Недосаморегулирование отрасли

Система саморегулирования — институт на рынке строительства относительно молодой, а потому до сих пор находящийся в процессе формирования. Правда, после изменений, вступивших в силу 1 июля, многие эксперты начали сомневаться в необходимости таких структур: во многом функции контроля рынка строительства перешли к банкам.

С 2017 года ведется реформирование законодательства, регулирующего деятельность СРО: введен принцип регионализации, что усилило взаимосвязь СРО со своими членами

Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ

Саморегулируемая организация (СРО) в строительстве — это лоббист интересов профессионального сообщества, которое она объединяет, и это инструмент, с помощью которого профессиональное сообщество способно менять вектор направления движения развития отрасли, участвовать в формировании плана ее развития (например, в настоящее время СРО участвуют в написании Стратегии развития строительной отрасли до 2030 года), а также эффективный инструмент общественного контроля за исполнением нацпроектов со стороны государства.

Управляющий партнер бюро юридических стратегий Legal to Business Светлана Гузь напоминает, что изначально система строительного саморегулирования была, мягко говоря, не слишком востребованным институтом, просто-напросто, заменившим гослицензирование на выдачу допусков. «Однако уже реформа в рамках 372-ФЗ существенно расширила полномочия СРО, вменив им в обязанности контрольные функции и заставив отвечать средствами компенсационных фондов за обязательства членов. Не всем это понравилось, и не все смогли найти себя в новой модели. Но это именно тот путь, по которому придется идти»,— говорит юрист.

С 2017 года ведется реформирование законодательства, регулирующего деятельность СРО: введен принцип регионализации, что усилило взаимосвязь СРО со своими членами, а также блок правовых норм, направленных на контроль за размещением и выплатой средств компенсационных фондов. Законодательное совершенствование системы саморегулирования в строительной отрасли направлено на повышение прозрачности деятельности СРО, повышение их ответственности по обязательствам своих членов, а также усиление контроля за деятельностью самих СРО.

Выделены направления, в рамках которых необходимо взаимодействие СРО с органами региональной исполнительной власти: контроль за обязательствами членов СРО и взаимодействие с государственными заказчиками/застройщиками в процессе заключения и исполнения строительных контрактов; контроль за исполнением стандартов на процессы выполнения работ и взаимодействие СРО с органами государственного строительного надзора; контроль за исполнением градостроительного законодательства лицами, организующими строительство, в том числе по вопросам охраны труда, а также взаимодействие с подразделениями Роструда в регионах.

Вместе с тем, отмечает госпожа Гузь, в действующем законодательстве не учтены в полной мере основа создания, цель и предмет деятельности саморегулирования. Не предусмотрена передача СРО отдельных полномочий, например, по надзору за целевым использованием средств дольщиков или над производством работ в жилищном строительстве. «При условии отказа от практики "долевки" непонятно кто, за что и как отвечает»,— указывает она.

Кроме того, по мнению участников саморегулируемого сообщества, сейчас не учитывается роль СРО в системе отбора добросовестных контрагентов при заключении с ними государственных контрактов. Фактически СРО лишь получают уведомление о заключении контракта членом СРО, не имеют возможности влиять на оценку его добросовестности, но несут за него ответственность. В связи с этим саморегулируемым организациям кажется необходимым постепенное введение СРО в систему отбора претендентов.

«Вопрос дискуссионный — в какой степени допустить систему саморегулирования, если не к системе контроля за конкурсными процедурами, за которые они отвечают, то, по крайней мере, к участию в этих конкурсных процедурах и к обладанию полной информацией о тех конкурсных процедурах, в которых участвуют их члены. Это можно сделать через определенные законодательные инициативы, которые создадут реестры договорных обязательств по строительной тематике на территории России и в которые должны будут вноситься все существующие контракты вне зависимости от того, государственные они, муниципальные или частные, которые разыгрываются в рамках обеспеченных с точки зрения безопасности и финансовой ответственности системы саморегулирования»,— рассуждает госпожа Гузь.

Также эксперты отрасли отмечают необходимость создания механизма, детально описывающего порядок действий СРО, утративших в банках часть средств компенсационного фонда, в части учета этих средств и их отражения на балансе, вплоть до списания с баланса после окончания процедур по банкротству банковского учреждения. Это позволит избежать всем участникам процесса двойной трактовки спорных разделов законодательства.

Новый контролер

Однако сегодня многие эксперты полагают, что СРО доказали свою нежизнеспособность, а роль контролера рынка после первого июля перешла к банкам. Сергей Дейнека, финансовый аналитик «БКС Премьер», говорит: «СРО в строительстве крайне важны, что показывает опыт развитых стран, где наиболее строгое регулирование и контроль в строительной отрасли осуществляют именно профильные профессиональные негосударственные организации. Однако в России саморегулирование, как это нередко случается, развивается по особому пути, а термин "саморегулирование строительной отрасли" подразумевает наиболее негативный опыт развития данного профессионального института. В то же время, к примеру в США и в европейских странах, профессиональные объединения строителей являются основными регулирующими органами строительства, выступают в роли разработчиков профессиональных стандартов и внедряют лучшие практики в строительстве. В России роль строительных СРО на данный момент преимущественно сводится к административной борьбе за контроль за финансовыми потоками, поступающими в виде взносов застройщиков».

«Нужны не саморегулируемые объединения, которые бы контролировали компании. А сообщества, которые инициировали бы обсуждение наиболее горячих тем развития рынка и формировали бы общее мнение»,— считает Екатерина Запорожченко, коммерческий директор Docklands Development.

