Нормативно-правовая система рыночных институтов в региональной политике государства

Л.Г. Червова, д.э.н.

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ СИСТЕМА РЫНОЧНЫХ ИНСТИТУТОВ В РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ ГОСУДАРСТВА

Роль государства в реформировании экономики, в институциональной стратегии практически не подвергается сомнению: качество институтов оказывает значительное воздействие на экономический рост наряду с соответствующей макроэкономической политикой [1-6]. С качеством институциональных систем в последнее время экономисты связывают не только уровень социально-экономического развития, достигнутый той или иной страной, но и потенциальные возможности его повышения [3; 4; 6]. Именно отсутствием сформировавшихся рыночных институтов можно

объяснить кризисные явления в конце прошлого столетия в Украине: во время проведения трансформационных изменений не была сформирована рыночная институциональная среда. Анализируя динамику и механизмы изменений, ученые отмечают, что институты выступают фундаментальными факторами развития экономических систем. Причем предлагается рассматривать институты не только как нормы и правила, которые ограничивают действия отдельных субъектов общества, но и как способ регулирования отношений в государстве и среду для проявления индивидуальных возможностей: главная роль институтов и смысл их существования не в ограничении действий людей, а скорее в создании новых видов отношений власти и влияния [2; 4; 6]. В контексте вышеизложенного можно сделать вывод о том, что возникновение рыночных институтов формирует адекватное поведение, традиции и моральную оценку обществом действий хозяйствующих субъектов и населения и определяет реакцию последних на действия со стороны государства.

Существенное значение для дальнейшего успешного

институционального развития как Украины в целом, так и ее регионов, имеет введение в систему базовых институтов институциональной динамики, т. е. формирование правил, норм, процедур институциональных изменений, готовности к ним субъектов [7].

Оценить качество и активность действующих в Украине формальных институтов, в том числе и регулирующих региональное развитие, достаточно непросто. Институты местного и регионального самоуправления в Украине начали формироваться в начале 90-х годов прошлого столетия. Одним из основных органов на национальном уровне, который влияет на реализацию государственной региональной политики, является Кабинет Министров Украины. В составе секретариата КМУ функционирует департамент региональной политики и местного самоуправления.

В апреле 1992 г. был создан Фонд содействия становлению и развитию местного и регионального самоуправления Украины. На начальном этапе в число основных задач Фонда входило решение проблем перехода от традиционных форм организации власти, присущих планово-командной системе, к более демократичным формам местного самоуправления. Процессы реформирования предопредели необходимость уточнения статуса, функций и полномочий Фонда. В соответствии с Указом Президента Украины в декабре 1995 г. Фонд содействия местному самоуправлению Украины получил статус научно-методической, консультативной и координирующей организации при Главе государства по вопросам местного самоуправления.

В 2006 г. был создан Национальный Совет по вопросам государственного строительства и местного самоуправления, который является консультационно-совещательным органом при Главе государства по вопросам реформирования публичной администрации и осуществления муниципальной и административной реформ, а в Верховной Раде 6-го созыва был создан Комитет по вопросам строительства, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства и региональной политики.

Еще одним шагом в направлении укрепления институциональной поддержки реализации государственной региональной политики стало решение правительства о создании в марте 2007 г. Министерства по вопросам регионального развития и строительства. На сегодняшний день

© Л.Г. Червова, 2012

министерство является основным органом в системе центральных органов исполнительной власти по вопросам обеспечения реализации государственной региональной политики, совершенствования административно-территориального устройства Украины. В структуре центральных органов власти различными аспектами реализации государственной региональной политики также занимаются Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов, Министерство жилищно-коммунального хозяйства, Министерство юстиции и т.д.

Сравнительная характеристика украинских законов с действующими в экономически развитых странах имеет существенные различия, поскольку законодательство каждой страны специфично. Объективным в таком случае может быть подход, ориентированный на оценку результативности тех сфер деятельности, которые это законодательство призвано регулировать. Поскольку основой рыночной экономики являются частная собственность, конкуренция и развитая рыночная инфраструктура, эффективность нормативной базы, регламентирующей их деятельность как на национальном, так и на региональном уровне, можно оценить посредством анализа состояния частного сектора, инвестиционного климата, рынка капиталов и качества бизнес-среды.

