Специфика отраслевого управления предприятиями комплексного освоения и использования углеводородного сырья: от СССР к России

УДК 353.2

Т. В. Халилова, Ж. Ю. Кургаева

СПЕЦИФИКА ОТРАСЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРЕДПРИЯТИЯМИ КОМПЛЕКСНОГО ОСВОЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ УГЛЕВОДОРОДНОГО СЫРЬЯ: ОТ СССР К РОССИИ

Ключевые слова: предприятия комплексного освоения и использования углеводородного сырья, нефтегазовый сектор, отраслевая политика, промышленная политика, государственное управление нефтегазовым

комплексом.

В статье рассматривается специфика отраслевого управления нефтегазовым комплексом России и Республики Татарстан на разных этапах его формирования и функционирования: от централизованного планирования и управления отраслью во времена СССР до появления новых форм организации и управления производством в условиях перехода к рыночной экономики постсоветской России.

Key words: companies of the integrated development and use of hydrocarbons, oil and gas sector, sectoral management,

industrial policy, government oil and gas complex.

The specific character of sectoral management of an oil and gas complex of Russia and Republic of Tatarstan at different stages of its formation and functioning is considered in the article: from centralized planning and management of branch at the time of the USSR until the start of new forms of the organization and production management in the conditions of turning to the market economy of Post-Soviet Russia.

Нефтегазовый комплекс Республики Татарстан (НГК РТ) является базовым сектором экономики, определяющим устойчивое развитие региона. На современном этапе комплекс обладает значительным потенциалом для ускоренного повышения конкурентоспособности и доходности посредством развертывания масштабных инновационных и инвестиционных процессов, технологического перевооружения и создания новых производств, усиления интеграционных связей, развития малого и среднего бизнеса. Однако, для того, чтобы данный потенциал был максимально реализован в современных условиях, характеризующихся глубокими социально-экономическими трансформациями в нашей стране и в глобальном масштабе, необходимо совершенствование системы управления развитием НГК комплекса. В большинстве стран мира в нефтегазовом секторе государство - главное «действующее лицо». От качества и эффективности государственного регулирования данной сферы в значительной степени зависит эффективность регулирования экономики в целом и устойчивый экономический рост региона. Это во многом актуализирует проблему изучения специфики отраслевого управления нефтегазового комплекса на разных этапах его формирования и функционирования.

Под нефтегазовым сектором принято понимать совокупность производств, связанных с разведкой, добычей, транспортировкой, переработкой, хранением и реализацией углеводородов и продуктов, полученных в результате их переработки [1]. Следует заметить, что в зависимости от той или иной страны, от системы принятых стандартов учета на уровне национальной экономики, от круга рассматриваемых и анализируемых проблем состав и структура нефтегазового сектора могут варьироваться весьма значительно.

Так, например, в классификации отраслей народного хозяйства, принятой в настоящее время в России, в составе промышленности выделяются топливно-энергетические отрасли. А уже в составе упомянутых выше отраслей выделяются такие подотрасли (отрасли), как нефтедобывающая, нефтеперерабатывающая и газовая.

Подобная классификация имеет исторические корни - в рамках системы централизованного планирования и управления доминировала отраслевая структура управления экономикой (включая планирование, финансирование и последующее

208

распределение продукции). Такая важнейшая технологическая стадия, как подготовка запасов углеводородного сырья, не входила с состав нефтегазовых отраслей, а отражалась отдельно в народнохозяйственной отрасли «геология и разведка недр». Аналогично и транспорт углеводородного сырья был отнесен к народнохозяйственной отрасли «транспорт».

В. А. Крюков считает, что изменение институциональных условий функционирования и развития предприятий нефтегазового блока отраслей, усиление горизонтальных финансовоэкономических взаимодействий между технологически взаимосвязанными предприятиями, формирование новых организационных структур (прежде всего появление вертикальноинтегрированных компаний, охватывающих в рамках единой собственности различные звенья единого технологического цикла) - все это вместе взятое заставляет рассматривать блок нефтегазовых отраслей, как некоторую единую и взаимосвязанную совокупность [2].

