«Было бы очень непросто воссоздать что-то настолько сложное, как ОБСЕ»

«Было бы очень непросто воссоздать что-то настолько сложное, как ОБСЕ»

Бывший генсек Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе Томас Гремингер — о двух годах «в режиме выживания»

За последние два года ситуация в области безопасности на пространстве ОБСЕ существенно изменилась. В конце прошлого года противоречия между 57 странами—участницами этой крупнейшей в мире региональной организации казались настолько существенными, что власти РФ всерьез рассматривали сценарий выхода из нее (см. “Ъ” от 27 ноября 2023 года). Конфликт в итоге удалось несколько сгладить, однако будущее организации не ясно. О том, ради чего стоит сохранять ОБСЕ, корреспондент “Ъ” Елена Черненко поговорила с бывшим генеральным секретарем организации Томасом Гремингером, ныне возглавляющим Женевский центр политики безопасности (GCSP).

Томас Гремингер

Фото: Кристина Кормилицына, Коммерсантъ

— Как вы оцениваете работу ОБСЕ за последние два года и нынешнее положение дел в организации?

— Поляризация, от которой страдает ОБСЕ, вышла на новый уровень после 24 февраля 2022 года. Это неудивительно, учитывая, что одна страна-участница (ОБСЕ.— «Ъ») атаковала другую военным способом. Поляризация привела к блокированию организации по многим направлениям. Полностью заблокированы оказались платформы для диалога. Они и раньше были достаточно конфронтационными, но после 24 февраля 2022 года организация стала в значительной степени дисфункциональной.

В то же время следует отметить, что ей удалось сохранить свои полевые операции (за двумя исключениями). Удалось сохранить и работу своих институтов, включая усилия секретариата по наращиванию потенциала. Я бы сказал, что это немаловажно, в частности, для государств-участников, которые принимают у себя эти структуры или пользуются услугами, которые они предоставляют.

Но я, конечно, признаю, что в политической перспективе это не очень актуально. В этом плане в некотором смысле можно утверждать, что с 24 февраля 2022 года организация стала практически неактуальной с политической точки зрения.

— Как вы думаете, был ли у организации шанс найти свое место в современных реалиях? Или ОБСЕ (как и другие соглашения и структуры прошлого века, которых уже нет) — это пережиток прошлого?

— Тут есть разные аспекты. Один из них связан с напряженностью в отношениях между Россией и Западом. Эти отношения на протяжении многих лет характеризуются растущей поляризацией и конфронтацией. ОБСЕ неоднократно пыталась смягчить напряженность, ослабить ее, но в целом ОБСЕ не удалось остановить негативные тенденции.

Это объясняется тем, что ни у одной из сторон не было достаточной политической воли для этого. А затем по ходу наращивания военного присутствия (российских сил.— «Ъ») вокруг Украины ситуация в ОБСЕ стала настолько напряженной, настолько поляризованной, что на столь позднем этапе организация оказалась неспособна выступать посредником и пытаться смягчить напряженность.

— Видите ли вы основания для оптимизма после тех компромиссов, которые были достигнуты в декабре (см. «Ъ» от 1 декабря 2023 года)? Или же принятые тогда решения (о назначении Мальты страной-председателем на 2024 год и продлении сроков мандатов до сентября ключевых должностных лиц.— «Ъ») лишь продлили кризис организации?

— Ну, тут есть элемент и того и другого. Положительным является то, что все ключевые участники организации хотят, чтобы она сохранилась, чтобы она выжила. В противном случае они бы не пошли на компромисс в вопросе о председателе на 2024 год и продлении мандатов руководства организации. При этом предстоит решить важные институциональные вопросы. Организации придется уделять много времени и ресурсов этим проблемам, вместо того чтобы сосредоточиться на реальных вызовах евроатлантического и евразийского пространства безопасности. Этот своего рода режим выживания, в котором организация находится с февраля 2022 года, будет видимо продолжаться, и институциональные вопросы будут оставаться в повестке ОБСЕ на первом месте.

— Каковы ваши ожидания от нынешнего председательства ОБСЕ, мальтийского? И от следующего председательства, финского? Ранее многие связывали с председательством Финляндии определенные надежды, поскольку в 2025 году будет отмечаться 50-летие Хельсинкского заключительного акта, одной из основ ОБСЕ.

— Тут надо различать два сценария. Сценарий А: война на Украине остается более или менее такой, какая она есть сейчас,— это конфликт высокой интенсивности. Тогда мои ожидания от нынешней страны-председателя заключаются в том, чтобы она просто сохранила организацию жизнеспособной, попыталась решить некоторые институциональные вопросы (включая принятие решения о новом руководстве организации), постаралась добиться окончательного утверждения бюджета (после трех лет его отсутствия) и сохранила те аспекты, которые все еще работают (такие как полевые миссии, институты, механизмы наращивания потенциала). Думаю, это то, что мы можем реально ожидать от нынешнего председателя.

Сценарий Б: если война закончится — и тут, очевидно, важно, как именно она закончится, будет ли ее исход более или менее приемлемым для основных заинтересованных сторон — тогда, конечно, перспектива может кардинально измениться, измениться к лучшему. Это одна из причин, по которой, на мой взгляд, мы должны сохранить эту организацию.

— Я как раз хотела спросить вас об этом. Есть ли причины для сохранения организации? Приносит ли она еще какую-то пользу своим 57 членам? Потому что, честно говоря, я не вижу, чтобы она играла хоть какую-то роль ни в одном из основных текущих конфликтов в Европе — будь то Украина или Нагорный Карабах.

