Административно-правовые аспекты государственного регулирования в сфере физической культуры и спорта

Ж. Т. Бекетов

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА*

Физическая культура является составной частью культуры, областью социальной деятельности, представляющей собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях физического развития человека, укрепления его здоровья.

Спорт - составная часть физической культуры, исторически сложившаяся в форме соревновательной деятельности и специальной практики подготовки человека к соревнованиям.

Таким образом, физическая культура и спорт - один из видов человеческой деятельности, направленной на физическое совершенствование населения в целом и каждого отдельного человека, деятельности, оказывающей оздоровительное, воспитательное, политическое и социально-экономическое воздействие на общественное развитие человечества.

Сфера физической культуры и спорта делится на два больших сегмента: профессиональный спорт (спорт высших достижений) и массовая физическая культура и спорт. К ведению федеральных и региональных органов государственной власти относятся вопросы, касающиеся профессионального спорта, а к компетенции органов местного самоуправления - вопросы массовой физической культуры и спорта. Впрочем, многие крупные города содержат профессиональные спортивные коллективы и отдельных спортсменов за счет средств местных бюджетов и спонсорской поддержки.

Законодательство, регулирующее физкультурно-спортивные отношения, состоит из Конституции РФ, федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоря-

* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук, профессором В.В. Альхименко.

102 Труды Института государства и права

Российской академии наук № 5/2011

жений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов высших органов государственной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, локальных нормативных актов, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ1.

Основной отраслевой Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЭ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»2 закрепляет принципы взаимодействия следующих основных субъектов, составляющих систему организационного обеспечения физической культуры и спорта в Российской Федерации:

1) государство - через Минспорттуризм России определяет основы государственной политики в сфере спорта;

2) спортивные федерации по видам спорта - отвечают за спорт высших достижений и за участие российских спортсменов в национальных и международных соревнованиях.

К подзаконным правовым актам относятся также решения отраслевых министерств и ведомств, касающиеся вопросов спортивно-оздоровительной деятельности, в первую очередь федеральных органов управления образованием, здравоохранением и т.п.

В Российской Федерации сложилась следующая система управления спортом.

1. Совет при Президенте РФ по физической культуре и спорту, определяющий идеологию развития российского спорта.

Акты Президента РФ оказывают серьезное влияние на организацию управления физической культурой и спортом в стране. Ими регулируется широкий круг вопросов, связанных с обеспечением федеральной политики в данной области общественных отношений, с мерами государственной поддержки и материального обеспечения работников физической культуры и

1 См.: Сердюков A.B. К вопросу о кодификации спортивного законодательства // Российская юстиция. 2010. № 5. С. 54-56.

2 СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6443.

спорта, с упорядочением управленческих отношений в исследуемой сфере.

2. Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ (создано 12 мая 2008 г.). В его состав входят: Федеральное агентство по делам молодежи; Федеральное агентство по туризму.

3. Национальный Олимпийский комитет России (ОКР),

являющийся общероссийским союзом физкультурно-спортивных объединений, граждан РФ и российских юридических лиц. Он возглавляет олимпийское движение России, разрабатывает и проводит единую политику развития спорта высших достижений при взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта.

4. Национальные федерации, отвечающие за развитие отдельных видов спорта. Эти структуры выстраивают свою деятельность под руководством и в тесном взаимодействии с Олимпийским комитетом России. Спортивные федерации (федеральные, субъектов Федерации и местные) определены российским законодательством как общественные организации. В то же время существует институт государственной аккредитации региональных и общероссийских спортивных федераций, правовая природа и практика которого в Законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» не определена.

Указанный Закон позволяет аккредитовать только одну федеральную или региональную спортивную организацию по каждому признанному виду спорта. С момента государственной аккредитации общественная организация приобретает статус общероссийской спортивной федерации. Таким образом, общероссийские спортивные федерации могут быть созданы только после государственной аккредитации. Аккредитация является одним из условий государственной регистрации спортивной федерации. В соответствии с Законом использование в наименованиях юридических лиц словосочетания «общероссийская спортив-

ная федерация» допускается только после приобретения статуса общероссийской спортивной федерации3.

Членство в Олимпийском комитете России прямо не названо в Законе, но для общероссийских спортивных федераций таковое является условием их государственной аккредитации и основанием для признания международным спортивным сообществом. В то же время общероссийские спортивные федерации не имеют статуса обособленных подразделений Олимпийского комитета, а отсутствие аккредитации для физкультурно-спортивных объединений может служить основанием запрета на проведение общественных спортивных и оздоровительных мероприятий.

5. Спортивные клубы, объединяющие спортсменов, организаторов спорта, тренеров, иных специалистов в целях создания условий для подготовки и участия спортсменов в соревнованиях. Спортивные клубы могут иметь различный юридический статус - от общественных организаций до ООО, ЗАО, ОАО и даже ФГ'УП. В современных условиях они все чаще выступают в качестве самостоятельных хозяйствующих субъектов.

