О содержании и структуре административного процесса

О СОДЕРЖАНИИ И СТРУКТУРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

О.В. Гречкина, кандидат юридических наук, доцент кафедры конститу-

ционного и административного права ЮУрГУ

Многочисленные научные исследования свидетельствуют о том, что в отечественной правовой науке нет единого подхода к пониманию такой категории, как «административный процесс». Точки зрения многих ученых-административистов по этому вопросу явно не совпадают. До настоящего времени проблема административного процесса не получила своего решения. Тем не менее, основным результатом дискуссий по этому вопросу можно отметить само признание за административным процессом права на существование. Точку зрения относительно реальности административного процесса разделяют представители различных концепций и подходов к пониманию данной проблемы.

Развитие научной разработки теории административного процесса началось в начале 60-х годов XX века. Изданные в тот период работы Н.Г. Салжцевой1 и В.Д. Сорокина2 заложили основы существующих до настоящего времени, по меньшей мере, двух позиций в понимании административного процесса: «юрисдикционной» (в узком смысле) и «управленческой» (в широком смысле) концепций3.

В то время Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле -это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления; административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению подведомственных им индивидуальных дел4.

Соглашаясь с ним, Ю.М. Козлов отмечал, что под административным процессом в широком смысле слова понимается процесс самой исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, то есть процессуальные формы ее осуществления. Под административным процессом в узком смысле слова понимается деятельность органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, отнесенных к их компетенции, деятельность по применению материальных административноправовых норм к конкретным (индивидуальным) делам5.

Представители «юрисдикционной» концепции формировали свое представление об административном процессе на базе реально существовавших традиционных процессов: гражданского и уголовного. Юрисдикционная природа этих процессов (разрешение спора о праве и применение принуждения) легла в основу определения административного процесса, поэтому административный процесс определялся ими как деятельность государственных органов по рассмотрению споров, возникающих при разрешении индивидуаль-но-конкретных дел, а также по применению мер принуждения6.

О.В. Иванов выражал мнение о том, что эта специальная деятельность имеет целью добиться принудительного осуществления норм материального права посредством применения мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение этих норм'.

Такой же точки зрения придерживался B.C. Тадевосян, отмечая, что административным процессом является определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений8.

Более конкретно по этому вопросу высказался A.B. Самойленко, утверждая, что рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения9.

Представители «управленческой» концепции в административный процесс помимо рассмотрения споров и применения принуждения включают так называемые отношения положительного управленческого характера, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления. Так, В.М. Манохин считал, что административный процесс - не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это, прежде всего, порядок реализации административноправовых норм10.

А.Е. Лунев под административным процессом понимал порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разре-

шения всех дел, возникающих в процессе управления, а также применение норм материального административного права11. Эту позицию разделяли Ц.А. Ямпольская12, А.П. Коренев13 и др.

Особенностью административного процесса, по мнению Д.Н. Бахраха, является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера14.

Сторонник «управленческой» концепции В.Д. Сорокин отмечал, что административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами; это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права15.

Очевидно, что различия двух концепций заключаются не только в раскрытии понятия административного процесса, но и в соотношении понятий «процесс» и «производство», а также в определении структуры административного процесса.

В интерпретации «юрисдикционной» концепции административное производство представляется явлением более широким, чем процесс, поскольку охватывает все стороны деятельности аппарата государственного управления, широкий круг общественных отношений в области государственного управления16.

Ученые, которых в целом можно отнести к представителям «управленческой» концепции административного процесса, вкладывают прямо противоположный смысл в их соотношение, представляя процесс как сумму производств, производство — органическая часть процесса17.

В учебной литературе по административному праву предложен следующий вариант разделения процесса на производства: административный процесс представляется как совокупность юрисдикицонного и процедурного производств. Процедурное производство включает в себя такие его виды, как лицензи-онно-разрешительное, регистрационное, по принятию правовых актов управления. Вари-

антами юрисдикционного производства могут являться: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам18. В работах С.Н. Махиной19, П.И. Кононова20, Д.Н. Бахраха21, И.В. Пановой22 рассматриваются различные виды административных производств, порой не совпадающих ни по определению, ни по их содержанию.

Большое разнообразие административных производств, предложенных учеными, обусловило необходимость их систематизации в структуре административного процесса. Однако и по вопросу о структуре административного процесса представителям различных точек зрения до настоящего времени не удается согласовать свои позиции.

