Методы политического взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти Краснодарского края

УДК 32.001:303.425.3(470.620) Баранов Андрей Владимирович

доктор политических наук, доктор исторических наук, профессор кафедры политологии и политического управления Кубанского государственного университета

МЕТОДЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ [1]

Аннотация:

В статье выявлены основные методы политического взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти Краснодарского края в начале XXI в. На основе парадигмы неоинституционализма характеризуется нормативная база политических взаимодействий. Установлены стратегии и ресурсная база субъектов политического взаимодействия. Выявлены проявления локальных политических процессов в Краснодарском крае, прежде всего - электоральные процессы и политические конфликты.

Ключевые слова:

местное самоуправление, органы государственной власти, политическое взаимодействие, методы, Краснодарский край.

Baranov Andrey Vladimirovich

D.Phil. in Political Science, D.Phil. in History, Professor, Political Science and Political Management Subdepartment, Kuban State University

METHODS OF POLITICAL COMMUNICATION BETWEEN THE LOCAL GOVERNMENT AND THE PUBLIC AUTHORITIES OF THE KRASNODAR TERRITORY [1]

Summary:

The paper identifies the main methods of political interaction between the local government and the public authorities of the Krasnodar Territory in the early XXI century. On the basis of the neo-institutionalism paradigm, the normative framework of political relations is characterized. The author considers strategies and resources of the political actors, reviews the manifestations of the local political processes in the Krasnodar region, first of all, the electoral processes and the political conflicts.

Keywords:

local government, public authorities, political interaction, methods, Krasnodar Territory.

Актуальность темы проявляется в том, что местный уровень политии составляет часть многоуровневой системы центр-локальных и регионально-локальных политических взаимоотношений. Это позволяет исследовать роль муниципальных сообществ и их политических институтов самоуправления в федеративных отношениях, вертикальной циркуляции элит между уровнями политической системы страны, электоральных процессах и конфликтах. Именно на местном уровне совершается артикуляция и агрегация групповых интересов, складываются властные коалиции. Актуальность темы состоит также в возможности установить особенности политического взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти Краснодарского края.

В историографии темы по глубине можно выделить коллективную монографию Е.В. Морозовой, И.В. Мирошниченко, И.В. Самаркиной и В.М. Юрченко [2], статьи А.К. Магомедова и М.М. Кириченко [3], С.А. Миронцевой [4], Н.В. Кольба [5], кандидатскую диссертацию О.А. Калашниковой [6]. Особое значение имеет освоение кубанскими исследователями разработок мировой политической науки - концепций локальной демократии, городских политических режимов, «коалиций роста».

Теоретико-методологическую основу статьи составляет неоинституционализм рационального выбора [7]. Этот подход позволяет различать формальные и неформальные аспекты политического процесса, выявлять практики групповых и индивидуальных политических акторов, идентифицировать их стратегии и ресурсы влияния, объяснять действия моделью «ограниченной рациональности», сочетающей рациональные мотивы поведения с историко-культурными и организационными ограничениями. Наличие местного сообщества означает, что индивиды и группы, его составляющие, обладают достаточной для самоуправления ресурсной базой и организационными навыками, способны артикулировать солидарные интересы и продвигать их в реализации политических стратегий. Важна локальная идентичность, то есть устойчивая приверженность участников сообщества своему «политическому коллективу», солидарность с его политическим курсом и символами, осознание своих особенностей. Не каждое муниципальное образование является местным сообществом; их границы часто не совпадают, так как основной критерий районирования сообществ - сети повседневного общения и самоидентификация жителей, а не правовой статус.

Применены системный подход и структурный функционализм, исторический подход, что позволяет установить формы политического взаимодействия местного самоуправления с орга-

нами государственной власти. Кроме того, использованы методы массового анкетного и экспертного опросов, что позволяет выявить восприятие местного самоуправления и методов его политического взаимодействия в общественном мнении, раскрыть технологии муниципальных реформ, установить политические ориентации экспертов и «массовых» респондентов [8].

