Оцвнка формирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации в свете реформы межбюджетных отношений

Финансы региона

ОЦЕНКА ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЕТЕ РЕФОРМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Н.Г. ГАДЖИЕВ,

доктор экономических наук, профессор, проректор по экономике Дагестанского государственного университета

З.А. ФАТАЛИЕВА,

преподаватель Дагестанского государственного университета

Нет сомнения, что будущее России во многом зависит от эффективного решения проблем, скопившихся в последние годы в отношениях между федеральным центром и регионами. Экономические преобразования 1990-х гг. по-разному сказались на экономической и социальной ситуации в различных субъектах Федерации. Одни из них выиграли, другие — не получили ожидаемых преимуществ, третьи оказались в чистом проигрыше. При этом большинство, в том числе почти все национально-территориальные образования, за исключением главных нефтедобывающих регионов, попали в группу проигравших. Дифференциация между регионами, и без того весьма значительная, резко возросла [7].

Территориальная дифференциация есть в разных странах мира, но в экстремальных условиях проживает крайне незначительная часть населения, с умеренными же отклонениями «бюджетное выравнивание» как один из концептуальных компонентов бюджетного федерализма вполне справляется [8].

Совершенно иная ситуация в России с ее уникальным конгломератом слабо связанных территорий. Не на проценты, а в разы различаются субъекты Федерации по уровню социально-экономического развития. Различия по объему ВРП на душу населения в 2004 г. между Тюменской областью и Республикой Ингушетия составляют 45,7 раза; по объему денежных доходов на душу населения в 2006 г. между Москвой и Республикой Ингушетия —

более чем 9 раз; по уровню бюджетных доходов на душу населения в 2003 г. между Чукотским АО и Кабардино-Балкарской Республикой — 26,5 раза; по уровню бюджетных расходов на душу населения между Эвенкийским АО и Кабардино-Балкарской Республикой — более чем 27 раз [10].

Для эффективного функционирования всей бюджетной системы, достижения сбалансированности и самостоятельности бюджетов разных уровней необходимо рациональное и экономически эффективное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы.

Наиболее полное отражение проблема разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы получила в работах В. Б. Христенко, А. М. Лаврова, А. Г. Игудина, И. В. Трунина, Р. Ю. Рыбаковой.

В начале 1990-х гг. региональные и местные органы власти в соответствии с Указом Президента РФ [5] имели право вводить налоги, не включенные в список, установленный Законом РФ «Об основах налоговой системы в РФ».

Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. положил конец налоговой свободе регионов [6]. В дальнейшем определение налоговых полномочий регионов шло в общем русле совершенствования межбюджетных отношений.

В 2001 — 2003 гг. в Бюджетный кодекс РФ был внесен ряд поправок относительно распределения регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы. В соответствии с ними установлены пос-

Таблица1

Распределение доходов консолидированного бюджета в рамках бюджетной системы, млрд руб.

Показатели 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.

Федеральный бюджет, в % к консолидированному бюджету 2 201,3 62,6 2 583,1 62,5 3 425,4 63,08 5 125,1 67,3

Консолидированный бюджет субъектов, в % к консолидированному бюджету 1 314,3 37,4 1 552,5 37,5 2 004,5 36,92 2 486,5 32,7

Консолидированный бюджет 3 515,6 4 135,6 5 429,9 7 611,6

Источник: Экономический журнал ВШЭ. Т. 10, 2006 г., № 3. Статистический раздел.

тоянные нормативы распределения ряда налогов, по другим налогам — пропорции распределения определяются ежегодно законом о федеральном бюджете.

На протяжении последних лет бюджетная политика Правительства РФ, несмотря на декларированные социальные приоритеты, практически нацелена на максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета. Основной особенностью последних лет являются сдвиги в структуре доходов консолидированного бюджета страны в пользу федерального (табл. 1).

