Североамериканское соглашение о свободной торговле: уроки истории и современность

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2012. № 6

трибуна молодых ученых

в.в. Федорова, аспирантка кафедры международного права юридического

факультета МГУ*

североамериканское соглашение о свободной торговле: уроки истории и современность

Рассматриваются исторические и экономические предпосылки объединения США, Канады и Мексики в зону свободной торговли. Особое внимание уделено противоречиям, возникшим в ходе согласования воль государств-членов при подписании и ратификации Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА).

Ключевые слова: зона свободной торговли, иафта, КуФтА, Соглашение о беспошлинной торговле продукцией автомобилестроения 1965 г., Акт о торговле и тарифах 1984 г., Евразийское экономическое сообщество.

This article examines the historical and economic background of association of the United States of America, Canada and Mexico in a free trade zone. Particular attention is paid to the contradictions raised during the concordance of wills of the Member States at the signing and ratification of the North American Free Trade (NAFTA).

Keywords: Free Trade Area, NAFTA, CUSFTA, Canada—US Automotive Products Agreement of 1965, Trade and Tariff Act of 1984, Eurasian Economic Community.

Североамериканское соглашение о свободной торговле (далее — ИАФТА, Соглашение), объединяя трех ее участников — США, Канаду и Мексику, формирует зону свободной торговли на территории государств-членов. Создание зоны свободной торговли на территории нескольких стран направлено прежде всего на устранение таможенных барьеров (как тарифных, так и нетарифных) и является одним из первых шагов к объединению стран-участниц в единый экономический союз с единообразной внешней политикой в сфере торговли и общим правовым режимом регулирования торговли товарами, услугами, передвижения капитала и рабочей силы1. Поэтому история принятия ИАФТА представляется актуальной в свете современной разработки Договора о создании Евразийского экономического союза с точки зрения учета позитивного и негативного опыта ИАФТА.

Первые шаги к экономической интеграции в Северной Америке были предприняты между США и Канадой в середине XIX в. Пред-

* violetta.tugulukova@yandex.ru

1 Подробнее см.: Шумилов В.М. Международное экономическое право. М., 2011. С. 294.

посылкой к развитию экономических отношений между США и Канадой послужила политика Великобритании: отмена в 1846 г. Хлебного закона, в 1849 г. — Навигационного акта, а также постепенная ликвидация тарифных преимуществ при сбыте канадского леса в 1842— 1860 гг. Отменив привилегии по сравнению с другими государствами в сфере экспорта хлеба и леса на рынок Британской империи, Великобритания поставила Канаду в очень непростое положение. Единственным выходом из сложившейся ситуации для Канады стала переориентация экспорта на рынок США, где цены на хлеб и лес превышали среднеканадские. Так, в 1854 г. по инициативе канадских предпринимателей между Канадой и США был подписан Договор взаимности, действовавший в течение 12 лет до окончания Гражданской войны в США2.

Следующий шаг на пути развития двусторонних экономических отношений между США и Канадой был предпринят только в 1935 г., когда было подписано канадо-американское соглашение, по которому стороны предоставляли друг другу режим наибольшего благоприятствования.

Соглашение о беспошлинной торговле продукцией автомобилестроения (далее — Автопакт) 1965 г. стало кульминационным моментом в области двусторонней экономической интеграции. Однако последствия данного соглашения оказались непредсказуемыми для Соединенных Штатов: условия Автопакта способствовали быстрому и устойчивому развитию автомобильной промышленности Канады и позволили ей победить в конкурентной борьбе на автомобильном рынке США. Впоследствии США неоднократно прикладывали дипломатические усилия для отмены Автопакта, но он продолжал действовать до 2001 г. и был отменен только по решению Всемирной торговой организации.

Первым толчком для обсуждения соглашения о свободной торговле послужило принятие Конгрессом в 1974 г. Торгового акта. Данный закон имел особое значение, так как предоставлял президенту США полномочия по согласованию положений соглашения о свободной торговле «по быстрому пути» («fast-track») с последующим подписанием соответствующего договора. Также «по быстрому пути» проходила и ратификация Конгрессом соглашений, подпадавших под действие Торгового акта 1974 г., включая Североамериканское соглашение о свободной торговле.

