Теоретические и организационно-правовые проблемы формирования местного самоуправления в Республике Казахстан: анализ проекта Закона РК "о местном самоуправлении в Республике Казахстан"

Жанузакова Л. Т., ведущий научный сотрудник Института законодательства Республики Казахстан, д.ю.н.. профессор

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: АНАЛИЗ ПРОЕКТА ЗАКОНА РК "О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН"

Как известно, программа политических реформ, заявленная Президентом в ежегодном Послании народу Казахстана и его выступлении на первом заседании Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ в стране, предполагает дальнейшее реформирование системы местного управления, включая создание полноценной системы местного самоуправления. В этой связи рабочей группой при Правительстве РК разработан проект Закона РК «О местном самоуправлении в Республике Казахстан», подготовленный с учетом предложений и замечаний депутатов Парламента, ученых, специалистов-практиков, депутатов маслихатов, политических партий и общественных объединений. Актуальность этого Закона обусловлена не только стратегией проведения политических реформ в Казахстане, развития гражданского общества, но и необходимостью полной реализации положений Конституции. В частности ст. 89 Конституции закрепила основы организации местного самоуправления в республике и предусматривает принятие отдельного закона.1 Однако до сих пор он не принят. Целью данного Закона является обеспечение реализации конституционных прав граждан на участие в управлении местными делами путем формирования органов местного самоуправления и непосредственного решения вопросов местного значения.

В законопроекте под местным самоуправлением понимается система самостоятельной организации деятельности населения админис-

тративно-территориальной единицы, действующая в границах местного сообщества и решающая вопросы местного значения под свою ответственность, в порядке, установленном данным законом, другими законодательными актами, уставом местного сообщества. Определены формы реализации гражданами права на местное самоуправление (через выборы и деятельность выборных и других органов самоуправления), его территориальные границы (в пределах аула (села), поселка, района в городе, города, на которых компактно проживают группы населения), основания для их признания членами местных сообществ (постоянное проживание в соответствующей административно-территориальной единице).

Предусмотрен исключительно добровольный принцип его введения. В частности, местное самоуправление вводится в данных административно-территориальных единицах лишь при наличии согласия более пятидесяти процентов дееспособных граждан, достигших восемнадцатилетнего возраста, соответствующего аула (села), поселка, района в городе, города районного значения, города областного значения, республиканского значения, столицы. При этом согласие удостоверяется сбором подписей путем заполнения подписных листов.

В то же время закрепление в Конституции исчерпывающего перечня форм местного самоуправления, что нашло дословное воспроизведение в проекте, не может быть признано демократичным. Это не позволяет гражданам в

полной мере реализовать свое право на местное самоуправление и противоречит логике его становления и развития в Казахстане. В этой связи необходимо при проведении конституционной реформы инициировать внесение соответствующих поправок в п. 2 ст. 89 Конституции, расширив перечень возможных форм местного самоуправления, и оставить его открытым.

В проекте указанного Закона предлагается п. 3 ст. 1 изложить в следующей редакции: «Местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно через свободные выборы, сходы (собрания) граждан, голосование по принятию наиболее важных решений местного значения, через органы местного самоуправления, а также в иных формах». Расширение форм местного самоуправления обусловлено необходимостью более полного использования потенциала населения и избежания внутренних противоречий в законопроекте. Кроме того, некоторые из указанных форм - сходы (собрания) граждан - уже существуют продолжительное время. Например, выборщики акимов избираются сходами граждан. Сам законопроект предусматривает такую форму, как собрание членов местного сообщества (ст. 6). Устав местного сообщества будет приниматься гражданами путем непосредственного голосования (ст. 4). Фактически такое голосование можно назвать местным референдумом. Но поскольку в законопроекте и в действующем законодательстве это понятие отсутствует, можно его обозначить в предложенной формулировке как «голосование по принятию наиболее важных решений местного значения».