Правительство добилось определенных успехов в сбалансировании доходов и расходов федерального бюджета. Однако профицит федерального бюджета, в большей степени зависящий от внешнеэкономической конъюнктуры, имеет неустойчивую конструкцию.

В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Федеральным законом от 20.08.2004 № 120, происходит сужение границ самостоятельности бюджетов субъектов РФ. Региональные бюджеты получают финансовую помощь, размер которой определяется федеральными органами власти и имеет устойчивую тенденцию к увеличению.

Такая зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового

потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Сложившееся положение подтверждается исследованием, обобщающим опыт формирования республиканского бюджета Республики Дагестан.

Общий анализ кассового исполнения доходов республиканского бюджета в 2000 — 2004 гг. позволяет выявить общие тенденции развития бюджетной сферы республики.

Как видно, налицо высокие темпы прироста доходов республиканского бюджета в 2001 и 2002 гг. В 2002 г. прирост доходов рассматриваемого бюджета составил 38,2 %. При этом налоговые доходы выросли более чем в 2 раза, а неналоговые — в 1,9 раза. Во многом такая ситуация характерна для страны в целом. Именно с 2001 г. экономика стала активно преодолевать последствия финансового кризиса 1998 года. В 2004 г. доходы республиканского бюджета составили 110,3 % от объема доходов 2003 г. При этом, если учесть влияние инфляции, которая по итогам каждого года фиксировалась в 10 — 12 %, то реальный рост доходов бюджета окажется скромнее номинального.

В табл. 3 представлена структура доходов бюджета Республики Дагестан.

Доходы бюджета Республики Дагестан более чем на 79 % формируются за счет безвозмездных перечислений из федерального бюджета. Хотя доля налоговых доходов бюджета за рассматриваемый период возросла с 7,5 до 20,05 %, она остается крайне низкой. Более половины налоговых дохо-

Таблица 2

Динамика доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в 2000 — 2004 гг.

Показатели 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Налоговые доходы, тыс. руб. 596 568 633 999 1 542 042 1 600 054 2 580 041

В процентах к предыдущему году 100 106,3 243,2 103,8 161,3

Неналоговые доходы, тыс. руб. 4701 40 648 76 249 84 611 142 741

В процентах к предыдущему году 100 864,7 187,6 111,0 168,7

Безвозмездные перечисления, тыс. руб. 7 463 394 9 584 542 12 796 685 13 389 756 14 811 781

В процентах к предыдущему году 100 128,4 133,5 104,6 110,6

Итого доходов, тыс. руб. 8 074 770 10 430 489 14 414 976 15 074 421 17 534 563

В процентах к предыдущему году 100 129,2 138,2 106,6 116,3

Источник: составлено по данным законов РД об исполнении республиканских бюджетов на соответствующий год

Таблица 3

Структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан

Показатели 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. * 2006 г. **

Налоги на прибыль 336 202 382 400 866 228 999 621 1 736423 2 170 287 3 353 801

В % к итогу 4,2 3,7 6,0 6,6 9,9 11,9 14,4

Налоги на товары и услуги 193 387 157 503 189 041 231132 511513 572 350 659 044

В % к итогу 2,4 1,5 1,3 1,5 2,9 3,14 2,8

Налоги на совокупный доход 65 222 - - - - 127 856

В % к итогу 0,0 0,0 0,5

Налоги на имущество 34 581 45 489 81 806 78 333 82 622 462 384 433 329

В % к итогу 0,4 0,4 0,6 0,5 0,5 2,53 1,86

Платежи за пользование при- 30 507 43 558 126 090 159 807 198 668 12 916 28 145

родными ресурсами В % к итогу 0,4 0,4 0,9 1,06 1,1 0,07 0,12

Задолженность по отменен- - - - - - 29 770 61 597

ным налогам

В % к итогу 0,16 0,26

Прочие налоги 1 826 4 827 278 877 131161 50 815 35 000 54

В % к итогу 0,03 0,04 2 0,9 2,9 0,19 0,0

Налоговые доходы, всего 596 568 633 999 1 542 042 1 600 054 2 580 041 3 282 707 4 663 826

