О публичном характере власти современного государства

Н. П. Пирожкова N. P. Pirozhkova

О публичном характере власти современного государства

On the Public Nature of the Power of the Modern State

< >

о о

Пирожкова Наталья Петровна

Санкт-Петербург

Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС

Доцент кафедры гражданского и трудового права Кандидат юридических наук pirogkova@szags.ru

Ключевые слова:

публичная власть, современное государство, государственные органы, государственная собственность

Автор в исторической перспективе исследует проблемы трансформации права государственной собственности, которое в процессе перехода от традиционного государства к государству современного типа меняет свою частноправовую природу и все более приобретает публично-правовой характер. Это, по мнению автора, позволяет государству реализовать свою социальную функцию в качестве организации, которая наделена публичной властью и использует эту власть в интересах всего общества.

Pirozhkova Natalia Petrovna

Saint-Petersburg

North-West Institute of Administration of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Associate Professor of the Chair of Civil and Labor Law

Ph.D in Juridical Science

pirogkova@szags.ru

Key words:

public authority, modern state, government authorities, state property

The author examines in historical perspective the problem of transformation of state property, which changes its private nature in the process of transition from traditional country to country of the modern type, and becomes more and more of public and legal nature. This, in the author's opinion, allows the state to realize its social function as an organization, which is vested with a public authority and uses that power in the public interest.

В современной юридической литературе под современным государством понимается организация, наделенная публичной властью по решению общих дел и располагающая механизмом, обеспечивающим реализацию этой власти в обществе ради удовлетворения публичных интересов. Структурными звеньями данного механизма государства являются государственные органы (законодательные, исполнительные, судебные).

Материальной основой механизма современного государства выступает имущество, находящееся в государственной собственности. В соответствии со ст. 124 и 125 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), государство (Российская Федерация и субъекты) и его органы участвуют в гражданских отношениях на равных началах с иными субъектами — физическими и юридическими лицами. Это предполага-

ет, что они не обладают в этих отношениях властными полномочиями. Тем не менее, особый статус государства как носителя публичной власти проявляет себя и в данной сфере, по крайней мере, в том, что касается реализации правомочий по владению, пользованию и распоряжению находящимся в собственности государства имуществом.

На специфику реализации права государственной собственности известный отпечаток накладывает характер самих объектов этого права. Так, в соответствии с п. 2 ст. 214 ГК РФ в собственности у государства находятся вещи, изъятые из оборота, распоряжение которыми невозможно, а также объекты (прежде всего земля и природные ресурсы), которые не имеют актуального собственника в лице граждан, организаций или муниципальных образований,

о ибо действующее законодательство не ^ предусматривает возможности признаем ния земли и ресурсов ничейным имуще-^ ством. Представляется, что право го-о сударственной собственности на такое имущество обусловлено отсутствием о иного собственника, однако, если тако-™ вой обнаруживается, то он автоматически ™ вступает в свои права, за исключением ^ случаев, предусмотренных законом. х Главная же особенность права госу-2 дарственной собственности заключается, ¡Е по нашему мнению, в том, что основные | правомочия, составляющие содержание о данного права, а также иных, непосредственно связанных с ним вещных прав (таких как право хозяйственного ведения и оперативного управления) реализуются не в интересах непосредственного правообладателя, а в интересах третьих лиц и общества в целом. Данное обстоятельство отмечалось в литературе уже достаточно давно. Так, еще в 1940-х гг. А. В. Венедиктов писал: «Именно для установления гражданско-правовых отношений с другими участниками гражданского оборота <...> госорганы наделяются государством определенными правомочиями по владению, пользованию, распоряжению закрепленными за ними государственными имуществами. Все эти правомочия осуществляются госорганом в порядке непосредственного оперативного управления, а не в порядке присвоения, осуществляются им не своей властью и не в своем интересе, но властью, предоставленной государством, и в интересах государства, т. е. в интересах всего <...> общества» [2, с. 360].

Данное утверждение, по-видимому, касается и механизма демократического правового государства, действующего в обществе с рыночной экономикой. Важнейшей функцией такого государства является функция социальная, суть которой состоит в перераспределении общественных благ, в сглаживании имущественного неравенства и минимизации его негативных последствий.

Одним из основных инструментов реализации указанной функции служит государственная собственность, которая, сле-

довательно, становится средством определенной «социализации» коммерческого оборота, привнесения в него элементов публичного интереса, на что указывал в своем исследовании И. А. Покровский, видевший в этом важную задачу эволюции правопорядка [12, с. 319].