21—22 марта 1986 г. в Оттаве состоялось официальное открытие переговоров между США и Канадой о заключении двустороннего торгового соглашения. Обсуждавшееся соглашение беспрепятственно получило одобрение со стороны Конгресса США. В Канаде, несмотря

2 См.: Комкова Е.Г. Канада и НАФТА: итоги и перспективы североамериканской экономической интеграции. М., 2005. С. 53.

на множество противников заключения соглашения с США, премьер-министру также удалось добиться ратификации Соглашения о свободной торговле между Канадой и США (КУФТА) 30 декабря 1988 г. (вступило в силу 1 января 1989 г.)3. Оно предусматривало в течение 10 лет либерализацию взаимной торговли товарами и услугами, в частности, устранение таможенных пошлин и широкий доступ американских инвестиций на канадский рынок4. Соглашение о свободной торговле между США и Канадой ознаменовало собой, по словам американского исследователя П. Вробеля, начало новой эры экономической интеграции на Американском континенте5.

В 1990 г. президент Мексики Карлос Салинас предложил США заключить соглашение о свободной торговле. Ситуация в торговых отношениях США и Мексики до вступления в силу НАФТА была крайне невыгодной для Соединенных Штатов, поскольку тарифы на импортные товары из США в Мексике на 250% превышали аналогичные тарифы, установленные Соединенными Штатами на мексиканские товары6.

Тем не менее 5 февраля 1991 г. начались переговоры по Соглашению. Текст договора был выработан к январю 1992 г., а 17 декабря

1992 г. Североамериканское соглашение о свободной торговле в торжественной обстановке было подписано президентом США Джорджем Бушем, премьер-министром Канады Брайаном Малруни и президентом Мексики Карлосом Салинасом. В качестве образца для выработки Соглашения было принято Соглашение о свободной торговле между Канадой и США. Под влиянием борьбы в Соединенных Штатах между противниками и сторонниками НАФТА 14 сентября

1993 г. были подписаны два дополнительных соглашения в области трудовых и экологических отношений7.

Необходимо отметить, что канадскому правительству было нелегко принять решение об участии в формировании НАФТА. В начале 90-х гг. канадская экономика переживала сложные времена: наблюдалось сокращение масштабов деятельности и даже закрытие целых производств, рост безработицы, разорение неконкурентоспособных компаний. В такой ситуации перспектива оказаться в одном блоке с Мексикой с ее низкими ставками заработной платы была малопривлекательной. Но все же для Канады было выгоднее присутствовать

3 См.: Комкова Е.Г. Указ. соч. С. 59.

4 См.: Ложечко М.С. Страны-члены НАФТА и интеграционные процессы (проблемы и перспективы). М., 2000. С. 41-42.

5 См.: Жирнов О.А. Панамериканская зона свободной торговли: реальность или иллюзия? М., 2000. С. 43.

6 North American Free Trade Agreement (online): URL: http://www.infoplease.com/ipa/ A0104566.html

7 См.: Кузнецова Е.Н. Проблемы формирования и развития Североамериканской зоны свободной торговли. М., 2007. С. 74-75.

на переговорах с участием ее основного контрагента — США, нежели оставаться в стороне8. После подписания НАФТА политические силы, выступавшие в Канаде против ратификации КУФТА (Новая демократическая партия, Канадский рабочий конгресс, Федерация независимого предпринимательства и ряд других общественных организаций9), приложили все усилия, чтобы не допустить вступления в силу НАФТА. Но канадскому правительству удалось добиться ратификации Соглашения с небольшим перевесом голосов.