В % к итогу 7,5 6,7 10,7 10,6 14,7 17,9 20,05

Неналоговые доходы, всего 4 701 40 684 76 249 84 611 142 741 588 748 127 136

В % к итогу 0,0 0,4 0,4 0,6 0,8 3,4 0,55

Безвозмездные перечисления 7 463 394 9 584 542 12 796 685 13 389 756 14 811 781 14 358 953,1 18 453 928,1

В % к итогу 92,5 92,9 88,9 88,8 84,5 78,72 79,4

Всего доходов 8 074 770 10 430 489 14 414 976 15 074 421 17 534 563 18 240 214,1 23 255 490

В % к итогу 100 100 100 100 100 100 100

Источник: * Данные Закона РД «О республиканском бюджете на 2005 год». ** Данные Закона РД «О республиканском бюджете на 2006 год».

дов приходится на налоги на прибыль, которые характеризуются положительной динамикой роста. Налоги на товары и услуги в период с 2001 по 2003 г. характеризуются отрицательной динамикой. Это объясняется тем, что с 1 января 2001 г. регионы лишились доли отчислений по НДС (15 %), и налог стал в полном объеме передаваться в федеральный бюджет. Непомерно низка доля региональных налогов (налогов на имущество) — 1,86 % в 2006 г. Несмотря на некоторое сокращение доли безвозмездных перечислений, приходится констатировать факт чрезвычайно высокой зависимости бюджета Республики Дагестан от федерального бюджета.

В связи с этим, для снижения уровня дотаци-онности налоговая политика в республике должна быть направлена на максимальную мобилизацию налогов, совершенствование налогового администрирования, развитие и укрепление налогового потенциала.

С 2005 г. в РФ реализуются дальнейшие меры по централизации финансовых ресурсов. В соответствии с внесенными в бюджетное и налоговое законодательство изменениями перечень региональных налогов и сборов сокращается с семи до трех. Формирование доходов бюджетов субъектов

Федерации должно в первую очередь основываться на региональных налогах и сборах. Однако реальная фискальная децентрализация определяется не столько количеством, сколько качеством налоговых полномочий каждого уровня.

Региональные налоги не играют существенной роли в формировании доходов региональных бюджетов (рис. 1, 2). Если на долю региональных налогов в 1996 г. приходилось более 40 % налоговых доходов бюджета республики, то в 2006г. они составляли менее 10 %. Это результат прежде всего изменений в налоговом и бюджетном законодательстве.

Это говорит также о неравномерном распределении доходных источников между федеральным центром и регионами. Наиболее значимые налоги, обеспечивающие значительные поступления, федеральные органы власти оставляют за собой. В то же время можно предположить, что фискальный потенциал региональных налогов раскрыт не полностью. В частности, при расчете налога на имущество учет среднегодовой стоимости имущества в остаточной стоимости существенно занижает налоговую базу. В международной практике имущество учитывается в рыночных ценах.

Установленные федеральным законодательством льготы обусловливают значительные потери доходов региональных бюджетов. Представляется, что в целях устранения этого недостатка необходимо из федерального бюджета компенсировать доходы, выпадающие вследствие предоставления федеральных льгот.

Что касается транспортного налога, то представляется, что для повышения его собираемости с физических лиц было бы целесообразно законодательно закрепить обязанность налогоплательщика этого налога предъявлять справку налогового органа об уплате налога при регистрации, перерегистрации, техническом осмотре транспортного средства.

9,80%

30,10%

9,70%

36^0%

НДС

Налог на прибыль

Налог на имущество предприятий

Платежи за пользование природными ресурсами

Транспортный налог

Прочие налоги

Рис. 1. Структура налоговых доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в 1996 г. [2]

Налоги на прибыль

Налоги, сборы и платежи за пользование природными ресурсами

Налог на имущество организаций

Задолженность по отмененным налогам и сборам

Налоги на товары

Транспортный налог

Налоги на совокупный доход

Налог на игорный бизнес

Рис. 2. Структура налоговых доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в 2006 г [4]

Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из фонда финансовой поддержки субъектов РФ — ФФПР (табл. 4).

