Место законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС России

следует обратить внимание в его обучении. Вместе с тем на прокуроров областей и приравненных к ним прокуратур возложена обязанность оказывать содействие региональным учебным центрам и институтам повышения квалификации Генеральной прокуратуры РФ для повышения качества учебного процесса, направляя им свои замечания и предложения.

1 См., напр.: Решение Коллегии прокуратуры РФ от 23 июня 1994 г.; приказ Генерального прокурора РФ от 29 июня 1994 г. № 31.

2 См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 28 ноября 1997 г. «О совершенствовании системы подготовки и повышения квалификации прокурорско-следственных кадров».

В.Б. Гольцов*

Место законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС России

Вопросы, касающиеся законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС, в российской юридической науке относятся к числу малоизученных и практически не разработанных проблем. Литература, описывающая деятельность подразделений МЧС, посвящена не анализу и комплексному исследованию проблемы, а системе органов названых подразделений, ее структуре, состоящей из различных взаимосвязанных структурных элементов - аппарата управления МЧС, служб, отрядов, частей, инспекций1 . При исследовании законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС, а также выявлении и изучении связей и отношений, возникающих между структурными элементами, необходимо применять системный подход, который в науке является наиболее продуктивным. Принятие в 2004 г. Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - положение о МЧС)2, ознаменовалось появлением ряда статей, содержащих, в основном, обзорную информацию о содержании новых законодательных актов3.

Этим в основном и исчерпываются юридические аспекты исследования проблем, возникающих в деятельности подразделений МЧС. Между тем изучение правоотношений, возникающих при организации и деятельности МЧС, имеет немаловажное значение. Это дает возможность своевременно и качественно регулировать их с помощью законодательных норм. Без этого право не обеспечивает связи с регулируемыми им общественными отношениями, сочетая абстрактность нормы права с конкретностью данного жизненного отношения. Между тем правовая база деятельности МЧС неуклонно расширяется. Ежегодно на разных уровнях принимается множество нормативных актов различного характера. Но далеко не всегда их растущее количество приводит к новому качественному уровню нормативных решений. Успешное развитие законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС, требует глубокого изучения его норм и практики их применения, поскольку вне теоретического анализа соответствующего правового материала наука не сможет дать необходимых рекомендаций по совершенствованию законодательства. Одним из наиболее актуальных аспектов такого теоретического анализа является выяснение состава, структуры и особенностей законодательства, распространяющегося на подразделения МЧС, а также его места в системе российского законодательства. Рассматривая законодательство, регулирующее деятельность подразделений МЧС, необходимо отметить, что оно включает в себя нормативные акты (законы, указы, постановления правительства и т.д.), вспомогательные и производные акты правотворчества (акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы МЧС на различном подведомственном уровне, и т.д.), технические нормы - государственные стандарты и строительные нормы и правила, действующие в сфере МЧС, и т.д. Относимость того или иного акта к числу источников

* Начальник кафедры трудового права и права социального обеспечения Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, полковник милиции.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС, определяется его содержанием, т.е. характером тех правовых норм, которые устанавливаются, изменяются или отменяются данным нормативным актом. В связи с этим все нормативные акты, регулирующие отношения в сфере действия МЧС, целесообразно было бы разделить на три группы.

Первая группа содержит нормы, связанные с организацией подразделений МЧС и обслуживанием населения, предприятий, организаций в РФ в вопросах организации структурных подразделений МЧС по профилактике и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также обучения населения мерам защиты при наступлении чрезвычайных ситуаций. Сюда относятся нормы, определяющие создание, организацию и ликвидацию подразделений МЧС, нормы органов исполнительной власти по обеспечению действий в случае наступления чрезвычайных ситуаций на их подведомственной территории, и т.п.

Вторую группу составляют нормы, регулирующие службу и работу по найму в подразделениях МЧС, трудовые отношения, проведение научно-технической работы, оказание профессиональнометодической помощи и т.д. -те нормы, которые лишь косвенно связаны с профессиональными задачами МЧС. По своей юридической природе нормы второй группы относятся в основном к административному и трудовому праву.

