Несостоятельность (банкротство) муниципальных образований: опыт США и предложения для России

Несостоятельность (банкротство) муниципальных образований: опыт США и предложения для России

В.А. Тарасов

Опыт муниципальных банкротств в США представляет собой особый интерес в силу ряда причин. Во-первых, государство имеет федеративное устройство, и имеющийся опыт может быть применен в России; во-вторых, институт банкротства муниципалитетов существует около 70 лет; в-третьих, законодательно предусмотрены разнообразные правовые режимы в отношении несостоятельных муниципалитетов.

Действующая муниципальная система США достаточно гибка, что во многом объясняется специфическим подходом к регулированию статуса органов муниципального управления. Как и во многих странах с федеративной формой государственного устройства, в США вопросы местного управления регулируются в конституциях и законах отдельных штатов1.

В США несостоятельность муниципальных образований регулируется двумя механизмами — муниципальным банкротством, согласно части 9 федерального Кодекса Банкротств, и неотложными финансовыми процедурами на уровне штата. Американское законодательство о банкротстве использует модель реорганизации юридических лиц-банкротов в противовес ликвидации. Поэтому это может быть уместно и для местных правительств, имеющих финансовые проблемы, как решение вопросов, связанных с предоставлением услуг населению. Помощь местным правительствам-банкротам по законодательству США более совершенна, чем помощь, предусмотренная для юридических и физических лиц (первый федеральный закон о банкротстве был принят в 1800 году).

Закон предполагает судебную защиту для муниципалитета, позволяя ему урегулировать свои долговые обязательства, в то время как местное правительство продолжает оказывать общественные услуги. Муниципалитет получает, во-первых, свободу, т.е. автоматическую защиту от действий кредиторов, и, во-вторых, возможность урегулировать долги через соглашение с кредиторами. Часть 9 федерального закона о банкротстве существенно отличается от законодательства о банкротстве юридических лиц, этот закон не предназначен для ликвидации активов должника и распределения их между кредиторами. Ликвидация или роспуск, несомненно, нарушат суверенитет штата, согласно 10-й оп-

1 Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. Американская система. Организация местных органов власти в США // Сайт Менеджмент и маркетинг: методические материалы. URL: http.www.mx4.ru/ starcev_government.

равке Конституции США. Кроме того, оставить население без местного правительства и, соответственно, без предоставления услуг — неприемлемо. Целями части 9 федерального законодательства о банкротстве является создание условий, которые ведут к финансовому оздоровлению муниципалитета, судебной защите правительства от финансовых требований, в то время как правительство рассматривает план, согласно которому оно может выполнить большую часть финансовых требований, страхование правительства по дальнейшему предоставлению услуг населению и возврату долгов2.

Таким образом, цель федерального закона о банкротстве состоит исключительно в том, чтобы обеспечить процедуру, в рамках которой муниципалитеты могут реструктурировать свою задолженность. Находясь под защитой федерального закона о банкротстве, неплатежеспособный муниципалитет сохраняет свободу в текущей деятельности, в том числе в вопросах планирования и осуществления бюджетных расходов, налогообложения, заимствований, эмиссии муниципальных ценных бумаг и операций с муниципальным имуществом.

Важной особенностью муниципального банкротства являются субъекты, имеющие право на инициирование конкурсного производства, участие кредиторов в процессе, определенная роль должников, защита акционеров, план урегулирования, основные стандарты для одобрения и отказа от плана урегулирования долговых обязательств. Основные отличия процедуры, описываемой в главе 9, от банкротства предприятий и физических лиц в том, что в ней не предусмотрена ликвидация муниципалитета, и кредиторы не имеют права начать процедуру банкротства муниципалитета по собственной инициативе. В ней содержатся только положения, направленные на финансовое возрождение территории, главная цель которых — обеспечение бесперебойного предоставления необходимых услуг населению территории3.

