ФЕДЕРАЛЬНОЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО В ДЕЛА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ. КОНСТИТУЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ, АЗИИ И ЕВРОПЫ

publica

Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации

Конституционный механизм и практика применения в федеративных государствах Латинской Америки, Азии и Европы

© Домрин А, Н.

© Domrin A.

Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации. Конституционный механизм и практика применения в федеративных государствах Латинской Америки, Азии и Европы

Federal interventions in business of subjects of federation. The constitutional mechanism and practice of application in federative states of Latin America, Asia and the Europe

Аннотация. Рассмотрен конституционный механизм федерального вмешательства в дела федеративных государств Латинской Америки, Азии и Европы, а также практика его применения. Институт федерального вмешательства закреплен в конституционном праве большинства федераций мира вне зависимости от либерального либо авторитарного характера их режимов. Институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации — один из видов государственно-правового (конституционного) института чрезвычайного положения.

Annotation. The article is dedicated to the constitutional mechanism of federal interventions in federations of Latin America, Asia and Europe, and practice of its implementation. The institution of federal interventions is guaranteed by constitutional law of most federations of the world regardless of liberal or authoritarian political regimes in those countries. In its essence, the institution of federal interventions is a form of legal (constitutional) mechanism of a state of emergency.

Ключевые слова. Федерация, федеральное вмешательство, конституция, законодательство, чрезвычайное положение, Латинская Америка, Азия, Европа.

Key words. Federation, federal interventions, constitution, legislation, a state of emergency, Latin America, Asia, Europe.

1

Всякая федерация, хотя и состоит из отдельных субъектов, представляет собой единое, целостное государство и отнюдь не является какой-либо формой объединения отдельных государств.

В отличие от федерации, являющейся государством, состоящим из нескольких государственных образований, объединившихся для совместного осуществления центральной властью общих для них задач, конфедерация — форма объединения суверенных государств — имеет международно-правовой характер и, как правило, образуется для достижения весьма ограниченных целей (военных, внешнеполитических и т. п.).

ДОМРИН Александр Николаевич — профессор факультета права НИУ «Высшая школа экономики» (г. Москва), кандидат юридических наук (РФ), доктор юридических наук (Пенсильванский университет, Филадельфия, США).

Конфедеративная форма государственного устройства в мировой истории встречается редко. В конфедеративных отношениях находились в 1776 г. бывшие английские колонии в Северной Америке, Конфедеративные Штаты Америки в ходе Гражданской войны 1861—1865 гг., кантоны Швейцарии в 1291—1848 гг., Австро-Венгрия в 1867—1918 гг., Египет и Сирия, образовавшие в 1958—1961 гг. Объединенную Арабскую Республику (ОАР), Сенегал и Гамбия, одно время объединявшиеся в конфедерацию Сенегамбия. В более поздний период конфедерацией недолгое время являлись Сербия и Черногория (2003—2006 гг.) Еще более сложной конструкцией — своего рода квазиконфедерацией — является образованное в 1996 г. Союзное государство России и Белоруссии с его наднациональными органами управления и власти: Высшим государственным советом, Парламентским собранием и Исполнительным комитетом Союзного государства.

Это предопределяет наделение федерации многими чертами, характерными для государства унитарного. В первую очередь это единая союзная территория и верховенство власти, действующей на ней.

По предложенной известным российским государствоведом Д. А. Ко-вачевым классификации конституционных гарантий, обеспечивающих целостность федеративного государства, к ним относятся:

— территориальная целостность;

— целостность конституционной системы;

— субординация в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации;

— выполнение решений федеральных органов на всей территории федерации [7. С. 39—41].

Нарушение (а в ряде случаев даже угроза нарушения) указанных гарантий, отказ от их соблюдения каким-либо из субъектов федерации или внешний фактор, представляющий угрозу, — скажем, территориальной целостности одного из субъектов федерации — вызывает ответную реакцию со стороны союзного государства. В зависимости от причины либо степени нарушения (или отказа от соблюдения) конституционных гарантий целостности федерации такая реакция может иметь различные формы. При том, что все из них носят принудительный характер, можно выделить более мягкую форму преимущественно финансово-экономического воздействия на субъекты федерации и более жесткую, репрессивную форму в виде федеральной интервенции.

Для Российской Федерации институт федеральной интервенции явление достаточно новое. Элементы института закреплены в положениях Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ.

В частности, законом учреждается новый для российской практики правовой институт — временная финансовая администрация как разновидность временного возложения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации на федеральные органы

государственной власти, которое, в свою очередь, является одной из форм федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов федерации. Кроме того, пункт 3.1 статьи 29.1 этого закона содержит норму о праве президента Российской Федерации отрешить высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных данным федеральным законом.

В обычных условиях ведущую роль по обеспечению конституционных гарантий целостности федеративного государства, сдерживанию центробежных тенденций играют факторы экономической и финансовой интеграции. Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большую роль в нем играют нормальные экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства.

И наоборот. Переходный характер общества, структурные реформы экономики сказываются на положении как федерации в целом, так и отдельных ее субъектов, зачастую ведут к усилению центробежных тенденций. При этом основная нагрузка по обеспечению единства федерации перемещается от обычных методов к чрезвычайным. Один из наиболее характерных методов такого рода — конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, известный также как институт интервенции (в латиноамериканских федерациях), институт президентского правления в штатах или провинциях (в Индии и Пакистане), институт федерального принуждения (в Германии).

Институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации в той или иной форме закреплен в конституционном праве большинства федераций мира вне зависимости от либерального либо авторитарного характера их режимов.

Содержание института определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации. Институт федерального вмешательства, как ни парадоксально, является, таким образом, признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве.

