К вопросу о развитии местного самоуправления

ОРИЕНТИРЫ

УДК 352

Поволяев В.В., гл. советник департамента аппарата полномочного представителя Президента РФ

в ЮФО, к. филос. н.

К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В статье, основанной на анализе ситуации в Южном федеральном округе, рассматриваются практика и проблемы координации деятельности регионов и органов местного самоуправления с федеральным центром по созданию системы административно-правовых, финансово-экономических и социально-психологических условий становления и развития местного самоуправления, предлагаются пути повышения эффективности деятельности по правовому, финансовому, организационному, кадровому, информационному, методическому обеспечению совершенствования местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, эффективность местного самоуправления, условия повышения эффективности.

Значительная часть экспертов склоняется к мысли, что местное самоуправление в настоящее время находится на этапе выживания. У большинства муниципальных образований нет перспективы развития, поскольку доходы местных бюджетов не обеспечивают реализацию полномочий в части осуществления капитальных вложений, модернизации отраслей ЖКХ, социальной инфраструктуры образования и здравоохранения. Эта ситуация сложилась из-за отсутствия единой концепции реформирования местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях, несовпадения интересов федеральных, региональных и местных административно-политических элит, существующих экономических и социальных проблем. Думается, что это односторонний подход к проблеме развития муниципальных образований. Развитие местного самоуправления определяется не столько финансово-экономической составляющей, сколько компетентностью, деловой хваткой муниципальных кадров, уровнем их нравственности, наличием

административно-правовых условий деятельности органов местного самоуправления.

Как свидетельствует опыт проведения муниципальной реформы в субъектах Российской Федерации Южного федерального округа, ее негативные последствия можно свести к минимуму, если обеспечить тесную координацию действий регионов и органов местного самоуправления с федеральным центром в создании системы административноправовых, финансово-экономических и социально-психологических условий становления и развития местного самоуправления. В ходе реформы на Юге России решались следующие задачи:

- создана и совершенствовалась правовая база местного самоуправления;

- совершенствовался механизм разграничения полномочий между федеральным центром, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Были разграничены, в основном, полномочия между федеральным центром и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уточнены полномочия органов местного самоуправления городских округов, муниципальных районов и сельских поселений;

- выработана стратегия развития округа;

- достигается рациональное соотношение ресурсов и полномочий органов местного самоуправления;

- формируется механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- формируется субъект местного самоуправления.

Важным фактором становления и развития местного самоуправления является правовая база. В субъектах Российской Федерации действуют более 1200 нормативных правовых актов, создающих единые правовые, организационные и экономические условия деятельности органов местного самоуправления. В тоже время бытует мнение, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ не в полной мере учитывает особенности местного самоуправления. Но дело не только, даже не столько в этом. Трехлетний опыт работы органов местного самоуправления в новых условиях требует правовой корректировки имеющейся законодательной базы.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в течение 2005 - 2008 гг. неоднократно инициировали внесение изменений в указанный Федеральный закон, Налоговый и Бюджетный кодексы, региональную нормативную правовую базу. Ряд принципиальных предложений были учтены и соответствую-

щие изменения внесены в федеральное и региональное законодательство. Тем не менее, на федеральном и региональном уровне предстоит продолжить работу по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса и межбюджетных отношений, территориального устройства местного самоуправления, разграничения полномочий и имущества между уровнями публичной власти. Прежде всего, необходимо разграничить группу полномочий, которые дублируются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений. В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ, например, нет четкого разграничения полномочий в сферах деятельности региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по транспортному обслуживанию населения, поддержке сельскохозяйственного производства, предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, гражданской обороне, деятельности аварийно-спасательных служб и формирований. Предстоит также конкретизировать полномочия по сходным вопросам местного значения между муниципальными районами и поселениями в области культуры, физической культуры, массового спорта.

Инициируя совершенствование правовой базы местного самоуправления и решая задачи по стабилизации общественнополитической обстановки в Северо-Кавказском регионе, аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации пришел к пониманию объективной необходимости разработки и реализации стратегии социально-экономического развития округа. Это было необходимо по ряду причин: для решения социально-экономических проблем, укрепления финансово-имущественного положения муниципальных образований, консолидации федеральной и региональных элит.

