Оспаривание нормативных правовых актов по требованию уполномоченного по правам человека: проблемы и пробелы правового регулирования

КОНСТИТУЦИОННОЕ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 2 (55). С. 40-45.

УДК 342.5:340.131.5

DOI 10.25513/1990-5173.2018.2.40-45

ОСПАРИВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПО ТРЕБОВАНИЮ

УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА: ПРОБЛЕМЫ И ПРОБЕЛЫ

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

CONTESTATION OF NORMATIVE LEGAL ACTS ON THE HUMAN RIGHTS COMMISSIONER' COMPLAINT: CHALLENGES AND GAPS OF LEGAL REGULATION

А. В. НИКИТИНА

Автор статьи анализирует роль уполномоченного по правам человека в процессе оспаривания нормативных правовых актов в конституционном и административном судопроизводстве, обращает внимание на коллизии и пробелы правового регулирования в указанной сфере, делает конкретные предложения по совершенствованию законодательства.

Ключевые слова: уполномоченный по правам человека; конституционно-правовой спор; конституционное судопроизводство; административное судопроизводство; нормативный правовой акт.

In the article the author analyzes the role of the Human Rights Commissioner in the process of contesting normative legal acts in the constitutional and administrative proceedings, draws attention to conflicts and gaps in legal regulation in this area, makes concrete proposals for improving the legislation.

Key words: Human Rights Commissioner; constitutional-legal dispute; constitutional proceedings; administrative proceedings; normative legal act.

Как известно, инструментарий защиты прав человека, используемый современными уполномоченными по правам человека, довольно широк, но не предусматривает их полномочий по отмене и пересмотру решений органов и должностных лиц публичной власти, нарушающих права человека. Уполномоченные не располагают императивно-властными полномочиями и административными средствами воздействия. «Этот конституционно-правовой институт в большей степени является ... "властью авторитета", так как лишён каких-либо признаков "власти силы"» [1]. Меры, предпринимаемые уполномоченным по правам человека в случае установления факта нарушения прав личности, являются реакцией на индивидуальную жалобу, нацелены прежде всего на защиту

и восстановление прав конкретного лица (ст. 29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 31 января 2016 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).

Вместе с тем в научной литературе справедливо отмечается, что рассмотрение жалоб заявителей на нарушение их прав является для уполномоченного отнюдь не самоцелью. Такая деятельность «представляет собой скорее средство выявления недостатков, "слабых мест", "проблемных зон" в системе взаимоотношений личности, общества и государства в целях последующей оптимизации и гармонизации этих взаимоотношений» [2]. В результате обобщения результатов рассмотрения жалоб уполномоченный вправе действовать в защиту прав и интере-

© Никитина А. В., 2018 40

сов неопределённого круга. Однако и в этих случаях права омбудсмена ограничены: он не имеет возможности предпринимать властные меры по защите и восстановлению нарушенных прав, реально влиять на системные нарушения прав человека. Статья 31 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» наделяет омбудсмена полномочием высказывать органам и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур и обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении, дополнении федерального и регионального законодательства, о восполнении пробелов в нём. При этом практика показывает, что многие решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц публичной власти, нарушающие права и свободы, принимаются или совершаются ими на основании и во исполнение нормативных правовых актов, противоречащих актам более высокой юридической силы. И именно уполномоченный по правам человека обладает огромным аналитическим материалом, позволяющим выявить такие противоречия. В связи с этим одним из важных полномочий российских омбудсменов, требующим совершенствования, является их право оспаривать неконституционные и незаконные нормативные правовые акты, нарушающие права и свободы личности.

Нормы Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.) «О Конституционном Суде РФ» (ст. 96, 97) и Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» наделяют федерального омбудсмена правом обращаться в Конституционный Суд РФ. Однако, в отличие от иных конституционных органов и должностных лиц, инициирующих конституционное судопроизводство с целью защиты любых конституционных принципов и норм, действуя в защиту любых публичных интересов в порядке абстрактного конституционного нормоконтроля, Уполномоченный по правам человека в РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ в порядке конкретного нормоконтроля с соблюдением всех

условий допустимости жалобы, установленных ст. 96, 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», действуя, таким образом, не в защиту публичного интереса, а в защиту интересов конкретного гражданина (объединения граждан). При этом в научной литературе не раз отстаивалась позиция о необходимости наделения омбудсмена правом обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о проверке конституционности нормативных правовых актов и договоров в порядке абстрактного нормоконтроля [3] и даже о толковании Конституции РФ [4]. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) также рекомендует, «чтобы мандат омбудсмена и правозащитника предусматривал возможность его обращения в Конституционный Суд по вопросам конституционности законов или общих административных актов, которые поднимают вопросы, затрагивающие права и свободы человека в порядке абстрактного нормоконтро-ля. При этом омбудсмен должен быть в состоянии сделать это не только в качестве реакции на конкретную жалобу, но и по его/её собственной инициативе» [5].

