Схемы комплексного использования и охраны водных объектов: содержание и проблемы реализации

УДК 502/504:338

М. В. ЛЕДВИНА, В. Н. КРАСНОЩЕКОВ

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный университет природообустройства»

СХЕМЫ КОМПЛЕКСНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ: СОДЕРЖАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Выполнен анализ действующих методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов и предложены основные направления совершенствования документа.

Схема комплексного использования и охраны водных объектов, речной бассейн, водный объект, экологические и социально-экономические проблемы.

There was fulfilled an analysis of the existing instructions on the schemes development of multiple use and protection of water bodies. Basic directions of the document improvement were proposed.

Scheme of multiple use and protection of water bodies ,river basin ,water body ,ecological and social-ecological problems.

Главным объектом природопользования являются водные ресурсы, процесс эксплуатации которых в интересах нынешнего и будущих поколений должен сочетаться с деятельностью по сохранению и воспроизводству водных ресурсов, с комплексным решением глобальных проблем охраны природы и направлен на решение одной из основных экономических задач государства - повышение качества жизни человека. Однако, как показывают результаты исследований, водные ресурсы в нашей стране используются неэффективно.

Основное направление повышения эффективности использования водных ресурсов - экономическое стимулирование сокращения удельного водопотребления, непроизводительных потерь воды и внедрение водосберегающих технологий. Одним из главных инструментов обеспечения комплексного использования водных объектов являются схемы комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО), разработку которых предполагается завершить к 2015 году.

Согласно [1], разработка схем комплексного использования и охраны водных объектов - это приоритетное направление совершенствования государственного управления. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об

их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. Этот документ разрабатывается в целях:

определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты,

определения потребностей в водных ресурсах в перспективе,

обеспечения охраны водных объектов, определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод [2].

Разработка схем комплексного использования и охраны водных объектов проводится в соответствии с действующим нормативным документом «Методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов», утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 4 июля 2007 года № 169 (далее «Методические указания...»). Анализ основных положений «Методических указаний.» свидетельствует о том, что данный документ не учитывает требований современного законодательства в области охраны природной среды - Федерального закона РФ «О техническом регулировании» (2002); Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» (2005); Земельного

кодекса (2003); Водного кодекса (2006); Экологической доктрины (2002) и других законодательных актов, которые регламентируют хозяйственную деятельность в области природопользования, определяют правовые основы государственной политики в сфере взаимодействия общества и природы, обеспечивают защиту здоровья и жизни граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охрану природной среды, жизни и здоровья животных и растений за счет сбалансированного решения экологических и социально-экономических проблем. Отсутствует система интегральных показателей, характеризующих изменения состояния основных компонентов и речного бассейна в целом в результате хозяйственной деятельности, хотя известно, что такая деятельность существенно изменяет свойства компонентов агролан-дшафта (включая и водные объекты): степень открытости ландшафта (потоки вещества и энергии); его структуру (распашку, вырубку лесов, застройку); целостность (направленность и интенсивность биологического и геологического круговоротов) и функционирование (свойства и взаимосвязь биотических и абиотических компонентов агроландшафта). Все это свидетельствует о необходимости глубокого анализа следующих показателей: структуры использования земельных и водных ресурсов речного бассейна, площадей нарушенных экосистем, степени влияния их на здоровье населения; состояния экономики и величины экологических ущербов; гидрохимических, гидрогеологических и почвенно-мелиоративных условий в увязке со структурой использования и состоянием земельных, водных и биологических ресурсов, эффективностью их использования; влагообмена между почвенными и грунтовыми водами (связь поверхностных и подземных вод); внутригодового распределения стока, оценки максимальных расходов воды в период паводка и минимальных расходов воды в период межени различной обеспеченности и связи их с состоянием речного бассейна; фоновой и локальной антропогенной деятельности в пределах речного бассейна и водного объекта; оценки точечных и распределенных техногенных

источников загрязнения в пределах речного бассейна и др. Водный объект рассматривается как отдельный компонент природной системы, а не как целостная система, состоящая из ряда взаимосвязанных и взаимообусловленных компонентов. Поэтому из поля зрения выпадают основные свойства ландшафтов, факторы их изменения в процессе хозяйственной деятельности (открытость, структура, целостность, функционирование) и, следовательно, причинно-следственные связи: «причина - процесс - следствие». В существующих проработках по СКИОВО учитываются факты без анализа причинно-следственной связи, а это, по существу, является борьбой со следствиями, а не причинами.

