Содействие международному развитию как механизм политики мягкой безопасности России

политические науки

Петрушенко Мария Федоровна СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ ...

УДК 372.57

СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ КАК МЕХАНИЗМ ПОЛИТИКИ МЯГКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

© 2018

Петрушенко Мария Федоровна, аспирант

Санкт-Петербургский государственный университет

Аннотация. Современные вызовы и угрозы действуют напрямую на общество и индивида, минуя уровень государства; исходят не напрямую от государств, а являются ударными волнами их политического вулканизма, либо исходят от негосударственных акторов; методы борьбы с ними требуют комплексного подхода - привлечения к сотрудничеству широкого круга акторов, принятия превентивных мер, выработки долгосрочных стратегий развития. Концепция "мягкой безопасности" представляется многомерной аналитической матрицей, способной дать характеристику степени "встраиваемости" государств в современные мирополитические реалии. Содействие международному развитию - активно развивающийся внешнеполитический инструмент ряда стран мира, включая Россию. Однако его эффективность, как для донора и реципиента, так и для международной безопасности в целом, прямо пропорциональна тому, на какие задачи он таргетирован и какими средствами реализуется. В статье анализируется российский подход к содействию международному развитию на предмет его соответствия категориям «мягкой безопасности». Для достижения исследовательской цели автором проведен контент-анализ ряда документов российской стратегической доктринальной системы, анализ направлений действующих программ официальной помощи и предпринятых государством мер для развития неофициальной российской помощи развитию.

Ключевые слова: внешняя политика, международная безопасность, мягкая безопасность, социальное измерение безопасности, режим безопасности, международное развитие, содействие международному развитию, мягкая сила.

INTERNATIONAL DEVELOPMENT ASSISTANCE (IDA) AS A MECHANISM OF SOFT SECURITY POLICY PROVIDING BY RUSSIAN FEDERATION

© 2018

Petrushenko Maria Fedorovna, post-graduate student

Saint-Petersburg State University

Abstract. Modern challenges and threats directly affect society and human passing by state level; they are not directly come from states, but are effects of state political volcanicity or mostly come from non-state actors; methods of countering them require complex approach - engaging of many actors in cooperation, taking preventive measures, formulation of long-term development strategies. Soft Security concept potentially appears to be a multi-dimensional analytical matrix, which is able to estimate a state's adaptability to modern global realities. International Development Assistance is a rather commonly used and developed by many countries including Russia. But still its effectiveness for all actors and depends on its aims and ways of realization. This article analyzes Russian approach to IDA policy through Soft Security concept. For this purpose the author carries out a content-analysis of Russian strategic documents, analyzes Russian ongoing IDA programs and activities which have been made by Russian authorities to elaborate nonofficial development assistance in Russia.

Keywords: foreign policy, international security, soft security, social dimension of security, security regime, soft power, international development, international development assistance, soft power.

Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. Постепенное расширение онтологии безопасности в сторону социального измерения, получившее развитие в идеях скандинавской школы мирных исследований, привело к смещению референтного объекта безопасности от государства к обществу и человеку и обозначило, как следствие, проблему метода обеспечения безопасности. Как отмечает, профессор СпбГУ А.А. Сергунин, школа мирных исследований, настаивает на том, что безопасность нужно определять как общественный порядок, который обеспечивает не только защищенность социума, но и условия, благоприятствующие наиболее полному раскрытию творческих способностей индивида, социальных групп, этносов и конфессий и пр [1]. Подход скандинавской школы к исследованию проблем мира возымел своим следствием тенденцию к "девелопментализации безопасности": корреляции проблем безопасности и развития. В практической плоскости тенденция нашла отражение в концепциях "человеческой безопасности" и "устойчивого развития". Концепция "мягкой безопасности", в свою очередь, представляется многомерной аналитической матрицей, способной дать характеристику степени "встраиваемости" государств в мирополити-ческие реалии [2]. Опорными категориями концепции выступают объект безопасности (человек и общество), субъект безопасности (государство, гражданское общество, бизнес-сообщества и др.), методы обеспечения безопасности (невоенные и превентивные меры, выработка долгосрочных стратегий развития, географические рамки объекта безопасности).

