Аналитический обзор трактовок сущности и признаков государственно-частных партнерств

УДК 338.242

аналитический обзор

трактовок сущности и признаков государственно-частных партнерств

А. А. ФИРСОВА, доктор экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: a. firsova@rambler. ru Саратовский государственный университет им. Н. Г. Чернышевского Н. В. МУРАВЬЁВ, кандидат экономических наук, преподаватель департамента государственного управления E-mail: nmouraviev@yahoo. com Казахстанский институт менеджмента, экономики и прогнозирования (Университет КИМЭП), г. Алматы

Статья содержит аналитический обзор трактовок понятия государственно-частного партнерства (ГЧП) как в зарубежной, так и в российской научной литературе. Показаны основные признаки ГЧП, выявлены принципы работы партнерств. Классифицированы многочисленные точки зрения о сущности ГЧП и проанализированы базовые подходы к пониманию партнерства.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, ГЧП, признаки ГЧП, принципы работы ГЧП.

Введение. Механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) продемонстрировали свою эффективность в зарубежных странах при реализации важных инфраструктурных проектов. Они используются более чем в 60 странах мира и направлены на объединение усилий и ресурсов государства и частного сектора для развития ключевых направлений экономики. Практика применения государственно-частного партнерства показывает, что данный институт используется

там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы.

Государственно-частное партнерство является необходимым элементом рыночных инновационных систем. Государство должно исполнять роль катализатора инновационной активности национального бизнеса, создавая для него с помощью различных экономических механизмов условия, стимулирующие вложения в инновации.

Интерес к инвестиционной составляющей сотрудничества государственной власти и частного бизнеса возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 г. После этого ГЧП в концессионной форме активно использовалось многими странами, в том числе и Россией на рубеже XIX—XX вв., особенно для строительства железных дорог.

Последний виток интереса к ГЧП возник в 1990-е гг. в Великобритании в виде привлечения частных инвестиций в создание и модернизацию

-25

крупных государственных инфраструктурных объектов, т. е. когда частный бизнес фактически возводил объекты за счет собственных средств.

В соответствии с государственной стратегией развития российской экономики государственно-частное партнерство сегодня является одной их основ посткризисного развития экономики. Потенциал ГЧП в России достаточно высок: его механизмы могут служить одной из форм привлечения бизнеса к модернизации отечественной экономики и решению общенациональных задач. С помощью данного инструмента также возможно решение проблем инфраструктуры, обеспечения граждан жильем, повышения эффективности ЖКХ и агропромышленного сектора, образования, медицины и т. д.

Базовые подходы к пониманию ГЧП. В настоящее время существует достаточно много определений ГЧП, каждое из которых подчеркивает ту или иную его сторону, причем не существует единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно точно отнести к ГЧП. В научной литературе сложилось несколько базовых подходов, которые составляют теоретическую основу исследований государственно-частного партнерства.

Так, выделяются подходы к трактовке ГЧП, согласно которым его суть заключается в том, что оно заменяет собой приватизацию и является как бы косвенной приватизацией (квази-приватизаци-ей) или полуприватизацией (semi-privatization). В соответствии с другим подходом, ГЧП находится на границе отношений власти и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а только формой повышения эффективности исполнения государством своих функций, в том числе обеспечения бесперебойного предоставления населению общественных благ [3].

Зарубежные исследования выделяют два главных подхода, которые составляют теоретическую основу исследований государственно-частного партнерства.

1. В одном подходе основное внимание уделяется стратегии управления экономическими аспектами ГЧП, главным образом посредством контракта как формализованного управленческого механизма. Здесь акцент делается на вопросах оперативного и стратегического управления

проектами ГЧП, на особенностях подходов сторон ГЧП и на воздействии различных факторов на интересы сторон в проектах ГЧП [12].

2. Во втором подходе применяется концепция качества партнерских взаимоотношений (relationship quality) и управления взаимоотношениями (relational governance). В этом случае анализируются как формализованные, так и неформализованные механизмы ГЧП. Суть концепции состоит в том, что именно от качества взаимоотношений государственного и частного партнеров зависит успех ГЧП, в то время как многие условия контракта между государством и частной фирмой имеют второстепенное значение [6, 8, 11, 13].

При этом большинство научных исследований по данной тематике нацелено на изучение контрактов, рисков, финансовых и юридических аспектов партнерств. В то же время значительно меньше изучены особенности взаимодействия государственного и частного партнеров в процессе создания и функционирования таких партнерств.

