Правотворческие полномочия местной администрации: проблемы юридического закрепления и реализации

Дубинкин Эдуард Вячеславович

аспирант кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России

Правотворческие полномочия местной администрации: проблемы юридического закрепления и реализации

Аннотация

В статье автор поднимает вопросы правотворчества местной администрации. Указывает на проблемы, возникающие в данной сфере деятельности органов местного самоуправления. Проводит глубокий анализ нормативно-правовой базы регулирующей данную проблематику и предлагает пути совершенствования законодательства.

Annotation

The questions правотворчества local administration raises In article author. Points to problems, appearing in given sphere to activity organ local home rule. Conducts the deep analysis normative-legal base adjusting given problem and offers the way of the improvement legislation.

Ключевые слова : структура органов местного самоуправления, местная администрация, устав муниципального образования, Федеральный нормативно-правовой акт, нормативно-правовой актсубъекта РФ.

Key words: structure organ local home rule, local administration, charter of the municipal formation, Federal normative-legal act, normative-legal act of the subject RF.

соответствии с ФЗ

В "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является местная администрация. Правотворческая функция местной администрации определяется в ст. 43 указанно-го закона, причем последняя редакция датируется 2008 г.[1] До этого вместо понятия "правовые акты местной администрации" было иное: "постановления и распоряжения главы местной администрации". Иными словами говоря, законодатель решил, что правовые акты исходят не от главы местной администрации, а от самой местной администрации. Далее, в этой же ст. 43 в ч. 6 указывается, что "глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной

администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации".

Как видно, виды правовых актов остались прежними (постановления и распоряжения), а субъект их издания некоторым образом скорректировался. Сразу заметим, что, на наш взгляд, принципиального значения данная корректировка не имеет, и касается, скорее, уточнения юридической характеристики субъекта издания актов исполнительных органов местного самоуправления. Вместе с тем нельзя не отметить и определенного противоречия, кото-рое заключается в том, что понятие "постановление местной администрации" или "распоряжение местной администрации" предполагает, что эти акты издает местная администрация как исполнительный орган местного самоуправления, и здесь усматривается неединоличность принятия решений.

_9Û

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3

Однако, исходя из ч. 6 ст. 43 закона о местном самоуправлении, получается, что глава местной администрации заменяет всю администрацию, состоящую зачастую из нескольких сотен работников, и издает постановления и распоряжения от имени администрации, и тем самым законодатель пытается подтвердить принцип единоначалия в деятельности местной администрации. Как нам представляется, является юридически и в смысловом отноше-нии неточным новый вариант законодателя, когда, с одной стороны законодатель говорит о "правовых актах местной администрации", и тут же добавляет, что эти акты издает не местная администрация, а глава местной администрации. Здесь нам придется обратиться к закрепленному законодателем принципу единоначалия. Напомним в этой связи, что в СССР имел место принцип коллективного руководства исполнительным органом местной власти, когда на сессии местного Совета из числа местных депутатов избирался исполнительный комитет, который и принимал путем голосования соответствующие решения (постановления) по наиболее важным вопросам деятельности местной власти.

В постсоветской России изначально была выбрана концепция едино-личного руководства, что во многом было предопределено другим, более масштабным выбором, а именно сформированием института Президента России. И в первые годы после распада СССР на местах в системе местного самоуправления также функционировали "местные президенты" в виде сначала назначаемых, а затем избираемых глав местных администраций. И тогда вопросов о том, кто является субъектом издания постановлений и распоря-жений не возникало - таковым был глава администрации. Однако с приняти-ем закона о местном самоуправлении 2003 г., которым в системе органов местной власти были введены два должностных лица (глава муниципального образования и глава местной администрации) ситуация изменилась, и зако-нодатель, как нам представляется, оказался в некоторой растерянности и неопределенности. Отсюда и изменения в законодательстве.

Мы полагаем, что пока еще нет однозначности в том, каким образом местная администрация должна принимать решения - с элементами коллек-тивизма или же от ее имени все акты будет издавать глава администрации. Возможно (это наша гипотеза), введенное изменение в ч. 1 ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является первым шагом к тому, что принцип единоличного руково-дства местной

администрацией будет скорректирован привнесением элементов коллективного руководства (на наш взгляд, это было бы правильно, учи-тывая сложность и объемность вопросов, решаемых исполнительными органами местного самоуправления, и в следующем параграфе при освещении вопроса о структуре исполнительных органов местного самоуправления мы вернемся к данному аспекту).

