Экологическая политика Республики Польша: правовые основы и задачи реализации

Подводя итог, необходимо отметить, что абхазский законодатель более мягок в назначении наказания, по сравнению с российским. Анализируя санкции ст. 99 УК РА, следует отметить, что в ч. 1 ст. 99 УК РА и ч. 1 ст. 105 УК РФ разница составляет: от шести до двенадцати лет — по УК РА и от шести до пятнадцати — по УК РФ. В ч. 2 ст. 99 УК РА санкция за совершение убийства при отягчающих обстоятельствах предусматривает — от восьми до пятнадцати лет, либо пожизненное лишение свободы, или смертная казнь. Тогда как по УК РФ наказание за содеянное ч. 2. ст. 105 составляет от восьми до двадцати лет, либо пожизненное заключение, либо смертная казнь.

В.С. Степаненко

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РЕСПУБЛИКИ ПОЛЬША: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ЗАДАЧИ РЕАЛИЗАЦИИ

Ключевые слова: экологическая политика, право, управление отходами, отходы, опасные отходы, закон, охрана окружающей среды, доступ к информации, профилактика, управление отходами.

The content of Republic of Poland law on environmental policy is analyzed in the article. Environmental policies of Russian Federation and Poland are compared. Legal instruments of policies in the field of waste management are studied in details. The financing of environmental policy measurements in Poland is characterized. The definitions of state environmental policy by Russian and polish environmental law is provided. The processes of harmonization of Polish and EC legislation are analyzed along with particularities of tasks, principles and directions of Russian and Polish environmental policies legitimating process.

Постановка проблемы. Охране окружающей среды в Польше всегда уделялось значительное внимание со стороны властных структур, научных работников и общественности. Заинтересованность проблематикой сохранения природных ресурсов и снижения негативных воздействий на природу была усилена в период начала XXI в., когда решался вопрос о вступлении Республики Польша в Европейский союз. Это вызвало ряд значимых политических и правовых последствий: во-первых, решения и действия, направленные на гармонизацию польского экологического законодательства с ев-

* Кандидат юридических наук, депутат Московской городской думы, председатель Комиссии по экологической политике. [rii@duma.mos.ru]

ропейским; во-вторых, осознание необходимости адаптации многих инструментов правового, управленческого и — что самое сложное — экономического характера к смене политических, социальных и рыночных условий. В итоге, как отмечают специалисты, в Республике Польша были созданы условия и базис охраны окружающей среды, отвечающие европейским требованиям и стандартам. Они затронули фактически все сферы правового регулирования в области охраны окружающей среды: от направлений государственной экологической политики до создания специальных — адаптируемых к европейским — систем учета, мониторинга, контроля, обмена информацией, от принятия законов, регламентирующих охрану и использование окружающей среды и отдельных ее компонентов, до создания локальных планов управления отходами и т.п.

На наш взгляд, наибольший интерес для российских специалистов представляет опыт Республики Польша в аспекте правового регулирования экологической политики в целом и отдельных ее направлений, признаваемых ныне международным сообществом наиболее актуальными, например, политики в области обращения с отходами.

В отечественной литературе постоянно освещались проблемы, родственные для нашей страны и Польши. В последние годы — при общем снижении числа публикаций — на страницах российских юридико-экологических и иных изданий было опубликовано немало (хотя и недостаточно) работ о польском экологическом праве1, но — отметим — не о польской экологической политике.

Понятие и значение экологической политики. В российской доктрине экологического права государственная экологическая политика понимается как «совокупность решений и действий, осуществляемых уполномоченными органами власти и управления в области охраны окружающей среды в масштабах государства по различным направлениям, а также используемых для этого правовых и лежащих вне сферы права способов и средств»2.

