Подходы к систематизации правовых позиций органов Конституционного (уставного) контроля по вопросам избирательного права и избирательного процесса

ПОДХОДЫ К СИСТЕМАТИЗАЦИИ ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИЙ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО (УСТАВНОГО) КОНТРОЛЯ ПО ВОПРОСАМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА И ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

20

Е.Л. Иванова

Органы конституционного (уставного) контроля субъектов Российской Федерации, несмотря на сравнительную молодость существования в системе органов судебной власти и целый ряд проблем, стоящих на пути их развития, оказывают значительное влияние на совершенствование многих демократических институтов. Только по вопросам регионального избирательного законодательства конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации сегодня сформулировано свыше полусотни правовых позиций. Признавая ценность отдельных правовых позиций, особенно для развития законотворческой деятельности и правоприменительной практики, важно отметить, что в науке конституционного права сегодня уже назрела объективная необходимость их целостного системного осмысления.

В настоящее время в юридической литературе еще только предпринимаются первые попытки как-то классифицировать правовые позиции органов конституционного (уставного) контроля, выработанные по вопросам избирательного права. Одной из самых простых и распространенных, но далеко не самой верной, на наш взгляд, является классификация правовых позиций на позиции, направленные на защиту и реализацию активного избирательного права, пассивного избирательного права и прав граждан участвовать в иных избирательных действиях [1; 2]. Подобная классификация по аналогии с избирательными правами, выделяемыми федеральным избирательным законодательством [3], не всегда способна в полной мере отразить содержание и значение правовой позиции. Даже содержание отдельно взятой правовой позиции органа конституционной (уставной) юстиции не всегда посвящено только праву граждан избирать или же только праву быть избранными. Так, М.С. Матейкович и А.А. Кликушин со ссыл-

кой на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 г. № 1-П отмечают, что защита активного избирательного права может происходить одновременно с защитой пассивного избирательного права. Решение суда о восстановлении нарушенного пассивного избирательного права не всегда может интерпретироваться как нарушающее активное избирательное право граждан, принявших участие в голосовании, а напротив, служит его защите [4]. В практике органов региональной конституционной юстиции тоже существуют примеры, когда наряду с защитой одного из избирательных прав осуществлялась защита других избирательных прав, конкретизировались конституционные (уставные) гарантии реализации избирательных прав. Так, Конституционный Суд Республики Башкортостан, признавая соответствующим республиканской конституции установленное региональным законодателем правило о том, что при сборе подписей в поддержку кандидата подписной лист заверяется лицом, осуществляющим сбор подписей, который собственноручно указывает свои персональные данные, ставит свою подпись и дату ее внесения, обоснованным признал и требование правоприменительной практики об обязательном наличии действительного документа, удостоверяющего личность лица, осуществляющего сбор подписей [5]. При этом в мотивировочной части постановления было указано, что праву граждан осуществлять сбор подписей избирателей корреспондирует обязанность соблюдать правила о порядке сбора подписей и оформления подписных листов, поскольку иное связано с возникновением реальной угрозы нарушения как права гражданина участвовать в выдвижении кандидатов, так и пассивного избирательного права.

В зависимости от того, на защиту каких избирательных прав - материальных или про-

цессуальных - направлено содержание правовой позиции, предлагает их классифицировать в своем диссертационном исследовании, посвященном анализу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам избирательного права, М.Б. Долматова [6]. Но и при использовании такого основания классификации правовых позиций иногда сложно однозначно отнести позицию органов конституционной (уставной) юстиции к позициям, сформулированным по вопросам защиты материальных избирательных прав, или к позициям, сформулированным по вопросам защиты процессуальных избирательных прав. Очень часто от одного обстоятельства или даже от целой совокупности обстоятельств реализации процессуальных прав на различных стадиях избирательного процесса зависит реализация активного или пассивного избирательного права в целом. Одним из самых ярких тому примеров в практике органов конституционного (уставного) правосудия является постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 12 мая 2003 г. [7]. Признав обоснованными доводы заявителя о том, что положения Закона Республики Карелия «О выборах депутатов представительных органов и глав местного самоуправления в Республике Карелия», устанавливающие, что при равном числе полученных голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный ранее, Конституционный Суд Республики в мотивировочной части постановления подчеркивал, что в целях обеспечения демократических принципов избирательного права граждан федеральный и региональный законодатели обязаны установить такой механизм организации и проведения выборов, который гарантировал бы реализацию гражданином как активного, так и пассивного избирательного права. Устанавливаемые законодателем правила не должны искажать существо этого права, создавать необоснованные препятствия для его реализации, нарушать принцип равного избирательного права.