При определении стратегии развития были учтены экономикогеографическое положение округа, природно-ресурсный потенциал, демографическая ситуация. По этим параметрам Южный федеральный округ является одним из ключевых стратегических регионов: имеет выход к Азовскому, Черному и Каспийскому морям, расположен на транспортном коридоре Север-Юг, граничит с крупными государствами СНГ - Украиной, Казахстаном, Грузией и Азербайджаном, имеет морские границы с Турцией, Ираном, Туркменистаном, Болгарией. Социально-экономическому прогрессу способствует благоприятная демографическая ситуация: лучший коэффициент естественного прироста населения, положительный миграционный поток, особенно значительный в Краснодарском, Ставропольском краях, Республике Ады-

гее. Округ имеет лучшие природно-климатические условия: сочетание равнинных, предгорных, высокогорных и приморских ландшафтов, комфортный климат, лучшую в Российской Федерации экологическую ситуацию.

Кроме того, регион богат запасами природных ресурсов: 1 -е место в стране по запасам и добыче минеральных вод в России, 2-е место - по запасам и добыче вольфрама, 3-е место - по добыче цементного сырья. Имеет высокий гидроресурсный потенциал, благоприятные перспективы освоения нефтегазовых месторождений шельфа Каспия.

На территории округа проживает более 15% населения Российской Федерации. Здесь производится 22% российской сельскохозяйственной продукции. 39% всего грузооборота морских портов приходится на южные порты. 48% российского туристического комплекса сосредоточено также на Юге России. Кроме того, в последние 5 лет в ряде субъектов Российской Федерации наблюдался опережающий темп роста экономики, начата реализация некоторых крупных инвестиционных проектов.

Однако по ключевым показателям округ существенно уступает другим округам. Субъекты Российской Федерации, даже наиболее развитые, отстают по показателю ВВП на душу населения от среднего по Российской Федерации. По уровню бюджетной обеспеченности они отстают от среднего российского показателя более чем в 2 раза. Южные регионы отличают высокая безработица, особенно в северокавказских республиках, высокий удельный вес предприятий с низкой производительностью труда и низкой зарплатой работников.

Регионы, находящиеся в округе, значительно различаются по уровню социально-экономического развития. По ключевым показателям уровня развития все регионы можно условно разделить на 3 группы: регионы-локомотивы - Волгоградская область, Краснодарский край и Ставропольский край; проблемные регионы - Чеченская Республика и Республика Ингушетия. Остальные регионы находятся в стадии трансформации.

Для перехода к конкурентоспособной экономике, обеспечивающей занятость населения преимущественно в секторах с высоким уровнем производительности труда и добавленной стоимости, необходимо решить следующие задачи:

- В регионах, обладающих богатым природно-рекреационным потенциалом, сконцентрировать усилия на приоритетном развитии туристической отрасли, которая может стимулировать развитие пищевой промышленности, сельского хозяйства, легкой промышленности, транспорта и строительства, а также рост предпринимательской актив-

ности в сфере услуг. Планируется к 2025 г. обеспечить на Юге России обслуживание до 30 млн. туристов ежегодно;

- В субъектах Федерации, обладающих потенциалом развития перерабатывающих отраслей промышленности, таких как машиностроение, металлургия, химическая промышленность, производство строительных материалов предстоит обеспечить приоритет развития производств с высокой добавленной стоимостью посредством реструктуризации существующих и строительства новых производств. Значительный эффект может дать увеличение производства труб, металлоизделий и арматуры, мебели, паркета, фанеры, шпона, фармацевтики, полимеров, лаков и красок, потребительской химии, бензина с более высоким уровнем очистки и легкой промышленности;

- В регионах, обладающих развитым научно-образовательным комплексом, приоритет может быть отдан развитию высокопроизводительных отраслей новой экономики, таких как ИКТ, биотехнологии, инжиниринг, производство медиа-продукции.

По мнению экспертов, развитие туризма, АПК и транспорта будет недостаточным для сбалансированного развития экономики округа в долгосрочной перспективе. Вследствие ограниченности сырьевого потенциала и необходимости сохранения уникальной экосистемы округ не сможет экстенсивно развиваться за счет экономики «сырьевого типа». В приморских регионах возможно развитие сектора недвижимости и сопутствующих услуг, особенно за счет развития программы «второй дом».

Для реализации экономического потенциала Юга России необходимо дополнительное развитие генерирующих мощностей или сетевой инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, создание благоприятных условий для развития предпринимательства в регионах Северного Кавказа, для которых развитие предпринимательства является важным фактором регионального развития и сокращения безработицы. Необходимо обеспечить содействие регионам и в повышении степени интернационализации экономики, низкий уровень которой ограничивает участие регионов в системе распределения труда и обмена знаниями.

