Финансовое право и политика: вызов современности

ФИНАНСОВОЕ, БАНКОВСКОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО

А.А. Нечай

ФИНАНСОВОЕ ПРАВО И ПОЛИТИКА: ВЫЗОВ СОВРЕМЕННОСТИ

В статье рассматриваются аспекты соотношения частноправовых и публично-правовых интересов в сфере формирования, управления, распределения и использования денежных фондов. Анализируются проблемы формирования финансовой политики государств, в частности, отсутствие ответственности за нестабильность и низкую эффективность финансового законодательства политических партий, представленных в парламентах стран. Предлагаются меры повышения эффективности и практического использования разработок ученых-юристов.

Ключевые слова: публичные денежные фонды, ответственность народных депутатов, финансовое законодательство, публично-правовые интересы.

A.A. Nechai

FINANCIAL LAW AND POLITICS: CURRENT CHALLENGES

Article addresses interrelations between public and private interests involved into the proses of fund raising, distribution, managing and using. Problems of formulation of countries' financial policy are discussed, absent of responsibilities and accountabilities of members of parliaments is addressed. Some instruments for increasing of effectiveness and practical impact of legal scientific research and findings are proposed.

Keywords: public funds, responsibilities and accountabilities of members of parliaments, financial legislation, public interests.

Утверждение о том, что после развала СССР финансовое право развивается гигантскими темпами, стало аксиомой. Однако благодаря такому стремительному развитию появилось множество сложных вопросов, некоторые из них мы рассмотрим в этой статье.

Известно, что основное предназначение правовой нормы - регулирование тех или иных общественных отношений. При этом правовая норма может: 1) регулировать уже существующие отношения, требующие государственного регулирования по определенным причинам; 2) создавать условия для появления еще не существующих в обществе отношений, развитие которых считается полезным с определенной точки зрения. В силу указанных качеств нормы мы и говорим о регулирующей функции права вообще и финансового права в частности.

Когда речь идет о публичных отраслях права, к которым относится и финансовое, то регулирующая функция нормы права существенно усиливается. Ведь императивность публичных норм требует их безусловного выполнения сторонами, вступающими в определенные общественные отношения, иными словами - сторонами, осуществляющими определенные виды деятельности.

© Нечай Анна Анатольевна, 2013

Доктор юридических наук, профессор кафедры права (Международный научно-технический университет им. ак. Ю.Бугая, Украина, Киев); e-mail: anna_nechai@yahoo.com 227

Особенность же норм финансового права состоит еще и в том, что, регулируя процессы формирования, распределения, управления и использования средств публичных фондов, эти нормы непосредственно влияют на определение размера частных денежных накоплений (фондов) как юридических, так и физических лиц. Так, например, реализация права собственности (владение, использование и распоряжение) на денежные средства в полной мере может осуществляться юридическими и физическими лицами лишь после отделения от полученных доходов (начисленной к выплате заработной платы) суммы налогов (обязательных платежей), которые в силу закона принадлежат органу публичной власти (государству, местному самоуправлению) или публичному фонду.

Иными словами, во многих случаях до момента уплаты установленных налоговых сумм (обязательных платежей) ни юридические, ни физические лица не могут в полной мере реализовать свое право свободного распоряжения собственными денежными (а во многих случаях - и материальными) средствами, если такие средства, полученные от третьих лиц, подлежат налогообложению.

Таким образом, публичные фонды формируются в результате отделения от средств, находящихся во владении частных лиц, сумм, которые в силу закона объявляются собственностью публичного фонда и подлежат перечислению в этот фонд в размере, установленном законом. В силу этого появляются две тенденции поведения в обществе.