Таким образом, под отраслью мы будем понимать совокупность предприятий и организаций, для которых характерна общность выпускаемой продукции, технологии производства, основных фондов и профессиональных навыков работающих [3]. А под государственным управлением нефтегазовым комплексом - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса в сфере развития и обеспечения функционирования нефтегазового комплекса государства [4].

Нефтегазовый сектор экономики России создавался в течение длительного времени для решения экономических и социальных задач в условиях и в рамках системы централизованного планирования и управления. 20 июня 1918 года Декретом о

национализации нефтяной промышленности нефтедобывающие, нефтеперерабатывающие, нефтеторговые предприятия объявлялись государственной собственностью. Торговля нефтью и ее продуктами объявлялась государственной монополией. Дело управления национализированными предприятиями передавалось в Главный нефтяной комитет при Отделе топлива Высшего совета народного хозяйства (Главконефть). Порядок образования местных органов по управлению национализированными предприятиями и пределы их компетенции определялись особыми инструкциями Главного нефтяного комитета по утверждении их Президиумом Высшего Совета народного хозяйства [5].

В сентябре 1919 года Главным нефтяным комитетом было создано Управление по нефтяным работам Волжского и Уральского районов, под руководством которого начались геологоразведочные работы в районе Сюкеева Казанской губернии и Темира Уральской области. В 1920 г. Сюкеевские и Темирские разведки были включены в число ударных предприятий нефтяной промышленности страны. Разведочные работы здесь продолжались до начала 1923 г., но промышленной нефти обнаружить не удалось, в связи с чем буровые работы в Урало-Волжском районе в том же году были прекращены, решением Горного директората ВСНХ в 1924 г. было ликвидировано и само Управление Волжских нефтеразведок.

В широких масштабах исследования нефтяных районов Поволжья возобновились в годы первой пятилетки развития народного хозяйства СССР. 15 ноября 1930 г. было принято постановление ЦК ВКП(б) «О положении нефтяной промышленности», в котором была поставлена неотложная задача - широко развернуть поискоразведочные работы по выявлению новых нефтяных месторождений. Руководствуясь директивами партии, Татарский обком ВКП(б)сосредоточивает внимание партийных и советских органов республики на быстрейшее изучение и выявление нефтяных богатств. Руководством и организацией разведочных работ на территории Татарии занимались тресты «Востокнефть» и «Сызраньнефть», а также Горьковское отделение геологоразведки [6], однако каких-либо промышленных запасов нефти на территории Татарии обнаружить не удалось.

В марте 1939 года XVIII съездом партии было принято решение о создании между Волгой и Уралом новой крупной нефтяной базы - «Второго Баку», во исполнение этого решения в апреле 1939 года Татарский обком ВКП (б) и Совнарком ТАССР принимают совместное постановление «Об обеспечении форсированной разведки на нефть в Татарской

АССР». В соответствии с приказом Наркомата тяжелой промышленности СССР на базе Татарского отделения Московского геологического треста было образовано самостоятельное Геологическое Управление Татарской АССР. В июле 1939 года оно было преобразовано в Татарский геологоразведочный трест Наркомата нефтяной промышленности СССР. Таким образом, руководство буровыми разведочными работами на территории Татарии осуществлялось тремя ведомствами, что затрудняло оперативное руководство и координацию в снабжении необходимым оборудованием и материалами разведочных партий. В целях упорядочения разведок на территории Татарии Приказом Наркомнефти от 14 апреля 1940 года было закреплено решение о том, что все геологоразведочные предприятия и организации передаются в ведение Татарского геологоразведочного треста [7]. В результате преобразований темпы разведки в Татарии значительно усилились. К началу 1941 года на территории Татарии было выявлено 56 благоприятных на нефть структур.

