О подходе к формированию территориального облика современной гражданской обороны Российской Федерации

УДК 519.711.3.614.8.06.001.18

А.А. Кузьмин, Н.Н. Кубиков, И.В. Петешев

О ПОДХОДЕ К ФОРМИРОВАНИЮ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЛИКА СОВРЕМЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье рассматриваются вопросы, связанные с формированием структуры территориального облика современной гражданской обороны Российской Федерации с, назначением руководителей гражданской обороны и включением в перечень новой задачи гражданской обороны.

Главное внимание в статье обращено на формирование территориального облика гражданской обороны с учётом особенностей военно-административного деления Российской Федерации.

Статья посвящена актуальной проблеме дальнейшего пути развития гражданской обороны Российской Федерации в современных военно-политических условиях.

В статье дано систематическое изложение принципов возможного построения гражданской обороны Российской Федерации с учётом современных вызовов и угроз как внешних, так и внутренних.

Ключевые слова: территориальное и административно-территориальное деление государства, военно-административное деление территории РФ, полномочный представитель Президента в федеральном округе, руководитель ГО, подсистемы гражданской обороны, новые вызовы и угрозы безопасности России, вертикаль власти в системе гражданской обороны, штаб руководителя ГО.

A. Kuzmin, N. Kubikov, I. Peteshev

ABOUT A POSSIBLE APPROACH TO THE FORMATION OF THE TERRITORIAL CHARACTER OF THE MODERN TH OF THE RUSSIAN FEDERATION

In the article the questions connected with formation of territorial structure of modern civil defense, the appointment of heads of civil defence, and the inclusion of the new tasks of civil defence.

The main attention in article is paid to the formation of a territorial form of civil defence with regard to the peculiarities of the military-administrative division of the Russian Federation.

The article is devoted to further development of civil defense of the Russian Federation in the modern military-political conditions.

The article contains a systematic statement ofprinciples for potential development of civil defense of the Russian Federation taking into account modern challenges and threats both external and internal.

Keywords: territorial and administrative-territorial division the territory of the state, the militaryadministrative division of the territory of the Russian Federation, Plenipotentiary representative of the President in the Federal district, the head, the subsystem of civil defence, new challenges and threats to security of Russia, the power vertical in the system of civil defence, headquarters of the head.

В связи с изменением военно-административного деления территории Российской Федерации, при сохранившемся территориальном и административно-территориальном делении РФ, а также с появлением наряду с традиционными новых вызовов и угроз безопасности государства военного и невоенного характера, в сфере защиты населения и территорий, материальных и культурных ценностей в условиях мирного и военного времени, требуются изменения в существующей структуре гражданской обороны России.

Общая протяжённость границ России более - 60 тысяч километров, из них более 22 тысяч километров - сухопутные границы и более 38 тысяч километров - морские границы.

Россия имеет сухопутные границы с 16 государствами (без учета Абхазии и Южной Осетии). Из них 5 государств состоят в блоке НАТО и 4 государства могут стать плацдармом для использования сил Североатлантического альянса.

Общая площадь России составляет 17 126 тысяч квадратных километров.

Анализируя территорию России, можно выделить противоречие между территориальным и административно-территориальным делением территории государства [2], с одной стороны, и военно-административным делением [5], с другой стороны.

Противоречие заключается в несовпадении границ федеральных и военных округов, в связи с чем может существенно нарушаться управление гражданской обороной на территории Российской Федерации.

Это выражается в том, что в состав Российской Федерации входит 85 субъектов -административно-территориальных образований, объединенных в 9 федеральных округов, которые показаны на рисунке 1.

Рис.1. Состав административно-территориальных образований и федеральных округов Российской

Федерации

Военно-административное деление Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 20 сентября 2010 года № 1144, определяет образование на территории страны 4 военных округа, которые показаны на рисунке 2.

г>1) У ЬШ чи/л

С«мромогс»

Ж

ТА

Ч.

/V Г ;

3?

„ "'л, - ЕЧ» т?рим6ур< >

ЙДДрУ 41 >*

ОКРУГ -X /кгрвЛ*« N

А

и.