И напротив, отсутствие правового регулирования института в ряде зарубежных федераций (например, в Австрии и Венесуэле) свидетельствует о том, что процесс централизации в таких государствах зашел далеко, и по сути они находятся на грани перехода из федеративного

состояния в унитарное, при котором необходимости в регламентации института федерального вмешательства просто не возникает.

Норм, предусматривающих интервенцию федерации в дела штатов, не было, скажем, в Конституции Венесуэлы 1961 г. В данном случае они были не нужны, поскольку в соответствии со статьей 22 Основного закона страны глава администрации штата являлся прямым агентом федеральной власти, точнее, президента республики, и в качестве такового он являлся проводником политики центрального правительства.

Не находим таких норм и в новой Конституции Боливарианской Республики Венесуэла 1999 г. Конституция содержит раздел VIII «О защите данной конституции» с главой II «О чрезвычайных положениях» (статьи 337—339), однако федеральной интервенции они не предусматривают [10].

Трудно переоценить то значение, которое институт федерального вмешательства имеет в целом ряде зарубежных федераций. В государственном праве большинства латиноамериканских федераций, например, институт интервенции однозначно расценивается как «важнейший элемент функционирования всей федеральной системы» и как «важнейший инструмент и эффективное средство контроля штатов в руках центрального правительства» [12. С. 118, 120].

Так, за годы действия Конституции Аргентины 1853 г. положения, регламентирующие институт федеральной интервенции, применялись более 220 раз. С 1853-го по 1916 г. федеральные власти осуществляли интервенцию 74 раза. В 1860—1942 гг. — 129 раз, 83 из которых были осуществлены на основании декрета президента и только 46 — на основании закона конгресса. По другим данным, в стране произошло 174 случая федерального вмешательства в дела провинций, из которых 136 — на основании президентского декрета и только 48 — на основании закона, как того требует классическая конституционная доктрина. В 72 из 101 случая интервенции, имевших место в 1860—1930 гг., преследовалась цель обеспечить на выборах победу кандидатам правящей в федерации партии. Затем центральное правительство также весьма часто прибегало к институту интервенции. Только с 1930-го по 1950 г. таких случаев было не менее 50. Весьма драматичным было федеральное вмешательство во внутренние дела провинций в 1962 г., когда страна переживала очередной острый политический кризис [19. С. 101; 13. С. 276—277].

Последний по времени случай федеральной интервенции в Аргентине произошел в апреле 2004 г., когда президент страны Нестор Киршнер сместил губернатора провинции Сантьяго дель Эстеро Мерседес де Хуа-рез из-за обвинений в злоупотреблениях полномочиями и назначил на его должность «федерального интервентора» Пабло Лануссе.

Вмешательство федеральных властей в дела штатов было достаточно частым явлением в Бразилии периода правления президента (или «диктатора», каким его многие считали) Жетулио Варгаса. Только в 1930—1945 гг. интервенции подвергались все штаты, кроме Минас-Жерайс.

Примеры не ограничиваются федерациями Латинской Америки. Несмотря на свой чрезвычайный характер, федеральное вмешательство — неотъемлемая черта политических режимов многих других зарубежных федераций.

Так, в Индии с момента вступления в силу ее Основного закона (26 января 1950 г.) и по июнь 2019 г. режим президентского правления, по нашим подсчетам, вводился 127раз во всех штатах страны, кроме двух самых молодых штатов Чхаттисгарх и Телангана.

Рекордсменами по числу введения президентского правления стали штаты Манипур (10 случаев), Уттар-Прадеш (9), Бихар и Пенджаб (по 8). Дольше всего президентское правление продолжалось в штатах Джамму и Кашмир из-за террористической деятельности (6 лет и 264 дня в 1990—1996 гг.) и Пенджаб (4 года и 259 дней в 1987— 1992 гг.) [5].

Последние по времени случаи введения президентского правления относятся к 2016 г. 8 января 2016-го это произошло в штате Джамму и Кашмир по более чем уважительной причине — в связи со смертью Главного министра штата Муфти Мохаммада Саида. 25 января президентское правление было введено в штате Аруначал-Прадеш по банальной причине — правительство потеряло большинство в Законодательном собрании штата. А 27 марта президентское правление было введено в штате Уттаркханд из-за нестабильности правительства правящей партии ИНК. Высокий суд штата объявил введение центрального правления «антиконституционным» только для того, чтобы на следующий день, 22 апреля, оно опять было введено, когда решение Высокого суда Уттар-кханда было отменено Верховным судом Индии.

Конституционная история Швейцарии также знает более десяти случаев федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Вмешательство Союза применялось для подавления антивоенных демонстраций в Цюрихе в 1916 г., всеобщей забастовки в 1918 г., забастовок в Базеле и Цюрихе в 1919 г., массовой демонстрации в 1932 г., когда было убито 13 и ранено 65 рабочих, и т. д. Один из последних случаев федерального вмешательства имел место в октябре 1968 г., когда по решению Федерального совета, осуществляющего исполнительную власть в Швейцарии, вооруженные подразделения центрального подчинения были введены в район Юры Бернского кантона. Действия Федерального совета в октябре 1968 г. вызвали бурные протесты в федеральном парламенте, в частности сопровождавшиеся требованиями создания специальной следственной комиссии [2. С. 181—182].

Аналогичные примеры можно привести по целому ряду других зарубежных федераций.

2

По определению, государственно-правовой (конституционный) институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации

представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института), определяющих-.

— основания для федерального вмешательства;

— государственный орган (или органы), уполномоченный объявлять федеральное вмешательство;

— порядок его введения;

— временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации, а также

— регулирующих иные изменения в системе общественных отношений в период союзного вмешательства.