Важной вехой в развитии нефтяной промышленности Татарии явилось постановление Совета Министров СССР от 28 апреля 1950 года «О мероприятиях по ускорению развития добычи нефти в Татарской АССР», которым было организационно оформлено создание объединения «Татнефть» и его структурных подразделений. В составе объединения «Татнефть» Министерства нефтяной промышленности были созданы нефтедобывающий трест «Бавлынефть», нефтедобывающий трест «Бугульманефть», буровой трест «Татбурнефть», строительномонтажный трест «Татнефтепромстрой», проектная контора «Татнефтепроект» [8].

15 ноября 1954 года приказом министра нефтяной промышленности СССР нефтедобывающие тресты были реорганизованы в нефтепромысловые управления. В 19571963 гг. в результате реорганизации управления промышленностью был ликвидирован ряд министерств топливно-энергетической промышленности, в том числе Министерство нефтяной промышленности СССР и Министерство строительства предприятий нефтяной промышленности СССР, децентрализовано управление геологоразведочными работами и др.

После ликвидации Министерства строительства предприятий нефтяной промышленности СССР геологоразведка и нефтяная промышленность лишились собственных строительных организаций. Вопросы создания их производственной и социально-бытовой инфраструктуры в 1957-1962 гг. находились в компетенции строительно-монтажных организаций совнархозов. В 1963 г. после реорганизации управления, строительные организации выделялись из ведения совнархозов и передавались министерствам строительства союзных республик и их главным территориальным управлениям по строительству, которые возникли во всех укрупненных экономических районах.

В ходе брежневских реформ в 1970 году было вновь создано Министерство нефтяной промышленности, которое занималось установлением планов по добыче, транспортировке и переработке нефти и их реализацией. В структуре Министерства нефтяной промышленности были созданы производственные объединения, которые занимались добычей нефти и нефтеперерабатывающие заводы. Структура была строго иерархической, естественно, все средства производства находились в руках у государства. Таким образом, организационно управление нефтяной и газовой промышленностью в СССР осуществлялось через систему группы министерств - Министерства геологии СССР, Министерства нефтяной промышленности, Министерства газовой промышленности, Министерства

нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности СССР, а также Главного управления по транспорту, хранению и распределению нефти и нефтепродуктов при Совете Министров РСФСР и союзных республик. Большую роль в обеспечении развития отраслей играло Министерство строительства предприятий нефтяной и газовой промышленности. Также в структуру нефтяного сектора входило большое количество отдельных самостоятельных организационных структур (в статусе государственных предприятий на всех стадиях разведки, добычи, транспортировки и переработки нефти и жидких углеводородов). Основными низовыми звеньями в нефтяной и газовой промышленности занимавшихся

производственной деятельностью являлись геолого-поисковая контора, нефтегазодобывающее управление, управление буровых работ, нефтеперерабатывающий завод и т.д.

Наиболее существенным недостатком централизованной организационной структуры производственно-транспортной системы было то, что различные виды деятельности, в частности, разведка новых месторождений и переработка, находились под контролем разных министерств, имеющих свои собственные управленческие структуры. Координация их работы была затруднена, поскольку отдельные звенья между этими пирамидами управлялись с самого верхнего уровня, в то время как попытки налаживания сотрудничества между различными низшими уровнями всякий раз наталкивались на сопротивление. Даже внутри отдельного министерства в основном решения принимались на самом верху, а затем «спускались» вниз через всю структуру, что часто приводило к принятию неэффективных решений вследствие недостаточной или несвоевременной информированности высшего руководства о реальных потребностях низших звеньев.

По мнению Е.Ю. Захаркиной, к концу 80-х годов вся практика хозяйствования подводилась к тому, что возникла необходимость радикальной перестройки добывающего комплекса, превращения монопродуктовой отрасли в конкурентоспособную отрасль по всему спектру продукции - от сырья до продуктов глубокой переработки и сбыта продукции [9].

А.В. Амельченко считает, что огромное значение для реализации хозяйственной самостоятельности предприятий имел Закон СССР о государственном предприятии (объединении), который был введен в действие с 1 января 1988 года, и по которому они становились во многом самостоятельными и ответственными субъектами экономики [10]. Это стало первым шагом реформирования централизованной системы хозяйствования на пути к рыночной экономике.