Сторонники «управленческой» концепции, выражая в целом «управленческие» взгляды на соотношение понятий «процесс» и «производство», тем не менее, определяют свою конструкцию административного процесса: предлагают процесс разделять на несколько видов процессов, которые в свою очередь включают в себя ряд производств.

Среди представителей «управленческой» концепции свое особое мнение выражает В.Д. Сорокин. Оценивая данное мнение ученых как тенденцию, лишенную необходимой логики, создающую впечатление нарочитой усложненности, он предлагает более простой вариант классификации административных производств по характеру индивидуальноконкретных дел. При этом в структуру административного процесса включает производства, имеющие уже определенное законодательное закрепление, а именно: производство по принятию нормативных актов государственного управления; производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления; производство по административно-правовым жалобам и спорам; производство по делам о поощрениях; производство по делам об административных правонарушениях; производство по дисциплинарным делам; регистрационное производство; лицензионное производство; исполнительное производство23.

В приведенной конструкции автор ясно различает три вида производств единого административного процесса: правотворческое производство; ряд правонаделительных производств; несколько правоохранительных производств. Представляется, что в данном случае стремление к простоте привело к неко-

торой путанице и несогласованности. По авторской конструкции административный процесс складывается из трех видов производств, которые в свою очередь состоят еще из ряда производств. По-видимому, следует согласиться с М.Я. Масленниковым, который, отмечая важность единообразного подхода к определению позиции об объективнорациональном соотношении процессуальноправовых критериев, указывает на необходимость четкого закрепления на законодательном уровне соотношения «процесс - производство - стадия»24.

Критерием структурирования административного процесса П.И. Кононов определяет содержание выполняемых административными органами функций и разделяет правоприменительную деятельность государства на два вида: административную и судебную. В связи с чем различает два процесса: административнораспорядительный и административно-охранительный. При этом в структуре административно-распорядительного процесса он выделяет следующие виды производств: регистрационное, лицензионно-разрешительное, право-предоставительное, государственно-экзаменационное, экспертно-удостоверительное, государственно-поощрительное, государственнообеспечительное. В свою очередь, администра-тивно-охранительный процесс состоит из двух процессов: административно-принудительный, включающий административно-надзорное, административно-следственное, производство по применению мер административной ответственности, исполнительное производство; административно-защитный, состоящий из производства по разрешению жалоб и производства по разрешению споров между административными органами25.

Д.Н. Бахрах, определяя административное производство как часть административного процесса, как особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм, разделяет административный процесс на: административ-но-правотворческий, административно-право-наделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционный процесс. При этом административно-право-творческий процесс объединяет производства: по принятию актов Правительством Российской Федерации; по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти; по принятию указов и других ак-

тов главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др. Административ-но-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс объединяет производства: по приватизации государственного имущества; по применению мер поощрения; по распределению ресурсов; по выдаче разрешений; по регистрации; по аттестации качества ¿продукции. Административно-юрисдикционный процесс объединяет производства по жалобам граждан; по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное; исполнительное26.

Анализ научных публикаций XXI века выявляет еще один подход к определению структуры административного процесса. Эту третью концепцию условно можно назвать «юстиционной». Представитель этой концепции A.A. Демин отмечает, что административный процесс - это процедура трехстороннего разрешения споров, и не относит к сфере административного процесса чисто материально-правовую деятельность органов государственного принуждения по реализации своей компетенции27. Следуя этой логике, Ю.Н. Старилов, представляет «новое воззрение» на теорию административного процесса, говорит, что «современные научные представления об административной юстиции непременно обусловливают появление иных, отличающихся от традиционных представлений о сущности, юридической значимости и структуре административного процесса», и ставит знак равенства между «указанными категориями и правовыми институтами»28. Автор различает два процесса: управленческий и административный процесс (суть административная юстиция). По его мнению, управленческий процесс - это система процедур управленческой деятельности, а административный процесс - это судебная реакция на возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности29. Представляется, что такое очень узкое понимание административного процесса позволяет автору задаться вопросами: являются ли административным процессом производство по делам об административных правонарушениях, а также многочисленные производства, в рамках которых осуществляется нормативно установленная процедурная административная деятельность и деятельность, которая направлена на реализацию многих материальных норм как административного, так и иных отраслей права.