ж

/

МХЛОЧМЫЙ I ПОЕННЫМ СХУГТ 1 *

ТЧЛ 1

Рис.2. Состав и границы военных округов

Западный военный округ дислоцируется на территории трех федеральных округов в административных границах 30 субъектов РФ;

Южный военный округ дислоцируется на территории трех федеральных округов в административных границах 15 субъектов РФ;

Центральный военный округ дислоцируется на территории трех федеральных округов - в административных границах 29 субъектов РФ;

Восточный военный округ дислоцируется на территории двух федеральных округов в административных границах 11 субъектов РФ.

Формирование территориального облика современной ГО РФ должно быть взаимоувязано с военно-административным делением Российской Федерации, с дислокацией и возможностями группировки сил ВС РФ.

Это обусловлено тем, что при отсутствии необходимой защиты территориальной целостности государства силами Вооруженных Сил РФ от воздействия воздушных (космических) и наземных средств противника выполнение мероприятий и задач ГО будет проблематично.

От возможностей Вооруженных Сил РФ по обеспечению вооруженной защиты территорий и расположенных на них объектов экономики значительно зависит перечень и содержание мероприятий, проводимых органами управления субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и организаций при осуществлении управления и ведения гражданской обороны.

Поэтому только в тесной взаимосвязи с Вооруженными Силами РФ, в комплексе с их средствами вооруженной защиты можно строить современную ГО, способную обеспечить управление и выполнение стоящих перед ней задач.

Следовательно, субъекты Российской Федерации, расположенные в границах военных округов, должны находиться под управлением руководителя гражданской обороны, способного координировать действия органов управления и сил ГО территорий и командования военного округа.

Отсюда вытекает вывод о том, что в рамках единой системы гражданской обороны РФ должны быть сформированы подсистемы гражданской обороны территории для каждого военного округа.

Таким образом, можно сформировать 4 подсистемы гражданской обороны соответственно в границах территорий Западного, Центрального, Южного и Восточного военных округов.

Руководителем гражданской обороны на каждой территорий военного округа решением Президента Российской Федерации может быть назначен его полномочный представитель в федеральном округе. Являясь представителем Президента РФ, он должен иметь право координировать действия командующего военным округом как в мирное, так и в военное время по согласованию вопросов гражданской обороны в интересах субъектов, расположенных в границах военного округа.

Сегодня наши Вооруженные силы находятся в состоянии реформирования, и вопросы выделения необходимых сил и средств для достижения необходимой степени защищенности территорий и объектов требуют серьезных расчетов и обоснований, с учетом разных факторов и причин негативного воздействия на них.

Каждый из созданных на территории страны военных округов имеет свои особенности: природно-климатические, способность противостоять традиционным угрозам и новым вызовам и угрозам безопасности России, защита территории страны на заданном стратегическом направлении при возможных военных конфликтах с граничащими государствами, обладающими вооруженными силами с различными боевыми возможностями.

К новым вызовам и угрозам можно отнести: международный терроризм в различных его формах, рост экстремистских проявлений на межэтнической и межконфессиональной почве, массовую миграцию. Типичным для ведущих государств мира стало применение против других государств «непрямых действий»- использование протестного потенциала населения, радикальных и экстремистских организаций, частных военных компаний.

В выступлениях Президента Российской Федерации [7] отмечается, что террористическое подполье сохраняет возможность для совершения террористических актов, экстремистские, радикальные группировки пытаются активизировать свою деятельность не только на Северном Кавказе, но и перенести её в другие регионы нашей страны - Поволжье, Центральную Россию.

Завербованные террористами граждане России, которые сегодня принимают участие в боевых действиях в Афганистане, в Сирии, других регионах могут быть брошены на борьбу против самой России.

Сегодня появилось новое понятие - «Гибридная война» [8]. Это боевые действия на территории государства, в ходе которых помимо регулярных формирований используются отряды негосударственных «исполнителей»: идеологически мотивированные боевики, откровенные местечковые банды, частные карательные формирования, международные наёмники и другие.

Список новых опасностей и угроз, от которых необходимо защищать население и территории, со временем пополняется, и их перечень можно продолжить. Знание опасностей и угроз для территорий военных округов позволит для каждой группы субъектов (отдельных субъектов) Российской Федерации, расположенных в их границах, разработать реальные возможные сценарии воздействия противника, что будет способствовать разработке эффективных мероприятий и действий для конкретных муниципальных образований и организаций (объектов экономики) при организации гражданской обороны.