В Мексике главными критиками НАФТА выступали оппозиционная Партия демократической революции и ее лидер Куаутемок Карде-нас, заявивший о необходимости пересмотреть «неудовлетворительный текст» соглашения, чтобы трансформировать его в «континентальный договор развития»10. Однако контроль правящей Институционно-революционной партии над Национальным конгрессом обеспечил достаточно гладкую ратификацию НАФТА Сенатом 22 ноября 1993 г.11

В США на момент ратификации НАФТА срок полномочий Джорджа Буша как президента США, подписавшего Соглашение, подошел к концу, поэтому обеспечить ратификацию Конгрессом и соответственно вступление в силу Соглашения предстояло уже новому президенту — Биллу Клинтону. В ходе многочисленных и эмоциональных обсуждений НАФТА было одобрено Палатой представителей 17 ноября 1993 г. с 234 голосами «за» (132 представителя партии республиканцев и 102 члена партии демократов) и 200 голосами «против». Прежде чем направлять Соглашение на одобрение Конгресса, Б. Клинтон добился включения статей, защищавших американских рабочих, и, таким образом, смягчил подход к НАФТА многих членов Сената. Соглашение в Сенате было поддержано 61 голосом против 38, при этом «за» проголосовали 34 республиканца и 27 представителей партии демократов. После подписания президентом Клинтоном Соглашения положения НАФТА стали обязательными для исполнения на территории Соединенных Штатов.

Согласно ст. 2203 НАФТА12, Соглашение вступает в силу 1 января 1994 г. и к этой дате Стороны должны произвести обмен письменными уведомлениями, подтверждающими осуществление всех процедур, предусмотренных законодательством соответствующего государства для вступления в силу международных договоров. В соответствии с законодательством стран-участниц Соглашение должно получить ратификацию парламента (или иного законодательного органа) каждого

8 См.: Комкова Е.Г. Указ. соч. С. 60.

9 См.: Кузнецова Е.Н. Указ. соч. С. 76.

10 Интеграция в Западном полушарии на пороге XXI века / Под ред. А.Н. Глинкина. М., 1999. С. 70.

11 См.: Кузнецова Е.Н. Указ. соч. С. 77.

12 NAFTA Secretariat. North American Free Trade Agreement (online): URL: http://www.nafta-sec-alena.org/en/view.aspx?x=343&mtpiID=156

из государств-членов. Соглашение вступило в силу 1 января 1994 г. после ратификации парламентами США, Канады и Мексики.

Еще раз отметим, что ратификация НАФТА в США проходила по «быстрому пути», т.е. по особой, упрощенной процедуре одобрения Конгрессом, предусмотренной для торговых соглашений. C 70-х гг. президенты США регулярно получали от Конгресса особые полномочия на ведение переговоров о заключении торговых соглашений — «полномочия на fast track (быстрый путь)», в соответствии с которыми конгресс США имел право либо одобрить и принять достигнутое президентом соглашение, либо отклонить его, но не имел права вносить поправки13. Данные полномочия были предоставлены президенту в соответствии с Торговым актом 1974 г. на период с 1975 по 1994 г., а затем они были возобновлены согласно Торговому акту 2002 г. на период с 2002 по 2007 г. Впоследствии ратификация НАФТА «по быстрому пути» вызвала многочисленные нападки критиков Североамериканского соглашения вплоть до утверждения о необязательности НАФТА для Соединенных Штатов в связи с несоответствием Конституции США процедуры принятия НАФТА14.

Согласно п. 2 ст. 2 Конституции США, президент Соединенных Штатов «имеет право по совету и с согласия Сената заключать договоры при условии одобрения их двумя третями присутствующих сенаторов». Однако во время одобрения Соглашения Конгрессом в отношении торговых соглашений Соединенных Штатов действовала особая процедура, предусмотренная Торговым актом 1974 г. Согласно Торговому акту Конгресс делегировал часть своих полномочий по заключению международных договоров Президенту США. Поэтому процедура, по которой было одобрено Североамериканское соглашение о свободной торговле, не нарушает Конституцию США и является вполне легитимной15. Кроме того, нужно заметить, что за все время действия НАФТА США ни разу официально не оспаривали его действительность и международно-правовую обязательность.