Цель исследования - выявление основных методов политического взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти Краснодарского края в начале XXI в. Для достижения цели потребовалось решить следующие задачи: на основе парадигмы неоин-ституционализма охарактеризовать нормативную базу политических взаимодействий, установить стратегии и ресурсную базу субъектов политического взаимодействия, обозначить проявления локальных политических процессов в Краснодарском крае, прежде всего - электоральные процессы и политические конфликты.

Рассмотрим аспект взаимодействия регионального и местного уровней власти в Краснодарском крае, который показателен для агропромышленных регионов России. Край занимает 2-е место среди субъектов РФ по численности населения и 5-е по прямым иностранным инвестициям, имеет выгодное расположение [9]. Тем не менее инновационное развитие политии затруднено, факторами чего являются корпоративный тип режима и парокиальная политическая культура.

Законодательное собрание Краснодарского края состоит из 100 депутатов, которые избираются 1 раз в 5 лет. Смешанная избирательная система вместо первоначальной мажоритарной применяется с декабря 2007 г. 50 депутатов избираются по партийным спискам, 50 - в одномандатных округах. Председатель ЗСКК (с 1995 г.) - В.А. Бекетов (от партии «Единая Россия»). Состав Законодательного собрания Краснодарского края по итогам выборов осени 2012 г. таков: 95 % депутатов состоит во фракции партии «Единая Россия», 5 % - в КПРФ. Фракция «Справедливая Россия» перестала существовать, в прошлом созыве она имела 3 депутатов [10]. С 2003 г. потеряла право участия в региональных выборах бывшая «партия власти» - краевое общественно-политическое объединение «Отечество» (Кондратенко), ориентированное на КПРФ.

Исполнительная власть строится по «президентиалистской» модели. Отдельное от Администрации правительство не предусмотрено. Глава Администрации Краснодарского края в 1996-2004 гг. избирался на прямых тайных выборах. После восстановления прямых губернаторских выборов (2012) данный порядок еще вновь не применялся. Но уровень альтернативности губернаторских выборов всегда был низок: победитель ни разу не набирал менее 75 % [11, с. 46; 12]. Весной 2012 г. А.Н. Ткачев наделен полномочиями на 5 лет. Он является высшим должностным лицом региона с 2001 г., с 2003 г. состоит в партии «Единая Россия».

Состав Администрации края на материале биографий губернаторов, заместителей губернаторов и руководителей департаментов фиксирует следующие тенденции: преобладает сельское происхождение, аграрный либо технический профиль образования, полученного в самом регионе; принадлежность к «команде» губернатора; мужской пол; гильдейский тип рекрутации [13, с. 249-252]. Несмотря на проведение с 2004 г. в рамках административной реформы конкурсов на замещение должностей государственной службы, в них побеждали только лояльные кандидаты.

Таким образом, на региональном уровне уже во второй половине 1990-х гг. сформировался моноцентричный политический режим с сильными формальными и неформальными полномочиями губернатора. Вместе с тем тенденции развития локальных режимов в городах и 48 сельских районах оставались плюралистичными до 2004 г. Этот парадокс объяснялся децентрализованной системой федерализма и распределения ресурсов в 1990-х гг., а также заигрыванием центральной власти с либерально настроенными мэрами крупнейших городов (Краснодара, Сочи, Новороссийска). Последние тогда рассматривались федеральной властью как противовес «красному» губернатору Н.И. Кондратенко и полезный партнер в разделе прибыли от энергетического экспорта через порты Черноморского побережья [14, с. 280-284]. В 2001-2004 гг. конфликт «губернатор - мэры» продолжился во взаимоотношениях главы администрации края А.И. Ткачева и главы администрации г. Краснодара Н.В. Приза, но с идеологической зеркальностью. Теперь губернатор позиционировал себя как здравомыслящий центрист, а мэр был обвинен в коммунистических ориентациях и расхищении инвестиций [15, с. 18-22].

