Развитие российского законодательства об административном судопроизводстве

Д.В.Уткин

РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

Рассматриваются особенности правового регулирования административного судопроизводства в Российской Федерации. Исследуется законопроектная деятельность по формированию административного судопроизводства. Анализируется проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

К л ю ч е в ы е с л о в а: судебная система, административное правосудие, Кодекс административного судопроизводства.

The article deals with legal regulation of administrative justice in the Russian Federation. We investigate the legislative activities of the formation of the administrative proceedings. The article analyzes the draft Code of Administrative Procedure of the Russian Federation.

K e y w o r d s: judiciary, administrative justice, the Code of Administrative Procedure.

Начало законопроектной деятельности, направленной на формирование административного судопроизводства в Российской Федерации, было положено более десяти лет назад. В юридической литературе нашли свое отражение предложения о разработке и принятии Административно-процессуального кодекса РФ, или Кодекса административного судопроизводства РФ. Проект Кодекса административного судопроизводства РФ в 2003 г. обсуждался в Совете при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия. Результатом рассмотрения законопроекта явилось решение о необходимости выстраивания судебной системы в полном соответствии с Конституцией РФ, которая предусматривает именно административное судопроизводство1. В 2004 г. законопроект «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» был опубликован для ознакомления и обсуждения2.

В дальнейшем проект Кодекса административного судопроизводства РФ обсуждался экспертами Совета Европы в г. Страсбурге, в Высшем административном суде ФРГ с участием судей административных судов Австрии и Финляндии. По мнению экспертов Совета Европы, исследованный ими проект закона об административном судопроизводстве представляет собой «удачный синтез обеих преобладающих в Европе базовых тенденций, которые предусматривают при определении задач административных судов выдвижение на первое место либо защиты субъективных прав каждого, либо объективной правомерности административного управления»3.

1 См.: Яшманов Б. Когда создадут административный суд // Рос. газ. 2003. 1 апр.

2 Законопроект «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» // Рос. юстиция. 2004. № 3. С. 6-45.

3 Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Рос. юстиция. 2004. № 3. С. 4-5.

© Уткин Д. В., 2013

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2013-№ 2

171

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

В конце 2007 г. постановлением Президиума Совета судей РФ была утверждена «Программа развития судов общей юрисдикции Российской Федерации и совершенствования организационного обеспечения их деятельности на период до 2023 года»4, в которой говорится о необходимости создания административных судов в «целях совершенствования, развития и повышения эффективности судебной системы, что, в свою очередь, служит обеспечению доступности правосудия». Можно предположить, что такая позиция основана на многократно возросшем числе судебных дел, возникающих из публичных правоотношений.

В декабре 2008 г. на VII Всероссийском съезде судей было установлено, что качество правосудия во многом зависит от уровня обеспечения права каждого на справедливое публичное судебное разбирательство в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Акцентировано также внимание на отсутствие в правовой системе Российской Федерации законов о Верховном Суде РФ, об административных судах, а также кодекса административного судопроизводства5. Такое положение не позволяет завершить формирование в России судебной системы в соответствии с положениями ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об осуществлении судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

На очередном Съезде судей председатель Верховного Суда РФ отметил, что для уравнения перед лицом правосудия чиновников с обычными гражданами будут введены особые процедуры для споров гражданина с государством. Однако, несмотря на продолжительную, плодотворную работу по разработке процессуального закона об административном судопроизводстве, в 2009 г. предлагалось принять совершенно иной законопроект, который должен дополнить новыми главами Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы6. Таким образом, многолетний процесс обсуждения проблем формирования административного судопроизводства в Российской Федерации в тот период не привел к оптимально правильному итоговому решению.

Особое значение для развития законодательства об административном судопроизводстве приобрело также принятие в 2007 и 2009 гг. двух постановлений Пленума Верховного Суда РФ. В целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства Верховным Судом РФ были приняты постановления, разъясняющие практику рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части7 и особенности рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих8.

4 О Программе развития системы судов общей юрисдикции Российской Федерации и совершенствования организационного обеспечения их деятельности на период до 2023 года : постановление Президиума Совета судей РФ от 26 декабря 2007 г. № 133. URL: http://www.bestpravo. ru/rossijskoje/jl-pravo/u6n.htm

5 О состоянии судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития и совершенствования : постановление VII Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 г. // Официальный сайт Совета судей Российской Федерации. URL: http://www.ssrf.ru

6 См.: Куликов В. Уравнение с неизвестными : Верховный Суд проверит все коррумпированные дела против высоких персон // Рос. газ. 2009. 20 мая.