Летом 1991 г. было достигнуто соглашение о передаче собственности республикам, входившим в состав бывшего СССР. Структура нефтяной промышленности также претерпела упрощение за счет ликвидации территориальных производственных подразделений.

Вполне очевидным явлением на начальном этапе проведения экономических реформ стало стремление к преодолению недостатков, заложенных советской системой государственного управления нефтегазовым комплексом. В этой связи основной акцент в ходе реформирования отрасли был сделан на трех основных аспектах:

1. Демонополизация отрасли - создание конкурентной среды. Правительством было принято решение, что отрасль будет реорганизована через вертикально интегрированные нефтяные компании (ВИНК). Каждая из этих компаний должна была заниматься разведкой, разработкой, добычей, переработкой нефти, распределением получаемых нефтепродуктов и продажей их на автозаправочных станциях. То есть, каждая компания должна была работать по технологическому циклу: от добычи нефти до продажи нефтепродуктов, бензина на бензоколонках. В 1992-93-м годах были организованы такие компании, как "ЛУКОЙЛ", "Сургутнефтегаз", "ЮКОС". Первоначально государство сохраняло долю акций во всех новых нефтяных компаниях через государственную компанию "Роснефть". Затем произошло преобразование новых компаний в акционерные. Компании были сформированы как холдинги с только частичными долями в дочерних компаниях. Обычно 51% голосующих акций против 38% обычных. Вслед за первыми тремя в 1994-м из "Роснефти" были выделены еще несколько вертикально интегрированных нефтяных компаний, таких как "Славнефть" и Сибирско-Дальневосточная нефтяная компания "Сиданко", затем Восточная нефтяная компания "ВНК" и Оренбургская нефтяная компания "ОНАКО". В 1995-м демонополизация завершилась формированием компаний Тюменская нефтяная компания "ТНК", Сибирская нефтяная, Татарская нефтяная компания "Татнефть", Башкирская "Башнефть" и компания "Коми-ТЭК" -Республики Коми.

2. Приватизация отрасли, в ходе которой на первом этапе служащие компании стали собственниками неголосующих или привилегированных акций. Вторым этапом приватизации стали залоговые аукционы. В итоге у российского правительства остались акции лишь таких

компаний, как: компания "Роснефть" 100%, компания "Славнефть" 75%, "ЛУКОЙЛ" 6%. У правительств республик в составе РФ также сохранились пакеты акций: Башкортостану принадлежит 64,7% "Башнефть", а Татарстану принадлежит 30,6% компании "Татнефть".

3. Дерегулирование отрасли, в результате которого государство отказалось от функций прямого менеджмента отраслью.

Таким образом, процесс реформирования отечественной промышленности, ее отраслевых комплексов (в том числе НГК) обусловил разрушение многих социальноэкономических связей, вертикали управления и активизировал поиск новых форм организации и управления отраслью с учетом неустойчивости формирующейся рыночной среды. В ходе реструктуризации отраслей НГК, произошло формирование вертикально-интегрированных нефтяных компаний (далее ВИНК), объединяющих комплекс предприятий по добыче, переработке и нефтепродуктообеспечению. Создание ВИНК происходило при содействии государства, которое при этом стремилось к удовлетворению стратегически важных интересов, в том числе, крупные компании нефтегазового комплекса могли служить главным источником поступления финансовых ресурсов в государственную казну; на них планировалось переложить и большую часть налогового бремени, которое в условиях переходного периода имеет тенденцию к росту.

Н.И. Белоусова считает, что одним из результатов реформ 1988-1991 гг. стало то, что нефтедобывающие объединения получили значительную свободу в виде переданных им полномочий союзного Министерства, сохранив в тоже время прерогативы в своих взаимоотношениях с производственными участками, находящимися под их управлением, а также мощную защиту против попыток проникновения «чужих» на их территорию [11].