С одной стороны, собственники публичных фондов (государство, органы местного самоуправления, управляющие органы фондов социального страхования и т.д.) полагают, что имеют законное право контролировать все средства, имеюсь щиеся во владении частных лиц, с целью правильного определения той части, ? которая по закону принадлежит публичной власти и должна быть перечислена а. в соответствующий публичный фонд. При этом они стремятся расширить свои % права и распространить свой финансовый контроль не только на процесс непо-I средственного перераспределения полученного дохода и определения принадле-

1 жащей им части средств. Постепенно контроль и императивное регулирование | распространяются на непосредственное осуществление самой деятельности, | которая генерирует доходы частных лиц.

| На примере Украины результатом такого искажения границ применения

2 публично-правовых норм является существование налогового учета, который ° существенно отличается от финансового учета. Речь идет о более чем 30 рас-« хождениях, включая отличия в определении валовых затрат, валовых доходов

0

| и доходов, подлежащих налогообложению. Существенно отличаются также е налоговый и финансовый учет основных средств производства, операций опе-1 ративной и финансовой аренды (лизинга), бартерных (товарообменных) опе-° раций и др. В результате налоговая и финансовая отчетность составляется на ¿5 основе различных реестров аналитического учета, а методика их составления

1 имеет существенные отличия. В связи с этим в последние годы ученые юристы-I финансисты стали говорить о распространении норм финансового права не

только на публично-денежные отношения, но и на частно-денежные отношения (формирование, распределение, использование частных денежных фондов юридических и физических лиц).

Однако такая позиция не только неправомерно расширяет предмет финансового права, но и полностью размывает важную границу между публичными

228

и частыми финансами. Последнее приводит к серьезному, на наш взгляд, нару-

шению права собственности: допускается, что государственное регулирование может существенно ограничивать реализацию права на использование и распоряжение собственностью ее законными владельцами. Однако мы считаем, что этого нельзя допускать.

С другой стороны, собственники частных фондов средств, ощущая стремление органов публичной власти ограничить их возможность реализации права собственности на денежные средства в части их формирования, использования и распоряжения, стремятся избежать выполнения правовых норм, которые воспринимаются как «несправедливые». Это приводит к формированию в обществе негативной тенденции оправдания уклонения от уплаты налогов с целью защиты частного интереса, который не учитывается государством. И этого тоже не должно быть.

Таким образом, нарушение границы предмета финансового права (его неоправданное расширение или необоснованное сужение) приводит к дискредитации правовой нормы как таковой и порождает общегосударственную негативную тенденцию - уклонение от исполнения законов большинством участников общественных отношений.

Вопросы государственного регулирования финансовых отношений являются настолько важными, что каждые очередные выборы в парламенты стран СНГ, включая Украину, сопровождаются обещаниями будущих парламентариев серьезно пересмотреть действующие нормы финансового законодательства. Причем размах и масштабы «грядущего пересмотра» всегда грандиозны.

Возьмем для примера последние выборы в парламент Украины в октябре 2012 г., в результате которых парламент страны формируют представители 5 пар- ш тий: партия Регионов (30% голосов), партия „Батьшвщина" (Юлия Тимошенко н - 25,54%), партия „Удар" (Виталий Кличко - 13,96%), Коммунистическая партия С

а

Украины (13,18%), а также общеукраинское объединение «Свобода» (10,44%). т

о

В предвыборных программах этих партий наиболее популярными обещания- к

о

ми были следующие: о'

1) бесплатная медицинская помощь всех видов (КПУ, «УДАР», "Батьшвщина") а и бесплатное образование всех уровней (КПУ, «УДАР»), что требует серьезного |

совершенствования механизмов их финансирования, а следовательно - совер- нн

о

шенствование бюджетного законодательства и поиск адекватных источников Ю

бюджетных доходов; |

2) введение налога на роскошь (КПУ, "Свобода") и сокращение списка суще- к ствующих налогов до семи ("Батьшвщина", „УДАР"); введение новых налоговых а льгот для вновь образованных предприятий и предприятий, зарегистрирован- д

е

ных на депрессивных территориях Украины и в селах („УДАР"); отмена налога и на дополнительную стоимость, введение единого социального налога с доходов № граждан с прогрессивной шкалой налогообложения и базовой ставкой 20%, а 69 также отмена «грабительского Налогового кодекса Украины» („Свобода"). Все • перечисленное означает существенные изменения налоговой системы Украины в к пока еще неизвестном направлении из-за весьма противоречивых предложений разных партий;

3) введение компенсаций работодателям единого социального обязательного взноса при предоставлении рабочих мест инвалидам, сиротам, одиноким матерям и людям старше 50 лет, повышение размера минимальных пенсий (партия Регионов); отмена «несправедливой пенсионной реформы», повысившей пен- 229

