адрес пенсионеров, а из комплексных статей - составляющую по пенсионерам выделим либо по возрастной структуре населения, либо по другой косвенной информации (по труду, финансам, услугам и т. п.) в формате, доступном для эксперта - профессионала.

Таким образом, оценивая бюджетную политику, можно сделать следующий вывод: примерно до 40% расширенного бюджета правительства Москвы, включая Пенсионный фонд, направляется на обеспечение пенсионеров. С учетом их численности в населении Москвы в 25%, данный показатель свидетельствует об определенном преимуществе пенсионеров в распределении государственных средств в общей социальной гамме столицы.

Выделение предлагаемого программно-целевого Бюджета пенсионера в формате всех государственных расходов позволяет определить их совокупный объем и реальную роль в системе распределения имеющихся ресурсов, оценить материальное положение категории пенсионеров относительно других категорий населения, его динамику. В то же время анализ составляющих БП дает возможность понять, как, почему и за счет чего меняются общие расходы и каковы последствия этого. Так, происходящая ныне на основе принципа учета имущества

7 Сайт Департамента финансов г. Москвы.

Таблица 3

Примерный Пенсионный бюджет Москвы - государственные расходы на пенсионеров в 2010 г. (млрд руб.)*

Направление расходов Всего: государственные расходы из всех В том числе город

источников

Денежные выплаты 374,2 97,75

пенсии, доплаты к пенсия по уходу 254,3 0,95

доплаты к пенсиям, федеральная субвенция на обеспечение прожиточного мини- 90,9 90,9

мума

ежемесячная денежная

выплата, компенсация ветеранам труда, труженикам тыла, реабилитированным 26,9 4,2

пособие на погребение 1,4 1,0

денежная социальная помощь 0,7 0,7

Льготы 66,8 61,2

жилищная субсидия и льготы 15,1 9,5

по квартплате

возмещение стоимости части

социального набора продук- 0,6 0,6

тов

проезд, связь 40,6 40,6

санаторно-курортный отдых, зубопротезирование, медика- 8,6 8,6

менты

обучение инвалидов, про- 1,9 1,9

тезы, техсредства, занятость

Услуги, обслуживание 110,3 109,3

лечение в поликлиниках,

больницах, скорая медицин- 46 46

ская помощь

взносы в обязательное меди-

цинское страхование за неработающее население (в части 22 22

пенсионеров)

дома престарелых и инвали-

дов, средства передвижения 29 28

для инвалидов

Окончание табл. 3

Направление расходов Всего: государственные расходы из всех источников В том числе город

социальное обслуживание пенсионеров (центры социального обслуживания, уход на дому и т.п.) 13,3 13,3

Итого: государственные расходы на пенсионеров 551,5 268,25

Кроме того, оплата пенсионеров-бюджетников (образование, здравоохранение, культура и т. п.) 85

* Закономерно спросить у автора: почему приведены цифры 2010 года? Отвечаем. К сожалению, эти цифры только ориентировочные. Дело в том, что бюджет Московского отделения ПФР общественности не доступен, а в бюджете города расходы на услуги не всегда имеют целевой адрес. И чтобы осовременить данные, надо иметь доступ к служебной информации Департамента финансов Москвы, отделения ПФР по Москве и Московской области, отделениям ФСС и ОМС. В 2010 г. это получилось, ибо был заказ Общественного Совета Москвы на экспертизу проекта бюджета.

при оказании социальной помощи отмена льгот, уменьшение бесплатных услуг регионами, а также реализация предложений о сокращении занятости работающих пенсионеров и т. п. поставит перед управляющими структурами вопрос о соответствующих финансовых возмещениях сохранения сложившегося уровня жизни тех, кто попал в зону мероприятий. И объем такового как раз будет виден из нашего программно-целевого Бюджета пенсионера. Наша модель в этих случаях эффективна для измерения последствий принятия решений. Исключив соответствующую статью расходов, подвергшуюся рестрикции, можно получить новый итоговый результат и с ним - размер проблемной суммы. Наконец, БП измеряет, сколько государственных средств дополняет пенсию, что важно для социальной политики в целом. В нашей работе мы определили указанный показатель, видимо, впервые. По расчету на 2010 г. получается прибавка к начисленной ПФ пенсии москвича в среднем на 15%.

Имея подобный измеритель, органы управления и общественность получают важный инструмент экспертизы бюджета, а если дополнить его систематическими обследованиями Росстатом доходов и потребления пенсионеров, то можно более обоснованно посчитать необходимые затраты на проведение мероприятий по улучшению положения пенсионеров.

ЛИТЕРАТУРА

1. Ratio economica: Первая среди неравных // Ведомости. 2012, 6 ноября. № 210 (3224).

2. Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Совета КСО при Счетной палате Т.А. Голиковой на совместном заседании Президиума и Совета КСО при Счетной палате на тему: «Аудит государственных программ Российской Федерации» 23 декабря 2015 г.

3. РжаницынаЛ.С., Бессолова О.А. Стандарт экономической устойчивости семей с детьми в Москве. М.: ООО Вариант, 2008.

4. Ржаницына Л., Воронин Г., Удовенко И. «Московский детский бюджет» - новая социальная технология программно-целевого управления» АНО Совет по вопросам управления и развития. М., 2016.

5. Ржаницына Л.С., Рыбальченко С.И. Социальная экспертиза городского бюджета. Lambert, 2011.

6. How much to earn in order to survive in New York: https://www.insider. pro/lifestyle/2014-12-29/skolko-nado-zarabatyvat-chtoby-vyzhit-v-niu-iorke.

L.S. RZHANITSYNA

doctor habilitatus in economics, professor, chief research fellow of the Institute of economics

of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia

938@mail.ru

SOCIAL BUDGETS IN THE SYSTEM OF PROGRAM AND TARGET BUDGETING OF RUSSIA -«THE BUDGET OF THE PENSIONER»

Program-targeted social budgets improve the quality of analysis and planning of budget expenditures, which is especially important in case of its current deficit. In this system, the «budget of the pensioner» model is proposed, which allows to accumulate all the state's expenses to support the living standards of the elderly and assess the change in the contribution of the state to these purposes.

Keywords: pensions, elderly, living standards of the elderly, social expenditures of the budget, social exrertis. JEL: G23, H55, J21, J26.