Эффективность сервисной деятельности и механизмы повышения качества услуг в организациях общественного сектора услуг

УДК 373

ВП. Кайсарова ЭФФЕКТИВНОСТЬ СЕРВИСНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

И МЕХАНИЗМЫ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА УСЛУГ В ОРГАНИЗАЦИЯХ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА УСЛУГ

Аннотация. В статье проанализированы ключевые функции общественного сектора услуг в развитии страны, особенности определения эффективности сервисной деятельности и механизмы повышения качества услуг на уровне организаций. На примере общего школьного образования определены основные возможности теоретического базиса для реальной практики управления. Исследованы особенности и проблемы сервисной деятельности учреждений общего школьного образования в статусе автономных учреждений, выделены существующие и перспективные способы оценки результатов деятельности и качества образовательных услуг.

Ключевые слова: государственное регулирование, научные подходы к управлению, общественный сектор услуг, показатели результативности, оценивание, результативность управления, качество услуг, общее школьное образование.

Valentina Kaissarova EFFICIENCY OF SERVICE ACTIVITIES

AND MECHANISMS FOR IMPROVING THE QUALITY OF SERVICES IN PUBLIC SECTOR SERVICES ORGANIZATIONS

Annotation. The article analyzes the key features of public sector services in country development; particularly determines the effectiveness of service activities and mechanisms for improving the quality of services at the level of organizations. In the course of preparation of practical recommendations, key competences and existing problems of management of concrete autonomous educational institution are marked out. Recommendations on improvement of system of an assessment of the activity existing at the level of establishment are offered. Schedules and mechanisms of introduction of recommendations are developed. The assessment of efficiency of offered recommendations introduction at the level of concrete autonomous educational institution is carried out.

Keywords: state governance, methodology approaches of governing, public sector agency, public services, performance measurement, evaluation, result of governing, quality of services, secondary school.

В современных условиях сформировались самые разные направления исследований, обращенных к изучению сервисной деятельности в сфере государственного управления. Среди разнообразия научных проблем в пределах этого направления пока недостаточно изучена проблема воздействия преобразований, имеющих место в политической системе страны со времени старта демократических реформ, на эволюцию сервисной деятельности и механизмы повышения качества услуг в организациях общественного сектора услуг. Воспроизводственная функция общественным сектором услуг направлена на развитие человеческого капитала (накопленного уровня здоровья, навыков, образования, мотиваций, способностей, энергии как конкретного индивида, так и общества в целом, которые используются в той или иной сфере общественного воспроизводства). Этот процесс -непрерывное накопление человеком знаний, умений и навыков, которые могут приносить ему доход и использоваться в полезной деятельности.

По некоторым оценкам, доля России в стоимости мирового человеческого капитала сегодня составляет всего 8 %, в то время как в США - 26 %. Именно этот ресурс рассматривается авторами Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г. [6], как один из основных в развитии страны. Поэтому общественный сектор услуг позволяет повысить качество чело-

© Кайсарова В.П., 2014

веческого капитала и увеличить индивидуальные доходы не только отдельных граждан, но и в целом общества. Во-первых, «наряду с материальным (основные фонды) и финансовым особое значение приобретает нематериальный капитал — инновационный (новые технологии, методы организации производства и управления), социально-организационный (уровень самоорганизации и взаимодоверия хозяйственных субъектов), человеческий (образование, квалификация, здоровье, трудовая и предпринимательская активность и этика). Человеческий и социальный капиталы определяют различия в производительности труда, секторальной структуре экономики и рынке труда. Россия по уровню образования и тендерного равенства занимает 41-42-е места, но по общему развитию человеческого потенциала — лишь 65-е место среди 109 стран из-за низкой средней продолжительности жизни, патентной и публикационной активности. Нематериальные активы на балансе фирм США и ЕС достигают 50-80 %, а в России 1—3 %» [3]. Во-вторых, продолжает снижаться качество образования на всех уровнях - от базового, начального и среднего профессионального образования, довузовского и послевузовского. Российские учреждения образования, в частности вузы, пока не стали для студентов «школой инноваций». Целенаправленная работа по развитию компетенций в сфере исследований и разработок, мотиваций к инновациям в них начата только в последние годы. В-третьих, кроме качества образования значительную роль для будущего инновационного развития играют и формируемые у человека жизненные установки, модели поведения, которые либо способствуют распространению инноваций в экономике и общественной жизни, либо препятствуют ему. Стратегические документы последних лет в Российской Федерации ориентируют органы власти всех уровней на корректировку и верификацию стратегических целей, которые ориентированы на усиленное развитие человеческого потенциала: человек не номинально, а фактически становится центральным приоритетом курса политики на всех уровнях управления. На это направлены реализуемые в стране национальные проекты «Здоровье», «Образование», «Жилье», а также федеральные программы модернизации образования и здравоохранения.

