Опыт программно-целевого управления обеспечением правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных мероприятий

I_

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

правоохранительной деятельности

Б.Е. ВЛАСОВ,

заместитель начальника кафедры управления органами внутренних дел,

кандидат юридических наук

С.Г. ПОЖИДАЕВ,

доцент кафедры управления органами внутренних дел,

кандидат юридических наук

B.E. VLASOV,

Deputy Head of the Department of Police Management,

Candidate of Law

S.G. POZHIDAYEV, Associate Professor of the Department of Police Management,

Candidate of Law

УДК 351.741

Опыт программно-целевого управления обеспечением правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных мероприятий

Experience of Applying Management Methods Based on Target-Oriented Programming to Maintaining Security and Public Order at Mass Public Gatherings

Статья посвящена применению органами внутренних дел программно-целевых методов по обеспечению правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных мероприятий.

Программно-целевые методы, крупномасштабные мероприятия, правопорядок и общественная безопасность, ресурсное обеспечение.

The article is about how police and other Interior Ministry forces can employ target-oriented programming for organizing their efforts to enforce law and order and protect public safety at mass public gatherings.

Methods based on target-oriented programming, mass public gatherings, law and order, public safety, resource provision.

В 2016 г. прошли и будут проведены такие крупномасштабные спортивные мероприятия международного формата, как Формула-1 (Россия, 29 апреля — 1 мая), чемпионат мира по хоккею (Россия, 6—22 мая), чемпионат Европы по футбо-

лу (Франция, 10 июня — 10 июля), летние Олимпийские игры в Бразилии (5—21 августа), Кубок мира по хоккею (Канада, 17 сентября — 1 октября). Российская Федерация наряду с другими экономически развитыми западными странами входит

в группу государств, в которых регулярно проводятся международные мероприятия.

Учитывая сложность проведения мероприятий в международном формате, правоохранительные органы Российской Федерации используют методы программно-целевого управления. Данные методы управления использовались при разработке государственных программ федерального уровня по проведению международных спортивных форумов.

Положительной практикой использования программно-целевого управления является опыт проведения как ХХ11 летних Олимпийских игр в Москве в 1980 г., так и ХХ11 зимних Олимпийских игр в Сочи в 2014 г., несмотря на различные политические и экономические формации, при которых организовывались и реализовывались указанные крупномасштабные спортивные мероприятия.

Методы программно-целевого управления на Московской «0лимпиаде-80» применялись с учетом плановой экономики Советского Союза. Так, программа «0лимпиада-80» включала в себя значительное число разноплановых мероприятий по 203 спортивным дисциплинам 21 вида спорта, и безопасность на каждом из мероприятий должна была обеспечиваться участием правоохранительных органов. Органы внутренних дел принимали участие в реализации таких подпрограмм, как транспортная, строительная, обслуживающая и др.

Именно программно-целевые методы управления позволили четко представить роль и определить точки взаимодействия всех исполнителей программных мероприятий. В 1980 г. ответственность за программу по поддержанию правопорядка и обеспечению безопасности была возложена на руководителей МВД СССР и ГУВД г. Москвы, взаимодействовавших с исполнителями программ других ведомств в рассмотрении всех проектных материалов, соглашений и контрактов по данному направлению деятельности.

С учетом программно-целевого подхода к проведению «0лимпиады-80» была создана группировка сил и средств сотрудников органов внутренних дел в количестве 72,5 тыс. человек, образованы временные органы управления, положительно решен вопрос финансирования проектов Олимпиады. В рамках данного подхода с проектными и строительными организациями были согласованы вопросы о выделении 535 комнат и помещений для размещения спортивных штабов, резервов наряда, групп разбирательства с задержанными и доставленными.

Практические основы использования программно-целевого управления при проведении летней «0лимпиады-80» в Москве послужили

основой для разработки государственных программ федерального и регионального уровней к проведению зимней «0лимиады-2014» в Сочи.

