Участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитражном процессе с целью защиты прав, свобод и законных интересов других лиц

Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 21 (159). Право. Вып. 20. С. 64-68.

А. Ю. Томилов

УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ С ЦЕЛЬЮ ЗАЩИТЫ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ

ДРУГИХ ЛИЦ

Рассматривается актуальная проблема гражданского процессуального права — участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитражном процессе с целью защиты прав, свобод и законных интересов других лиц. Анализируется законодательство в сфере регулирования данных правовых отношений, раскрываются правовая природа и признаки института участия органов государственной власти в арбитражном процессе.

Ключевые слова: орган государственной власти, орган местного самоуправления, защита прав, свобод и законных интересов.

С середины XX в. законодательство, регламентировавшее процессуальный порядок рассмотрения дел в государственном арбитраже, предусматривало две формы участия органов государственного управления по делам в защиту чужих прав и интересов: обращение с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц и вступление в уже начатый процесс для дачи заключения по делу.

С момента создания арбитражных судов в Российской Федерации и принятия Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее — АПК РФ) данный порядок был изменен. Правовые конструкции участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитражном процессе, определявшие порядок защиты чужих прав и интересов, были минимизированы. Такая ситуация во многом способствовала тому, что указанный процессуальный институт в арбитражном процессе остался без серьезного внимания ученых. Так, возникла необходимость решения некоторых проблем, связанных с его функционированием. Среди них следует выделить саму возможность существования института защиты чужих прав и интересов в арбитражном процессе, субъектный состав лиц, которые могут выступать в защиту чужих прав и интересов, объем прав и полномочий лиц, участвующих в этой деятельности.

Первый АПК РФ 1992 г. в своей правовой конструкции был более близок к гражданскому процессу и не в полной мере учитывал специфику арбитражного судопроизводства, что в дальнейшем привело к внесению в него изменений. Перемены коснулось и ст. 35 АПК РФ 1992 г., регламентирующей участие в арбитраж-

ном процессе государственных и иных органов, выступающих в защиту прав других лиц. В соответствии с АПК РФ 1992 г. допускалось предъявление иска со стороны государственных и иных органов в защиту охраняемых законом прав и интересов организаций и граждан-предпринимателей, а также государственных и общественных интересов в случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. Государственные и иные органы могли привлекаться к участию в деле и по инициативе арбитражного суда для дачи заключения по спору.

Однако в АПК РФ 1995 г. этот порядок был изменен, в нем были сформированы новые нормативно-правовые принципы регламентации защиты прав и интересов других лиц, которые остались неизменными до сегодняшнего дня. В соответствии с новым подходом была сформулирована ст. 42 АПК РФ 1995 г., которая определяла, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с иском в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов. АПК РФ 1995 г. исключил возможность государственным органам и органам местного самоуправления вступать в уже начатый процесс для дачи заключения по делу. Таким образом, наметилось существенное расхождение в процессуальных формах участия органов власти в арбитражном и гражданском процессах. Изменения коснулись и формирующейся с этого времени судебной практики по данным вопросам.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 апреля 2000 г.

№ 7553/99 указывалось, что в соответствии со ст. 4 АПК РФ в случаях, предусмотренных Кодексом, в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов имеют право обратиться прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы. А ст. 42 АПК РФ 1995 г. устанавливает, что государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с иском в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов только в случаях, предусмотренных федеральным законом. И если организация не относится к числу государственных органов, то такое право у нее отсутствует. На основании этого Арбитражный Суд РФ отказал Западно-Сибирскому территориальному управлению Госкомрезерва России в иске о признании сделки недействительной, так как указанная организация не является государственным органом.

Арбитражный Суд РФ с 1995 по 2002 гг. формировал и основные подходы к определению порядка участия органов государственной власти в арбитражном судопроизводстве, основанные на праве защиты этими органами неопределенного круга лиц и интересов, которые можно разделить на государственные и общественные. В связи с вступлением в силу нового Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 г. были внесены изменения в порядок обращения органов государственной власти в арбитражный суд в случае защиты чужих прав и интересов.

Действующее арбитражное процессуальное законодательство допускает возможность обращения государственных органов и органов местного самоуправления с заявлением в суд только с целью защиты публичных интересов (п. 1 ст. 53 АПК РФ). В научной литературе отмечается, что поскольку понятие «публичный интерес» не имеет легального определения в арбитражном законодательстве, то его можно расширенно толковать в части возможного участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в судебных делах. Так, Л. А. Мицкевич, рассматривая вопрос о правовой природе и признаках органов государства, делает интересный вывод о возможном участии органов государства в судебных спорах, связанных с осуществлением ими властных полномочий, выделяя его как основной признак, определяющий публичный характер их деятельности1.

Применив указанный подход к оценке допустимости участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в судебных делах, можно выделить ряд критериев, определяющих характер публичного интереса: 1) объем, компетенция соответствующего органа; 2) характер спорных отношений, входящих в сферу компетенции государственного или муниципального органа; 3) результаты рассмотрения в суде спорных правоотношений, которые могут повлиять на порядок осуществления соответствующим органом его властных полномочий. Наличие выделенных нами критериев может служить основанием для определения допустимости участия того или иного органа государственной власти или органа местного самоуправления при рассмотрении дела в арбитражном суде и служить правовым основанием для его обращения с исковым заявлением.

