Вопросы децентрализации в сфере охраны общественного порядка

правового формирования деятельности государственного аппарата, т.е. государственная служба - это сфера целенаправленного государственно-правового регулирования, направленная на совершенствование механизма взаимодействия с потребностями граждан, организаций, общественными объединениями. Привлечение в государственный аппарат квалифицированных специалистов, повышение престижа государственной службы неразрывно связаны с проведением последовательной кадровой, в т.ч. антикоррупционной, политики в рядах чиновничества, достойным уровнем материального содержания, стимулирования и поощрения труда, социальной и правовой защиты государственного служащего.

1 См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 года // Российская газета. 2013. 13 дек.

2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 1.

3 См.: Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право. М., 2012. С. 21-23.

4 См.: БулгаковаИ.Г. Некоторые аспекты профилактики коррупции в органах государственной власти // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 75.

5 См.: Там же.

6 См.: Российская газета. 2004. 31 июля; 2014. 4 апр.

7 См.: Путин В.В. Демократия и качество государства. О ротации федеральных государственных гражданских служащих (фрагменты статьи) // Государственная служба. 2012. № 1, С. 4-9.

8 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 29.

9 См.: Васильев Ф.П. Совершенствование регламентирования деятельности органов внутренних дел (полиции) // Административное право и процесс. 2012. № 9. С. 51.

10 См.: Российская газета. 2012. 10 янв.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 45, ст. 6218.

11 См.: Там же.

12 См.: Путин В.В. Указ. раб. С. 4-9.

Т.С. Мангушева

ВОПРОСЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

В статье рассматриваются различные аспекты возрождения муниципальной милиции: организационные, экономические, социальные.

Ключевые слова: муниципальная милиция, общественный порядок, децентрализация, законопроект.

T.S. Mangusheva

QUESTIONS OF DECENTRALIZATION

IN THE SPHERE OF PUBLIC ORDER PROTECTION

The article considers various aspects of revival of municipal militia: organizational, economic, social.

Keywords: municipal militia, public order, decentralization, bill.

Проведенная в 2011 г. реорганизация в органах внутренних дел (с переименованием милиции в полицию) согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (в ред. от 21 июля 2014 г. № 258-ФЗ)1 (далее - Закон о полиции), исключила какую либо децентрализацию в системе полиции, в т.ч. отказалась от существовавшего ранее по Закону РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (утратил силу)2 деления милиции на милицию общественной безопасности, финансируемую за счет феде-

© Мангушева Тамара Сергеевна, 2014

Кандидат социологических наук, доцент кафедры административного и муниципального права

рального бюджета, и милицию общественной безопасности, финансируемую за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, т.н. местную милицию (ст. 9).

В настоящее время только Президент РФ может определять состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений. Нормативы и лимиты штатной численности подразделений полиции определяются Министерством внутренних дел РФ в лице министра3.

Таким образом, в 2011 г. принятие Закона «О полиции» сделало нежизнеспособными положения п. 8 ч. 1 ст. 15 (организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией) и п. 9 ч. 1 ст. 16 (организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией) Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ) (далее - Закон о МСУ)4, предусматривающие создание муниципальной милиции для охраны общественного порядка на территории муниципальных районов и городских округов в соответствии со ст. 83 (п. 3) настоящего Закона могут вступить в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. То есть данные положения Закона о МСУ вошли в противоречие с Законом о полиции и не получили дальнейшего развития, хотя создание такой правоохранительной структуры на территории муниципальных районов и городских округов все же предусмотрено, но только в случае принятия отдельного, специального федерального закона, который должен регламентировать ее формирование и функционирование. Закон этот (если в стране действительно нужна муниципальная милиция) необходимо разработать и принять в соответствии с действующими процедурами.

С содержательной стороны наиболее приближена к пониманию «муниципальной милиции» деятельность участковых уполномоченных полиции, служба которых всегда находится на виду у населения. По данным, озвученным на заседании Общественного совета при УМВД Саратова, в четверти раскрываемых краж личность преступника была установлена с помощью участковых. Главная задача участковых уполномоченных полиции - профилактика правонарушений. Их нагрузка и ответственность - огромные, участки - обширные, нередко со сложной обстановкой. Для повышения эффективности профилактической работы участковый, по мнению общественников, должен хорошо знать проблемы вверенной территории и ее жителей (включая тех, кто входит в т.н. группу риска) и обладать оперативной информацией. Несмотря на определенные успехи в работе участковых, были отмечены и недостатки: отдельные участковые пункты были просто закрыты, а некоторые находятся в аварийном состоянии; комплектация сотрудников составляет менее 50% от потребности; недостаточная материально-техническая оснащенность пунктов (отсутствие санузлов, оргтехники и т.п.). Было отмечено, что 17 участковых пунктов г. Саратова являются федеральной собственностью, но находятся на балансе администрации города, которая пока никак не поддерживает и не проводит ремонт самых проблемных из них5. Следует отметить и неоценимую помощь, которую оказывают дружинники и общественники, направленную как на обеспечение, так и контроль за обеспечением общественной безопасности.