В проекте (ст. 1) предусмотрено, что сбор подписей в поддержку местного самоуправления осуществляется инициативной группой граждан, образуемой акимом соответствующего аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, района в городе, города районного значения, областного значения. Однако почему-то не указано, кто будет осуществлять сбор подписей в городе республиканского значения и столице. Если это также инициативные группы граждан, то надо это закрепить. Кроме того, надо решить вопрос о том, какой аким - города или городского района - будет образовывать комиссию граждан по сбору подписей. Возможно, стоит подумать о передаче права образовывать инициативные группы от акимов маслихатам, т.к. инициа-

тивные группы - это форма непосредственной демократии. Маслихаты - представительные институты. Это две взаимосвязанных формы демократии. Акимы - это представители центральной власти на местах, которые назначаются преимущественно по вертикали.

Ст. 4 законопроекта посвящена Уставу местного сообщества. Данный документ представляет своего рода местный закон, который разрабатывается инициативной группой граждан соответствующей территориальной единицы на основе типового устава, утверждаемого Правительством, и принимается членами местного сообщества непосредственно путем прямого голосования. Устав считается принятым, если за него проголосовало более половины дееспособных членов местного сообщества, достигших восемнадцатилетнего возраста. В нем определяются: наименование административно-территориальной единицы; границы и состав территории местного сообщества; вопросы местного значения, относящиеся к его ведению; порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления; порядок формирования и использования средств местного сообщества; статус и социальные гарантии членов выборных органов местного самоуправления и другие вопросы.

Предусмотрено, что порядок подготовки и проведения голосования по принятию Устава местного сообщества определяется Президентом Республики Казахстан. На наш взгляд, эта норма противоречит пп.1) п. 3 ст. 61 Конституции, который относит нормы, касающиеся правосубъектности физических лиц, гражданских прав и свобод, к уровню Закона. Поэтому порядок подготовки и проведения голосования по принятию Устава местного сообщества должен закрепляться данным Законом, а не определяться Президентом.

Кроме того, сохраняет актуальность уже высказанное выше замечание относительно закрепления местного референдума как формы непосредственного волеизъявления граждан. Хотя в проекте такая форма отсутствует и фактически предполагается принятие Устава на собрании членов местного сообщества, однако более демократичным представляется все же его принятие на местном референдуме. Почему? Во-первых-еро принятию в таком порядке предшествует обмнно епмшубликование

в местной печати и проведение обсуждения его проекта населением, что позволяет полнее учесть его мнение, высказанные замечания и пожелания сопоставить с нормами текущего законодательства и нормами самого Устава в целях недопущения противоречия. Если же предложения высказываются на собрании, то их одномоментное внесение и последующее голосование может нарушить и внутреннюю целостность Устава, и вызвать несоответствие нормам законов. Во-вторых, при голосовании на собрании члены местного сообщества в большей степени подвержены эмоциональным высказываниям основного докладчика и всех выступающих за его принятие или против, а также мнению других граждан. На голосование при проведении местного референдума член местного сообщества идет, как правило, с уже собственной позицией. В этой связи целесообразно принимать Устав на местном референдуме, а Конституционный закон РК от 2 ноября 1995 г. «О республиканском референдуме» дополнить нормами о местном референдуме, изменив его название на следующее: «О референдуме в Республике Казахстан».

Одной из форм местного самоуправления признается собрание членов местного сообщества, через которое они решают вопросы местного значения путем прямого волеизъявления. Предполагается, что в его компетенцию будет входить принятие решения о роспуске Кенеса, обсуждение решений по наиболее важным вопросам местного значения; рассмотрение отчета руководителя Кенеса и другие. При этом собрание считается правомочным, если на нем присутствует не менее одной трети дееспособных (выделено мной - Л.Ж.) членов местного сообщества, достигших восемнадцатилетнего возраста. Однако, на наш взгляд, термин «дееспособных» не совсем уместен в данном случае, т.к. он подразумевает, прежде всего, психическое здоровье граждан, их способность отдавать отчет в своих действиях. На наш взгляд, более правильно использовать слова «обладающих активным избирательным правом». Такой подход исключает лиц, находящихся в местах лишения свободы, из числа лиц, чьи подписи должны собираться в поддержку введения местного самоуправления. Ведь даже если исходить из благих целей - признать право на местное самоуправление всех граждан Казахстана, независимо от

