О необходимости стратегического планирования использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации

ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО

УДК 332.633 001: 10.24411/2587-6740-2019-14059

О НЕОБХОДИМОСТИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

К.Т. Васильченко

ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», г. Москва, Россия

В статье рассматривается вопрос необходимости стратегического планирования использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации на долгосрочную перспективу. В настоящее время вопросы стратегического планирования использования земель решаются при помощи схем территориального планирования различных уровней. Однако указанные схемы относятся к градостроительной документации, посредством которой невозможно решить задачи, связанные с планированием рационального использования земель и их охраны. Учитывая приоритет земель сельскохозяйственного назначения в составе земельного фонда Российской Федерации, а также проанализировав их нынешнее состояние, в том числе динамику изменения площадей земель всех категорий и сельскохозяйственных угодий, предлагается механизм решения данной проблемы — разработка и реализация Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации (Схема). Схема является одним из видов землеустроительной документации, разрабатываемой на федеральном уровне, и предназначена для решения задачи планирования использования земель на долгосрочную перспективу. В законодательстве Российской Федерации, в том числе в методических рекомендациях, не установлены требования к содержанию, срокам реализации этапов и основным параметрам, которые должны быть достигнуты при реализации Схемы. Разработка подобного документа, как одного из основных видов землеустроительной документации, была инициирована еще в СССР, однако с началом земельной реформы работа была приостановлена. Учитывая, что и на законодательном уровне, и с учетом опыта прошлых лет, Схема предусматривается как вид землеустроительной документации на долгосрочную перспективу и необходимость ее разработки подтверждается учеными в сфере землеустройства, в целях организации эффективного использования земельных ресурсов страны необходимо приступить к ее разработке.

Ключевые слова: стратегическое планирование использования земель, земли сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственные угодья, землеустройство, землеустроительная документация.

аействующим законодательством Российской Федерации, в частности Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, Феде-ым законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», предусмотрены мероприятия по планированию и организации рационального использования земель и их охраны при осуществлении землеустройства.

По состоянию на 1 января 2018 г. земельно-ресурсный потенциал Российской Феде-

рации составил 1712519,1 тыс. га [5]. Итогом произошедших с 1990 г. в стране земельных преобразований стали серьезные изменения площадей по категориям земель в составе земельного фонда РФ (табл. 1).

Поскольку наиболее важными в структуре земельного фонда являются земли сельскохозяйственного назначения, в связи с их особыми плодородными свойствами и возможностью использования таких земель в качестве

ресурса для производства продуктов питания, рассмотрим динамику их использования в обозримом периоде.

В 2017 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения составляла 383,2 млн га (22,4% земельного фонда) [6]. В общем, как видно из данных таблицы 1, за 1990-2017 гг. площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась на 255,9 млн га (на 40% относительно 1990 г.). Начиная с 2000 г.,

Таблица 1

Динамика распределения земельного фонда Российской Федерации по категориям земель

Категории земель 01.01.1991 01.01.1996 01.01.2001 01.01.2006 01.01.2011 01.01.2018

млн га % млн га % млн га % млн га % млн га % млн га %

Земли сельскохозяйственного назначения 639,1 37,4 656,7 38,4 406,0 23,8 401,6 23,5 393,4 23,0 383,2 22,4

Земли населенных пунктов 7,5 0,5 38,7 2,3 18,7 1,1 19,1 1,1 19,6 1,1 20,5 1,2

Земли промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения 16,0 0,9 17,6 1,0 17,3 1,0 16,7 1,0 16,8 1,0 17,5 1,0

Земли особо охраняемых территорий и объектов 17,4 1,0 28,8 1,7 32,0 1,9 34,2 2,0 11,6 0,7 47,7 2,8

Земли лесного фонда 895,5 52,4 843,8 49,4 1096,8 64,1 1104,9 64,6 1115,8 65,3 1126,3 65,8

