Вопросы привлечения к административной ответственности владельцев транспортных средств

УДК 342.9

П. В. Падеров

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

ВОПРОСЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВЛАДЕЛЬЦЕВ ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ

В статье затронуты проблемы использования специальных технических средств фиксации административных правонарушений в области дорожного движения в автоматическом режиме. Уделяется внимание важным аспектам привлечения к административной ответственности владельцев транспортных средств при фиксации административного правонарушения в области дорожного движения специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме, а именно: особенностям субъекта административного правонарушения, исключениям из принципа презумпции невиновности; особенностям производства дел об административных правонарушениях.

Ключевые слова: административное правонарушение; фото-, видео-фиксация административных правонарушений; презумпция виновности; субъект административного правонарушения; ответственность владельцев транспортных средств.

Динамичность принятия законодательных актов, регулирующих складывающиеся в сфере безопасности дорожного движения общественные отношения, а также выработка и реализация государством Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах»1 подтверждают актуальность проблемы безопасности дорожного движения. Вопросы обеспечения безопасности дорожного движения определены в ряде стратегических и программных документов в качестве приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации: сохранение жизни и здоровья участников дорожного движения (за счет повышения дисциплины на дорогах, качества дорожной инфраструктуры, организации дорожного движения и др.) и, как следствие, сокращение демографического и социально-экономического ущерба от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.

Вопросы, возникающие в области применения специальных технических средств для фиксации административных правонарушений в Российской Федерации, являлись предметом научных исследований с момента начала использования таких технических средств, освещались проблемы правоприменения, а также высказывались предложения по изменению соответствующей

ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2015. № 1. © П. В. Падеров, 2015

1 О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах» : постановление Правительства Рос. Федерации от 3 окт. 2013 г. № 864 // СЗ РФ. 2013. № 41. Ст. 5183.

нормативной базы2. Вместе с тем государство и по сей день ориентировано на внедрение новых технических средств, оно уделяет недостаточно внимания институтам административного права или делает из них исключения, что, разумеется, сказывается на правах лиц, привлекаемых к ответственности.

Несмотря на видимую активность законодателя в регулировании отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, тематические нормативные акты содержат различные «пробелы» и ошибки, обусловленные поспешностью их принятия, которые, на наш взгляд, подлежат устранению.

Говоря о недостатках нормативного регулирования вопросов фиксации административных правонарушений с использованием технических средств в Российской Федерации, следует особо акцентировать внимание на реализации принципа презумпции невиновности субъектом административного правоотношения в связи с привлечением его к административной ответственности за предполагаемое совершенное им правонарушение. В действующей редакции КоАП РФ, по сути, закреплен новый принцип — презумпция виновности. В соответствии с примечанием к ст. 1.5 КоАП РФ3 принцип презумпции невиновности, предусмотренный ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ, не распространяется на административные правонарушения, совершенные с использованием транспортных средств в случае фиксации этих право-

2 См., например: Зырянов С. М. Административная ответственность в системе публично-правовой ответственности // Журн. рос. права. 2014. № 1. С. 15—22.

3 Примечание введено Федер. законом Рос. Федерации от 24 июля 2007 г. N° 210-ФЗ, в ред. Федер. законов Рос. Федерации от 21 апр. 2011 г. № 69-ФЗ, от 28 июля 2012 г. № 133-Ф3.

нарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.

Конституционным Судом Российской Федерации1 неоднократно рассматривался вопрос ограничения административно-правового принципа презумпции невиновности на предмет его соответствия конституционным нормам, а именно ст. 49 Конституции Российской Федерации. По мнению Конституционного Суда РФ, закрепленному в Определении от 25 января 2012 г. № 64-О-О2, подобное распределение бремени доказывания между государством в лице органов, уполномоченных на вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, и соответствующими собственниками (владельцами) транспортных средств, будучи исключением из общего правила о том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, не отменяет действие в названной сфере иных положений, раскрывающих принцип презумпции невиновности (ч. 1, 2 и 4 ст. 1.5 КоАП РФ). Вместе с тем, на наш взгляд, данное утверждение является спорным и нуждается в анализе.