Анализ показал, что наибольший удельный вес в структуре ВДС как по Украине в целом, так и в региональном разрезе принадлежит сектору «нефинансовые корпорации» (см. таблицу). Это объясняется, в первую очередь, уровнем индустриального развития отечественной экономики (наличием базовых отраслей промышленности).

Незначительным остается удельный вес сектора «финансовые корпорации» в 2004-2009 гг. В целом его доля в ВДС как по стране, так и в региональном разрезе увеличилась, особенно в промышленно развитых регионах. Это, с одной стороны, подтверждает общемировые тенденции: высокая доля финансовых услуг в ВДС развитых стран опирается на развитые отрасли, производящие конкурентоспособную продукцию. А с другой - финансовая деятельность должна быть направлена на привлечение капитала в экономику.

Удельный вес в ВДС сектора «государственное управление» предопределяется принятой в стране политикой - курсом на расширение или ограничение роли государства в экономике и жизни общества. Как свидетельствуют результаты сопоставлений, в Украине произошло смещение акцентов в деятельности государственных институтов: сокращение прямых форм государственного вмешательства в экономику.

Анализ структуры валовой добавленной стоимости по институциональным секторам экономики в региональном разрезе свидетельствует о незначительной роли институтов сектора «государственного управления» в производстве ВДС. Государство практически ушло от функции управления бизнесом, полагаясь на саморегулирование рынка. При этом бизнес функционирует в условиях нестабильности внешней среды (отчасти этому способствует практика принятия законов и управленческих решений без научно обоснованных механизмов).

Из важных в социальном плане тенденций можно отметить снижение как в целом по стране, так и в большинстве регионов доли сектора «некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства», что косвенно может являться подтверждением некоторого увеличения покупательной способности населения и денатурализации потребления.

Таблица

Структура валовой добавленной стоимости институциональных секторов по регионам Украины _в 2003-2009 гг. [8]_

Регионы Валовая добавленная стоимость

Нефинансовые ко рпорации Финансовые корпорации

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Украина 82,6 80,3 81,0 80,4 80,0 78,3 76,7 3,8 6,7 5,0 5,2 6,5 8,0 7,9