Российский подход к пониманию и обеспечению без-

опасности с момента распада СССР неохотно, но все же трансформируется в сторону общемировой тенденции актуализации "мягких" факторов безопасности. Об этом свидетельствует эволюция российских доктринальной и институциональной систем безопасности, мнения ряда российских и зарубежных исследователей и повестка безопасности, формируемая Россией на площадках международных форумов [2]. При этом в условиях турбулентности современного мира механизмы обеспечения безопасности требуют поиска путей их совершенствования и преумножения усилий в наиболее актуальных аспектах. Согласно прогнозу Всемирного экономического форума 2017 года тремя глобальными рисками в течение десяти следующих лет будут экономическое неравенство, социальная поляризация и усиление экологических проблем [3]. Максимально социально ориентированный подход к обеспечению международной безопасности, включающий не только методы защиты, но и методы обеспечения стабильности и развития, представляется крайне актуальным.

Содействие международному развитию (СМР) - активно развивающийся внешнеполитический инструмент ряда стран мира, включая Россию. Однако его эффективность, как для донора и реципиента, так и для международной безопасности в целом, прямо пропорциональна тому, на какие задачи он таргетирован и какими средствами реализуется. Российская система СМР, находясь в стадии становления, способна стать действенным инструментом обеспечения "мягкой" безопасности, если тезисы Глобальной повестки дня до 2030 года займут в ней приоритетное место, а механизмы будут отвечать критериям "мягкой" парадигмы.

Petrushenko Maria Fedorovna INTERNATIONAL DEVELOPMENT .

political sciences

Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на которых обосновывается автор; выделение неразрешенных раньше частей общей проблемы. Российское содействие международному развитию в отечественной науке исследуется преимущественно либо с точки зрения экономической науки, где ключевыми категориями анализа являются объемы оказываемой помощи, перспективы развития экономических отношений со странами-реципиентами и экономического роста всех участников процесса (Ермолов М.О. [4], Дегтерев Д.А. [5], Белецкая М.Ю.[6], Зайцев Ю.К.[7] и др.), либо в рамках политической науки, в том числе, в качестве инструмента формирования имиджа страны в контексте политики "мягкой силы", где предметом анализа являются снова объемы оказываемой помощи, форматы оказания помощи (двусторонние/многосторонние), институционализа-ция российской системы СМР, информационное сопровождение СМР (Дегтерев Д.А. [5], Рахмангулов М.Р. [8], Нил К., Маркова С. [9], Левкин Е.В. [10] и др.). Наиболее близкую исследовательскую нишу рассматриваемой проблеме составляют некоторые работы в рамках исследований связки "безопасность-развитие". Среди авторов - Бартенев В.И. [11] , Глазунова Е.Н. [12], Максимова А.В.[13], Попова О.П.[14] и др. Однако, теоретической основой данных исследований не становилась концепция "мягкой безопасности", поэтому среди исследуемых аспектов российского СМР отсутствует предметная корреляция задач программ помощи с противостоянием современным невоенным вызовам и угрозам.

Формирование целей статьи (постановка задания). На основе актуальных мирополитических процессов и анализа изученности темы сформулирована цель исследования: выявить место категорий концепции "мягкой" безопасности в российской политике содействия международному развитию. Для достижения исследовательской цели автором проведен контент-анализ ряда документов российской стратегической доктринальной системы, анализ направлений программ официальной помощи и предпринятых государством мер для развития неофициальной российской помощи развитию.

Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов. По официальной международной терминологии Россия является новым донором международной помощи и пока не входит в Комитет содействия развитию (КСР) Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Первая стратегическая концепция СМР появилась в России в 2007 году. В ней делалась ставка на участие России в многосторонних программах помощи на базе международных организаций, поскольку в таких программах налажены механизмы, существует отчетность и экспертиза. Россия, в свою очередь, обозначала свое активное стремление к официальному статусу донора. В 2008 году было создано подведомственное МИД РФ Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество), после чего СМР стало отдельным направлением деятельности агентства. Как и заявлено в названии, агентство таргетирует свою помощь на страны СНГ.