Об уяснении понятия и сущности управленческого процесса в науке административного права высказано достаточно много различных точек зрения30. Разграничение административного и судебного процессов проводилось русскими учеными-административис-тами еще в начале XX века. Так, например, В.А. Рязановский отмечал, что спорные вопросы права в правовом государстве призваны разрешать судебные установления, а не администрация... именно в силу принципа разделения властей, административная юстиция должна быть передана судебным установлениям31. В.А. Гаген указывал на то, что спорные административные дела должны рассматриваться судами, а просто административные дела - администрацией32. О необходимости разграничения судебного и административного процессов как двух видов внешней правоприменительной деятельности государства говорит также П.И. Кононов, что, по его мнению, позволит решить вопрос о структуре административного процесса и, соответственно, о системе административно-процессуального права33. Критикуя такую позицию,

В.Н. Протасов отмечает в качестве негативной черты то, что юридический процесс ограничивается рамками судебного процесса34.

Таким образом, в представленных тенденциях развития теории административного процесса наблюдаются два направления. Первое направление структурирует административный процесс из нескольких видов процессов (административно-правотворческого, ад-министративно-правонаделительного (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционного), которые в свою очередь включают в себя ряд административных производств. При этом не рассматривает в качестве института осуществление судом правосудия по административным делам. Второе направление связывает административный процесс лишь с деятельностью суда и представляет административный процесс как систему административно-правовых процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения судом административных дел и споров, возникающих из административноправовых споров.

На эти, можно сказать, взаимоисключающие точки зрения интересен взгляд со стороны. Ученый-историк Н.И. Глазунова считает правомерным разделить административный процесс на три вида: 1) админист-ративно-юрисдикционный; 2) административ-

но-управленческий; 3) административно-юс-тиционный33. Как видим, по первому пункту идет полное совпадение. И само содержание предлагается практически таким же, каким представляют его ученые-административисты. В связи с чем в данный процесс можно включить следующие производства: по жалобам граждан; по делам об административных правонарушениях; производство по применению принудительных мер; дисциплинарное; исполнительное. Второй, административноуправленческий процесс, может охватывать два процесса (административно-правотворческий и административно-правонаделитель-ный), поскольку и тот и другой осуществляются в сфере государственного управления, устанавливают порядок совершения управленческих действий, управленческих процедур, принятия и исполнения правовых актов управления в соответствии с нормами административного права. Административноуправленческий процесс объединяет следующие производства: по принятию актов Правительством Российской Федерации; по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти; по принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; по приватизации государственного имущества; по применению мер поощрения; по распределению ресурсов; по выдаче разрешений; по регистрации; по аттестации качества продукции. Третий, административно-юстицион-ный процесс, представляется, также имеет право быть в структуре административного процесса. Он может иметь другое название, например, судебно-административный36 или административно-судебный. При наличии судов административной юстиции процесс в них является, бесспорно, административным37. Но и при отсутствии таковых действующие в настоящее время суды общей юрисдикции и мировые судьи так же, как и субъекты административной юрисдикции, руководствуются при рассмотрении, например, дел об административных правонарушениях одними и теми же нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Данный процесс может включать в себя, например, производство в суде первой инстанции; кассационное производство; производство в суде надзорной инстанции; производство по пересмотру судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам; особое производство; исполни-

тельное производство по административным делам и т.д.38.

Предложенная структура административ-

39

ного процесса , на наш взгляд, не является чрезмерным расширительным толкованием понятия административный процесс, напротив, позволяет четко разграничить виды административных процессов, определить место административных производств в системе этих процессов и, в конечном итоге, сформировать и систематизировать нормы административнопроцессуального права, которые в ближайшем времени должны найти свое формально-юридическое закрепление в законодательстве.

За поддержку данного мнения говорит следующее. Во-первых, суждение о существовании трех видов административных процессов, объединяющих в себе несколько административных производств, обусловлено самой спецификой административного процесса. В условиях разделения властей административный процесс приобретает особую практическую значимость. Специфичность, отличающая его, прежде всего, от процессов гражданского и уголовного, заключается в том, что он является юридической формой реализации исполнитель-

~ 40 ~ ч

ной власти , контроль за законностью действии которой возложен на органы административной юстиции. Во-вторых, каждый вид административного процесса осуществляется преимущественно и главным образом различными субъектами: органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также иными правомочными субъектами (например, судьями, рассматривающими определенные категории дел об административных правонарушениях). В-третьих, в ходе осуществления исполнительной власти реализуются различные правовые отношения (регулируемые нормами различных отраслей права - гражданского, трудового, финансового, таможенного и др.), которые могут ограничиваться рамками какого-то конкретного вида административного процесса, а не его составной части - административного производства.