Таким образом, приведение правовых позиций органов конституционного (уставного) правосудия, сформулированных по вопросам избирательного права, к каким-либо строгим классификациям видится проблематичным и не всегда оправданным. Категория правовой позиции и категория какого-либо субъ-

ективного права (права избирать, права быть избранным, права участия в иных избирательных действиях) или (материального и процессуального избирательного прав) в принципе не могут быть тождественны. Несмотря на непрекращающуюся уже несколько десятилетий в юридической науке дискуссию [8; 9; 10], под субъективным правом, как правило, понимаются обеспеченные действующим законодательством мера и вид возможного поведения управомоченного лица, соединенные с требованием должного поведения обязанных лиц. Категория же правовой позиции только начинает исследоваться. Но при этом, анализируя существующие предложения в понимании этой категории, Н.А. Власенко и А.В. Гринева говорят о том, что «в самом широком смысле под правовой позицией следует понимать правовую идею, основанную на правовых мотивах юридического решения фактической ситуации (не обязательно только правоприменительной)» [11].

Возможной формой, но только лишь определенной систематизации существующих к настоящему моменту правовых позиций конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по вопросам избирательного права видится выделение их в зависимости от того, при реализации какого полномочия органа конституционного (уставного) контроля они были выработаны, а именно:

1) правовые позиции, выработанные в порядке реализации полномочия по конкретному нормоконтролю;

2) правовые позиции, выработанные в порядке реализации полномочия по абстрактному нормоконтролю;

3) правовые позиции, выработанные в порядке рассмотрения дел по толкованию конституции (устава) субъекта Российской Федерации;

4) правовые позиции, выработанные в порядке рассмотрения споров о компетенции.

При этом в рамках анализа правовых позиций по вопросам избирательного права, выработанных в порядке реализации полномочий по нормоконтролю (как конкретному, так и абстрактному), в целях дальнейшей детализации, правовые позиции могут быть конкретизированы на следующие: связанные с реализацией и защитой активного и пассивного избирательных прав; связанные с назначением 21 и проведением региональных и муниципаль-

ных выборов; связанные с процедурой составления списков избирателей; связанные с выдвижением кандидатов, сбором подписей в их поддержку; по вопросам регистрации кандидатов; связанные с образованием избирательных округов и избирательных участков; связанные с организацией избирательных комиссий и регулированием правового статуса их членов; по вопросам определения схемы избирательных округов; по вопросам финансового обеспечения избирательных кампаний при проведении региональных и муниципальных выборов и т.д.

Так, в рамках реализации полномочия по абстрактному нормоконтролю по вопросам реализации и защиты активного и пассивного избирательных прав органами конституционного (уставного) правосудия не соответствующими региональным конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации признавались положения избирательных законов в Республике Адыгея, Республике Бурятия, Республике Саха (Якутия) и Иркутской области.

В частности, нарушающим конституционное право граждан быть избранным было признано положение Закона «О выборах Президента Республики Адыгея», предусматривающее как обязательное условие регистрации гражданина в качестве кандидата на должность Президента Республики обязанность по представлению сведений об имуществе и обязательствах имущественного характера супруга и детей [12].

Неоднозначное понимание правомерности установления определенных запретов после регистрации в качестве кандидата на выборные должности для граждан, профессиональное или служебное положение которых потенциально ставит их в лучшие условия по сравнению с другими кандидатами, отражено в практике Конституционного Суда Республики Саха (Якутия). В постановлении от 10 декабря 1994 г. № 4-П Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) указывал, что правило о сложении кандидатом в депутаты местных представительных органов государственной власти или на пост главы местных администраций своих служебных полномочий не

может связываться с возможностью нанесения непоправимого ущерба целостности государственной власти и системе управления Республики, так как оно ограничено целями создания равных условий для участия кандидатов в предвыборной агитации, таким образом, соответствует Конституции Республики.

Конституционным Судом Республики Дагестан не соответствующими Конституции Республики, как нарушающие принцип равенства всех перед законом и судом, были признаны правила, устанавливающие в качестве обязательных условий реализации гражданами пассивного избирательного права при проведении выборов главы местной администрации наличие рекомендации законодательного (представительного) органа субъекта РФ (Государственного Совета Республики Дагестан), согласованной с исполнительным органом субъекта РФ (Правительством Республики) и учет деловых, профессиональных и моральных качеств кандидата [13]*.