Кроме Устава Краснодарского края, закрепившего принципы организации и деятельности местного самоуправления в крае, важную роль в нормативном регулировании политических отношений «регион - муниципалитеты» имеет Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае». На его базе принят пакет нормативных правовых актов, установивших численность представительных органов, определивших даты выборов глав и депутатов в представительные органы образованных муниципальных образований. Таковы Законы края «О муниципальных выборах», «О межбюджетных отношениях в Краснодарском крае» и т. д.

По вопросам установления границ муниципальных образований и наделения их статусом только за 2004 г. было принято 48 законов Краснодарского края по каждому муниципальному району и городскому округу отдельно. В итоге было образовано 11 городских округов, 37 муниципальных районов и 378 поселений, в том числе - 26 городских. Затем в 2007-2008 гг. было проведено

преобразование городских округов в городские поселения. Сейчас в крае действуют 7 городских округов, 37 муниципальных районов, 382 поселения, из них 30 - городских [16, с. 294].

Методы политического взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти Краснодарского края можно разделить на координирующие и организационные, инструктивные, кадровые, финансовые, законодательные и административно-регулирующие.

Координирующие и организационные методы таковы. На уровне края действует специальная комиссия по реализации Федерального закона № 131-ФЗ; проводится практика совместных выездов в муниципальные образования групп специалистов краевых департаментов и управлений с целью изучения ситуации на местах и оказания методической помощи; организован ежеквартальный мониторинг мероприятий реформирования; проводится смотр-конкурс на звание лучшего муниципального образования; осуществляется взаимодействие с муниципальными образованиями в рамках Ассоциации «Совет муниципальных образований Краснодарского края». Ассоциация оказывает помощь органам исполнительной власти в проведении обучающих семинаров для должностных лиц органов местного самоуправления, организует взаимодействие органов местного самоуправления с общественными организациями, НКО, ТОС, является учредителем и распространителем печатного издания «Местное самоуправление на Кубани». Организовано сотрудничество с Краснодарским региональным отделением организации «Всероссийский Совет местного самоуправления».

Инструктирующие методы: краевыми органами власти (исполнительным, законодательным) осуществляется разработка модельных (типовых) актов органов местного самоуправления, административных регламентов и т. д. Разработаны и реализуются краевые целевые программы «Государственная поддержка муниципальных образований Краснодарского края по обеспечению подготовки документов территориального планирования», «Поддержка муниципальных архивов».

Методы кадровой подготовки муниципальных служащих: программы переподготовки и повышения квалификации только в рамках краевых целевых программ «Система кадрового обеспечения органов управления Краснодарского края» на 2006-2008 гг. и «Система кадрового обеспечения органов управления Краснодарского края» на 2009-2011 гг. прошел 3 831 муниципальный служащий [17, с. 21].

Финансовая помощь ведется в рамках федеральных и краевых целевых программ, мер стимулирования действий муниципалитетов по привлечению инвестиций, стимулирования системы межбюджетных отношений, в рамках дополнительных механизмов стимулирования работы муниципальных образований по наращиванию налогооблагаемой базы.

Методы нормативного законодательного регулирования. За 2003-2008 гг. было принято более 90 постановлений Законодательного собрания Краснодарского края и более 150 краевых законов, направленных на реализацию положений ФЗ № 131 [18, с. 22]. При этом необходимые для реализации полномочий нормативные акты местного значения муниципалитетами не могут быть разработаны самостоятельно в силу проблем, связанных с кадровым дефицитом. Поэтому органами региональной власти осуществляются мероприятия, направленные на оформление муниципальной нормативно-правовой базы. Но подобная политика субъекта чревата унификацией местного законодательства. Нормативному регулированию свойственны проблемы, такие как коллизии в нормативно-правовом обеспечении, унификация местного законодательства; трудности в толковании отдельных положений Федерального закона; правовая неопределенность органа контроля; отсутствие положений, определяющих порядок решения каждого отдельного вопроса местного значения; низкая степень участия муниципальных образований в рассмотрении проектов нормативных актов; низкое качество модельных нормативно-правовых актов; несбалансированность налоговой и бюджетной систем.

