Проблемы взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России и за рубежом

Духновская З.А.1

ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

Основу взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России и федеративных государствах Европы закладывают нормы конституций и законов, закрепляющие распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов. Сравнительно-правовое исследование законодательства европейских федеративных государств показывает, что общим для них принципом распределения предметов ведения и полномочий является принцип субсидиарности. В соответствии с ним предполагается передача государственно-властных полномочий на тот уровень, на котором они будут выполняться с максимальной эффективностью. Это означает наделение субъектов федерации максимально возможными полномочиями. Таким образом, федерация выполняет только те функции и задачи, которые выходят за рамки возможностей субъектов. Наиболее полно данный принцип закреплен в ст.ст. 3, 42 и 43 Конституции Швейцарии: кантоны осуществляют

1Духновская Зося Анатольевна - аспирант кафедры государственного регулирования экономики и финансов МИГСУ Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В статье рассмотрены проблемы разграничения полномочий между органами исполнительной власти в федеративном государстве. Исследован принцип субсидиарности, выявлены основные формы взаимодействия между органами исполнительной власти в федеративных государствах Европы. Ключевые слова: федеративное государство, исполнительная власть, субсидиарность, разграничение полномочий

Duhnovskaja Z.A. Problems of interaction of bodies of federal enforcement authorities and enforcement authorities of subjects of federation in Russia and abroad

In article problems of differentiation of powers between enforcement authorities in a federative state are considered. The principle a subsidiarity is investigated, the basic forms of interaction between enforcement authorities in federative states of Europe are revealed.

Key words: federative state, executive power, differentiation of powers.

все полномочия, которые не переданы Конфедерации, а Конфедерация -только полномочия, закрепленные за ней Конституцией. При этом, уровням публичной власти предметы ведения разделены на 4 группы: а)

исключительная компетенция Конфедерации; б) предметы, по которым Конфедерация осуществляет законодательное регулирование, а на кантоны возлагается обязанность по реализации федеральных законов; в) предметы ведения, по которым законодательное регулирование осуществляется Конфедерацией и кантонами совместно; г) исключительная компетенция кантонов1-

Основной закон ФРГ по смыслу ст.ст. 30 и 80 также устанавливает, что осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач осуществляется землями, если иное не установлено законом. При этом, разделение сфер компетенции между Федерацией и землями является основой как ст. 83, так и других положений главы VII Основного закона ФРГ, образующих, по общепринятому мнению, запрет так называемого «смешанного управления», в соответствии с которым принципиально недопустимы «полномочия земель по совместному планированию, управлению и вынесению решений любого типа, если только конституцией не предусмотрена передача Федерации соответствующей компетенции»2-При более детальном рассмотрении выясняется, однако, что данный запрет не выдерживается самим Основным законом, например: при управлении по поручению Федерации, которое характеризуется значительными полномочиями Федерации по воздействию на органы исполнительной власти земель; при организации структуры финансового управления, согласно ст. 108 Основного закона ФРГ, а также при исполнении общих задач в соответствии со ст.ст. 91а и 91Ь Основного закона ФРГ3-

1 Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Сост. проф. В.В.Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2003.

2 См.: Trute H. Das Bonner Grundgesetz. / Hrsg. H. v.Mangoldt, C. Starck. Bd. III. 4. Aufl. 2000. Art. 83. Rn. 28 ff.

3 Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В.Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2003.

Наконец, за запретом «смешанного управления» стоит задача определения конституционно-правовых рамок взаимного влияния в федеративном государстве. Федеральная исполнительная власть едва ли согласовалась бы с основными принципами федерализма. Существует «принцип осуществления компетенции Федерацией и землями под свою ответственность», то есть исполнение задач при помощи своего персонала, своих материальных средств и своей собственной организации. Случаи несоблюдения этого принципа должны быть урегулированы в Основном законе и не могут происходить «окольными путями», что призван предотвратить запрет на «смешанное управление».