Земли водного фонда 4,1 0,2 19,4 1,1 27,8 1,6 27,9 1,6 34,9 2,0 28,1 1,6

Земли запаса 130,2 7,6 104,8 6,1 111,2 6,5 105,4 6,2 115,8 6,8 89,3 5,2

Итого земель 1709,8 100,0 1709,8 100,0 1709,8 100,0 1709,8 100,0 1709,8 100,0 1712,5 100,0

- 25

МЕЖДУНАРОДНЫЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ЖУРНАЛ № 4 (370) / 2019

LAND RELATIONS AND LAND MANAGEMENT

площадь указанной категории земель уменьшилась на 22,8 млн га. Значительное снижение площади земель сельскохозяйственного назначения произошло в связи с зарастанием сельскохозяйственных угодий древесной растительностью, что привело к невозможности их использования в целях сельскохозяйственного производства. Основной причиной сокращения площади земель сельскохозяйственного назначения является перераспределение земель и их перевод из одной категории в другую для различных несельскохозяйственных целей (табл. 2).

В начале проведения земельной реформы межселенные территории органами местного самоуправления были включены в состав земель сельскохозяйственного назначения. Этим и объясняется снижение показателя площади сельскохозяйственных угодий за 1995 г. по сравнению с показателем площади данного вида угодий за 1990 г. В целом по сельскохозяйственным угодьям за последнее двадцатилетие можно отметить положительную динамику. С 1995 г. по 2017 г. их площадь в составе земель сельскохозяйственного назначения увеличилась на 12,2 млн га.

Сельскохозяйственные угодья как наиболее плодородные земли имеют особый статус и приоритетное значение при обеспечении их охраны. Они используются для производства сельскохозяйственной продукции, чем обуславливается ограничение на их предоставление для целей, не связанных с сельским хозяйством.

Рассмотрим подробнее динамику изменения площадей всех видов сельскохозяйственных угодий (табл. 3).

Согласно представленным в таблице 3 данным, максимальное сокращение площади сельскохозяйственных угодий было достигнуто в 2010 г. (на 2 млн га по сравнению с 1990 г.).

Всего за прошедшие 28 лет площадь этих угодий уменьшилась на 0,4 млн га.

При рассмотрении динамики изменения площадей за 1990-2017 гг. в разрезе сельскохозяйственных угодий можно констатировать, что серьезных изменений не наблюдалось, за исключением изменения площадей залежи и пашни — особо ценного сельскохозяйственного угодья с высоким уровнем плодородия. За указанный период произошло увеличение площади залежи на 4,6 млн га и уменьшение площади пашни на 9,6 млн га. Подобные изменения в площадях данных видов сельскохозяйственных угодий произошли из-за перераспределения малопродуктивной пашни между другими их видами (перевод в кормовые угодья и залежь).

Необходимо также отметить, что все данные, приведенные в таблицах за 2017 г., указаны с учетом присоединенной в 2014 г. к территории Российской Федерации Республики Крым и города Севастополя.

Учитывая складывающиеся с каждым годом тенденции в изменении площадей земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий, становится очевидным, что назрела необходимость в формировании стратегического планирования использования земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации.

В настоящее время земельные ресурсы при планировании их использования в схемах территориального планирования рассматриваются, прежде всего, как территория, пространственный базис для осуществления различных видов деятельности, а не в качестве средства производства. Однако схемы территориального планирования относятся к одному из видов градостроительной документации, при помощи которых невозможно, ввиду их направленности на решение вопросов

оптимизации размещения объектов капитального строительства, решить вопросы рационального использования земель. Планирование рационального использования земель и их охраны при проведении землеустройства в обязательном порядке должно сопровождаться разработкой землеустроительной документации в соответствии с земельным законодательством.

Нужно отметить, что к началу 1990 г. в СССР функции по землеустройству выполнялись на достаточно высоком профессиональном уровне и позволяли решать, в том числе, задачи по планированию использования земель. Однако проведение земельной реформы и отсутствие финансирования работ по разработке землеустроительной документации привело к утрате важнейшей функции планирования в системе управления земельными ресурсами.