7 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 // Рос. газ. 2007. 8 дек.

8 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий

172

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2013-№ 2

Д. В. Уткин

Новый этап развития законодательства об административном судопроизводстве начался с принятием 7 мая 2012 г. Указа Президента РФ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», которым установилось, что в целях дальнейшего совершенствования системы государственного управления Правительству РФ необходимо до 1 сентября 2012 г. принять меры по повышению доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации, обеспечив внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства9.

В целях реализации Указа Президента РФ распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2012 г. была утверждена Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы»10, в которой установлена необходимость внесения в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства и направленных на повышение доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации, обеспечение права общественных объединений обращаться в суды общей юрисдикции или арбитражные суды в защиту интересов граждан.

На Всероссийском съезде судей в декабре 2012 г., как и в Послании Федеральному Собранию11, первоочередной задачей Президент назвал создание административного судопроизводства, заявив о необходимости «в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления»12. О важности создания полноценного нормативно-правового регулирования административного судопроизводства заявили также председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин13 и председатель Верховного Суда РФ В. М. Лебедев14.

Следующим этапом развития административного судопроизводства в Российской Федерации является подготовка нового проекта Кодекса административного судопроизводства РФ и внесение его в Государственную Думу Федерального Соб-

органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 // Рос. газ. 2009. 18 февр.

9 Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления : указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19. Ст. 2338.

10 Об утверждении концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы» : распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2012 г. № 1735-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11 Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию (12 декабря 2012 г.) // Рос. газ. 2012. 13 дек. ; Официальный сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/ news/17118

12 Выступление Президента России В. В. Путина на VIII Всероссийском съезде судей // Рос. юстиция. 2013. № 2. С. 3.

13 См.: Выступление председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина // Рос. юстиция. 2013. № 2. С. 8.

14 См.: Выступление председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева // Рос. юстиция. 2013. № 2. С. 12.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2013-№ 2

173

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

рания Российской Федерации. 21 мая 2013 г. Госдума в первом чтении приняла проект Кодекса административного судопроизводства РФ15. Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Первоначальный проект кодекса, который предлагался Верховным Судом, был нацелен на создание административных судов как самостоятельного субъекта внутри системы судов общей юрисдикции по рассмотрению административных дел. Однако 11 июня 2013 г. законопроект о федеральных административных судах, одобренный еще 13 лет назад в первом чтении депутатами Госдумы, был отклонен как утративший свою актуальность, поскольку данный вопрос фактически был решен еще на VIII Всероссийском съезде судей при обсуждении вопроса о целесообразности создания самостоятельных административных судов16.

Проект Кодекса административного судопроизводства РФ направлен на изъятие из Гражданского процессуального кодекса РФ норм, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. В ст. 1 проекта перечислены категории дел, которые подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства. К ним отнесены дела об оспаривании нормативных актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, дела о защите избирательных прав. Закрепленное ст. 46 Конституции РФ право граждан Российской Федерации обжаловать решения, действия (бездействие) всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц привело к появлению отдельной категории судебных дел, отличающихся от гражданских дел по характеру и субъектам правоотношений и требующих отдельного правового регулирования.

К административным делам проект относит следующие дела:

1) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. В настоящее время такие дела рассматриваются в порядке искового производства;

2) о взыскании в предусмотренных федеральным законом случаях налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций. В настоящее время дела о взыскании налогов и обязательных платежей с организаций или индивидуальных предпринимателей рассматриваются в арбитражных судах;

3) о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар, продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, о принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина. В настоящее время такие дела рассматриваются в порядке особого производства.

15 Проект № 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

16 См.: Пушкарская А., Хамраев В. Административная юстиция осталась без судов // Коммерсантъ. 2013. 28 марта.

