Представительный характер верхней палаты российского парламента

Альбина ТРУШИНА

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР ВЕРХНЕЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА

В статье раскрываются сущность представительной функции верхней палаты российского парламента и проблемы, связанные с ее реализацией; анализируется история становления этого института в России.

The article exposes the essence of representative function of the upper chamber of the Russian parliament and the problems of its realization. The author analyzes the history of formation of this institute in Russia.

Ключевые слова:

парламентаризм, представительная демократия, Совет Федерации, Государственная Цума; parliamentarianism, representative democracy, Council of Federation, State Duma.

ТРУШИНА

Альбина Витальевна — аспирант кафедры конституционного и муниципального права,

преподаватель кафедры теории государства и права и сравнительного правоведения ВВАТС ШзЫпа-а1Ыпа@ yandex.ru

Представительная функция парламента является основополагающей, индентифицирующей. Ее особое место в его функциональной системе подчеркнуто в ст. 94 Конституции РФ, в которой законодатель не случайно определяет Федеральное Собрание РФ как, в первую очередь, орган представительный, а потом уже законодательный. Таким образом, парламенту принадлежит главная роль в механизме демократического общества.

Наличие в парламенте представителей различных социальных групп, общественных интересов придает государственной законодательной власти легальный характер. Конституция РФ в гл. I «Основы конституционного строя» в ст. 3 провозглашает многонациональный народ Российской Федерации единственным источником власти в государстве, а высшим непосредственным выражением этой власти — референдум и свободные выборы. Так, Государственная Дума РФ формируется посредством выборов на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, а Совет Федерации формируется законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Однако можем ли мы утверждать, что соблюдаются интересы населения, если оно не участвует в формировании верхней палаты парламента непосредственно?

Из вышеупомянутой ст. 94 Конституции вытекает, что обе функции — представительная и законодательная — присущи обеим палатам в равной степени, иначе речь бы шла о дисбалансе внутри парламентской системы, так как неравноправие палат означало бы несостоятельность и неэффективность деятельности Федерального Собрания в целом.

При анализе законодательной и практической базы деятельности палат парламента мы сталкиваемся с таким явлением, как его одно-полярность, что означает функциональный перевес в сторону нижней палаты как в отношении представительной, так и, как следствие, в отношении законодательной и контрольной функций.

Государственная Дума, наделенная полномочиями непосредственно населением, и Совет Федерации, формируемый высшими органами власти субъекта РФ, не могут претендовать на равное место в парламентской системе. Представительная функция парламента осуществляется только в рамках формирования и деятельности нижней палаты. Такого рода подмена понятий вызывает неопределенность и позволяет многим ученым делать выводы в отношении несостоятельности действующей бикамеральной системы в России. Данная тенденция, по мнению С.А. Авакьяна,

наметилась еще в начале 90-х гг.1 и связана с отказом от прямых выборов членов Совета Федерации как в соответствии с федеральным законом 1995 г., так и с действующим федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113-Ф3.

Вследствие неоднократных изменений порядка формирования Совета Федерации, законодателю так и не удалось минимизировать организационно-правовую разобщенность палат Федерального Собрания РФ, поэтому отсутствие у «представителей регионов» реальных законодательных и контрольных полномочий, возможности равного партнерства с Государственной Думой, выступающей фактически в качестве парламента, является закономерным результатом.

С.А. Авакьян предлагает три возможных выхода из сложившейся ситуации2:

1) изменить концепцию федерального представительного учреждения и признать, что одна палата может состоять из делегированных представителей субъектов РФ;

2) признать истинно представительным органом народа России Государственную Думу (она и есть парламент), а Совет Федерации — органом представительства субъектов РФ, обладающим правом участия в федеральном законодательном процессе;

3) ввести прямые выборы членов Совета Федерации населением субъектов РФ.

Предпочтительным, на наш взгляд, является третий вариант. Однако не все ученые и политики придерживаются мнения о необходимости такого рода радикальных изменений в отношении порядка формирования верхней палаты парламента.

Для того чтобы сделать верные выводы в отношении эффективности или неэффективности принятого на сегодняшний день порядка формирования Совета Федерации, необходимо рассмотреть данный институт с момента его зарождения в Российской Федерации.

История становления верхней палаты началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626, согласно

1 Авакьян С.А. Конституционное право России. - М., 2005, т. 2, с. 383.

2 Там же.