Конституционные нормы, закрепляющие основания для федерального вмешательства в дела субъектов зарубежных федераций, как правило, весьма лаконичны. Они преимущественно сводятся к гарантиям со стороны центральных органов власти «охранять штаты от вторжения или насилия извне», предоставлять защиту «в случае восстания или внутреннего беспорядка» (Конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г., ст. 122), «гарантировать республиканскую форму правления или отразить вторжение извне», обеспечить «поддержание или восстановление законных властей, если они были свергнуты в результате мятежа или нападения другой провинции» (Конституция Аргентины 1853 г., ст. 6) и т. п. [11. С. 116; 8. С. 13].

По мнению аргентинского конституционалиста Рауля Бисана, последняя из приведенных норм предусматривает возможность введения двух различных видов интервенции: «реконструктивной» (reconstructiva) и «исполнительной» (ejecutiva). Различие между ними Р. Бисан определяет так: «Реконструктивная интервенция имеет место.. , когда ниспровергается республиканская форма правления и федеральная власть призывается к вмешательству на месте конфликта, чтобы гарантировать и восстановить республиканскую форму правления. Исполнительная интервенция имеет место тогда, когда налицо иностранное вторжение или когда власти были свергнуты в результате мятежа или вторжения другой провинции, и в этом случае федеральные власти должны вмешиваться единственно в случае просьбы законных властей и с целью их поддержания или восстановления» [13. С. 276].

Различая основания для принятия решения о федеральном вмешательстве, вряд ли можно согласиться с аргентинским государствоведом в том, что такие основания сами по себе предопределяют различные виды института интервенции. Тем более, что последствия принятия решения об интервенции Конституцией Аргентины никак не регламентируются. К тому же, несмотря на повторение формулы о «республиканской форме правления», впервые примененной в разделе 4 статьи IV Конституции США, данное сходство весьма формально.

Как уже отмечалось, федеральное вмешательство в дела субъектов федерации может иметь мягкую и жесткую формы. Проиллюстрируем данный тезис на примере Швейцарского союза, образовавшегося в 1848 г.

в результате объединения десяти ранее независимых кантонов, составлявших конфедерацию.

Предыдущая Конституция Швейцарии (1874 г.) предоставила федеральным органам власти широкие полномочия по принятию мер, направленных на «поддержание авторитета союзной конституции и обеспечение гарантии, данной кантональным конституциям, а также обеспечение выполнения кантонами обязанностей в отношении Союза» (ст. 85(8)). Кроме того, поскольку статья 2 Конституции относит обеспечение «внешней независимости отечества, поддержание мира и порядка внутри страны, охрану свободы и прав членов Союза и повышение их общего благосостояния» к сфере ведения федерации, вмешательство союзных властей во внутренние дела кантонов признается допустимым в случае начала «внутренних беспорядков или если опасность грозит со стороны другого кантона», а также при возникновении (или угрозе возникновения) внешней опасности [8. С. 1006, 977].

Чрезвычайные федеральные меры могли включать в себя как (а) оказание финансового давления на кантоны (например, отказ от выплату кантону его доли в союзных доходах, компенсаций или субсидий), так и (б) отмену кантональных актов, если они противоречат союзному праву, передачу функций кантонального управления в руки федерального комиссара, принуждение вооруженной силой.

Хотя обе из указанных мер обладали принудительным характером, очевидно их деление на более мягкую — (а) — и более жесткую — (б). Действительно, практика применения чрезвычайных полномочий в зарубежных федерациях свидетельствует о том, что последствия вмешательства Центра зачастую носят комплексный характер и сопровождаются принятием всей совокупности мер, допустимых конституцией. В таких случаях деление принудительных федеральных мер на жесткие и мягкие было бы весьма искусственным и неоправданно условным.

К тому же, согласно конституционным положениям некоторых федераций, расходы по осуществлению жесткой, репрессивной формы союзного вмешательства в дела субъектов федерации также могут оплачиваться из фондовых средств таких субъектов. Конституция Швейцарии, например, высказывается по данному поводу совершенно недвусмысленно: «Кантон... вызвавший союзное вмешательство, несет расходы, если ввиду особых обстоятельств Союзное Собрание не решит иначе» (ст. 16).

Попутно следует отметить, что в большинстве случаев основанием (или предлогом, поводом) для федерального вмешательства в дела субъектов швейцарской федерации служила неспособность кантональных властей обеспечить поддержание общественного спокойствия и порядка. Для начала вмешательства соответствующего обращения со стороны кантона не требуется. Хотя формально субъекты швейцарской федерации обладают правом обжалования в Федеральный суд вмешательства

Центра, фактически данная норма «остается на бумаге из-за всесилия федеральных властей».

Принятая на народном референдуме 18 апреля 1999 г. и вступившая в силу 1 января 2000-го новая Конституция не внесла кардинальных изменений в регулирование отношений между Союзом и кантонами.

Статья 51 Конституции декларирует: «Конституции кантонов нуждаются в гарантии Союза. Союз гарантирует их, если они не противоречат союзному праву» (ч. 2). Согласно статье 52 «Конституционный строй», Союз «защищает конституционный строй кантонов» (ч. 1), однако оставляет за собой право «вмешиваться», если «в кантоне этот строй нарушается или подвергается угрозе, а соответствующий кантон сам или с помощью других кантонов не может защититься» (ч. 2).

Армия Швейцарии, в частности, «поддерживает гражданские власти при отражении серьезных угроз внутренней безопасности и при ликвидации других чрезвычайных ситуаций» (ст. 58(2)). «Введение в действие армии», естественно, отнесено к компетенции Союза. «Кантоны могут использовать свои формирования для поддержания общественного порядка на своей территории, если средств гражданских властей более недостаточно для отражения серьезных угроз внутренней безопасности» (ст. 58(3)).

Наиболее детальная регламентация оснований для федерального вмешательства содержалась в двух из многочисленных конституций Бразилии, а именно в конституциях 1946 и 1967 гг.