Основной целью предоставления финансовой помощи из ФФПР является выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов. Однако Бюджетный кодекс РФ не дает однозначного определения бюджетной обеспеченности. В прежней редакции кодекса, в ст. 6 была определена минимальная бюджетная обеспеченность как «минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов». В новой редакции кодекса, в ст. 131 используется термин «бюджетная обеспеченность», однако определение не приводится. В ст. 138 и 142 приводятся определения уровня бюджетной обеспеченности и расчетной бюджетной обеспеченности. Представляется, что было правильно дать обобщающее понятие бюджетной обеспеченности и закрепить его в ст. 6.

Существующий ныне механизм расчета трансфертов из ФФПР не направлен на стимулирование экономических реформ на местах. Предоставление субъектам РФ значительных объемов финансовых средств не увязано с выполнением ими программ оздоровления экономики. Трансферты выделяются без установления конкретной ответственности за их использование. Поскольку по своему экономическому содержанию трансферты являются дотациями, то возможность контроля целевого и эффективного использования их отсутствует.

Необходимо изменить предмет оказания финансовой помощи. Предметом выделения средств должны стать конкретные задачи по оздоровлению экономики. Для повышения эффективности трансфертного механизма, необходимо обеспечить полный учет всех видов финансовой помощи, установить ответственность региональных органов власти за использование этих средств.

Таблица 4

Показатели ФФПР в 2000 - 2006 гг.

Показатели 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.

Объем, млрд руб. 57,4 100,3 147,5 173,3 175,8 189,9 228,2

Доля в расходах федерального бюджета, % 6,7 8,4 7,6 7,2 6,6 6,2 5,3

Число регионов, получающих средства Фонда 71 70 72 71 71 68 65

Источник: составлено по данным Федерального закона о федеральном бюджете.

Представляется, что для повышения финансовой устойчивости бюджетов субъектов РФ необходимо не столько увеличение поступлений из вышестоящих бюджетов, сколько обоснованное разграничение расходных полномочий и соответствующих им доходных источников, стабильное налоговое и бюджетное законодательство, установление оптимальных пропорций распределения федеральных налогов и оптимизация межбюджетных потоков, создание условий для увеличения собственных доходов региональных органов власти. В целом необходимо сокращение сферы межбюджетного регулирования и переход к стратегии достижения большей автономности, бездефицитности бюджетов всех уровней.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М, 2006.

2. Закон Республики Дагестан «О республиканском бюджете на 1996 г.».

3. Законы Республики Дагестан «Об исполнении республиканского бюджета Республики Дагестан» за 2000 - 2004 гг.

4. Законы Республики Дагестан «О республиканском бюджете» на 2005 - 2006 гг.

5. Указ Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году».

6. Указ Президента РФ от 18.08.1996 г. № 1214 «О признании утратившим силу п. 7 Указа Президента Российской Федерации от 22.12.1993 года № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами в 1994 году».

7. Климанов В. В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. - М., 2000. С. 38.

8. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ //Вопросы экономики, 1998, № 3. С. 21.

9. Статистический раздел // Экономический журнал ВШЭ, 2006, т. 10, № 3.

10. Официальный сайт Федеральной службы статистики: http//www. gks. га.

Не успели оформить

подписку на 2007 год?

Оформить подписку на журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» можно с любого номера в редакции или в одном из агентств альтернативной подписки.

Полный список агентств альтернативной подписки можно посмотреть на сайте : www.financepress.ru.

Тел./факс: (495) 621 -69-49, Http://www.financepress.ru

(495) 621 -91-90 Е-таМ: post@financepress.ru