И, наконец, третью группу образуют нормы, регулирующие взаимодействие подразделений МЧС с гражданами, другими структурами и ведомствами, например, нормативные акты межведомственных комиссий по вопросам ликвидации последствий стихийных бедствий, пожарной безопасности в РФ, акты предприятий, организаций по вопросам взаимодействия с другими службами на случай наступления чрезвычайной ситуации, акты, направленные на взаимодействие подразделений МЧС с общественными объединениями и гражданами в случае ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, и т.д. Необходимо отметить, что нормы третьей группы занимают значительную часть в рассматриваемой сфере деятельности подразделений МЧС, и со вступлением нашей страны в рыночные отношения, а также в связи с кардинальным пересмотром после 2004 г. всей структуры МЧС и его подразделений с изменением их функций, приобретают особую актуальность и значимость, что имеет большое значение для практической деятельности рассматриваемых подразделений. Следовательно, эти нормы требуют тщательного изучения и детального анализа.

Таким образом, законодательство, регулирующее деятельность подразделений МЧС, можно определить как систему нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере организации, деятельности и взаимодействия вышеназванных подразделений с органами управления, организациями и гражданами по поводу предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и устранения их последствий на территории РФ.

Нормативные акты законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС, представляют собой не простую совокупность документов, а довольно сложную целостную систему. При ее изучении, как уже говорилось, необходимо применить системный подход, который считается в науке наиболее продуктивным4.

Важное значение для характеристики законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС, с точки зрения системного подхода имеет выработанное в философской науке понятие структуры системы как относительно устойчивого единства элементов и их отношений, а также целостности объекта как инвариантного аспекта, «среза» системы5. В системе законодательства структура выступает главным системным признаком6. В связи с этим анализ законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС, показывает, что оно имеет сложную многоуровневую и разноплоскостную структуру.

В качестве одного из крупнейших структурных образований законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС, может быть выделена иерархическая (вертикальная) структура, обусловленная различием в правовой силе актов, издаваемых разными нормотворческими органами.

Затем можно выделить горизонтальную структуру, включающую в себя связи между элементами законодательства, производные от характера взаимосвязей между составными частями предмета регулирования. И, наконец, в иной, пересекающейся и с вертикальной, и с горизонтальной структурами плоскости, лежит федеративная (раньше ее называли союзно-республиканская) структура законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС7. Рассмотрим последовательно каждую из вышеназванных структур.

Вертикальную структуру нормативных актов главным образом определяет юридическая сила нормативных актов издавших их органов, которым отведено главенствующее место в иерархической системе государства. Все последующие издаваемые акты должны как бы следовать главенствующим и отражать их общий смысл. Вопросы иерархической структуры достаточно подробно освещены как юридической наукой, так и в литературе, описывающей деятельность

отдельных служб и подразделений МЧС8, однако комплексного подхода в этом направлении, охватывающего все службы и подразделения МЧС, в настоящее время не применено.

В иерархии правовых актов любой отрасли законодательства, как в законодательстве, регулирующем деятельность подразделений МЧС, особое место отведено Конституции РФ. В п. 4 Положения о МЧС сказано: «МЧС России в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ...» Непосредственное отношение к деятельности МЧС имеют такие конституционные нормы, как ст. 7, где указано, что политика Российского государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охрану здоровья людей, гарантии социальной защиты; ст. 14, где указывается, что Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, охране собственности граждан и общественного порядка; ст. 56, где говорится о мерах, ограничивающих права и свободы граждан, которые могут быть введены, с указанием пределов и срока их действия, в условиях чрезвычайного положения.

Немаловажное значение для подразделений МЧС имеет ст. 30 Конституции РФ, в соответствии с которой гарантируется свобода деятельности общественных объединений: каждый имеет право на выбор - вступать или не вступать в то или иное общество, принуждение ко вступлению и пребыванию в котором не допускаются. Эта статья особенно актуальна для различных по своей сути подразделений, связанных с деятельностью МЧС, например, общественные объединения, участвующие в ликвидации чрезвычайных ситуаций9, нештатные и общественные аварийноспасательные формирования10, подразделения добровольной пожарной охраны. Данные формирования включают в себя добровольные общественные организации, основанные на принципах добровольности вступления в них и самодеятельности.

