Институционально-правовые основы функционирования специальных территориальных образований

Павлов П.В.

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СПЕЦИАЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ

ОБРАЗОВАНИЙ

В настоящее время государство и частные компании проявляют все больший интерес к специальным территориальным образованиям (далее - СТО), в которых действуют отличные от остальной территории государства правовые режимы регулирования административно-хозяйственной деятельности. К таким территориальным образованиям относятся анклавы и особые (свободные) экономические зоны.

Государство старается выработать в СТО финансовую, экономическую, административную политику с целью дальнейшего переноса удачного опыта на всю остальную территорию страны. Коммерческие компании и предприниматели используют в СТО специальные налоговые и таможенные режимы для минимизации налогообложения производимой продукции, снижения ее себестоимости, уменьшения административного давления на их деятельность.

Анализ мировой практики существования СТО показывает очевидный интерес стран к вопросу их создания, существования и функционирования. По данным на 2006 год, в мире существовало 282 анклава с общей численностью населения 2,67 млн человек [1, с. 68] и 3000 свободных экономических зон, расположенных в 120 странах мира, в которых создается экспортной продукции на сумму около 600 млрд долларов США и обеспечиваются рабочими местами до 50 млн человек [2].

Под свободной зоной понимается часть государственной территории, на которой помещенные там товары рассматриваются с точки зрения взимания импортных таможенных пошлин и налогов как находящиеся вне таможенной территории и не подлежащие обычному таможенному контролю [3]. В зарубежной литературе и законодательстве других стран о свободных зонах используется понятие «free trade zones» (свободные экономические (торговые) зоны), однако в отечественной литературе начиная с принятия Федерального закона 2005 года «Об особых экономических зонах» применяется термин «особая экономическая зона» [4].

Процесс создания свободных экономических зон (далее - СЭЗ) во многих странах обусловил формирование специальной, применимой к их условиям правовой базы функционирования. Специальные законы, определяющие единые для всей страны условия их создания и деятельности, существуют в США (1934), Мексике (1946), Южной Корее (1970), Румынии (1978), Китае (1980 и др.), Венгрии (1982), Великобритании (1984), Югославии (1984), Колумбии (1986), Болгарии (1987 и 1989) и в других странах. Практически все страны бывшего СССР также пошли по пути создания на своих территориях СЭЗ. Разделы, посвященные свободным экономическим зонам, присутствуют в Таможенных кодексах Украины, Республики Беларусь, Республики Узбекистан. Кроме того, имеется практика принятия отдельных законодательных актов о СЭЗ, которые предусматривают особый таможенный режим в СЭЗ, предполагающий отмену или снижение таможенных пошлин на ввоз и вывоз товаров, отмену или смягчение нетарифных ограничений на экспорт и импорт, упрощенный порядок перемещения товаров через границу зон [5, с. 56].

Попытки осуществления идеи развития СЭЗ в нашей стране привели к созданию на ее территории только за период с 1990 по 2006 годы 24 СЭЗ. Они значительно различались не только механизмом действия льготного экономического режима, но и неоднородностью по величине занимаемой территории [6, с. 115-117]. СЭЗ, появившиеся в России до 2006 г., создавались искусственно, в результате чего они превратились в «дыры» для утечки капитала. В процессе исследования законодательства о СЭЗ был выявлен ряд проблем, препятствующих их широкому применению и эффективному использованию. Все эти проблемы носили разноплановый характер и требовали решения организационных, нормативно-правовых, информационных и методических вопросов [7, с. 126-128].

Пересмотр подхода к СЭЗ и учет ранее совершенных ошибок привели к решению о создании на территории России отдельной разновидности СЭЗ, приспособленной к специфике отечественной действительности, - особых экономических зон (далее - ОЭЗ). В России особой экономической зоной признается определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Первоначально предусматривалось создание в России ОЭЗ двух типов: технико-внедренческие ОЭЗ, предназначенные для разработки и внедрения продуктов научной деятельности, и промышленно-производственные ОЭЗ, предназначенные для производства высококачественной конкурентоспособной продукции. В июне 2006 г. в Федеральный закон № 116-ФЗ были внесены изменения в части создания третьего типа ОЭЗ -

туристско-рекреационных ОЭЗ [8], а в октябре 2007 года были внесены изменения в части создания четвертого типа ОЭЗ - портовых зон, которые предполагается располагать на территориях аэропортов, а также морских и речных портов России [9].