В этих целях потребуется обеспечить активный приток частных российских и иностранных инвестиций в создание новых высокопроизводительных рабочих мест в приоритетных секторах экономики, эффективно использовать бюджетные средства и механизм частногосударственного партнерства для устранения существующих ограничений для развития приоритетных секторов экономики. На уровне

округа предстоит создать организационные механизмы, обеспечивающие координацию усилий в этом направлении.

Стратегия развития Южного федерального округа была представлена участникам Кубанского экономического форума в 2007 г., поддержана главами субъектов Российской Федерации. Предприняты первые шаги по ее реализации. Президентом Российской Федерации проведены совещания с потенциальными инвесторами предложенных проектов. В рамках ФЦП «Юг России» на 2008 - 2012 гг. предусмотрены основные проекты и источники их финансирования.

Таким образом, реализация стратегии социальноэкономического развития является непременным условием значительного укрепления финансово-имущественной базы местного самоуправления.

Укрепление финансовой базы местного самоуправления в настоящее время идет по двум направлениям: базовое обеспечение путем совершенствования налогового и бюджетного законодательства и повышение уровня собственных доходов.

Сегодня уже очевидно, что существующая налоговая база местного самоуправления недостаточна для исполнения расходных обязательств. Увеличение государственного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления по линии приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ несколько улучшили финансовое положение органов местного самоуправления. Тем не менее, программно-целевое финансирование отдельных мероприятий при всей их важности, не должно подменять базовые финансовые источники формирования местных бюджетов. Эта подмена не согласуется с концепцией нормативного финансирования местного самоуправления, закрепленной Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Субъекты Российской Федерации Юга России выстраивают свою финансовую политику так, чтобы практически решить эту проблему. В соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», совершенствуется региональное законодательство в области межбюджетных отношений. Концепция принимаемых в ряде субъектов Российской Федерации законов основывается на следующих принципах:

- сохранение и развитие действующих принципов межбюджет-ных отношений, доказавших свою практическую эффективность;

- рост собственных доходов местных бюджетов за счет наращивания налогового потенциала и развития деловой активности населения;

- укрепление финансовой дисциплины и ответственности органов местного самоуправления при разработке и исполнении расходных обязательств.

В целях практической реализации указанных принципов возникает необходимость установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительных или дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты от регулируемых федеральных и региональных налогов и сборов. Это касается отчислений в местные бюджеты от транспортного налога, налога на прибыль, единого сельскохозяйственного налога, налога на имущество организаций и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

В Ростовской области с 1 января 2008 года установлены единые для местных бюджетов нормативы отчислений от региональных налогов. В их рамках 45% налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, перечисляется городским округам и по 22,5% - муниципальным районам и поселениям. 30% единого сельхозналога направляется городским округам, по 15% - муниципальным районам и поселениям. По 30% налога на имущество организаций передается городским округам и муниципальным районам. 50% транспортного налога передано городским округам, по 25% - муниципальным районам и поселениям.

Пересматриваются в сторону увеличения и нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, земельного налога. В Республике Калмыкия, например, увеличены нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц с 30% до 70%.

Как свидетельствует практика, необходимо решить еще одну немаловажную задачу - повысить собираемость налогов, которая - пока не велика. На собираемости налогов отрицательно сказалась реформа налоговых органов, ослабление, вследствие этого, связи налоговых инспекций с администрациями городских и сельских поселений. Для решения этой проблемы в Краснодарском крае и Ростовской области проводится эксперимент по передаче органам местного самоуправления государственных полномочий по администрированию местных налогов.

Для стимулирования эффективно работающих муниципальных образований органам государственной власти субъектов Российской Федерации предлагается ввести систему определения уровня расчетных налоговых доходов местного бюджета в расчете на одного жителя.

полномочий Российской Федерации, делегированных на региональный уровень и переданных органам местного самоуправления. Часть полномочий по социальной поддержке некоторых групп населения передана на местный уровень без адекватного финансирования.

Требуют корректировки и частные вопросы бюджетного процесса. Так, для недопущения возможной несбалансированности местных бюджетов уточняется порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В случае, если темп роста оценки налогового, неналогового потенциалов, дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального района, городского округа в очередном финансовом году будут ниже индекса потребительских цен на очередной финансовый год, то муниципальным образованиям сумма дотации корректируется до уровня, обеспечивающего темп роста его общих финансовых ресурсов, соответствующих индексу потребительских цен.