АР Крым 75,9 74,6 74,8 74,3 75,0 73,9 70,8 2,0 3,0 2,4 2,5 2,8 3,4 4,4

Винницкая 81,4 80,1 79,0 77,4 76,7 76,5 74,5 1,6 2,8 2,3 2,8 3,3 4,1 4,1

Волынская 81,6 80,9 80,2 78,4 79,3 77,4 74,1 2,2 3,6 3,3 3,4 3,6 4,6 5,7

Днепропетровская 86,1 83,3 83,5 83,2 82,1 82,1 82,0 3,7 7,1 6,8 7,0 9,0 10,0 8,2

Донецкая 88,4 86,2 86,3 85,9 85,5 84,0 82,8 3,3 6,0 5,3 5,4 6,1 7,5 6,6

Житомирская 79,0 78,6 76,9 75,0 75,4 75,3 72,2 1,5 2,4 2,1 2,4 2,5 2,8 3,4

Закарпатская 81,9 80,9 79,4 78,0 78,6 77,0 72,5 1,6 2,5 2,1 2,4 2,6 3,0 4,6

Запорожская 83,5 81,7 82,2 81,4 81,5 78,9 76,5 4,3 7,8 6,5 7,0 7,8 9,9 9,2

Ивано-Франковская 85,1 82,7 81,5 80,2 79,2 76,7 74,5 2,6 4,6 4,7 4,7 5,2 6,6 6,2

Киевская 81,8 78,8 78,6 78,0 79,2 79,9 81,4 1,9 3,4 2,9 3,2 3,3 3,9 2,4

Кировоградская 83,2 82,8 80,8 79,6 78,6 78,2 75,8 1,6 2,9 2,6 2,7 3,3 3,6 3,7

Луганская 85,5 83,9 83,9 83,1 83,7 82,9 80,6 1,8 3,7 3,4 3,6 4,1 5,1 4,5

Львовская 80,3 77,7 76,5 76,4 76,5 73,7 70,5 2,9 5,1 4,3 3,9 4,3 5,5 7,3

Николаевская 81,8 83,0 81,8 81,0 80,0 78,2 79,0 2,4 74,2 3,7 4,0 5,1 6,3 5,2

Одесская 83,2 80,9 79,9 78,6 78,0 77,6 77,5 2,9 6,2 5,6 6,1 7,5 8,7 7,5

Полтавская 87,5 86,9 86,9 86,5 86,6 83,7 83,0 1,9 3,3 2,9 2,9 3,2 4,6 4,3

Ровненская 82,8 81,7 80,7 79,2 78,6 76,3 73,7 1,7 3,1 2,7 3,3 3,9 5,2 5,2

Сумская 83,7 83,0 81,8 80,7 81,4 80,1 77,4 1,4 2,4 2,0 1,9 2,2 2,7 3,7

Тернопольская 79,2 77,3 76,7 76,5 76,6 74,7 73,1 1,7 3,1 2,6 2,3 2,7 3,4 3,7

Харьковская 79,4 74,7 74,7 73,5 72,9 70,0 69,8 6,5 12,6 11,0 11,9 14,1 17,2 16,2

Херсонская 80,8 80,0 78,2 76,9 75,5 76,7 74,5 1,8 3,1 2,6 2,5 3,1 3,6 4,4

Хмельницкая 80,3 80,0 78,1 76,9 77,2 75,9 72,0 1,3 2,2 2,2 2,4 2,6 3,4 4,6

Черкасская 81,9 82,1 81,7 81,0 80,8 81,3 78,6 1,5 2,5 2,5 2,5 2,8 3,0 3,4

Черновицкая 78,5 77,6 76,3 74,8 75,5 73,1 69,8 2,0 3,4 3,0 3,3 3,6 4,4 4,5

Черниговская 82,2 80,6 78,6 77,2 77,6 75,6 73,9 2,0 3,4 3,6 3,6 3,7 4,5 4,2

г. Киев 79,5 75,3 81,1 80,9 79,8 76,5 74,8 8,3 12,8 6,2 6,3 8,9 11,8 13,0

г. Севастополь 74,0 73,3 71,5 73,9 73,9 70,1 68,7 4,2 6,2 6,9 6,0 6,6 8,2 7,7

Окончание таблицы

Регионы Валовая добавленная стоимость

Государственное управление Некоммерческие организации, обслуживающие домохозяйства

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Украина 4,2 4,4 5,2 5,4 5,1 5,2 5,5 9,4 8,5 8,8 9,0 8,4 8,4 9,9