Однако, поскольку пока четко заявлен принцип единоначалия, то, по нашему мнению, и акты местной исполнительной власти должны быть актами главы местной администрации, а не актами местной администрации. Соответственно мы полагаем целесообразным в ч. 1 и ч. 6 ст. 43 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вернуться к формулировкам, имевшим место до 25 декабря 2008 г. Равным образом это касается и корректировки ч. 4 ст. 43, согласно которой глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, издает постановления и распоряжения главы местной администрации. На наш взгляд, положения ч. 1, 4 и 6 ст. 43 противоречат положениям ч. 1 ст. 34, где законодатель четко разделяет местную администрацию от гла-вы муниципального образования. Также четко законодатель указывает на главу местной администрации в ч. 8 ст. 37 по формированию структуры ме-стной администрации - поскольку данный вопрос не определен как вопрос местного значения, то и глава муниципального образования не может быть субъектом соответствующего представления о структуре местной администрации.

Далее уточним понятия актов, которые принимают исполнительные органы местного самоуправления, а точнее глава местной администрации. Законодатель, как мы отмечали, указывает на три вида актов - "постановле-ния", "распоряжения" и "приказы". В литературе указывается, что постановление - это акт управления общенормативного содержания, издаваемый соответствующим органом или должностным лицом в пределах его компетенции; распоряжение - властный акт органа управления, изданный в рамках его компетенции и имеющий обязательную силу для физических и юридических лиц, которым распоряжение адресовано [2]. Эти же авторы дают также определение приказа - правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом в порядке осуществления единоначалия, носящий официальный и властный характер [3].

91

Мы полагаем возможным ориентироваться на эти доминирующие в юриспруденции понятия, равно как и на понятие должностного лица местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления (ч. 1 ст. 2 федерального закона о местном самоуправлении). Соответственно, к иным должностным лицам местного самоуправления относятся: а) глава (председатель) контрольного органа муниципального образования; б) председатель избирательной комиссии муниципального образования; в) заместители главы местной администрации; г) руководители структурных подразделений местной администрации и т.д. Они вправе издавать правовые акты, в пределах своих полномочий, адресованные подчиненным им административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов определены распоряжения и приказы [4]. Вместе с тем в практике муниципальной деятельности зачастую имеют место правовые акты, которые от имени местной администрации подписывает не глава местной администрации, а заместитель главы местной администрации.

Так, 5 октября 2010 г. было издано распоряжение Администрации (в документе с заглавной буквы) городского округа Самара [5], подписанное заместителем главы городской администрации. Как нам представляется, такая практика не может быть признана юридически корректной, поскольку в законе о местном самоуправлении однозначно указывается на правовые акты главы местной администрации, и данная формулировка (ч. 6 ст. 43) имеет однозначный смысл с точки зрения субъекта издания постановлений и распо-ряжений. В обычной практике имеет место ситуация, когда глава местной администрации не может выполнять свои обязанности (отпуск, болезнь, командировка и т.д.), и тогда его полномочия временно передаются, как прави-ло, одному из заместителей, который и подписывает правовые акты от име-ни местной администрации в качестве и.о. главы местной администрации. Если взять для примера ту же Самару, то в Уставе Самары [6] соответствующая норма содержится в ч. 3 ст. 70, и во исполнении ее постановление Администрации городского округа Самары от 30 сентября 2010 г. подписывает и.о. главы администрации [7]. Но это, подчеркиваем, временное исполнение функций главы

администрации.

Указанный выше вариант, когда правовой акт от имени местной администрации постоянно подписывает заместитель главы администрации или руководитель департамента используется в практике в рамках делегирован-ных полномочий. Главе администрации федеральный закон не запрещает делегировать решение определенной группы вопросов другим ("иным") должностным лицам, с правом подписи соответствующих правовых актов. Однако при этом, как нам представляется, должно быть в уставе и других муни-ципальных правовых актах не просто указаны их полномочия (в соответст-вии с ч. 7 ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), а четко оговорено делегирование таких полномочий, и жители муниципального образования об этом должны быть извещены.

Между тем проанализированный нами массив открытых муниципаль-ных правовых актов показывает, что этого не происходит. Так, в ч. ст. 68 Устава Самары указывается, что "структурные подразделения Администрации города, администрации районов, администрации поселка Козелки и села Ясная Поляна могут наделяться полномочиями органов городского самоуправ-ления в случаях, установленных действующим законодательством и настоящим Уставом". Однако в уставе города о делегировании (наделении) полно-мочий структурным подразделениям (фактически - их руководителям, поскольку они также действуют по принципу единоначалия) ничего не говорится. Нет никакой информации о делегировании полномочий и на офици-альном сайте городской администрации, и таким образом столь важная информация оказывается, по сути, скрытой от жителей города.