Необходимость защиты публичного интереса следует рассматривать как основание, допускающее возможность обращения в суд органов государственной власти и органов местного самоуправления, но такая защита является в то же время и возможностью для защиты прав и интересов других лиц. Подобный вывод следует, на наш взгляд, из смысла ст. 53 АПК РФ, так как прямого указания на защиту чужих прав и интересов арбитражное процессуальное законодательство не содержит. Исходя из смысла ч. 1 ст. 53 АПК РФ также можно сделать вывод об отсутствии в арбитражном процессе полноценного института защиты чужих прав и интересов и признании его только институтом гражданского процесса. Подобный вывод основывается на том, что в АПК РФ не предусмотрена процессуальная возможность осуществления действий по защите чужих прав и интересов, за исключением положений ст. 192 и 198 АПК РФ, в которых регламентируется право на обжалование нормативных и ненормативных актов. Однако федеральное законодательство в различных нормативных актах содержит положения, предоставляющие возможность обращения в суд в защиту неопределенного круга лиц, что допускает существование рассматриваемого нами процессуального института в арбитражном процессе.

Так, федеральный антимонопольный орган на основании п. 6 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» может обращаться «в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении

антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями: о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов и организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации; о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству; об обязательном заключении договора; об изменении или о расторжении договора»2.

Федеральные и региональные органы государственной власти в сфере охраны окружающей среды вправе предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде в результате нарушения природоохранного законодательства, в соответствии со ст. 5, 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»3.

Государственные органы, контролирующие качество и безопасность товаров для потребителя, предъявляют в суды иски к изготовителям (исполнителям, продавцам) в случае нарушения ими требований по безопасности товаров, работ или услуг. Эту деятельность осуществляют уполномоченные федеральные органы исполнительной власти по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (п. 1 ст. 40, ст. 42 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»4). Указанные органы имеют право на обращение в суд с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей, а также с заявлениями о ликвидации изготовителя либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя за неоднократное или грубое нарушение установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации прав потребителей.

Иски, поданные в арбитражный суд органами государственной власти или органами местного самоуправления в защиту публичный интересов, можно рассматривать как косвенный иск в защиту прав и интересов другого лица.

При этом формулировки ст. 53 АПК РФ содержат отсылочный характер к нормам федерального законодательства, в котором должна предусматриваться возможность обращения государственного или муниципального органа в арбитражный суд за защитой публичного интереса. На наш взгляд, в отношении вопросов защиты чужих прав и интересов в действующем законодательстве наметилась тенденция сокращения оснований для обращения в арбитражный суд со стороны федеральных, государственных и муниципальных органов власти. И этот процесс идет одновременно с сокращением аналогичных функций прокуратуры. На это обращает внимание А. А. Павлушина, которая считает, что в ходе сравнительного анализа ст. 52 и 53 АПК РФ можно прийти к выводу о том, что законодатель сознательно сужает круг защищаемых прокуратурой интересов до «государственных» и «муниципальных», но при этом оставляет защиту «публичного интереса», который, очевидно, не исчерпывается двумя вышеназванными категориями5. На наш взгляд, указанная тенденция во многом обусловлена тем, что границы «публичного интереса», который подлежит защите в арбитражном процессе, не определены.

Необходимость определения данных границ обусловлена и тем, что АПК РФ предусматривает возможность обращения государственных органов и органов местного самоуправления в арбитражный суд с заявлениями о признании нормативных и ненормативных правовых актов недействительными (ст. 192 и 198 АПК РФ). Положения указанных статей предусматривают возможность оспаривать нормативный или ненормативный акт или отдельные его положения, если он нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Основанием такого оспаривания является тот факт, что указанный акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Законодатель в отношении вопроса оспаривания нормативных и ненормативных правовых актов четко определил границы процессуальных оснований для действий заинтересованных в этом лиц, ими стало несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В рамках заданных границ любое лицо вправе осуществлять необходимые действия:

подавать заявления, определять предмет доказывании, формулировать свои требования.

Подобная определенность отсутствует при обращении лица с иском или заявлением в защиту публичных интересов, так как законодателем не установлены границы, в рамках которых должны совершаться процессуальные действия в данной сфере. В настоящее время эти границы устанавливаются произвольно, по мере принятия или уточнения того или иного законодательного акта при общей тенденции сокращения правоприменительных оснований, необходимых для защиты чужих прав и интересов, которые в частноправовых отношениях, как считает большинство юристов, должны защищаться лицом самостоятельно. Именно этот путь законодательной институализации избран современным арбитражным процессуальным правом в отношении рассматриваемого нами правового института.

