Что делать с профицитом?

МНЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ

Глава РСПП Александр Шохин, ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов и главный экономист ИК "Тройка Диалог" Евгений Гавриленков предлагают разделить сверхдоходы бюджета на две части. Одна должна стать "неснижаемым резервом", призванным сгладить шок от падения цен на нефть, а вторая может быть инвестирована через специальные фонды — эндаументы — и фонд будущих поколений для финансирования науки и образования, а также дефицита Пенсионного фонда.

Неснижаемый резерв

В 2005 году доходы федерального бюджета составили 5,1 трлн руб., что более чем в восемь раз превышает уровень доходов 1999 года. В итоге в 2005 году в федеральном бюджете было аккумулировано около $178 млрд, в то время как в 1999 году было собрано чуть менее $23 млрд. Расходы же федерального бюджета с 1999 по 2005 год увеличились гораздо меньше — примерно в 3,7 раза. В результате большая часть этих доходов была аккумулирована в стабилизационном фонде.

В настоящее время в стабфонде накоплено порядка $55 млрд, и к концу года эта величина может вполне превысить $80 млрд. Очевидно, что давление на Министерство финансов с предложениями либо потратить средства стабилизационного фонда, либо ими поуправлять будет возрастать пропорционально объему располагаемых средств.

Как известно, стабилизационный фонд призван обеспечить финансирование государственных обязательств в "тяжелые времена", если внешняя конъюнктура ухудшится и доходы от экспорта нефти упадут. Но поскольку расходы бюджета расширенного правительства фактически "привязаны" к ВВП (их доля в последние годы — около 34-35%) и вряд ли будут снижаться, то и необходимых "резервных" средств по мере роста экономики и бюджетных обязательств будет требоваться все больше и больше. Поэтому целесообразно отказаться от привязки нижней границы стабилизационного фонда к уровню 500 млрд руб. (порядка $17 млрд). Более разумна привязка неснижаемого лимита к объему ВВП. Пороговое значение, ниже которого размеры стабфонда снижаться не должны, можно установить, например, в 8% или 10% ВВП, и управление этой частью активов должно осуществляться на основе консервативной инвестиционной стратегии, как это происходит сейчас.

Какие расходы наращивать

Критики все чаще подвергают сомнению необходимость наращивания стабилизационного фонда, и это давление приносит определенные результаты. В частности, с нынешнего года была повышена цена отсечения для нефти, так что с 2006 года непосредственно в стабфонд направляется уже меньшая часть сверхдоходов от экспорта энергоресурсов. Тем самым были увеличены расходы бюджета (более чем на 20% по сравнению с 2005 годом) и его зависимость от внешней конъюнктуры. Как следствие роста непроцентных расходов, темпы которых значительно опережают возможности роста реального ВВП, инфляция сохраняется на относительно высоком уровне.

Если посмотреть на структуру расходной части федерального бюджета, то легко убедиться, что с 1999 года наиболее быстрыми темпами росли расходы не на социальные или инвестиционные нужды, а на госуправление, внутреннюю безопасность и правоохранительные органы. Доли этих расходов в ВВП в 2005 году по сравнению с 1999-м удвоились. Другие же расходные статьи, в том числе наука, образование, социальные нужды, росли гораздо медленнее, так что доля их в ВВП в лучшем случае не изменилась, а по ряду статей и сократилась.

Увеличение расходов на органы безопасности и госуправления (деятельность которых не ведет непосредственно к росту предложения товаров и услуг) осуществлялось без серьезных преобразований в этих секторах, что также способствовало относительно высокому уровню инфляции. Государственный сектор экономики сохраняется в качестве "материка неэффективности", и масштабы его не сжимаются, а расширяются. Это касается и предприятий, контролируемых государством, и бюджетного сектора.

С точки зрения долгосрочной стратегии развития более целесообразными представляются инвестиции не в материальные активы, а в человеческий капитал. Хотя скорой отдачи от этих вложений ожидать и не следует. В первую очередь речь идет об инвестициях в образование, доля которых в ВВП должна неуклонно увеличиваться на протяжении следующих 15-20 лет.