Социальная функция общественного сектора услуг связана с широким спектром учреждений, способствующих росту степени социализации людей. В этом аспекте общественный сектор услуг выступает как проводник получения и расширения дружественных и разнообразных связей человека с другими индивидами и организациями, особенно на уровне локальных сообществ. Это способствует наиболее полной реализации человеческого потенциала и интересов индивидов в соответствии с их позитивными ценностями и установками, а для общества снижает социальные конфликты и потрясения. Поэтому значение общественного сектора услуг в развитии современного общества постоянно возрастает, а его роль в социальном и экономическом прогрессе страны является общепризнанной, что делает его важным объектом государственного регулирования на всех уровнях власти.

Эволюция управления в организациях общественного сектора услуг проходила под влиянием административных преобразований в РФ, начавшихся более двух десятилетий назад. Эти изменения призывают к поиску новых идей и расширению области исследования через выделение локальных общественных услуг, позволяющих в практическом плане совершенствовать их управленческие механизмы в интересах общества и государства. Как показал анализ, в отечественной современной экономической системе пока нечетко обозначаются субъекты и объекты управления для общественного сектора в целом. Он объединяет государственный, муниципальный сектора и сектор услуг некоммерческих организаций (НКО) в трехсекторальной российской национальной модели. Для него преобладающим типом управления является административно-хозяйственного управление, когда непосредственное воздействие на параметры деятельности хозяйствующих субъектов (объемы, ассортимент, цены производимых услуг) и руководство осуществляются лицами, назначаемыми органами власти. Система косвенного (макроэкономического) регулирования экономики - это альтернатива прямого административно-хозяйственного регулирования со стороны органов власти совокупности хозяйст-

вующих субъектов, оказывающих общественно необходимые услуги. Это воздействие органов власти на экономические параметры деятельности хозяйствующих субъектов с помощью инструментов общего (макроэкономического) действия (налоги, тарифы, квоты, нормативы общего действия и т.п.) в отношении всех хозяйствующих субъектов государственного, муниципального и частного секторов экономики. В отличие от мер прямого регулирования экономики инструменты общего действия не позволяют непосредственно влиять на параметры деятельности хозяйствующих субъектов (объемы, ассортимент, цены производимых ими услуг). «Для достижения нового состояния в управлении территорией, отвечающего потребностям рынка, можно применять совокупность действий, цель которых состоит в переходе от администрирования и бюрократического принуждения к «сотрудничеству и пониманию» [7] как на фирме, так и на территории. Эти идеи исходят из менеджериальных приемов с учетом изменений конца ХХ века, их, на наш взгляд, следует рассмотреть более подробно. Определенные подходы к оценке деятельности работников государственного и муниципального уровней управления предлагаются в рекомендациях Организации экономического развития и сотрудничества (ОЭСР). Согласно им, оценка эффективности работы данных организаций и их служащих - это процесс, состоящий из ряда этапов: 1) осознания (анализа) слабых сторон организации; 2) формулировки целей; 3) достижения конкретных результатов или оказания услуг определенного качества.