степени их законопослушности - реализовать его тем из них, кто находится в местах лишения свободы по приговору суда, в силу известных причин невозможно. Да и Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г. (ст. 4) лишает граждан, признанных недееспособными, а также находящихся в местах лишения свободы по приговору суда, избирательных прав.2

Согласно п. 10 ст. 6 проекта Закона, решение, принятое на собрании местного сообщества, может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, иными уполномоченными органами государственной власти. Необходимо расшифровать, какие еще «уполномоченные органы государственной власти», кроме прокурора, могут обжаловать решения местного собрания. Очевидно, речь идет об органах местного государственного управления. В предложенной трактовке необоснованно расширяется круг органов, которые вправе обращаться в суд по этим вопросам.

В законопроекте определены система органов местного самоуправления, порядок их формирования, полномочия, отдельные направления взаимодействия с государственными органами. В частности, выборным (или представительным) органом местного самоуправления является Ке-нес. Исполнительные функции осуществляет Тор-ага. Образуется также контрольный орган, осуществляющий контроль за целевым и эффективным использованием средств местного сообщества. В то же время Уставом местного сообщества должно быть предусмотрено образование иных органов местного самоуправления. Указанный Закон не должен исчерпывающе закреплять порядок организации работы местного самоуправления, а призван дать некоторую свободу местным сообществам в определении организационных форм своей деятельности.

Согласно анализируемому проекту Кенес избирает своего руководителя. Однако данное понятие носит родовой характер. Лучше использовать традиционное обозначение - «председатель» - или право конкретного обозначения предоставить самому населению путем закрепления в Уставе местного сообщества.

Руководитель Кенеса может быть освобожден от должности, а также вправе подать заявление об освобождении от должности, если

за это проголосовало большинство от общего числа членов Кенеса. В предложенной редакции неясно, от одного или нескольких членов Кенеса может исходить инициатива. Более четкой Представляется следующая редакция данной нормы (ч. 3 п. 5 ст. 8): «Руководитель Кенеса может быть освобожден от должности по собственному желанию или по инициативе не менее трех членов Кенеса большинством голосов от общего числа членов Кенеса». Установление минимального числа инициаторов освобождения необходимо, чтобы избежать постановки этого вопроса, когда он не находит особой поддержки у членов Кенеса. Кроме того, эта норма позволит защитить руководителя Кенеса от произвола в отношении него.

Ст. 9 законопроекта предусматривает полномочия Кенеса. Однако ряд из них нуждается в уточнении. Так, необходимо определить, кто будет готовить план работы Кенеса (пп. 3), проект регламента (пп. 2), выявлять объекты, имеющие ценность (пп. 12), готовить предложения о лимитах штатной численности аппарата Тор-ага (пп. 9), предлагать ставки размеров и сборов (пп. 10), вносить предложения об учреждении местных почетных званий (пп. 13), разрабатывать правила по вопросам ведения местного сообщества (пп. 11). Ведь у Кенеса своего аппарата нет. Поэтому эти полномочия надо грамотно распределить между руководителем Кенеса, Тор-ага и его аппаратом.

Целесообразно кворум заседаний Кенеса (ст. 10) увеличить с требуемого пятидесятипроцентного участия до двух третей, т.к. при минимальном количестве членов (7-8 чел.) проблематично принятие решений.

В п. 1 ст. 14 закреплены основания прекращения полномочий члена органа местного самоуправления (поступление на государственную службу; выход из гражданства Республики Казахстан или его утрата; вступление в законную силу обвинительного приговора суда и др.). Этот перечень нельзя назвать исчерпывающим, т.к. он не учитывает ряд обстоятельств, которые объективно вызывают прекращение такой деятельности. Среди них можно назвать случаи избрания Президентом Республики Казахстан, депутатом Парламента или маслихата, назначения или избрания судьей; вступления в законную силу решения суда о применении к нему принудительных мер медицинского характера.