Когда муниципалитет или административный округ начинает процедуру собственного банкротства, многие ведомства и организации заинтересованы в участии. В Кодексе о банкротстве предусмотрено привлечение к этой процедуре представителей Министерства финансов США, правительства штата, в юрисдикцию которого входит данный муниципалитет, а также Комиссии по ценным бумагам и фондовым рынкам. Возможно также привлекать муниципальных служащих, местных жителей, собственников расположенной на территории данного муниципалитета недвижимости (нерезидентов), особых налогоплательщиков, специализирующихся на работе с ценными бумагами, фирмы, местные банки.

Проходить через процедуру банкротства, дающую право на частичное освобождение от выплат по долгам, имеют право только муниципалитеты, определяемые как «элемент политической структуры штата, орган, обязательства которого гарантируются правительством штата»4. Под это определение подпадают города, административные округа, поселки, школьные округа и специализированные

2 Mikesell J.L. Subnational Government Bunkruptcy, default, and fiscal crisis in the United States //Georgia State University. http://isp-aysps.gsu.edu/papers/ ispwp0221.pdf.

3 Ircink J.D. Municipal Bankruptcy: Why Creditors Need Greater Access to Tax Revenues in Chapter 9 Proceedings // http://vls.law.vill.edu/orgs/tax-law-compendium/ Student/ munbankr.htm.

4 Chapter 9: Municipal bankruptcy relief // National Bankruptcy Review Commission // http://govinfo. library.unt.edu/nbrc/report /22chapte.html.

округа, образованные для более эффективного предоставления услуг населению. В эту категорию включаются также и коммерческие само финансируемые фирмы, участвующие в предоставлении каких-либо социальных услуг населению за плату (а не путем финансирования из налоговых поступлений).

Кроме того, существуют дополнительные условия, которые должны быть соблюдены, чтобы тот или иной орган местной администрации имел право на участие в процедуре банкротства:

1. Юридическое лицо должно получить официальное разрешение от правительства штата на прохождение этой процедуры, позволяющей списать часть долга.

2. Желающий начать процедуру банкротства муниципалитет должен попадать под определение неплатежеспособного.

3. Муниципалитет должен иметь план урегулирования и прилагать определенные усилия для согласования его с кредиторами и получения их согласия.

В Федеральном кодексе дается два значения определения неплатежеспособности: во-первых, муниципалитет вообще не оплачивает свои долги5, и, во-вторых, муниципалитет неспособен оплатить свои долги в будущем6.

Основными признаками неплатежеспособности муниципалитетов в США являются:

а) не выплачивается заработная плата работникам организаций, финансируемых из городского бюджета;

б) не проводятся отчисления в пенсионный фонд;

в) не проводятся расчеты по договорам и контрактам;

г) не погашаются выпущенные муниципалитетом долговые обязательства (имеется в виду как выплата процентов, так и возврат основной суммы долга).

Для муниципалитета, чтобы закончить его конкурсное производство, суд должен подтвердить его план восстановления платежеспособности. В соответствии с Кодексом о банкротстве, должник представляет план урегулирования в суд по делам банкротства или одновременно с подачей заявления, или позже, в сроки, установленные судом. Глава 9 кодекса не содержит положений, которые бы давали право кредиторам или какой-либо третьей стороне представить подобный план. Поскольку фактически план урегулирования определяет последующие решения и действия муниципалитета в области налогообложения и расходования средств, ни кредиторы, ни суд не имеют права использовать план для косвенного влияния на эти решения и действия7.

Суд утверждает план урегулирования долговых обязательств, соответствующий следующим требованиям:

а) план должен соответствовать основным положениям главы 9 Кодекса о банкротстве;

5 Chapter 9: Municipal bankruptcy relief // National Bankruptcy Review Commission // http://govinfo. library.unt.edu/nbrc/report /22chapte.html.

6 Michael W. McConnell, Randal C. Picker, When Cities Go Broke: A Conceptual Introduction to Bankruptcy // The University of Chicago Law Review, Vol. 60, No. 2 (Spring, 1993), pp. 425-495 // http:// links.jstor.org/sici?sici=0041-9494(199321)60%3A2% 3C425%3AWCGBAC% 3E2.0.CO %3B2-7.