Закон «Право окружающей среды» определяет это понятие иначе. Согласно ст. 13, государственная экологическая политика имеет своей целью

1 См., напр.: Уголовные санкции за экологические преступления в присоединившихся странах. Пример Польши // Экологическая преступность в Европе / сост. Ф. Комт, Л. Кремер; отв. ред. О.Л. Дубовик. М., 2010. С. 230—234; Бар М., Боярский П., Радецкий В., Ротка Е., Зоммер Е. Польское право окружающей среды: основные проблемы // Экологическое право. 2007. № 1. С. 33—39; Боярский М. К вопросу о сфере уголовно-экологического права // Экологическое право. 2010. № 1. С. 34—36; Радецкий В. Развитие уголовно-экологического права в Польше с учетом требований Европейской конвенции об охране окружающей среды уголовным правом // Государство и право. 2002. № 10. С. 48—56; Степаненко В.С. Правовое регулирование международного оборота отходов по законодательству Польши и Чехии // Право и политика. 2010. № 4. С. 764—769; и др.

2 Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. М., 2003. С. 41—42.

создание условий, необходимых для реализации охраны окружающей среды. В современном мире это означает, прежде всего, что данная политика должна быть элементом устойчивого развития страны и гармонизации целей экологических с целями хозяйственными и социальными. Означает это также, что реализация экологической политики государства во все большей степени должна осуществляться путем применения модели продукции и потребления, уменьшения использования материалов, возобновления и энергопотребления хозяйствования, применения наилучших доступных технологий и позитивных практик хозяйствования, и лишь в дальнейшем — путем типично охранительных, традиционных действий, таких как очистка выбросов и сбросов (загрязняющих веществ. — В.С.), обезвреживание отходов и т.п. Наконец, это также означает, что экологические аспекты должны быть обязательно включены в секторальные политики во всех сферах экономики / хозяйствования, а равно — в стратегии и программы развития на региональном и локальном уровнях1.

Значение экологической политики трудно переоценить, поскольку именно она определяет направления формирования и развития экологического законодательства, систему и структуру органов, ее осуществляющих, а также конкретные меры по охране окружающей среде.

Легитимация задач, принципов и направлений экологической политики. В Российской Федерации пока что это остается нерешенной проблемой. С одной стороны, принят ряд актов, определяющих экологическую политику российского государства в целом2, или по отдельным ее направлениям и сферам3, либо в контексте международных обязательств4.

Следует также принять во внимание, что во многих федеральных законах, регулирующих вопросы охраны окружающей среды и природопользования, хотя и не говорится непосредственно и прямо об экологической политике, тем не менее обозначаются ее приоритеты, цели и средства реализации5.

С другой стороны, в нашей стране проблематикой государственной экологической политики пренебрегают. Возможно, именно поэтому законода-

1 Закон Республики Польша от 27 апреля 2001 г. Право охраны окружающей среды, вступившее в силу с 1 октября 2001 г. // Dzennik иєіаш 2001. № 62. Ро2. 627.

2 См.: Экологическая доктрина Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р // Собрание законодательства РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

3 См.: Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 года // Документ опубликован не был.

4 См.: Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.

5 См., напр.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7—ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133; и др. Обзор этих федеральных законов см.: Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. С. 506—560.

тельное закрепление ее основ, принципов и направлений остается мозаичным, пробельным и потенциально неэффективным.

Польский законодатель выбрал совершенно иное решение (кстати, несвойственное и большинству стран — участниц ЕС). Восьмого мая 2003 г. Сеймом Республики Польша был принят Закон об экологической политике государства на период 2003—2006 гг. с учетом перспективы на период 2007-2010 гг.1.

Этот закон вводит обязанность государства каждые четыре года разрабатывать и актуализировать экологическую политику Республики Польша. Предписания закона упорядочивают накопленную в предыдущие периоды практику создания различных документов, регулирующих эколого-полити-ческие вопросы в разрезе различных временных периодов либо - без конкретного определения времени действия - практику, реализуемую с 1990 г. Именно в 1990-х гг. в связи с изменениями государственной политики по экономическому устройству Польши был выработан первый документ об экологической политике, принятый Советом министров, а в 1991 г. он был утвержден Сеймом и Сенатом Республики Польша.