Субъектами некоторых составов административных правонарушений в области дорожного движения, совершенных с использованием транспортных средств, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи выступают собственники (владельцы) транспортных средств (ст. 2.6.1 КоАП РФ). Согласно ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ собственник (владелец) транспортного средства освобождается от административной ответственности, если в ходе рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении будут подтверждены содержащиеся в ней данные о том, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в

1 См., например: Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 дек. 2010 г. № 1621-О-О; от 22 марта 2011 г. № 391-О-О; от 21 июня 2011 г. № 774-О-О.

2 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Еременко Анатолия Евгеньевича на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 1.5 и примечанием к статье 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс] : определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 25 янв. 2012 г. № 64-О-О. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». URL: http://www.garant.ru, свободный из локальной сети Сиб. ин-та управления РАНХиГС (дата обращения: 21.04.15). Загл. с экрана.

пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Таким образом, для того чтобы быть освобожденным от административной ответственности, собственнику транспортного средства необходимо доказать факт того, что оно (транспортное средство) на момент фиксации правонарушения находилось в пользовании иного лица. Например, находясь в командировке за границей или в другом регионе, человек не имеет возможности управлять (пользоваться) принадлежащим ему автомобилем по месту постоянного проживания. Очевидно, это подтверждает то, что в момент фиксации правонарушения в автоматическом режиме по месту проживания собственника транспортное средство использовалось не им, а иным лицом. Привлечение такого собственника к ответственности недопустимо в соответствии с ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ, содержащей одну из важнейших составляющих презумпции невиновности: неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. Вместе с тем конструкция ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ предполагает необходимость обязательного указания на «иное лицо», в пользовании которого находилось транспортное средство. Такого буквального смысла придерживаются и правоприменители в лице государственных органов, поэтому положение ч. 4 ст. 1.5 Ко-АП РФ, вопреки позиции Конституционного Суда РФ, фактически нереализуемо.

Еще одной проблемой является то, что часто транспортное средство передается собственником в пользование ближайшим членам семьи. В соответствии с ч. 1 ст. 51 Конституции Российской Федерации никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. Таким образом, перед гражданином стоит выбор — жертвовать своим конституционным правом «не свидетельствовать против своих близких» и таким образом доказать свою невиновность или быть привлеченным к административной ответственности.

Введение нового порядка привлечения лица к административной ответственности за совершение правонарушений, зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи в упрощенном порядке препятствует в реализации данным лицом части своих прав, предусмотренных КоАП РФ.

В Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2010 г. № 1621-О-О указывается, что распределение бремени доказывания [невиновности] не освобождает уполномоченные органы, включая суды, при рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме

специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи от соблюдения требований ст. 24.1 «Задачи производства по делам об административных правонарушениях», 26.11 «Оценка доказательств» Ко-АП РФ и других статей кодекса, направленных на обеспечение всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения всех обстоятельств и справедливого разрешения дел об административных правонарушениях. Упрощенный порядок не позволяет реализовать задачи производства по делам об административных правонарушениях и не способствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела, выявлению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В рамках рассмотрения жалобы на постановление, вынесенное по делу об административном правонарушении, лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе воспользоваться всеми процессуальными правами в процессе по обжалованию соответствующего постановления. При этом согласно ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме. Однако в данном случае происходит временной разрыв, который может препятствовать собиранию доказательств, подтверждающих не только невиновность соответствующего субъекта, но также иные обстоятельства, которые должны учитываться при привлечении к ответственности и назначении наказания.

Рассматривая вопрос обжалования постановления, вынесенного в упрощенном порядке, следует обратить внимание на место рассмотрения дела. Согласно ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ, в случае выявления административного правонарушения, совершенного с использованием транспортного средства, зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото-и киносъемки, видеозаписи, или средств фото-и киносъемки, видеозаписи протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Дело рассматривается по месту нахождения органа, в который поступили материалы, полученные с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств. Данные условия не позволяют заявить ходатайство о рассмотрении дела по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. При этом жалоба на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается судом или должностным лицом по месту рассмотрения дела. Таким образом, проживая в регионе, отличном от региона, в котором совершено и зафиксировано

в автоматическом режиме административное правонарушение, собственник транспортного средства, даже будучи невиновным, не имеет возможности без несения дополнительных расходов участвовать в рассмотрении жалобы, приводить соответствующие доводы, очно заявлять ходатайства и пользоваться иными процессуальными правами.