АР Крым 6,3 6,8 7,6 7,8 7,6 8,2 8,3 15,8 15,6 15,2 15,4 14,6 14,4 16,5

Винницкая 5,6 6,0 7,0 7,7 7,8 7,2 7,7 11,5 11,1 11,7 12,1 12,1 12,1 13,7

Волынская 4,9 5,1 5,9 6,8 6,2 6,8 6,9 11,4 10,4 10,6 11,5 10,8 11,2 13,3

Днепропетровская 2,4 2,5 2,8 2,9 2,7 2,4 2,8 7,8 7,1 6,9 6,9 6,2 5,6 7,0

Донецкая 1,9 1,9 2,2 2,4 2,3 2,2 2,8 6,4 5,9 6,2 6,3 6,1 6,2 7,8

Житомирская 7,0 7,5 8,9 9,7 9,7 9,8 10,4 12,5 11,4 12,1 12,9 12,5 12,1 14,0

Закарпатская 4,8 5,2 6,6 7,1 6,7 7,3 7,5 11,7 11,4 12,0 12,4 12,0 12,7 15,4

Запорожская 2,8 2,7 3,5 3,7 3,5 3,8 4,8 9,4 7,7 7,8 7,9 7,2 7,4 9,5

Ивано-Франковская 3,2 3,6 4,2 4,8 5,0 5,7 6,3 9,1 9,1 9,5 10,4 10,6 11,0 13,0

Киевская 7,2 9,4 9,8 10,0 9,5 8,6 8,0 9,1 8,4 8,7 8,7 8,0 7,7 8,1

Кировоградская 4,8 5,0 6,4 6,9 7,1 7,8 8,2 10,4 9,4 10,2 10,8 11,0 10,3 12,3

Луганская 3,5 3,9 4,5 4,8 4,4 4,3 5,1 9,2 8,5 8,2 8,4 7,7 7,8 9,7

Львовская 4,9 5,3 6,4 6,7 6,7 7,8 7,7 11,9 11,8 12,8 13,0 12,5 13,0 14,5

Николаевская 4,8 4,5 5,7 6,0 6,0 6,6 6,1 11,0 8,3 8,9 9,0 8,9 9,0 9,7

Одесская 4,4 4,5 5,7 6,1 5,9 5,6 5,9 9,5 8,4 8,7 9,2 8,7 8,2 9,1

Полтавская 3,0 3,1 3,7 3,9 3,7 4,5 4,7 7,5 6,7 6,6 6,8 6,5 7,2 8,1

Ровненская 4,2 4,5 5,2 5,7 5,7 6,4 6,7 11,3 10,7 11,4 11,8 11,7 12,2 14,3

Сумская 4,4 4,9 6,2 6,8 6,4 7,1 7,4 10,6 9,7 9,9 10,5 10,0 10,0 11,5

Тернопольская 4,9 5,6 6,5 6,8 6,7 7,8 7,9 14,2 14,0 14,3 14,4 13,9 14,1 15,3

Харьковская 3,5 3,6 4,8 5,0 4,4 4,5 4,6 10,7 9,1 9,5 9,6 8,6 8,3 9,4

Херсонская 4,9 5,2 6,6 7,2 7,5 7,3 7,4 12,5 11,7 12,6 13,5 13,9 12,4 13,6

Хмельницкая 6,1 6,3 7,5 7,9 7,8 8,2 8,7 12,3 11,6 12,2 12,8 12,4 12,5 14,6

Черкасская 4,6 4,8 5,4 5,8 6,1 5,9 6,7 12,0 10,5 10,4 10,7 10,4 9,8 11,3

Черновицкая 5,4 5,6 7,1 7,8 7,5 9,1 9,5 14,1 13,4 13,6 14,1 13,4 13,4 16,2

Черниговская 5,9 6,5 7,6 8,3 8,3 9,4 9,8 9,9 9,5 10,1 10,9 10,4 10,5 12,0

г. Киев 4,9 5,2 5,8 5,6 4,9 4,9 4,6 7,3 6,7 7,0 7,2 6,4 6,7 7,6

г. Севастополь 9,6 9,6 10,8 10,1 9,7 11,6 12,0 12,2 10,9 10,8 10,0 9,8 10,1 11,6

В контексте повышения эффективности развития регионов институциональные изменения должны затрагивать вопросы реструктуризации предприятий базовых отраслей промышленности, стимулирование малого и среднего бизнеса: регионы с лучшим предпринимательским климатом, либеральным электоратом, более низким уровнем преступности, более высоким уровнем доходов населения имеют больше шансов если не обеспечить рост производства, то, по крайней мере, привлечь инвестиции и финансовые ресурсы из других регионов страны. В данной ситуации необходимо формирование научно-методических основ развития экономических и социальных институтов регионов страны с различными уровнями социально-экономического развития и межрегиональной дифференциации на основе анализа институциональной среды. Необходима активизация роли государства в экономике, но не в качестве непосредственного производителя товаров и услуг, а как регулятора процессов ее модернизации: структурной перестройки, перелива капитала в современные высокотехнологические отрасли и производства, привлечения на льготных условиях иностранных инвестиций, способствующих созданию и переоснащению неконкурентных производств, отставших в значительной мере от достижений передовых стран.

Конкретная институциональная модель, которая выбирается для разработки и реализации региональной политики, зависит от множества факторов. Даже развитые страны сильно отличаются по остроте региональных проблем и по уровню территориальных диспропорций. Существенная разница наблюдается и в методах государственного вмешательства в региональные процессы. Институциональные структуры региональной политики в каждой европейской стране имеют свою историю становления, но в целом они очень похожи.

В современной Европе государство активно вмешивается в процессы регионального развития, используя для этого как исполнительную, так и законодательную власть разных уровней, подключая рыночные механизмы и интегрируя в общий процесс бизнес, общественно-политические институты и локальные инициативы населения.

Важной характеристикой современной региональной политики европейских стран является ее «централизм». То есть в подавляющем большинстве стран существует управленческий центр регионального развития, в котором принимаются основные решения и который обеспечивает координацию различных институтов, вовлеченных в процесс реализации региональной политики. В рамках принятия центром решений сами регионы используют возможности, которые существуют для их реализации. В результате этого в большинстве европейских стран роль центрального правительства сместилась в сторону разработки и координации политики, а не ее проведения.