По нашему мнению, следует дать оценку указанному нами пути развития процессуального законодательства посредством проведения анализа отношений, складывающихся при защите чужих прав и интересов. При их анализе следует обратить внимание на резкое возрастание дискреционных усмотрений соответствующего органа исполнительной власти, имеющего теперь право решать вопрос о наличии или отсутствии публичного интереса, который обусловит его возможное обращение в арбитражный суд. Законодательство не определяет понятие публичного интереса для органа власти, который решает подать соответствующий иск или заявление. Таким образом, уходя от обязанности четкого определения границ публичности, законодатель допускает наличие злоупотреблений в данной сфере отношений со стороны различных управомоченных субъектов.

В ведении арбитражного суда находятся экономические споры и другие дела, связанные с предпринимательской деятельностью. Конституция РФ гарантирует свободу экономической деятельности, но в рамках правового и социального государства. Признавая, соблюдая и защищая экономическую свободу деятельности, государство не может допустить злоупотребления предоставленной свободой с чьей бы то ни было стороны.

Одним из проявлений государственного контроля за соблюдением прав и свобод граждан в экономической сфере является предоставленная им возможность в судебном порядке защи-

щать свои права и законные интересы, в том числе права и интересы других лиц в случаях, предусмотренных законом.

Носителем суверенитета и источником власти в Российской Федерации является народ. Осуществление власти народом производится непосредственно, а также через органы государственной власти. Поскольку государственная власть строится на принципе разделения властей, то правореализационная деятельность по защите прав и интересов граждан может осуществляться и путем обращения органов исполнительной власти в суд, в том числе и с целью защиты чужих прав и интересов. И в этом нам видится проявление «публичного интереса» органов власти, обязанность которых состоит в признании, соблюдении и защите прав и свобод граждан, а также всех форм собственности. В связи с вышеизложенным следует определить границы публичного интереса, в рамках которых должны осуществляться действия того или иного органа власти, исходя из сферы общественных отношений, в которых данный орган реализует свою деятельность, и объема предоставленных ему властных полномочий.

Определение границ «публичного интереса», выявляющих пределы действий органов власти по защите чужих прав и интересов, не снимает проблему существующих ограничений на участие в арбитражном процессе в защиту чужих прав и интересов со стороны органов власти, о которых мы говорили. Данные ограничения заложены в отсылочной формулировке ч. 1 ст. 53 АПК РФ, допускающей участие органов власти в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Правомерно ли наличие подобных ограничений в арбитражном процессе? В данном случае следует обратить внимание на различие в построении законодательства, определяющего возможность участия органов власти и прокуратуры в арбитражном процессе. Порядок участия прокуратуры определяется процессуальным законодательством, а органов государственной власти и местного самоуправления — нормами материального права. С нашей точки зрения, правомерным является выбор единой формулы, определяющей порядок участия как органов прокуратуры, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитражном процессе, который должен быть закреплен в процессуальном законодательстве.

Определение порядка такого участия создаст единый подход к вопросам защиты прав, свобод и законных интересов всех участников экономических отношений, будет способствовать более эффективной защите их субъектов. Это позволит ввести единообразие в федеральное законодательство, в котором имеются на этот счет различные подходы. Так, Федеральная служба по труду и занятости в соответствии с подп. 5.9 п. 5 Положения о Федеральной службе по труду и занятости6 представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные интересы Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ее компетенции. Основными полномочиями Федеральной службы по труду и занятости является осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. Ограничение, связанное с представлением в суде указанной службой интересов лишь Российской Федерации, является необоснованным, особенно сегодня, когда нарушения прав работников со стороны работодателей приобрели массовый характер. Если в процессуальное законодательство будут внесены изменения, дающие возможность органам исполнительной власти участвовать в суде, то данный пробел в законодательстве будет устранен. Таким образом, право на участие будет закреплено в нормах материального права, а нормы процессуального законодательства будут содержать перечень дел, по которым возможно участие органов власти, и основания такого участия.

Право на участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитражном процессе по защите прав и интересов других лиц, по нашему мнению, должно сохраниться, однако необходимо определить новый процессуальный порядок такого участия.

Можно выделить два подхода к указанной проблеме. Первый подход предусматривает возможность участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитражном процессе только для защиты неопределенного круга лиц. Второй подход допускает возможность защиты как неопределенного круга лиц, так и больших групп лиц, когда участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в защите их прав и интересов можно определить как защиту публичного интереса. Выбор одного из подходов к проблеме защиты чужих прав и интересов в арбитражном процессе во многом зависит от выбора определенной системы возможного влияния органов государственной власти и органов местного самоуправления на формирующуюся в обществе правоприменительную практику в сфере гражданских правовых отношений.

Примечания

1 См.: Мицкевич, Л. А. О правовой природе и признаках органа государства // Споры с участием государственных органов / сост. Н. М. Демидова. М., 2006. С. 69-85.

2 Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 31. Ст. 3434.

3 Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

4 Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 // Ведомости Съезда народ. депутатов и Верхов. Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 766.

5 См.: Павлушина, А. А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журн. рос. права. 2006. № 6. С. 34.

6 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» от 30 июня 2004 г. № 324 // Собр. законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2901.