Структурные механизмы реализации проектного управления в органах власти

Экспертиза

Александр ДАВЫДОВ

СТРУКТУРНЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ВЛАСТИ

Предложенная в статье методика перехода государственных органов на модель проектного управления позволяет обеспечить выполнение одного из ключевых требований «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010гг.»1 с минимальными организационными затратами.

The article offered the technique of transition of governmental structures to the model of project management that allows ensuring the fulfillment of one of the key requests of The Concept of Administrative Reform in the Russian Federation in 2006 - 2010 with the minimum organizational expenses.

Ключевые слова:

государственное управление, проектное управление, административная реформа, управление организации; public administration, project management, administrative reform, management.

В настоящее время в основе государственного и муниципального управления всех развитых стран лежат теория и методология управления проектами и проектного управления. В рамках данного направления утверждены национальные и международные стандарты, сформирована соответствующая законодательная база. В Российской Федерации парадигма проектного управления также принята на государственном уровне. Примером этого является принятие приоритетных национальных проектов — «Доступное и комфортное жильё», «Здоровье», «Качественное образование», «Развитие агропромышленного комплекса», которые «пронизывают» все уровни государственного и муниципального управления.

Другими словами, область менеджмента, получившая название «Управление проектами» и «Проектное управление», в условиях перехода к инновационной модели развития становится предметом пристального внимания российских учёных, специалистов и руководителей как коммерческих организаций, так и органов исполнительной власти всех уровней государственного и муниципального управления. Причина тому — мировое признание управления проектами как современной философии эффективного и результативного менеджмента. Управление проектами охватывает те сферы общественной, государственной и производственной деятельности, в которых создание продукта или услуги реализуется как уникальный комплекс взаимосвязанных целенаправленных мероприятий при определённых требованиях к срокам, бюджету и качеству ожидаемого результата. Стремительно развиваясь на протяжении нескольких десятилетий, проектное управление сегодня является синтетической дисциплиной, объединяющей методы, средства и лучшие практики нескольких различных областей знаний эконо-мики и менеджмента. В то же время она имеет собственные методологии, инструментарий и стандарты. Необходимо отметить, что в отечественной литературе термин «проектное управление» зачастую ошибочно отождествляется с термином «управление проектами». Основное различие между этими понятиями в объекте управления: объектом проектного управления являются организации, перешедшие на идеологию управления проектами в це-

1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах [Электронный ресурс] : одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. — [М., 2005]. — Доступ из справочно-правовой системы «ГАРАНТ».

ДАВЫДОВ Александр Геннадьевич — старший

преподаватель кафедры теории и практики государственного и муниципального управления ВВАГС

2009 04

ВЛАСТЬ

59

лом, а объектом управления проектами являются конкретные проекты (программы).

Своеобразным показателем признания эффективности использования методов проектного управления стало принятое в качестве первого основного направления выполнения требований реформы в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2010 годах «внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях». Кроме того, сама реформа государственного управления является сложным проектом, декомпозированным на ряд более мелких проектов, что отмечено в тексте самой концепции.

Фактически административная реформа предполагает комплекс мер по следующим приоритетным направлениям:

— ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

— исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

— развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

— организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

— завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Для реализации каждого из этих направлений предполагается выполнение комплекса проектов, направленных на создание условий перехода на новую основу государственного управления. Таким образом, проектное управление пронизывает всю Концепцию административной

реформы.

Тщательный анализ документа «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах» позволяет отметить, что конкретных методов перехода на идеологию проектного управления в рамках данного документа не предлагается, но указывается, что «в целях внедрения процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в субъектах Российской Федерации должна быть создана соответствующая типовая нормативно-правовая и методическая база для субъектов Российской Федерации с её последующей экспериментальной апробацией».

