Правовые основы совершенствования финансовой политики муниципальных образований

С.Н. Макаренко, Ю.Г. Ткаченко

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Финансовые ресурсы являются важнейшим элементом муниципальной собственности. Под местными финансами понимается вся совокупность денежных средств, финансируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Местные финансовые ресурсы подразделяются на бюджетные и внебюджетные, на собственные и заемные, на средства собственно муниципального образования и средства муниципальных предприятий. Но основу всех финансовых ресурсов местного самоуправления составляет местный бюджет.

Ранее местные бюджеты являлись составной частью единого государственного бюджета. В связи со становлением местного самоуправления и в соответствии с п. 2 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления» формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

После принятия Гражданского кодекса Российской Федерации, наряду с муниципальным бюджетом в соответствии со ст. 215 ГК РФ введено понятие «муниципальная казна». По определению указанной статьи, муниципальная казна состоит из средств местного бюджета и иного имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепринятые принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и иные федеральные законы, а также издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003 г. № 131 ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом № 131 от 2003 г. каждое муниципальное образование имеет право формировать местные финансы. Под местными финансами понимается вся совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. Местные финансы складываются из активов местного имущества, ценового механизма, бюджета, финансового рынка, включающего валютный, фондовый, кредитный и страховой рынки.

До вступления в силу данного закона действовал Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления». Этот закон устанавливал источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Там же регулируются вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансовыми органами, а также гарантии финансовых прав местного самоуправления.

К собственным доходам местного самоуправления относятся налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами и законами субъектов федерации. К регулируемым доходам относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов Федерации устанавливаются нормативы отчислений на предстоящий финансовый год

или на долговременной основе, то есть не менее чем на три года. Регулирующие доходы обычно устанавливаются для каждого муниципального образования и являются средством выравнивания финансового положения муниципальных образований или компенсации их дополнительных расходов и потерь.

Муниципальное образование, независимо от величины его собственной доходной базы, обязано обеспечить для населения определенный минимум коммунальных и социальных услуг, гарантируемых государством. На основании минимальных государственных социальных стандартов и с учетом региональных цен и тарифов в каждом субъекте Российской Федерации определена минимально необходимая потребность в бюджетных средствах в расчете на одного жителя. Эта величина называется минимумом бюджетной обеспеченности. Умноженная на число жителей муниципального образования, она дает величину минимального бюджета текущих расходов.

Фактически этот порядок не соблюдается. Минимальные государственные социальные стандарты находятся в стадии разработки. Соответственно, отсутствуют региональные нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Поэтому многие субъекты Федерации устанавливают органам местного самоуправления произвольные нормативы налоговых поступлений.

Приращение и эффективное использование финансовых средств - одна из основных задач органов местного самоуправления. Муниципальные финансы реализуются через бюджетные учреждения, местные предприятия, финансовый рынок и муниципальный бюджет.

В Европейской Хартии местного самоуправления (ст. 9) сформулированы следующие требования к финансовым ресурсам местного самоуправления: «Европейская Хартия рекомендует формировать часть доходов органов местного самоуправления за счет местных налогов и сборов».

Другой возможностью получения средств для местных нужд являются разовые добровольные сборы с населения или самообложение. Например, в США ограничителем по местным налогам выступает само население. Для введения нового налога или увеличения ставки действующего требуется проведение референдума.

Органы местного самоуправления должны руководствоваться следующими принципами:

• достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;

• свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;

• защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания.

Основу финансовых ресурсов местного самоуправления составляет местный бюджет. В соответствии с законодательством, формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Для сбора местных налогов и в соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления» представительные органы местного самоуправления получили право за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу. Она должна действовать скоординировано с органами Госналогслужбы и предоставлять им всю необходимую информацию.

Есть еще один важный источник доходов в местные бюджеты - платежи за пользование природными ресурсами, добываемыми на территории муниципального образования. Составной частью финансовых ресурсов местного самоуправления являются внебюджетные целевые фонды.

С разделением муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131 на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система Российской Федерации преобразуется из трехуровневой (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты) в четырехуровневую. При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В местных бюджетах, согласно законодательству, могут быть предусмотрены в качестве их составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения потребностей населения. Важнейшей гарантией является гарантия финансовой самостоятельности, включающая наличие собственных источников доходов, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов при соблюдении бюджетного и налогового законодательства. Представительный орган муниципального образования осуществляет рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета и отчет о его исполнении. Перед принятием бюджета Федеральный закон № 131 предусматривает обязательное проведение публичных слушаний, которые позволяют сделать бюджетный процесс открытым (прозрачным). Такой порядок позволит обеспечить максимальную эффективность использования бюджетных средств на благо населения. К ведению контрольного органа муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 2003 г. относятся контроль исполнения местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, контроль отчета об исполнении бюджета.

В соответствии с законодательством в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При недостатке собственных финансовых средств муниципальные образования вправе привлекать заемные средства. Они привлекаются путем выпуска муниципальных ценных бумаг и кредитов.