Незаконное ограничение пассивного избирательного права граждан, но уже на стадии назначения повторных выборов было пресечено Конституционным Судом Республики Саха (Якутия) в постановлении от 27 января 1998 г. Данным решением не соответствующими республиканской Конституции были признаны положения Закона «О выборах народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)», согласно которым в случае проведения повторных выборов кандидатами в депутаты не могут вновь баллотироваться граждане, не набравшие необходимого числа голосов в ходе общих выборов в данном избирательном округе.

Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) в постановлении от 8 декабря 1995 г. установил неконституционность ограничений включения граждан в списки избирателей фактом прописки и постоянного места жительства на территории Республики [14].

В рамках реализации полномочия по конкретному нормоконтролю по аналогичным вопросам можно выделить постановление Конституционного Суда Республики Коми от 11 июня 1996 г. [15] и постановление Конститу-

22

*

Несмотря на то, что конституционность положений республиканского законодательства исследовалась по ходатайству граждан и судьи районного суда, данное решение принято именно в порядке реализации полномочия по абстрактному нормоконтролю, поскольку Законом «О Конституционном Суде Республики Дагестан» обращение граждан и судов не связывается с применением положений оспариваемого правового акта в конкретном деле.

ционного Суда Республики Башкортостан от 20 октября 1999 г. № 12-П [16].

В указанных решениях органы конституционного контроля не только обеспечивали защиту избирательных прав граждан от стремления неправомерного ограничения их республиканским законодателем, но и, напротив, указывали на обоснованность установления некоторых региональных особенностей реализации пассивного избирательного права. Так, в постановлении от 20 октября 1999 г. № 12-П Конституционный Суд Республики Башкортостан указывал на правомерность действий регионального законодателя по установлению дополнительных возрастных цензов в зависимости от характера того или иного органа государственной власти или органа местного самоуправления*. Постановлением Конституционного Суда Республики Коми от 11 июня 1996 г. не соответствующими Конституции Республики были признаны не конкретные положения Закона Республики «О выборах в органы государственной власти в Республике Коми», устанавливающие ценз оседлости в качестве условия для реализации гражданами пассивного избирательного права, а официальное толкование, придаваемое этим положениям. Избирательная комиссия Республики отождествляла факт прописки на территории Республики с фактом постоянного проживания. Гражданин же полагал, что реализации его права быть избранным не должно препятствовать то обстоятельство, что он лишь имеет в данный момент

временную регистрацию на территории Ре/— хл **

спублики Коми .

Среди правовых позиций, связанных с назначением и проведением региональных и муниципальных выборов, выработанных в порядке абстрактного нормоконтроля, следует указать на постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 8 декабря 1995 г. [17], постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 октября 1996 г. № 8-П [18], постановление Консти-

туционного Суда Республики Башкортостан от 16 июля 1998 г. № 4-П [19], постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 17 марта 2000 г. № 3-П [20], постановление Уставного суда Свердловской области от 28 августа 2003 г. [21].

Конституционным Судом Республики Саха (Якутия) еще в 1995 г. была сформулирована первая правовая позиция, отражающая необходимость соблюдения принципа альтернативности выборов, как одного из важнейших условий их объективности и законности [17]. Неконституционной была признана норма, предусматривающая откладывание выборов для дополнительного выдвижения кандидатов, если в избирательном округе остается менее двух кандидатов. Развитие эта правовая позиция получила в последующем постановлении Конституционного Суда Республики Саха (Якутия), в котором отмечалось, что демократический порядок выдвижения кандидатов предполагает наличие альтернативы. Число кандидатов законом не ограничивается, тем самым обеспечивается как свободное соперничество различных политических сил, так и альтернативность выбора избирателей [18].

В марте 2000 г. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) не допустил неконституционного вмешательства Президента Республики в полномочия Центральной избирательной комиссии Республики по назначению выборов органов местного самоуправления на территории Республики [20].

Уставный суд Свердловской области, рассматривая положения Избирательного Кодекса Свердловской области, устанавливающие, что выборы губернатора Свердловской области назначаются Законодательным Собранием Свердловской области, указал, что в связи с отсутствием конкретизации в Избирательном кодексе области, какая конкретно из палат Законодательного Собрания назначает выборы губернатора области, это истолковыва-

С внесенными в ноябре 2009 г. в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изменениями, которыми возрастной барьер для реализации пассивного избирательного права при проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления был понижен до 18 лет, данная правовая позиции применима лишь в части выборов в местные органы государственной власти Республики и при проведении выборов глав муниципальных образований.