сионный возраст граждан („Свобода"), что означает необходимость пересмотра источников финансирования солидарного Пенсионного фонда страны (поиск источников финансирования дополнительных дотаций из государственного бюджета) или же внедрение альтернативных систем пенсионного обеспечения (например, обязательной накопительной системы социального страхования);

4) усиление финансового потенциала местных советов (партия Регионов, „Удар"), что требует дальнейшего совершенствования бюджетного процесса, системы бюджетного регулирования и межбюджетных трансфертов;

5) введение беспроцентных целевых государственных кредитов «на открытие собственного бизнеса» („Свобода"), что означает либо использование публичного фонда (госбюджета) в частных целях (в интересах узкого круга частных лиц), либо же государственное вмешательство в работу частных кредитных учреждений (коммерческих банков), что также нарушает баланс между сферой регулирования частного и публичного права.

Опыт предыдущих выборов показывает, что далеко не все политические обещания выполняются. Поэтому сейчас сложно предсказать, каким образом будет развиваться финансовое законодательство стран СНГ и Украины, в частности, в ближайшем будущем. Однако с точки зрения науки финансового права существенное значение имеет процедура изменения финансово-правовых норм, поскольку, на наш взгляд, разрыв между наукой и практикой в этой сфере существенно увеличился на протяжении последних 10 лет, порождая многочисленные негативные последствия.

Наука финансового права бурно развивается. Количество докторов и кана дидатов наук стремительно растет. Но используется ли имеющийся научный ? потенциал при разработке и принятии нового финансового законодательства? а. В соответствии с конституциями Украины, Российской Федерации и других

% стран СНГ народные депутаты имеют право законодательной инициативы. Это I означает их право создавать проекты законов, а также вносить в них свои по-

1 правки и предложения во время слушаний в парламентах, формируя таким об-| разом окончательные тексты финансовых законов. И на многих этапах доработки § законопроектов к этому процессу могут не привлекаться профессиональные | юристы-финансисты, знающие основные, незыблемые теоретические принципы

2 публичного права, нарушение которых приводит к плачевным результатам.

° Более того, мнение привлекаемых юридических экспертов является лишь

ж «вспомогательным» и часто полностью игнорируется народными депутатами.

0

| Ведь конституции всех стран СНГ устанавливают неограниченные законодатель-

1 ные права депутатов, не устанавливая при этом никакой персонифицированной 1 или коллективной ответственности за результаты действий принятых законов,

0

° кроме «политической» — риска не быть выбранными на следующих выборах. ¿5 Попытки закрепить законодательно важные «теоретические» принципы

1 финансового права также не дают желаемых результатов: хроническое нару-| шение депутатами действующих законодательных ограничений (например,

при введении новых видов налогов и обязательных платежей, сроков принятия ежегодных законов о бюджете и т.д.) также не влечет никакой персональной или коллективной ответственности народных избранников. Поэтому игнорирование важных принципов установленных научной теорией права (в т.ч. - необходимость соблюдения границ регулирования частного и публичного права) стало нормой 230 сегодняшнего законотворчества во многих странах СНГ.

В результате принимаемые финансовые законы имеют многочисленные коллизии, противоречия, неоднозначное толкование нормы, а также часто нарушают баланс частноправового и публично-правового регулирования в сфере частных и публичных финансов. Последнее порождает в обществе тенденции, о которых упоминалось выше.

Не лучше обстоит дело и на этапе применения принятых законов. Хроническая нестабильность финансового законодательства и его сложность, противоречивость (временами - очевидная «непрозрачность») приводят к тотальной правовой неграмотности в этой сфере как среди населения (предприниматели, малый и средний бизнес), так и среди сотрудников органов публичной власти всех уровней (государственные служащие, работники органов местного управления), включая судей.

В связи с этим некоторые станы СНГ уже пришли к необходимости создания специализированных судов, другие лишь обсуждают эту возможность. При условии эффективной работы нового института качество решения спорных вопросов, очевидно, должно повыситься. Однако качество самого законодательства, порождающего многие спорные вопросы, останется неизменным.