Ряд зарубежных ученых анализируют особенности функционирования проектов ГЧП. Так, в работе М. Булт-Спиринг и Г. Девульф дается определение, в соответствии с которым государственно-частное партнерство строится как отношения между государством и частным сектором, оформленные в соответствии с законодательством, для осуществления проектов, а также обобщаются определения и трактовки ГЧП [9].

Различные трактовки ГЧП. Обзор определений, встречающихся в зарубежной литературе, позволяет отметить, что понятие «государственно-частное партнерство» трактуется с позиций различных идей:

1) идея общей создаваемой стоимости, т. е. ГЧП — это форма взаимодействия между государственным и частным секторами длительного характера, в котором участники производят продукты или оказывают услуги, характеризующиеся разделением рисков, расходов и доходов;

2) идея договора и разделения рисков, т. е. ГЧП — это институциональная форма взаимодействия между государственным и частным секторами, которые, преследуя собственные интересы, работают в целях достижения общей цели, в рамках которой стороны принимают инвестиционные риски на основе заранее определенной формы распределения доходов и расходов;

3) идея совместного финансирования и управления, т. е. ГЧП — это система, в которой общественная услуга или частное предприятие финансируются и управляются посредством партнерства между государственным агентством и одним или несколькими компаниями частного сектора;

4) акцент на пустой нише, которую должно заполнить государственно-частное партнерство, т. е. ГЧП — это эффективное институциональное средство сглаживания проявлений сбоев в работе рынка. ГЧП позволяет привлечь капитал и установить общую ответственность за предоставление услуг между государственными и частными организациями на условиях сотрудничества;

5) форма реформы управления, т. е. ГЧП — это инновационный инструмент взаимодействия образовательного характера, предполагающий передачу знаний, прежде всего от бизнеса к государственным агентствам, призванный изменить формат функционирования государственных органов;

6) инструмент решения проблем, т. е. ГЧП позволяет разрешать противоречия, связанные с оказанием общественных услуг. Этот инструмент позволяет осуществить коммерциализацию проблем, подрывающих рыночные механизмы;

7) моральное обновление, т. е. ГЧП — это механизм, позволяющий сделать государственных менеджеров участниками рынка;

8) переложение риска, т. е. ГЧП для государства — это средство борьбы с фискальной напряженностью, а также инструмент учета частных интересов;

9) изменение общественных услуг, т. е. ГЧП позволяет провести адаптацию административных процедур и соотнесение запросов работников в форме создания партнерства;

10) разделение прав, т. е. в ГЧП происходит горизонтальное разделение контроля: взаимоотношения между бизнесом и государством видоизменяются через активное взаимодействие и доверие, взаимовыгодное разделение ответственности, знаний, рисков, взаимные уступки и урегулирование противоречий;

11) общий термин, т. е. под ГЧП понимаются любые отношения, возникающие между частным сектором и государственными органами, как правило, с целью привлечения частных ресурсов и/или знаний для того, чтобы способствовать созданию общественных благ и оказанию общественных услуг.

В международных документах, определяющих сущность государственно-частного партнерства, в частности в рекомендательном документе Экономической комиссии ООН по Европе под названием «Руководство о частно-государственном партнерстве для целей развития инфраструктуры», ГЧП определяется как «форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечить финансирование, сооружение, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры» [4].

Принцип ы и признаки ГЧП. С учетом признаков партнерства, характеризующих и раскрывающих принципиальные стороны такого взаимодействия, государственно-частное партнерство — это зафиксированное в официальных документах взаимовыгодное взаимодействие государственного и частного секторов экономики и науки, основанное на следующих принципах:

- добровольность принятия на себя обязательств и их исполнение в течение сроков выполнения работ сторонами ГЧП;

- соблюдение прав и обеспечение сбалансированности государственных и частных интересов в рамках ГЧП;

- разделение ответственности, рисков и непроизводительных расходов сторонами ГЧП;

- разделение денежных потоков между государственными и частными участниками партнерства;

- получение максимального эффекта участниками партнерства в соответствии с их вкладом в полученный результат;

- противодействие участников партнерства недобросовестной конкуренции.

В числе базовых признаков государственно-частного партнерства выделяют следующие:

- стороны партнерства представлены государством и частным бизнесом;

- взаимоотношения сторон ГЧП зафиксированы в официальных документах (соглашениях, контрактах и др.);

- взаимоотношения сторон ГЧП носят партнерский, т. е. равноправный характер, хотя на практике это равноправие наблюдается крайне редко;

- стороны ГЧП стремятся соблюдать определенные государственные интересы и достичь общих целей;

- стороны ГЧП распределяют между собой расходы и риски, а также участвуют в использовании полученных результатов;

- стороны партнерства объединяют свои ресурсы для достижения общих целей.