При планировании субвенций на осуществление мер социальной поддержки региональных льготников вместо численности на фиксированную дату предлагается перейти на прогнозируемую численность с учетом возможного прироста и выбытия пользователей льгот.

В субвенцию на осуществление полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства и мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения намечается включить в бюджеты субъектов Российской Федерации расходы по субсидированию части процента по кредитам, привлеченным сельхозпроизводителями в российских кредитных организациях, а также расходы на компенсацию части стоимости агрохимического обследования пашни.

Кроме мер по совершенствованию бюджетного процесса и меж-бюджетных отношений, значительному улучшению финансовой базы местного самоуправления может способствовать процесс объединения некоторых муниципальных образований, идущий сегодня в Краснодарском и Ставропольском краях.

С 2009 г. в некоторых субъектах Российской Федерации вводятся новации организационного характера. Предусматривается объединение региональных фондов муниципального развития и софинанси-рования социальных расходов в единый фонд софинансирования расходов, призванный предоставлять местным бюджетам субсидии на финансирование расходных обязательств местных бюджетов. Эти субсидии будут представляться в целях развития социальной инфраструктуры муниципального значения. Отбор муниципальных районов и город-

ских округов для представления этих субсидий осуществляется исходя из следующих критериев:

- обеспеченности муниципальных районов, включая поселения, а также городских округов объектами социальной инфраструктуры: учреждениями образования, здравоохранения, культуры;

- численности жителей муниципальных районов и городских округов;

- уровня бюджетной обеспеченности и индекса бюджетных расходов указанных муниципальных образований.

Кроме того, в целях стимулирования социально-экономического развития территорий предполагается ввести дотации из регионального бюджета на поощрение эффективно работающих органов местного самоуправления.

Большое внимание требуется уделить вопросам эффективного использования муниципального имущества. Прежде всего, нужно унифицировать организацию работы по разграничению имущества, внести изменения в федеральное законодательство, направленные на вовлечение непрофильного муниципального имущества в систему поддержки малого бизнеса.

Представляется оправданным снизить издержки органов местного самоуправления по инвентаризации имущества, его регистрации за счет государственного регулирования тарифов на эти услуги, увеличить объемы финансирования органов местного самоуправления из федерального бюджета, принятия региональных целевых программ. Например, в Волгоградской области этой цели служит финансируемая из областного бюджета целевая программа «Создание системы кадастра недвижимости в Волгоградской области на 2007-2011 годы». В Ставропольском крае осуществляется пилотный этап федеральной Программы поддержки местных инициатив в Южном федеральном округе, призванной увеличить объемы финансирования объектов инфраструктуры муниципальных образований из федерального и региональных бюджетов и отработать механизм контроля за расходованием бюджетных средств.

Эти меры приобретают особое значение в условиях финансового кризиса, который особенно негативно сказался на региональном и местном уровне. Снижение поступлений от налога на прибыль предприятий и организаций, рост безработицы и сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц вызывают нестабильность финансовой ситуации на региональном и муниципальном уровнях. Появляется потребность в адресной финансовой помощи региональным и мест-

ным бюджетам в период кризиса, всемерной поддержке малого и среднего бизнеса.

В ходе муниципальной реформы исполнительные и представительные органы муниципальных образований в большинстве случаев выступали в качестве объекта местного самоуправления. Начатая «сверху», реформа местного самоуправления может дать ожидаемый результат, если станет конкретным делом глав и специалистов органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, социально активной части населения. Развитие местного самоуправления, следовательно, в значительной мере будет зависеть от степени превращения объекта в субъект местного самоуправления.

Пока этому процессу препятствует следующие условия и факторы:

- отсутствие у части муниципальных кадров опыта работы в новых условиях;

- сложившаяся система материального стимулирования глав муниципальных образований и муниципальных служащих;

- применяемые модели межбюджетного регулирования, которые приводят к снижению уровня бюджетной обеспеченности наиболее активных и экономически состоятельных муниципальных образований;

- несовершенство правовой базы, устанавливающей формы ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за эффективное использование имеющихся ресурсов и социальноэкономическое развитие территорий.