Исходные конституционные нормы, обладая наивысшей юридической силой, служат верхним уровнем иерархии системы законодательства подразделений МЧС. Эти важнейшие положения нашли свое отражение и в ст. 2 Закона РФ «О безопасности» (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ, от 7 марта 2005 г. № 15-ФЗ)11, где граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следующими по юридической силе актами, регулирующими деятельность подразделений МЧС, являются законы РФ12. Следует отметить, что на настоящий момент в качестве активного центра всей системы МЧС выступают два нормативно правовых акта - Закон РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. и Положение о МЧС, утвержденное Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868.Однако первое место, как ни странно, в этом активном центре занимает не Закон, а Положение, которое по своей сущности является его управляющим звеном, закрепляет основополагающие принципы задачи и функции, деятельности подразделений МЧС, определяет основные направления их дальнейшего развития и деятельности и т.д. В Законе в самом общем плане всего лишь определены единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 4), основные принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ст. 7), полномочия органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (гл. 2) и ничего не сказано о самом МЧС и разграничении соответствующих полномочий. Данную ситуацию следует считать не совсем обоснованной с иерархической линии, главное место в активном центре должен занимать не Положение, а Закон, где должны быть четко установлены границы полномочий не только органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и самого МЧС и их подразделений, а также определено их взаимодействие. Общие полномочия МЧС и их подразделений можно было бы определить в п. 3. ст. 11. Закона РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. - наряду с общими полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления. В противном случае может возникнуть вопрос, например, о легитимности требований к органам местного самоуправления со стороны МЧС, определенных им в положении полномочий, скажем, по запросу и предоставлению какой либо информации.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что Положение о МЧС и существующий Закон РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. должны быть тщательно переработаны. В новой редакции этих документов должны быть определены взаимодействие, полномочия и порядок функционирования различных органов и подразделений в области безопасности от чрезвычайных ситуаций, профилактики и ликвидации их последствий, а также выстроена четкая иерархическая линия государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в которой Закон

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. должен занять ведущее место в деятельности МЧС и их подразделений. В частности, например, в гл. 3 Закона РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», где определены обязанности органов исполнительной власти и различных организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, следовало бы определить и обязанности МЧС и его подразделений:

а) планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в соответствии с задачами и функциями, возложенными на данные подразделения;

б) осуществлять государственную политику и нормативно-правовое регулирование, а также надзор и контроль в пределах своей компетенции в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

в) осуществлять деятельность по проведению работ и оказанию услуг, связанных с профилактикой и устранением чрезвычайных ситуаций, в связи с возложенными на них уставными задачами;

г) вырабатывать и осуществлять меры по взаимодействию и привлечению сил и средств других войск и воинских формирований для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

д) осуществлять деятельность по организации и ведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также устранению их последствий за пределами Российской Федерации.

Вышеперечисленные обязанности являются общими для всех подразделений МЧС и, естественно, должны быть определены в Законе РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Они могут развиваться и дополняться подразделениями МЧС по роду специфики в подзаконных нормативно-правовых актах, регулирующих их специфическую деятельность в различных сферах деятельности, например, на водных объектах, в радиационной, химической и биологической деятельности и т.п.

Предлагаемые меры положат начало упорядочению законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС, ликвидируют его двойственность и дублирующий характер, который в настоящее время может служить причиной неоднозначного толкования иерархичности норм законодательства о безопасности граждан и организаций, связанного с чрезвычайными ситуациями и устранением их последствий в РФ.

В качестве примера этого может служить ситуация по своевременному реформированию в 1994 г. органов пожарной охраны, которые на тот момент не входили в состав структуры МЧС. До принятия Закона РФ «О пожарной безопасности» 18 ноября 1994 г.13 во главе иерархической системы стояло Положение «О профессиональной пожарной охране МВД СССР», утвержденное в 1970 г. Министерством внутренних дел СССР по согласованию с Советом Министров союзных республик, Госпланом СССР, Госстроем СССР Минфином СССР, Госкомтрудом СССР, ВЦСПС и Юридической комиссией при Совете Министров СССР. Данное Положение с принятием Закона РФ «О пожарной безопасности» было отменено, но его основополагающие начала, регулировавшие деятельность подразделений пожарной охраны, нашли отражение в Законе РФ «О пожарной безопасности»14. Подзаконное содержание основополагающих идей, заложенных в Законе РФ «О пожарной безопасности», стало затем стремительно развиваться.