Несомненно, проблема теории административного процесса остается в значительной мере дискуссионной, тем не менее, позитивная основа ее исследования, формировавшаяся десятилетиями, нуждается в дальнейшей научной разработке с учетом новых условий формирования в России административного и административно-процессуального права.

1 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. -М., Юридическая литература, 1964.

2 Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. -М., 1968.

3 Кроме названных позиций, существуют и другие подходы к пониманию административного процесса. Их сторонники составляют относительно малочисленные группы. Тем не менее, их точки зрения привлекают внимание и оцениваются в юридической науке. Заметим только, что заметный «разброс мнений» лишний раз свидетельствует об актуальности назревшей проблемы, до настоящего времени в должной мере не исследованной.

4 Петров Г.И. О кодификации административного права // Советское государство и право. - 1962. - № 5. - С. 30.

5 Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М., 1967. - С. 86.

6 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. -С. 11.

7 Иванов О.В. Рецензия на книгу Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» // Труды Иркутского гос. ун-та. Т. XXXIX. Сер. юридич. - 1965. - Вып. 7, ч. 2. - С. 256.

8 Тадевосян B.C. Советское государство и право. - 1963. -№ 1.-С. 131.

9 Самойленко A.B. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Киев, 197.1. - С. 7.

10 Манохин В.М. Органы советского государственного управления (Вопросы формирования). - Саратов, 1962. -С. 44-45.

11 Советское государство и право. - 1963. - № 1. - С. 131.

12 Там же.

13 Коренев А.П. Кодификация советского административного права. - М., 1970. - С. 67-68.

14 Бахарах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. - Пермь, 1969. - С. 276.

15 Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса.-М., 1968.-С. 71-72.

16 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. -С. 8.

17 Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. - СПб., 2002. - С. 118.

18 Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. - М., 2000. - С. 394-400.

19 Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. - Воронеж, 1999.-С. 73-89.

20 Кононов П.И. Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуального законодательства // Журнал российского права. - 2001. - № 7.

21 Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 2002. -С. 146-147.

22 Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. - Саратов, 2001. -С. 39-40.

23 Сорокин В.Д. Указ. соч. - С. 123-124.

24 Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. - 2001. - № 2. - С. 16.

25 Кононов П.И. Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуального законодательства // Журнал российского права. - 2001. - № 7.

26 Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 2002. -С. 146-147.

27 Демин A.A. Понятие административного процесса и

кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. - 2000. - № И.-С. 11.

28 Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. - 2004. - № 6. - С. 5.

29 Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М., 2001. - § 4.

30 Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. - Новосибирск, 1967. - С. 21-22; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - С. 712— 719; Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. -Воронеж, 1999. - С. 73-93; Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996. - С. 153-156; Сорокин В.Д. Указ. соч. - С. 28.

31 Рязановский В.А. Единство процесса: Труды профессоров Иркутского университета. Вып. 2. - Харбин, 1924. -С. 41.

32 Гаген В.А. Административная юстиция. - Ростов-на-Дону, 1916.-С. 6.

33 Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Г осударство и право.-2001.-№6.-С. 22.

34 Протасов В.Н. К новой концепции юридического об-

разования. О насущной потребности в новой учебной дисциплине - «Общей теории процессуального права». -М., 2003.-С. 55.

35 Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: Учебник. - М., 2006. - С. 343.

36 Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Г осударство и право. - 2005. - № 2. - С. 22.

37 Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - Воронеж, 1998. - С. 46-47.

38 Данный вопрос широко освещен в статье Салище-вой Н.Г. и Хаманевой Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Г осударство и право. - 2002. - № 1. - С. 5-11.

39 Предложенная точка зрения на структуру административного процесса является дискуссионной и предлагается к обсуждению.

40 Отличительной чертой исполнительной власти является то, что она выражается не только в правоприменении, но и в таком важном качестве, как правотворчество. Из трех ветвей власти только исполнительная власть обладает одновременно и правотворческими, и правоприменительными полномочиями. Для сравнения напомним: у законодательной власти только правотворчество, у судебной - только правоприменение. Сорокин В.Д. Указ. соч. - С. 29-30.