Ключевой программой к проведению Олимпиады в Сочи являлась Федеральная целевая программа «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006—2014 годы)», подготовленная с учетом значимости Сочи как курорта федерального значения и предусматривавшая необходимость комплексного подхода к решению проблем его дальнейшего развития с учетом необходимости соблюдения оптимального равновесия между курортно-оздоровительным и спортивным использованием данной территории [4]. Первая подпрограмма содержала мероприятия по строительству олимпийских спортивных объектов и объектов, обеспечивающих их функционирование (35 объектов), вторая — строительство и реконструкцию объектов, обеспечивающих их функционирование (183 объекта) и мероприятия по введению их в эксплуатацию.

Для успешного проведения XXII зимних Олимпийских игр и XI Паралимпийских игр 2014 г. в МВД России была разработана Концепция организации подготовки органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России к обеспечению общественного порядка и общественной безопасности в период проведения Олимпиады и сделан прогноз в части обеспечения правопорядка и безопасности на объектах Олимпиады, которые нашли свое отражение в целевых программах федерального и регионального уровней [10].

В этом смысле целевые программы по проведению мероприятий в международном формате 2014—2018 гг. представляют собой основополагающие (целезадающие) документы, устанавливающие, кто конкретно, в какие сроки, где (на федеральном и (или) на региональном уровнях), каким образом, что именно должен сделать для обеспечения общественной безопасности, указывая таким образом на необходимость комплексного решения конкретных проблем, отличающихся от возникающих в текущей деятельности сложностью, межотраслевым и нестандартным характером, а часто — масштабностью.

Следовательно, программно-целевой метод относится к категории проблемно ориентированных, он тесно связан с решением масштабных, долговременных задач, к которым относятся крупномасштабные мероприятия, в частности Олимпийские игры.

Программно-целевой метод подразумевает изначальную постановку целей, на достижение которых ориентированы меры, предусмотренные программой. Целевой комплекс программы определяется, с одной стороны, характером решаемой проблемы, с другой — ресурсными

S н и о X

л

<

и н к

о X

л

<

и н S

X

<

а

X О

о

са <

а

С

<

а S н

bS

<

а С

к S а

О и н

43

S н и о X

л

<

и н к

0

1

л

<

и н S

I

<

а

X о о

м

<

а

С

<

а S н

bS

<

а С

к S а

О и н

44

возможностями и другими существенными ограничениями, например конкретными либо максимально возможными сроками реализации целей [7].

На практике наиболее распространено понятие «целевая программа», которое является базовой категорией программно-целевого планирования и управления. Однако во многих научных источниках и нормативно-правовых документах встречаются понятия «комплексная программа», «целевая комплексная программа», «государственная программа» [8].

Под комплексной программой может пониматься просчитанный по ресурсам, исполнителям и срокам завершения комплекс мероприятий социального, экономического, организационного, специального и иного характера, осуществление которых обеспечивает реализацию поставленной цели (или комплекса целей).

Организация общественного порядка и безопасности при проведении различных крупномасштабных мероприятий — это комплексная задача, решение которой во многом зависит от четко продуманных, скоординированных действий государственных органов, общественных организаций, трудовых коллективов, которые в пределах своей компетенции несут ответственность за создание соответствующих условий для успешного проведения массовых мероприятий [11]. В данном случае необходимо решить проблему обеспечения общественного порядка и безопасности при проведении различных крупномасштабных мероприятий путем разработки и реализации специальных планов или программ.

Как представляется, под программой охраны правопорядка и безопасности (федерального, регионального или муниципального уровня) следует понимать согласованный по использованию ресурсов, сил и средств комплекс мероприятий, обеспечивающий скоординированные по месту, времени, формам и методам усилия государственных органов (включая органы внутренних дел), органов муниципальной власти и общественных организаций в принятии конкретных мер по поддержанию правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий на территории субъекта Российской Федерации.

Разрабатываемые органами внутренних дел непосредственно либо при их участии программы по обеспечению правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных мероприятий должны конкретизировать:

— обстоятельства, диктующие необходимость разработки программы;

— цель разрабатываемой программы;

— ответственных лиц, способы и сроки реализации программы;

— перечень ресурсов, необходимых для реализации программы;

— источники необходимых ресурсов и гарантированные сроки выделения (поступления) финансовых и материальных средств;

— систему оценки результатов выполнения программных мероприятий и комплексной программы в целом.

