Дисциплинарная ответственность за земельные и экологические правонарушения: законны ли требования прокурора?

DOI 10.22394/1818-4049-2017-80-3-166-172 УДК 349.6

С. Е. Калёнов

Дисциплинарная ответственность за земельные и экологические правонарушения: законны ли требования прокурора?

Автор исследует проблемные вопросы, связанные с одним из видов юридической ответственности за правонарушения в области использования и охраны земель и окружающей среды в целом - с дисциплинарной ответственностью. В статье анализируется судебная практика по делам о признании незаконными представлений прокуроров, содержащих требования работодателям о привлечении работников к дисциплинарной ответственности за земельные и экологические правонарушения, а также по делам о привлечении организаций и должностных лиц к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора. Автор даёт оценку позициям органов прокуратуры; обобщает судебную практику, выявляя тенденции в её развитии; исследует научные мнения по анализируемым правовым вопросам..

Ключевые слова: экологические и земельные правонарушения, дисциплинарная ответственность, прокурорский надзор.

Известно, что хозяйственная деятельность организаций и предпринимателей, осуществляющих природопользование, причиняет вред окружающей среде. В процессе этой деятельности осуществляется трудовая функция работников, усилиями которых реализуются экономические задачи, стоящие перед субъектами-природопользователями.

Выполнение требований земельного и экологического законодательства обеспечивается организацией или гражданином-предпринимателем, которые обязаны не допускать нарушений соответствующих предписаний со стороны своих работников. Вполне очевидно, что юридическое лицо может стать субъектом юридической ответственности (её определённых видов) в связи с нарушениями земельного и природоохранного законодательства, допущенными именно его работниками в ходе выполнения ими своих трудовых функций.

Институту дисциплинарной ответственности и его роли в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды, как и юридической ответственности в этой области в целом, уделяется немалое внимание в научной литературе [1; 2, с. 98; 3, с. 240; 4, с. 15; 5, с. 181].

Не вызывает сомнений и то, что деятельность органов прокуратуры направлена на предупреждение и ликвидацию нарушений во всех сферах общественных отношений, в том числе в области использования и охраны земель и всей окружающей среды.

Согласно п. 2 ст. 22 Федерального закона о прокуратуре, прокурор или его заместитель по законным основаниям вправе требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности1. Вместе с тем, практика прокурорского надзора и органов судебной власти по-прежнему

1О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 246-ФЗ) // Российская газета. 1992. 18 февраля.

Калёнов Сергей Евгеньевич - канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры трудового и предпринимательского права, Хабаровский государственный университет экономики и права (г. Хабаровск). E-ma.il: kalyonov-sergey@yandex.ru

ставит вопрос, актуальность которого охватывает не только сферу земельных и экологических отношений: «Законны ли требования прокурора, адресованные работодателю, о привлечении работника к дисциплинарной ответственности в связи с обнаруженными в ходе проверки нарушениями соблюдения законодательства в деятельности организации?».

В современной юридической литературе по этому поводу высказана позиция, заключающаяся в следующем: при наличии мотивированного ответа прокурору с изложением обоснованного несогласия с его мнением нельзя оценивать ситуацию как невыполнение законных требований прокурора [6]. Примечательно, что сравнивая российский закон о прокуратуре с законом о прокуратуре Республики Казахстан (далее - РК) и констатируя наличие в последнем указания на такой акт прокурорского реагирования, как постановление о возбуждении дисциплинарного производства, Е. Р. Ергашев также не соглашается с позицией прокуроров, требующих привлечения работников к дисциплинарной ответственности (как и с положениями закона РК), полагая, что возбуждение прокурором дисциплинарного производства в отношении работника - вмешательство в оперативную деятельность «поднадзорных объектов» [7].

Подобная точка зрения, разделяемая и иными учёными, подтверждается «превалирующей» российской судебной практикой. Тем не менее, правоприменительная практика всё же неоднородна, т. к. суды подходят по-разному к оценке законности требований прокуроров, к мотивировке судебного решения. Считаем, что

позиции, изложенные в судебных актах, требуют подробного анализа и оценки.

