Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: традиционные формы и современные тенденции

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

УДК 342.571

М. А. Липчанская

Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: традиционные формы и современные тенденции

В статье представлен анализ конституционного становления, сущности и нормативного содержания такого явления современной правовой действительности, как участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства, через призму научных трудов ученого-государствоведа И. Е. Фарбера.

The analysis of the constitutional formation, essence and the standard maintenance of such phenomenon of modern legal reality is presented in article, as participation of citizens of the Russian Federation in state administration, through a prism of scientific works of scientist I.E. Farber.

Ключевые слова: Конституция РФ, политические права и свободы, участие граждан в управлении делами государства.

Key words: the Constitution of the Russian Federation, political rights and freedoms, the participation of citizens in state administration.

Магистральным направлением развития современной российской демократии является совершенствование механизмов представительной демократии, которая трансформируется в модель, характеризующуюся значительной вовлеченностью граждан России в процесс выработки и принятия публично-властных решений.

В нашей стране право граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами впервые было закреплено в ст. 48 Конституции СССР 1977 г.1, а затем и в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 9, 47)2. В ст. 47 Конституции РСФСР 1978 г. указывалось, что граждане

© Липчанская М. А., 2013

1 Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

2 Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

124

Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей, свободно избираемых на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании. Кроме того, в соответствии со ст. 9 Конституции РСФСР 1978 г. основным направлением развития политической системы советского общества провозглашалось дальнейшее развертывание социалистической демократии: все более широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, совершенствование государственного аппарата, повышение активности общественных организаций, усиление народного контроля, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения.

Действующая Конституция РФ 1993 г. в ст. 1 провозглашает Россию демократическим правовым государством, в котором народ осуществляет власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 32 Российской Конституции граждане России имеют право на участие в управлении делами государства.

Легко заметить, что современная конституционная формула участия граждан отличается от формулировки, содержащейся в ст. 47 Конституции РСФСР 1978 г. В Основном Законе РФ 1993 г. отсутствует возможность российских граждан участвовать в управлении общественными делами. Получается, что выделяются две непересекающиеся сферы деятельности российских граждан: общественные дела и дела государства. Исходя из тезиса, что «самый простой подход к гражданскому обществу заключается в том, что этим понятием охватывается все, что не относится к государству»3, дела гражданского общества или общественные дела - это все сферы общественной жизни, которые не относятся к делам государства.

В то же время, обращая внимание на то, что понятие «дела государства» зачастую в нормативных документах рассматривается в качестве объекта противопоставления неким негосударственным или общественным делам, следует иметь в виду, что четкую границу между этими категориями можно провести далеко не всегда. Разумеется, существует значительное количество областей, которые входят в сферу деятельности как государства, так и гражданского общества. Иного в демократическом правовом государстве и быть не может: дела государства в конечном счете проистекают от потребностей общества и последнее должно иметь возможность не

3 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. М.: Юрист, 2005. Т. 1. С. 438-444.

125

только контролировать властные структуры, но и само участвовать в их формировании и деятельности.

Согласно конституционным нормам право на участие в управлении делами государства принадлежит гражданам Российской Федерации. Конституция РФ дифференцирует закрепленные в ней права на основе ценза гражданственности, разграничивает права, принадлежащие каждому человеку, и права, детерминированные наличием гражданства.

Рассуждая относительно сути прав человека и прав гражданина, И.Е. Фарбер пришел к выводу, что «права гражданина есть те же права человека, которые находятся под защитой государства. Г осударственное признание прав человека и есть механизм их трансформации в права гражданина, которые есть лишь превращение прав человека»4. Позже его ученик Б.С. Эбзеев отметил: «Права гражданина обладают меньшей в смысле распространения на индивидов степенью общности, они не предоставляются иностранцам и лицам без гражданства. Вместе с тем, количественные характеристики “прав гражданина”, их круг шире круга прав человека, зафиксированных в нормах международного права и воспринятых национальным законодательством»5.

В конституционной практике политические права и свободы принадлежат гражданам Российской Федерации, обеспечивают их свободное участие в политических процессах и управлении делами государства, «закрепляют политическую свободу гражданина - фактически складывающуюся и охраняемую законом свободу личности в сфере осуществления политической власти и управления, проявляющуюся в совокупности отношений, отражающих участие гражданина в политической общности»6.

Здесь нельзя не привести высказывание И.Е. Фарбера относительно сущности политических прав и свобод. Отмечая, что в конечном итоге политическое право - это «право самостоятельно определять общественную действительность при помощи своего государства», он пришел к выводу, что «будучи непосредственно связаны с общественно-политической жизнью народа, политические права и свободы обеспечивают каждому советскому гражданину возможность активно участвовать в решении

4 Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов: СГУ,

1974. С. 39.