Современные юристы также отмечают, что государственная собственность служит для обеспечения общественных интересов и представляет собой необходимый инструмент реализации государственных функций [11, с. 131]. «Объем и содержание этих форм собственности, — считает Г. А. Гаджиев, — определяются задачами по ведению общих дел и ими предопределяется целевое назначение объектов государственной и муниципальной собственности» [4, с. 31].

Именно к государству как собственнику и к его органам как распорядителям соответствующим правом применимо положение (являющееся по сути ни чем иным, как самообязыванием государства), впервые закрепленное в ст. 153 Веймарской Конституции Германии 1919 г., а затем дословно воспроизведенное в п. 2 ст. 14 Основного закона ФРГ 1949 г.: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу».

Современное государство через свой механизм реализует право собственности в публичных (общественных) интересах, что влечет за собой известную трансформацию данного института, в содержании которого начинают появляться наряду с частноправовыми также и публично-правовые компоненты. Исторически указанная трансформация совпадает с произошедшим в эпоху Нового времени переходом от традиционного государства к государству современного типа.

В отличие от современного государства, государство традиционное, как показал Н. В. Разуваев, детально исследовавший данный феномен, само базировалось на праве собственности (прежде всего на землю) и, следовательно, имело частноправовую природу [13,14]. Власть традиционного государства, по мнению Н. В. Разуваева, «подобно власти любого иного соб-

ственника, имеет сугубо личный характер, исходя от конкретного субъекта (собственника) либо от гражданского коллектива. При этом, как правило, отсутствовали специальные органы, осуществлявшие властные полномочия от имени государства как института. Реализация властных функций была возложена на частных лиц, обязанных суверену личной преданностью и связанных с ним комплексом разного рода имущественных и обязательственных (т. е. опять же частноправовых) отношений, на основе которых осуществлялось публичное господство» [15].

Таким образом, традиционное государство, будучи в первую очередь собственником земли и имея частноправовую природу, не ставило, да и не могло ставить перед собой, в качестве основной цели удовлетворение общественного (публичного) интереса. Его важнейшей задачей являлась реализация собственных интересов, далеко не всегда совпадавших с интересами общества, что обусловливало зачастую антагонистичный характер взаимоотношений между обществом и традиционным государством.

Лишь в эпоху Нового времени в результате той качественной трансформации права государственной собственности, о которой шла речь ранее, появляются первые предпосылки к конструктивному взаимодействию государства и гражданского общества в деле удовлетворения публичного интереса. Вместе с тем такая трансформация с неизбежностью предполагала и модернизацию самого государства как собственника, предусматривающего появление специализированного государственного механизма.

Данное обстоятельство было отмечено многими теоретиками и вызвало серьезную дискуссию. Представители либеральной юридической мысли XIX в., указывая на появление у государства новых, ранее не присущих ему, функций, предостерегали против расширения пределов деятельности государства, которое, по их мнению, могло быть чреватым многими опасностями для граж-

данского общества. При этом, напри- о

мер, Б. Н. Чичерин отмечал, что госу- н

дарство является одним из наиболее ^

крупных собственников, и данное об- ^

стоятельство ставит его в неравные о

г о

условия с другими участниками коммер- ^ ческого оборота. В этой связи если го- о сударство не хочет разрушить весь су- ™ ществующий в обществе жизненный ™ уклад, то должно руководствоваться ^ свободой и реальными интересами по- х следних, а не абстрактными «социаль- < ными нуждами». Соответственно выдви- ^ галось требование предельно ограни- | чить государственное вмешательство в о частную сферу, сведя его, главным образом, к юридической защите собственности [18, с. 272].

Аналогичной позиции придерживался и В. Гумбольдт, утверждавший, что деятельность государства, направленная на поддержание благосостояния общества, имеет своей целью, прежде всего, рост собственного благосостояния, а это, полагал ученый, повлечет за собой увеличение степени несвободы граждан. Следовательно, чтобы обеспечить организацию гражданского общества на началах свободы, необходимо поставить границу опеки со стороны государства [6, с. 188].

В то же время, Г. Еллинек, полемизируя с подобной точкой зрения, отмечал, что даже для выполнения своих первичных и элементарных функций — обороны и защиты правопорядка — государство с неизбежностью должно расширять пределы своей регулирующей деятельности. А это значит, что конечной целью всякой деятельности государства является, прежде всего, «участие в труде на пользу прогрессивного развития входящих в состав его индивидов — не только настоящего, но и будущих поколений, а затем <...> и содействие прогрессивному развитию человечества» [7, с. 267].