Исследование содержания судебных актов, принятых по делам о признании незаконным представления прокурора, содержащего требование о привлечении работника к дисциплинарной ответственности или о признании незаконным правоприменительного акта о привлечении лица, не выполнившего требования предписания, к административной ответственности по ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях2 (далее - КоАП РФ), показывает, что сформировались следующие подходы судов к этим делам.

1. Суды не дают правовой оценки доводам заявителя о том, что согласно ст. 192 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ)3, применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, и, следовательно, о том, что требования прокурора о привлечении к дисциплинарной ответственности незаконны. Обычно в такой ситуации суды в решениях акцентируют внимание на оценке законности иных требований, содержащихся в представлении, а именно: выполнены ли эти требования, устранены ли нарушения, выявленные в ходе проверки4. Такую позицию нельзя считать верной, вряд ли она свидетельствует о полном и всестороннем рассмотрении дела, к тому же не соответствует процессуальным требованиям к судебному решению (в данном случае требованиям п. 2 ч. 4 ст. 170 Арбитражного процессуального кодекса РФ5 (далее - АПК РФ).

2. Суды, отмечая в решениях, что

2Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2017 г. № 278-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст 1.

3Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001г. № 197-ФЗ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2017 г. № 256-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст 3.

4Постановление Восемнадцатого Арбитражного Апелляционного Суда от 23 июня 2017 г. по делу № А 34-13680/2016 // Режим доступа: http://sudrf.kodeks.ru/rospravo

5Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 223-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст 3012.

установление наличия либо отсутствия оснований для привлечения работника к дисциплинарной ответственности действительно относится к компетенции работодателя, формулируют в решении вывод о том, что требование прокурора, касающееся рассмотрения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, положениям ТК РФ не противоречит, поскольку не ограничивает усмотрение работодателя в части наличия или отсутствия оснований применения дисциплинарного взыскания, не содержит требования о безусловном привлечении к ответственности и результат рассмотрения данного вопроса не предрешает6.

Имеются судебные акты, в которых такая точка зрения аргументируется позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 24 февраля 2005 г. № 84-О и заключающейся в том, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не облада-ет7. Считаем, что отсутствие у представления силы принудительного исполнения в контексте названного Определения означает отсутствие такой силы, которой обладает судебное решение. Однако это не отменяет его обязательного характера, установленного Законом о прокуратуре, обеспечиваемого охранительной нормой ст. 17.7 КоАП РФ. К тому же в обозначенном выше Определении Конституционный Суд подчёркивает: при рассмотрении в суде дела о таком административном правонарушении (по ст. 17.7 КоАП РФ) или дела об оспаривании представления прокурора, последний должен доказать правомерность своих требований. Закон-

но требовать можно лишь выполнения обязанности или соблюдения запрета, но никак не реализации права, в том числе права работодателя, установленного ст. 192 ТК РФ.

Близки к данной позиции суды, которые оценивают требования, изложенные в представлении прокурора, в качестве рекомендательных, которые можно рассматривать как предложение прокурора руководителю юридического лица привлечь виновных лиц к дисциплинарной ответственности, предложение, оставляющее разрешение данного вопроса на усмотрение руководителя, не требующее обязательного исполнения данного пункта представления8. Полагаем, что здесь происходит подмена понятия «требование привлечь к ответственности» понятием «требованием рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности». В любом случае следует буквально толковать содержание представления, однако проблема действительно имеется там, где прокуроры требуют именно привлечения работника к дисциплинарной ответственности.

Как требование привлечения к ответственности стоит рассматривать императивное указание рассмотреть вопрос о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности с представлением копий соответствующих приказов. К тому же следует обратить внимание на то, что п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре предусмотрено полномочие, заключающееся именно в императивном требовании о привлечении лиц, нарушивших закон, к юридической ответственности. Ни в этой норме, ни в иных нормах указанного закона не упомина-

6 Решение Ленинского районного суда г. Владимира от 13 июня 2017 г. по делу № 2а-1272/2017// Режим доступа: http://sudrf.kodeks.ru/rospravo (дата последнего посещения - 03 октября 2017 г.).

