К вопросу о систематизации законодательства о социальных услугах

А.Б. КОШИКОВ,

ведущий научный сотрудник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки НПА в сфере трудового права и социального обеспечения Института законодательства РК, кандидат юридических наук

К ВОПРОСУ О СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГАХ

Современные темпы государственного развития, ощутимое повышение уровня и качества жизни казахстанского народа подтвердили наличие в Конституции 1995 года значительного правового потенциала, требующего дальнейшей реализации на благо интересов и нужд нашего народа, процветания всей страны. Согласно Конституции, наша Республика утверждает себя не только демократическим, светским, правовым, но и социальным государством. В соответствии с постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан, данная формулировка означает обязательство государства поступательно развивать социальное партнерство, а также смягчать социальное неравенство путем создания условий для достойной жизни своим гражданам и свободного развития личности [1].

Действительно, для преодоления неблагоприятных последствий инфляционных процессов, гармонизации отношений, поддержки уязвимых слоев населения и смягчения противоречий в обществе была проведена грандиозная по масштабам реформа в области социальной защиты населения. Успех данной реформы стал во многом возможен благодаря усилиям Главы государства, поручившего разработать концепцию, имеющую комплексный и целостный характер. В результате Правительством Республики Казахстан после публичного обсуждения 27 июня 2001 года была одобрена многоэтапная концепция по совершенствованию системы социальной защиты [2, 3]. В связи с тем, что последний ее этап завершился в 2005 году, требование о разработке нормативно-правовых актов на целостной концептуальной основе не распространялось на дальнейшую правотворческую деятельность государственных органов, в том числе по совершенствованию системы оказания социальных услуг.

В соответствии с Общенациональным планом основных направлений по реализации ежегодных 2005-2007 годов посланий Главы государства на-

роду Казахстана, предусматривалось принятие Закона «О социальных услугах» [4]. В связи с этим был утвержден годовой план законопроектных работ Правительства Республики Казахстан, в соответствии с которым предполагалась разработка Министерством труда и социальной защиты населения Республики Казахстан законопроекта «О социальных услугах» [5].

Однако в 2008 году был принят закон с иным наименованием, а именно Закон «О специальных социальных услугах» [6]. В ходе круглого стола, прошедшего в Сенате Парламента в ноябре 2008 года, руководителем рабочей группы Сената по законопроекту было указано на то, что законопроект «О социальных услугах» направлен на помощь лишь определенным категориям людей, поэтому правильнее было бы озаглавить будущий закон -«О специальных социальных услугах» [7].

Вместе с тем, представители неправительственного сектора ожидали, что законопроект систематизирует действующие виды социальных услуг, а также создаст единый механизм их оказания.

Действительно, во внесенном в Мажилис Парламента проекте Закона Республики Казахстан «О социальных услугах» понятие социальной услуги первоначально определялось как «деятельность субъектов, предоставляющих общие и (или) специальные социальные услуги, по удовлетворению социальных потребностей лица (семьи), находящегося в трудной жизненной ситуации» [8]. Обращает на себя внимание то, что впервые на законодательном уровне была сделана попытка выделить в массе всевозможных социальных услуг общие и специальные услуги.

Однако в Закон «О специальных социальных услугах» в итоге вошла несколько противоречивая по смыслу норма, согласно которой специальные социальные услуги могут включать предоставление услуг общего характера в виде информационных, консультационных, посреднических

Трудовое право и социальное обеспечение

ГТП

услуг (п. 4 ст. 5). Указанное можно лишь объяснить тем, что в самом законопроекте смысл терминов «общие социальные услуги» и «специальные социальные услуги» был практически одинаков, так как оба термина определялись, в конечном счете, через понятие трудной жизненной ситуация (ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность человека, которую он не может преодолеть самостоятельно) [8].

Необходимо отметить, что с принятием вышеуказанного Закона «О специальных социальных услугах» система законодательных актов о социальных услугах подверглась значительной деформации. До его принятия особенностью законодательных актов в рассматриваемой сфере являлся бланкетный характер норм законов, отсылающих к ведомственным нормативным правовым актам. Кроме того, законодательные акты предполагали определенный временной отрезок, в течение которого общественные отношения, связанные с предоставлением социальных услуг, не будут урегулированы вследствие того, что нормы прямого действия еще не приняты.

Новый закон не только сохранил в значительной мере вышеприведенные негативные тенденции, но его принятие привело к ситуации, когда механизм правового регулирования специальных социальных услуг стал в определенной мере дублировать соответствующий механизм, закрепленный в Законе «О социальной защите инвалидов» [9].