Установленные законодателем конструкции не позволяют субъекту, привлекаемому к административной ответственности, пользоваться средствами правовой защиты, которые были бы ему предоставлены при рассмотрении дела в ином административном порядке. При фиксации административного правонарушения в автоматическом режиме фактически утрачиваются две стадии административного процесса: возбуждение и рассмотрение дела, которые, по сути, заменяются формальным составлением итогового документа — постановления по делу без соблюдения всех необходимых атрибутов самого рассмотрения как процесса, где и должна быть определена прямая связь административной ответственности с установлением вины через проведение разнообразной проверочной и доказательственной процессуальной деятельности1.

В этой связи представляется возможным введение дополнительных институтов, которые позволят лицам, привлекаемым к административной ответственности в упрощенном порядке, заявлять о нарушении их прав, в том числе об отсутствии их вины в правонарушении, до стадии обжалования постановления. Формулировка ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП в ее первоначальной редакции (до принятия Федерального закона от 23 июля 2010 г. № 175-ФЗ2) предусматривала, что собственник (владелец) транспортного средства освобождается от административной ответственности, если в ходе проверки подтвердятся содержащиеся в его сообщении или заявлении данные о том, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Однако порядок направления данных сообщение или заявлений КоАП РФ не устанавливает. Законодатель, изменив ст. 2.6.1, пошел по пути наименьшего сопротивления и вместо установления соответствующего порядка рассмотрения дел об административном правонарушении, зафиксированных в автоматическом режиме, вынес вопросы доказывания невиновности лица, привлекаемого к ответственности, и иных обстоятельств на стадию обжалования. Введение института по-

1 См. об этом: Кузьмичева Г. А., Молчанов П. В., Студе-никина М. С. Презумпция невиновности и административная ответственность за нарушение правил дорожного движения // Безопасность дорожного движения : сб. науч. трудов. 2011. Вып. 11. С. 145.

2 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон Рос. Федерации от 23 июля 2010 г. № 175-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 30. Ст. 4006.

дачи заявлений, выражающих несогласие привлекаемого к ответственности лица, вероятно, может способствовать реализации его прав на полное, всестороннее и объективное рассмотрение дела, а также гарантировать принцип презумпции не-виновности1. Также полноценному административному производству будет способствовать введение новых административно-правовых конструкций, рассмотренных нами ниже.

Отдельно уделим внимание фигуре субъекта административного правонарушения, предусмотренного гл. 12 КоАП РФ, совершенного с использованием транспортного средства, зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи. Согласно ч. 1 ст. 2.6.1 КоАП РФ субъектом таких административных правонарушений признаются собственники (владельцы) транспортных средств.

Поскольку отношения собственности регламентируются гражданским законодательством, для определения надлежащего субъекта административной ответственности необходимо обратиться к нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с п. 2 ст. 212 которого имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. № 22 выражена следующая позиция: в случае фиксации административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, субъектом такого правонарушения является собственник (владелец) транспортного средства, независимо от того, является он физическим либо юридическим лицом.

Данная позиция представляется ошибочной. В данном случае не учитывается объективная сторона административных правонарушений, зафиксированных специальными техническими сред-

1 Россинский Б. В. О необходимости изменения редакции статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регламентирующих назначение административных наказаний собственникам (владельцам) транспортных средств [Электронный ресурс] // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 1. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». URL: http://www.garant.ru, свободный из локальной сети Сиб. ин-та управления РАНХиГС (дата обращения: 21.04.15). Загл. с экрана.

2 О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [Электронный ресурс] : постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 9 февр. 2012 г. № 2. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». URL: http://www.garant.ru, свободный из локальной сети Сиб. ин-та управления РАНХиГС (дата обращения: 21.04.15). Загл. с экрана.

ствами в автоматическом режиме, которая неразрывно связана с управлением транспортным средством. Юридическое лицо не имеет возможность управлять транспортным средством, а значит, не может быть привлечено к административной ответственности. Данную позицию разделяет П. В. Молчанов, который справедливо отмечает, что «дело об административном правонарушении в отношении юридического лица подлежит прекращению, а к ответственности должно быть привлечено конкретное физическое лицо, в пользовании которого в момент совершения административного правонарушения находилось транс-

3

портное средство» .