Статья 7 Конституции 1946 г. определяла следующие основания для интервенции: «I. поддержание национальной целостности; II. отражение иностранного вторжения или нападения одного штата на другой; III. прекращение гражданской войны; IV. гарантии свободы деятельности властей штатов; V. обеспечение исполнения судебного решения или распоряжения; VI. реорганизация финансов штата, который без наличия непреодолимой силы откладывает в течение по меньшей мере двух лет подряд исполнение своих обязательств по внешнему консолидированному долгу».

Пункт VII указанной статьи закреплял помимо того и семь принципов, необходимость обеспечения которых также могла вызвать объявление интервенции. К ним были отнесены: «а) республиканская представительная форма правления; б) независимость и гармоничная деятельность властей; в) временный характер функций выборных органов, срок полномочий коих приравнивается к срокам полномочий соответствующих федеральных органов; г) запрещение вторичного избранияна непосредственно следующий срок губернаторов или префектов; д) муниципальной автономии; е) периодической отчетности администрации; ж) гарантии судебной власти» [9. С. 102—103].

Однако даже такой исчерпывающий, на первый взгляд, перечень оснований для вмешательства федерации в дела штатов был расширен в следующей Конституции (1967 г.), принятой после военного переворота 1964 г.

В новой Конституции изменению подверглись два пункта статьи 7: III и VI. Кроме обстоятельств, предусмотренных Конституцией 1946 г., интервенция становилась возможной в случае, если штаты не отчисляют муниципалитетам части доходов, получаемых от налогов. Центральная власть получала также право на интервенцию, когда штаты осуществляют экономические и финансовые планы, противоречащие союзным директивам. Федеральное вмешательство в дела штатов Бразилии становилось, таким образом, аналогом чрезвычайного положения в области финансов, введение которого предусмотрено Конституцией Индии (ст. 360), либо введения чрезвычайного экономического положения, известного политико-правовым и конституционным системам некоторых других стран мира.

Кроме того, согласно Конституции Бразилии 1967 г., федеральное вмешательство становилось возможным в целях подавления опасных волнений или угрозы их возникновения, а также для обеспечения исполнения федеральных законов.

Можно было бы только приветствовать включение в текст Основного закона столь четкого и исчерпывающего перечня оснований для федерального вмешательства. Отсутствие в правовых актах точных и конкретных формулировок таких оснований, перенос центра тяжести на общую для многих (преимущественно развивающихся) стран концепцию, на основании которой мнение главы государства о существовании или неизбежности возникновения чрезвычайной ситуации является достаточным основанием для введения чрезвычайного положения либо федерального вмешательства, открывает широкие возможности для злоупотребления исполнительной властью своими дискреционными полномочиями.

Однако в данном случае такая детализация имеет обратный эффект.

Ведь поводом для федерального вмешательства могли стать обстоятельства, которых при всем желании чрезвычайными назвать никак нельзя. Основанием для интервенции могла служить даже необходимость обеспечения «гармоничной деятельности властей» (ст. 7^Пв)). По справедливому заключению Г. B. Александренко, это открывало «неограниченные возможности для вмешательства в дела штатов под любым предлогом и притом на "законном" основании» [1. С. 87—88.]

Это же обстоятельство подтверждает обоснованность оценки правового института интервенции в латиноамериканских федерациях как «важнейшего средства давления на штаты с целью принятия решений, выгодных прежде всего федерации в лице ее центрального правительства» [12. С. 118].

3

Большинство конституций зарубежных федераций закрепляют право на федеральное вмешательство за главами центральной исполнительной власти, причем даже санкция парламента требуется далеко не всегда.

Одним из редких исключений была Конституция Швейцарии 1874 г., наделившая соответствующими полномочиями Союзное собрание, т. е. высший представительный орган власти. При этом Союзное собрание может «принять необходимые меры согласно своей компетенции» как по просьбе правительства какого-либо кантона («в случае внутренних беспорядков или если опасность грозит со стороны другого кантона»), так и по собственной инициативе, «если безопасность Швейцарии под угрозой» (ст. 16) [9. С. 980].

Согласно Конституции Бразилии 1967 г., относившей «право декретировать федеральную интервенцию и обеспечивать ее осуществление» к числу исключительных полномочий президента республики (ст. 87. Ч. XVII), президент при этом был вправе действовать как по ходатайству законодательной или исполнительной власти штатов, Верховного федерального суда (ст.11(1а)), Высшего суда по избирательным делам (ст. 11(1Ь)), генерального прокурора республики (ст.11(1с)), так и по собственной инициативе. Он мог своим декретом приостановить исполнение акта, ставшего поводом для вмешательства.

Конституция Бразилии 1967 г. обусловливала данное полномочие президента двумя требованиями. Во-первых, в декрете должны быть четко указаны причины вмешательства, продолжительность его действия, его условия и лицо («интервентор»), на которое президентом возложены обязанности по осуществлению такого вмешательства. Во-вторых, сам декрет в пятидневный срок должен быть представлен на рассмотрение и утверждение парламентом (Национальным конгрессом); причем, в случае издания президентского декрета о федеральном вмешательстве в дела какого-либо штата в период между сессиями парламента, Национальный конгресс должен быть созван также не позднее, чем через пять дней. При необходимости конгресс мог сразу отменить декрет президента либо (в случае его первоначального одобрения) принять решение о досрочном прекращении его действия. Отмена декрета об интервенции влекла за собой возобновление нормального функционирования тех органов власти, деятельность которых была приостановлена на период федерального вмешательства (ст. 10—12).

Любопытно положение статьи 11(2) Конституции, согласно которой президентский декрет об интервенции не требовал парламентского одобрения, если чрезвычайные методы центральной исполнительной власти уже достигли требовавшегося результата. Данная норма не могла не вызвать у федеральных властей искушения положить конец всякого рода «неповиновениям» субъектов федерации силовыми, предельно жесткими, но быстрыми методами.