174

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2013-№ 2

Д. В. Уткин

Данные категории дел, являющиеся разновидностями дел, рассматриваемых в порядке искового или особого производства, не следует включать в подведомственность дел, так как важной особенностью административного судопроизводства является судебная деятельность по осуществлению нормоконтроля. Административное судопроизводство - это правосудие, осуществляемое по заявлениям граждан и иных субъектов права в суд в связи с оспариванием решений и действий (бездействия) органов публичного управления и должностных лиц, нормативных или ненормативных правовых актов. Оно направлено на разрешение именно спорных дел, в которых спор о субъективном публичном праве гражданина является предметом судебного рассмотрения; это дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям.

Законопроект содержит также принципы судопроизводства по административным делам, вводит понятия «административная процессуальная правоспособность» и «административная процессуальная дееспособность», устанавливает подсудность и подведомственность административных дел, порядок судопроизводства, принятия решения, обжалования принятых решений. Им предусмотрены современные технологии судопроизводства. В целях обеспечения в административном судопроизводстве состязательности и равноправия сторон, занимающих неравное положение в публичных правоотношениях и располагающих в связи с этим не вполне равнозначными возможностями в доказывании обстоятельств по административному делу, делается отступление от принципа диспозитивности, характерного для рассмотрения судом гражданско-правовых споров, и закрепляется активная роль суда при рассмотрении дела - суд наделяется правом самостоятельно истребовать доказательства, выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований и т.д.

Рассмотрим подробнее более значимые новеллы нормативно-правового регулирования административного правосудия, а также особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, предусмотренных законопроектом.

Во-первых, новый кодекс устанавливает процессуальное соучастие и обращение в суд с коллективным административным исковым заявлением как разновидности одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном административном деле. Гражданско-процессуальные нормы отличаются от новых административно-процессуальных тем, что последние позволяют не проводить повторную подготовку и рассмотрение административного дела с самого начала, если процессуальный соучастник намерен вести дело через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующее от имени всех истцов (ответчиков). В Гражданском процессуальном кодексе РФ не предусмотрена также возможность обратиться с коллективным административным исковым заявлением, однако данный вид представления интересов других лиц закреплен в Арбитражном процессуальном кодексе РФ.

Во-вторых, проектом кодекса предусмотрено дополнительное требование для лиц, являющихся представителями при рассмотрении административного дела, а именно наличие высшего юридического образования. Вместе с тем вводится обязанность граждан вести дела только через представителя, если у заявителя нет высшего юридического образования. В настоящее время законопроект устанавли-

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2013-№ 2

175

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

вает только один такой случай - рассмотрение административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховных судах республик, краевых судах, областных судах, судах городов федерального значения, суде автономной области и судах автономных округов и Верховном Суде РФ.

В-третьих, административные истцы и иные лица, обратившиеся в защиту чужих прав, свобод и интересов не обязаны доказывать незаконность оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), однако проект кодекса предусматривает обязанность данных лиц указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие), подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения, а также подтверждать иные фактические данные, на которые ссылаются как на основание своих требований.

В-четвертых, в проекте приводятся меры предварительной защиты по административному исковому заявлению, такие как приостановление оспариваемого решения полностью или в части и запрет на совершение определенных действий. Данные меры могут применяться только по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц. Кроме того, суд может применить меры предварительной защиты в двух случаях: 1) если до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых подано заявление; 2) если защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

В-пятых, вводятся новые меры по поддержанию порядка в судебном заседании, а также по устранению препятствий к осуществлению административного судопроизводства. Помимо мер, предусмотренных гражданским процессуальным законодательством (предупреждение, удаление из зала судебного заседания, привод, судебный штраф), законодательством об административном судопроизводстве вводятся: ограничение выступления участника судебного разбирательства, лишение участника судебного разбирательства слова и обязательство о явке. Ограничение выступления может применяться, если участник судебного разбирательства касается вопроса, не имеющего отношения к судебному разбирательству, а лишение слова - если участник самовольно нарушает последовательность выступлений, двукратно не исполняет требования председательствующего, допускает грубые выражения или оскорбительные высказывания либо призывает к осуществлению действий, преследуемых в соответствии с законом.

В-шестых, вводятся нормы, изменяющие сроки совершения отдельных процессуальных действий:

- срок разрешения вопроса о принятии административного искового заявления к производству составляет три дня со дня поступления в суд такого заявления (гражданское процессуальное законодательство предусматривает пятидневный срок со дня поступления заявления в суд);

- сроки для рассмотрения административных дел - до трех месяцев для рассмотрения дел в Верховном Суде РФ и до двух месяцев для рассмотрения дел во всех остальных судах с возможностью их продления до одного месяца.