6. Поскольку согласно Конституции РФ физическая культура и спорт относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в число органов управления в сфере физической культуры и спорта входят органы власти субъектов РФ.

Приоритетными стратегическими направлениями развития физической культуры и спорта на уровне субъекта РФ являются:

1) пропаганда физической культуры и спорта как основы здорового образа жизни;

2) создание условий для развития массового спорта среди всех категорий населения;

3) достижение уровня показателей деятельности в области физической культуры и спорта до общероссийского значения;

3 См.: Сердюков A.B. О реализации нового Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» // Спортивное право: перспективы развития. II Международная научно-практическая конференция, Москва, 2008 г. / Сост. Д.И. Рогачев, М.А. Прокопец. М., 2009. С. 82-86.

4) развитие спортивной инфраструктуры;

5) развитие спорта высших достижений, подготовка спортивного резерва;

6) подготовка кадрового резерва;

7) совершенствование нормативно-правовой базы в области физической культуры и спорта.

В соответствии с этим к числу задач органов субъекта РФ относятся:

1) развитие детско-юношеского спорта;

2) развитие физической культуры и спорта среди трудоспособного населения;

3) физическое воспитание и спорт граждан пожилого возраста и инвалидов;

4) создание спортивной инфраструктуры для развития массового спорта как в образовательных учреждениях, так и по месту жительства;

5) строительство спортивных сооружений для развития спорта высших достижений по опорным видам спорта;

6) обеспечение подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов по физической культуре и спорту;

7) повышение интереса различных категорий граждан к занятиям физической культурой и спортом путем пропаганды физической культуры, спорта и здорового образа жизни;

8) совершенствование нормативно-правовой базы физической культуры и спорта;

9) создание условий для развития спорта высших достижений, подготовки спортивного резерва4.

Управление в сфере физической культуры и спорта, как уже указывалось выше, осуществляют органы местного самоуправления. Развитие физической культуры и спорта является важным фактором укрепления здоровья населения, увеличения продолжительности жизни. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № ]31-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 относит к вопросам

4 См.: Сердюков A.B. К вопросу о кодификации спортивного законодательства. С. 54-56.

5 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

106

местного значения поселений и городских округов обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта на соответствующих территориях.

При решении вопросов, связанных с развитием физической культуры и спорта, органы муниципального управления исходят из принципа самоуправления местных физкультурно-спортивных организаций. Основная цель - ориентация деятельности физкультурно-спортивных учреждений и общественных организаций преимущественно на развитие массовой физической культуры и спорта.

На муниципальном уровне соответствующее структурное подразделение (управление, отдел, комитет и т.д.) администрации совместно с другими (в области образования, здравоохранения и др.) регулирует деятельность следующих учреждений и организаций:

спортивных клубов, кружков, действующих на самодеятельной и профессиональной основе в образовательных учреждениях, иных организаций независимо от форм собственности и по месту жительства граждан;

детско-юношеских спортивных школ, клубов физической подготовки, спортивно-технических школ, специализированных школ олимпийского резерва;

образовательных учреждений и научных организаций в области физической культуры и спорта всех типов и видов независимо от организационно-правовых форм;

муниципальных физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений (стадионов, плавательных бассейнов, спортивных залов, кортов, велотреков и др.).

В соответствии с Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» органы управления в области физической культуры и спорта взаимодействуют с вышеперечисленными организациями по всем вопросам развития данной сферы, в частности:

совместно проводят спортивные соревнования, спартакиады, другие физкультурно-спортивные мероприятия, организуют пропаганду физической культуры и спорта, осуществляют профессиональную подготовку работников физкультурно-

спортивных организаций и обеспечивают повышение их квалификации, обеспечивают эффективное использование действующих и строительство новых спортивных сооружений;

оказывают помощь физкультурно-спортивным объединениям, содействуют выполнению ими уставных задач, заслушивают информацию по основным вопросам развития физической культуры и спорта, принимают соответствующие решения и контролируют их исполнение. Совместная деятельность осуществляется на условиях договоров;

осуществляют в установленном порядке сбор информации о деятельности физкультурно-спортивных организаций6.

Развитие физической культуры и спорта по месту жительства и в местах массового отдыха может осуществляться органами местного самоуправления в соответствии с муниципальными программами развития физической культуры и спорта.

Законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» установлены правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в области физической культуры и спорта в Российской Федерации, определены основные принципы законодательства о физической культуре и спорте. Впервые введены такие понятия, как «массовый спорт», «национальные виды спорта», «паралимпийское и сурдлимпий-ское движения», «правила видов спорта», «спортивная дисциплина», «спортивная федерация», «спорт высших достижений», «физическая подготовка», «спортивные сооружения» и др. Введен также новый вид общественного объединения - спортивная федерация, целью которой является развитие одного или нескольких видов спорта, их пропаганда, проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов спортивных сборных команд.