Далеко не все конституции зарубежных федераций содержат положения, определяющие федеральный орган, являющийся носителем права вмешательства в дела субъектов федерации. Это, естественно, создает дополнительные сложности.

Конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г., например, содержит упоминание о «властях федерации» (ст. 122), не конкретизи-

руя их, хотя очевидно, что в принципе такими властями могут быть только центральные исполнительные (президент), реализующие это право через правительство республики и при поддержке партийной фракции в парламенте (при фактически однопартийной системе в стране).

Хотя Конституция Аргентины в качестве субъекта права интервенции называет федеральное правительство, Верховный суд страны — как и большинство аргентинских государствоведов (Г. Гальдерон, Л. Кинта-на, Х. Касьело и др.) — считает таковым высший орган законодательной власти. Верховный суд так истолковал статью 6 Конституции: «власть федерального правительства вмешиваться на территорию провинций подразумевается данной конгрессу». Нельзя не согласиться с замечанием А. А. Тихонова: «трудно предположить, что в условиях существовавших в Аргентине до недавнего времени диктаторских режимов громоздкая и длительная процедура принятия решения об интервенции законодательным органом федерации могла бы устраивать правящие политические силы, которые лишь условно можно было считать "исполнительной властью"» [13. С. 280].

Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации означает переход к чрезвычайным методам управления такими субъектами, особому режиму регулирования отношений между ними и Центром, что обычно выражается во временном изменении полномочий различных органов власти, разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. В более редких случаях федеральное вмешательство также может сопровождаться определенным ограничением социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан и возложением на них дополнительных обязанностей.

Правовой институт федерального вмешательства относится к пограничной области права. Содержание института весьма противоречиво.

С одной стороны, поскольку развитие кризисных, чрезвычайных ситуаций в федеративном государстве невозможно предусмотреть в деталях и поскольку они требуют немедленных и решительных действий, не оставляя времени для тщательного юридического анализа, подчиненного строгой процедуре, часто приходится предоставлять исполнительной власти Союза широкие и недостаточно определенные полномочия. С другой стороны, такое недостаточно четко определенное расширение полномочий исполнительной власти опасно, поскольку у нее естественно возникает искушение быстро «положить конец» чрезвычайной ситуации силовыми, а не правовыми методами.

Издание декрета о федеральном вмешательстве ведет к значительному расширению полномочий исполнительно-распорядительных органов федерации, административного и карательного аппарата. Глава государства приобретает дополнительные (а в ряде случаев исключительные) властные полномочия в социально-экономической, политической, оборонной и иных сферах управления субъектами федерации.

Ни о какой самостоятельной деятельности провинциальных и местных органов власти и управления при федеральном вмешательстве речь, как правило, идти не может. В районах страны, подвергшихся интервенции, власть переходит к специальным уполномоченным, военному или полицейскому командованию, которое подчиняется непосредственно федеральному президенту.

Институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации — один из видов государственно-правового (конституционного) института чрезвычайного положения [3; 4; 6].

Соединение чрезвычайных дискреционных полномочий президента латиноамериканских и некоторых других федераций с его положением верховного главнокомандующего вооруженными силами также является серьезным фактором и во многом предопределяет его склонность к вмешательству в дела отдельных субъектов, а также к достаточно частому введению чрезвычайного положения в федерации в целом. Важную роль в этом играет Совет национальной безопасности, существующий при президентах большинства латиноамериканских стран и предназначенный для решения вопросов, связанных с обороной и безопасностью.

С институтом интервенции (а также институтом осадного положения) в федерациях Латинской Америки связана доктрина «национальной безопасности», подчас характеризуемая как «правоавтори-тарная» и даже «фашистская».

Начало ей было положено в Бразилии. Она была закреплена в Конституции 1967 г. и примерно 15 «институционных актах», принятых в 1964—1969 гг. Сами так называемые институционные акты явились порождением военного режима, установленного в 1964 г., и представляли собой нормативные акты, обладающие высшей юридической силой и реформировавшие конституции 1946-го и 1967 г. [18].

Широкие возможности для злоупотреблений центральными властями своими «интервенционистскими» полномочиями открывает отсутствие в конституциях как Бразилии, так и других латиноамериканских федераций каких-либо норм, регламентирующих механизм реализации федерального вмешательства. Являясь назначенцем и личным представителем президента, интервентор на период действия декрета наделяется неограниченными дискреционными (в частности, репрессивными) полномочиями, причем не только в сфере политических и административных отношений, но даже в судебной сфере. В Аргентине, например, согласно решению Верховного суда 1928 г., интервентор обладает правом назначать судей в провинциях, в отношении которых действует президентский декрет о федеральной интервенции; а в Бразилии сам федеральный интервентор осуществляет судебную власть в таких штатах.

В Мексике и Венесуэле администрация федеральных территорий находится в прямой зависимости от воли президента, который назначает и смещает губернаторов таких территорий по своему усмотрению. Что

же касается Бразилии и Аргентины, то, по оценке А. А. Тихонова, наиболее частым поводом для вмешательства центральных органов этих стран в дела субъектов федерации также являются выборы неугодного президенту губернатора штата или провинции.

Как правило, интервенция осуществляется по следующему сценарию. В штат (провинцию), в отношении которого издан президентский декрет, направляются подразделения вооруженных сил центрального подчинения. Военные власти отстраняют губернатора от должности, распускают легислатуру штата и приостанавливают работу судебных органов. Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти передается представителю президента.