Методы административного регулирования наиболее ярко проявляются в проведении органами краевой власти кадровой политики, в том числе ротации управленческих кадров внутри системы «муниципалитет - орган исполнительной власти субъекта». Изучение характера взаимоотношений между органами государственной и муниципальной власти позволило выделить другую форму административного регулирования, выражающуюся в праве региональных органов власти осуществлять оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607, а также в праве проводить плановые и неплановые проверки органов местного самоуправления, закрепленном в нормативно-правовых актах краевого уровня.

После установления жесткого контроля краевых органов власти над выборами мэра г. Краснодара (лето 2004 г.) институциональные конфликты не проявлялись и переведены в функциональное русло. Главы районных и городских администраций, как правило, рекомендуются к занятию должности краевой администрацией, что не исключает частых отставок мэров по обвинению в неэффективности и утрате доверия губернатора [19]. Прямые выборы мэров крупных городов проводятся по-прежнему, но уровень реальной конкурентности на них низок. Даже приток значительных инвестиций в олимпийский Сочи не стал поводом для протеста муниципальных элит против

регионального контроля, на что возлагали надежды местные интеллектуалы - малочисленные сторонники выделения из состава Краснодарского края «Черноморской губернии» [20].

В отличие от соседних регионов (Астраханской, Волгоградской, Ростовской областей), в муниципалитетах Краснодарского края не проявляется и повышенная электоральная конкуренция. Нет ни одного районного центра (города либо станицы), где бы на выборах с 2004 г. побеждал либо имел серьезные шансы на успех оппозиционный кандидат [21, с. 17-25].

Указанные факты заставляют предполагать, что существует внутриэлитный, корпоративный тип регулирования межполитических отношений по оси «регион - местности».

Проверить гипотезу можно по вторичному анализу анкетных и экспертных социологических опросов. Итоги исследования степени удовлетворенности населения качеством решения вопросов местного значения органами местного самоуправления, проведенного ГУП «Краснодарский краевой социологический центр» в 2007 г. во всех муниципальных образованиях, неутешительны. Оперативность и качество решения вопросов местного значения органами местного самоуправления определены как «плохие» 42,1 % опрошенных жителей, «хорошие» - 27,8 %, затруднились ответить 30,1 %. Что касается оценки деятельности по удовлетворению потребностей жителей и степени информационной открытости администраций муниципальных образований, то как «низкую» ее оценили 52,2 % жителей, «высокую» - 40,8 %, затруднились с ответом -7 %. Таким образом, неудовлетворенность населения края качеством предоставляемых муниципальных услуг очевидна [22, с. 19-22].

Данные проведенного Администрацией Краснодарского края в 2008 г. опроса общественного мнения (выборка 12 212 чел. во всех муниципальных образованиях) доказали, что 52,2 % жителей муниципальных образований считали деятельность местной власти недостаточно открытой. Отсутствие информации о деятельности низовых административных структур проявляется в том, что население не только не понимает значения местного самоуправления, но и не знает о существовании в населенном пункте объединений жителей и, как следствие, не участвует в возможных формах самоорганизации. Не получая информации, граждане не имеют представления о деятельности гражданского общества, а потому «не рассматривают их как социальных акторов, способных оказать реальную помощь» [23, с. 23-24]. В итоге нет стремления основной массы граждан вступать во взаимодействие с властями по собственной инициативе для организации согласования интересов. Взаимодействие осуществляется только тогда, когда возникает острая необходимость в получении от властных структур или служащих реальную помощь.