Всемирный банк определяет государственно-частное партнерство как наличие партнерского стиля взаимодействия в проектах по созданию объектов инфраструктуры в отличие от взаимоотношений «заказчик — поставщик». В ГЧП либо каждая из сторон берет на себя полную ответственность за какой-нибудь отдельный участок работы, либо обе стороны отвечают совместно за все. Государственно-частное партнерство предполагает совместное принятие рисков, ответственности и отдачи, при этом деньги налогоплательщиков тратятся более эффективно [14].

Европейская комиссия трактует ГЧП как соглашение между двумя и более сторонами кооперировать усилия по достижению общих (или совместимых) целей, при этом общими становятся ответственность, власть, ресурсы, риски и — в идеале — выгоды от реализуемого проекта [10].

В документе Экономической комиссии ООН по Европе приводится определение государственно-частного контракта как различных форм долгосрочных контрактов: от государственного заказа до приватизации. Концессия, аренда и вклады в уставный капитал государственных или частных компаний и приобретение долей государством в этих частных компаниях — промежуточные формы партнерства. В это понятие не входит то, что государство делает самостоятельно без участия частного бизнеса [1].

Экономическое партнерство как таковое характеризуется четырьмя родовыми признаками: софинансирование, разделение рисков, оформление партнерства специальным договором либо формирование общего капитала, ограниченность срока (как правило или в большинстве случаев).

Таким образом, в понимание государственно-частного партнерства добавляется еще один родовой признак — предмет партнерства (государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и бюджетными организациями).

Основываясь на родовых признаках, можно дать следующее определение ГЧП: государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную (как правило, на определенный срок), предполагающую софинанси-рование (соинвестирование) и разделение рисков

систему отношений между государством и (или) муниципалитетами, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами — с другой, возникающую при реализации проектов, предметом которых выступают объекты государственной и муниципальной собственности, а также услуги, оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями [7].

Трактовка ГЧП в российской литературе. У российских авторов, по сравнению с зарубежными источниками, следует отметить более обширную область исследования и интерпретацию партнерства, включающую в ГЧП почти все виды направлений государственной политики регулирования экономики и государственно-частного сотрудничества.

Подобная трактовка подразумевает под государственно-частным партнерством конструктивное взаимодействие власти и бизнеса, включая совместную разработку нормативно-правовых актов, причем не только в экономике, но и в других сферах общественной жизни: политике, культуре, науке и т. д.

Другой, более утилитарный подход предполагает рассмотрение ГЧП как формы проектного финансирования создания объектов общественно значимой инфраструктуры или оказания общественных услуг, осуществляемого на принципах концессии.

Приверженцы третьего варианта считают, что ГЧП — это эффективный механизм разного уровня, обладающий значительным организационно-экономическим потенциалом как при привлечении долгосрочных инвестиций в масштабные территориально-отраслевые проекты, так и при последующей эксплуатации возведенной производственной и социальной инфраструктуры [5]. Наиболее общее определение этому явлению дал ведущий эксперт по вопросам государственно-частного партнерства профессор В. Г. Варнавский [2].

При всем разнообразии определений под ГЧП чаще всего понимается партнерство между государственным и частным секторами в достижении общих целей в рамках отдельных проектов (чаще всего инфраструктурных) и в совместном разделении рисков при их реализации. На практике многие рассматривают ГЧП как частный случай проектного финансирования. При этом во всех определениях прослеживаются ключевые элемен-

ты партнерства — взаимодействие, совместный вклад ресурсов в проект для достижения общей цели, использование частных компаний для оказания государственных услуг, а также совместное разделение рисков между партнерами. Главной же чертой выступают равноправие партнеров и взаимовыгодность сотрудничества.

Подводя итог анализу базовых подходов к партнерству, можно выделить две ключевые характеристики ГЧП — совместное предоставление ресурсов для проекта и совместное разделение рисков и ответственности за результат.

Также в литературе часто под государственно-частным партнерством подразумевают отношения между государством и частным бизнесом в виде реализации целевых программ или осуществления государственных закупок. В отличие от них участники ГЧП преследуют достижение общих целей и объединяют для этого финансовые, организационные, технологические ресурсы, а также принимают на себя и распределяют между собой риски реализации проекта. Именно поэтому софинансирование является ключевым признаком ГЧП.