Этот вопрос важен и потому, что нередко в крупных городах структурным подразделениям передаются весьма значительные полномочия. Так, Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар в соответствии со своим статусом, закрепленным в соответствующем Положении [8], ни много ни мало "передает муниципальным предприятиям и муниципальным учреждениям объекты муниципальной собственности в хозяйственное ведение и оперативное управление в соответствии с действующим законодательством ... Передает объекты муниципальной собственности в безвозмездное пользование в установленном порядке . Осуществляет функции учредителя муници-пальных учреждений

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3

92

в части наделения их имуществом ... Производит продажу объектов муниципальной собственности, в том числе долей в праве собственности на жилые помещения, на основании постановления администрации муниципального образования город Краснодар в случаях, предусмотренных действующим законодательством . По поручению главы муниципального образования город Краснодар выступает учредителем акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также на основании постановления администрации муниципального образования город Краснодар приобретает в установленном порядке акции акционерных обществ и доли обществ с ограниченной ответственностью, развитие которых диктуется интересами городского населения; представляет интересы собственника в органах управления указанных предприятий" [9]. Как видно, здесь делегирование полномочий отражается в виде "поручения", на основании "постановления" главы муниципального образования (на наш взгляд, точнее было бы - "главы местной администрации", поскольку глава муниципального образо-вания данными вопросами, как правило, не занимается).

П р и э т о м д а н н ы й акт ( П ол оже н ие о департаменте) не опубликован, и автору удалось его обнаружить лишь в справочно-правовой системе "Консультант +". Понятно, что подавляющая часть жителей Краснодара с документом не ознакомлена, и не знает, какой орган от их имени распоряжается частью муниципальной собственности (следует заметить, что сокрытие информации - вольное или невольное о местной власти имеет место во м но ги х му н иц ип ал ь н ых образованиях, в частности, в Сочи журналист непосредственно в городской администрации так и не смогла добиться сведений о том, какова структура местной администрации и какова зона ответственности каждого из подразделений [10]). Нельзя не согласиться с тем, что "современное состояние нормативной базы местного самоуправления не всегда позволяет населению знакомиться и реализовывать акты местных органов, что, с одной стороны, снижает эффективность их применения, а с другой - не дает возможность жителям контролировать работу местных органов. Последнее об-стоятельство противоречит сути самоуправления и подрывает принципы де-мократии" [11]. Эта мысль находит подтверждение и у других авторов [12]. Исходя из изложенного выше, мы полагаем целесообразным дополнить ч. 6 ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" следующим предложением: "Глава местной администрации может делегировать часть своих полномочий структурным подразделениям и должностным лицам местной администрации с обязательным опубликованием

соответствующего муниципального правового акта".

Отметим еще, что в муниципальной правотворческой практике нередко наблюдаются нарушения законодательной техники, когда распоряжения являются нормативными актами, а постановления индивидуальными, хотя общепризнанная доктрина предполагает обратное, в ряде случае постановлениями главы местной администрации вносится изменения и даже отменяются постановления главы муниципального образования, нет ясности в том, какие "иные" должностные лица местной администрации и каким образом наделяются полномочиями издавать муниципальные правовые акты. Для исправления ситуации необходимо повысить эффективность юридического контроля за содержанием и формами актов исполнительных органов местного самоуправления, а также на муниципальном уровне принять "акт об актах", то есть документ, где системно отрегулировать порядок издания муниципальных правовых актов.

1.О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 25.12.2008 г. N 281-ФЗ // Российская газета. 2008. 25 декабря.

2.О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 25.12.2008 г. N 281-ФЗ // Российская газета. 2008. 25 декабря.

3.Тамже. С. 93.

4.Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/Отв. ред. С.Е. Чаннов. М, 2008. С. 136.

5.Распоряжение Администрации городского округа Самара от 05.10.2010 № 1902/02-р "О продлении срока действия разрешения на право организации универсального розничного рынка предприятию ООО "Конус" по адресу: г. Самара, Кировский район, пр. Металлургов, 76 А"//Официальный сайт администрации городского округа Самара. 2010. Ноябрь.

6.Устав городского округа Самары Самарской области (принят постановлением Самарской ^^

93

Городской Думы от 31.03.2005 г. № 101) // Официальный сайт г. Самары Самарской области. 2008. Декабрь.

7. Постановление Администрации городского округа Самара от 30.09.2010 г. № 1206 "Об утверждении средней стоимости 1 квадратного метра жилья по городскому округу Самара на четвертый квартал 2010 года" // Официальный сайт администрации городского округа Самара. 2010. Ноябрь.

8.Решение городской Думы Краснодара от 15.12.2005 г. N 4 п. 19 (ред. от 19.08.2010 г.) "Об утверждении Положения о департаменте муниципальной собственности и городских земель администрации муниципаль-ного образования город Краснодар" // Справочно-

правовая система "Консультант +". 2010. Ноябрь.

9.Там же.

10.Кравченко С. Орган неместного самоуправления // Советская Россия. 2009. 12 сентября.

11.Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. М. : Юстицинформ, 2006. С. 163.

12.Шапиро Л.В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их реализуемость в сегодняшней России // Местное самоуправление в современной России. М., 2007. С. 49.

94

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3