Интервентор назначает и проводит выборы, обладая вполне достаточными возможностями, чтобы повлиять на их результат (а подчас и предопределить его). После этого президент предписывает командующему местного гарнизона обеспечить занятие правительственных зданий и гарантировать победившему на выборах кандидату нормальное исполнение функций главы исполнительной власти штата.

По словам С. Фрондиси, «практика федерального вмешательства в провинции приобретает еще более зловещий вид, если принять во внимание тот факт, что в столице каждой провинции имеется военный гарнизон федеральной армии, главой которого в последней инстанции является президент республики, приказывающий в необходимом случае по телефону командующему гарнизоном осуществить интервенцию в данной провинции» [19. С. 101.]

В качестве характерного примера федерального вмешательства в дела субъектов латиноамериканских федераций можно привести случай интервенции центральных властей Аргентины в дела провинции Кордова в марте 1974 г., поводом для которой явилось свержение законно избранного губернатора провинции Р. Обрегона Кано (известного своими «левыми» убеждениями) и возглавляемого им правительства в результате переворота, организованного и осуществленного главой полицейских формирований Кордовы. Для восстановления законности и правопорядка по решению большинства членов обеих палат парламента (Национального конгресса) Аргентины федеральное правительство направило в «мятежную провинцию» интервентора А. Брунельо [17. С. 80—84].

В случае союзного вмешательства Конституция Швейцарии 1874 г. обязывала федеральные власти следить за соблюдением положений статьи 5 Основного закона, гарантирующих права и свободы граждан, а также за соблюдением полномочий кантональных властей. Часто данная норма вступала в противоречие с практикой назначения федеральных комиссаров, облаченных чрезвычайными полномочиями. В частности, федеральные комиссары были вправе приостанавливать реализацию некоторых или многих прав и свобод граждан и ограничивать сферу ведения кантонов (в пределах, установленных Федеральным советом), запрещать проведение публичных собраний, митингов,

шествий и демонстраций, приостанавливать действие конституционных гарантий, ограничивать свободу слова и печати.

Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, как правило, отражает природу власти и социальную ориентацию режимов.

Вряд ли можно представить, чтобы федеральное вмешательство в дела субъектов федерации, скажем, в США или ФРГ было бы таким же (при всех других аналогичных условиях) как, например, в Пакистане или Малайзии. И дело здесь не только в степени развития демократии. Федеральное вмешательство является мерой крайней, применяемой тогда, когда другие шаги оказались неудачными. И в этом смысле социально-экономически развитые федерации находятся в более выгодном положении, чем страны, находящиеся на более низких уровнях развития.

Социально и экономически продвинутые федерации обладают более широким набором средств, благодаря которым они могут, не прибегая к крайним мерам, воздействовать на центробежные силы в отдельных субъектах. Такие средства являются преимущественно экономическими. Среди них и временное перераспределение средств в пользу регионов, проявляющих сепаратистские настроения, и некоторое (опять-таки временное) ослабление налогового бремени, и, при необходимости, жесткое ограничение ресурсов и фондов, направляемых из федерального центра в «мятежные провинции». Слаборазвитые страны такой возможности гибкого реагирования, как правило, лишены.

4

Вывод о том, что правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, как правило, отражает природу власти и социальную ориентацию режимов, подтверждается также анализом регламентации данного института в одной и той же федерации, при условии достаточно частого изменения такой регламентации.

Обратимся, к примеру, к анализу соответствующих норм шести (или семи, если считать имперскую Конституцию 1824—1889 гг., основанную на конституциях Португалии (1822) и Франции (1814)) конституций Бразилии, а именно конституции 1891-го (с изменениями 1926 г.), 1934, 1937, 1946, 1967 (с поправкой № 1 1969 г.) и 1988 гг.

Первая республиканская, федеральная Конституция Бразилии была обнародована 24 февраля 1891 г. Фактически это была вторая конституция в истории страны с момента обретения ею независимости в 1822 г. Но Конституция 1824 г. провозглашала Бразилию унитарной империей, единство которой, как и в колониальный период, обеспечивалось административно-репрессивными методами. Задача преодоления центробежных тенденций, необходимость сохранения единого федеративного государства Соединенных Штатов Бразилии (так страна стала называть-

ся согласно новому Основному закону 1891 г.) нашла свое отражение в Конституции. Институт интервенции впервые получил конституционное закрепление.

Согласно статье 6 Конституции институт интервенции предполагал наделение президента правом роспуска (путем издания соответствующего декрета) легислатуры штата и назначения в него интервентора, который в течение некоторого времени выполнял функции органа исполнительной власти. При необходимости в ходе федерального вмешательства президент мог вводить на территорию соответствующего штата войска.

Конституция определяла четыре условия, при которых президент мог объявить о федеральном вмешательстве:

1) вторжение извне либо агрессия одного штата против другого;

2) сохранение республиканской формы правления и федеративного устройства государства;

3) восстановление порядка и спокойствия в штате;

4) обеспечение исполнения федеральных законов и решений федеральных органов судебной власти.

При наличии всех условий, кроме третьего, решение об интервенции принималось по инициативе самого президента; в третьем случае — по просьбе правительства штата.

В 1926 г. поправка к Конституции реформировала институт интервенции.

Были конкретизированы формулировки обстоятельств, дающие президенту право на федеральное вмешательство. Так, пункт 2 закрепил восемь принципов, нарушение которых каким-либо штатом объявлялось недопустимым и вело к интервенции:

— республиканская форма правления;

— представительная система;

— президентское правление;

— независимость и гармония властей;

— временный характер отправления должностей, в частности, запрет избрания на второй срок губернаторов штатов (так же, как и президента страны);

— ответственность должностных лиц;

— автономия муниципий;

— активное и пассивное избирательное право граждан.

Пункт 3 также подвергся изменению. Формулировка «восстановление порядка и спокойствия в штате» была дополнена мотивацией: для обеспечения нормального функционирования органов власти штата. В случае начала «гражданской войны» федеральная интервенция признана допустимой и без просьбы штата.