Знание конкретных военных опасностей и угроз населением на территориях муниципальных образований позволит изменить их отношение к подготовке и выполнению мероприятий ГО в условиях мирного времени, а также при возникновении угрозы и нанесении ударов по территории с находящимися на ней объектами.

Учитывая актуальность наличия в реальной жизни и в перспективе возможных проявлений террористических, экстремистских и других, приведенных выше новых угроз, на наш взгляд, целесообразно в состав задач ГО добавить задачу охраны и обороны для отдельных организаций, таких как потенциально опасные и критически важные объекты и др.

Это можно решить путем создания в них службы собственной безопасности, сотрудники которой должны проходить обучение по данному направлению в вузах Министерства обороны (МВД).

Задачами такой службы будет охрана и оборона в мирное и военное время организации от возможных действий террористических, экстремистских, радикальных группировок, идеологически мотивированных боевиков, откровенных местных бандитов, международных наёмников и др. до прибытия сил территориальной обороны, ответственных за данный объект или сил МВД на данной территории.

При обсуждении возможного подхода к формированию территориального облика современной ГО Российской Федерации нельзя обойти вопрос вертикали власти в системе гражданской обороны.

При этом хотелось бы подчеркнуть, что без руководителя ГО РФ, обладающего всеми полномочиями в области создания, поддержания и применения ГО, имеющего права и обязанности, а также персональной ответственностью перед первым лицом государства за состояние гражданской обороны, сформировать эффективную систему ГО Российской Федерации представляется достаточно проблематично.

Как любая сложная, масштабная система управления современная ГО должна иметь единую цельную вертикаль власти, такую как:

руководитель ГО Российской Федерации;

руководители подсистем ГО территорий в границах военных округов;

руководители ГО субъектов Российской Федерации;

руководители ГО муниципальных образований;

руководители ГО организаций.

При этом реально должна осуществляться систематическая подготовка руководителей ГО всех уровней.

Кроме того, важным фактором является достаточное финансирование гражданской обороны на каждом уровне под пристальным вниманием руководителя гражданской обороны Российской Федерации.

На уровне государства должен быть руководитель ГО, отвечающий за состояние гражданской обороны, имеющий необходимые права, обязанности и финансовые ресурсы (рычаги финансирования ГО).

Следует подчеркнуть, что в рамках субъектов РФ, муниципальных образований и организаций осуществляется подготовка органов управления и их руководителей по вопросам гражданской обороны и защиты в ЧС.

В то же время систематическое обучение глав администрации субъектов РФ (руководителей ГО), к сожалению, не проводится, хотя в постановлении Правительства РФ от 4.09.2003 г. № 547 и в постановлении Правительства РФ от 2.11.2000 г. № 841 сказано, что они должны проходить подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны.

В области защиты от чрезвычайных ситуаций они должны проходить подготовку по вопросам выработки навыков управления силами и средствами, входящими в состав РСЧС, и совершенствования практических навыков в организации и проведении мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

В области гражданской обороны руководители ГО должны изучать способы защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, совершенствовать навыки по организации и проведению мероприятий по гражданской обороне, вырабатывать умения и навыки для проведения АСДНР и др.

На МЧС России возлагается организация дополнительного профессионального образования по программам повышения квалификации в области гражданской обороны должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, однако не все руководители территорий, по разным причинам, используют эту возможность подготовки.

Несмотря на сложность решения данного вопроса, нам видится возможность исправить это положение.

Руководитель гражданской обороны Российской Федерации ежегодно по докладам руководителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о состоянии ГО по результатам обучения в конце каждого года докладывает Верховному Главнокомандующему о готовности гражданской обороны страны к выполнению возложенных на нее задач.

На основании полученного доклада Верховный Главнокомандующий поочередно ежегодно проводит КШУ по ГО с субъектами Российской Федерации, расположенными в границах военных округов.

Это может быть комплексное учение с привлечением войск военного округа, органов управления и сил ФСБ и МВД, мобилизационных органов управления, федеральных органов исполнительной власти, и других органов управления и сил в соответствии со сложившейся военно-политической обстановкой в мире на территории Российской Федерации и вблизи от ее границ.