Вместе с обновленной концепцией СМР в 2014 году существенно возросло значение внешнеполитического фактора при определении приоритетов СМР, при этом роль мировой повестки дня отошла на задний план. В концепции отмечается, что "Россия рассматривает содействие международному развитию как один из эффективных механизмов решения глобальных и региональных проблем, противодействия новым вызовам и угрозам, а также поддерживает стремление международного сообщества к устойчивому социально-экономическому развитию всех государств, являющемуся фундаментом современной системы международной стабильности

и коллективной безопасности" [15]. При этом особое внимание Концепция уделяет задаче получения максимальной отдачи от программ помощи, поэтому теперь приоритетным форматом СМР для России становятся двусторонние программы помощи. Как известно, с 2012 года Россия активно наращивает усилия в реализации ставшей популярной во всем мире концепции "мягкой силы". Содействие международному развитию, таким образом, становится инструментом наращивания политического имиджа, достижения признания. Однако ряд исследователей [16, с. 48; 17, с. 72; 18, с. 71] сходятся во мнении, что российский подход к политике "мягкой силы" делает ставку на "фактор присутствия" и информационно-коммуникационные инструменты, упуская из вида критерий "естественной привлекательности" нации, ключевую цель подхода по Джозефу Наю.

Согласно открытым данным Россотрудничества, на сегодняшний день существует одна двусторонняя программа помощи - Программа партнерства Российской Федерации и Киргизской республики. Задачей российской помощи обозначается "содействие в достижении устойчивого социально-экономического развития Киргизии путем выделения средств на поддержку бюджета, на проекты по поддержке системы образования, здравоохранения, продовольственную безопасность, на восстановление социальных объектов и т.д.". По словам Заместителя начальника Управления СМР и взаимодействию с международными организациями Ермолова М.О, более детальная информация о текущей программе помощи (предметные направления расходов) отсутствует, для анализа доступна и релевантна только статистика российских бюджетных ассигнований, из которой будут понятны объемы помощи [19]. Некие иные двусторонние программы помощи по словам Ермолова М.О. находятся в стадии разработки и, соответственно, информация о них также отсутствует [19].

В формате многосторонних программ Россия осуществляет помощь через Группу Всемирного банка, институты ООН, крупные глобальные инициативы и целевые фонды. К примеру, к 2014 году (к сожалению, информация о программах в последующие годы отсутствует) Россия профинансировала 21 трастовый фонд МАР/МБРР. Направлениями деятельности фонда являются: борьба с инфекционными заболеваниями, продовольственная безопасность, доступ к энергоресурсам, качество школьного образования и программы социальной поддержки населения [20]. За время председательства России в АТЭС (2012), в "Группе Двадцати" (2013) и в БРИКС (2015) Россия стала инициатором и участником ряда мероприятий на площадках форумов, посвященных вопросам "мягкой безопасности": преодоление последствий стихийных бедствий, методология оценки рисков долгового кризиса, занятость населения, транспарентность сферы строительства, продовольственная безопасность, доступ женщин к финансовым услугам, борьба с инфекционными заболеваниями, привлечение населения к подобным программам [20].

К официальной помощи развитию (ОПР) согласно международной терминологии относятся не только программы финансирования, но и любые проекты, связанные с сотрудничеством сторон, приносящие некие дивиденды стране-реципиенту. Россия, в том числе, практикует такой формат. К примеру, в отчете Министерства финансов по российскому вкладу в СМР за 2014 год (к сожалению, подобные отчеты за последующие годы отсутствуют) перечислен ряд мероприятий, проведенных с участием двенадцати государственных органов РФ. Среди форматов проектов - образовательные программы/мероприятия, призванные повысить потенциал экспертизы реципиента, и оказание какой-либо технической поддержки (поставка товаров, оказание услуг в конкретной экспертной области). Сферами оказания такого содействия являлись здравоохранение (борьба с инфекционными заболеваниями), продовольственная безопас-

политические науки

Петрушенко Мария Федоровна СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ ...