Так, в 2009 г. О.А. Калашникова провела экспертный опрос 40 человек, представлявших различные целевые группы: государственных служащих регионального уровня (начальников управлений и отделов, структурных подразделений администрации края); муниципальных лидеров (глав и заместителей глав муниципальных образований, членов президиума Ассоциации «Совет муниципальных образований Краснодарского края); депутатов представительных органов власти регионального и местного уровней; представителей некоммерческих организаций и отделений политических партий, ученых. Данные экспертного опроса доказали неэффективность использования форм коллективного волеизъявления граждан (выборы, референдумы) [24, с. 23-24]. Реформа местного самоуправления привела к дифференциации форм политического участия. Значительный рост активности населения произошел в двух основных формах: территориальном общественном самоуправлении (ТОС) и публичных слушаниях. Однако экспертное сообщество рост активности населения в рамках мероприятий реформы не связывает с качественными переменами в общественном сознании. В частности, большинство экспертов увеличение количества ТОС связывают в большей степени с реформой ЖКХ, а растущую численность публичных слушаний - с административными установками. Касаясь участия населения в местном самоуправлении, эксперты противоречивы в оценках. Представители науки и НКО, депутатов абсентеизм обосновывают отсутствием необходимых условий для развития общественных инициатив на местном уровне и неразвитостью механизмов сетевого взаимодействия между акторами локального политического процесса. Представители групп государственных и муниципальных служащих, напротив, проблему видят в населении, демонстрирующем индифферентность по отношению к происходящим на локальном уровне процессам, связывая это с многолетним отстранением населения от реального участия во власти, с проблемами во взаимоотношениях населения и местного самоуправления.

Результаты экспертного опроса, проведенного коллективом Южно-российского института управления - филиала рАНХиГС (2014 г., выборка 697 чел., в том числе в Краснодарском крае), также подтверждают сложность политического взаимодействия местного самоуправления с государственной властью. На вопрос, насколько эффективно местное самоуправление может влиять на стабилизацию социально-экономической и политической ситуации в регионе, положительно ответили 29,35 % опрошенных (3-е место из 21 в рейтинге) [25, с. 7]. Ожидания идеального типа местного лидера связаны чаще всего с демократическим (39,0 %), либеральным

(29,6 %) и авторитарным (21,5 %) типами. Но лишь 28,55 % считает стиль взаимоотношений политико-административной элиты с бизнес-слоем партнерским [26, с. 19-20]. То есть налицо разрыв ожиданий и реального состояния дел.

Итак, можно констатировать моноцентрический характер региональной власти в Краснодарском крае, патрон-клиентарный тип взаимоотношений региональной и местной власти, преобладание ориентаций парокиальной политической культуры, традиций централистского восприятия политики, что доказывают социологические исследования. Политические взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти в Краснодарском крае свидетельствуют, что население при заметном повышении уровня активности как субъект политического управления имеет номинальный статус. Отчасти это связано с тем, что действия власти на региональном уровне носят в большей степени административный характер. На уровень доверия населения местным управленческим структурам также влияет качество институциональной среды, характеризующее организацию их деятельности по предоставлению муниципальных услуг.

Ссылки и примечания:

1. Публикация подготовлена в рамках поддержанного Российским гуманитарным научным фондом (РГНФ) научного проекта № 13-03-00392 «Влияние муниципальной реформы на современный процесс политических трансформаций в России».

2. Политические лидеры местных сообществ / авт. кол.: В.М. Юрченко, Е.В. Морозова, И.В. Самаркина, И.В. Мирошниченко. Краснодар, 2002.

3. Магомедов А.К., Кириченко М.М. От Ельцина к Путину : Кремль и региональная Россия (на примере Ульяновской области и Краснодарского края) // Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? М., 2004. С. 280-284, 296-311.