Действительно, в пп. 2 ст. 1 Закона «О социальной защите инвалидов» правила, устанавливающие объем социальных услуг и порядок их предоставления проживающим в государственных (негосударственных) медико-социальных учреждениях (организациях) и отделениях социальной помощи на дому, прямо называются не иначе как государственные стандарты социального обслуживания.

Здесь можно было бы ограничиться отдельными примерами многочисленным противоречий в рассматриваемой сфере нормативного регулирования. Однако наиболее характеризующим ее состояние является тот факт, что уполномоченным органом во исполнение Закона «О специальных социальных услугах» соответствующие стандарты оказания специальных социальных услуг были утверждены приказом лишь 6 декабря 2010 года [10]! Этим же приказом признаны утратившими силу, действовавшие с 2005 года, Типовые правила социального обслуживания [11]. Иными словами, указанные Типовые правила действовали параллельно с подзаконным актами, приняты-

ми ранее во исполнение Закона «О специальных социальных услугах» [12]. При этом уполномоченным органом вплоть до 10 февраля 2010 года издавались приказы с поправками в указанные Типовые правила [13].

Необходимо признать, что концепция Закона «О социальной защите инвалидов» основывалась на позиции преодоления недостатков старой системы социальной защиты и необходимости создания инвалидам равных возможностей для полноценной интеграции в общество. Однако и после принятия этого закона система социальной защиты сохранила в своей основе «медицинскую модель», когда услуги направлены на решение индивидуальных проблем (лечение, коррекция, реабилитация, обучение, пособия и институциализа-ция для обеспечения базисных потребностей и жизнедеятельности). Закономерным является то, что в Законе «О социальной защите инвалидов» нет ни одной нормы, закрепляющей право инвалида на личную свободу, способствующие процессу полноценной интеграции инвалидов в общество. В специальном докладе уполномоченного по правам человека отмечалось, что при наличии с 2005 года в нашем государстве, законодательно закрепленной возможности закупать социальные услуги у неправительственных организаций, при разработке законопроекта «О социально защите инвалидов» не были учтены предложения о реализации программ через систему государственного социального заказа» [14].

Таким образом, в системе законодательства о социальных услугах имеются значительные противоречия, имеющие концептуальный характер, в связи с фактическим сведением понятия «социальные услуги» к понятию «социальное обслуживание», являющегося, по сути, социальным обслуживанием учреждениями медико-социального характера и отделениями социальной помощи на дому узкого круга категорий лиц. Действительно, ведь утратившие силу вышеупомянутые Типовые правила [11] были приняты во исполнение и развитие конкретных норм Закон «О социальной защите инвалидов», в которые требовалось, в первую очередь, внести соответствующие поправки. Необходимо обратить внимание на то, что законодатель в Законе «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан», оперируя термином «социальные услуги» (пп. 2 ст. 1, пп. 4-1 ст. 6, ст. 18, пп. 4 п. 1 ст. 21, п. 2 ст. 24), обошел вниманием понятие «специальные социальные услуги».

В связи с вышеприведенным возникает также вопрос о соотношении предметов регулирования

нового закона, закрепившего правовые и организационные основы предоставления специальных социальных услуг и Закона «О государственном социальном заказе», в котором был ранее закреплен механизм государственного социального заказа [15].

Необходимо обратить внимание на то, что в самом Законе «О государственном социальном заказе» не только отсутствует понятие «социальные услуги», но соответствующий термин даже не упоминается.

Однако анализ подзаконных актов, регламентирующих вопросы государственного социального заказа, показывает, что фактически происходит смешение понятий «социальная услуга» и «специальная социальная услуга». Так, в Стратегическом плане Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан на 20102014 годы (в Приложении 1 к Постановлению Правительства Республики Казахстан от 14.05.2010 года № 415) описание бюджетной программы 022 «Целевые текущие трансферты областным бюджетам, бюджетам городов Астаны и Алматы на размещение государственного социального заказа в неправительственном секторе» изложено буквально следующим образом: «Размещение госсоц-заказа в негосударственном секторе на оказание соцуслуг» [16]. При этом в качестве цели и задачи указанной программы Правительством утверждены соответственно «обеспечение доступности специальных социальных услуг (п. 4.2) и «совершенствование системы предоставления специальных социальных услуг» (пп. 4.2.1). Указанная бюджетная программы сохранилась и в новом Стратегическом плане Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан на 20112015 годы [17].

В итоге общим недостатком обеих подсистем в системе законодательства о социальных услугах является игнорирование реальных потребностей в социальной поддержке тех или иных социальных групп и, в конечном счете, отсутствие правового механизма, оперативного реагирующего на различные формы социальной дезадаптации (депривации) в динамично развивающемся обществе.