ность (поставка продовольствия и сельскохозяйственной техники), антинаркотическая политика, меры по предотвращению отмывания доходов, финансируемых терроризм, таможенный контроль и предупреждение чрезвычайных ситуаций. Регионально 40% помощи направлялось в страны Восточной Европы и Центральной Азии, 29,76 % - в страны Латинской Америки, остальной объем распределен между Южной, Восточной и Юго-Восточной Азией, Ближним Востоком и странами Африки [20].

Важной инициативой России на международном уровне стало создание Евразийского фонда стабилизации и развития на базе ЕврАзЭС в 2009 году, российский вклад в который составил 7,5 млрд. долларов США или 99,8% общего бюджета фонда. В рамках фонда в 2015 году был создан грантовый механизм, согласно которому гранты предоставляются для финансирования проектов государств-участников в следующих направлениях: образование; здравоохранение; эффективность государственного управления; социальное обеспечение и защита, продовольственная безопасность [21]. В 2010 году на базе МГУ был создан Евразийский центр по продовольственной безопасности (он же - Аграрный центр МГУ), задача которого - "стимулировать и координировать коллективные действия по укреплению продовольственной безопасности в Центральной Азии и на Южном Кавказе как в регионах, чья экономическая и социальная стабильность важны для Российской Федерации, через исследование и развитие для устойчивого управления природными ресурсами и регулирования продовольственных рынков" [22]. С 2013 года Центр активно сотрудничает с рядом ведущих международных профильных центров включая институты системы ООН, Международный фонд сельскохозяйственного развития, Глобальный форум по сельскохозяйственным исследованиям и другие центры.

Среди внутрироссийских инициатив в сфере СМР -подготовка соответствующих кадров. На базе нескольких крупных вузов (МГИМО, РАНХиГС, МГУ) были разработаны и внедрены в магистерские программы отдельные курсы, посвященные СМР, а Женевским институтом международных отношений и развития была разработана программа МВА для российских специалистов-практиков. В 2008 году по государственной инициативе был создан Центр международного сотрудничества по развитию образования с целью "реализации инициатив по содействию международному развитию для осуществления работ по повышению качества базового образования" [23].

С принятием новой Концепции СМР в 2014 году Деловой Совет при МИД РФ провел презентацию политики СМР для российского бизнеса. В заседании приняли участие представители крупных российских компаний: «Росатом», «Зарубежнефть», ВЭБ, «Газпром», РЖД, «Русал», «РусГидро» и другие. По словам бывшего главы Россотрудничества К. Косачева "до 2014 года Бизнес в данной сфере существовал сам по себе, а государство с его проектами — само по себе" [24]. Задачей политики СМР государство теперь видит активизацию программ государственно-частного партнерства по двум потенциальным направлениям: продвижение интересов российского бизнеса путем его подключения к существующим программам (государственная закупка товаров отечественного производства для реализации программ помощи) или дипломатическая поддержка в рамках международных механизмов выхода отечественного бизнеса на развивающиеся рынки по запросу компании. Однако на сегодняшний день открытая информация о реализованных программах государственно-частного партнерства в рамках программ помощи отсутствует.

Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. Современные вызовы и угрозы действуют напрямую на общество и индивида, минуя уровень государства; исходят не напрямую от

государств, а являются ударными волнами их политического вулканизма, либо исходят от негосударственных акторов; методы борьбы с ними требуют комплексного подхода - привлечения к сотрудничеству широкого круга акторов, принятия превентивных мер, выработки долгосрочных стратегий развития. Такими проблемами безопасности являются глубокий экологический кризис, социальное неравенство, коррупция, инфекционные заболевания, организованная преступность, международный терроризм, распространение оружия массового уничтожения, нелегальная миграция, наркотрафик, и ряд других региональных и глобальных проблем, составляющих предмет "мягкой безопасности".