Значительное число компаний, созданных в ходе реформирования и приватизации активов нефтегазового сектора (прежде всего занявших доминирующие позиции в этом секторе России), получили возможность практически свободно распоряжаться природноресурсным потенциалом, предоставленным им при переоформлении прав на пользование недрами (по ранее разрабатываемым месторождениям), а также по итогам конкурсов (аукционов) по новым участкам недр.

Основным государственным органом, осуществлявшим управление нефтегазовым комплексом в период реформ, было Министерство топлива и энергетики. В составе Министерства действовала Центральная комиссия по разработке нефтяных месторождений (далее ЦКР), к важнейшим функциям которой относились рассмотрение и утверждение соответствующих проектов (начиная с 2005 г. данная комиссия с теми же полномочиями входит в состав Министерства природных ресурсов РФ). Решения ЦКР носили исключительно рекомендательный характер и не могли использоваться для реального принуждения недропользователей к рациональному освоению и разработке месторождений углеводородного сырья.

Таким образом, при проведении экономических реформ в России 1990-х годов нефтегазовому сектору была отведена роль генератора финансовых ресурсов, необходимых для поддержания социальной стабильности в обществе и обеспечения функционирования всей системы государственного устройства. Приоритет социально-политических целей предопределил и подходы к формированию современной системы государственного регулирования нефтегазовым сектором, основными элементами которой стали:

- в сфере недропользования - формирование процедур и механизмов пользования недрами на платной и аукционной основе;

- в сфере налогообложения - формирование системы специальных налогов, ориентированных на изъятие экономической ренты в пользу государства;

- в сфере организации - акцент на преимущественное формирование крупных вертикально интегрированных компаний, объединяющих звенья единого технологического цикла «от скважины до бензоколонки».

Таким образом, процесс реформирования отечественной промышленности, ее

отраслевых комплексов (в том числе НГК) обусловил разрушение многих социальноэкономических связей, вертикали управления и активизировал поиск новых форм организации

и управления производством с учетом неустойчивости формирующейся рыночной среды.

Литература

1. Эволюционный подход к формированию системы государственного регулирования нефтегазового сектора экономики. - Новосибирск: Изд-во ИЭ и ОПП СО РАН, 2002. - С. 24.

2. Крюков, В.А. Институциональная структура нефтегазового сектора: проблемы и направления трансформации / В.А. Крюков // Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН. - 2004. - С. 27.

3. Сафиуллин, А.Р. Теоретические аспекты отраслевой промышленной политики / А.Р. Сафиуллин // Вестник Казан. технол. ун-та. - 2009.- № 5. - С. 150.

4. Большой экономический словарь. - М., 1997. - С. 423.

5. Нефть, газ и нефтехимия Татарии: Документы и материалы. - Казань, Татар. кн. изд-во, 1978. Т.1 -С.113-114.

6. Нефть, газ и нефтехимия Татарии: Документы и материалы. - Казань, Татар. кн. изд-во, 1978. Т.1 -С.110.

7. Нефть, газ и нефтехимия Татарии: Документы и материалы. - Казань, Татар. кн. изд-во, 1978. Т.1 -С.176-177.

8. Нефть, газ и нефтехимия Татарии: Документы и материалы. - Казань, Татар. кн. изд-во, 1979. Т.2 -

С.14-15.

9. Захаркина Е.Ю. Демонополизация как основа государственной экономической политики в России в 1990-е годы / Е.Ю. Захаркина // Человек. Сообщество. Управление. Специальный выпуск №3. - 2006.

- С. 24.

10. Амельченко, А.В. Теоретические и методологические основы оценки развития промышленного предприятия: монография / А.В. Амельченко - СПб.: СПбГИЭУ, 2007. - С. 76.

11. Белоусова, Н.И. Реформирование естественных монополий в России: законодательные аспекты / Н.И.Белоусова, Е.М.Васильева, В.Н.Лившиц // ЭКО. - 2001. - № 3. - С.58.

© Т. В. Халилова - канд. ист. наук, доц. каф. государственного, муниципального управления и социологии КГТУ, thalilova2004@mail.ru; Ж. Ю. Кургаева - канд. ист. наук, доц. той же кафедры, jkurgaeva@yandex.ru.