которому палата должна была избираться непосредственно населением регионов на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты - избранию двух представителей от каждого региона3. Между тем, при обсуждении данного вопроса мнения субъектов РФ разделились: ряд регионов высказались в пользу равного представительства, но предлагалось избирать не двух, а трех представителей, а другие субъекты предлагали избирать двух представителей от каждой республики, края, области, автономной области и одного -от каждого автономного округа. При этом каждый избиратель получал право подачи голоса одновременно за двух кандидатов4.

В связи с принятием Конституции РФ вопрос о том, каким образом определять этих представителей, надлежало урегулировать специальным законом. В 1995 г., в последние месяцы работы ГД РФ первого созыва, вокруг этого закона развернулась острейшая политическая борьба. Многочисленные проекты с теми или иными вариациями предлагали три основных способа формирования верхней палаты:

- избрание «сенаторов» в субъектах Федерации в ходе всеобщих выборов из числа кандидатов, выдвинутых исполнительными и законодательными органами власти;

- делегирование членов Совета Федерации органами государственной власти субъектов;

- вхождение в Совет Федерации первых лиц регионов по должности.

При голосовании в первом чтении большинство голосов депутатов и одобрение Совета Федерации получил законопроект, отражающий первую из перечисленных позиций, но в результате наложения президентского вето он не был принят5.

В то же время отсутствие закона в преддверии новых выборов в Совет Федерации в декабре 1995 г. могло привести либо к

3 Васильева Т.А. Общероссийские политические выборы 1993 года: федеративный аспект // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. — М., 1994, с. 74, 76.

4 Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России : курс лекций // КонсультантПлюс.

5 Шеховцов В.А. Развитие российского парламентаризма. — М., 1999, с. 62.

несостоятельности парламента, т.к. без верхней палаты он бы не смог исполнять свои функции, либо к урегулированию данного вопроса указом президента, что повлекло бы резкое снижение его легитимности. Поэтому депутаты Государственной Думы пошли навстречу президенту и, слегка видоизменив законопроект, приняли 5 декабря 1995 г. так называемый проект Чилингарова, по которому в основе формирования Совета Федерации лежал должностной принцип замещения мандатов его членов.

Формально этот способ отвечал конституционному установлению, и многие отметили, что Совет Федерации в составе региональных руководителей станет наиболее эффективным и дееспособным органом власти за счет информированности о потребностях своих территорий, умения сочетать федеральные и региональные интересы, должностного положения. Результаты стали противоположными, так как, во-первых, занятость глав регионов в субъектах РФ не позволяла им уделять достаточное внимание работе в парламенте, а во-вторых, вхождение глав исполнительных органов власти в Совет Федерации рассматривалось как нарушение конституционного принципа разделения властей.

Кроме того, должностной принцип критиковался еще и потому, что характер представительства принято связывать с процедурой формирования палаты. Говорится, что выборность всего состава верхней палаты или ее большинства является общим правилом. Невыборный способ, который принят в Российской Федерации и других странах, считается исключением1.

С вступлением в силу нового Федерального закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» № 113-ФЗ, верхняя палата стала формироваться следующим образом: по одному представителю от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и по одному представителю от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, назначенному высшим должностным лицом субъекта РФ (руко-

1 Чертков А.Н. О реформе Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика, 2001, № 6, с. 14—20.

водителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (ч. 1 ст. 1 ФЗ № 113).

Однако, как верно отметил Е.И. Колюшин, отмена выборов глав регионов Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» при сохранении за ними права назначения членов Совета Федерации практически означает возврат к соединению законодательной и исполнительной власти2. Таким образом, в результате неоднократных изменений порядка формирования верхней палаты проблема поиска оптимального варианта, соответствующего парламентской концепции и основным положениям Конституции РФ, не была решена.

Следует отметить, что Конституционный суд РФ в своем постановлении от 12 апреля 1995 г. подчеркивал, что в своей организации и деятельности Совет Федерации и Государственная Дума «призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации — прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации», но решить эту задачу полностью при формировании Совета Федерации не удается, т.к. в нем нет реального представительства населения субъекта, а есть представительство законодательных и исполнительных органов субъектов РФ.

Таким образом, при анализе апробированных способов формирования верхней палаты парламента, на наш взгляд, соответствующими демократическим началам государства являются именно прямые выборы. Поэтому в силу вышеназванных выявленных противоречий, прежде всего внутри Конституции РФ, считаем необходимым пересмотреть процедуру формирования Совета Федерации и внести соответствующие изменения в гл. 5 Основного закона Российской Федерации.

2 Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Конституционное и муниципальное право, 2006, № 4; КонсультантПлюс.