Федеральным законом № 131 установлено, что проект местного бюджета, решение о его утверждении, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета подлежат официальному опубликованию.

Данный Федеральный закон разделяет доходы местных бюджетов на собственные и полученные в виде субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий. Представительный орган муниципального образования вправе устанавливать налоговые льготы по отдельным видам хозяйственной деятельности от местных налогов и сборов и от долей федеральных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты. Федеральный закон 2003 г. разрешает устанавливать пониженные размеры самообложения для отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования. Под средствами самообложения граждан, в соответствии с законодательством, понимаются разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Местные налоги и сборы крайне незначительны и позволяют покрывать лишь 2-5% бюджетных расходов. В результате ор-

ганы местного самоуправления не имеют достаточных ресурсов для обеспечения жизнедеятельности населения и социально-экономического развития территории.

В соответствии с указанным Федеральным Законом органы местного самоуправления при определении расходов местных бюджетов самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда лиц, работающих на постоянной основе в органах местного самоуправления, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты.

В муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта РФ. Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы между собой, однако в муниципальных образованиях принимаются бюджеты с дефицитом. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что размеры дефицита местного бюджета на очередной финансовый год не могут превышать 10 % объема его доходов без учета финансовой помощи.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131 предусматривает установление единых для муниципальных образований России нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов; в связи с этим предусматривается введение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В основу механизмов выравнивания кладется минимально необходимый расчетный уровень бюджетной обеспеченности на одного жителя. Этот уровень ежегодно устанавливается законом субъекта РФ с учетом реальной возможности его финансового обеспечения.

Новый механизм бюджетного выравнивания, согласно Закону РФ от 06.10.2003 г., позволит стимулировать муниципальные образования на укрепление экономического потенциала и наращивания собственной доходной базы. Для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития. Решение о долевом финансировании утверждается Законом субъекта РФ. Для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд софинансирования социальных расходов. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. муниципальным образованиям может также предоставляться иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджета субъектов РФ.

Органам муниципального управления предоставляется право выпускать муниципальные займы и лотереи, осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов, а также получать кредиты. Разрешено создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения. В то же время, органы местного самоуправления не вправе передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставный фонд банков и других кредитных учреждений. Выпуск муниципального займа должен быть обеспечен муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов, составляющими муниципальный залоговый фонд. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, но и муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства.

Деятельность органов местного самоуправления на рынке ценных бумаг не возможна без соответствующих банков. Право на создание муниципальных банков закреплено в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления». На уполномоченный банк может быть возложено кассовое исполнение местного бюджета и органов местного самоуправления, инвестирование свободных остатков средств местного бюджета. Другой способ кассового обслуживания местных бюджетов состоит в соглашении с территориальными органами Федерального казначейства. Согласно Федеральному закону № 131, эти органы не вправе отказывать органам местного самоуправления в заключении таких соглашений.

Одним из возможных способов управления средствами муниципальной казны и обслуживания исполнения местного бюджета является создание собственного муниципального казначейства. Оно может быть утверждено представительным органом местного самоуправления за счет средств местного бюджета.

Способы совершенствования финансовой политики на муниципальном уровне не ограничены положениями Федерального закона. Каждый субъект Федерации, не выходя за рамки действующего законодательства, вправе принимать и разрабатывать новые способы регулирования муниципальных финансов с учетом специфики местных особенностей и традиций конкретного региона.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Бабич А.М., Павлова Л.И. Государственные и муниципальные финансы.- М.: Финансы, 2000.

2. ФетисовВ.Д. Финансы.- М.: Изд-во «ЮНИТИ», 2003.

3. Вахрин П.И., Нешитой А.С. Финансы. Учебник.- М.: Изд-во «Маркетинг», 2002.

4. ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Н.Ф. Земченков ПРАВОВОЙ СМЫСЛ ПРИНЦИПА ПЛЮРАЛИЗМА

В философском смысле плюрализм опирается на концепцию множественности духовных сущностей, лежащих в основе мира, что составляет символ веры платонизма. В политических учениях плюрализм служит отправной точкой для различных реформистских теорий общественного устройства и отражает реальную полифонию взглядов и интересов общества социальной стратификации [1]. В юридических словарях данный термин не встречается, хотя плюрализм, как метод построения правовой теории, стал широко применяться в философии права. Учитывая разноголосицу в среде правоведов почти по любому вопросу теории и философии права, можно утверждать, что плюрализм стал одним из методов анализа права и правосознания как явлений социальной жизни и культуры.

Но плюрализм вошел не только в идеологию права, но и стал реальным содержанием как материального, так и процессуального права. Благодаря ему достигается как особая гибкость права, так и дискуссионность правотворческой и правоприменительной практики. Достаточно указать на широко распространенную поливариантность (многозначность) правовых норм, из которой Ф. Энгельс в свое время сделал вывод о том, что благодаря плюрализму право стало официальной идеологией буржуазии, которая по своей социально-экономической сущности пред-