Смена приоритетов

Швеция, Финляндия, Дания — наиболее динамично развивающиеся в последнее десятилетие развитые страны — начали устойчиво увеличивать инвестиции в человеческий капитал с конца 1970-х годов (включая рост расходов на образование, науку, информатизацию общества). Эффект проявился как раз примерно спустя полтора десятилетия, когда их экономики начали интенсивно трансформироваться, уловив изменения в развитии мирового хозяйства. И наоборот, крупные страны континентальной Европы (Германия, Франция, Италия), где доля инвестиций в человека оставалась относительно неизменной на протяжении десятилетий, оказались менее адаптивными, что негативно сказалось на их экономической динамике.

Расчеты показывают, что увеличение среднего уровня оплаты труда преподавателей вузов в ближайший год примерно до 35 тыс. руб. ($1200), уровня оплаты учителей до 15-16 тыс. руб. ($500-600) и врачей до 20-22 тыс. руб. ($700-800), а также финансирования научных исследований до уровня $50 тыс. в год в расчете на одного исследователя (всего до $5 млрд в год) может быть достигнуто без существенного увеличения доли расходной части бюджета в ВВП — при условии, что остальные расходные статьи бюджета 2007 года будут расти в реальном выражении темпами более медленными, чем ВВП.

Для того чтобы не дестабилизировать макроэкономическую ситуацию и способствовать снижению инфляции, увеличение расходов бюджета на подобные цели следует осуществлять на фоне сдерживания роста тех расходов, которые в предыдущие годы росли опережающими темпами. Речь не идет о сокращении каких-либо расходных статей, а лишь о том, что их желательно увеличивать более медленными темпами, чем растет ВВП.

Пожертвование будущему

Таким образом, зафиксированный на уровне 8-10% ВВП стабилизационный фонд должен стать "неприкасаемым", и дискуссия должна вестись о возможном использовании дополнительных доходов за этими пределами.

Одним из способов постоянного увеличения финансирования науки и образования может стать создание капитальных фондов — "эндаументов" (endowment). Эндаумент представляет собой капитал, часть доходов от которого идет на финансирование расходов определенного назначения. За рубежом существуют эндаументы благотворительных фондов, университетов, музеев и клиник. Управление ими осуществляется профессиональными управляющими компаниями и должно быть абсолютно прозрачным и подотчетным избираемым попечительским советам.

Софинансирование науки и образования в дальнейшем могло бы осуществляться на основе создания нескольких десятков таких фондов, призванных поддерживать наиболее значимые научные и образовательные проекты (университеты, научные центры). На начальном этапе в эндаументы могут быть аккумулированы государственные средства с последующим привлечением и частного капитала. На текущее финансирование научной и образовательной деятельности должна направляться часть доходов этих фондов от инвестиций в различные финансовые инструменты (на начальном этапе — преимущественно в зарубежные активы). Оптимальный размер эндаумента ведущего университета России должен составлять не менее $1 млрд, что обеспечит текущее финансирование от $50 млн в год. Эндаументы к 2015 году могли бы обеспечить 20-30% финансирования 20 ведущих университетов страны, а к 2020 году — 30-40% финансирования 40 ведущих университетов.

Другим предложением может стать создание фонда будущих поколений, куда может быть направлена часть потенциальных доходов бюджета, после того как стабфонд превысит пороговое значение (упомянутые 10% ВВП). Средства этого фонда могут быть направлены как для софинансирования науки и образования (в частности, на гарантирование образовательных или ипотечных кредитов), так и для покрытия дефицита Пенсионного фонда (пока не заработает накопительная пенсионная система).

Как вариант можно рассмотреть разнесение доходов, полученных от управления средствами фонда будущих поколений, на накопительные пенсионные счета граждан (в том числе и уже вышедших на пенсию), инвестируемые в соответствии с законодательством. Это позволило бы не только снизить или даже ликвидировать дефицит Пенсионного фонда, но и вовлечь в пенсионную реформу тех граждан, которые были из нее исключены, а также увеличить размер выплачиваемых пенсий.

Средства эндаументов и фонда будущих поколений также должны инвестироваться в зарубежные активы, но здесь возможен уже качественно иной по сравнению со стабфондом портфель. Помимо высоколиквидных и надежных бумаг правительств ведущих стран он может состоять и из акций динамично растущих компаний, а также активов развивающихся рынков. В среднем можно ориентироваться на доходность порядка 8% (а может, и несколько выше). Управление средствами фонда также должно быть абсолютно прозрачным. Возможно и привлечение отечественных и зарубежных финансовых консультантов.