Сравнение различных наборов социально-экономических показателей не позволяет сделать вывод о качестве управленческой системы и ее вкладе в динамику развития. Для того чтобы его измерить, нужно, прежде всего, формализованно описать саму систему управления. Без этого невозможно сравнивать ее различные модели, а значит, и сопоставлять с соответствующими им конечными результатами. Наконец, следует «определить вклад улучшений в области управления в общественном секторе услуг в изменение социально-экономических параметров общества. Хотя ряд эмпирических исследований показывает наличие зависимости между качеством управления и экономическим ростом, устойчивые взаимосвязи между ними не выявлены» [9]. Имеет место различный временной лаг между управленческими действиями и трансформацией социально-экономических объектов. Оказывают свое влияние также глобальные процессы и международная конъюнктура. Очевидно, что в этой области необходимы дальнейшие исследования с целью получения недостающих научных знаний о существующих закономерностях. Министерства и ведомства самостоятельно решить такие проблемы не могут. Необходимы фундаментальные научные исследования. Стоит отметить, что традиционно эти вопросы рассматриваются применительно к деятельности органов исполнительной власти. При таком подходе «выпадает» деятельность других ветвей власти и отраслевых составляющих общественного сектора услуг. Хотя, безусловно, управление является функцией органов исполнительной власти, но и воздействие органов законодательной и судебной власти на ход социально-экономических процессов заслуживает отдельного изучения. В.И. Якунин считает, что в настоящее время можно говорить об имеющем место «кризисе» понимания эффективности работы органов государственного управления в России. Он отмечает, что «применяемые методики соответствуют мировым стандартам, но используются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, без учета особенностей отечественных целевых и ценностных установок, предметом для оценки качества государственного управления могут служить принимаемые управленческие решения, т.е. способность реализовать публично заявленные цели и ценности. В этом случае критериями качества могут выступать:

— адекватность и реалистичность;

— безопасность, т.е. обеспечение стабильности функционирования системы;

— профессионализм как методика принятия решений и обеспечения стабильности управляющей команды высшего звена;

— социальный гуманизм» [12].

Следует согласиться с мнением О.С. Дейнеки о необходимости «разделить ценностнорацио-нальные, целерациональные и прагматические оценки системы государственного управления. И для каждого из этих уровней следует разработать отдельные критерии. Кроме того, в систему оценки деятельности государственного аппарата следует ввести такой параметр, как время» [4].

Современное положение с оценкой управленческой деятельности государственных органов и принимаемых ими решений в России во многом определяется ценностной разобщенностью общества. Необоснованность критериев эффективности на разных уровнях управления в условиях России дополняется проблемой взаимосвязи процесса оценки с вопросами контроля и ответственности. Теоретически, процедура оценки качества управления отличается от реализации контрольных функций. Если содержанием контроля является соотнесение результата исполнения решения намеченным целям, то в процессе оценивания главное - показать, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям, определению того, в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта. Однако в отечественной практике государственного управления часто «за оценками следовали соответствующие организационные выводы, и это определяло настороженное отношение чиновников всех уровней к введению практики оценки их деятельности» [4]. Существует опасность применения оценок качества системы государственного управления для ее же разрушения или сведения личных счетов. Все вышеприведенные факты замедляют внедрение в России публичной оценки эффективности и качества деятельности в отдельных отраслевых составляющих общественного сектора сферы услуг. Это отчетливо проявляется в сфере общего образования, направленность развития которого является общепризнанным приоритетом российской государственной политики. Образовательная услуга, как и любая иная общественная услуга, в первую очередь нацелена на удовлетворение потребностей клиентов. Однако в отличие от классических услуг, услуги по образованию удовлетворяют специфическую потребность человека в саморазвитии, самосовершенствовании и нацелены на интеллектуальное, эмоциональное и духовное развитие человека.