Отсутствие в «Методических указаниях...» системного подхода к анализу состояния основных компонентов речного бассейна не позволяет выявить полного перечня экологических и социально-экономических проблем, обосновать состав показателей и мероприятий по достижению целевого состояния речного бассейна.

Все это свидетельствует о необходимости доработки «Методических указаний...». В основу их совершенствования должны быть положены требования федерального законодательства, принципы природообустройства, социоприродный подход, а также современные представления о функционировании сложных природно-деятельностных систем, которые включают в себя не только гидротехнические сооружения, но и объекты гидро-и теплоэнергетики, промышленности, сельского, лесного, рыбного, коммунально-бытового хозяйства и рекреации. Такой подход к разработке СКИОВО позволит выявить экологические и социально-экономические проблемы, обосновать комплекс мероприятий по обеспечению эффективного использования природных ресурсов и прогнозировать величину эффекта от планируемых мероприятий.

С введением в 2007 году Водного кодекса Российской Федерации статус схем комплексного использования и охраны водных объектов был значительно изменен, повышены требования к разработке таких объектов. Однако выполнение усложнено отсутствием регламента сроков работ (нередко из-за затраченного бассейновыми водохозяйственными

управлениями (БВУ) времени на разработку технического задания и проведение конкурса по выбору исполнителя на разработку СКИОВО остается не более трех месяцев). Такой срок не может гарантировать качественного выполнения работы даже для небольшого и ненагружен-ного водного бассейна (например, для бассейна реки Западной Двины). Отсутствие исходных данных превращает «выполнение мероприятий по информационному обеспечению в области водных ресурсов для федеральных государственных нужд» (как пишут обычно в техническом задании) в научно-исследовательскую работу, требующую проведения натурных обследований и лабораторных испытаний. Однако условия конкурса на выбор исполнителя СКИОВО не выдвигают к разработчикам квалификационных требований, основное преимущество - стоимость выполнения работ (минимальное значение), что приводит к тому, что конкурс зачастую выигрывают «случайные» организации, не способные оценить масштаб требуемой работы, провести прикладные научно-исследовательские работы и обеспечить научно-техническое сопровождение проекта. Еще одна проблема: в ряде случаев конкурс на разработку СКИОВО выигрывает одна организация, а конкурс на разработку норматива допустимого воздействия (НДВ) -другая, что вызывает определенные сложности. И хотя по действующему законодательству (Водный кодекс РФ) НДВ выделено в самостоятельную работу и исключено из состава СКИОВО, эти работы остаются взаимосвязанными, что подтверждено пунктом 20.2 «Методических указаний.»: «при оценке фактического и прогнозного состояния водного объекта учитываются расчеты нормативов допустимого воздействия на водные объекты»; без этих данных невозможно выполнить сравнительную социально-экономическую оценку вариантов программ мероприятий, определенных схемой.

По многим бассейнам рек не сформированы ни государственный водный реестр, ни водный кадастр, которые, согласно «Методическим указаниям. », являются «информационной основой разработки СКИОВО». К сбору исходной документации привлекается большое количество организаций: Росгидромет, Роснедра,

