Правовой статус главы высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ

Нариман ПРИМОВ, Эльмира ПРИМОВА

ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ ВЫСШЕГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РФ

В статье рассматриваются принципы устройства системы органов государственной впасти субъекта Российской Федерации. Основное внимание удепено вопросу правомерности и практической необходимости дублирования на региональном уровне в законодательстве субъектов Российской Федерации одновременно институтов и органов исполнительной власти Российской Федерации.

The article covers the principles of the structure of government bodies of state power of the subject of the Russian Federation.

The main attention is focused on the issue of legality and of practical necessity of duplicating the institutions and bodies of the executive power of the Russian Federation at the same time at the regional level in the legislation of subjects of Russian Federation.

Ключевые слова:

президент, губернатор, глава республики, глава правительства, исполнительная впасть, основной закон, субъект федерации, высшее должностное лицо; president, governor, head of republic, head of government, executive power, basic law, subject of federation, highest official.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти является предметом совместного ведения федерации и ее субъектов (п. «н», ч. 1, ст. 72); система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77).

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Прямое указание на этот счет содержится в преамбуле названного федерального закона (далее по тексту — Федеральный закон).

В ст. 1 Федерального закона зафиксированы принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в т.ч. верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Согласно п. 4 той же нормы Федерального закона, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в конституцию и (или) пересмотра ее положений путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации

ПРИМОВ Нариман Неджефович— к.ю.н., доцент; старший советник юстиции

ПРИМОВА

Эльмира

Неджефовна —

к.и.н., старший

научный сотрудник

Академии

Генеральной

прокуратуры

Российской

Федерации

primova@inbox.ru

либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

Статьей 2 Федерального закона закреплена система органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Отдельной статьей того же закона регламентирована система органов исполнительной власти субъекта Федерации (ст. 17). При этом в ч. 1 ст. 2 Федерального закона оговорено, что перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Вышеназванный перечень был утвержден Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» (далее по тексту — Указ).

В перечень включены 17 типовых государственных должностей субъекта Российской Федерации, среди которых: первый заместитель, заместитель высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации; член высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; первый заместитель, заместитель председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и др.

Таким образом, федеральным законодательством установлена система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в которую входит высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемый высшим должностным лицом субъекта — руководителем названного органа; данный орган представлен также первым заместителем, заместителем и членами того же органа.

Отмеченные обстоятельства обусловливают необходимость безотлагательного рассмотрения вопроса о правомерности и практической необходимости дублирования на региональном уровне, в за-

конодательстве субъектов Российской Федерации, одновременно институтов и Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, внесения соответствующих изменений в основные законы субъектов Российской Федерации на предмет исключения из них не предусмотренных федеральным законодательством для субъектов Федерации избыточных институтов исполнительной власти.

Так, в соответствии с Конституцией Республики Дагестан, президент республики:

— является высшим должностным лицом республики и возглавляет ее исполнительную власть (ст. 75);

— назначает с согласия Народного Собрания председателя правительства республики;

— формирует правительство республики и осуществляет руководство его деятельностью;

— имеет право председательствовать на заседаниях правительства;

— назначает государственного секретаря республики;

— формирует администрацию президента;

— издает указы и распоряжения (ст. 78).

В то же время, согласно ст. 84 и 89

Конституции Республики Дагестан, правительство республики является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти и формируется президентом республики в составе председателя правительства, его заместителей и министров республики; председатель правительства возглавляет правительство, организует его работу, подписывает постановления и распоряжения правительства Республики Дагестан.

Таким образом, президент Республики Дагестан формирует и свою администрацию, и правительство республики. При этом президент республики «осуществляет руководство» деятельностью правительства республики, но «возглавляет» правительство не президент республики, а председатель правительства, который «организует работу» правительства и подписывает его постановления и распоряжения. Президент же издает указы и распоряжения, подготовленные его администрацией.

Несложно заметить, что приведенные положения Конституции Республики Дагестан — это результат своеобраз-

ной компиляции содержания гл. 4 (Президент Российской Федерации) и 6 (Правительство Российской Федерации) Конституции Российской Федерации, стремления воспроизвести закрепленную последней модель соответствующих институтов федеральной власти.

Аналогичная «двухзвенная» конструкция высшей исполнительной власти (президент или губернатор со своей администрацией плюс правительство с его председателем) используется при формировании высшего исполнительного органа государственной власти и в иных субъектах Российской Федерации.

Так, согласно ст. 78 Конституции Республики Адыгея, президент республики формирует кабинет министров республики и принимает решение о его отставке, назначает на должности с согласия Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея премьер-министра республики, его заместителей, за исключением заместителей, совмещающих свою должность с должностью руководителя органа исполнительной власти Республики Адыгея; руководителей органов исполнительной власти Республики Адыгея, ведающих вопросами финансов, экономического развития, социальной защиты и сельского хозяйства, а также освобождает их от должности (п. «п»); формирует единую администрацию президента республики и кабинета министров республики (п. «ч»).