Таким образом, Закон РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» должен быть базовым и является правовым актом первичного характера. Содержащиеся в нем юридические нормы должны представлять собой отправные начала деятельности всех подразделений МЧС. В соответствии со ст. 2 Закона РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», все остальные акты, конкретизирующие и детализирующие деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, являются актами подзаконного характера. Они занимают следующий уровень иерархии законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС. Эта массивная группа законодательства, регулирующего деятельность названых подразделений, включает в себя акты, различные как по содержанию, так и по сфере действия. Надо отметить, что эти акты различаются по своей юридической силе, что обусловливает необходимость их дальнейшей дифференциации. Представляется, что данную категорию актов можно подразделить на четыре группы: специальные, общие, ведомственные15 и локальные. К специальным необходимо отнести ту часть актов законодательства, посвященных деятельности подразделений МЧС, которые регулируют служебную деятельность органов служб и подразделений МЧС, их создание и ликвидацию по мере необходимости, например на период чрезвычайных ситуаций. К таковым, например, будут относиться: Закон Российской

Федерации «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. № 151-Ф316; Закон Российской Федерации «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ17; Закон РФ «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ (с изменениями в редакции от 22 августа 2004 г.)18 и др. Согласно специальным законодательным актам образуются, например, межведомственные комиссии на функциональной и региональной основе на случай необходимости выработки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий19, мобилизационные органы20, органы и подразделения пожарной охраны и др.

К общим будут относиться акты, которые издаются органами общей компетенции либо ведомствами, имеющими право принимать обязательные для всех лиц и организаций нормативные решения.

Ими являются акты, изданные Правительством РФ21, акты Госстандарта и Госстроя СССР,

РФ22

и др. Нормативных актов такого характера принято очень много. По количеству не уступают им и акты, принятые различными министерствами и ведомствами, либо принятые совместно с МЧС23.

По своему значению вышеперечисленные нормативные акты наиболее приближены к первой группе законодательных актов, занимая свое место в системе законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС.

К группе ведомственных подзаконных актов необходимо отнести те, которые издаются органами специальной компетенции и распространяют свою деятельность лишь на данные ведомства. Такие акты, как правило, согласовываются с МЧС, но иногда принимаются ведомствами и самостоятельно. Подобные акты издаются различными министерствами и ведомствами24.

Локальные подзаконные акты, в свою очередь, можно подразделить на внутриорганизационные и местные. Внутриорганизационные акты издаются органами управления МЧС25, органами исполнительной власти на местах26, предприятиями, организациями, учреждениями27.

Местные акты издаются теми же самыми органами, что и внутриорганизационные, однако цель у них несколько иная: она связана с непосредственным решением задач и реализацией тех полномочий в области чрезвычайных ситуаций, для которых такие органы были созданы. Так, например, орган пожарной охраны может вынести постановление о закрытии объекта в связи с угрозой пожара на нем; органы местной администрации принимают различные решения, например, по привлечению техники, находящейся в распоряжении органов местного самоуправления, с целью ликвидации чрезвычайной ситуации либо устранения ее последствий и др.28; администрациями предприятий, учреждений и организаций принимаются и издаются приказы о назначении ответственных за устранение аварийной ситуации, создающей угрозу жизни или здоровью людей, за противопожарное состояние объектов, за выполнение предписаний и указаний органов и подразделений МЧС, усиление дежурств в праздничные дни, проведение опасных работ и т.д.