Действующая система финансового стимулирования глав муниципальных образований и муниципальных служащих в настоящее время не зависит от результатов их деятельности и не способствует формированию необходимой мотивации к социально-экономическому развитию территорий. Более того, социально-психологическая атмосфера, в которой действуют муниципальные кадры, оказывает негативное влияние на состояние субъекта местного самоуправления. Дело в том, что большинство глав муниципальных районов и городских округов пришли к власти не без поддержки органов государственной власти, что на этапе становления новой системы организации местного самоуправления было вполне оправданным. Поэтому в своей деятельности они ориентируются не на оценку населением результатов их деятельности, а на оценку органами государственной власти, тем более, что рычагов воздействия на муниципальные образования у последних немало. Кроме внешних стимулов к подобному поведению, имеются внутренние мотивы. Органы местного самоуправления их руководство

психологически воспринимает по-прежнему, как ветвь государственного управления.

Вследствие этого порой сохраняются противоречия между органами местного самоуправления и населением.

Что же сделать, чтобы разорвать этот порочный круг?

Необходимо создавать соответствующие финансовоимущественные условия деятельности органов местного самоуправления, стимулирующие к эффективной работе. Прежде всего, необходимо совершенствовать бюджетный процесс и межбюджетные отношения, о чем говорилось выше. Формировать у муниципалитетов непосредственный экономический интерес к развитию экономики территорий, увеличивая удельный вес налоговых поступлений в местные бюджеты. Практиковать в регионах ежегодные конкурсы на лучшее муниципальное образование, звание «Лучший муниципальный служащий», предусматривающих финансовое поощрение победителей.

Главы муниципальных образований должны иметь чувство ответственности за эффективное использование имеющихся в их распоряжении финансовых и имущественных ресурсов. Аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации были инициированы изменения в федеральное законодательство, направленные на введение системы социальных стандартов качества жизни и социально-экономического развития муниципальных образований, а также на повышение ответственности органов местного самоуправления за результаты работы по социально-экономическому развитию территорий. Эти предложения были частично реализованы. Статьей 26 Федерального закона от 18.10.2007 № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» внесены изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ и введена оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления. Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» определен перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. В целях реализации этого Указа Президента Российской Федерации, Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 №1313-р утвержден перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе пока-

зателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов. Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в свою очередь выработаны перечни дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц, а также оказания муниципальным кадрам соответствующей методической помощи.

В бюджетах субъектов Российской Федерации на 2009 - 2011 гг. предусмотрены средства для выделения грантов муниципальным образованиям, добившимся наилучших значений показателей деятельности.

Федеральным законом от 07.05.2009 № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается ежегодный отчет главы муниципального образования представительному органу и удаление главы муниципального образования в отставку за неудовлетворительную работу, бездействие, неисполнение более трех месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения.

Реализация этих норм будет содействовать продуктивному взаимодействию исполнительных и представительных органов местного самоуправления, повышению роли представительных органов в решении местных вопросов и ответственности глав муниципальных образований.

Кроме того, практика становления новой системы организации местного самоуправления в Волгоградской области, других субъектах Российской Федерации дает примеры эффективного вовлечения населения в деятельность по решению местных вопросов. Органами местного самоуправления вновь образованных поселений создаются структуры территориального общественного самоуправления как формы самоорганизации граждан по месту их жительства на территории населенного пункта, не являющегося поселением. В области зарегистрировано 1650 ТОС, в том числе 1501 ТОС - в городских и сельских поселениях, 149 ТОС - в 6 городских округах. ТОСы действуют в соответствии с «Положением «О территориальном общественном самоуправлении», принятым представительными органами местного самоуправления всех городских и сельских поселений.

Данным Положением определен порядок организации и деятельности ТОС, обеспечивающий широкое участие в территориальном общественном самоуправлении всех дееспособных граждан, прожива-

ющих на соответствующей территории и достигших 16 лет. Исполнительный орган - Совет ТОС - избирается из состава членов ТОС на общем учредительном собрании или конференции жителей. Органы местного самоуправления могут направить для участия в учредительном собрании своего представителя. Председателями Советов ТОС являются, в основном, пенсионеры, а в ряде случаев - фермеры, учителя, специалисты, руководители некоторых структурных подразделений сельхозпредприятий.

ТОСы одновременно являются формой прямой демократии и некоммерческой хозяйствующей структурой. Главное направление их деятельности - благоустройство улиц, дворов и подъездов. Некоторые из ТОСов берут на себя решение более сложных задач - организацию газификации населенных пунктов, работу с детьми, молодежью, их патриотическое воспитание.