7 Chapter 9: municipal bankruptcy relief // http://govinfo.library.unt.edu /nbrc/report / 22chapte.html.

б) сведения о подлежащих уплате суммах должны быть открытыми и признаны разумными;

в) действия должника по реализации плана не должны противоречить действующему законодательству и плану по урегулированию;

г) в плане должны быть обозначены конкретные даты получения каждым предъявившим требование к оплате или иск кредитором части причитающихся ему сумм (в объемах, в которых план позволяет это сделать), за исключением случаев, когда кредитор согласен на иной способ урегулирования;

д) план получил все необходимые визы согласования с представительными органами самоуправления на территории данного муниципалитета;

е) план реален для исполнения и наилучшим образом отражает интересы всех кредиторов;

ж)муниципалитет должен предложить план в «честных намерениях»: соответствует ли план условиям и целям Кодекса, выполним ли предложенный план, предложен ли план с честностью и искренностью8.

Суд по делам банкротства имеет довольно ограниченные полномочия. Текущая деятельность муниципалитета-должника не является предметом, требующим согласования и разрешения со стороны суда. Суд не уполномочен ни назначить доверительного управляющего муниципалитетом, ни начать ликвидационную процедуру, ни запретить муниципалитету осуществлять заимствования, ни вмешиваться в его операции с муниципальным имуществом и бюджетными поступлениями. Суд не вправе заменить правительство штата и выборных лиц городского самоуправления ни в отношении руководства политическими или правительственными вопросами, ни в отношении распоряжения имуществом должника. Суд отклоняет все требования, если план не выполняется, а также, если присутствуют требования, не утвержденные планом. Функции суда ограничиваются только одобрением ходатайства, подтверждением плана урегулирования долговых обязательств и гарантирует выполнение плана. Местное правительство может согласиться с решением суда, чтобы получить судебную защиту. Таким образом, суд в делах по банкротству муниципалитетов менее активен, чем в других реорганизациях.

Суд имеет право приостанавливать любые взимания денежных сумм в отношении муниципалитета или его имущества. Постановление суда запрещает предпринимать какие-либо действия против должностных лиц данного муниципалитета и жителей соответствующей территории. Таким образом, приостановление запрещает кредитору любые попытки получить в счет долга от муниципального служащего или жителя данной территории средства, которые они задолжали муниципалитету (например, в форме налогов).

Находясь под защитой законодательства о банкротстве, должник вправе использовать широкие полномочия по распоряжению своим имуществом, по налогообложению на подчиненной ему территории, самостоятельно планировать и осуществлять расходы своего бюджета, а также — при наличии положительного судебного определения по этому вопросу — реструктурировать свои конт-

8 Chapter 9 Municipality Bankruptcy //http://www.uscourts.gov /bankruptcycourts /bankruptcybasics/ chapter9.html.

рактные обязательства, даже если они не относятся напрямую к задолженности муниципалитета, но при этом отягощают его финансовое положение. Муниципалитет может отказаться от соблюдения положений коллективного договора с городскими служащими, а также от пенсионных соглашений. Муниципалитет имеет все те же самые права, как и вне банкротства, по использованию привлеченных средств (как займов, так и кредитов). Суд не имеет права контролировать объемы заимствований, которые делает муниципалитет.

Суд расследует, есть ли какие-то препятствия к началу дела о банкротстве. Возражения могут быть связаны с тем, что переговоры муниципалитета с кредиторами не были организованы должным образом, с тем, что муниципалитету не было дано разрешение на начало этой процедуры, или с тем, что само заявление не было должным образом оформлено и представлено. Если заявление муниципалитета о начале в отношении него процедуры банкротства не было оформлено и подано в соответствии с правилами или если оно не отвечает каким-либо иным существующим требованиям, суд вправе отклонить это заявление.

Если заявление отклонено не было, суд, согласно Кодексу о банкротстве, обязан издать постановление об освобождении муниципалитета от уплаты по обязательствам в связи с банкротством.

