Понятие права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации

Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 25 (206).

Право. Вып. 25. С. 10-13.

Н. А. Волкодаева

ПОНЯТИЕ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Анализируются правотворчество как элемент государственной деятельности в сфере формирования права, стадии законодательного процесса, различные подходы к определению права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: правотворчество, законодательный процесс, законодательная инициатива субъектов Российской Федерации.

Проблемам правотворчества посвящено много научных работ как в отечественной, так и в зарубежной литературе. Правотворчество — это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение в закон государственной воли1. Правотворчество представляет собой деятельность активную, государственную по своему характеру, является важнейшим средством управления обществом и непосредственно связано с типом государства, его формой и функциями2.

Некоторые ученые считают, что правотворчество выступает как периодически оформленная процедура деятельности по формированию и закреплению воли класса (народа) в правовых актах3; другие трактуют правотворчество как деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений, связанных с созданием новых правовых норм, заменой и отменой действующих4.

Однако большинство российских ученых под правотворчеством в юридической науке обычно понимают деятельность государственных органов, должностных лиц, а в случае референдума — всего народа по созданию, применению или отмене нормативных актов. При существовании различий в формулировках правотворчества в работах ученых-правоведов общим является признание ими указанного понятия, прежде всего, как государственной деятельности5.

Однако необходимо иметь в виду, что Конституция РФ 1993 г. по новому определила статус органов местного самоуправления, а в конечном итоге — и местного самоуправления. В соответствии с Основным Законом органы местного самоуправления не являются государственными, а местное самоуправление — формой государственной деятельности. Поэтому муниципальное правотворчество необходимо

оценить как самостоятельный вид правотворчества, еще один канал (наряду с государством) формирования законодательной системы страны или шире — системы источников российского права. Кстати, если в систему источников права включать и корпоративные нормативные акты (например, уставы общественных, религиозных объединений), то наряду с государственным, муниципальным правотворчеством следует выделять и корпоративное правотворчество.

Государственное правотворчество в зависимости от вида принимаемых актов учеными-юристами определяется по-разному. Так, в рамках правотворчества выделяют законотворчество как деятельность по принятию законов разного уровня либо деятельность по принятию подзаконных актов6. На наш взгляд, в идеале законодательную систему следует рассматривать в узком смысле как систему законов, ориентируя ее развитие в этом направлении. В названной перспективе законодательная система как раз и будет формироваться в рамках законотворчества. Однако в настоящее время очевидно, что законодательная система основана на законотворчестве.

Законодательный процесс состоит из «относительно законченных этапов, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу»7. Большинство авторов выделяют четыре стадии законодательного процесса: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона и его опубликование.

Говоря о понятии права законодательной инициативы, прежде всего имеет смысл дать в законодательстве его легальное определение. Хотя терминологическое словосочетание «законодательная инициатива» достаточно широко используется в литературе и давно употребляется в законотворческой практике, на сегодняшний

день отсутствует юридически четкая дефиниция этого понятия, его существенных свойств и элементов содержания.

В законодательстве субъектов Российской Федерации встречается различное закрепление понятия законодательной инициативы. Так, в Законе Ямало-Ненецкого автономного округа «О правотворчестве»8 говорится, что законодательной инициативой в автономном округе признается «официальное внесение субъектом права законодательной инициативы в Законодательное Собрание автономного округа не позднее двадцати календарных дней до очередного заседания... проекта закона автономного округа, проекта постановления Законодательного Собрания автономного округа, поправок к проекту закона автономного округа, влекущее за собой обязанность Законодательного Собрания автономного округа рассмотреть и принять либо отклонить их».

Закон Республики Мордовия «О правовых актах Республики Мордовия»9 указывает, что законодательной инициативой признается «официальное внесение управомоченным субъектом в Государственное Собрание Республики Мордовия проекта закона, влекущее за собой обязанность Государственного Собрания рассмотреть и принять либо отклонить его». Предметом законодательной инициативы могут быть проекты законов Республики Мордовия, в том числе проекты законов Республики Мордовия о внесении изменений в действующие законы Республики Мордовия или о признании их утратившими юридическую силу.

В свою очередь, в научной литературе встречаются различные определения понятия законодательной инициативы. Так, в узком смысле под правом законодательной инициативы понимается право компетентных органов и лиц вносить предложения в законодательный орган о принятии новых законов, изменении или отмене старых, которые обязательны для рассмотрения высшим законодательным органом10. В широком смысле право законодательной инициативы понимается как внесение предложений законодательного порядка, обращенных в высший законодательный орган, по отношению к которому у законодательного органа нет обязанности принимать их к рассмотрению11.

Д. А. Ковачев определяет законодательную инициативу как возможность вносить проект за-

кона субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение представительного органа власти12.

Д. Т. Кривенко дополняет вышеприведенное определение и раскрывает законодательную инициативу как право вносить готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих13.

Не совсем удачным, по нашему мнению, следует признать определение, согласно которому в рамках стадии законодательной инициативы происходит лишь реализация уполномоченным субъектом своего права законодательной инициативы, то есть права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного акта14. Законодательную инициативу, мы считаем, нельзя сводить только к предложению принять новый нормативный акт.

Осуществление законодательной инициативы — это обязательная и начальная стадия законодательного процесса. М. А. Краснов и В. А. Кряжков определяют законодательную инициативу как первый этап законодательного процесса, означающий внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думой уполномоченным на то лицом или органом — субъектом законодательной инициативы15. Аналогичное определение содержится и в некоторых юридических словарях16.