176

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2013-№ 2

Д. В. Уткин

Более короткие сроки в проекте предлагается установить для рассмотрения отдельных категорий административных дел. Например, административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, будут рассматриваться судом в течение одного месяца, а Верховным Судом РФ - в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд. Считаем необходимым внести изменения в данную норму проекта кодекса, так как быстрота административного процесса является следствием его оперативности. Административное судопроизводство должно осуществляться в возможно короткие сроки, тем более что действующее гражданско-процессуальное законодательство предусматривает, что заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих рассматриваются Верховным Судом РФ в течение двух месяцев, а остальными судами - в течение десяти дней.

Анализ проекта Кодекса административного судопроизводства РФ позволяет сделать вывод, что данный акт обладает высоким профессиональным уровнем и значительной степенью готовности. Однако некоторые положения данного законопроекта требуют дальнейшего совершенствования. При этом Кодекс административного судопроизводства РФ так и не решает проблему двойственности данного вида правосудия: с его принятием суды общей юрисдикции будут руководствоваться указанным процессуальным актом, регулирующим процедуру рассмотрения административных дел, в то время как арбитражные суды вынуждены руководствоваться нормами Арбитражного процессуального кодекса. Осуществление административного правосудия судами общей юрисдикции и арбитражными судами не способствует единообразной судебной практике по рассмотрению административно-правовых споров.

В целях унификации судебной практики и для обеспечения единого подхода к разрешению споров физических лиц и предприятий, органов государственной власти и местного самоуправления В. В. Путин 7 октября 2013 г. внес в Государственную Думу законопроект об объединении Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Соответственно эта реформа требует внесения изменений в Конституцию нашей страны. Впервые с предложением объединить указанные суды Президент выступил 21 июня 2013 г. во время Петербургского экономического форума. Предлагалось сформировать один высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным делам, по разрешению экономических споров и по иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом. Таким органом может стать Верховный Суд РФ, который также осуществлял бы в предусматриваемых федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью федеральных судов и давал разъяснения по вопросам судебной практики.

Соответствующие изменения вносятся в Конституцию РФ. Так, ст. 126 Конституции в новой редакции закрепляет, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дает разъяснения по вопросам судебной практи-

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2013-№ 2

177

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

ки. Предоставление Верховному Суду данных полномочий обусловлено необходимостью формирования единообразной судебной практики, особенно в связи с появлением в судах общей юрисдикции подразделений административного судопроизводства, которые будут рассматривать административно-правовые споры.

Еще одно значимое изменение вносится в п. «о» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому в ведении Российской Федерации находится «судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности». Таким образом, в новой редакции закон устанавливает, что все процессуальное законодательство, в том числе и административное, находится в ведении Федерации. В данной статье говорится лишь об уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве.

Однако остается непонятным отсутствие внесения изменений в п. «к» ст. 72 Конституции РФ, устанавливающей отнесение к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации административного и административно-процессуального законодательства. Не нуждается в дополнительной аргументации мнение о существовании в административном праве трех групп процессуальных норм - нормы, регулирующие позитивные административные правовые процедуры в сфере публичного управления, юрисдикционные административные правовые процедуры и административный процесс (судопроизводство). В связи с этим считаем необходимым внести дополнения в Закон «О поправке к Конституции Российской Федерации» в следующей редакции: «...в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное и административно-процедурное законодательство».

Полагаем, что реорганизация судебной системы позволит обеспечить единство подходов при отправлении правосудия как в отношении граждан, так и в отношении юридических лиц, установить общие правила организации судопроизводства, добиться единообразия в судебной практике. Таковы в общих чертах особенности развития нормативно-правового регулирования административного судопроизводства в Российской Федерации. Данный институт права должен стать одной из опор российской правовой системы, способствуя эффективности государственноправового регулирования и демократизации управления, а также реализации конституционного положения о создании правового государства.

Уткин Дмитрий Викторович,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Воронежского государственного аграрного университета

E-mail: dut@mail.ru Тел.: 8-910-349-70-88

178

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2013-№ 2