В 2000 г., т.е. по истечении 10 лет с момента принятия документа о первой польской экологической политике, парламент Республики Польша утвердил «Вторую экологическую политику государства». Она устанавливает экологические цели государства на периоды до 2010 г. и 2025 г.

В Законе от 8 мая 2003 г. четко определены два этапа формирования и реализации государственной экологической политики в Польше: 2003-2006 гг. и 2007-2010 гг. Они согласованы с Шестой программой ЕС по охране окружающей среды. Напомним, что Шестая программа также завершается в 2010 г.2.

Содержание и структура Закона. Собственно в тексте фиксируется его принятие и сказано, что «Экологическая политика государства на 2003-2006 гг. с учетом перспективы на 2007-2010 гг.» представляет собой Приложение к Закону. Оно состоит из введения, в котором разъясняются причины принятия данного акта, перечисляются опорные законодательные акты, в том числе европейские, и дается определение государственной экологической политики. Приложение состоит из семи разделов.

Раздел 1 «Цели и задачи системного характера» регулирует в восьми подразделах следующие вопросы: 1) включение экологических аспектов в секторальные политики (в том числе в промышленную, энергетическую, транс-

1 Monitor Polski. 2QQ3. № 33. Poz. 433.

2 О ее содержании см.: Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. С. 43—46; Кремер Л., Винтер /.Экологическое право Европейского союза. М., 2QQ7; Кремер Л., Винтер Г.Эколо-гическое право и политика Европейского союза: законодательные основы, реализация, судебная практика // Политика и общество. 2QQ6. № 6. С. 26—82; и др.

портную, сельскохозяйственную, строительную и др.); 2) активизация рынка в области деятельности экологических направлений: здесь, в частности, предусмотрены партнерство с бизнесом, формирование позиции потребителей, ограничение субсидий, вредных для охраны окружающей среды, экологизация финансового сектора; управление охраной окружающей среды, ответственность за экологические результаты реализуемых мероприятий; 3) экономические механизмы и системы финансирования; укрепление институтов; 5) участие общественности, а также экологическое образование; 6) доступ к информации и расширение социального диалога; 7) развитие науки и техники, стимулирование инноваций; 8) международное сотрудничество.

Разделы 2-4 построены по одинаковой схеме: каждый из их подразделов включает три позиции - исходная ситуация, цели до 2010 г. и задачи на период 2003-2006 гг. Раздел 2 посвящен охране природного наследия и рациональному использованию природных ресурсов. В нем регулируются эколого-политические аспекты охраны природы и ландшафтов, охраны и устойчивого развития лесов, охраны недр, охраны полезных ископаемых и подземных вод, биотехнологий и генно-модифицированных организмов.

В разделе 3 «Взвешенное использование сырья, материалов, воды и энергии» рассматриваются вопросы затрат / потребления перечисленных компонентов в процессе хозяйствования; использование возобновляемых видов энергии, формирование водных отношений и защита от наводнений. Раздел 4-й - самый большой по объему - составлен следующим образом: «Окружающая среда и здоровье. Дальнейшее улучшение качества окружающей среды и экологической безопасности». Он состоит из восьми подразделов: 1) основные положения, касающиеся отношения «окружающая среда и здоровье», исходная ситуация, главные цели и направления деятельности; 2) качество вод; загрязнение воздуха; 4) управление отходами; 5) химикалии в окружающей среде; 6) серьезные промышленные аварии; 7) воздействие шума; 8) воздействие электромагнитных полей.

В Экологической политике Республики Польша выделен специальный раздел 5 «Противодействие изменениям климата».