Ростехнадзор, Роспотребнадзор, Роспри-роднадзор, МЧС России, Центррыбвод, Геомониторинг и др. Такой процесс отнимает много времени. К тому же информация эта дорогостоящая, несмотря на то что, согласно Приказу Министерства природных ресурсов от 27 декабря 2007 года № 349 «Об утверждении порядка информационного обмена данными государственного мониторинга водных объектов между участниками его ведения», «. информационный обмен между участниками ведения мониторинга осуществляется на безвозмездной основе». Ведь речь идет не о выполнении специальных расчетов по заказу, а о предоставлении первичной информации. Это приводит к тому, что в ряде случаев взамен современным данным разработчики используют имеющуюся опубликованную информацию. Известно, например, что статистические ежегодники по гидрологии «Ресурсы поверхностных вод СССР» опубликованы еще в 70-80-е годы прошлого столетия, и использование их данных в водохозяйственных расчетах без соответствующих поправок может существенно исказить результаты. Но даже запрос официальной информации не гарантирует исчерпывающего и достоверного ответа, потому что «сокращение количества постов и программ наблюдений, использование методической базы прогнозов, основывающейся на применении устаревших методов и технологий, обусловили устойчивую тенденцию ухудшения качества гидрологических прогнозов» [1]. А организация специальных наблюдений в рамках разработки СКИОВО не представляется возможной ввиду ограниченности во времени и финансовых ресурсах.

Обязательным требованием «Методических указаний.» является следующее: разработка СКИОВО ведется на геоинформационных системах (ГИС) с использованием математических моделей, однако парадокс заключается в том, что БВУ не оснащены программными средствами, позволяющими в дальнейшем пополнять разработанные ГИС. Картографический материал принимается в бумажном виде и фактически становится иллюстративным материалом, который для практических нужд не используется. Лицензированных программных средств, позволяющих

выполнять математическое моделирование для решения водохозяйственных задач, на сегодняшний день нет, как и нет методик, которые они могли бы реализовать.

Не решен вопрос и с прохождением государственной экологической экспертизы СКИОВО и нормативов допустимого воздействия. Специалисты Росприроднад-зора не готовы проводить экологическую экспертизу этих проектов ввиду отсутствия нормативных документов, а применение существующих утвержденных методик для СКИОВО и НДВ неприемлемо, так как не соответствует «Методическим указаниям . », вызывает противоречивое восприятие. И это совершенно обоснованно. Ведь схемы не подходят ни к одной из категорий объектов государственной экологической экспертизы. В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (статья 11) государственной экологической экспертизе федерального уровня подлежат проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации. Совершенно очевидно, что к таким документам относятся СКИОВО, а НДВ является необходимой составной частью таких схем. Однако не все согласны с данным утверждением. Например, директор ФГУП РосНИИВХ Н. Б. Прохорова считает, что схемы не являются нормативно-техническим документом ни по одной из версий определения этого термина и в доказательство приводит следующие три определения нормативно-технического документа [3]:

1. «Нормативный документ - документ, устанавливающий правила, общие принципы или характеристики, касающиеся различных видов деятельности или их результатов (ГОСТ Р 1.0-22). Термин «Нормативный документ» является родовым термином, охватывающим такие понятия, как стандарты и иные нормативные документы по стандартизации, нормы, правила, своды правил, регламенты и другие документы, соответствующие основному определению».

2. «Нормативно-технический документ (НТД) - документ, устанавливающий требования к объектам стандартизации, обязательный для исполнения в определенных областях деятельности, разработан-

ный в установленном порядке и утвержденный компетентным органом. Основные виды НТД - стандарты и технические условия» (Большой политехнический энциклопедический словарь Мультитрэйд).

3. «Документация нормативно-техническая: стандарт государственный, стандарт предприятия, технические условия, технические описания, рецептура и другая документация, закрепляющая требования к качеству продукции» [Мир словарей. -2000-2010. - URL: www.MirSlovarei.com].

При рассмотрении схемы как инструктивно-методического документа вывод вполне определенный: объекта государственной экологической экспертизы в составе выходных материалов схемы (шесть книг) нет.

В первой книге «Общая характеристика речного бассейна» содержится информация о современном и перспективном состоянии бассейна реки. В ней приведено краткое географическое описание речного бассейна, дана социально-экономическая характеристика территории речного бассейна, представлена гидрологическая и гидрогеологическая характеристика речного бассейна, выявлены гидрологические единицы и водохозяйственные участки, входящие в состав речного бассейна, описаны водные объекты речного бассейна, охарактеризовано хозяйственное освоение водного объекта и существующая водохозяйственная инфраструктура, определены цели использование водных объектов.