Ввиду того, что планирование рационального использования земель и их охраны является первостепенным мероприятием при управлении земельными ресурсами, то и решать данную задачу на уровне Российской Федерации необходимо при помощи землеустроительной документации федерального уровня — Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации.

Как пишет в своих трудах академик РАН С.Н. Волков, для подготовки научно обоснованных решений по организации рационального использования и охраны земель, перераспределению земель между отраслями экономики, формированию новых форм землевладения и землепользования, освоению и мелиорации земель, переселению граждан в районы с высокой обеспеченностью землей, следует использовать комплексный предплановый документ, разрабатываемый на всю территорию России — Генеральную схему землеустройства территории Российской Федерации [3, с. 332].

Таблица 2

Динамика распределения площадей угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения

Виды угодий 01.01.1991 01.01.1996 01.01.2001 01.01.2006 01.01.2011 01.01.2018

млн га % млн га % млн га % млн га % млн га % млн га %

Сельскохозяйственные угодья 212,2 33,2 185,6 28,2 190,7 47,0 194,4 48,4 196,1 49,8 197,8 51,6

Под лесом и кустарником 99,7 15,6 127,4 19,4 66,6 16,4 60,0 14,9 50,2 12,8 43,7 11,4

Под водой 17,7 2,8 19,3 3,0 13,2 3,2 13,2 3,3 13,2 3,3 13,1 3,4

Под дорогами и постройками 5,1 0,8 3,5 0,5 3,4 0,9 3,4 0,9 3,4 0,9 3,4 0,9

Прочие земли, включая оленьи пастбища 304,4 47,6 321,2 48,9 132,1 32,5 130,6 32,5 143,7 33,2 125,2 32,7

Итого угодий 639,1 100,0 656,7 100,0 406,0 100,0 401,6 100,0 393,4 100,0 383,2 100,0

Таблица 3 Динамика изменения площадей сельскохозяйственных угодий

Виды угодий 01.01.1991 01.01.1996 01.01.2001 01.01.2006 01.01.2011 01.01.2018

млн га % млн га % млн га % млн га % млн га % млн га %

Пашня 132,3 59,5 130,2 58,7 124,4 56,3 121,8 55,2 121,4 55,1 122,7 55,3

Залежь 0,3 0,1 1,5 0,7 3,9 1,8 5,0 2,3 5,1 2,3 4,9 2,2

Многолетние насаждения 1,9 0,9 2,0 0,9 1,9 0,8 1,8 0,8 1,8 0,8 1,9 0,8

Кормовые угодья 87,9 39,5 88,2 39,7 90,9 41,1 92,1 41,7 92,1 41,8 92,5 41,7

Итого сельскохозяйственных угодий 222,4 100,0 221,9 100,0 221,1 100,0 220,7 100,0 220,4 100,0 222,0 100,0

INTERNATIONAL AGRICULTURAL JOURNAL № 4 (Э70) / 2019 www.mshj.ru

ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО

.«А", /л*

Вместе с тем законодательно не установлены требования к содержанию и срокам реализации такого документа. Данный вид землеустроительной документации разрабатывается с применением материалов почвенного обследования, сведений, полученных в результате проведения инвентаризации, результатов агрохимических обследований. Также применяются актуальные картографические материалы (полученные путем проведения дистанционного зондирования земель или государственного мониторинга земель), сведения Единого государственного реестра недвижимости и данные по государственной кадастровой оценке земель.

Поскольку контроль за использованием и состоянием земельного фонда страны осуществляется на федеральном уровне, очевидно, что и стратегические цели по его использованию на перспективу должны быть установлены на федеральном уровне, например, посредством принятия Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации.