На наш взгляд, решение проблемы привлечения к ответственности за совершение административных правонарушений, которые зафиксированы работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, возможно путем введения в КоАП РФ нового состава административного правонарушения, объективная сторона которого будет заключаться в передаче управления транспортным средством лицу, совершившему правонарушение, зафиксированное специальным техническим средством, работающим в автоматическом режиме. Подобные составы уже имеются в КоАП РФ. Так, подлежит ответственности лицо, передавшее управление транспортным средством лицу, заведомо не имеющему права управления транспортным средством (ч. 3 ст. 12.3 КоАП РФ) или лишенному такого права (п. 3 ст. 12.7 КоАП РФ); лицу, находящемуся в состоянии алкогольного опьянения (ч. 2 ст. 12.8 КоАП РФ). Таким образом будет устранена неопределенность в вопросе установления виновности владельца транспортного средства и сохранен принцип презумпции невиновности — не потребуется делать исключений из общего правила. В рассматриваемом нами случае можно также ввести дополнительное условие освобождения от административной ответственности владельца транспортного средства — указать конкретное физическое лицо, управляющее транспортным средством в момент автоматической фиксации правонарушения.

Согласно ст. 244 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц, принадлежит им на праве общей собственности. Факт регистрации транспортного средства в органах ГИБДД на имя конкретного лица не влияет на отношения общей собственности. Отсюда вытекает неясность, кто из супругов, владеющих автомобилем на праве общей собственности, должен быть привлечен к административной ответственности в соответствии со ст. 2.6.1 КоАП РФ. В связи с этим представляется целесообразным введение административно-правового определения термина «владелец транспортного средства»,

3 Молчанов П. В. Собственник (владелец) транспортного средства как субъект административной ответственности // Административное право и процесс. 2010. № 3. С. 20.

которым будет признано лицо, на имя которого зарегистрировано транспортное средство.

Также нерешенным является вопрос привлечения к ответственности несовершеннолетних, которым может принадлежать транспортное средство на праве собственности, например, в результате вступления в наследство. По общему правилу, предусмотренному ст. 2.3 КоАП РФ, административная ответственность наступает с 16 лет. При этом право собственности не ограничено каким-либо минимальным возрастом. Более того, КоАП РФ предусматривает изъятие из общих правил рассмотрения дел об административных правонарушениях в случаях, когда к ответственности привлекается несовершеннолетнее лицо (обязательное уведомление прокурора (ст. 26.11 КоАП РФ), рассмотрение дела по месту жительства несовершеннолетнего (ст. 29.5 КоАП РФ) и др.). Однако упрощенный порядок применяется без учета указанных выше и несомненно важных положений законодательства. В описанном нами ранее примере введения нового состава административного правонарушения

в виде передачи управления транспортным средством лицу, совершившему зафиксированное в автоматическом режиме правонарушение, было бы логичным привлекать к ответственности родителей такого несовершеннолетнего владельца транспортного средства.

Существующие проблемы нормативного регулирования, в том числе по привлечению лиц к административной ответственности в упрощенном порядке, непосредственным образом сказываются на правах граждан; влекут нарушение ряда положений КоАП РФ, обеспечивающих право на защиту; а также препятствуют всестороннему, полному и объективному рассмотрению дела об административном правонарушении. Данные проблемы решаются путем установления дополнительной правовой конструкции — введения ответственности владельца транспортного средства за передачу управления транспортным средством лицу, совершившему административное правонарушение, зафиксированное в автоматическом режиме.

P. V. Paderov

THE ISSUES OF BRINGING THE ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY TO THE VEHICLE

OWNERS

This article deals with the problem of using special technical means of automatic fixation of violations of the traffic rules. The article pays attention to certain important issues concerning administrative liability of vehicle owners, when a violation of rules of the road is fixed by special automatic means, and precisely to: characteristics of the subject of the administrative offense, exceptions to the «presumption of innocence» principle; peculiarities of administrative proceedings in such cases.

Keywords: an administrative offense; photo and video fixation of administrative offenses; presumption of guilt; an administrative offense subject; liability of vehicle owners.