Во второй книге «Оценка экологического состояния и ключевые проблемы речного бассейна» представлена интегральная оценка экологического состояния речного бассейна, включающая структуру распределения водных объектов речного бассейна по категориям, оценку экологического состояния поверхностных и подземных водных объектов речного бассейна, оценку масштабов хозяйственного освоения речного бассейна, обеспеченности населения и экономики речного бассейна водными ресурсами. Таким образом, первая и вторая книги являются описательными и оценочными и не представляют объекта экологической экспертизы.

В третьей книге «Целевые показатели» формулируются основные цели реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий, мероприятий по

предотвращению негативного воздействия вод, направленных на решение ключевых проблем бассейна реки.

Целевые показатели не являются нормативами, соответствуют целям, заявленным в документе [1], и направлены на улучшение экологической ситуации.

Книга 4 - «Водохозяйственные балансы». Водохозяйственные балансы составлены для оценки наличия и доступности водных ресурсов с целью использования, удовлетворения потребности водопользователей в водных ресурсах и выявления пределов их использования. В водохозяйственных расчетах максимально учтены следующие характеристики: влияние агролесомелиоративных мероприятий на водосборных территориях на речной сток; распределение бокового притока между расчетными створами; регулирование речного стока; внутригодовое распределение водопот-ребления и водоотведения; дополнительное испарение с поверхности прудов и водохранилищ; фильтрационные потери.

В пятой книге установлены лимиты и квоты на забор воды из водных объектов и сброс сточных вод на среднесрочную и долгосрочную перспективы. Лимиты и квоты не являются непосредственными разрешениями на забор или сброс, а лишь показывают предельные объемы на основе оценки стока в неблагоприятных условиях (в маловодный год) при прогнозируемом уровне водопотребления. Воздействия на окружающую среду здесь также не усматривается, водохозяйственные балансы и установленные на их основе лимиты и квоты могут быть рассчитаны с той или иной степенью достоверности, но это предмет обязательной водохозяйственной экспертизы схем.

Шестая книга «Перечень мероприятий по достижению целевого состояния речного бассейна» содержит программу мероприятий в виде обобщенной таблицы (оценочной матрицы), отражающей основные критерии, по которым осуществлен выбор мероприятий.

В схеме нет мероприятий прямого

действия, она является основой для разработки и принятия решений на федеральном и региональном уровнях. Схема не устанавливает допустимую антропогенную нагрузку, а служит лишь основой для ее определения.

Таким образом, объектом экологической экспертизы может быть не сама схема, а конкретные мероприятия, заложенные в целевые программы и проектные решения, разработанные на ее основе.

В заключение следует отметить, что действующая нормативно-методическая документация по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов не отвечает принципам устойчивого развития и требует совершенствования. Дальнейшая работа над «Методическими указаниями по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов» с учетом изложенных предложений позволит повысить эффективность комплекса мероприятий по достижению целевого состояния речного бассейна.

1. Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года; утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1135-р / Собрание законодательства Российской Федерации. - URL: http://admoblkaluga.ru/ sub/priroda/ministersyvo/zadachi2009.php.

2. Водный кодекс Российской Федерации; принят Государственной Думой 12 апреля 2006 г. - М.: Кнорус, 2011. - 29 с.

3. Прохорова Н. Б. Нужна ли государственная экологическая экспертиза схем комплексного использования и охраны водных объектов? - 2011. - URL: http:// www.wrm.ru.

Материал поступил в редакцию 05.04.11. Краснощекое Валентин Николаевич, доктор экономических наук, профессор, проректор по научной работе E-mail:krasnoshekov@mail.ru

Ледеина Маргарита Васильевна, аспирантка

Тел. 8-920-301-90-96 E-mail: ledvina@yandex.ru