Управление развитием системы физической культуры и спорта подразумевает способность органов управления за счет активного использования прямых и косвенных рычагов обеспечить достижение поставленных целей, способствовать росту эф-

6 См.: Сердюков A.B. О реализации нового Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». С. 82-86. 108

фективности организаций физической культуры и спорта и их конкурентоспособности.

Совершенствование системы управления в области физической культуры и спорта должно базироваться на разработке реалистичной экономической стратегии, нацеленной на обеспечение интересов отрасли с точки зрения осуществления структурной перестройки, повышения эффективности производства, развития производственного и научно-технического потенциала, повышения конкурентоспособности российского спорта7.

Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации требует комплексного и системного подхода. В этой связи разработка федеральной целевой программы является оптимальным решением в условиях реформирования бюджетного процесса, предусматривающего смещение акцентов от управления расходами на управление результатами и перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования.

Национальная система управления физической культурой и спортом, подразумевает разделение на два направления - массовый спорт и спорт высших достижений. Однако на практике попытка разделить компетенцию государственных органов управления как по вертикали, так и по горизонтали в отношении массового спорта и спорта высших достижений не принесла ожидаемых результатов. В действующей системе управления сохраняются черты централизованной системы, которая не способна удовлетворить существующие социальные запросы, а также быстро и эффективно реагировать на их изменения. Необходимо признание отраслевого статуса физической культуры и спорта. В данных условиях основную координирующую функцию должен выполнять орган, деятельность которого направлена на развитие массового спорта и спорта высших достижений, включающего, в свою очередь, любительский и профессиональный спорт. Этому органу федерального управления совместно с общественными организациями в соответствии с зарубежным опы-

7 См.: Алексеев C.B. Правовые основы физической культуры и спорта в Российской Федерации. М., 2008. С. 70.

том следует передать весь круг полномочий по управлению спортом высших достижений с тем, чтобы освободить региональные и местные органы управления от финансирования и организационной поддержки любительского и профессионального спорта. Органы местного управления должны принимать участие в разработке всех решений по развитию массового спорта, исходящих из федерального уровня управления8.

Представляет интерес зарубежный опыт организации управления в сфере спорта, особенно в таких странах, как Великобритания и Бразилия, имеющих высокие международные спортивные достижения.

Поскольку по форме государственного устройства Бразилия, как и Россия, является федеративным государством, бразильская модель системы органов управления спортом также включает в себя несколько уровней:

государственный (Министерство спорта Бразилии, Бразильский олимпийский комитет, Бразильский паралимпийский комитет, региональные управления физкультуры и спорта и иные органы государственной власти штатов);

государственно-общественный (Бразильский федеральный совет по вопросам спорта);

муниципальный (административные органы в муниципалитетах);

автономный (управление внутри федераций и иных спортивных организаций).

В этой системе ключевая роль принадлежит государственно-общественному Бразильскому федеральному совету по вопросам спорта, наделенному отдельными полномочиями как законодательной, так и исполнительной власти9.

В Великобритании основным государственным органом является Департамент культуры, средств массовой информации и спорта, который отвечает за политику в области спорта и обя-

8 См.: Чижов А.О. Проблемы государственного финансирования физической культуры и спорта Российской Федерации // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 2008. № 4. С. 27.

См.: Соловьев A.A. Спортивное право Бразилии: анализ тенденций развития // СПС «КонсультантПлюс». 110

зан координировать действия других государственных ведомств, занимающихся вопросами спорта. В этой связи организована система государственно-частного партнерства в сфере управления спортом, со стороны частных лиц выступают национальные регулирующие органы (далее - НРО), не имеющие статус государственных организаций.

НРО обычно создается в форме компании с ограниченной ответственностью или неофициальной ассоциации. Независимо от формы все НРО обеспечивают неизменное соблюдение своими членами устанавливаемых правил. При этом НРО обязывает всех своих членов соблюдать:

1) правила игры или вида спорта;

2) правила, касающиеся отношений между членами;

3) правила об использовании коммерческих прав в отношении определенного вида спорта (например, весьма выгодных лицензионных прав, прав трансляции и спонсорских прав, от которых многие виды спорта получают значительную часть выручки)'0.

НРО может вводить законы и руководить повседневным управлением в своем виде спорта. Фактически власть НРО даже шире полномочий правительства, поскольку они также действуют в качестве судей при решении вопросов о нарушениях правил конкретного вида спорта.

Сотрудничество в форме государственно-частного партнерства в сфере управления физической культурой и спортом представляется приемлемым и для Российской Федерации.

10 См.: Феллопс У. и др. Спорт как объект правового регулирования в Великобритании // СПС «КонсультантПлюс».