7 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение её конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. № 84-О // Режим доступа: справочная правовая система «Консультант Плюс». Раздел «Судебная практика» (дата последнего посещения - 03 октября 2017 г.).

8Постановление судьи Советского районного суда г. Воронежа по делу № 5-299/2016 от 9 сентября 2016 г. // Режим доступа: http://sudact.ru/ (дата последнего посещения - 03 октября 2017 г.).

ется о рекомендациях, направляемых прокурором в чей-либо адрес. Полагаем, что рекомендации в представлении о нарушении законодательства не отвечают задачам прокурорского надзора и не соответствуют назначению органов прокуратуры. Учитывая содержание закона, требования, изложенные в представлении, носят обязательный характер и подлежат исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре). А согласно интерпретации в отдельных судебных решениях требование в представлении о привлечении к дисциплинарной ответственности - это рекомендации, и выполнять их не обязательно (?).

Считаем также, что из вывода об отсутствии обязанности привлекать к ответственности следует заключение о самостоятельности работодателя в вопросе о том, следует ли рассматривать этот вопрос, если соответствующее требование предъявлено прокурором. В Законе о прокуратуре при этом не закрепляется полномочие прокурора «требовать рассмотрения вопроса о привлечении к ответственности» посредством представления, выносимого по результатам проверки соблюдения законодательства. Полномочие, содержащееся в п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре, выражается именно в требовании привлечения к установленной законом ответственности. Если допускать ситуацию, при которой прокурор требует рассмотрения вопроса о привлечении работника к дисциплинарной ответственности (в том числе за нарушение земельного и природоохранного законодательства), но решение о том, следует ли это делать от него не зависит, поскольку это - право работодателя, согласно ТК РФ, то каковы же практическое значение и польза от такого требования, следует ли вообще это требование

указывать в таком акте прокурорского реагирования на правонарушение, как представление?

В решениях судов третьей выделенной нами группы излагается обоснованная и, по нашему мнению, наиболее отвечающая нормам действующего законодательства позиция по исследуемому вопросу, выражающаяся в том, что императивное требование прокурора о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности не соответствует положениям ст. 192 ТК РФ и именно в силу этого является незаконным9.

Такая тенденция реализуется, главным образом, благодаря Постановлению Верховного Суда РФ от 16 декабря 2016 г. №78-АД16-3810. В решении высшего судебного органа России обоснована позиция, согласно которой требование прокурора о привлечении должностного лица к дисциплинарной ответственности и о предоставлении копий приказов о наказании с ответом на представление противоречит законодательству, являясь, таким образом, незаконным. Анализируя аргументацию Верховного Суда РФ, позволим отметить некоторую его противоречивость. Действительно, в соответствии со ст. 192 ТК РФ (ч. 1) применение дисциплинарной ответственности - это не обязанность, а право работодателя. Вместе с этим в решении указано, что обозначенное требование противоречит не только этой норме, но и нормам Закона о прокуратуре (п. 3 ст. 22, п. 1 ст. 24, п. 4 ст. 10, п. 2 ст. 22). Полагаем, что такое противоречие отсутствует, поскольку Закон о прокуратуре прямо установил полномочия прокурора или его заместителя: 1) по основаниям, установленным законом, возбуждать производство об административном правонарушении; 2) требовать привлечения лиц,

9Постановление судьи Ростовского районного суда Ярославской области № 5-123/217 от 17 июля 2017 г.; Постановление судьи Привокзального районного суда г. Тулы № 5-154/2017 от 5 июля 2017 г.; Решение судьи Московского областного суда от 11 октября 2016 г. по делу № 12 -2121/2016 // Режим доступа: http://sudact.ru/ (дата последнего посещения - 03 октября 2017 г.).

10Постановление Верховного Суда РФ от 16 декабря 2016 г. №78-АД16-38 // Режим доступа: справочная правовая система «Консультант Плюс». Раздел «Судебная практика» (дата последнего посещения - 04 октября 2017 г.).

нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Из нормы п. 2 ст. 22 во взаимосвязи с остальными указанными нормами, а также с п. 3 ст. 6 этого же закона, а также со ст. 17.7 КоАП РФ следует, что такая позиция прокуроров обусловлена именно положениями Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации» и соответствует им. При этом содержание п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре нуждается в изменении. Представляется, что, несмотря на складывающуюся в последнее время позитивную судебную практику (впрочем, как выяснилось, она неоднородна), проблема всё же требует вмешательства законодателя. О том, что проблема реально существует, свидетельствует немалое количество судебных споров рассматриваемых категорий, в которых «камнем преткновения» выступает требование прокурора о наказании работника в дисциплинарном порядке, и настойчивая позиция прокуратуры в таких делах, обусловленная в том числе «ведомственными» установками. Последние можно проиллюстрировать примером. В объявленный год экологии в России (2017 г.) особое внимание уделяется оценке работы прокуратуры в области надзора за соблюдением земельного и экологического законодательства. В прокуратурах субъектов РФ, а также в Генеральной прокуратуре РФ проводятся форумы, совещания и подобные мероприятия, где обсуждаются итоги работы по обеспечению законности в природоохранной области. Непременным атрибутом отчётов должностных лиц прокуратуры является сообщение о том, сколько лиц за соответствующий период привлечено по требованиям прокуроров к административной и дисциплинарной ответственности11.

В связи с изложенным считаем необходимым внесение изменений в п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре, он, по нашему

мнению, должен быть изложен следующим образом: «Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом: а) возбуждает производство об административном правонарушении; б) требует привлечения лиц, нарушивших закон, к юридической ответственности иных видов, если такое привлечение к ответственности в силу закона является обязательным; в) предостерегает о недопустимости нарушения закона». Такая редакция, на наш взгляд, исключит возможность конфликтов, аналогичных проанализированным в настоящей статье. Это будет иметь положительное значение не только для экологических и земельных общественных отношений, но и для обеспечения законности во всех сферах.

Сформулированное таким образом полномочие прокурора в части требования привлечения виновного к ответственности позволит чётко отграничивать ситуации, где привлечение к дисциплинарной ответственности за правонарушения, посягающие на земельные и экологические отношения, - право работодателя, определённое п. 1 ст. 192 ТК РФ, от ситуаций, где имеются правонарушения, дисциплинарная ответственность за которые возникает в силу закона, по основаниям, им установленным. В последнем случае прокурор на законных основаниях сможет требовать этого от работодателя, поскольку это не право, а обязанность работодателя. Собственно, и при действующей редакции пункта 2 ст. 22 Закона о прокуратуре, если законом предусмотрена обязанность привлечения работника к дисциплинарной ответственности, требования прокурора совершенно законны.

Императивная необходимость применения дисциплинарной ответственности обусловлена п. 1 ст. 75 Земельного кодекса РФ12 (далее - ЗК РФ) и связана с применением к организации административной

11В прокуратуре Хабаровского края состоялся Второй открытый форум, посвященный вопросам соблюдения природоохранного законодательства (05 июня 2017 г.). Режим доступа: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1199538/; Генеральная прокуратура Российской Федерации обобщила практику прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления (19 января 2017г.). Режим доступа: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1155698/.

ответственности за ряд земельных правонарушений экологического характера.