5 Эбзеев Б.С. Советское государство и права человека: конституционные вопросы / под ред. И.Е. Фарбера. Саратов: СГУ. 1986. С. 61.

6 Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов: СГУ,

1974. С. 88.

важнейших вопросов жизни общества...»7. По сути, считает И.Е. Фарбер, они обеспечивают участие каждого гражданина в политике, определении ее задач, целей, направлений деятельности, форм и способов ее осуществ-ления8. Представляется, что все политические права и свободы в той или иной степени реализуются посредством различных форм участия граждан в управлении делами государства и общества.

Конституционный принцип народовластия предопределил развитие разнообразных форм участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства на всех уровнях публичной власти, каждая из которых на практике имеет большую или меньшую степень эффективности влияния на принятие политических и управленческих решений. Таким образом, участие граждан в управлении делами государства предусматривает значительное количество форм реализации на самых различных уровнях конституционно-правового регулирования, перечень которых не является и не может являться закрытым. Соответственно, возникает вопрос: можно ли каким-либо образом отграничить права, представляющие собой форму участия граждан в управлении делами государства, от иных прав граждан? Полагаем, ответ на этот вопрос должен быть положительным.

Несложный анализ показывает, что все прямо указанные в Конституции РФ права, связанные с участием граждан в управлении делами государства (право избирать и быть избранными; право на равный доступ к государственной службе; право участвовать в отправлении правосудия и др.), как правило, при своей реализации оказывают двойственное воздействие. С одной стороны, они позволяют удовлетворить собственные потребности гражданина (получение какой-либо конкретной выгоды от избрания конкретного депутата; построение карьеры на государственной службе; получение денежного вознаграждения за исполнение функций присяжного заседателя и пр.). Однако одновременно все формы участия граждан в управлении делами государства при своем использовании оказывают своего рода социальный эффект, заключающийся в наступлении изменений, более или менее значимых для социума в целом (формируется представительный орган власти; происходит ротация кадров на государственной службе; выносится судебное решение по конкретному делу и т. д.).

7 Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов: СГУ, 1974. С. 58.

8 Эбзеев Б.С. Советское государство и права человека: конституционные вопросы / под ред. И.Е. Фарбера. Саратов: СГУ. 1986. С. 103.

127

Социальный эффект представляет собой не только отличительное свойство конституционных прав, обеспечивающих участие граждан в управлении делами государства, но и системообразующий признак.

Для понимания функционирования любой системы в целом и взаимосвязей внутри нее целесообразно провести классификацию составляющих ее элементов. В своих трудах Б.С. Эбзеев писал: «В составе политиче-политических прав и свобод, образующих определенную систему в рамках более общей системы, различаются:

- права, обеспечивающие непосредственное участие в управлении государственными и общественными делами.

- права, опосредованно обеспечивающие такое участие. »9.

Думается, что наиболее важной является классификация форм участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства на непосредственные и опосредованные, выражением которых является соответственно прямая и представительная демократия. При этом непосредственные формы участия граждан в управлении делами государства не могут быть отождествлены с формами непосредственной демократии. Опосредованные же формы участия граждан в управлении делами государства напрямую связаны с понятием представительной демократии, хотя и не тождественны ей.

В то же время непосредственные формы участия граждан в управлении делами государства не могут быть отождествлены с формами непосредственной демократии - правовыми институтами прямого народовластия, позволяющими народу непосредственно выражать свою волю. Все формы непосредственной демократии одновременно выступают формами непосредственной реализации гражданами Российской Федерации права на участие в управлении делами государства. Однако не все формы непосредственной реализации гражданами Российской Федерации права на участие в управлении делами государства являются формами непосредственной демократии. Например, нельзя отнести к таковым реализацию гражданином права на доступ к государственной службе. Данная форма участия в управлении делами государства является непосредственной, так как конкретный гражданин, получив статус государственного служащего, непосредственно принимает участие в осуществлении управления, в том числе принимает управленческие решения. Однако к формам

9 Эбзеев Б.С. Советское государство и права человека: конституционные вопросы / под ред. И.Е. Фарбера. Саратов: СГУ. 1986. С. 105.

128

непосредственной демократии она по вполне понятным причинам не относится, соответственно понятия «формы непосредственной демократии» и «формы участия граждан в управлении делами государства» соотносятся как часть и целое.

Опосредованные формы участия граждан в управлении делами государства напрямую включаются в систему представительной демократии, под которой понимается «осуществление народом власти через выборных полномочных представителей или через систему народного представитель-ства»10. При этом, как подчеркивает К.М. Паронян, народное представительство в демократическом государстве обеспечивается механизмом конституционного регулирования общественных отношений, включающих определение прав и обязанностей субъектов правоотношений11. Представительная демократия представляет собой важнейшую форму политической социализации граждан, при которой создаются условия для реализации конституционной государственности.