По признаку горизонта планирования, времени реализации или длительности действия программы принято разделять на следующие группы:

— краткосрочные (продолжительность до 2 лет);

— среднесрочные (продолжительность от 3 до 5 лет);

— долгосрочные (продолжительность свыше 5 лет).

В целом такое разделение не имеет принципиального значения с точки зрения методов и организации их разработки, структуры и системы показателей. Однако в определенной степени протяженность реализации программы во времени и отнесение ее по этому признаку к одной из указанных групп все же оказывает влияние на процесс разработки целевых программ, тем более, что с увеличением сроков их действия возрастает и фактор неопределенности, который затрудняет детальную разработку долгосрочных программ, тогда как конкретные мероприятия краткосрочных программ разрабатываются с использованием отработанных, надежных методик. Кроме того, показатели их реализации отличаются большей конкретностью, т. к. точность краткосрочных прогнозов, на основе которых они рассчитываются, более высока.

Это подтверждается уже накопленным опытом разработки и реализации целого ряда следующих программ: долгосрочных программ «0лимпиада-80», «0лимпиада-2014», «Чемпионат мира по футболу-2018»; среднесрочных программ подготовки и проведения авиасалона «МАКС», гонок «Формула-1»; краткосрочных программ проведения ежегодного празднования Дня города (для городов федерального и регионального значения), религиозных праздников и др.

Следует отметить, что срок действия программы должен определяться на основе тщательного расчета, исходя из возможностей достижения цели, с учетом имеющихся сил и средств, состояния среды функционирования и т. д. Однако решение данного вопроса при разработке программ в условиях действия ряда ограничений нередко представляет собой довольно сложную проблему [9].

Еще одна особенность программ по поддержанию правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных международных мероприятий с участием правоохранительных

органов состоит в том, что они, как правило, носят межведомственный (межотраслевой) характер. Именно с их помощью удается наладить межотраслевое взаимодействие по горизонтали и преодолеть рамки ведомственных барьеров.

Однако программы, разрабатываемые по отдельным направлениям деятельности органов внутренних дел, нацеленные на борьбу с отдельными видами преступлений и правонарушений, несколько отличаются от программ по поддержанию правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных мероприятий, т. к. их специфика состоит, прежде всего, в том, что они реализуются непосредственно в процессе повседневной деятельности конкретных служб и органов внутренних дел. В то же время оба вида программ могут накладываться друг на друга в процессе подготовки и проведения крупномасштабного массового мероприятия.

Так, Федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах» [2] реализовывалась в формате повседневной деятельности органов внутренних дел в различных субъектах Российской Федерации, а также содержала мероприятия по подготовке и проведению «Олимпиады-2014» на территории обслуживания ГУ МВД России по Краснодарскому краю.

Аналогичная программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах» [3] в настоящее время реализуется в формате как повседневной деятельности территориальных органов МВД России, так и выполнения конкретных мероприятий по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу в 2018 г.

Как следует из сущности программно-целевой методологии, разработка целевых программ (в частности, ведомственных) не должна подменять или частично заменять планы органов внутренних дел. При этом программы обеспечения правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий в случае их разработки должны иметь приоритет в системе плановых решений территориальных органов внутренних дел и учитываться в процессе текущего и перспективного планирования.

Следовательно, программу следует рассматривать как директивный плановый документ или специальное средство межотраслевого управления различными видами деятельности и объектами в системе органов внутренних дел, а также решения вопросов межведомственного взаимодействия.

Практическим примером может служить программа поэтапной подготовки к проведению XXII зимних Олимпийских игр и XI Пара-лимпийских игр 2014 г. в городе-курорте Сочи на период 2008—2014 гг., разработанная в соот-

ветствии с распоряжением начальника ГУ МВД России по Краснодарскому краю [6]. Указанная программа состояла из семи этапов с конкретным указанием времени ввода в эксплуатацию строительных объектов, мероприятий по организации профилактической работы дополнительно откомандированными из субъектов Российской Федерации сотрудниками органов внутренних дел в местах размещения рабочих и специалистов, задействованных в строительстве олимпийских объектов.