С момента вступления в силу Федерального закона № 116-ФЗ по настоящее время в России было создано 16 ОЭЗ нового типа, из них: 2 зоны промышленно-производственного типа в Липецкой области и Республике Татарстан, 4 зоны технико-внедренческого типа в Санкт-Петербурге, Москве, Томске и Дубне, 7 зон туристско-рекреационного типа в Калининградской области, Краснодарском крае, Ставропольском крае, Алтайском крае, Республике Алтай, Республике Бурятия, Иркутской области и 3 зо-ны портового типа в морском порту «Советская Гавань» (Хабаровский край) и аэропортах «Емельяново» (г. Красноярск) и «Ульяновск-Восточный» (г. Ульяновск).

Создание ОЭЗ в России является «пробным» государственным проектом внедрения новой налоговой, инвестиционной и бюджетной политики страны. Если в ближайшее время ОЭЗ зарекомендуют себя как полноценный эффективный участник экономических отношений, то в дальнейшем практику функционирования зон можно будет перенести на другие виды экономической деятельности и сферы производства.

Особое место в международном праве, а также в правовой системе России занимает институт анклавных образований. Под анклавом понимается часть территории государства (материнское государство), окруженная территорией другого государства (окружающее государство). Части материнского государства, полностью окруженные другой страной, называются полными анклавами. В том случае, когда анклавы находятся в территориальных водах, они называются морскими анклавами [1, с. 18].

Международно-правовой подход к анклавной проблематике заключается в том, что, являясь неотъемлемой частью материнского государства, анклав подчиняется его политической и правовой системе. Несмотря на то, что материнское государство обладает решающим влиянием на анклав, влияние окружающего государства тоже важно. В своих действиях окружающее государство ограничено тем, что анклав находится под суверенитетом материнского государства и обычно полагается на его поддержку. Отношения между окружающим и материнским государствами касательно анклава входят в юрисдикцию международного права. Если эти взаимоотношения ухудшаются, даже по поводу вопросов, не имеющих прямого отношения к анклаву, негативное воздействие на анклав усиливается. И напротив, мирные и дружеские отношения между государствами создают благоприятные условия для анклава. Анклав может служить поводом для следующих типов конфликтов между материнским и окружающим государствами:

1. Споры по вопросу суверенитета. Конфликты данного типа возникают тогда, когда окружающее государство оспаривает суверенные права материнского государства на анклав. Такие споры имеют самый высокий конфликтный потенциал. Они могут либо привести к войне, либо длиться очень долгое время (как, например, в случаях с Гибралтаром (анклав Великобритании), Сеутой и Мелильей (анклавы Испании), Макао (анклав Португалии), Гонконгом (бывший анклав Китая).

Пример 1. Германии и Швейцарии удалось создать юридические основы для решения основной задачи анклава: сохранить суверенитет материнского государства и одновременно интегрировать анклав в экономику окружающего государства. Это решение было воплощено в жизнь в отношении немецкого города Бюзингена, находящегося на территории Швейцарии. Модель Бюзингена предполагает исключение анклава из таможенной территории материнского государства и его включение в таможенную территорию окружающего государства при условии частичного применения законодательства последнего, что необходимо для эффективного функционирования системы. Принятие такого решения привело к установлению стабильности и правовой определенности для всех сторон. Именно на этой основе в 1964 году был подписан немецко-швейцарский Договор по Бюзингену, вступивший в силу в 1967 году. Суверенитет материнского государства не подвергается сомнению, но некоторые его функции передаются окружающему государству.

2. Конфликты, касающиеся специфических анклавных проблем. Даже если суверенитет материнского государства над анклавом признается окружающей страной, само существование и географическое положение анклава могут стать причиной многочисленных проблем на более низком уровне. Непросто разрешить проблему доступа материнского государства к анклаву (пограничный, таможенный, валютный режимы и др.). Существует также ряд таких проблем безопасности государства, как иммиграция, контрабанда, укрывание преступников, загрязнение окружающей среды.