К наиболее существенным результатам проведенной модернизации в сфере общего образования можно отнести:

— появление новых типов общеобразовательных организаций (бюджетные, казенные и автономные);

— внедрение системы государственного (муниципального) задания, определяющей объемы и качество услуг, оказываемых общеобразовательным учреждением;

— преобразование системы финансирования на основе нормативно-подушевого метода расчета.

По своей сути «образовательная услуга представляет собой процесс передачи знаний и информации от учителя к ученику. Отличительной чертой данного процесса является двойное преобразование информации, которое приводит к потере части получаемых знаний. Первоначальное преобразование информации осуществляется учителем, который представляет полученные им знания в удобную для восприятия форму. Второе преобразование происходит в процессе передачи знаний от учителя к ученику, при котором последний усваивает пройденный материал в доступной для него форме» [1]. На территории Российской Федерации стоимость гарантированных общеобразовательных услуг рассчитывается с применением метода нормативно-подушевого финансирования. Согласно принятому методу расчета, стоимость образовательной услуги, оказываемой государственными и муниципальными общеобразовательными учреждениями, рассчитывается на основе специальной методики.

Основой деятельности государственных и муниципальных автономных общеобразовательных

учреждений России является предоставление услуг в рамках полученного от учредителя муниципального задания. Такие услуги оплачиваются учредителем и соответственно предоставляются населению на бесплатной основе. Согласно действующему законодательству их объем и структура заложены в действующих образовательных стандартах, на основе которых каждое общеобразовательное учреждение разрабатывает собственную программу обучения.

В настоящее время помимо «бесплатных» услуг общеобразовательные учреждения могут предоставлять платные образовательные услуги. В соответствии с действующими правилами, «платные образовательные услуги, оказываемые учреждениями общего образования, не могут входить в состав обязательной программы обучения или заменять собой «бесплатные» дисциплины» [2, с. 29]. Как правило, в число платных образовательных услуг входят дисциплины, направленные на всестороннее развитие личности, углубленное изучение предметов (на уровне выше школьного) или развитие интереса к определенным наукам и дисциплинам. Платные образовательные услуги носят дополняющий характер и способствуют развитию у ребенка интереса к обучению и выявлению имеющихся склонностей. В то же время использование платных услуг не является обязательным, а их отсутствие не оказывает негативного влияния на изучение обязательной («бесплатной») программы.

Внедренные нововведения в области финансирования и управления учреждениями сферы общего образования поставили перед их руководством задачу оптимизации деятельности в новых условиях. Реализация данной задачи привела к необходимости поиска новых способов оценки деятельности общеобразовательных организаций в области качества предоставляемых им образовательных услуг. Основная часть анализируемых показателей существующей системы отчетности в учреждениях сферы общего образования в статусе автономного учреждения направлена на отслеживание финансового состояния и количества потребителей предоставляемых услуг. Используемые показатели характеризуют в основном количественные величины и не позволяют определить эффективность использования финансовых источников или выявить качество оказываемых услуг. Единственный показатель качества работы автономного общеобразовательного учреждения содержится в отчете об исполнении государственного (муниципального) задания и отражает уровень расхождения фактического и заложенного в задании качества образовательных услуг.

Согласно действующей форме государственного (муниципального) задания, под качеством образовательной услуги подразумевается совокупность следующих факторов:

— минимальное количество учащихся, окончивших образовательную программу на оценки «4» и «5»;

— минимальное количество учащихся, освоивших образовательную программу,

— минимальное количество учащихся, сдавших ЕГЭ.

Таким образом, рассматриваемый показатель увязывает качество образовательных услуг с результатами учащихся, не учитывая уровня квалификации учителей и материально-технического оснащения автономного общеобразовательного учреждения, которые имеют значительное влияние на качество образовательных услуг. Также выделенный показатель качества не отражает мнения потребителей и уровня их удовлетворенности.