Новая редакция пункта 4 предусматривала возможность введения чрезвычайного положения в области финансов для реорганизации финансовой системы соответствующего штата в случае его неспособности управлять своими делами. Предлогом для такого вывода могла

послужить неспособность штата выплачивать долг в федеральную казну в течение двух лет.

Поправка 1926 г. серьезно ограничила права президента на объявление федерального вмешательства и наделила другие органы власти большими полномочиями в данной сфере. Так, в случае возникновения двоевластия, при котором в каком-либо штате начинали действовать несколько органов власти, заявляющих о своей легитимности, как решение о правомерности деятельности того или иного из альтернативных органов, так и решение о федеральном вмешательстве принимались Национальным конгрессом. Полномочия по объявлению интервенции для реорганизации финансовой системы штата также передавались в сферу компетенции высшего законодательного органа власти федерации. И даже при необходимости обеспечения выполнения федерального судебного решения президент, согласно конституционной поправке 1926 г., мог прибегнуть к институту интервенции лишь по соответствующей просьбе Верховного суда Бразилии.

Реформа конституционного института интервенции 1926 г. была направлена на упорядочение введения федерального вмешательства, предотвращение злоупотреблений со стороны президента и обеспечение прав штатов. Общая либерализация режима, усиление роли как представительных, так и судебных органов власти, расширение общественного движения за демократизацию политической жизни страны способствовали совершенствованию и гармонизации института интервенции при возрастании роли федеральных органов власти по сдерживанию центробежных тенденций в социально-политической жизни штатов.

С точки зрения регламентации института федерального вмешательства следующие две конституции Бразилии стали проявлением формально диаметрально разных, но одинаково ошибочных, по нашему мнению, подходов. Если Конституция 1934 г., считавшаяся «одной из самых прогрессивных в мире в тот период» (за основу была взята Веймарская конституция Германии 1919 г.), вовсе лишала президента полномочий по объявлению федерального вмешательства и передавала их в компетенцию сената, то Конституция 1937 г., даже не принятая парламентом (Национальный конгресс к тому времени был распущен), а октроированная (дарованная) президентом Ж. Варгасом, совершившим государственный переворот и установившим тоталитарный политический режим, превращала президента в ключевую фигуру в системе государственных органов Бразилии. Наряду с конституциями Португалии 1933-го и Польши 1935 г. наибольшее влияние на содержание Конституции Бразилии 1937 г. оказали отдельные акты, принятые в фашистской Италии и нацистской Германии.

В сферу компетенции президента, в частности, были переданы полномочия по введению чрезвычайного и военного положений и федерального вмешательства. Согласно статье 171 новой Конституции, на период чрезвычайного положения президент был вправе приостанавливать

действие указанных им положений Конституции. В случае, если палата депутатов (нижняя палата парламента — Национального конгресса) не одобрит мер, принятых в период чрезвычайного положения, президент обладал полномочиями по ее роспуску.

Конституция 1937 г. устанавливала жесткий централистский режим, характерный для унитарных государств. Федеральные округа, например, почти полностью лишались автономии, а за президентом закреплялось право объявлять определенные территории представляющими важность для национальной обороны и на этом основании ограничивать юрисдикцию органов штатов, фактически переводя такие территории под прямое управление федерации.

Оставляя за рамками данной работы более подробный анализ конституционной истории Бразилии того периода, отметим, что Основной закон страны 1937 г. оказался не многим более жизнеспособным, чем предыдущая Конституция, и действовал менее девяти лет. Уже в ноябре 1945 г. президент Жозе Линьярес, свергнувший диктатуру Варгаса, издал Конституционный закон № 13, на основании которого были проведены выборы в Учредительное собрание, призванное подготовить текст новой конституции и после ее принятия продолжить свою работу в качестве парламента.

Принятая в условиях революционного подъема Конституция 1946 г., за основу которой были взяты положения основных законов Бразилии 1891-го и 1934 г., стала одной из наиболее демократичных в истории страны. Это проявилось и в регламентации правового института интервенции. В соответствии с новой Конституцией были восстановлены и права штатов как субъектов федерации, и автономия муниципий. Институт федерального вмешательства сохранялся, но рассматривался теперь именно в качестве чрезвычайной меры. При этом решающая роль в вопросе об объявлении интервенции вновь перешла к Национальному конгрессу.

Не менее характерна и другая норма Конституции 1946 г., запрещавшая внесение изменений и дополнений в текст Основного закона в период действия осадного положения.

Ни в одной из конституций мира (не говоря уже об основных законах латиноамериканских федераций) институт федерального вмешательства не регламентировался столь же детально и обстоятельно, как в Конституции Бразилии 1946 г. Ему были посвящены девять (!) статей: ст. 7—14, 87 п. XIV.

Сравнение конституций 1946-го и 1967 гг. свидетельствует, во-первых, об усилении в последних конституциях исполнительной власти, которая наделялась значительными дополнительными полномочиями в лице президента республики и, соответственно, об ослаблении роли представительного органа власти — парламента (Национального конгресса); во-вторых, об ограничении автономии штатов и расширении за их счет сферы ведения федерации; а в-третьих, о существенном ограничении политических и гражданских прав и свобод.

Указанная тенденция получила дополнительное закрепление в Институционном акте № 5, изданном в декабре 1968 г. и реформировавшем Конституцию 1967 г. В соответствии с актом правительство получило право роспуска конгресса и легислатур штатов, а также наделялось правом законодательствовать посредством декретов-законов, причем судебная власть лишалась контроля над актами, исходящими от правительства; распускались Национальный конгресс и законодательные собрания штатов; отменялись последние конституционные гарантии прав и свобод граждан Бразилии; вводилась предварительная цензура печати и т. п.