Таким образом, решается многовекторная задача подготовки и привлечения не только руководителей и органов управления гражданской обороны субъектов в границах военных округов, но и силовых структур, мобилизационных органов управления, федеральных органов исполнительной власти.

При каждом из руководителей ГО, от руководителя ГО Российской Федерации до руководителей ГО субъектов Российской Федерации включительно, создается штаб, основу которого

составляет рабочая группа соответствующих органов управления МЧС России, руководители которых станут начальниками этих штабов.

В штаб руководителя могут входить:

должностные лица соответствующих органов управления МЧС России, формирующие рабочий орган руководителя ГО;

представители Министерства обороны Российской Федерации;

представители ФСБ РФ;

представители МВД РФ;

представители мобилизационных органов;

представители федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, будет осуществляться комплексное решение вопросов военного времени, в том числе касающихся гражданской обороны.

Ограниченное количество субъектов РФ, привлекаемое на ежегодное КШУ (в границах военных округов), позволяет более качественно подготовить и проверить руководителей ГО субъектов РФ и их органов управления (привлекаемых органов управления и сил, приведенных выше). Таким образом, каждый глава субъекта РФ, понимая важность и личную ответственность участия в КШУ, примет все меры по личной подготовке и подготовке штаба руководства, что позволит ему получить необходимые теоретические знания, а в процессе КШУ - навыки в руководстве ГО на территории субъекта РФ, организации взаимодействия с силовыми структурами, мобилизационными органами.

Проведение КШУ Верховным главнокомандующим может осуществляться из НЦУКС МЧС России в системе видеоконференцсвязи.

В рамках данного КШУ на территориях субъектов РФ могут привлекаться части и соединения военного округа, подразделения силовых структур, подразделения территориальной обороны, мобилизационные органы и силы и другие, в том числе организации и учреждения, работающие в военное время.

После каждого проведенного КШУ подводятся итоги, делаются объективные выводы, указываются недостатки и пути их решения, оценивается работа руководителей ГО субъектов РФ и их органов управления, и отчет о проведенном учении доводится до остальных органов управления, расположенных на территориях других военных округов.

Таким образом, территориальный облик ГО Российской Федерации может выглядеть следующим образом.

Во главе ГО Российской Федерации стоит руководитель ГО России, имеющий необходимые права, обязанности, финансовые «рычаги» и личную ответственность за состояние гражданской обороны перед Президентом Российской Федерации.

В границах военных округов (подсистема ГО) руководителем ГО назначается полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе с дополнительными полномочиями. Являясь представителем Президента Российской Федерации, он может согласовывать и координировать действия силовых структур (командующего военным округом, представителей МЧС, ФСБ, МВД), мобилизационных органов и других органов управления и сил, необходимых при выполнении не только задач ГО, но и других выполняемых ими задач в военное время.

В федеральных органах исполнительной власти, субъектах РФ, муниципальных образованиях и организациях руководители ГО назначаются в соответствии с ФЗ-28 от 12.02.1998 г. «О гражданской обороне».

При руководителях ГО РФ, подсистем ГО (территорий в границах военных округов) и субъектов РФ создаются штабы руководства, в состав которых должны входить представители федеральных органов исполнительной власти, силовых структур, мобилизационных и других

органов, выполняющих задачи в военное время. Схема руководства ГО Российской Федерации представлена на рисунке 3.

Рис. 3. Схема руководства ГО Российской Федерации

Такой подход к формированию территориального облика современной ГО РФ и комплексное решение задач, выполняемых органами управления на территории Российской Федерации в военной время под руководством руководителя ГО Российской Федерации, позволит придать новый импульс системе обеспечения безопасности и повысить качество решения задач гражданской обороны Российской Федерации.

Литература

1. Федеральный закон от 12.02.1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне».

2. Федеральный закон Российской Федерации от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Постановление Правительства РФ от 12.08.2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».

4. Постановление Правительства РФ от 5.12.2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».

5. Указ Президента РФ от 20.09.2010 г. № 1144 «О военно-административном делении Российской Федерации».

6. Указ президента РФ от 13.05.2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

7. Выступление В.В. Путина в ФСБ 02.04.2015 г.

8. Патрушев Н.П. Интервью Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации «Российской газете» 11.02.2015г.

Рецензент: кандидат технических наук, доцент Рыбаков А.В.