Еллинек первым высказал мнение о том, что современное государство зародилось на заре Нового времени в результате преодоления существовавшего в обществе сословного деления, когда власть короля ограничивалась

о сословными привилегиями и тем earn г

^ мым поддерживался неприемлемый в ^ современных условиях дуализм. По мере изживания дуализма формирует-g ся тот исторический тип государства, которое обозначается термином «со-о временное» [7, с. 324]. о Более того, утверждает Еллинек, в со-

со

< временном государстве даже частное с (гражданское) право оказывается во ^ многом подчинено праву публичному, вместе с тем приобретая в нем свое ^ твердое, незыблемое основание. «Если, g таким образом, — заключает он, — част-!= ное право возможно только на основе публичного, то последнее, с другой стороны, по отношению к частному праву совершенно самостоятельно. Публичное право есть то право, которое связывает обладающее верховной властью общения в его отношениях к равным и подчиненным ему субъектам» [7, с. 376].

Некоторые юристы XIX в. (например, О. Гирке) уподобляли государство юридическому лицу, хотя бы sui generis, что было вполне приемлемо по отношению к традиционному государству, власть которого имела частноправовой характер, а деятельность целиком и полностью была направлена на извлечение хозяйственных выгод из принадлежащего ему имущества. Частноправовые отношения, участником которых выступало государство, находили свое законное продолжение в служебных отношениях. Последние также имели сугубо имущественную основу, их субъектами являлись лица, наделенные определенным имуществом вышестоящим собственником, и в силу этого связанные с ним теми или иными обязательствами.

Еще К. Д. Кавелин трактовал отношения, которые складываются между государством и лицами, находящимися на гражданской и военной службе, как обязательственно-правовые, регулируемые нормами гражданского, а не административного права [8, с. 521, 567]. В значительной мере такая ситуация была обусловлена не преодоленными

в течение долгого времени пережитками феодального строя и прежде всего особенностями феодальных представлений о праве собственности. Право собственности воспринималось как расщепленное между многими лицами, обладавшими к тому же неодинаковым объемом собственнических правомочий. В полном объеме правом собственности располагал лишь верховный, или прямой, собственник, в то время как производным собственникам правомочия принадлежали в существенно ограниченном, усеченном виде. Отсюда и порождавшаяся расщепленным правом личная зависимость производного собственника от прямого, а также многоступенчатая иерархия собственников, на вершине которой стоял монарх, выступавший в качестве верховного собственника по отношению ко всем своим полностью правоспособным подданным.

Подобное положение сохранялось во многих странах еще в XVII—XVIII вв. В России, по словам Е. А. Суханова, «даже сам термин «собственность» стал использоваться лишь во второй половине XVIII в. (тогда как до этого царь, олицетворявший собой государство, мог произвольно изъять любое имущество у любого своего подданного)» [5, с. 483].

После кодификации гражданского права в странах Европы, начиная с принятия Гражданского кодекса Наполеона, заложившего основание современным правовым системам, происходит переосмысление понятия и содержания права собственности вообще и права государственной собственности в частности [17, с. 160-161]. Данные изменения повлекли за собой преобразование не только сферы частного права, но и публично-правовых отраслей. Немаловажным их результатом становится отделение гражданского права от административного по предмету регулирования. Отношения между субъектами права полностью утрачивают имущественный характер и трансформируются в организационные [1, с. 61; 10].

В Германии в силу целого ряда исторических причин создание системы современного гражданского права и освобождение его от феодальных пережитков протекало медленней [16, с. 42-43]. Лишь в конце XIX в. там было принято Гражданское уложение.

В России движение к современному государству начинается в период реформ Александра II, когда собственность «перестав быть привилегией, сделалась общей правовой нормой всего населения» [3, с. 560]. Одновременно происходит и формирование института государственной собственности (которая, в свою очередь, отделилась от дворцового имущества). Однако своего формально-юридического закрепления указанная тенденция не получила, поскольку модернизация российского права так и не увенчалась

созданием Гражданского уложения. Как о

известно, М. М. Сперанскому не удалось ^

завершить кодификацию гражданского ^

права. ^

После же 1917 г. ни о каком разгра- ^

ничении частной и государственной соб- ^

ственности речи идти уже не могло. Так о

со

что есть основания утверждать, что пере- о

г-> со

ход к современному государству в Рос- <

сии стал в полной мере возможен толь- с=

ко после принятия Гражданского кодек- х

са РФ. Это обусловило и необходимость ^

создания нового государственного аппа- ^

рата, изменения концепции государ- ^

ственной службы. Служебные отношения с перестали трактоваться как разновидность трудовых отношений, а стали рассматриваться как особый вид публично-правовых отношений, связанных с реализацией государственной власти.