Директор компании «Жданов Групп» Евгений Жданов уверен, что существующие на сегодняшний день профессиональные ассоциации и организации плохо справляются с этой задачей. «Большинство региональных объединений занимается местечковыми проектами или мероприятиями, не имеющими отношения к строительному комплексу. Разумеется, некоторые из них проводят всевозможные конференции, круглые столы на "актуальные темы" с участием властей, однако итоги подобных мероприятий, как правило, неутешительны. Руководители данных организаций сами жалуются на тот факт, что их предложения не слышат в Минстрое или не хотят слышать. Какой смысл тогда в них? То же касается и саморегулирования. За такой огромный срок существования в России СРО не смогли доказать свою состоятельность. Почти половина сегодняшних конференций по саморегулированию посвящена тем же проблемам, что их участники обсуждали еще десять лет назад. Уверен, что система лицензирования была бы более перспективной. Да и многие строители разочаровались в системе СРО»,— уверен господин Жданов.

Евгений Богданов, основатель проектного бюро Rumpu, с коллегами согласен: «В том виде, в каком СРО существуют сейчас, и при той конфигурации девелоперского рынка, которую мы видим, необходимости в них нет. Потому что банки фактически взяли на себя функцию регулирования надежности этого рынка».

Разные зоны ответственности

Людмила Коган, генеральный директор ЗАО «БФА-Девелопмент», коллеге возражает: «Деятельность СРО должна была заместить функцию технического регулирования строительного процесса. Никакого отношения к дольщикам эта деятельность не должна иметь. Сапоги должен тачать сапожник, а пироги делать пирожник. Девелопер должен придумать, какой продукт востребован на рынке, заказать его у строителя и найти на него средства (или у населения, или в банке, или свои). И пусть будет техническое регулирование отдельно, а имущественно-правовое — отдельно».

Беслан Берсиров, заместитель генерального директора компании «Строительный трест», также уверен, что строительные саморегулируемые организации по-прежнему актуальны и однозначно нужны отрасли. «Изменения в 214-ФЗ не окажут влияния на работу СРО, так каких деятельность не имеет отношения к привлечению средств дольщиков. Кроме того, в СРО также числятся подрядные организации, а не только застройщики. У СРО другие задачи: взаимодействие с органами власти, контроль над соблюдением норм и правил, мониторинг качества строительства, инициация и подготовка отраслевых законопроектов, формирование нормативных баз и повышение квалификации кадров строительных компаний. Эти функции должны и в дальнейшем выполняться СРО»,— считает он.

Геннадий Щербина, генеральный директор группы «Эталон», тоже полагает, что саморегулируемые организации в отрасли нужны, они осуществляют контроль за качеством строительства, следят за соответствием работ стандартам, принятым в СРО, в дополнение к государственным. «К тому же СРО несут в себе идею ответственности перед третьими лицами: из фондов, созданных в рамках СРО, возмещается ущерб. Так что сегодня обоснованных предпосылок для возврата лицензирования нет. При этом нельзя забывать, что есть категория работ, которые можно осуществлять только при наличии соответствующей лицензии. К ним, например, относятся работы на объектах культурного наследия»,— поясняет он.

«Сейчас главная задача строительных объединений в отстаивании интересов отрасли. С этой точки зрения они должны остаться. Все остальное отрегулирует рынок — кто делает более качественный продукт, больше вкладывает в проектирование, тот и останется. Возврат к лицензированию бессмыслен»,— уверен Роман Мирошников, исполнительный директор СК «Ойкумена».

Владимир Хильченко, президент холдинговой компании «Созвездие Водолея», говорит: «Проблема СРО не в том, что они плохо работают, а в том, что получить допуск и лицензию на любой вид работ может практически любая компания, главное — чтобы она могла оплатить свое членство в СРО. По факту наличие допусков СРО носит лишь формальный характер и не гарантирует соответствие работ каким-либо нормам».

Генеральный директор ПСК Юрий Колотвин полагает, что предыдущая система лицензирования была проще и понятнее. «СРО существуют уже почти десять лет, но какой-либо неоспоримой пользы от их деятельности не зафиксировано. Были декларации о содействии поиску контрактов и проектов, но на практике этого не произошло. Возможно, отдельные случаи имели место, однако в масштабах всего рынка они находятся на уровне статистической погрешности. Изменения в 214-ФЗ на работу СРО никак не влияют. Сейчас взаимодействие со СРО сводится к оплате членских взносов и выездным проверкам раз в год. В этом свете перспективы системы неясны: явной пользы нет, но и вреда тоже».

Андрей Кугий, управляющий партнер компании «М2Маркет», рассуждает: «В целом я не вижу особой разницы между работой через СРО и лицензированием. Что в одном, что в другом случае компания для получения аккредитации или лицензии должна соответствовать определенным и, по сути, идентичным требованиям».

Некоторые противники системы СРО говорят, что она мало чем отличается от системы государственного лицензирования, а технический контроль проще было бы осуществлять государству. Однако госпожа Гузь считает, что этот механизм является более консервативным, сложным с точки зрения методологии, его запуск потребовал бы значительных изменений в законодательную и нормативную базы, а также дополнительных бюджетных расходов.

«Все-таки, как показала практика, лицензирующие органы не являются тем самым фильтром, через который проскакивают финансовые однодневные компании и который способствует ужесточению каких-либо контрольных функций. Это скорее некая система, на которой паразитируют определенные посреднические структуры, приводящие к достаточно серьезному объему коррупционных процессов. Саморегулирование — это институт рыночной демократии и гражданского общества, механизм развития. Возврат же к госрегулированию ухудшит инвестиционный климат и ввергнет страну в застой. И власть просто обязана осознать эту альтернативу»,— заключает юрист.