Разумеется, опосредованные формы участия граждан в управлении делами государства не тождественны реализации представительной демократии, так как возможно и иное опосредованное участие, например в случае обращений граждан в органы власти.

Кроме непосредственных и опосредованных форм участия возможны и иные классификации форм участия граждан в управлении делами государства:

- в зависимости от сферы применения формы участия граждан в управлении делами государства можно разделить на формы, реализуемые в области правотворчества; в сфере исполнительной власти; в сфере отправления правосудия;

- исходя из стадий управленческого процесса возможно участие граждан в формировании органов публичной власти, деятельности этих органов и при осуществлении общественного контроля за их деятельностью;

- по субъектам применения можно выделить коллективные и индивидуальные формы участия граждан в управлении делами государства;

- в зависимости от способа применения формы участия граждан в управлении делами государства могут быть прямыми и опосредованными;

10 Конституционное право России: энцикл. слов. / под общ. ред. В.И. Червонюка. М.: Юрид. лит., 2002.

11 См.: Паронян К.М. Становление народного представительства: политико-правовой анализ // Гос. власть и местн. самоуправление. 2007. № 6.

129

- исходя из уровня нормативного закрепления - конституционные, законодательно-определенные и не имеющие нормативного закрепления формы участия граждан в управлении делами государства;

- с точки зрения субъективных поведенческих факторов различают добровольное и принудительное участие. Добровольные формы основаны на правосознании социально активного и законопослушного гражданина и выражаются, к примеру, в голосовании на выборах, создании политических партий, организации митингов и др. Принудительные формы (в советской политическое реальности их аналогом являлось мобилизационное участие) предполагают исключительно внешнее проявление политической активности без соответствующей субъективной оценки;

- в зависимости от интенсивности и последовательности можно выделить регулярные и иррегулярные формы участия граждан в управлении делами государства. Регулярные формы предполагают системное, постоянное выражение собственной воли; иррегулярные охватывают разовые, эпизодические действия граждан (например, забастовки, митинги и т. д.);

- в соответствии с критерием содержательной направленности участия граждан в управлении делами государства можно выделить легитимирующие и протестные формы. В первом случае активность субъектов гражданского общества направлена на поддержку деятельности государственных институтов, признание их субъектного состава, принятых решений и т. д. Во втором предполагается негативная реакция субъектов на сложившуюся в обществе политическую, экономическую, иную ситуации или конкретные действия государственных органов и их должностных лиц12.

Все из приведенных классификаций весьма условны, но имеют определенное значение, так как позволяют системно проанализировать рассматриваемое понятие с различных позиций, уяснить вариативность реализации форм участия граждан в управлении делами государства.

На сегодняшний день остается актуальной проблема методологии институтов непосредственной демократии, проявляющаяся в отсутствии единого понимания отличий правовых институтов друг от друга, критериев отнесения того или иного правового института к системе прямой демокра-

12 См. об этом подробнее: Ковлер А.И., Смирнов В.В. Демократия и участие в политике: Критические очерки истории и теории. М., 1986. С. 8; Зарицкий А.В. Место и роль политического принуждения в современной теории правового государства // Гос-во и право. 2004. Ч. 2. С. 102; Политология / отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2002. С. 148; Войнов Д.А. Становление интернет-диалога как формы участия граждан в политической жизни России: дис. ... канд. полит. наук. М., 2007; Гаврилов А.В. Государство и гражданское общество: функциональный анализ взаимодействия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.

130

тии. Так, в одном случае к ним относят выборы, референдум, народные обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, петиции, народную инициативу, собрания (сходы) граждан по месту жительства, опросы населения13; в других - выборы органов и должностных лиц, референдум, собрания (сходы) граждан по месту жительства, отчеты, досрочный отзыв депутатов и выборных должностных лиц, обращения, петиции граждан и народную правотворческую инициативу, институты собраний, митингов, демонстраций и пикетирования14.

Основными практикующимися формами непосредственного законодательства И.П. Трайнин называл референдум, народную законодательную инициативу и плебисцит15. В.В. Комарова приходит к выводу, что «формами прямой демократии являются только те проявления, которые институционализируют непосредственное волеизъявление обладателя полноты государственной власти - народа»16. В систему институтов непосредственной демократии исследователь включает референдум, выборы, общие собрания населения, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, народную правотворческую инициативу, деятельность политических партий, отзыв выборного народного представителя.

По мнению В.Н. Руденко, из всех институтов прямого народовластия в конституционно-правовых системах современных демократических государств понятию прямой демократии наиболее адекватны институты народного вето (аброгативного референдума), институты отзыва и роспуска17.