Так нужна или не нужна нам муниципальная милиция и почему именно милиция, если федеральная милиция уже переименована в полицию?

Сегодня в стране создана профессиональная полиция, к которой у общества, к сожалению, продолжают оставаться вопросы, хотя положительные сдвиги реально на

лицо. Параллельно мы видим слабые и порой откровенно жалкие попытки привлечь к охране общественного порядка общественность. Совершенно нежизнеспособные региональные законы о добровольных народных дружинах и тем более «экзотические» проекты типа казачьих или миграционных патрулей скорее дискредитируют попытки общественности включиться в правоохранительную работу.

Прежде чем перейти к решению вопроса, следует определиться с терминологией. Откуда вообще взялось слово «милиция»? Один из вариантов - во время борьбы Североамериканских штатов за независимость против Великобритании поселенцы создавали отряды милиции. Это были не профессиональные полицейские или военные, а гражданские люди, вынужденные объединиться для защиты жизни и здоровья своих близких, а также общественного порядка в своих поселениях. Думается, что такой принцип формирования народной правоохранительной структуры может быть востребован в России в XXI в. Многие молодые сильные мужчины, имеющие семьи и маленьких детей, готовы посвятить часть своего времени и сил для защиты близких, своего дома, своей малой Родины (города или поселка в котором они живут). Необходимо создать для этого действенный механизм и этим механизмом вполне может стать муниципальная милиция, если ее должным образом сформировать.

В начале 2014 г. депутатами фракции «Справедливая Россия» С. Мироновым, Т. Москальковой, М. Емельяновым, В. Зубовым, О. Ниловым был разработан и внесен на рассмотрение Государственной Думы законопроект «О муниципальной милиции в Российской Федерации», согласно которому муниципальная милиция должна создаваться в районных и городских округах и взять на себя часть функций сегодняшней полиции. Предложены несколько основных направлений т

н

ее деятельности: С

охрана общественного порядка; |

профилактика преступлений и административных правонарушений; к

предупреждение и пресечение преступлений; Г

о

производство по делам об административных правонарушениях; Д

а

оказание помощи гражданам, должностным лицам, организациям и обще- q

в

ственным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов. нн

о

Иные функции по охране правопорядка предлагаются оставить в ведении полиции. д

и

Для выполнения возложенных на нее обязанностей муниципальная милиция к

будет наделяться только административно-правовыми полномочиями, к которым а

предложено отнести следующие: |

предъявление к гражданам требований о надлежащем поведении; проверка ии

документов, удостоверяющих личность, и иных документов в случаях, опреде- №

ленных законом; 1

о

контроль (надзор) за общественными местами, соблюдением порядка про- ~ ведения публичных и массовых мероприятий, за поведением определенной 4 категории граждан;

доставление и задержание граждан в определенных законом случаях, по производству по делам об административных правонарушениях;

направление запросов в адрес муниципальных и государственных органов и иных организаций о предоставлении информации и документов, по ведению профилактической деятельности, включая ведение профилактических учетов, и др. 109

Предполагается, что на первом этапе численность служащих муниципальной милиции в званиях от рядового милиционера до полковника будет составлять около 180-190 тыс. чел., кроме того, в ней будет трудиться порядка 35-37 тыс. технических (гражданских) работников.

В Конституции РФ и Законе о МСУ четко сказано о том, что функция охраны общественного порядка закрепляется за муниципальными образованиями. Однако на протяжении 20 лет это так и не нашло своего воплощения в жизни.

За время реформы МВД численность участковых инспекторов сокращена на 10 тыс. чел. (16%). И сейчас их нагрузка - приблизительно 3,5 тыс. человек на одного участкового. Такими силами вряд ли возможно охватить подведомственную территорию и поднять на должный уровень поквартирный обход и сделать высокоэффективной работу с населением.