Разработка и реализация Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации позволит:

• достичь единообразия в сфере земельно-имущественных отношений на уровне Российской Федерации и субъектов РФ;

• определить земельный потенциал страны и сформировать научно обоснованные предложения по его использованию на долгосрочную перспективу;

• сформировать обоснованные предложения по размещению объектов инфраструктуры федерального и регионального значения;

• решить вопросы территориального, экологического и социально-экономического характера;

• провести анализ правоприменительной практики по вопросам регулирования земельных отношений и усовершенствовать федеральное и региональное законодательство в данной сфере;

• обеспечить использование свойств земли как природного ресурса, как главного средства производства в сельском и лесном хозяйстве и как объекта недвижимости. Учитывая вышеизложенное, планирование

рационального использования земель сельскохозяйственного назначения на долгосрочную перспективу путем разработки и реали-

зации Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации должно стать первоочередной задачей и обеспечить эффективное использование земельных ресурсов страны, тем самым усиливая роль государства

Литература

1. Российская Федерация. Законы. О землеустройстве: федеральный закон от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Российская Федерация. Законы. Земельный кодекс: федеральный закон от 25.10.2001 г. № 136-Ф3. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Волков С.Н. Землеустройство: учебник. М.: ГУЗ, 2013. 992 с.

4. Волков С.Н. Землеустройство: основные положения Концепции Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации: учебное пособие. М.: ГУЗ, 2008. 71 с.

5. Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2005-2015 гг.». М.: Росреестр.

6. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2017 году. М.: Росинформагротех, 2019. 328 с.

Об авторе:

Васильченко Карина Тиграновна, аспирант кафедры землеустройства, vasilchenko-92@mail.ru

ON THE NEED FOR STRATEGIC PLANNING OF THE USE OF AGRICULTURAL PURPOSE LANDS IN THE RUSSIAN FEDERATION

K.T. Vasilchenko

State university of land use planning, Moscow, Russia

The article discusses the need for strategic planning of the use of agricultural lands in the Russian Federation for the long term. At present, the issues of strategic planning of land use are solved with the help of territorial planning schemes at various levels. However, these schemes relate to urban planning documentation, through which it is impossible to solve the problems associated with the planning of rational use of land and their protection. Given the priority of agricultural lands in the composition of the land fund of the Russian Federation, as well as analyzing their current condition, including the dynamics of changes in land areas of all categories and agricultural land, the article proposes a mechanism for solving this problem — the development and implementation of the General land use planning Scheme of the Russian Federation (Scheme). The scheme is one of the types of land use planning documentation developed at the federal level and is intended to solve the problem of land use planning for the long term. The legislation of the Russian Federation, including the methodological recommendations, does not establish requirements for the content, timing of the stages and the main parameters that must be achieved during the implementation of the Scheme. The development of such a document as one of the main types of land use planning documentation was initiated in the USSR, but with the start of land reform, work was suspended. Considering that at the legislative level, and taking into account past experience, the Scheme is envisaged as a type of land use planning documentation for the long term, and the need for its development is confirmed by scientists in the field of land use planning, in order to organize the effective use of land resources of the country, it is necessary to start developing it.

Keywords: strategic land use planning, agricultural lands, agricultural grounds, land use planning, land use planning documentation.

References

1. Russian Federation. Laws. On land use planning: Federal Law of June 18, 2001 No. 78- FZ. Access from referral legal system "ConsultantPlus".

2. Russian Federation. Laws. Land Code: Federal Law of October 25, 2001 No. 136-FZ. Access from referral legal system "ConsultantPlus".

3. Volkov S.N. Land use planning: textbook. Moscow: State university of land use planning, 2013. 992 p.

4. Volkov S.N. Land use planning: main provisions of the Concept of the General scheme of land use planning of the territory of the Russian Federation: textbook. Moscow: State university of land use planning, 2008. 71 p.

5. State (national) report "On the status and use of land in the Russian Federation in 2005-2015". Moscow: Federal service for state registration, cadastre and cartography.

6. Report on the status and use of agricultural lands of the Russian Federation in 2017. Moscow: Rosinforma-grotekh, 2019. 328 p.

About the author:

Karina T. Vasilchenko, graduate student of the department of land use planning, vasilchenko-92@mail.ru

vasilchenko-92@mail.ru

МЕЖДУНАРОДНЫЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ЖУРНАЛ № 4 (370) / 2019