Существование таких специальных норм, как норма, изложенная в ч. 1 ст. 75 ЗК РФ, определяющих исключение из общего правила о праве работодателя на применение к работнику дисциплинарных взысканий, по нашему мнению, оправдано. Более того, считаем полезным применить указанный подход ко всем экологическим отношениям в целом и предусмотреть в Законе об охране окружающей среды13 правило, по которому работодатель в обязательном порядке наказывает работников, если по их вине организацией нарушено экологическое законодательство, и если юридическое лицо при этом привлекается к административной ответственности. Стоило бы при этом в рамках отдельной статьи Закона об охране окружающей среды закрепить исчерпывающий перечень составов наиболее опасных административных экологических проступков из гл. 8 КоАП РФ, совершение которых организацией влечёт обязательную дисциплинарную ответственность её работника. Такие положения закона, во-первых, позволят работодателю совершенно ясно представлять, в каких случаях он обязан, а в каких - вправе реализовать дисциплинарную ответственность за экологические правонарушения (как и за земельные, по п. 1 ст. 75 ЗК РФ). Во-вторых, в совокупности с предлагаемой редакцией п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре - исключат незаконное вмешательство прокуратуры в самостоятельно осуществляемое работодателем право наказывать работника в дисциплинарном порядке за

Библиографическое описание статьи —

подобные нарушения, укрепят тем самым режим законности в области использования и охраны окружающей среды.

Список литературы:

1. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. СПб. : Питер Пресс, 2009. URL: https://www.lawmix:.ru/commlaw/502 (дата последнего посещения - 03 октября 2017 г.).

2. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды: сб. ст. / Отв. ред. О. С. Колбасов, Н. И. Краснов. М., 1985. 225 с.

3. Боголюбов С. А. Экологическое (природо-ресурсное) право : учебник для юрид. вузов / С. А. Боголюбов. М, 2010. 528 с.

4. Куделькин Н. С. Юридическая ответственность за загрязнение морской среды : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук / Н. С. Куделькин. М., 2009. 26 с.

5. Калёнов С. Е. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России.. 2016. № 2 (35). С. 181-188.

6. Глухов Е. А. О возможности оспаривания актов прокурорского реагирования // Справочная правовая система «Консультант Плюс. Раздел «Комментарии законодательства» (дата последнего посещения - 03 октября 2017 г).

7. Ергашев Е. Р. О современных проблемах правовой регламентации и применения актов прокурорского реагирования в Российской Федерации и Республике Казахстан // справочная правовая система «Консультант Плюс». Раздел «Комментарии законодательства» (дата последнего посещения - 03 октября 2017 г).

Калёнов С. Е. Дисциплинарная ответственность за земельные и экологические правонарушения: законны ли требования прокурора? // Власть и управление на Востоке России. 2017. № 3 (80). С. 176-182. DOI 10.22394/1818-4049-2017-80-3-166-172

12Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст 4147.

13Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2017 г. № 280-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст 133.

172

B^aerb m ynpaB^eHMe Ha BoeroKe poccmm. 2017. №3

S.

analyzed. The author gives an assessment to , generalizes jurisprudence, revealing tendencies opinions on the analyzed legal questions.

one i

"'the on the requirements to land and

organizations and officials to requirements  of the bodies of prosecutor's office; its development; investigates

Keywords: ecological and land offenses, disciplinary responsibility,,

; supervision.

References:

1. Kommentarij k Zemel'nomu kodeksu Rossijskoj Federacii (postatejnyj) / Pod red. S. A. Bogolyubova. SPb. : Piter Press, 2009. URL: https://

poseshcheniya - 03 oktyabrya 2017 g.).

2.

vohrane«

i sredy: cb. st. / Otv. red. O. S. Kolbasov, N. I. Krasnov. M, 1985. 225 s.

3. Bogolyubov S. A. EHkologicheskoe (prirodoresursnoe) pravo : uchebnik dlya yurid. vuzov / S. A. Bogolyubov. M, 2010. 528 s.

4. Kudel'km N. S. YUridicheskaya otvet-stvennost' za zagryaznenie morskoj sredy : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk / N S. Kudelkn. M, 2009. 26 s.

yuridicheskogo instituta MVD Rossii. 2016. № 2 (35). S. 181-188. 6.

aktov

03 oktyabrya

g).

Reference to the article

Kalyonov S. E. requirements of the Russia. 2017. No. 3

responsibility for the land and ecological offenses: whether are lawful? // Power and Administration in the East of PP. 176-182. DOI 10.22394/1818-4049-2017-80-3-166-172

Kalyonov

(Khabarovsk).

Evgenyevich - associate professor of the labor and enterprise