Что же может предложить сегодня наука финансового права для защиты аксиом и принципов своей теории, нарушение которых непременно приводит к негативным последствиям в практике применения действующего законодательства?

С одной стороны, весьма необходимым и правильным представляется закрепленное законом требование проведения внешней научной экспертизы предлагаемых изменений финансовых правовых норм, которая должна быть ш обязательной на всех этапах обсуждения законопроектов. С другой стороны, в н большинстве случаев для получения таких экспертных оценок органы публич- С

а

ной власти посылают запросы в различные университеты, ожидая проведения т

о

экспертизы научными сотрудниками «на добровольных началах», в свободное к

о

от основной работы время. Ведь подготовка экспертных оценок, как правило, о' не учитывается при расчете нагрузки кандидатов и докторов наук, а также не а отражается в их должностных инструкциях. |

Безусловно, такая практика не может быть эффективной. Поэтому для ка- н

о

чественного использования научного потенциала необходимо соблюдение сле- Ю

дующих условий: и

1) установление на уровне нормы закона обязанности народных депутатов к учитывать мнение внешних (по отношению к парламенту и органам публичной а власти) независимых научных экспертов; |

2) работа ученых-юристов с практиками в сфере разработки законопроектов, | комментирования предложений, вносимых депутатами на всех стадиях обсужде- № ния проектов законов, комментирование коллизий действующего законодатель- 69 ства, осуществление экспертизы проектов законов должна стать обязательной • составляющей должностных инструкций научных работников (кандидатов и к докторов наук), а время, необходимое для подготовки экспертных оценок, должно учитываться при расчете их рабочих нагрузок по месту основной работы. При этом мнение внешних экспертов и их имена должны опубликовываться вместе

с обнародованием проектов законов;

3) наличие негативных отзывов внешних независимых экспертов должно обязательно учитываться и обсуждаться совместно с инициаторами законода- 231

тельных изменений, а также их консультантами по соответствующим вопросам. Отсутствие таких публичных обсуждений должно стать официальной причиной для дальнейшего отказа депутату во внесении его предложений на обсуждение парламентских комиссий, комитетов и заседаний парламента.

Возможно, перечисленные выше предложения сегодня покажутся кому-то утопией. Однако мы считаем, что право как явление, отображающее многовековую мудрость народа, создающее законы-принципы поведения для многих поколений, право как базис дальнейшего желаемого развития наших стран может рассчитывать на серьезную защиту от профанации, игнорирования важных теоретических основ и положений, которые разрабатывались с целью улучшения качества регулирования сложных общественных отношений.

Можно вести множественные научные дискуссии по поводу различных теорий возникновения права, но нельзя допускать разрушения его целостности, логичности и согласованности на всех этапах существования общества и общественных отношений.

Н.А. Решетников

СУБЪЕКТЫ РЕКЛАМНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

Статья посвящена исследованию и подробному изучению субъектного состава участников правоотношений в области изготовления и размещения рекламной информации - их организационно-правовой формы, формы собственности, избранной ими системы налогообложения.

Ключевые слова: налогообложение, рекламные услуги, реклама, договор, рекламодатель, рекламопроизводитель, рекламораспространитель, спонсор, налоги, рекламные расходы, государство.

N.A. Reshetnikov

SUBJECTS OF LEGAL ADVERTISING: SOME TAXATION ISSUES

The article is devoted to the research and detailed study of the subj ective composition of the legal parties involved in the field of manufacture and distribution of advertising media - their organizational and legal forms, the forms of ownership, the tax system chosen by them

Keywords: taxation, advertising services, advertising, contract, advertiser, advertisement, advertising distributor, sponsor, taxes, advertising costs, the state.

Рассмотрение вопросов налогообложения участников правоотношений в области изготовления и размещения рекламной информации возможно лишь при подробном изучении субъектного состава данных участников - их организационно-правовой формы, формы собственности, избранной ими системы налогообложения. Так, изготовление и распространение рекламной информации могут осуществлять специализированные организации, привлеченные по договору рекламных услуг. Сторонами данного договора как договора об оказании услуг выступают исполнитель и заказчик, тогда как круг субъектов, перечисленных в ст. 3 Федерального

© Решетников Никита Андреевич, 2013

Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: reshetnikov-nikita87@yandex.ru