Так, например, в прошлом году в г. Алматы состоялось заседание на тему «Механизмы взаимодействия в формировании системы профилактики раннего материнства и оказания помощи несовершеннолетним матерям», организованное Комитетом по охране прав детей Министерства образования и науки Республики Казахстан с уча-

стием ряда неправительственных организаций [18]. В ходе заседания были обсуждены актуальные вопросы защиты репродуктивных прав девочек-подростков, предупреждения раннего материнства и было отмечено, что данная категория детей не закреплена на законодательном уровне, как отдельная социальная группа, имеющая право на признание их потребностей на защиту со стороны государства. Участниками указывалось на то, что положение девочек-подростков, в случае ранней беременности и несовершеннолетнего материнства, должно быть признано как трудная жизненная ситуация.

Однако действующий механизм предоставления социальных услуг предусматривает, что лицо может быть признано находящимся в трудной жизненной ситуации лишь по основаниям, предусмотренным Законом «О специальных социальных услугах» (ст. 6). Характерно, что в указанном законе закреплен закрытый перечень оснований. Следовательно, невозможность отнесения положения той или иной социальной категории к трудной жизненной ситуации, которая возникает или может потенциально возникнуть в казахстанском обществе, не позволяет применить законодательный механизм предоставления специальных социальных услуг, например, в вышеупомянутых случаях раннего материнства. С другой стороны, данный закон фактически исключает возможность разрешения подобных ситуаций силами неправительственных организаций в рамках государственного социального заказа.

Вообще, в системе законодательства о социальных услугах возникла парадоксальная ситуация в связи с отсутствием законодательного ответа на вопрос о том, что же такое социальная услуга. В настоящее время в законодательстве Республики Казахстан используется как термин «социальная услуга», так и термин «специальные социальные услуги».

Указанная критическая ситуация в законодательстве о социальных услугах оказывает крайне негативное влияние на развитие всего национального законодательства. Так, например, в принятом 4 мая 2010 года Законе «О защите прав потребителей» законодатель при определении источников потребительских прав отсылает к специальному закону, закрепляющему права потребителей именно социальных услуг (п. 2 ст. 2) [19].

В ряде случаев в рамках одного нормативного правового акта одновременно используется, как понятие специальных социальных услуг, так и термин «социальные услуги». Так, например,

Трудовое право и социальное обеспечение

пли

в Указе Президента Республики Казахстан от 1 февраля 2010 года № 922 «О стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 года», наряду с понятием «специальные социальные услуги», использован термин «социальные услуги» при определении ключевых направлений развития услуг для граждан [20].

Анализ вышеприведенных положений позволяет сделать вывод о том, что действующая система законодательства в сфере социальных услуг отличается крайней фрагментарностью и разрозненностью нормативных правовых актов. По результатам проведенного анализа, в рассматриваемой сфере, выявлены декларативность и неконкретность правовых норм, наличие пробелов,

коллизий и дублирующих норм, а также наличие множества отсылочных и бланкетных норм с недостаточной степенью их реализации в законодательстве. Для устранения указанных недостатков возникает необходимость осуществления комплекса мероприятий, направленных на систематизацию законодательства о социальных услугах. Указанные мероприятия будут способствовать преодолению хаотичности законодательства, его упорядочению и созданию возможности для обеспечения его стабильности. Целостная, внутренне согласованная, стабильная система законодательства о социальных услугах может служить своеобразным индикатором подлинного социального государства.

Использованная литература

1. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 21 декабря 2001 года № 18 «Об официальном толковании пункта 1 статьи 1 Конституции Республики Казахстан» // «Юридическая газета» от 9 января 2002 года № 1.

2. Постановление Правительства Республики Казахстан от 9 апреля 2001 года № 481 «Об опубликовании проекта Концепции социальной защиты населения Республики Казахстан» // База данных «Закон». - Версия 6.1.6.0 (по состоянию 1 марта 2011 года).

3. Постановление Правительства Республики Казахстан от 27 июня 2001 года №886 «Об одобрении Концепции социальной защиты населения Республики Казахстан» // «Юридическая газета» от 22.08.2001 г., № 38 (406).

4. Указ Президента Республики Казахстан от 6 апреля 2007 года № 310 «О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года» // «Казахстанская правда» от 12 апреля 2007 года № 54 (25299).

5. Постановление Правительства Республики Казахстан от 2 февраля 2008 года №88 «О Плане законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2008 год» // САПП Республики Казахстан. - 2008, № 4, ст. 46.

6. Закон Республики Казахстан от 29 декабря 2008 года № 114-ГУ «О специальных социальных услугах» // Ведомости Парламента РК. - 2008, № 24 (2528), ст. 127.

7. Турежанова М. Стандарт для госуслуги // «Казахстанская правда» - 2008, 22 ноября.

8. Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 июня 2008 г. № 656 «О проекте Закона Республики Казахстан «О социальных услугах» // База данных «Закон». - Версия 6.1.6.0 (по состоянию 1 марта 2011 года).

9. Закон Республики Казахстан от 13 апреля 2005 года №39 «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. - 2005, № 7-8, ст. 18.

10. Приказ Министра труда и социальной защиты населения Республики Казахстан от 6 декабря 2010 года № 394-е «Об утверждении стандартов оказания специальных социальных услуг в области социальной защиты населения» // «Казахстанская правда» от 19.03.2011 г., № 100-101 (26521-26522), № 105-106 (26526-26527).

11. Приказ и.о. Министра труда и социальной защиты населения Республики Казахстан от 1 декабря 2005 года № 306-п «Об утверждении Типовых правил социального обслуживания» // Бюллетень нормативных правовых актов центральных исполнительных и иных государственных органов Республики Казахстан, январь 2006 г. № 1 ст. 199.

12. Постановление Правительства Республики Казахстан от 14 марта 2009 года № 330 «Об утверждении перечня гарантированного объема специальных социальных услуг» // База данных «Закон». - Версия 6.1.6.0 (по состоянию 1 марта 2011 года); Постановление Правительства Республики Казахстан от 16 марта 2009 года № 336 «Об утверждении Правил лицензирования и квалификационных

требований, предъявляемых к деятельности по предоставлению специальных социальных услуг» // База данных «Закон». - Версия 6.1.6.0 (по состоянию 1 марта 2011 года); Постановление Правительства Республики Казахстан от 14 марта 2009 года №323 «О внесении изменения и дополнений в постановления Правительства Республики Казахстан от 29 октября 2004 года № 1132 и 27 декабря 2007 года № 1301 // База данных «Закон». - Версия 6.1.6.0 (по состоянию 1 марта 2011 года); Приказ Министра труда и социальной защиты населения Республики Казахстан от 6 декабря 2010 года №394-г «Об утверждении стандартов оказания специальных социальных услуг в области социальной защиты населения» // База данных «Закон». - Версия 6.1.6.0 (по состоянию 1 марта 2011 года); Приказ Министра труда и социальной защиты населения Республики Казахстан от 26 января 2009 года №25-п «Об утверждении квалификационных требований к социальным работникам в сфере социальной защиты населения и правил их аттестации» // База данных «Закон». - Версия 6.1.6.0 (по состоянию 1 марта 2011 года).

13. Приказ Министра труда и социальной защиты Республики Казахстан от 1 февраля 2010 года № 24-п «О внесении дополнений и изменения в приказ и. о. Министра труда и социальной защиты населения Республики Казахстан от 1 декабря 2005 года № 306-п «Об утверждении Типовых правил социального обслуживания» // База данных «Закон». - Версия 6.1.6.0 (по состоянию 1 марта 2011 года).

14. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека «Права и возможности инвалидов в Республике Казахстан» // http://www.ombudsman.kz/publish/docs/doklad_spec/detail.php7IDM07).

15. Закон Республики Казахстан от 12 апреля 2005 года № 36 «О государственном социальном заказе» // «Казахстанская правда» от 16 апреля 2005 года № 89-90.

16. Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2009 года №2342 «Об утверждении Стратегического плана Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан на 2010-2014 годы» // «Казахстанская правда» от 17.04.2010 г., № 94-96 (26155-26157).

17. Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2010 года №1507 «Об утверждении Стратегического плана Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан на 2011-2015 годы // «Казахстанская правда» от 29.01.2011 г., № 33-34 (26454-26455).

18. http://www.bala-almaty.kz/news/3 82.html?lang=ru

19. Закон Республики Казахстан от 4 мая 2010 года № 274-^ «О защите прав потребителей» // «Казахстанская правда» от 18.05.2010 г., № 123 (26184).

20. Указ Президента Республики Казахстан от 1 февраля 2010 года №922 «О Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 года» // «Казахстанская правда» от 02.02.2010 г., № 22 (26083); от 12.02.2010 г., № 31-33 (26092-26094).

к к к к к

Бул мацалада элеуметтгк цызмет туралы зацнаманы жагдайы мен neziszi тенденциялары царастырылган. Автор зацнаманы жeлiлдiругe багытталган ic-шаралар вттзу цажeттiлiгi жайлы цорытынды жасады.

Данная статья раскрывает состояние и основные тенденции законодательства о социальных услугах. Автор приходит к выводу о необходимости проведения мероприятий, направленных на систематизацию законодательства.

This article reveals the status and main trends of the legislation on social services. The author concludes that there is need for measures to systematize the law.