— Ну, продолжая мысль, которую я озвучил ранее: если ситуация на Украине изменится, вам вдруг снова понадобится структура, способная мониторить и верифицировать прекращение огня. И вы, возможно, захотите попросить ООН и ОБСЕ создать совместную миссию для этого. Вдвоем они, вероятно, лучше всего справятся с этой задачей.

Если ситуация будет развиваться позитивно — прекращение огня будет поддерживаться, и стороны будут готовы перейти к переговорам по урегулированию — то в какой-то момент вам также может понадобиться инклюзивная платформа для обсуждения нового порядка европейской безопасности. И опять же, я думаю, что ОБСЕ — идеальная в этом плане платформа, потому что в ней у каждого есть место за столом.

Я, конечно, допускаю, что вы, возможно, захотите прежде решить некоторые вопросы с ключевыми заинтересованными сторонами с западной стороны, в частности с американцами. Некоторые вопросы должны обсуждаться на двусторонней основе между Россией и Украиной. Но я думаю, что, когда речь идет о восстановлении европейского порядка безопасности, который снова будет основан не только на сдерживании, но и на кооперативной безопасности, вам понадобится организация, которая будет инклюзивной и основанной на принципах, приемлемых для всех заинтересованных сторон,— и это ОБСЕ. Вот почему я бы сохранил эту организацию.

И позвольте мне добавить еще одно соображение. Если стороны конфликта не выбирают международную организацию, такую как ООН или ОБСЕ, для урегулирования конфликта, не вините в первую очередь эти организации. Вините стороны (конфликта.— «Ъ»). Только если стороны готовы предоставить мандат международному посреднику или фасилитатору, это может сработать. Возьмем недавний пример — Нагорный Карабах. Если одна из двух сторон не готова принять мониторинговую миссию ОБСЕ, то, что ж, там не будет такой миссии. Но не стоит винить в этом организацию. Это политическая ответственность одной из сторон.

— Может быть, пришло время создать что-то новое вместо ОБСЕ? Она находилась в кризисном состоянии задолго до февраля 2022 года. Так почему бы не закрыть эту главу и не открыть новую?

— С теоретической точки зрения это звучит весьма убедительно. Однако с практической точки зрения создание международной структуры, которая была бы принята всеми заинтересованными сторонами, была бы функциональной и обладала потенциалом для предоставления тех услуг, которые нужны ее государствам-членам,— это очень сложный процесс. Потребовалось много лет, чтобы ОБСЕ превратилась из процесса в полностью функциональную организацию. А с юридической точки зрения ОБСЕ и сегодня не является полноценной международной организацией.

— У нее нет устава.

— Верно.

— Россия уже много лет говорит, что ОБСЕ он нужен, и обвиняет американцев в препятствовании этому процессу. Так почему бы не исключить их и не дать европейцам и русским превратить ОБСЕ в реальную организацию с уставом?

— Опять же, с теоретической точки зрения это интересная концепция, но я не думаю, что за последние три десятилетия был момент, когда можно было бы разорвать трансатлантические связи. Так что это так же нереально, как попытаться исключить Россию из ОБСЕ.

Я часто вспоминаю фразу, произнесенную (нынешним главой внешнеполитической службы Евросоюза.— «Ъ») Жозепом Боррелем, когда он еще был министром иностранных дел Испании, на неформальном заседании министерского совета в июне 2019 года: «Если ОБСЕ исчезнет сегодня, нам придется создать ее завтра, но это будет очень трудно». И я с ним во многом согласен. Было бы очень непросто воссоздать что-то настолько сложное, как ОБСЕ.

Гораздо разумнее было бы определить ключевые недостатки организации, а затем попытаться их устранить. При этом я считаю, что многие из этих недостатков являются зеркальным отражением фундаментальных разногласий между государствами-участниками ОБСЕ. И первым шагом должно стать проявление политической воли для преодоления некоторых из этих разногласий.

— В последние годы российские официальные лица не раз подвергали ОБСЕ резкой критике, в частности, когда, к примеру, министру иностранных дел Сергею Лаврову было отказано в участии в министерской встрече в декабре 2022 года. Россия настаивает, что для дальнейшего функционирования организации необходимо учитывать ее озабоченности и интересы. Видите ли вы возможности для этого сейчас или в будущем?

— Конечно, каждая страна-участница имеет право ожидать, что ее интересы будут серьезно учитываться организацией. И я полностью поддерживаю это, если эти интересы соответствуют принципам и обязательствам ОБСЕ.

Что же касается поддержания диалога, то я бы сказал, что ОБСЕ — это организация и диалоговая платформа, которая позволяет непохожим друг на друга людям говорить друг с другом. Важно соответствовать этому принципу и разрешать диалог между всеми. Для меня не может быть такого, чтобы кто-то не разрешал министру Лаврову присутствовать на министерской встрече ОБСЕ. Это противоречит идее поддержания функционирующей и инклюзивной платформы для диалога.

В поляризованной среде все стороны должны быть нацелены на компромисс, если они хотят, чтобы организация функционировала. Конечно, каждый привносит свои интересы, но в конечном итоге, если участникам важна сама организация, необходим подлинный диалог, а это подразумевает и стремление к компромиссу. Без стремления к компромиссу у организации, на мой взгляд, нет шансов выжить.