Поэтому резонно дополнение этими нормами п. 1 ст. 14 законопроекта.

П. 2 этой же статьи устанавливает основания прекращения полномочий органов местного самоуправления (нарушение установленного законодательством порядка их формирования; самороспуск Кенеса; отсутствие кворума три раза подряд на его заседаниях и т.д.). На наш взгляд, его следует дополнить случаем реорганизации административно-территориальной единицы, в пределах которой создан орган местного самоуправления, при этом указав на учет положений п. 7 ст. 8 Закона, где говорится, что в таких случаях члены Кенеса сохраняют свои полномочия и являются членами Кенесов соответствующих реорганизованных административно-территориальных единиц, население которых наиболее увеличилось в результате реорганизации.

В Законе следует предусмотреть специальную статью о взаимоотношениях маслихатов с органами местного самоуправления. Можно закрепить следующие полномочия маслихатов по отношению к органам местного самоуправления: принятие положения о местном самоуправлении; создание при маслихате (акимате) консультативно-совещательного органа, включающего руководителей органов местного самоуправления, для выработки механизма влияния этих органов на принятие решений и деятельность органов местного государственного управления, подготовки и внесения предложений о совершенствовании законодательства о местном самоуправлении, об оказании им необходимой финансовой, организационно-методической, информационно-консультативной и иной помощи; определение размеров трансфертов и субвенций из местного бюджета, выделяемых местным сообществам; заслушивание отчетов руководителей органов местного самоуправления по вопросам расходования средств, выделенных им из местного бюджета.

Целесообразно также определить полномочия нижестоящих акиматов и акимов, а не только областного уровня, в том числе по делегированию полномочий органам местного самоуправления, по контролю за выполнением делегированных полномочий, по передаче им объектов коммунальной собственности в управление.

Весьма важным является вопрос об экономической и финансовой базе местного самоуправления. По сравнению с более ранними законопроектами в последнем варианте сделан шаг вперед, поскольку предусматривает передачу имущества, находящегося в государственной собственности, в управление органам местного самоуправления, а также трансферты из государственного бюджета. Наряду с этими источниками финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления будут составлять: средства, поступившие в результате уплаты добровольных сборов; доходы, полученные от оказания платных услуг; имущество местного сообщества; иные источники, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

В то же время остался нерешенным главный вопрос об оставлении части налогов на территории местного самоуправления. Без решения этого вопроса невозможно будет сформировать полноценные муниципальные бюджеты (финансовые планы), обеспечивать реализацию возложенных на его органы функций и полномочий. Поскольку сегодня законодатель право устанавливать и вводить новые налоги и сборы оставляет за Парламентом, а их перечень четко определен Кодексом о налогах, мы не будем заострять внимание на праве местного самоуправления вводить собственные налоги и сборы. Подобного права нет даже у областных масли-хатов. Более целесообразным представляется путь законодательного закрепления определения процентных отчислений от общегосударственных и местных налогов и сборов в бюджеты местных сообществ.

В законопроекте отсутствуют формы внешнего контроля государственных органов за законностью актов и действий органов местного самоуправления, кроме регистрации Устава местного сообщества в органах юстиции. Очевидно, надзорными полномочиями будут обладать прокуроры. Это потребует внесения соответствующих дополнений в Закон РК от 21 декабря 1995 г. «О Прокуратуре». Необходимо предоставить определенные контрольные полномочия и органам местного государственного управления (маслихатам, акиматам, акимам). Это может быть контроль законности их актов и действий по целевому использованию средств, выделенных из местного бюджета, а также имущества, переданного органам местного самоуправления в оперативное управление, за эффективным осуществлением

делегированных им полномочий. В частности, местные органы государственного управления могут потребовать отмены незаконных актов органов самоуправления, в случае необходимости добиваться этого через суд, заслушивать на заседаниях постоянных комиссий, на сессиях маслихатов, заседаниях акиматов информации руководителей органов самоуправления, приостанавливать до решения суда действие актов местного самоуправления по вопросам, затрагивающим права и свободы граждан.