Государственный уровень представлен, как правило, соответствующими министерствами, уполномоченными в вопросах региональной политики и пространственного развития, на которые возложены исполнительные функции реализации концепции государственной региональной политики и программ регионального развития, координации действий других отраслевых министерств. Министерство региональной политики выполняет функции управленческого центра, т.е. принимает основные решения в сфере региональной политики, организует их реализацию и финансирование, координацию и контроль.

Для финансовой поддержки реализации региональных программ параллельно с Национальными советами функционируют Фонды регионального развития. Средства фондов состоят из бюджетных ассигнований, грантов, иностранной помощи или взносов юридических и физических лиц. Государственная помощь регионам направляется на модернизацию региональной инфраструктуры, стимулирование создания новых рабочих мест, субсидирование фермерских хозяйств, содействие развитию малого бизнеса, финансовое обеспечение проектов в сфере образования и экологии.

Кроме управленческого центра, функции которого выполняют специальные министерства региональной политики, существуют также комитеты и агентства регионального развития. Их деятельность в системе регионального развития является достаточно четко структурированной. Комитеты по пространственному планированию, как правило, объединяют ряд административно-территориальных единиц и обеспечивают публично-правовой характер и нормативную структуру региональной политики (лицензирование, стандартизацию, унификацию, оценку и т.д.). Агентства регионального развития имеют экстерриториальный характер и являются операторами региональной политики рыночного типа, т.е. интегрируют инициативу бизнеса, территориальных и профессиональных содружеств. Они успешно действуют в странах Западной, Центральной и Восточной Европы.

В Украине действует ряд общественных организаций, которые можно считать прообразом будущих агентств регионального развития. Они функционируют за счет зарубежных грантов, не имея при этом единых принципов деятельности. Их роль незначительна в силу ряда объективных

причин, в частности из-за неопределенности их статуса в процессе решения региональных проблем.

Инструментами государственного регулирования развития регионов во всем мире, в том числе и в европейских странах являются государственное регулирование доходов региональных бюджетов и «политика выравнивания» [9].

Цель государственного регулирования доходов состоит в решении проблемы распределения взимаемых налогов и обеспечении регионов одинаковыми ресурсами.

Проанализировав европейский опыт регулирования развития региона, можно констатировать, что в настоящее время в Украине отсутствуют механизмы институциональных изменений, при помощи которых можно было бы привести институты, регулирующие региональное развитие, во взаимное соответствие. Проблема качества нормативно-правовой базы непосредственно связана с низкой эффективностью функционирования законодательных и исполнительных органов, характерными чертами которых являются чрезмерная централизация и непрозрачность процесса принятия ими решений. Для выхода из этого необходима система согласованных долгосрочных планов. После завершения рыночных преобразований и полного формирования новых институтов регулирующие функции государства должны быть ослаблены.

Литература

1. Веселая Л.С. Вклад институциональных секторов национальной экономики в формирование основных макроэкономических показателей СНС России / Л.С. Веселая // Вопросы статистики. - 2010. - № 1. - С. 17-21.

2. Институциональные изменения и промышленная политика (краткий анализ) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.buk.irk.ru/library/sbornik_06/daineko.doc

3.НортД. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт; пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера. - М.: Фонд экономической книги «Начало», 1997. - 180 с.

4. Полтерович В. Стратегия модернизации, институты и коалиция / В. Полтерович // Вопросы экономики. - 2008. - № 4. -С. 96-111.

5. Региональная политика стран ЕС / Центр европейских исследований ИМЭМО РАН / отв. ред. А.В. Кузнецов. - М.: ИМЭМО РАН. - 2007.

6. Ходжсон Дж. Что такое институты? / Дж. Ходжсон // Вопросы экономики. - 2007. - № 8.

7.1гнатов В. Вдосконалення владних вщносин центру i регюшв / В. 1гнатов, В. Рехкало //

Управлшня сучасним мютом. - 2003. - № 1-3 (9). - С. 17-25.

8. Регюни Украши 2010: [стат. зб. / ред. О.Г. Осауленко]. Ч. II / Державний комггет статистики [Електронний ресурс]. -Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua/.

9. Гончарук О.В. Бюджетное выравнивание региональных диспропорций / О.В. Гончарук, Ю.В. Лудинова // Бюджетное выравнивание региональных диспропорций // Экономика и управление. - 2010. -№ 7 (57). - С. 7-11.

Представлена в редакцию 10.07.2012 г.