Конституционное законодательство зарубежных стран предусматривает две основные модели участия омбудсмена в спорах, разрешаемых конституционными судами. Первая модель представлена странами, в которых уполномоченный, являясь инициатором конституционно-правового спора, действует как полноправный конституционный орган, руководствуясь интересами защиты любых конституционных ценностей, а не только конституционных прав и свобод личности. К таким странам можно отнести, например, Украину и Польшу (п. 1 ст. 150 Конституции Украины, п. 1 ч. 1 ст. 191 Конституции Республики Польша), а также Венгрию. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Акта Венгрии о Конституционном Суде Конституционный Суд рассматривает соответствие правовых норм Основному закону по ходатайству Уполномоченного по основным правам, если, по его мнению, правовое регулирование противоречит Основному закону [6]. Для второй модели характерно наделение омбудсмена правом инициировать разбирательство в конституционном суде только в целях защиты конституционных прав

и свобод личности (Испания, республики Албания, Армения, Грузия, Словения). Например, Уполномоченный по правам человека Республики Словения вправе инициировать порядок рассмотрения конституционности и законности нормативных актов, если он считает, что соответствующий акт недопустимо нарушает права человека и основные свободы (ст. 23а Акта Республики Словении о Конституционном Суде 2007 г.) [7]. Общим для обеих моделей является то, что омбуд-смен вправе обращаться в Конституционный Суд в порядке абстрактного нормоконтроля в целях защиты публичных интересов: законодательство ни одной из приведённых стран не наделяет омбудсмена правом защищать интересы конкретного индивида. Однако для второй модели характерно ограничение его (уполномоченного) права на обращение в суд требованием защиты прав человека.

Полагаем, что именно такой подход должен быть реализован в российском законодательстве. В силу этого требует дополнения как ст. 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», в которую необходимо внести указание на Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в качестве субъекта-заявителя, так и ст. 85, определяющая условия допустимости запроса. Статью 85 необходимо дополнить предложением следующего содержания: «Запрос Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о проверке конституционности нормативного правового акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти допустим, если оспариваемый акт затрагивает конституционные права и свободы граждан». Соответствующие изменения должны быть внесены и в пп. 5 п. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

В тех субъектах Российской Федерации, в которых действуют конституционные (уставные) суды субъектов РФ, региональные уполномоченные по правам человека вправе инициировать проверку нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления в порядке конституционного (уставного) судопроизводства. Однако предусмотренные законами субъектов РФ формы участия ре-

гиональных уполномоченных по правам человека в конституционном судопроизводстве существенно отличаются друг от друга. Сравнительный анализ регионального законодательства позволил выделить три основные модели.

Первая модель представлена законодательством тех субъектов РФ, в которых региональному уполномоченному по правам человека дано право инициировать конкретный нормоконтроль. Тем не менее и здесь имеются различные варианты правового регулирования.

Ряд законов республик содержат нормы, наделяющие уполномоченного правом обращаться в республиканский Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, применённым или подлежащим применению в конкретном деле (п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 3 ноября 2006 г. № 82-РЗ (ред. от 30 мая 2017 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике»; п. 2 ст. 16 Закон Республики Коми от 30 декабря 2003 г. № 95-РЗ (ред. от 24 июня 2014 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми»). В Республике Башкортостан уполномоченный вправе оспорить в таком порядке не только закон, но и любой нормативный правовой акт органа государственной власти или органа местного самоуправления (ст. 17 Закона Республики Башкортостан от 3 июля 2007 г. № 450-з (ред. от 28 декабря 2017 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан»).

В республике Северная Осетия - Алания уполномоченный по результатам рассмотрения жалобы вправе обратиться в Конституционный Суд республики с запросом о соответствии Конституции республики законов и иных нормативных правовых актов республики (п.3 ч. 3 ст. 16 Закон Республики Северная Осетия - Алания от 15 июля 2009 г. № 26-РЗ (ред. от 10 мая 2017 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Северная Осетия - Алания»). При этом закон «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия - Алания» не связывает обращение уполномоченного в республиканский Конституционный Суд с нарушением прав человека, но устанавливает, что запрос уполномоченного допустим, если закон или

иной нормативный акт Республики Северная Осетия - Алания применён или подлежит применению в конкретном деле (ст. 85, 86 Конституционного закона Республики Северная Осетия - Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия -Алания»).