Судом утверждается план урегулирования долга и назначается фирма-агент по выплате долга. Муниципалитет-должник получает судебное постановление о завершении банкротства после того, как он депонировал на счетах уполномоченной судом фирмы-агента все компенсационные суммы, предусмотренные планом; и вынесено определение суда о том, что все ценные бумаги, депонированные у фирмы-агента, представляют собой надежные долговые обязательства должника и любое регулирующее положение, принятое с целью произвести выплату по ним или гарантировать их, является законным.

Реструктуризация долгов муниципалитета достигается обычно за счет либо продления сроков долговых обязательств, либо уменьшения основной суммы долга или процентов, либо путем рефинансирования долга путем получения новой ссуды. Поскольку держатели муниципальных облигаций являются приоритетными кредиторами, обслуживание муниципальных займов, как правило, производится аккуратно и в срок (кроме того, администрация заинтересована в сохранении доступа к муниципальным рынкам капитала), однако прочие обязательства муниципалитета, в том числе по различным контрактам, могут не соблюдаться. Например, могут быть снижены зарплаты по сравнению с тем уровнем, который изначально был зафиксирован в контракте при приеме служащего на работу.

Если возражения отклонены и установленные законом требования выполнены, суд должен выпустить закон-подтверждение. Суд вправе вести дело муниципалитета до тех пор, пока план урегулирования не будет успешно реализован. Претензии к должнику, не включенные в план, не имеют законной силы и отклоняются.

Ключевые факторы, характеризующие процедуру банкротства муниципалитетов в США, представлены ниже на рис. 1.

Рис. 1. Факторы, характеризующие процедуру банкротства муниципалитетов в США

В свою очередь, процедуру банкротства муниципалитетов в США можно представить в следующем, упрощенном виде (рис. 2).

Рис. 2. Процедура банкротства муниципалитетов в США

Считается, что поскольку муниципалитет является органом власти, деятельность которого основывается на демократических принципах, то любое ограничение текущей деятельности, а также назначение в случае банкротства федераль-

ным судом наблюдателя для управления имуществом муниципалитета, кроме как с согласия последнего, будет рассматриваться как нарушение прав граждан. Было бы ошибкой полагать, что процедура муниципального банкротства является лишь удобным инструментом в руках муниципальных финансистов, помогающая им перекладывать убытки на инвесторов и уходить от ответственности. Подавляющее большинство муниципальных лидеров считают, что краткосрочная помощь, предлагаемая процедурой банкротства, не является компенсацией за потерю доверия налогоплательщиков, за сложности в трудовых и межправительственных отношениях9.

Кроме больших издержек, которые сопровождают процедуру банкротства, неизбежное ухудшение кредитного рейтинга муниципалитета на длительный срок затруднит доступ на рынок капитала и кредитование в банках, а следовательно, уменьшит число муниципальных проектов, создающих новые рабочие места и обеспечивающих видимое улучшение муниципальной инфраструктуры. Сверх того, финансовые неудачи усиливают позиции политической оппозиции, что может привести к потере должностными лицами контроля над му-ниципалитетом10.

Изложенное выше показывает, что принятая в США федеральная процедура муниципального банкротства:

- обеспечивает ликвидацию локальной проблемы конкретного муниципалитета;

- способствует восстановлению самостоятельности муниципалитета;

- закон ориентирован на имущественную защиту интересов неплатежеспособного муниципалитета;

- не затрагивает вопросов муниципального управления;

- не меняет институционального устройства местного самоуправления;

- подкрепляется дисциплинирующим воздействием развитых финансовых рынков.

Нами подробно изучены также примеры реализации отдельными штатами (Пенсильвания, Мичиган, Массачусетс) своих прав на «дофедеральное» оздоровление муниципалитетов и опыт реструктуризации муниципальных задолженностей в Венгрии11, что позволило сформулировать соответствующие предложения для России.

Во-первых, совершенно понятно, что необходимо четко разделить алгоритмы введения временной финансовой администрации (далее — ВФА) для субъектов Российской Федерации (далее — СРФ) и процесс восстановления платежеспособности муниципальных образований (далее — МО). Если для СРФ вполне достаточно простого решения президента, то вмешательство в деятельность органов МСУ может производиться только на основании четко прописанной в федеральном законодательстве процедуры.