Отсюда следует, что государственно-частное партнерство — это равноправное, базирующееся на объединении активов взаимодействие государства в лице Правительства РФ, правительств субъектов Федерации или уполномоченных ими органов исполнительной власти, с одной стороны, и частного бизнеса в лице российских и иностранных юридических лиц, объединения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц (как резидентов так и нерезидентов), с другой стороны, для реализации социально-значимых проектов по строительству, реконструкции, техническому перевооружению, реставрации, эксплуатации объектов производственной и социальной инфраструктуры, выпуску продукции и оказанию услуг на условиях обязательного распределения затрат, результатов и рисков в перечне и пропорциях согласно зафиксированным договоренностям.

Проекты государственно-частного партнерства реализуются в тех сферах, где вложение средств предполагает высокий риск и долгие сроки окупаемости, но в то же время является необходимым с точки зрения социально-экономического развития государства, в частности для обновления инфраструктуры, ЖКХ, строительства и реконструкции больниц, школ и детских садов.

Заключение. Разумеется, в России имеются разнообразные причины для применения государственно-частного партнерства, и многие из них связаны с экономическим кризисом, начавшимся в 2008 г., и сокращением доходов бюджетов всех уровней. Однако простое применение терминологии ГЧП (например, государственно-частные акционерные общества) пока не принесло государству пользы в виде возросшего объема государственных услуг. При этом растет понимание того, что если ГЧП широко распространены в мире, то, вероятно, следует искать подобные формы партнерств, которые могли бы дать ощутимые результаты в виде возросшего объема и улучшенного качества государственных услуг населению. Такие формы государственно-частного партнерства могли бы стать новым эффективным инструментом государственного управления.

Список литературы

1. Барьеры развития механизма ГЧП в России. М.: НПФ «Экспертный институт», 2010.

2. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 9. C. 41—50.

3. Варнавский В. Г. Частно-государственное партнерство // Экспертный канал «Открытая экономика». URL: http://opec. ru/article_doc. asp?d_ no=50578.

4. Государственно-частное партнерство в образовании: законодательный аспект. Рабочие материалы к «Круглому столу» в Государственной Думе ФС РФ (18 октября 2007 г., Москва), подготовленные Федеральным агентством по образованию. М., 2007.

5. Ленчук Е. Б., Власкин Г. А. Формирование институтов инновационного развития в России / под ред. С. Н. Сильвестрова. М.: Изд-во ЛКИ, 2008.

6. Муравьёв Н. В. Государственно-частные партнерства в России и Казахстане: понимание и формы // Поволжский торгово-экономический журнал. 2011. № 1.

7. Фирсова А. А. Теория и методология инвестирования инновационной деятельности на основе государственно-частного партнерства. Саратов: Изд-во СГУ, 2012.

8. Brinkerhoff D., Brinkerhoff J. Partnerships between international donors and non-governmental development organizations: opportunities and

constraints // International Review of Administrative Sciences. 2004. № 70 (2). P. 253—270.

9. Bult-SpieringM., Dewulf G. Strategic Issues in PPP: an International Perspective. Blackwell Publishing Ltd., UK, 2006.

10. European Commission, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, 2003.

11. Fischbacher M., Beaumont P. PFI, public-private partnerships and the neglected importance of process: stakeholders and the employment dimension // Public Money and Management. 2003. № 23 (3). P. 171—177.

12. Griffiths D., Meyers M. The performance implications of strategic fit of relational norm governance strategies in global supply chain relationships // Journal of International Business Studies. 2005. Vol. 36. P. 254-269.

13. Haugland S., Reve T. Relational contracting and distribution channel cohesion // Journal of Marketing Channels. 1993. № 2 (3) . P. 27-60.

14. World Bank Group Private Sector Development Strategy Implementation Progress Report. Washington D. C., 2003.

Вниманию руководителей органов власти, специалистов предприятий и учреждений, преподавателей, аспирантов и студентов вузов!

Журнал «Национальные интересы: приоритеты и безопасность»

ISSN 2073-2872

Выпускается с 2005 года. Включен в перечень ВАК.

Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ).

Формат A4, объем 80 - 88 с. Периодичность - 4 раза в месяц.

ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ!

Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»

34129 46573 12926

За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 721-85-75, E-mail:podpiska@fin-izdat.ru

Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru

www.fin-izdat.ru