Вторую модель образует законодательство тех субъектов РФ, в которых региональный уполномоченный по правам человека обладает правом обращаться в конституционный (уставный) суд субъекта РФ с запросом о проверке конституционности нормативного правового акта органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления вне связи с конкретным делом (республики Татарстан, Марий Эл, Чеченская Республика). В Республике Карелия, Иркутской, Калининградской, Свердловской областях подобным правом наделены не только уполномоченный по правам человека, но и уполномоченный по правам ребёнка и уполномоченный по защите прав предпринимателей в соответствующем субъекте РФ. Региональные законы обуславливают обращение уполномоченного необходимостью защиты прав человека, нарушаемых оспариваемым нормативным правовым актом. С учётом сказанного выше эта модель нам представляется наиболее удачной.

Для третьей модели характерно наделение регионального уполномоченного правом инициировать как конкретный, так и абстрактный нормоконтроль. Такой возможностью обладает Уполномоченный по правам человека в Республике Ингушетия на основании п. 9 ч. 1 ст. 15 Закона Республики Ингушетия от 31 января 2017 г. № З-РЗ (ред. от 19 июня 2017 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Ингушетия» и ст. 80, 92 Конституционного закона Республики Ингушетия от 28 декабря 2001 г. № 10-РКЗ (ред. от 30 ноября 2015 г.) «О Конституционном Суде Республики Ингушетия».

В некоторых случаях коллизии законов внутри одного субъекта РФ не позволяют определить условия обращения уполномоченного в конституционный (уставный) суд субъекта РФ. Например, в соответствии со ст. 96, 99 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. 16-З № 363-11 «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном су-

допроизводстве» Уполномоченный по правам человека в Республике Саха (Якутия) обращается в республиканский Конституционный Суд с ходатайством о проверке конституционности нормативных правовых актов и договоров без соблюдения таких условий допустимости ходатайства, как применение оспариваемого акта в конкретном деле и нарушение им прав и свобод граждан, устанавливаемых обычно для жалоб граждан. В то же время п. «г» ч. 1 ст. 26 Закона Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 г. 56-З № 449-11 «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Саха (Якутия)» позволяет уполномоченному обратиться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, применённым или подлежащим применению в конкретном деле. Очевидно, что в данном случае различаются как форма, так и условия допустимости обращения уполномоченного в республиканский Конституционный Суд, что требует приведения этих норм в соответствие друг с другом. Аналогичная проблема имеется в законодательстве Республики Тыва. Кроме того, ст. 27 Закона от 30 июня 1999 г. № 250 (ред. от 7 июля 2017 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Тыва» наделяет уполномоченного также правом на обращение с жалобой и в Конституционный Суд РФ, что противоречит ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», в соответствии с которой «иные органы и лица» праве подавать в Конституционный Суд жалобу в случаях, установленных федеральным законом, а не законом субъекта РФ.

Стоит отметить, что в ряде субъектов РФ, в которых созданы и действуют конституционные (уставные) суды (республиках Дагестан, Адыгея, Карачаево-Черкесской Республике, Санкт-Петербурге), региональные уполномоченные правом на обращение в эти суды не наделены, что является существенным недостатком регионального законодательства.

Основная нагрузка по признанию нормативных правовых актов недействующими возложена сегодня на суды общей юрисдикции, рассматривающие эту категории дел на основании Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - Кодекс, КАС РФ), который характеризуется рядом важных

новелл, регулирующих участие уполномоченных по правам человека в административном судопроизводстве. В соответствии с ч. 1 ст. 40 Кодекса Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, публичных интересов. В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 г. перспективы применения данной нормы оценивались положительно. В частности, в нём указано, что «уполномоченные вправе обращаться с административным исковым заявлением в защиту прав неопределённого круга лиц, права которых могут быть нарушены обжалуемым нормативным актом. Данная новелла существенно расширяет возможности федерального и региональных уполномоченных по правам человека, правильное и грамотное применение данного нововведения положительно отразится на эффективности защиты прав граждан» [8]. Однако, как нам представляется, подобные оценки были преждевременны, поскольку детальный анализ норм Кодекса не позволяет сделать подобных выводов.