9 Муниципальное банкротство в США: выводы для России. URL: http://business.rin.ru ^іЬіп/ search.pl?actюn=view&num= 341499&razdel=39&w=0.

10 Залогов Н. Практика банкротства муниципальных образований за рубежом // URL: http://www. budgetmedia.ru/ 09200464Zalogov.htm.

11 Тарасов В.А., Коваль А.В. Банкротство муниципальных образований: анализ зарубежного опыта и российской ситуации // В кн. «Наука и эпоха». Монография. Кн. 2. Гл. 3. Воронеж, 2010. С. 68-168.

Во-вторых, следует разработать и прописать в федеральном законе несколько алгоритмов вмешательства в зависимости от тяжести реальной ситуации. Считаем необходимым выделить как минимум три ситуации, требующие (для их разрешения) четко прописанных процедур:

- МО само обращается за кратковременной помощью для выхода из состояния ограниченной неплатежеспособности;

- кредиторы требуют введения процедуры наблюдения, МО добровольно идет на согласование графиков погашения задолженности, вводятся «мягкие» ограничения на независимость принятия решений органами МСУ;

- процедура наблюдения не дает результата, либо органы МСУ не желают следовать рекомендациям и график погашения задолженностей не исполняется — вводится ВФА, принимается чрезвычайный бюджет, в случае непринятия которого представительный орган МСУ подлежит роспуску и т.п.

Кроме того, естественно, следует рассмотреть алгоритм заключения мирового соглашения.

Считаем необходимым отметить, что вопросы, касающиеся антикризисного мониторинга территориальных образований, по нашему мнению, следует вменить в обязанности специальной структуре, не связанной с нынешней вертикалью исполнительной власти, а подчиненной непосредственно Президенту РФ и его полномочным представителям в федеральных округах.

В ситуации, когда вышестоящим органам власти предоставлено право принимать в окончательной редакции собственно закон о бюджете должника, значение утверждаемого судом плана восстановления платежеспособности должника нивелируется. Таким образом, нормы гл. 19-1 Бюджетного кодекса создают возможность злоупотребления вышестоящими органами власти полномочиями, предоставленными им в процессе о несостоятельности.

Принятие обязательных для несостоятельного должника решений должно составлять прерогативу суда. Основным элементом воздействия на бюджетный процесс должника должен быть план восстановления его платежеспособности, разрабатываемый трехсторонней комиссией с участием представителей должника, вышестоящего финансового органа и кредиторов и утверждаемый судом. При этом суд не должен быть наделен правом изменять решения, по которым достигнуто согласие между сторонами процесса, но вправе принимать окончательное решение по всем пунктам плана восстановления платежеспособности, по которым имеются противоречия. За исполнительными органами должника следует сохранить право разрабатывать, а за представительными — рассматривать закон о бюджете, имея в виду те цели и задачи, которые поставлены планом восстановления платежеспособности. При этом существенное нарушение органами власти должника плана восстановления платежеспособности (если факт такого нарушения установлен судом) должно иметь своим следствием утрату права на любые виды финансовой помощи из вышестоящего бюджета, а при необходимости — также права на отчисление от регулирующих налогов. При этом для защиты интересов бюджетополучателей соответствующего муниципалитета средства, высвобождаемые в результате применения указанных санкций, можно распределить по смете, утверждаемой и исполняемой вышестоящим уровнем власти.

Безусловно, принимаемая нами в качестве «стартовой» схема является более сложной и тяжеловесной, чем предлагаемая в главе 19-1 Бюджетного кодекса. Однако она имеет два существенных преимущества. Во-первых, она не покушается на неотъемлемые полномочия представительных органов несостоятельного муниципалитета, и в этом смысле юридически корректна. Во-вторых, она повышает роль суда в процессе по делу о несостоятельности и тем самым сводит к минимуму использование процедуры временной финансовой администрации, которая по своему содержанию является эксклюзивной, крайней мерой, что подтверждается обширным зарубежным опытом.