Особыми компонентами механизма программного планирования являются специально создаваемые временные организационные структуры, а также структуры, необходимые для управления элементами программы и программными действиями в целом. Положительно зарекомендовали себя созданные в этих целях временные органы управления (управления, отделы, группы, комиссии) в структуре территориальных органов МВД России на региональном и муниципальном уровнях, т. е. гибкие структуры управления координационного типа с возложением обязанностей по руководству и контролю выполнения в части обеспечения правопорядка и безопасности на министра, начальника управления, а также их заместителей при условии наделения их соответствующими полномочиями.

Так, для реализации комплекса мер по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Пара-лимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, координации подготовки сил и средств МВД России и ФМС России, укрепления межведомственного взаимодействия был образован оперативный штаб МВД России «Олимпиада-2014» [5].

Кроме того, для формирования в целом эффективной системы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в период подготовки и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралим-пийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи был создан Центр «Олимпиада-2014», преобразованный впоследствии в Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий [1], основной функцией которого является координация деятельности подразделений МВД России.

Отметим, что создание Центра «Олимпи-ада-2014» в целях решения временных задач не влекло изменений организационной структуры МВД России или ГУ МВД России по Краснодарскому краю, а, напротив, дополняло ее.

Следовательно, сущность применения организационных форм управления в деятельности органов внутренних дел при подготовке и проведении конкретного крупномасштабно-

S н и о X

л

<

и н к

о X

л

<

и н S

X

<

а

X О

о

са <

а

С

<

а S н

bS

<

а С

к S а

О и н

45

S н и о X

л

<

и н к

0

1

л

<

и н S

I

<

а

X о о

л

<

а

С

<

а S н

bS

<

а С

к S а

О и н

го массового мероприятия заключается в том, что они создаются и используются для решения только временных задач. Они начинают работать параллельно постоянным (штатным или стационарным) структурам, не изменяя и не подменяя их, органично дополняют и усиливают горизонтальную координацию системы. Как только необходимая цель достигнута, программно-целевые структуры расформировываются.

Таким образом, при правильном понимании сущности методологии программно-це-

Список литературы:

1. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.

2. О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах»: постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 100 // СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1020.

3. О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах»: постановление Правительства РФ от 3 октября 2013 г. № 864 // СЗ РФ. 2013. № 41. Ст. 5183.

4. О федеральной целевой программе «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006—2014 годы)»: постановление Правительства РФ от 8 июня 2006 г. № 357. URL: http://lawru/info/doc/2006/06/08/n68473. htm (дата обращения: 13.02.2016).

5. Об образовании Оперативного штаба МВД России «Олимпиада-2014»: приказ МВД России от 26 января 2009 г. № 46 // СПС СТРАС «Юрист».

6. Об утверждении Программы поэтапной подготовки ГУВД по Краснодаскому краю к проведению XXII Олимпийских и XI Паралим-пийских зимних игр в 2014 году в г. Сочи:

левого управления и соответствующем его организационно-методическом обеспечении комплексные программы могут быть использованы как эффективное средство реализации государственной стратегии борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, укрепления правопорядка, совершенствования деятельности органов внутренних дел в целом либо по отдельным направлениям деятельности, а также при подготовке и проведении крупномасштабных мероприятий в международном формате.

распоряжение начальника ГУВД Краснодарского края от 9 декабря 2008 г. № 492.

7. Власов Б.Е. Методика разработки целевых программ правоохранительной направленности в деятельности территориальных органов внутренних дел муниципального уровня: учеб. пособ. М., 2012.

8. Власов Б.Е. Целевые программы правоохранительной и антикриминальной направленности в деятельности ОВД: монография. М., 2014.

9. Иванов Н.Н., Дубинин М.П. Применение программно-целевого метода планирования в решении задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка на территории республики, края, области // Подготовка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел. М., 1987.

10. Пожидаев С.Т. Некоторые вопросы организации управления органами внутренних дел при проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи: аналитический обзор. М., 2015.

11. Пожидаев С.Т. Управление органами внутренних дел при проведении крупномасштабных массовых мероприятий в современных условиях: монография. М., 2015.

Тел.: 8 (499) 745-82-72

46