Необходимо отметить, что характерным недостатком актов предприятий, учреждений организаций является то, что отдельные правовые нормы, направленные на профилактику чрезвычайных ситуаций, не всегда учитывают специфику и положения вновь принятых законодательных актов в деятельности МЧС, а это чревато появлением угрозы чрезвычайной ситуации либо ее возникновением в таких организационных структурах29. Данный недостаток можно было бы исправить при условии согласования многих из этих актов с подразделениями МЧС на местах.

В структуре нормативных актов должна прослеживаться четкая иерархичность их взаимосвязей, то есть акты четвертой группы должны соответствовать актам общего и ведомственного характера. Рассматривая структуру законодательства, направленного на регулирование деятельности подразделений МЧС, в рассматриваемой сфере деятельности следует определить и место судебных актов.

Судебные акты (акты судебных органов) имеют чрезвычайно важное значение в деятельности подразделений МЧС. Ежегодно по различным направлениям деятельности подразделений МЧС принимается более 2000 подобных актов30. Так, например, в период с 2000 по 2005 гг. Конституционным Судом РФ вынесено более 150 постановлений по деятельности подразделений МЧС, связанной с поисково-спасательными и аварийно-спасательными работами. В 2003 г. вынесено более 380 постановлений Верховных и арбитражных судов РФ по деятельности подразделений МЧС, связанной с пожарной безопасностью. В 2004 г. вынесено более 770 постановлений арбитражных судов различных уровней, и т.д.31 Целью судебных актов является разъяснение и толкование нормативных актов всех четырех рассмотренных выше категорий актов. Отсюда следует, что судебные акты являются актами разъяснения норм права, а не нормативными актами действующего законодательства в сфере МЧС.

Следует заметить, что вопрос о правовой природе руководящих разъяснений судебных актов является в научной литературе дискуссионным. Одни авторы полагают, что руководящие разъяснения,

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

содержащиеся в постановлениях судебных пленумов, следует считать источниками права (в частности, гражданского)32, другие, наоборот, называют данные разъяснения актами применения права33, что, на наш взгляд, является более убедительно. Акты судебных органов о деятельности подразделений МЧС, разъясняя смысл действующего законодательства, не формулируют новое правило, имеющее обязательную силу для всех других участников, которое отличалось бы от того, которое содержится в нормативном акте, регулирующем деятельность того или иного подразделения МЧС, а всего лишь правильно истолковывают его смысл. Если, например, нормативно-правовые акты, исходящие от подразделений МЧС, идут вразрез с действующим законодательством, то суд указывает на легальность либо нелегальность такого акта и, в зависимости от вынесенного судом решения, подразделения МЧС либо оставляют его в силе, либо должны отменить.

На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод: анализ иерархической структуры законодательства МЧС показывает, что в настоящее время оно представляет достаточно четкую, органически взаимосвязанную, управляемую систему нормативных актов, которая в целом отвечает соответствующим требованиям, предъявляемым наукой к отдельным отраслям законодательства. Вместе с тем его структура нуждается в дальнейшем совершенствовании.

1 См., напр.: Маленков А.Ф. Защита организаций и населения при ЧС. М., 2000. С. 14; Архипова Н.И. Управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1998. С. 18-22.

2 См.: Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // СЗ РФ. 2004. 12 июля. № 28. Ст. 2882.

3 См., напр.: Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. Новая система и структура органов исполнительной власти: Справочноучебное пособие. М., 2005. С. 20-26; Спасатель. 2005. № 3 (97). С. 5-8; Сборник основных нормативно-правовых актов по вопросам ГО и ЧС / Под общ. ред. А.А. Николаенко. СПб., 2006. С. 200-269; и др.

4 См.: Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 35; Коршунов А.М., Мантатов В.В. Диалектика социального познания. М., 1988. С. 170-172.

5 См.: Философская энциклопедия. Т. 5. М., 1970. С. 140,141.

6 См., напр.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 38, 39; Система советского законодательства / Отв. ред. Н.С. Самощенко. М., 1980. С. 7-9.

7 См.: Поленина С.В. Указ. соч. С. 38.

8 См., напр.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967; Самощенко Н.С. Иерархия и основные подразделения нормативных актов социалистического государства // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып.15. М., 1968. С. 317; Поленина С.В. Взаимосвязь нормативных актов в системе гражданского законодательства // Советское государство и право. 1972. № 8. С. 63; и др.