Дальнейшее ужесточение режима (фактически институциализация авторитарного режима) произошло с принятием поправки № 1 1969 г. к Конституции 1967 г., на основании которой президент республики наделялся фактически неограниченными полномочиями (ст. 55, 57, 81 и др.). Президенту передавалась исключительная законодательная инициатива по вопросам административной и судебной организаций, бюджета и налогов, управления федеральным округом и субъектами федерации, государственной службы и пр. Он наделялся правом вето и осуществления законодательной деятельности путем издания декретов, имеющих силу закона. Судебная власть лишалась возможности контролировать действия президента, поскольку статья 181 Конституции изымала из-под судебного контроля «акты Верховного командования революции 31 марта 1964 г.», принятые федеральным правительством (т. е. президентом) на основе институционных актов. В целом поправка продолжала тенденцию конституционного развития Бразилии в условиях авторитаризма, проявившуюся после переворота 1964 г. [16. С. 236—254].

Институциализация авторитарного режима привела к новому расширению оснований для федерального вмешательства. Теперь оно могло применяться при необходимости пресечения коррупции в органах публичных властей штата, а также если депутаты или сенаторы занимались бы деятельностью, запрещенной им в соответствии с положениями Конституции.

Что же касается федеративного устройства Бразилии и автономии штатов, то «определяющей тенденцией конституционного развития бразильского федерализма... после 1964 г. является концентрация власти в руках федеральных органов и централизация государственного управления, следствием чего стало все большее ограничение полномочий субъектов федерации» [14. С. 61—62; 15. С. 270].

Данное заключение оставалось актуальным до смены на рубеже 1970—1980-х гг. реакционно-авторитарного режима либерально-авторитарным и вплоть до принятия в 1988 г. новой Конституции, утвердившей в Бразилии демократический режим.

Конституция 1988 г., при разработке которой тщательно анализировался весь мировой конституционный опыт и в первую очередь основные законы Португалии (1976 г.), Испании (1978 г.) и ФРГ (1949 г.), закрепила существование более децентрализованной федерации, чем

это было предусмотрено предыдущей Конституцией. Следствием этого стало сужение сферы непосредственной компетенции федеральных органов управления и власти. Институт федерального вмешательства строился по модели, закрепленной в Конституции 1946 г. (и в меньшей степени — 1926 г.), но был дополнен новой нормой, призванной стать надежной гарантией от злоупотребления центральной исполнительной властью. Хотя решение об интервенции принимается президентом, однако без одобрения парламента, которое должно быть вынесено в течение 24 часов, оно автоматически теряет свою силу.

Другой важной конституционной нормой стал запрет на внесение изменений и дополнений в Конституцию в период действия режима федерального вмешательства (а также состояния обороны и осадного положения). Данная норма, кстати, может рассматриваться как дополнительное подтверждение обоснованности ранее высказанного тезиса о том, что институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является одним из видов государственно-правового (конституционного) института чрезвычайного положения.

Литература

1. Александренко Г. В. Буржуазный федерализм. Киев : АН УССР, 1962.

2. Васильев Д. И. Швейцарский федерализм // Современный буржуазный федерализм. М. : Наука, 1978.

3. Домрин А. Н. Институт чрезвычайного положения в зарубежных странах : Особенности правового регулирования // Международная жизнь. 1993. № 5—6.

4. Домрин А. Н. Конституционный механизм чрезвычайного положения : Правовое регулирование и практика применения в Великобритании и Индии. М. : Московский общественный научный фонд, 1998.

5. Домрин А. Н. Пенджабский кризис и реформа института чрезвычайного положения в Индии // Южная Азия. История и современность. М. : Наука, 1989.

6. Домрин А. Н. Режим чрезвычайного положения : Опыт правового регулирования и практика применения в зарубежных странах. М. : Совет по внешней и оборонной политике, 1992.

7. Ковачев Д. А. Конституционные опоры федерации : Опыт зарубежных стран // Народный депутат. 1993. № 3.

8. Конституции буржуазных государств Европы. М. : Изд-во иностранной литературы, 1957.

9. Конституции государств американского континента. М. : Изд-во иностранной литературы, 1957. Т. 1.

10. Конституция Боливарианской Республики Венесуэла 1999 года. М. : Международные отношения, 2015.

11. Мексиканские Соединенные Штаты : Конституция и законодательные акты. М. : Прогресс, 1986.

12. Орлов А. Г. Государственное право стран Латинской Америки. М. : Международные отношения, 1972.

13. Тихонов А. А. Институт интервенции в государственном праве латиноамериканских федераций // Проблемы государства и права. Труды научных сотрудников и аспирантов. М. : Институт государства и права АН СССР, 1974. Вып. 9.

14. Тихонов А. А. К характеристике латиноамериканских конституций // Практика буржуазного конституционализма : критические очерки. М. : Институт государства и права АН СССР, 1982.

15. Тихонов А. А. Конституционные основы бразильского федерализма // Проблемы государства и права на современном этапе. М. : Институт государства и права АН СССР, 1974. Вып. 3.

16. Тихонов А. А. Основные тенденции конституционного развития Бразилии после второй мировой войны // Новые конституции и конституционные реформы : сборник статей. М. : Наука, 1978.

17. Тихонов А. А. Федерализм в странах Латинской Америки. М. : Наука, 1979.

18. Тихонов А. А. Эволюция партийной системы Бразилии в условиях режима «национальной безопасности» (1964—1982) // Партии в политической системе : сборник статей. Серия «Государство и право в развивающихся странах». М. : Наука, 1983. Вып. 5.

19. Чиркин В. Е., Тихонов А. А., Рябов С. В. Формы государства в буржуазных странах Латинской Америки. М. : Наука, 1982. ♦