4. Миронцева С.А. Вовлечение населения в локальную демократию: теоретические подходы и политическая практика // Трансформация публичной сферы и сравнительный анализ новых феноменов политики. Краснодар, 2010. С. 175-187.

5. Кольба Н.В. Информационная политика муниципального образования: анализ сетевых стратегий // Сетевые ресурсы и практики в публичной политике. Краснодар, 2012. С. 99-104.

6. Калашникова О.А. Реформа местного самоуправления: особенности и проблемы реализации в Краснодарском крае : автореф. дис. ... канд. полит. наук. Краснодар, 2009.

7. Панов П.В. Институционализм рационального выбора: потенциал и пределы возможностей // Институциональная политология : Современный институционализм и политическая трансформация России. М., 2006. С. 43-92.

8. Понеделков А.В., Старостин А.М. Лидерско-элитная проекция политических процессов современной России: итоги исследований последнего 20-летия (1994-2014) // Информ.-аналит. материалы науч.-практ. конф. с междунар. участием, 27-28.10.2014 г. Ростов н/Д., 2014.

9. Где в России лучше жить: Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в 2013 г. // Российская газета. 2014. 12 марта.

10. Законодательное собрание Краснодарского края. Партийные фракции [Электронный ресурс]. URL: http://www.kubzsk.ru/deputiesPlace/fractions/ (дата обращения: 06.09.2014).

11. Морозова Е.В. Политическая коммуникация и политическая реклама на выборах губернатора Краснодарского края // Региональные выборы и проблемы гражданского общества на Юге России. М., 2002. С. 45-49.

12. Отчет о мониторинге выборов 14 марта 2004 г. в Краснодарском крае : аналитический отчет Краснодарского регионального некоммерческого партнерства «Голос» о работе по мониторингу выборов 14 марта 2004 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.indem.ru/idd2000/Practice/Krasn0d/0tch43.htm (дата обращения: 30.06.2011).

13. Баранов А.В. Тенденции рекрутирования региональной политической элиты (на материалах Законодательного собрания Краснодарского края) // Политическая элита и формирование резерва управленческих кадров : материалы Всерос. науч.-практ. конф. 16-17 ноября 2009 г. Волгоград, 2009. С. 249-252.

14. Магомедов А.К., Кириченко М.М. Указ. соч.

15. Рогозян О.В. Политический кризис: анализ и технологии урегулирования (на примере Краснодарского края) : автореф. дис. ... канд. полит. наук. Краснодар, 2006. С. 16-22.

16. Шустенков А.И. Этапы развития местного самоуправления на территории Краснодарского края в связи с действием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Личность. Общество. Государство. Проблемы развития и взаимодействия : материалы всерос. науч.-просвет. конф., 3-7 окт. 2014 г. Краснодар, 2014. С. 292-297.

17. Калашникова О.А. Указ. соч.

18. Там же.

19. Мэр Анапы ушел в отставку [Электронный ресурс]. 2009. 12 янв. URL: http://lenta.ru/news/2009/01/12/anapa/ (дата обращения: 30.06.2011); Шилоносова Н. Полуостров невезения [Электронный ресурс]. URL: http://nina.liveku-ban.ru/blog/poluostrov-nevezenija (дата обращения: 30.06.2011).

20. Лапшин В.Н. Краснодарский край и независимый Сочи [Электронный ресурс]. URL: http://www.nr2.ru/policy/50547.html (дата обращения: 19.05.2009).

21. Чешенова Т.В. Электоральные процессы в Российской Федерации: сравнительный анализ (на материалах Краснодарского края, Астраханской и Волгоградской областей) : автореф. дис. ... канд. полит. наук. Краснодар, 2012.

22. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления Краснодарского края : материалы исследования общественного мнения, проведенного ГУП «Краснодарский краевой социологический центр». Краснодар, 2007.

23. Калашникова О.А. Указ. соч.

24. Там же.

25. Понеделков А.В., Старостин А.М. Указ. соч.

26. Там же.