Следует также отметить, что в научной юридической литературе отсутствует единое мнение о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авторов предлагает выделить этап создания (разработки) проекта нормативного акта17, выявления потребностей в принятии закона18, то есть деятельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса19. Среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадией законодательного процесса, имеются также разногласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается с внесения законопроекта, или она включает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению. Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня20. Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.

Понятие «законодательная инициатива» в рамках парламентского законодательного процесса имеет как минимум два основных значения. Во-первых, законодательной инициативой называют одну из стадий законодательного процесса. Во-вторых, ее рассматривают как определенное личное право управомоченных субъектов по внесению проектов законов (законодательных предложений) в законодательный орган21. Право законодательной инициативы — это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, то есть предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсуждать вопрос о принятии таких законопроектов к рас-смотрению22.

Таким образом, законодательная инициатива является одной из форм участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне. Совершенствование данной формы, равно как и других, представляет собой укрепление государственности России23.

Принимая во внимание перечисленные особенности права законодательной инициативы, в самом общем плане указанное понятие можно было бы определить как гарантированную государством равную для всех субъектов права законодательной инициативы возможность в установленном порядке беспрепятственно вносить в законодательный орган проекты законов, подлежащие обязательному рассмотрению на его заседании.

Однако, пытаясь решить проблему определения и гарантированного обеспечения права законодательной инициативы, мы должны учитывать, что для этого недостаточно лишь сформулировать и законодательно закрепить это понятие. Чтобы понятие эффективно действовало, имело практическое применение, немаловажным представляются разработка и законодательное урегулирование иных, непосредственно с ним связанных положений. К их числу можно, например, отнести: установление условий оформления субъектом права законодательной инициативы решения о ее реализации; введение критериев, разграничивающих вопросы, по которым законодательная инициатива может осуществляться тем или иным субъектом; определение мер ответственности за неправомерные действия органов и должностных лиц, выразившиеся в воспрепятство-

вании реализации права законодательной инициативы.

Примечания

1 См.: Общая теория права и государства / под ред.

В. В. Лазарева. М., 1994. С. 122.

2 См.: Общая теория государства и права / под ред.

В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 305.

3 См.: Правотворчество в СССР / под ред. А. В. Мицкевича. М., 1974; Ковалев, Д. А. Механизм правотворчества в социалистическом государстве. М., 1997.

4 См.: Научные основы советского правотворчества / под ред. Р. О. Халфиной. М., 1981. С. 16-22.

5 См.: Алексеев, С. С. Теория права. Харьков, 1994; Дрейшев, Б. В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977.

6 См., напр.: Кокотов, А. Н. Правотворческий процесс в Свердловской области // Законодательство и правотворческий процесс в Свердловской области: состояние, проблемы и совершенствование / под ред. А. В. Гайды. Екатеринбург, 1999. С. 77.

7 Гузнов, А. Г. Современный законодательный процесс: основные институты / А. Г. Гузнов, А. А. Кененов, Г. А. Рождественская. Смоленск, 1995. С. 77.

8 Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О правотворчестве» от 6 апреля 2006 г. № 13-ЗАО // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2006. № 3.

9 Закон Республики Мордовия «О правовых актах Республики Мордовия» от 21 февраля 2002 г. № 10-З // Изв. Мордовии. 2002. 23 февр.

10 См.: Теория государства и права / под ред.

A. И. Денисова. М., 1967. С. 301.

11 См.: Антонова, Л. И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1996. № 1.

12 См.: Ковачев, Д. А. Механизм социалистического правотворчества. М., 1977. С. 58.

13 См.: Кривенко, Д. Т. Право законодательной инициативы // Сов. государство и право. 1979. № 3. С. 3.

14 См.: Законодательный процесс. Понятие.

Институты. Стадии / отв. ред. Р. Ф. Васильев. М., 2000. С. 179.

15 См.: Краснов, М. А. Толковый словарь конституционных терминов и понятий / М. А. Краснов,

B. А. Кряжков. СПб., 2004. С. 86.

16 См., напр.: Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.,

1999. С. 213; Румянцев, О. Г. Юридический энциклопедический словарь / О. Г. Румянцев, В. Н. Додонов. М., 1996. С. 105; Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А. Я. Сухарева. М., 1984. С. 102.

17 См., напр.: Колдаева, Н. П. Законодательная инициатива как правовой институт : автореф. дис.....

канд. юрид. наук. М., 1973. С 8; Андрианов, Н. Е. О законодательной инициативе // Сов. государство и право. 1964. № 9. С. 62-63; Законодательство и законодательная деятельность в СССР / отв. ред. П. П. Гуреев, П. И. Седугин. М., 1972. С. 115.

18 См.: Мишин, А. А. Государственное право буржуазных и развивающихся стран / А. А. Мишин, Г. В. Барабашев. М., 1989. С. 290; Он же. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1998.

С. 225.

19 См.: Тихомиров, Ю. А. Теория закона. М., 1982.

С. 182.

20 См.: Ковачев, Д. А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966.

С. 88.

21 См.: Пиголкин, А. С. Законодательные программы субъектов РФ // Закон: создание и толкование. М.,

2000. С. 109.

22 См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. А. Окунькова. М., 2000. С. 284.

23 См.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности (круглый стол) // Государство и право. 2000. № 7. С. 88.