В соответствии с ч. 3 ст. 38 Кодекса основной категорией административных истцов являются граждане, организации и общественные объединения. Органы и должностные лица публичной власти, а также организации, наделённые публичными полномочиями, могут быть административными истцами только в случаях, предусмотренных данным Кодексом. Часть 1 ст. 40, которая упоминается в Докладе, позволяет Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченному по правам человека в субъекте РФ обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, публичных интересов исключительно в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, данным Кодексом и другими федеральными законами. Таким образом, право уполномоченного по правам человека любого уровня обращаться в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим нормативного правового акта должно быть прямо предусмотрено либо КАС РФ, либо Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по пра-

вам человека в Российской Федерации», либо иным федеральным законом.

Сравнение двух статей Кодекса - ст. 208, регулирующей предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим, и ст. 218, определяющей субъектов - заявителей по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной власти, позволяет сделать вывод о том, что в соответствии с нормами Кодекса ни Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, ни уполномоченные по правам человека в субъектах РФ не вправе оспаривать в судах общей юрисдикции нормативные правовые акты. В соответствии с ч. 1, 3 ст. 208 Кодекса с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части в суд могут обратиться, во-первых, лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если их права, свободы и законные интересы нарушены этим актом (ч. 1), а во-вторых, прокурор в пределах своей компетенции, а также органы и должностные лица публичной власти, перечень которых установлен в ч. 3 ст. 208 Кодекса, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан. Уполномоченные по правам человека в данной статье не упоминаются.

В то же время ч. 4 ст. 218 КАС РФ устанавливает, что в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные

интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Аналогичное право уполномоченного предусмотрено п. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Таким образом, законодательство прямо предусматривает возможность Уполномоченного по правам человека в РФ оспаривать в суде лишь индивидуальные правовые акты, действия (бездействие) органов и должностных лиц публичной власти. Хотя очевидно, что права неопределённого круга лиц, публичные интересы могут быть нарушены прежде всего нормативными правовыми актами. Статья 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (именно эта статья устанавливает основы статуса уполномоченного по правам человека в субъекте РФ) аналогичных прав региональному уполномоченному по правам человека вовсе не предоставляет.

Мы полагаем, что либо ст. 208 КАС РФ, либо п. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» должны быть дополнены нормами о праве Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации обращаться в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением о признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части, если нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушает права, свободы и законные интересы граждан, организаций, неопределенного круга лиц или публичные интересы.

Аналогичное право должно быть предоставлено Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ в отношении нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, действующими на территории соответствующего субъекта РФ. Для этого также необходимо внести изменения либо в ст. 208 КАС РФ, либо в ст. 16.1 Федерального закона «Об об-

щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Представляется, что наделение уполномоченных по правам человека правом оспаривать нормативные правовые акты, действуя в защиту неопределённого круга лиц, публичных интересов, является важным направлением совершенствования их деятельности, позволит создать дополнительные механизмы защиты прав личности.

1. Мусаева Г. М., Гаджимахадов В. К. Уполно-моченный по правам человека в Российской Федерации как специализированный институт по содействию защиты прав и свобод граждан // Юридический вестник ДГУ -

2014. - № 2. - С. 26.

2. Кудрявцев М. А. Институт парламентского уполномоченного по правам человека в России: проблемы становления и развития // Труды Института государства и права РАН. -2017. - Т. 12, № 3. - С. 107.

3. См.: БердюгинаЮ. М. Субъекты конституционного судопроизводства : дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2011. - С. 89; Витрук Н. В. Право, демократия и личность в конституционном измерении (история, доктрина и практика). Избр. тр. (1991-2012 гг.). -М. : Норма, 2012. - С. 581; Митюков М. А., Барнашов А. М. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики). -Томск : Изд-во Том. ун-та, 1999. - С. 237.

4. См.: Марокко Н. А. Функция защиты основных прав и свобод человека и гражданина в контексте реализации полномочий Конституционного Суда Российской Федерации : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. нак. - М., 2009. -С. 9; Хабриева Т. Я. Толкование Конституции РФ: теория и практика. - М. : Юристъ, 1998. -С. 173.

5. CDL-AD(2010)039rev Study on individual access to constitutional justice, paragraphs 2, 64, 106, 108 // Compilation of Venice commission opinions, reports and studies on constitutional justice: European Commission for Democracy through Law (Venice commission), 1 July

2015. - Strasbourg. - P. 33.

6. Act CLI of 2011 on the Constitutional Court. -URL: http://hunconcourt.hu/rules/act-on-the-cc (дата обращения: 10.02.2018).

7. The Constitutional Court Act of 2007. - URL: http://www.us-rs.si/media/the.constitutional.court. act-zusts.pdf (дата обращения: 10.02.2018).

8. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год // Российская газета. - 2016. - 24 марта.