Процедура федерального вмешательства требует более детального и продуманного регулирования в законодательстве. При этом необходимо учитывать, что в международной практике такая процедура рассматривается как мера финансового оздоровления муниципальных финансов, а не как карательная санкция. Представляется наиболее рациональным урегулировать антикризисные процедуры в отношении муниципальных образований специальным федеральным законом. Зарубежная практика показывает достаточно высокую эффективность таких решений. Кроме этого, необходимо (возможно, через очередные поправки к 131 ФЗ), чтобы уставы муниципальных образований в обязательном порядке предусматривали процедуры досрочного отзыва главы муниципального образования и досрочные перевыборы представительного органа местного самоуправления в связи с неудовлетворительной бюджетной политикой, ведущей к возникновению неплатежеспособности муниципального образования. Только при соблюдении этого условия проведение чрезвычайного бюджета и антикризисного плана, в случае непринятия их представительным органом МО, можно сделать легитимным и не вызывающим нареканий путем.

Какие цели должны стоять перед разработчиками законопроекта?

1. Закон должен стать важным шагом на пути отказа от практики применения «пожарных мер» в случае возникновения ситуации неплатежеспособности МО и таким образом должен заставить независимых субъектов рынка сотрудничать и искать компромисс вне суда и изыскивать способы избежать финансовой несостоятельности, используя все возможные средства.

2. Закон должен ясно указать всем субъектам рынка на разграничение государственных и местных долговых обязательств, делая муниципальные образования на 100% ответственными за их собственные долги.

3. Закон должен предусматривать действия по предупреждению несостоятельности.

4. Закон должен послужить защитой для кредитных организаций и поставщиков в том, что касается проблем платежеспособности.

5. Закон должен стать мерой распределения ответственности и финансового бремени также и для случаев финансовой несостоятельности муниципального образования, учитывая при этом интересы и кредитора, и должника.

6. Закон должен быть реалистичным в том смысле, что муниципальное образование должно пережить процедуру финансовой несостоятельности и продолжать выполнять свои обязательные функции и после нее.

7. Закон должен положить начало процессу более справедливого распределения налогов между бюджетами разных уровней, а в случае фатального бан-

кротства из-за продолжительной «бюджетной необеспеченности» — реальной поддержке за счет куда более обеспеченных бюджетов федерального уровня, но согласно четко прописанной процедуре.

8. Закон должен предусматривать несколько процедур финансовой несостоятельности, применяемых в зависимости от тяжести ситуации и степени сотрудничества органов МСУ с надзорной службой.

Итак, рассмотрим основные алгоритмы и процедуры предлагаемого законопроекта.

Правом возбуждения производства по делу о финансовой несостоятельности МО обладает специально создаваемая на уровне федеральных округов Государственная финансовая надзорная служба (ГФНС) (рис. 3).

Рис. 3. Инициирование процедуры финансовой несостоятельности МО

Правом обращения в ГФНС по вопросу платежеспособности МО обладают все возможные участники процесса — само МО, СРФ и кредиторы.

Важно подчеркнуть, что кредитор может принять независимое решение о начале процедуры финансовой несостоятельности и дать ход своим требованиям через надзорную службу. Подобная возможность нынешним законодательством не предусмотрена совершенно. В то же время пример такого равенства хозяйствующих субъектов имеется — это венгерское законодательство о ликвидации задолженностей МО. Считаем, что в современных условиях России такая возможность обязательно должна быть отражена в законодательстве.

Учитывая, что степень неплатежеспособности и желание сотрудничать с надзорной службой и кредиторами могут иметь самые разнообразные проявления, мы пришли к выводу о необходимости предусмотреть процедуры разной степени жесткости (рис. 4).