Должность президента с прилагаемой к нему администрацией, наряду с должностью председателя правительства вкупе с последним, закреплена также конституциями Татарстана, Башкортостана, республик Северного Кавказа.

В то же время в структуре исполнительной власти Республики Алтай отсутствует институт президента. В соответствии с Конституцией Республики Алтай, глава Республики Алтай является высшим должностным лицом республики и возглавляет исполнительную власть, одновременно он является председателем правительства республики (ст. 113), имеет двух первых заместителей и трех заместителей.

Согласно Конституции Республики Бурятия, президент Республики Бурятия:

— является высшим должностным лицом республики и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти республики — правительство республики (ст. 69);

— формирует правительство республики, руководит его деятельностью и принимает решение о его отставке (ст. 74).

Уставом (Основным законом) Ставропольского края установлено: «Губернатор Ставропольского края — высшее должностное лицо Ставропольского края является председателем Правительства Ставропольского края» (ст. 34).

Отмеченное выше свидетельствует о том, что в настоящее время структура высшего исполнительного органа государственной власти в различных субъектах Российской Федерации имеет различные модели построения.

Представляется, однако, что воспроизведение субъектами Российской Федерации в своих основных законах институтов Президента и Правительства Российской Федерации вряд ли уместно в условиях наличия в Федеральном законе четких и недвусмысленных установлений относительно полномочий высшего исполнительного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и его руководителя.

Так, в соответствии с п. 17 ст. 18 Федерального закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса;

д1) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

е) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Кроме того, с учетом положений ст. 21 Федерального закона, в компетенцию высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) входит представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации подготовленных высшим исполнительным органом государственной власти субъекта проекта бюджета, проектов программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, а также отчетов об исполнении упомянутых бюджета и программ.

Приведенные выше положения Федерального закона, очевидно, исключают создание субъектами Российской

Федерации каких-либо дополнительных надстроек над высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, не содержат никаких указаний на то, что руководителем указанного органа может быть какое-либо иное, кроме высшего должностного лица субъекта, должностное лицо.

И коль скоро высшим исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации является правительство последнего, то непосредственный руководитель этого правительства, согласно прямым установлениям Конституции Российской Федерации, Федерального закона и Указа Президента Российской Федерации, и является высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации — руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Между тем, сопоставление содержания ст. 78 Конституции Республики Дагестан, устанавливающей полномочия президента этой республики, с содержанием ст. 18 (п. 17), 21 Федерального закона и ст. 83 Конституции Российской Федерации, закрепляющих полномочия, соответственно, руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и Президента Российской Федерации, позволяет сделать вывод, что в настоящее время за основу в конституции данного субъекта Федерации взяты именно положения, регламентирующие полномочия Президента Российской Федерации.

В этом смысле примечательным является и сам факт распространения института президентства на региональном уровне — в ряде республик в составе Российской Федерации.

На самом деле в Федеральном законе вполне конкретно указано: «Наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации» (п. 6 ст. 18).

Очевиден тот факт, что ни в Дагестане, ни в Адыгее, ни в какой-либо иной республике из числа входящих в Российскую

Федерацию субъектов не имеется ни исторических, ни национальных, ни тем паче иных традиций, обусловливающих выбор ими соответствующего наименования (президент) в качестве обозначения должности высшего должностного лица субъекта.

Более того, практика дублирования субъектами федерации наименования «президент» применительно к своим высшим должностным лицам отсутствует и в зарубежных федерациях.

Расположение к институту президентства в республиках Российской Федерации, вероятно, отражает имеющее место в соответствующих субъектах стремление подчеркнуть их самодостаточность, полноценность государственности, а в определенной степени — и привязанность к внешней атрибутике, формам.

Обобщая отмеченное выше, представляется правомерным ограничение института президентства исключительно рамками федеральных органов исполнительной власти, исключение использования соответствующего института в качестве модели региональной исполнительной власти и, соответственно, термина «пре-

зидент» — в качестве наименования должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Не ограничивая права субъектов на выбор соответствующего наименования с учетом упомянутых выше традиций, существующих в том или ином субъекте Российской Федерации, вместе с тем полагаем, что в федеративном государстве, объединяющем равноправные субъекты, уместным было бы использование единого для всех субъектов федерации унифицированного наименования. Таковым, в частности, может быть наименование «глава», ранее закрепленное федеральным законодательством для обозначения должностей руководителей муниципальных образований, а также используемое в ряде субъектов Российской Федерации применительно к высшим должностным лицам данных субъектов. Естественно, реализация предложенных в статье рекомендаций может способствовать оптимизации структуры и состава высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, повышению эффективности его деятельности.