** Важно отметить, что иначе представляется решения данного вопроса применительно к возможности реализации активного избирательного права гражданами, у которых отсутствует регистрация по месту жительства высшим федеральным судам (см.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. № 9-П и решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2000 г. № ГКПИ06-1627).

23

24

ется органами государственной власти области в их правоприменительной деятельности как предполагающее принятие решения о назначении выборов губернатора именно на совместном заседании палат Законодательного Собрания, что противоречит Уставу области. Поскольку Устав области содержал на момент принятия данного решения прямое предписание о том, что назначение выборов губернатора области является прерогативой Палаты Представителей, применяться должна именно эта конкретная норма Устава области, обладающая более высокой юридической силой и безусловным приоритетом по сравнению с рассматриваемым положением Избирательного Кодекса области. Подобная оценка оспариваемой нормы не только в системе областного законодательства, но и в системе ее применения на практике позволила Уставному суду сделать вывод о негативных последствиях существования данной нормы, как создающей угрозу нарушения положений Устава области, что также было отмечено в мотивировочной части решения суда [21].

В рамках реализации полномочия по конкретному нормоконтролю в группе правовых позиций по вопросам назначения региональных и муниципальных выборов в настоящий момент сложилась только практика Конституционного Суда Республики Коми [22; 23].

Обосновывая соответствие мажоритарной избирательной системы общепризнанным принципам и нормам международного права, Конституционный Суд Республики Коми в постановлении от 25 мая 1999 г. сослался на данные Межпарламентского союза и Европейскую конвенцию о защите прав и основных свобод 1950 г., а также Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Это помогло обосновать ему свою позицию, согласно которой, если Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство оставляют за субъектами Российской Федерации право самостоятельно определять вид избирательных систем при проведении региональных выборов при условии соблюдения принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, то законодатели субъектов Российской Федерации самостоятельны в решении данного вопроса. Несмотря на достаточно подроб-

ное урегулирование порядка организации и проведения муниципальных выборов в Республике Коми федеральным законодательством, некоторая самостоятельность населения муниципального образования в формировании органов местного самоуправления, включая избрание главы местного самоуправления, была подтверждена и в постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 30 января 2002 г. Мотивируя свое решение, Конституционный Суд Республики ссылался на определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2001 г., в котором высший орган конституционного контроля сформулировал аналогичную правовую позицию.

Подобным образом правовые позиции органов конституционного (уставного) правосудия могут быть упорядочены и по иным вопросам избирательного права и избирательного процесса в рамках реализации обозначенных полномочий. В связи с чем выделение групп правовых позиций конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в зависимости от того, в рамках реализации какого полномочия они были выработаны, и дальнейшее их упорядочение уже внутри каждой группы видится наиболее целесообразным с точки зрения осмысления существующих правовых позиций. В силу того, что законами об органах конституционного (уставного) контроля установлены четкие основания рассмотрения поступающих обращений заявителей в порядке реализации конкретного полномочия суда, возможность отнесения одной и той же правовой позиции сразу к нескольким основаниям исключена. Кроме того, такой подход позволит не просто систематизировать правовые позиции по вопросам избирательного права, подчеркнуть значимость органов конституционного (уставного) правосудия в развитии избирательного права и процесса, но и выявить существующие проблемы эффективности реализации того или иного полномочия конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, предложить возможные пути совершенствования законодательства в данной области.

1. Киселева Л.А. Судебная защита избирательных прав граждан Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 15-16.

2. Кутишенко Д.С. Роль правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в развитие избирательного законодательства // Изв. Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. М., 2008. № 51. С. 60-66.

3. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» : федер. закон от 12 июня 2002 г № 67-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. Ст. 2253.

4. Матейкович М.С., Кликушин А.А. Проблемы судебной защиты активного избирательного права // Российский юридический журнал. 2009. № 3. С. 157.

5. По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 9 статьи 44 и подпунктов «е» и «ж» пункта 9 статьи 46 Кодекса Республики Башкортостан о выборах в связи с жалобой гражданина Хакимова Загира Ахсановича : постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 7 июля 2003 г № 23-П // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2003. № 13 (169). Ст. 867.

6. Долматова М.Б. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в решениях по вопросам избирательного права : дис. ... канд. юрид. наук. Уфа. 2005.