Литература

1. Агарков М. М. Предмет и система советского гражданского права // Советское государство и право. 1940. № 8-9.

2. Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2004. Т. 2.

3. Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Ростов н/Д., 1995.

4. Гаджиев Г. А. Основные экономические права. (Сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996.

5. Гражданское право: в 2 т. / под ред. Е. А. Суханова. М., 2002. Т. 1.

6. Гумбольдт В. фон. Идеи конституционного государственного устройства в связи с новой французской конституцией // О свободе. Антология западноевропейской классической либеральной мысли. М., 1996.

7. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004.

8. Кавелин К. Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Избранные произведения по гражданскому праву. М., 2003.

9. Колпакова А. В. Формы собственности и их соотношение // Актуальные проблемы гражданского права / под ред. С. С. Алексеева. М., 2000.

10. Красавчиков О. А. Организационные гражданско-правовые отношения // Антология уральской цивилистики 1925-1989: сб. статей. М., 2001. С. 156-165.

11. Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002.

12. Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998.

13. Разуваев Н. В. Понятие и признаки традиционного государства// Управленческое консультирование. 2008. № 3. С. 51-71.

14. Разуваев Н. В. Специфика государственной власти как основа типологической характеристики античного государства // История государства и права. 2007. № 23. С. 2730.

15. Разуваев Н. В. Традиционное государство: правовая природа, сущность и типология. СПб., 2008.

16. Савельев В. А. Германское гражданское уложение. М., 1983.

17. Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. М., 2002.

18. Чичерин Б. Н. Государство и собственность // Чичерин Б. Н. Избранные труды. СПб., 1997.

o References

CO

o 1. Agarkov M. M. Predmet i sistema sovetskogo grazhdanskogo prava // Sovetskoe gosu-

< darstvo i pravo. 1940, № 8-9.

^ 2. Venediktov A. V. Gosudarstvennaya sotsialisticheskaya sobstvennost // Izbrannye trudy po

o grazhdanskomu pravu. M., 2004. T. 2.

3. Vladimirskiy-Budanov M. V. Obzor istorii russkogo prava. Rostov n/D., 1995.

g 4. Gadzhiev G. A. Osnovnye ekonomicheskie prava. (Sravnitelnoe issledovanie konstitutsionno-

m pravovykh institutov Rossii i zarubezhnykh gosudarstv): avtoref. dis. ... dokt. yurid. nauk.

° M., 1996.

CO '

< 5. Grazhdanskoe pravo: v 2 t. / pod red. E. A. Sukhanova. M, 2002. T. 1

6. Gumboldt V. fon. Idei konstitutsionnogo gosudarstvennogo ustroystva v svyazi s novoy x frantsuzskoy konstitutsiey // O svobode. Antologiya zapadnoevropeyskoy klassicheskoy

< liberalnoy mysli. M, 1996.

7. Ellinek G. Obschee uchenie o gosudarstve. SPb., 2004.

8. Kavelin K. D. Prava i obyazannosti po imuschestvam i obyazatelstvam // Izbrannye proizve-§ deniya po grazhdanskomu pravu.

9. Kolpakova A. V. Formy sobstvennosti i ikh sootnoshenie // Aktualnye problemy grazhdanskogo prava / pod red. S. S. Alekseeva. M., 2000.

10. Krasavchikov O. A. Organizatsionnye grazhdansko-pravovye otnosheniya // Antologiya ura-lskoy tsivilistiki 1925-1989. Sbornik statey. M, 2001.

11. Petrov D. V. Pravo khozyaystvennogo vedeniya i pravo operativnogo upravleniya. SPb., 2002.

12. Pokrovskiy I. A. Osnovnye problemy grazhdanskogo prava. M., 1998.

13. RazuvaevN. V. Ponyatie i priznaki traditsionnogo gosudarstva // Upravlencheskoe konsultiro-vanie. 2008. № 3. S. 51-71.

14. Razuvaev N. V. Spetsifika gosudarstvennoy vlasti kak osnova tipologicheskoy kharakteris-tiki antichnogo gosudarstva // Istoriya gosudarstva i prava. 2007. № 23. S. 27-30.

15. Razuvaev N. V. Traditsionnoe gosudarstvo: pravovaya priroda, suschnost i tipologiya. SPb., 2008. S. 58-59.

16. Sfvelyev V. A. Germanskoye gragdanskoye ulogenie. M., 1983.

17. Sklovskiy K. I. Sobstvennost v grazhdanskom prave. M., 2002.

18. Chicherin B. N. Gosudarstvo i sobstvennost // Izbrannye trudy. SPb., 1997.