Одним из результатов деятельности ТОС стало оказание помощи жителям станицы Качалинской Иловлинского района, пострадавшим от пожара. Был организован сбор средств и погорельцам оказана помощь в сумме 2 млн руб.

Важным фактором вовлечения населения в сферу местного самоуправления остаются муниципальные выборы. Практика проведения выборов глав и депутатов представительных органов муниципальных образований свидетельствует о высокой активности избирателей. В муниципальных выборах, проведенных в марте 2009 г. в ряде субъектов Российской Федерации, находящихся в округе, приняло участие более 60% избирателей.

Большие потенциальные возможности по формированию субъекта местного самоуправления заложены в советах микрорайонов, ТСЖ, в случае организации непосредственной работы с их руководством и активом. Большинство органов местного самоуправления пока не приступали к этой работе.

Прогресс местного самоуправления в решающей степени зависит от характера взаимодействия региональных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. В настоящее время механизм взаимодействия начинает отрабатываться. Руководители субъектов Российской Федерации практикуют регулярное проведение Дня местного самоуправления, селекторные совещания с главами муниципальных образований по оперативным вопросам социальноэкономического развития регионов. Администрации муниципальных районов практикуют проведение еженедельных рабочих совещаний с главами сельских поселений, учебно-методических семинаров для муниципальных служащих.

Тем не менее, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления наблюдается ряд противоречий. Наиболее распространенные противоречия - между региональными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления областных, республиканских и краевых центров. В основе этих противоречий - несовершенство межбюд-жетных отношений, раскол региональной административнополитической элиты и борьба за власть между ее разными группами.

Противоречия между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений вызваны, в основном, несовершенством действующего механизма финансово-имущественных взаимоотношений между ними, а зачастую, стремлением районного звена сохранить вертикаль управления.

Смягчению и устранению этих противоречий в субъектах Российской Федерации способствует работа по развитию федерального и регионального законодательства, особенно в области регулирования бюджетного процесса и совершенствования межбюджетных отношений, разграничению муниципального имущества.

В работе по оптимизации механизма взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления большую роль играют структурные подразделения органов исполнительной власти по взаимодействию с органами местного самоуправления (отделы, управления).

В настоящее время сложилось два типа взаимоотношений между этими структурами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: формальнобюрократический и тип сотрудничества, содействия в решении местных вопросов. Приведу конкретный пример, характерный для первого типа взаимоотношений. Администрация области рекомендует городской администрации приватизировать муниципальный рынок, как непрофильный, т.е. не обеспечивающий решение конкретного местного вопроса. Между тем, в соответствии с Федеральным законом от 31.12.2005 № 199-ФЗ муниципальным образованиям переданы дополнительные полномочия и, в частности, по развитию сельскохозяйственного производства, малого бизнеса, рынка сельскохозяйственной продукции, законодательно не подкрепленные соответствующей финансовой и имущественной базой.

Первый тип взаимоотношений определяется не злой волей государственных служащих, а тем, что своевременно не учтено противоречие между численным составом сотрудников управлений и отделов по взаимодействию с органами местного самоуправлений и возросшим

количеством муниципальных образований. Как свидетельствует практика, отделы по взаимодействию с органами местного самоуправления органов государственной власти субъектов Российской Федерации, сориентированные на работу с администрациями городов и районов, сегодня практически не доходят до уровня сельских поселений и слабо представляют их конкретные проблемы.

Не случайно, сотрудники соответствующего отдела в Правительстве Республики Дагестан, где более 750 муниципальных образований, в телефонном режиме успевают общаться с главами районов и городов только тогда, когда появляется в этом острая необходимость.

Иной тип взаимодействия характерен для Краснодарского края, Астраханской, Ростовской областей: постоянные личные контакты сотрудников отделов с руководителями органов местного самоуправления, проведение семинаров с муниципальными кадрами, составление социально-политических паспортов муниципальных районов.

Выход видится не столько в увеличении количества сотрудников соответствующих структурных подразделений исполнительной власти (в ряде случаев и это необходимо), сколько во внедрении стратегического планирования регионов и муниципальных образований; ежегодной оценке эффективности деятельности руководителей структурных подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; создании региональной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации глав, специалистов и депутатов муниципалитетов; повышении роли представительных органов муниципальных образований.

Таким образом, системное решение муниципальных проблем ведет к формированию оптимальных условий деятельности муниципальных образований, способствует повышению уровня муниципального управления, что и обеспечивает развитие местного самоуправления.