Но даже если допустить возможность признания НАФТА юридически необязательной для США, то ввиду достаточно длительной практики применения Соглашения, оно вполне может быть признано обычной нормой международного права и уже в таком качестве быть обязательным для исполнения Соединенными Штатами.

Создание НАФТА было новым опытом в экономическом отношении для всего мира, так как впервые развивающаяся страна (Мексика) вступила в торгово-экономический союз с развитыми государствами (США и Канадой). Решение сформировать зону свободной

13 Жирнов О.А. Указ. соч. С. 51.

14 Ackerman B. Is NAFTA Constitutional? 1995. Faculty Scholarship Series. Paper 133 // http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_papers/133

15 Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова. Исторический факультет (электронныйресурс): URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnstUS.htm

торговли, несомненно, являлось определенным риском для Канады и особенно для Мексики, поскольку их экономики еще не были достаточно подготовлены и уступали экономике США, компании и товары которых имели значительные конкурентные преимущества. Как верно отмечено в литературе, это был первый шаг Мексики к тому, чтобы связать свое восстановление и последующее экономическое развитие с Соединенными Штатами16.

По результатам почти 20 лет действия НАФТА можно сделать вывод, что каждой из стран-участниц удалось получить определенные экономические преимущества от создания Североамериканской зоны свободной торговли. Однако влияние НАФТА имело не только экономический эффект, но и привело к изменениям в законодательстве государств-членов. Так, изменения, внесенные в Акт о продаже товаров Канады, привели к тому, что ныне действующая редакция Акта, принятого еще в 1981 г. в ходе Конференции по гармонизации законодательства, во многих своих положениях повторяет Единообразный торговый кодекс США. Акт о продаже товаров действует на всей территории Канады, за исключением Квебека17.

для эффективного действия Соглашения и получения выгод от подписания НАФТА Мексика также внесла некоторые изменения в свои внутренние акты в сфере торговли, что привело к унификации законодательства Мексики с законодательством США и Канады и способствовало привлечению инвесторов. Законодательство Мексики, как и в случае с Канадой, заимствовало некоторые положения Единообразного торгового кодекса США, использовав его нормы в качестве модельных положений и создав, таким образом, единый правовой режим для инвесторов на территории североамериканской зоны свободной торговли18.

Кроме того, многие нормы Единообразного торгового кодекса действуют в Канаде и Мексике опосредованным путем — через положения Конвенции ООН о международной торговле товарами. действительно, данная Конвенция ООН регулирует многие аспекты торговли товарами аналогично Единообразному торговому кодексу США: даже сами США приняли данную конвенцию в качестве международного варианта Единообразного торгового кодекса19. Таким образом, с небольшой оговоркой можно сказать, что на территории североамериканской зоны свободной торговли действует единый правовой режим торговли товарами.

16 См.: Кузнецова Е.Н. Указ. соч. С. 35.

17 Title P. Ethical Issues in Business: Inquiries, Cases and Readings. Toronto, 2000. P. 537.

18 Mattei U. The Common Core of European Private Law: Essays on the Project. 2003.

P. 55.

19KoslowL.E., ScarlettR.H. Global Business. Houston, 2006; HinkelmanE.G. Importers Manual USA: the single source reference encyclopedia for importing to the United States. Novato, 2004. P. 111.

Как мы видим, история принятия НАФТА прошла много этапов: от заключения двусторонних соглашений до создания Североамериканской зоны свободной торговли. Одним из положительных уроков истории НАФТА для государств, стремящихся к созданию экономических объединений, является последовательность в действиях стран— участниц Соглашения: до принятия Соглашения между государствами-участниками был заключен ряд международных соглашений, направленных на либерализацию торговли. Только после подписания НАФТА Соединенные Штаты начали переговоры с латиноамериканскими государствами о расширении Североамериканской зоны свободной торговли и создании Панамериканской зоны свободной торговли с возможностью ее последующего превращения в экономический союз.