7. По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия некоторых положений пункта 5 статьи 50 Закона Республики Карелия «О выборах депутатов представительных органов и глав местного самоуправления в Республике Карелия : постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 12 мая 2003 г. // Собрание законодательства РК. 2003. № 5.

8. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 151.

9. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. В 2-х т. Т. 2. Вып. 2-4. М., 1995. С. 194.

10. Дювернуа Н.Л. Чтения по гражданскому праву. Введение. Учение о лице. Т. 1. М., 2004. С. 251.

11. Власенко Н.А., Гринева А.В. Судебные правовые позиции (основы теории). М., 2009. С. 25.

12. По делу о проверке конституционности некоторых статей Закона Республики Адыгея «О выборах Президента Республики Адыгея» от 2 августа 2001 г. № 31 : постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 13 сент. 2001 г. № 6-П // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2001. № 9.

13. По делу о проверке конституционности абзаца 4 пункта 4 статьи 20 Закона Республики Дагестан от 12 мая 1996 г. «О местном самоуправлении в Республике Дагестан», части первой статьи 3, частей шестой и седьмой статьи 18, части первой и абзаца 3 части второй статьи 20 Закона Республики Дагестан от 8 июля 1996 г. «О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан» в связи с жалобами граждан И.Н. Алавова, И.А. Кубатова, И.А. Курбанова, М.М. Шахбанова и других, а также запроса судьи Ленинского районного суда г. Махачкалы О.Г. Кадырова»: постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 6 мар. 1997 г. // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1997. № 3. Ст. 1047.

14. По делу о проверке конституционности частей 5, 10 статьи 7, части 5 статьи 14, частей 4, 5 статьи 15, части 2 статьи 16 Закона «О выборах народных депутатов Госу-

дарственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» : постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 8 дек. 1995 г. № 10-П // Саха сирэ. 1996. 15 дек.

15. По делу о проверке конституционности п. 2 ст. 4 Закона Республики Коми «О выборах в органы государственной власти Республики Коми» : постановление Конституционного Суда Республики Коми от 11 июня 1996 г. // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 1997. № 12. Ст. 615.

16. По делу о проверке конституционности части первой статьи 94 и части первой статьи первой статьи 102 Кодекса Республики Башкортостан о выборах: постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 20 окт. 1999 г. № 12-П // Газета Советская Башкирия - Известия Башкортостана. 1999. № 215 (24443).

17. По делу о проверке конституционности частей 5, 10 статьи 7, части 5 статьи 14, частей 4, 5 статей 15, части 2 статьи 16 Закона «О выборах народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» : постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 8 дек. 1995 г. № 10-П // Саха сирэ. 1995. 15 дек.

18. По делу о проверке конституционности статьи 4 Закона Республики Саха (Якутия) «О Президенте Республики Саха (Якутия)» : постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 окт. 1996 г. № 8-П // Республика Саха. 1996. 30 окт.

19. По делу о проверке конституционности Постановления Государственного Собрания Республики Башкортостан от 13 марта 1998 г. № ГС-394 «О назначении выборов Президента Республики Башкортостан» : постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 16 июля 1998 г. № 4-П // Известия Башкортостана. 1998. № 134-135 (1758-1759).

20. По делу о проверке конституционности постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Указа Президента Республики Саха (Якутия) о назначении выборов в органы местной власти, положений Конституционного закона «О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)» : постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 17 марта 2000 г. № 3-П // Якутия. 2000. № 6.

21. По делу о проверке соответствия Уставу Свердловской области части 1 пункта 5 статьи 12 Избирательного кодекса Свердловской области : постановление Уставного суда Свердловской области от 28 авг. 2003 г. // Собрание законодательства Свердловской области. 2003. № 8. Ст. 707.

22. По делу о проверке конституционности подп.1 п. 4 ст. 69, п. 2 ст. 81, п. 2 ст. 85 и ст. 89 Кодекса Республики Коми о выборах и референдумах в Республике Коми в связи с жалобой гражданина А.Ф. Щиголева : постановление Конституционного Суда Республики Коми от 25 мая 1999 г. // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 1999. № 26. Ст. 1183.

23. По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 49 Устава муниципального образования «Город Ухта» в связи с жалобой гражданина А.Е. Бусырева : постановление Конституционного суда Республики Коми от 30 янв. 2002 г.

// Ведомости нормативных актов органов государственной 25 власти Республики Коми. 2002. № 11 (1). Ст. 2223.