9 См. ст. 15 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

10 См. ст. 7 Федерального закона от 22 августа 1995 г. «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3503.

11 См.: Российская газета. 1992. 6 мая.

12 См., напр.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3648; Российская газета. 1994. 24 декабря. См., также изменения, внесенные ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ; Закон РФ «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ (с изменениями в редакции от 22 августа 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 141; Закон РФ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. № 151-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3503; Закон Российской Федерации «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации 1998. № 7. Ст. 799.

13 Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

14 В настоящее время Закон РФ «О пожарной безопасности» сохраняет свое действие, но с изменениями, внесенными в него Федеральными законами от 22 августа . 1995 г. № 151-ФЗ, от 18 апреля 1996 г. № 32-ФЗ, от 24 января 1998 г. № 13-ФЗ, от 7 ноября 2000 г. № 135-ФЗ, от 6 августа 2001 г. № 110-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ, от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ, от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ, от 10 мая 2004 г. № 38-ФЗ, от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 1 апреля 2005 г. № 27-ФЗ, от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ. Данные изменения в основном касаются вывода подразделений пожарной охраны из подчинения МВД России и переподчинению их МЧС России.

15 В литературе специального назначения, относящейся к деятельности подразделений МЧС, встречается и другая терминология названия таких актов. Например, в подразделениях пожарной охраны их часто называют отраслевыми

16 Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3503.

17 Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 799.

18 Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

19 См.: ст. 17. Федерального закона от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (в редакции от 7 марта 2005 г.) «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769; Российская газета. 1992. 6 мая.

20 См. ст. 12. Федерального закона от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ (в редакции от 31 декабря 2005 г.) «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. № 9. Ст. 1014; Российская газета. 1997. 5 марта.

21 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 924 «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СЗ РФ. 1996. № 33.Ст. 3998; Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4563; Постановление Правительства РФ от 24 марта 1997 г. № 334 «О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного

характера» // СЗ РФ. 1997. № 13.Ст. 1545; Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 (в редакции от 27 мая 2005 г.) «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СЗ РФ. 2004. № 2.Ст. 121; и др.

22 См., напр.: Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 50574-2002 «Автомобили, автобусы и мотоциклы оперативных служб. Цветографические схемы, опознавательные знаки, надписи, специальные световые и звуковые сигналы. Общие требования» (принят и введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 15 декабря 2002 г. № 473-ст); Строительные нормы и правила СНиП 32-04-97 «Тоннели железнодорожные и автодорожные» (утвержден постановлением Госстроя РФ от 29 июля 1997 г. № 18-41); Ведомственные строительные нормы Государственного комитета по архитектуре и градостроительству при Госстрое СССР «Реконструкция и капитальный ремонт жилых домов. Нормы проектирования ВСН 61-89 (р)» (утвержден приказом Государственного комитета по архитектуре и градостроительству при Госстрое СССР от 26 декабря 1989 г. № 250); и др.

23 См., напр.: «Требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения» (утверждены Приказом МЧС РФ от 28 февраля 2003 г. № 105) // Российская газета. 2003. 12 апреля; Положение «О порядке размещения современных технических средств массовой информации в местах массового пребывания людей в целях подготовки населения в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка, а также своевременного и оперативного оповещения граждан о чрезвычайных ситуациях, угрозе террористических акций и распространения соответствующей информации» (утверждено Приказами МЧС РФ № 428, МВД РФ № 432, ФСБ РФ № 321 от 31.05 2005) // Российская газета. 2005. 24 июня; Положение «Об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты» (утверждено Приказом МЧС РФ от 21 декабря 2005 г. № 993); и др.