Шестой раздел носит методически-инструментальный характер. В нем регулируются вопросы оценки реализации экологической политики, в частности мониторинг и оборот информации о состоянии окружающей среды, показатели эффективности политики, оценки и доклады (как формы и источники информации).

В заключительном разделе 7 рассматриваются проблемы расходов на реализацию государственной экологической политики.

Как видим, структуризация эколого-политических направлений отличается от принятых в России подходов. Акценты сделаны на взаимодействие,

связи. Особенно четко это проявляется в структуре четвертого раздела. В то же время не совсем оправданным, по нашему мнению, является включение политики в области биотехнологий и ГМО в раздел 2.

Рассмотрим некоторые, на наш взгляд, наиболее интересные для российских специалистов проблемы.

Управление отходами. В Республике Польша управление отходами трактуется как специальная область охраны окружающей среды. Деятельность по охране окружающей среды от угроз, порождаемых отходами, начинается с предупреждения их образования, уменьшения их объемов и замены более опасных отходов на менее опасные их виды. Это три важнейшие положения, которые, как известно, выработаны международной практикой и характеризуют (или должны характеризовать) политику любого государства в области обращения с отходами.

Закон так определяет понятие управления отходами. Это «существенная сфера промышленности, охватывающая ряд технологий переработки и обезвреживания»1.

Первый принцип управления отходами, т.е. предупреждение их образования, выражается в стремлении применять малоотходные технологии при производстве продукции, более чистые в отношении окружающей среды и обеспечивающие производственное использование всех компонентов перерабатываемого сырья. Отмечается также, что отходы, возникающие как побочные продукты, присущи технологическим процессам, но сутью наилучших технологий2 является небольшое количество побочных продуктов.

На наш взгляд, очень важное значение имеет следующее положение, обозначенное в анализируемом документе, как и в иных сферах охраны окружающей среды: в управлении отходами велика роль поведения, а также с учетом международной практики — условия аналогичных расходов на управление отходами, что должно исключить эксплуатацию окружающей среды в целях промышленной конкуренции. Во многих отраслях промышленности доля затрат на управление отходами в стоимости продукции является высокой и различия в этом плане могут стать решающими при конкурентности цены продукции (изделий и т.п.).

При описании исходной ситуации в области управления отходами приводятся конкретные статистические данные. Так, в Польше промышленные отходы образуются в количестве 126 млн тонн ежегодно. Из них 52% — это отходы, образующиеся при добыче угля и руд металлов (кроме железных руд). Почти две трети этих отходов (73%) используется для насыпки грунтов

1 Monitor Polsky. 2003. № 33. Poz. 433.

2 См.: Редникова Т.В. Понятие «наилучшая существующая технология» в праве зарубежных стран // Экологическое право. 2009. № 4. С. 25—28.

и проч., а 22% складируется. При этом всего 2% промышленных отходов обезвреживается иными методами, 3% - подлежит временному хранению. Указывается, что до 2000-х гг. образование промышленных отходов было еще выше (ежегодно - 165 млн тонн).

Но снижение объемов произошло не из-за применения природоохранительных мер, а в результате снижения добычи угля в период 1980— 1990-х гг.

Отмечается, что определенную часть промышленных отходов составляют опасные отходы. Учитывая характер и уровень угрозы их для здоровья людей и окружающей среды, необходимо совершенствовать способы, процедуры и систему надзора, предупреждающих проникновение содержащихся в них опасных веществ в окружающую среду, в соответствии с Законом от 27 апреля 2001 г. об отходах1. В число опасных отходов по этому Закону включены разделенные на две группы: а) связанные с образованием отходов; б) связанные с управлением ими2.