Наш анализ показал, что существующая система оценки деятельности автономных общеобразовательных учреждений построена на основе ведомственного контроля, использование которого не позволяет производить комплексно оценку результативности работы и качества услуг. Следовательно, к недостаткам существующей системы оценки деятельности можно отнести следующие:

— узкую направленность (упор на финансовый контроль);

— отсутствие связи с потребителями;

— преобладание количественных показателей над качественными;

— отсутствие критериев, отслеживающих качество элементов, используемых автономным

общеобразовательным учреждением в процессе оказания услуги (качество персонала и материально-технической базы).

Можно сделать вывод о том, что только на основе показателей существующей системы оценки деятельности автономных общеобразовательных учреждений невозможно принимать взвешенные решения по стратегическим и операционным вопросам, касающимся функционирования и развития организации. Представляется целесообразным рассмотреть новую универсальную систему контроля результатов работы автономных учреждений, в которой «разделен процесс оценки деятельности на два направления:

— оценку параметров оказания услуг;

— оценку качества менеджмента в учреждении» [11].

Первое из направлений ориентировано на оценку внешних значений эффективности и качества предоставляемых учреждением услуг. В рамках данного направления происходит оценка количественных и качественных параметров. В число количественных параметров оказываемых услуг входят объем, динамика и структура. В число качественных параметров входит определение уровня удовлетворенности потребителей.

Для отслеживания мнения потребителей о качестве реализуемых услуг могут применяться различные прямые и косвенные способы оценки. При их выборе для оценки необходимо учитывать особенности предлагаемых учреждением услуг.

Второе направление оценки деятельности автономных учреждений, предложенное в рамках новой системы контроля, ориентировано на внутренние параметры функционирования организации и включает три компонента:

— управление финансами;

— управление имуществом;

— управление персоналом.

Оценка качества управления финансами позволяет определить эффективность распределения финансовых ресурсов между статьями затрат учреждения и принять решение о необходимости привлечения финансовых средств. Определение качества управления имуществом позволяет отслеживать состояние и состав материально-технической базы и планировать потребность в финансовых средствах на ее содержание и обновление.

Качество управления персоналом является наиболее сложным для оценки компонентом, влияющим на качество менеджмента в учреждении. Для определения «уровня качества управления персоналом должна использоваться система оценочных критериев, включающая:

— качество трудовой жизни персонала;

— качество труда работников;

— качество рабочей силы» [5, с. 6].

Работников автономных общеобразовательных организаций можно разделить на 3 группы: педагогический персонал, административный персонал и вспомогательный персонал (уборщики, дворники, и т.п.). Наиболее значимой группой работников с точки зрения воздействия на качество образовательных услуг являются педагогические кадры. В связи с этим в процессе рассмотрения выделенных критериев оценки качества управления персоналом в данной работе мы не будем рассматривать подходы для оценки административных и вспомогательных работников.

Уровень качества трудовой жизни зависит от множества показателей, в числе которых: условия труда, уровень заработной платы, социальные гарантии, система мотивации, организация повышения квалификации и возможность продвижения по карьерной лестнице. Как правило, это субъективный показатель, который вычисляется на основе опросов персонала и проведения независимых экспертных оценок.

Качество работы педагогического персонала автономного общеобразовательного учреждения складывается из множества факторов, в числе которых качество методической работы, качество работы по преподаваемому предмету и т.п. Для оценки качества работы педагогических кадров некоторые автономные общеобразовательные учреждения разрабатывают рейтинговую систему, позволяющую оценивать результаты работы сотрудников, базируясь на ряде критериев. В связи с отсутствием единой системы показателей, характеризующих деятельность педагогических работников, и отсутствием необходимой квалификации у сотрудников автономных общеобразовательных учреждений разработанные рейтинговые системы не всегда позволяют объективно оценить качество работы сотрудников.