Содействие международному развитию в теоретическом плане представляет собой один из ключевых инструментов государственной политики "мягкой безопасности", поскольку в полной мере соответствует ее императивам. Объектом безопасности в нем выступают, в первую очередь, человек и общество, а не государство, как в традиционной геополитической парадигме. Субъектом безопасности в нем должны выступать различные акторы: и государство, и бизнес, и гражданское общество. Учитывая сложность и разветвленность сетей взаимодействий в современном мире, обеспечить должный уровень безопасности в ее невоенных аспектах способен только широкий круг акторов, важен сетевой подход к процессу. Методы обеспечения невоенных аспектов безопасности, соответственно, требуют невоенных мер и выстраивания долгосрочных программ развития.

Стоит отметить, что само по себе становление и развитие системы содействия международному развитию в России уже свидетельствует о приверженности России «мягкой» парадигме безопасности. Однако анализ демонстрирует ряд пробелов в системе, работа над которыми представляется перспективной с точки зрения совершенствования механизма.

Очевидно, что Россия таргетирует программы помощи преимущественно на человека и общество, поэтому в категории «объект безопасности» стратегия соответствует концепции. И в рамках реализуемых программ помощи, и, формируя повестку дня на площадках международных форумов, Россия отдает предпочтение таким направлениям СМР, как здравоохранение, продовольственная безопасность, сельское хозяйство, развитие человеческого потенциала, образование, противодействие чрезвычайным ситуациям. Направления российского СМР, связанные с укреплением государственных институтов или вопросами информационной безопасности (объект, как правило, - государство) практически не встречаются. Примечательно, что среди направлений российской помощи при этом также не встречаются вопросы социального неравенства, коррупции и политической транспарентности.

В категории «субъект безопасности» ситуация обстоит несколько сложнее. Государство заявляет о том, что участие бизнеса и гражданского общества имеет важное значение для российских программ помощи, однако доля участия в них негосударственных акторов пока незначительна по сравнению с ролью государства. С точки зрения участия бизнеса в программах СМР примером может служить опыт привлечения частного сектора институтами ООН. Решения в такого рода сотрудничестве могут быть более нестандартными, чем прямое финансирование или сбыт товаров и услуг внутри государственных программ помощи. Яркое тому подтверждение - кейс компании Mastercard, которая бесплатно выдавала карты беженцам во время событий Арабской весны. Некоммерческий негосударственный сектор, в том числе, пока отличается малой долей участия в программах по сравнению с государством. Кроме того, НКО функционируют в ограниченном диапазоне направлений помощи. Как правило, это программы, связанные с образованием. Наиболее «острые» направления программ (здравоохранение, продовольственная безопас-

Petrushenko Maria Fedorovna political

INTERNATIONAL DEVELOPMENT ... sciences

ность и т.д.) закрывают государственные инициативы. Исключение и пример для дальнейших инициатив составляет только создание Евразийского центра продовольственной безопасности.

В категории «методы обеспечения безопасности» релевантной для анализа является тенденция к преобладанию внешнеполитического фактора в стратегии российского СМР по сравнению с Глобальной повесткой дня и вопросами безопасности. В этом смысле фокус на объемах помощи представляется менее эффективным для страны-реципиента и международной безопасности в целом, чем наполнение программ помощи практическими мерами по наиболее актуальным направлениям с точки зрения современных вызовов и угроз, - транзитом экспертизы, совместной разработки стратегий и технического содействия. При этом акцент на двусторонние программы помощи открывает очевидную перспективу для подобного наполнения программ. Двусторонний формат, очевидно, упрощает и ускоряет процесс совместной секьюритизации проблемы и разработки прикладных программ помощи.

Представляется, что перспективы развития и эффективной реализации российских программ помощи, как с точки зрения укрепления системы международной безопасности, так и с точки зрения наращивания политического признания, будут возрастать по мере их наполнения максимально социально ориентированными практическими мерами и расширения круга акторов СМР до максимального вовлечения в программы гражданского общества и частного сектора.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Сергунин А.А. Международная безопасность: новые подходы и концепты // Полис: Политические исследования. 2005. №6. С. 126-137.

2. Петрушенко М.Ф. Социальное измерение международной безопасности: российский подход к матрице современных вызовов и угроз // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2017. № 4. С. 349-354.

3. Отчет Всемирного экономического Форума 2017 года // [Электронный ресурс]. URL: https://goo.gl/dFxFdX pdf (дата обращения: 05.07. 2017).