В Республике Польша, как и в других странах, происходит увеличение объемов коммунальных отходов. Ежегодно образуется почти 300 кг таких отходов на душу населения. Хотя это составляет всего 50% количества коммунальных отходов, образующихся в развитых странах ЕС, ситуация в РП настораживает и требует принятия специальных мер по управлению коммунальными и бытовыми отходами согласно требованиям законов от 11 мая 2001 г. об упаковках и отходах от упаковок3, об обещаниях предпринимателей в сфере управления отходами, о продуктовой оплате и депозитной опла-те4. Польские специалисты разъясняют, что продуктовые и депозитные платы являются относительно новым инструментом охраны окружающей среды. Основным положением данного Закона является введение обязанности обеспечения предпринимателем (производителем) переработки или рециклинга отходов, возникших от таких продуктов.

В экологической политике среди целей улучшения ситуации в области управления отходами на период до 2010 г. обозначены как приоритетные: в первую очередь правовые цели. Это полное введение в действие правовых

1 См.: Боярский П., Радецкий В., Ротко Е, Зоммер Е. Польское право окружающей среды: основные проблемы // Экологическое право. 2006. № 2. С. 38-42; № 3. С. 33-43.

2 По нашему мнению, это довольно спорная классификация, поскольку образование отходов предполагает и осуществление определенных (причем в законе) действий по управлению ими. В то же время, разделение моментов образования отходов и дальнейших этапов обращения с ними может быть целесообразным с точки зрения установления ограничений, запретов и мер юридической ответственности за их нарушение. Аналогично решен вопрос в ст. 247 УК РФ, предусматривающей уголовную ответственность за производство запрещенных видов опасных отходов, с одной стороны, и за нарушение правил обращения опасных отходов — с другой.

3 Dziennik №1аж 2001. № 62. Рог. 638.

4 См.: Дубовик О.Л. Опыт законодательного регулирования и доктринального толкования оборота упаковок в Республике Польша // Экологическое право. 2007. № 1. С. 33-37.

требований, содержащихся в Законе об отходах и конкретизирующих его распоряжениях; ратификация международных конвенций об управлении отходами и применение национального законодательства в соответствии с этими конвенциями.

Кроме того, в 2020 г. запланировано завершить создание системы обезвреживания опасных отходов, а также уменьшить на 30% - до 2006 г. и на 75% к 2010 г. (по сравнению с 2000 г.) объем складируемых бытовых (коммунальных) отходов за счет их переработки. Среди действий особо следует отметить создание системы демонтажа и переработки старых автомобилей, информационных систем, программ обезвреживания отходов и др.

Затраты на реализацию экологической политики. При принятии Закона они были предусмотрены в размере 190 млрд злотых1 в ценах 2001 г., т.е. ежегодно около 17,8 млрд.2.

Приведем данные о доле расходов на управление отходами. В 2003-2006 гг. они составляли 58 млн злотых, в 2007-2010 гг. - 77 млн, выделенных на неинвестиционные мероприятия и, соответственно, 12 500 млн и 16 600 млн - на инвестиционные проекты. На правовое обеспечение экологической политики в Республике Польша было выделено в 2003-2006 гг. 1 млн злотых, в 2007-2010 гг. - 2 млн.

Источники финансирования - это собственные средства предприятий (в 2003-2006 г. они составили 27 924 млн злотых, в 2007-2010 гг. - 35 434 млн), средства органов местного самоуправления (соответственно, 5 018 млн и 7 553 млн), средства государственного бюджета (3 707 млн и 6 759 млн), эколо-гические фонды (12 726 млн и 18 197 млн), средства, поступившие в виде помощи из-за рубежа, в том числе по фондам ЕС (2 328 млн и 324 млн), Кохезионному фонду и Структурным фондам ЕС3 (10 080 млн и 13 680 млн).

1 По нынешнему курсу это составляет 1 756 млдр. рублей.

2 Статитистические данные см.: Monitor Polsky. 2QQ3. № 33. Por. 433.

3 Об экологических и структурных фондах ЕС см.: Обзор работ Л. Кремера // Современное экологическое право в России и за рубежом / под ред. О.Л. Дубовик. М., 2QQ3.