«Под критерием качества рабочей силы понимается совокупность личностных качеств работника и уровня его квалификации, подтвержденного результатами тестирований или иными документами» [8]. Для определения качества педагогических кадров автономных общеобразовательных учреждений используется система аттестации, позволяющая работникам получить, подтвердить или утратить квалификационную категорию. Согласно действующему законодательству преподаватели учреждений общего образования должны проходить аттестацию на соответствие квалификационной категории каждые 5 лет [10]. Но скорость внедрения нововведений в работе общеобразовательных организаций приводит к необходимости увеличения периодичности аттестации педагогических кадров.

Существующая система оценки деятельности автономного общеобразовательного учреждения, на наш взгляд, является устаревшей и не позволяет получать информацию, необходимую для принятия взвешенных решений по оперативным и стратегическим вопросам. Основными ее недостатками являются узкая направленность, отсутствие связи с потребителями и преобладание количественных критериев над качественными. С целью устранения имеющихся недостатков в оценке деятельности автономных общеобразовательных учреждений мы считаем целесообразным использование новой системы контроля результатов работы, предложенной специалистами фонда «Институт экономики города». В рамках новой системы оценки деятельности автономных общеобразовательных учреждений предлагается выделить показатели, характеризующие функционирование внешней и внутренней среды организации. Разработанные показатели внешней среды позволяют получать данные о количественных характеристиках оказываемых услуг и уровне удовлетворенности потребителей. Предложенные показатели внутренней среды позволяют отслеживать уровень качества менеджмента внутри организации путем оценки входящих в него компонентов.

Таким образом, предложенная система оценки деятельности автономных общеобразовательных учреждений должна устранить имеющиеся недостатки в области контроля результатов и получить информацию не только об эффективности работы организации, но и о качестве предоставляемых услуг. Проводимые преобразования в организациях общественного сектора услуг должны стать источником не только методик повышения качества управления, но также методик оценки существующих преобразований, которые на данный момент отсутствуют. В управлении общественным сектором услуг должна быть обеспечена эффективность, гибкость, прозрачность, более тесная связь с гражданами-потребителями услуг, и на создание данных аспектов должно повлиять качественное проведение планируемых на будущее нововведений.

Библиографический список

1. Алле М. Условия эффективности в экономике / М. Алле; пер. с франц. Л.Б. Азимова, А.Б. Белянина, И.А. Егорова, Н.М. Калмыковой. — М.: Научно-издательский центр «Наука для общества», 1998.

2. Беляков С.А. Новые лекции по экономике образования / С.А. Беляков. — М.: МАКС Пресс, 2007. — 424 с.

3. Бляхман Л.С. Глобальный кризис и смена парадигмы экономического развития // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 5: Экономика. — 2013. — Вып. 2. — С. 10—11.

4. Государственное управление и политика: учеб. пособ. / Под ред. Л.В. Сморгунова. — СПб.: Изд-во СПбГУ, 2002.

5. Жигалов Д. Оценка деятельности автономных (и бюджетных) учреждений / Д. Жигалов, А. Канивец. -М.: Институт экономики города, 2011. - 24 с.

6. Инновационная Россия - 2020 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/.../ proekt_strategii_innovacionnogo_razvitiya.doc? (дата обращения: 18.09.2014).

7. Каплан Р. Организация, ориентированная на стратегию / Р. Каплан, Д. Нортон. — М.: Олимп-Бизнес, 2004. — С. 143—145.

8. Качество управления персоналом организации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://infomanagement.ru/statya/Kachestvo_upravleniya_personalom (дата обращения: 15.09.2014).

9. Клименко А.В. Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы // Чиновник. — 2005. — № 5 (39).

10. Приказ Министерства образования и науки РФ № 209 от 26 марта 2010 г. «О порядке аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.edu.ru/db-mon/mo/data/d_10/prm209-1.htm (дата обращения: 27.09.2014).

11. Федеральный закон № 3266-1 от 10 июля 1992 г. «Об образовании» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/edu/ (дата обращения: 18.09.2014).

12. Якунин В.И. Процессы и механизмы формирования государственной политики в современном российском обществе / В.И. Якунин. — М., 2007.