Наиболее четко и системно в отношении классификации конституционных институтов демократии высказался В.Т. Кабышев: «В конституционном механизме власти народа различают институты осуществления власти (выборы, референдум) и институты участия во власти (митинги, демонстрации, обсуждения, обращения граждан). Первые носят императив-

13 См.: Российская юридическая энциклопедия / гл. ред. А.Я. Сухарев. М.: Инфра-М, 1999. С. 432.

14 См.: Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М.: ИНИОН РАН, 2000. С. 74.

15 См.: Трайнин И.П. О непосредственном народном законодательстве в капиталистических странах (референдум и законодательная инициатива) // Сов. гос-во. 1937. № 1-2. С. 100.

16 Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: учеб. пособие. М.: Ось-89, 1998. С.11.

17 См.: Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 14.

131

ный характер и не нуждаются в санкции государственной власти, другие — консультативный...»18.

Характеризуя Конституцию СССР 1977 г., Б.С. Эбзеев отмечал: «Новые права и свободы отражают новые фактические возможности удовлетворения материальных и духовных потребностей граждан, которые развиваются вместе с развитием самого общества.

Применительно к политическим правам и свободам это выразилось в расширении и совершенствовании форм участия в управлении делами государства и общества в рамках института непосредственной и представительной демократии. Постоянно действующий принцип самодержавия народа в Конституции СССР обрел новые формы выражения и последовательного осуществления»19. Подчеркивая тенденции взаимообусловленности содержания так называемой политической свободы и уровней экономического и социального развития, Б.С. Эбзеев писал: «Фактическое, внутреннее содержание политической свободы, несмотря на известную стабильность государственно-правовой формы, не оставалось неизменным на различных этапах развития общества»20.

Примечательно, что в современных условиях развития демократии и информационного общества в нашем государстве проблема совершенствования традиционных и внедрения новых форм участия граждан в управлении делами государства чрезвычайно актуальна.

В условиях глобального развития информационного пространства традиционные формы участия граждан в управлении государственными делами объективно нуждаются в преобразовании с учетом внедрения дистанционных и электронных технологий. Объективной реальностью становятся дистанционное и электронное голосование на выборах различного уровня, опрос граждан с помощью мобильного телефона и социальной карты, обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления через Интернет. Иногда вовлечение граждан Российской Федерации в процесс участия в управлении делами государства совершенствуется посредством дополнения элементов дистанционных, информационных или иных современных технологий.

18 См. Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // Вестн. СГЮА. 2012 (Доп. вып.). № 85. С. 43.

19 Эбзеев Б.С. Конституционные основы свободы личности в СССР / под ред. И.Е. Фарбера. Саратов: СГУ, 1982. С. 105.

20 Там же. С. 100.

Так например, в ходе прошедших в Российской Федерации в 2012 г. президентских выборов были использованы новые технологии информирования избирателей о времени и месте голосования. Во второй (впервые -на парламентских выборах) раз на сайте ЦИК России функционировали интернет-сервисы «Найди себя в списке избирателей» и «Найди свой избирательный участок». Ими воспользовалось более 250 тыс. человек (в декабре 2011 г. - около 390 тыс.). Более 105 млн избирателей были внесены в списки тех избирательных участков, где осуществлялось видеонаблюдение или видеорегистрация21.

Как отметил в своем выступлении в МГЮА имени О.Е. Кутафина на итоговой конференции «Выборы и реформа политической системы Российской Федерации» 19 мая 2012 г. Председатель Центральной избирательной комиссии РФ В. Чуров: «Особенность президентской

избирательной кампании 2012 г. состояла в том, что впервые в массовом порядке применялись веб-камеры. Общая длительность видео, записанного в ходе одного дня голосования 4 марта, составила около 500 лет»22.

Завершить краткий экскурс по проблемам участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства хочется словами видного советского ученого-государствоведа, представителя Саратовской школы конституционного права И.Е. Фарбера: «Государство не может рассматриваться как изолированный и независимый от народа носитель государственной власти, оно служит лишь инструментом осуществления самодержавия народа, его верховенства и полновластия»23. Именно этот постулат должен быть главным ориентиром в деятельности Российского государства, в процессе формирования дееспособного активного гражданского общества, основанного на реальной демократии и подлинных ценностях конституционализма.

21 См.: Институт выборов в России и мировой опыт. Материалы к выступлению Председателя ЦИК России В.Е. Чурова в Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина на итоговой конференции аспирантов и студентов «Выборы и реформа политической системы Российской Федерации», 19 мая 2012 года // URL: http://www.cikrf.ru/news/relevant/2012/05/21/churov_material.html

22 Чуров В. Электоральная активность как главная оценка федеральных выборов // Журн. о выборах. 2012. № 3. С. 2.

23 Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов: СГУ, 1974. С. 65.