Принципиальным является вопрос о юридической силе и характере нормативных актов местного самоуправления. Будут ли они считаться источниками действующего права Республики Казахстан и какое место в иерархии нормативных правовых актов займут? Поскольку местному самоуправлению передаются вопросы, ранее относящиеся к компетенции государственных органов, надо придавать их актам обязательную юридическую силу на соответствующей территории. Это значит, что потребуется внесение изменений и дополнений в Закон РК от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах». Акты органов местного самоуправления в иерархии должны находиться на ступень ниже актов органов местного государственного управления.

В целом можно отметить, что разработанный законопроект соответствует нормам Конституции Республики Казахстан. В то же время его принятие потребует увязки с Законом РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»3 путем внесения в данный акт соответствующих изменений и дополнений. Необходимо будет внести также поправки в отраслевые законы в части закрепления компетенции органов местного самоуправления.

Четко должна быть уяснена и концепция местного управления в целом: определены уровни территориального управления, которые остаются целиком под контролем государства, те из них, которые находятся в совместном управлении органами государства и местного самоуправления, и те уровни, которые полностью передаются в ведение самоуправления. Принципиальным является вопрос о статусе маслихатов районного и городского уровня: будут ли они оставаться юридически органами государства или заменены органами местного самоуправления. На сегодня законопроект правовое положение

органов местного государственного управления оставляет нетронутым.

Не менее важен вопрос о статусе поселковых, аульных (сельских) акимов, особенно если будут проведены их повсеместные выборы населением или выборщиками на основании Указа Президента РК от 6 декабря 2004 г. № 1484 «О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан".4 В случае избрания акимы будут обладать двойным статусом: представителями государственной власти в низовых территориальных единицах и одновременно станут главами местного самоуправления.

Отдельные нормы законопроекта страдают неконкретностью. Встречается дублирование некоторых положений, противоречие их друг другу. Имеются и правовые пробелы. Неудачно сформулирована редакция отдельных статей. И в этом плане проект требует дальнейшей доработки.

Реализация проекта Закона не повлечет негативных политических, социально-экономических и правовых последствий. Напротив, политическими последствиями законопроекта станут развитие гражданского общества, повышение активности граждан, усиление общественного контроля за управлением. Правовые последствия - реализация ст.ст. 89 и 92 Конституции Республики Казахстан, устранение

противоречивости и пробелов в действующем законодательстве, формирование правовой базы местного самоуправления. Экономическими и социальными последствиями принятия данного Закона могут стать: комплексное развитие регионов, более эффективное использование государственной собственности и бюджетных средств, развитие деловой активности населения, более полное удовлетворение социальных и культурных нужд граждан и т.д.

RESUME

In the article is analyses the project of Bill about local self-government in Republic of Kazakhstan and are made proposals to its improving.

РЕЗЮМЕ

Б^л ма^алада Казахстан Республикасындагы жергиикп баскару жэне оны дамыту туралы Зан жобасына талдау усынылган.

конституция Республики Казахстан. Принята 30 августа 1995 г. на республиканском референдуме. - Алматы: Баспа, 2000

2Ведомости Верховного Совета РК. - 1995.- № - 17-18. -Ст. 114

3Ведомости Парламента РК. - 2001. - 3. - № . Ст. 17

4Казахстанская правда. - 2004. - 7 декабря

Таранов A.A., ведущий научный сотрудник Института законодательства Республики Казахстан, к.ю.н.

КОДЕКС РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ: ЕГО СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НОРМ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Административное законодательство является одной из значимых и крупных (по количеству актов) отраслей действующего законода-тель-ства. В последние годы заинтересованные государственные органы и организации проявляют интерес к данной отрасли законодательства, особенно к Кодексу Республики Казахстан

об административных правонарушениях. Это подтверждается многочисленными изменениями и дополнениями в КоАП (20 января 2006 г.) и новыми предложениями Межведомственной комиссии по вопросам совершенствования административного законодательства.

Но не все так просто, как это может показаться на первый взгляд.