Согласно ведомственной статистике только 25% участковых живут на обслуживаемой территории, остальные - в других населенных пунктах. Налицо ситуация, когда участковый не углубляется в проблемы своего населения, не зависит от его мнения, так же как и от мнения главы района.

По статистике только 50% участковых обеспечены жильем. Большинство муниципальных органов готовы решить как жилищную проблему, так и вопросы технического оснащения милиции, но при условии, что они будут допущены к решению кадровых вопросов в этой области. Препятствием является отсутствие правовых оснований.

Такая централизация для федеральной структуры не представляется эффективной, т.к. делает ее громоздкой, с низким КПД. Было бы целесообразным пере-а дать часть функций на муниципальный уровень, т.е. участковые инспекторы ? и горрайорганы милиции должны быть в подчинении муниципальных органов 3 власти. Исторический опыт имеется: в разные годы советская и российская | милиция уже подчинялась местным органам власти.

I Необходимо разработать механизм как выборов, так и отчетности перед жи-

1 телями и муниципальным советом, а также и отставки по причине несоответ-

го

| ствия или не оправдания доверия. В рассматриваемом законопроекте имеются

| положения о возможности отзыва или отправления в отставку по инициативе

| губернатора, главы района или населения участкового инспектора, главным

2 критерием оценки деятельности которого должно стать общественное мнение, ° а не формальная статистика.

« По нашему мнению, в законопроекте должны быть отражены и вопросы | финансирования муниципальной милиции. Основное финансирование будет е идти из местных бюджетов, но параллельно должны быть предусмотрены ре° гиональные и федеральные субсидии. Это будет логично, т.к. муниципальная

0

° милиция снимет часть нагрузки с федеральной полиции, а идея о создании

го

муниципальной милиции не сможет погибнуть, как в прошлом веке, из-за не-

1 достатка финансирования.

| Представляется, что около 10% сотрудников муниципальной милиции долж-

ны работать на профессиональной основе (в основном руководящий состав). Остальные (и в этом новшество) могут работать по совместительству, в свободное от основной работы время, а именно в вечерне-ночное время и в выходные, именно тогда, когда потребности в охране общественного порядка особенно велики. Следует акцентировать внимание на том, что это будет именно работа по

110

совместительству, а не дискредитировавшая себя охрана общественного порядка

А.А. Березин • Меры административного пресечения нарушений общественного порядка и общественной безопасности

на «общественных началах». Успешная реализация вышеозначенного положения гарантирована при выполнении следующих условий: 1) необходимо четко прописать на законодательном уровне правовой статус таких лиц; 2) будущие милиционеры должны проходить конкурсный отбор, медицинскую комиссию; 3) нести службу с оружием и специальными средствами; обучаться, сдавать экзамены; 4) оплата труда должна быть почасовая; 5) патрулировать территорию милиционер будет преимущественно в микрорайонах, приближенных к месту проживания его семьи, что повысит мотивацию к работе.

Из вышеизложенного следует, что назрела необходимость возродить идею о разделении МВД на федеральную полицию и муниципальную милицию, т.е. милицию общественной безопасности, которая работает на земле и деятельность которой будет направлена на решение характерных для этой территории, региона задач.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; 2014. № 30, ч. I, ст. 4259.

2 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16, ст. 503.

3 См. ст. 4 Указа Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции» (в ред. от 27 июня 2014 г. № 477) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10, ст. 1336; 2014. № 26, ч. II, ст. 3524.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2014. № 30, ч. I, ст. 4257.

5 URL:http://news.sarbc.ru/main/2014/09/25/159695.html (дата обращения: 12.09.2014).

А.А. Березин

МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ НАРУШЕНИЙ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

В статье рассмотрены отдельные вопросы нормативно-правового регулирования установления и применения мер административного пресечения должностными лицами органов исполнительной власти и местного самоуправления при проведении публичных мероприятий.

Ключевые слова: публичные мероприятия, административное принуждение, меры пресечения, общественный порядок, общественная безопасность.

A.A. Berezin

MEASURES OF ADMINISTRATIVE PUNISHMENT OF VIOLATIONS OF PUBLIC ORDER AND PUBLIC SAFETY DURING PUBLIC EVENTS

The article considers certain issues of legal regulation of the establishment and application of measures of administrative punishment by officials of Executive authorities and local self-government to hold public events.

Keywords: public events, administrative enforcement, preventive measures, public order, public safety.

Меры административного принуждения и, в частности, меры административного пресечения применяются субъектами исполнительной власти весьма широко,

© Березин Алексей Александрович, 2014

Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: berezin@gpsmu.ru