Трудности возникают, прежде всего, при разграничении неформальной кооперации и координации между Федерацией и землями, с одной стороны, и институционально укрепленного, но конституционно сомнительного «смешанного управления» — с другой1 • Все единодушны в том, что федеративные системы ориентированы на более или менее интенсивную и более или менее формализованную кооперацию для эффективного решения задач. Вышесказанное верно именно в отношении несоответствия между сферой управления, характером задач и целью обеспечения одинаковых условий жизни, вечно вступающей в противоречие с другой стороной разделения компетенций в федеративном государстве, характеризуемой многообразием, децентрализацией, конкуренцией и инновациями. Сотрудничество между землями и Федерацией в Германии может быть самого разного рода, начиная от разовых соглашений, заключения договоров, использования организаций, принадлежащих носителям другой компетенции, заканчивая созданием общих учреждений различного организационного характера. С конституционно-правовой точки зрения, речь идет о том, что полномочие принятия окончательного решения и ответственность за него соответствуют конституционно закрепленному распределению компетенции2- Однако нормы, воспринимающие решения

1 Oeter S. Integration und Subsidiaritat im deutschen Bundesstaatsrecht. Tubingen, 1998. S. 266.

2 См.: Hermes G. Grundgesetz-Kommentar / Hrsg. H. Dreier. Bd. III. Tubingen, 2000. Art. 83. Rn. 52.

Конференций министров культуры без проверки их содержания, с этой точки зрения являются проблематичными.

Исследование норм Основного закона ФРГ позволяет сформировать 4 группы полномочий органов исполнительной власти федерации и земель:

а) полномочия органов исполнительной власти земель по исполнению законодательства земель;

б) исполнение органами исполнительной власти земель федеральных законов под надзором органов власти федерации;

в) исполнение органами исполнительной власти земель федеральных законов в силу прямого поручения федерации;

г) исполнение федеральными органами исполнительной власти федеральных законов. При этом, в соответствии со ст. 83 Основного закона земли исполняют федеральные законы как свои собственные, если Основной закон не устанавливает иного1-

Близкие по смыслу положения содержатся и в Конституции Австрии (ст.ст. 10-12, 14, 14а, 15, 102-104)2-

Напротив, в соответствии с ч. 2 ст. 35 и ст. 39 Конституции Бельгии, субъекты федерации (сообщества и регионы) обладают только компетенцией, которая им специально передана Конституцией и органическим законодательством. Кроме того в ст.ст. 127-130 и 135 Конституции Бельгии содержится исчерпывающий перечень полномочий сообществ и регионов, а также сферы, зарезервированные за федерацией3-В Российской Федерации в силу особенностей изложения ст.ст. 71-73 и 77 Конституции РФ с достоверностью установить разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации возможно

1 Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В.Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2003.

2 Федеральный конституционный закон Австрии от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики» // Конституции государств Европы. / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2001.

3 Конституция Королевства Бельгии 1831 г. (консолидированный текст 1994 г.) // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. Т. 1. С. 341-380.

только путем исследования положений ст.ст. 26.1-26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иных федеральных законов, принятых как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения. Однако полномочия органов исполнительной власти также можно с известной долей условности разделить на группы, аналогичные группам полномочий органов исполнительной власти в Австрии и Германии.

Анализ конституций и законодательства Австрии и Германии позволяет следующим образом сгруппировать полномочия федеральных органов исполнительной власти на органы исполнительной власти субъектов федерации: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли. При этом, если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы, а также надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.

Особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является включение в данный процесс Президента РФ как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничении

полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов федерации и приостанавливает действие дефектных актов. Наконец, высшее должностное лицо субъекта федерации несет ответственность в случае утраты доверия им Президента РФ.

Взаимосвязи внутри системы исполнительной власти Российской Федерации имеют несколько меньшее значение. Правительство РФ: а) осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; б) обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов федерации; в) разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации; утверждает соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации о передаче осуществления части полномочий.

В Бельгии формой взаимодействия между органами исполнительной власти федерации и субъектов являются межминистерские конференции, которые были учреждены с целью осуществления сотрудничества (выработки единой политики в определенных сферах, а также подготовки договоров о сотрудничестве) и разрешения конфликтов между органами исполнительной власти различных уровней путем переговоров. Если межминистерская конференция не смогла разрешить конфликтную ситуацию, то в течение 60 дней с момента получения сообщения Совета Министров об имеющихся возражениях, приостановленные действия Правительства региона или сообщества подлежат прекращению по указу главы государства. При этом, административный департамент Государственного Совета должен в течение шести месяцев дать оценку действительности королевского указа.

В Швейцарии взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти кантонов имеют характер консультаций, обеспечивающих участие кантонов в принятии решений на федеральном уровне.