При возбуждении дела о финансовой несостоятельности (рис. 5) на основании заявления муниципального образования наблюдение вводится с даты

Рис. 4. Соотношение процедур финансовой несостоятельности МО

принятия Арбитражным судом заявления муниципального образования к производству, за исключением случаев, если в соответствии с законопроектом к должнику должна быть применена иная процедура финансовой несостоятельности. Глава муниципального образования совместно с председателем надзорной службы на основе анализа финансового состояния муниципального образования подготавливает предложения о возможности или невозможности восстановления платежеспособности, обоснование целесообразности введения последующих процедур финансовой несостоятельности.

За счет дифференциации глубины процедур имеется возможность выбора степени жесткости при вмешательстве в деятельность МО (табл. 1).

Для целей нормального функционирования законопроекта «О финансовой несостоятельности муниципальных образований в Российской Федерации» необходимо пересмотреть нормативно-правовую базу и внести некоторые изменения в Бюджетный Кодекс Российской Федерации и Федеральный Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Необходимо ужесточить контроль над бюджетной деятельностью муниципальных образований. Кроме того, необходимо ввести два новых вида муниципальных образований:

- высокодотационные муниципальные образования;

- муниципальные образования, не способные обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств.

По всей видимости, если такие муниципальные образования необходимо сохранить по соображениям государственной власти, то необходимо и указать (в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и (или) иных федеральных законах, нормативных документах) источники их финансирования.

Согласно Статье 266 Бюджетного кодекса, финансовый контроль осуществляется органами исполнительной власти, органами местного самоуправления —

Рис. 5. Последовательность применения процедур несостоятельности МО

Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств. Такой контроль подобен семи нянькам из известной пословицы.

Этого недостаточно для контроля за обеспечением жизнедеятельности муниципального образования. В связи с этим возникает необходимость создания единой надзорной службы на уровне федерального округа, в обязанности которой будет входить:

- осуществление постоянного оперативного и стратегического мониторинга финансового состояния муниципального образования и предоставление ежемесячной информации о состоянии бюджета муниципального образования;

- заключение соглашений, предусматривающих проведение совместно с органами местного самоуправления аудита муниципального бюджета, муниципальных предприятий, организаций и учреждений.

С другой стороны, если такой мониторинг не противоречит Конституции Российской Федерации (при условии внесения соответствующих поправок

в 131ФЗ и БКРФ), то проверка достоверности предоставляемой МО отчетности федеральной структурой является недопустимой (и требует увеличения штата проверяющих органов). Выход из данной ситуации мы видим в институализации системы аудита муниципальных образований, проводимого независимыми аудиторами. Данный подход нами также проработан и является предметом отдельного исследования12.

Таблица 1

Сравнение процедур финансовой несостоятельности МО

Процедура Инициатор Принятие решения Основание Действия Степень вмешательства

Наблюдение МО и Надзорная служба Арбитражный суд Самостоятельное или по представлению Надзорной службы заявление МО о признаках неплатежеспособности МО готовит план восстановления платежеспособности и предлагает условия реструктуризации Вмешательства не происходит

Финансовое оздоровление Кредиторы, субъект федерации, МО и надзорная служба и « 3 X н 2 \о < Наличие признаков несостоятельности и непогашенная в установленный срок кредиторская задолженность МО совместно с надзорной службой и агентством по реструктуризации готовит план восстановления платежеспособности и предлагает условия реструктуризации Контроль со стороны надзорной службы, агентства по реструктуризации и комитета кредиторов за ходом оздоровления. В случае несоблюдения процедуры — переход к внешнему управлению

Внешнее финансовое управление Надзорная служба, комитет кредиторов и « 3 X н 2 \о < Не достижение целей финансового оздоровления в установленные сроки, отказ от сотрудничества с комитетом кредиторов и агентством по реструктуризации План реструктуризации и чрезвычайный бюджет готовит временный финансовый управляющий Глава исполнительного органа МО отстраняется от решения финансовых вопросов. В случае отказа органа представительной власти МО от сотрудничества — роспуск и объявление выборов

Более подробно разработанный законопроект комментируется в13.

12 Антикризисное управление, мониторинг и аудит территориальных образований. коллективная монография. Под ред. Тарасова В.А. // Краснодар, ООО Неоглори, 2010.

13 Там же.