4. Ермолов М.О. Российский механизм международной помощи: незавершенный проект // Вестник международных организаций. 2015. №3. С. 134-155.

5. Дегтерев Д.А. Российская Федерация как новый международный донор: дилеммы идентичности // Вестник международных организаций. 2013. № 2. С. 69-85.

6. Белецкая М.Ю. Российское содействие международному развитию: оценки и перспективы // Научные труды: Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. 2015. C. 138-156

7. Зайцев Ю.К. Проблемы эффективности содействия международному развитию: теоретические и практические аспекты // Вестник международных организаций. 2011. № 3. С. 105-118.

8. Рахмангулов М.Р. Становление системы содействия международному развитию в России // Вестник международных организаций. 2010. № 2. С. 196-215.

9. Нил К., Маркова С.В. Аналитический обзор по информационно-коммуникационной стратегии для российской программы содействия международному развитию: анализ опыта стран-доноров // Вестник международных организаций. 2011. № 2. С. 65-94

10. Левкин Е.В. Возможности повышения потенциала российских институтов содействия международному развитию на основе трехстороннего сотрудничества // Вестник международных организаций. 2012. № 2. С. 86-100.

11. Бартенев В.И. Секьюритизация сферы содействия международному развитию: анализ политического дискурса // Вестник международных организаций. 2011. № 3. С. 37-50

12. Глазунова Е. Н. Связка безопасность —

рождение концепта и его эволюция в годы холодной войны // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2016. № 1. С. 8-38.

13. Максимова А.В. Что ценим, то и оцениваем: оценка результативности содействия международному развитию // Вестник международных организаций. 2015. № 1. С. 56-79

14. Попова О.П. Содействие международному развитию и его роль в разрешении социально-экономических проблем современности // Сборник научных трудов участников Международной конференции «XXIV Кондратьевские чтения «Социально-экономические проблемы современности: поиски междисциплинарных решений». 2017. С. 285-289.

15. Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию 2014 // [Электронный ресурс]: Министерство иностранных дел Российской Федерации. URL: http://www. mid.ru/foreign_policy/offitial_documents/-/asset_publisher/ CptICkB6BZ29/content/id/64542 (дата обращения: 05.02.2018).

16. Лебедева М.М. «Мягкая сила» в отношении Центральной Азии: участники и их действия // Вестник МГИМО-Университета. - 2014. - №2. - С. 47 - 55.

17. Соловьев Э. Г. «Человеческая безопасность» и «мягкая сила» во внешней политике РФ // Вестник Московского ун-та. Серия: Политические науки. 2010. № 4. С. 72-77.

18. Радиков И.В. Ресурсы и потенциал российского влияния на систему международной безопасности // Вестник СПбГУ серия 6. Философия. Культурология. Политология. Право. Международные отношения. -2013. - выпуск 3. - С. 66 -73.

19. Ермолов М.О. Устный комментарий по телефону в рамках предпринятой автором попытки запросить информацию о программах СМР в Управлении содействия международному развитию Россотрудничества.

20. Россия и Всемирный банк: международная помощь на цели развития // [Электронный ресурс]: Всемирный банк. URL: http://www.vsemimyjbank.org/rU/ country/russia/brief/intemational-development (дата обращения: 16.02.2018).

21. Евразийский фонд стабилизации и развития // [Электронный ресурс]. URL: https://efsd.eabr.org/grants/ (дата обращения: 16.02.2018).

22. Евразийский центр по продовольственной безопасности // [Электронный ресурс]. URL: http://ecfs.msu. ru/ru (дата обращения: 16.02.2018).

23. Центр международного сотрудничества по развитию образования // [Электронный ресурс]. URL: http:// www.ciced.ru/o-tsentre/ (дата обращения: 20.02.2018).

24. Интервью К. Косачева // [Электронный ресурс]: Газета Коммерсант. URL: https://www.kommersant.ru/ doc/2459978 (дата обращения: 20.02.2018).

Статья поступила в редакцию 01.02.2018

Статья принята к публикации 24.03.2018