Обращаясь к современности, в частности к созданию Евразийского экономического союза, нельзя не отметить непоследовательность интеграции государств СНГ. Так, Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан было подписано 20 января 1995 г.20, 26 февраля 1999 г. был подписан Договор о таможенном союзе и Едином экономическом пространстве21, 10 октября 2000 г. — Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества22, и только 18 октября 2011 г. состоялось подписание Договора о зоне свободной торговли23. Хотя, как уже отмечалось, именно зона свободной торговли является первым этапом интеграции, и уже потом на ее основе целесообразно создавать таможенный союз, экономический союз и единое экономическое пространство.

Учитывая сложности в переговорном процессе по Договору о создании Евразийского экономического союза, связанные с отказом некоторых стран-участниц от расширения правоспособности органов будущего экономического союза по сравнению с полномочиями органов существующего Таможенного союза, пример НАФТА особенно поучителен. Положения НАФТА предусматривают, что страны-участницы должны образовать Секретариат и Комиссию24. Согласно ч. 7 Соглашения, основными функциями Секретариата является информационное обеспечение взаимоотношений стран-участниц, а Комиссия приобретает ведущую роль при возникновении каких-либо конфликтных ситуаций, осуществлении чрезвычайных действий, разрешении спорных вопросов и т.п. Ни Комиссия, ни Секретариат не обладают полномочиями по участию в переговорах с другими государствами или меж-

20 Официальный сайт Евразийской экономической комиссии: URL: http://www.tsouz.ru/Docs/IntAgrmnts/Pages/Dogovor_20011995

21 http://www.tsouz.ru/Docs/IntAgrmnts/Pages/Dogovor_26021999

22 www.tsouz.ru/Docs/IntAgrmnts/Pages/Dogovor_EvrAzES

23 Договор о зоне свободной торговли от 18 октября 2011 г. (электронный ресурс): Доступ из СПС Гарант.

24 Ст. 2001 и 2002 НАФТА.

дународными организациями от имени НАФТА и принятию решений, обязательных для государств-членов. Однако экономические показатели взаимной торговли стран-участниц значительно выросли за время действия Соглашения. Следовательно, получать экономические выгоды от взаимодействия государств можно и без отчуждения странами части своей правоспособности и создания, таким образом, международной организации. Возможно, России, Белоруссии и Казахстану стоит учесть этот опыт в своих взаимоотношениях и не стремиться к скорейшему углублению интеграции всеми средствами, а попробовать получить максимальную выгоду от зоны свободной торговли, тем более когда не все участники готовы пожертвовать частью своего суверенитета в пользу новой международной организации.

История принятия Североамериканского соглашения о свободной торговле демонстрирует и негативный опыт, который также важно иметь в виду, чтобы не повторить совершенных ошибок. До сих пор спустя уже более 15 лет действия НАФТА многочисленные противники Соглашения заявляют о несоответствии Соглашения Конституции США или о давлении Соединенных Штатов на другие государства-члены. Возможно, таких последствий удалось бы избежать, если бы учитывалось мнение граждан, например, через проведение референдума, уделив особое внимание его результатам.

Таким образом, обращение к истории представляется весьма полезным, прежде всего чтобы избежать ошибок. Опыт принятия НАФТА мог бы послужить хорошим уроком для стран СНГ, стремящихся к объединению в экономический союз, предотвратив их от ошибок и позволив им воспользоваться преимуществами эффективно работающего в течение многих лет Североамериканского соглашения о свободной торговле.

Список литературы

1. Жирное О.А. Панамериканская зона свободной торговли: реальность или иллюзия? М., 2000.

2. Интеграция в Западном полушарии на пороге XXI века / Под ред. А.Н. Глинкина М., 1999.

3. Комкова Е.Г. Канада и НАФТА: итоги и перспективы североамериканской экономической интеграции. М., 2005.

4. Кузнецова Е.Н. Проблемы формирования и развития Североамериканской зоны свободной торговли. М., 2007.

5. Ложечко М.С. Страны-члены НАФТА и интеграционные процессы (проблемы и перспективы). М., 2000.