24 См., напр.: Положение о порядке отнесения территорий лесного фонда Российской Федерации и не входящих в лесной фонд Российской Федерации лесов к зонам и районам охраны (утверждено Рослесхозом 19 сентября 1997 г.); Типовые требования по технической укрепленности и оснащению средствами охранно-пожарной сигнализации помещений с хранением наркотических средств и психотропных веществ (утверждены приказом Минздрава РФ от 12 ноября 1997 г. № 330); Постановление Госстандарта РФ от 11 апреля 2000 г. № 21 «О внесении изменения и дополнения № 1 в “Правила сертификации пиротехнической продукции”»; Постановление Госгортехнадзора РФ от 24 апреля 2003 г. № 24 «Об утверждении “Правил безопасности при производстве и потреблении продуктов разделения воздуха”. Вхождение 1 / Правила безопасности при производстве и потреблении продуктов разделения воздуха» (утверждено постановлением Госгортехнадзора РФ от 24 апреля 2003 г. № 24); Письмо Госстроя РФ и МЧС РФ от 4, 9 сентября 2003 г. №№ НК-5482/11, 30-3072-18 «О повышении пожарной безопасности объектов жилищнокоммунального комплекса»; Письмо Минобразования РФ от 15 декабря 2003 г. № 38-06ин/64 «О временном порядке сообщения о возгораниях и пожарах в образовательных учреждениях системы Минобразования России»; Нормы пожарной безопасности НПБ 105-03 «Определение категорий помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной опасности» (утверждены приказом МЧС РФ от 18 июня 2003 г. № 314); и др.

25 См., напр.: Приказ МЧС № 499 от 29 июня 2005 г. «Об утверждении порядка пользования должностными лицами государственной инспекции по маломерным судам правами, предусмотренными положением о государственной инспекции по маломерным судам министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»; Приказ МЧС № 575 от 21 июля 2005 г. «Об утверждении порядка содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны в мирное время»; Приказ МЧС РФ от 6 августа 2004 г. № 372 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации»; Приказ МЧС РФ от 26 апреля 2005 г. № 345 «Об утверждении Инструкции о порядке получения паспортов и оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих войск гражданской обороны, военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы и лиц гражданского персонала системы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»; и др.

26 Органами местной власти принимается достаточное количество актов по организации различных организационных структур и органов, связанных с деятельностью МЧС, например, при органах местного самоуправления создаются постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. (См. абз. 3. п. 2. ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).

27 Предприятиями, учреждениями, организациями принимаются акты по созданию нештатных аварийно-спасательных формирований, различных комиссий, добровольных пожарных дружин и иных организаций и структур, связанных с профилактикой и устранением чрезвычайных ситуаций. Так, например, организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты, создают нештатные аварийно-спасательные формирования. См. п. 2 ст. 9 Закона Российской Федерации «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г., и т.д.

28 Органами местных администраций ежегодно принимается и реализуется огромное количество актов, непосредственно связанных с деятельностью МЧС. Например, в г. Санкт-Петербурге за период с 2001 по 2005 гг. принято 452 постановления, решения и распоряжения такого характера. См., напр.: Целевая программа «Пожарная безопасность Санкт-Петербурга на 20012005 годы» (утверждена Законом Санкт-Петербурга от 25 июля 2000 г. № 364-39).

29 См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 7 июня 2005 г. № Ф09-1590/05-С5. Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования о взыскании ущерба, причиненного в результате лесонарушения, правомерно исходил из доказанности того, что на садовом участке общества, прилегающем к лесному фонду, по распоряжению администрации общества производилось не согласованное с органами МЧС сжигание порубочных остатков и сухой травы с нарушениями правил противопожарной безопасности, что послужило причиной возникновения лесного пожара.

30 См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 21 сентября 2005 г. № А68-АП-259/13-412/10-672/12-04. Выявление в ходе осуществления обязательств по договору нарушений со стороны предприятия правил пожарной безопасности охраняемых объектов не может воспрепятствовать данному органу приостановить эксплуатацию объекта, в связи с чем суд отказал в иске о признании недействительным постановления Управления государственной противопожарной службы МЧС РФ о приостановлении дальнейшей работы (эксплуатации) здания административно-бытового корпуса (извлечение);Определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2002 г. № 82-0; и др.

31 См.: Информационно-справочная система «Гарант».

32 См.: Калмыков Ю.Х. Вопросы применения гражданско-правовых норм. Саратов, 1976. С. 31-45.

33 См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Т. 1. М., 2002. С. 50.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006