Теоретико-методологической основой перехода на новую модель управления могут и должны стать следующие документы, признанные как «лучшие практики» в мировом сообществе и постепенно внедряемые в различных организациях на территории Российской Федерации:

— ГОСТ Р ИСО 10006-2005 «Системы менеджмента качества. Руководство по менеджменту качества при проектировании» (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 6 сентября 2005 г. № 221-ст)1;

— Международные и национальные стандарты в области управления проектами;

— ^А 4:2005 Системы менеджмента качества в органах местного самоуправления.

Как зарубежные, так и отечественные авторы многочисленных статей по управлению проектами и проектному управлению отмечают сложность перехода к проектному управлению практически «с нуля», так как этот процесс зачастую связан не только с внедрением новых методов управления и перераспределением ресурсов, но и ведёт к изменению организационной структуры субъектов управления.

Анализ литературы и существующей практики показывает, что реализация перехода государственной или муниципальной организации на проектную модель управления может осуществляться путём:

1) передачи отдельным функциональным подразделениям организации особых пол-

1 Национальный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 100062005 «Системы менеджмента качества. Руководство по менеджменту качества при проектировании» [Электронный ресурс] : утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 6 сентября 2005 г. № 221-ст. — [М., 2005]. — Доступ из справочно-правовой системы «ГАРАНТ».

60

ВЛАСТЬ

2009'04

номочий (или функций) и ответственности за реализацию различных частей проекта или программы;

2) создания специальных комитетов или комиссий, целевых рабочих групп, координационных центров (центров управления проектами);

3) выделения руководителя (менеджера) проекта с полной властью и, соответственно, ответственностью за результаты и создания команды управления проектом из специалистов функциональных и производственных подразделений организации.

На текущий момент для государственных и муниципальных структур, организованных по функциональному принципу, наиболее эффективным, на наш взгляд, является третий подход, согласно которому менеджеры проектов отвечают в целом за интеграцию всех видов деятельности и ресурсов, относящихся к данному проекту (программе). С этой целью все человеческие, материальные и финансовые ресурсы по данному проекту передаются в их распоряжение. Менеджеры проекта также отвечают за планирование проекта и ход его выполнения по всем количественным, качественным и временным показателям. При такой модели управления ка-ждый член команды управления проектом (УП) подчинён не только менеджеру проекта, но и «своему» функциональному руководителю.

Данная модель позволяет без ликвидации или существенной реорганизации действующей функциональной структуры «встроить» в неё «матрицу проектов». Организации, имеющие «классическую» трёхуровневую модель управления, где на первом уровне расположен непосредст-венно руководитель (например, министр, начальник департамента или руководитель муниципального образования), на втором уровне — его непосредственные заместители, на третьем — функциональные ру-

ководители (отделов, отделений и т.д.), смогут эффективно реализовывать проекты не изменяя организационную структуру, а переводя отдельных сотрудников в команды проектов на время их выполнения. В рамках данной модели также обозначены заинтересованные стороны ввиду необходимости их идентификации для снижения рисков выполнения проекта.

На практике реализация нового проекта будет означать не реорганизацию устоявшейся структуры, а перераспределение ресурсов: информационных, материальных и человеческих. Таким образом, при завершении проекта не будет необходимости ликвидации каких-либо структурных подразделений или содержания «простаивающего» штата сотрудников, так как кроме проектов данные организации так или иначе выполняют текущую деятельность.

В рамках данной модели команда проекта формируется из текущего персонала отделов, при этом руководителем также выступает начальник или ведущий специалист функционального подразделения, к компетенции которого может быть отнесён проект. Не все функциональные подразделения могут принимать участие в проекте (например, отдел по охране окружающей среды может не принимать участия в выполнении инвестиционного проекта), однако есть и те подразделения, которые принимают участие практически в любом проекте (например, бухгалтерский или договорно-правовой отделы).

В заключение следует отметить, что данная модель имеет и ряд недостатков, характерных для матричной структуры управления, что отмечено специалистами по проектному управлению, но в целом она позволяет внедрить проектное управление с минимальными изменениями и по-те-рями, что является серьёзным фактором для вышеперечисленных органов и организаций.