Пример 2. Контрабанда в анклавах сохранилась до наших дней. Основными объектами ее традиционно являются табачная продукция, алкоголь и предметы роскоши. Так, в анклаве Великобритании - Гибралтаре особенно процветает контрабанда сигарет. В Гибралтаре пачка сигарет стоит 40 центов; контрабандисты, перевозящие сигареты на своих моторных лодках, продают их в Испании за 1,60 доллара. По подсчетам специалистов, общее количество блоков

сигарет, вывезенных в Испанию, ежегодно составляет около ста миллионов. Если бы все вывезенные табачные изделия расходовались в Гибралтаре, это означало бы, что каждый житель, включая грудных младенцев, должен был выкуривать по несколько блоков сигарет в день [1, с. 263-266].

3. Репрезентативные, или замещающие, конфликты. Конфликты вокруг анклавов могут быть замещением крупномасштабной конфронтации между материнским и окружающим государством или между блоками, которые они представляют. Обычно такой конфликт имеет определенное отношение к анклаву, однако реальная причина его находится вовне.

Пример 3. Миграционные конфликты в Сеуте и Мелилье являются репрезентативными для более крупной проблемы, существующей в отношениях между Испанией и Марокко и, в более широком плане, между ЕС и странами Магриба (Западного побережья Северной Африки). Блокада Западного Берлина в 1948-1949 годах, сооружение Берлинской стены в 1961 году и сессии Бундестага в Западном Берлине в конце 1960-х годов были напрямую связаны с глобальным противостоянием западного и восточного блоков.

В большинстве анклавов по всему миру нет особого экономического режима. Режимы таких анклавов ничем не отличаются от стандартных, применяемых по отношению к другим регионам и административным единицам материнского государства, за исключением особых договоров по транзиту, которые иногда принимаются в целях обеспечения действующего сообщения «материнское государство-анклав». Тем не менее во всех успешных анклавах (включая те, чей валовой продукт на душу населения близок к среднему уровню аналогичного показателя материнского государства) действует особый экономический режим. Он помогает анклаву выжить в ситуации, когда его собственные активы выжить не позволяют. Его можно ввести посредством национальных законов или путем принятия международных соглашений. Сложность таких специфических юридических поправок ведет к созданию особого правового статуса анклава, который отличается от основного правового порядка внутренних регионов материнского государства. На практике применимы два подхода:

1) компенсационный подход, предусматривающий выделение анклаву субсидий или предоставление льгот материнским государством. Компенсационная политика дорого обходится бюджету материнского государства, при этом он достигает своих конечных целей - соизмеримого уровня экономического развития и личных доходов - лишь частично. Несмотря на всевозможные меры поддержки, покупательная способность жителей анклава остается ниже аналогичного показателя материнского государства;

2) либеральный подход, предусматривающий либо экономическую интеграцию анклава с окружающим государством, либо предоставление анклаву режима экономической открытости внешнему миру. Экономическая интеграция анклава с окружающим государством происходит путем его исключения из таможенной территории материнского государства, изменения валютного режима и др. (см. пример 1). В то время как первый подход является наиболее уместным по отношению к микро-и малым анклавам, второй подход применим к более крупным анклавам. Взаимосвязь уровня доходов на душу населения и наличия/отсутствия режима экономической открытости очевидна, так как все анклавы с уровнем доходов выше либо равным средним показателям материнского государства поддерживают режим экономической открытости внешнему миру.

Морские анклавы могут получить право на собственную исключительную экономическую зону для расширения сферы торговли, морского промысла и добычи полезных ископаемых.

Пример 4. В соответствии с международным правом (Морская конвенция 1982 года) государствам предоставляется право не только на 12-мильную суверенную зону, но также и на 200-мильную исключительную экономическую зону (ИЭЗ), дающую права на рыбную ловлю и на добычу нефти и газа на ее шельфе. Основываясь на Морской конвенции 1982 года, Франция потребовала от Канады 22 тыс. кв. миль ИЭЗ вокруг своих островов Сен-Пьер и Микелон общей площадью 242 кв. км вблизи побережья Канады. Позиция Канады была такова, что Франции будет предоставлено право на 12мильную зону, создающую французский анклав в канадских водах. В 1992 году спор о морской границе был разрешен Международным арбитражным судом. Франция сохранила 12-мильные территориальные воды, окружающие острова. Кроме того, ей дополнительно была предоставлена 12-мильная смежная зона, дезанклавирующая острова внутри территориальных вод Канады. Этот морской «коридор», составляющий 375 км в длину и 20 км в ширину, предоставил Франции территорию ИЭЗ, более чем в 40 раз превышающую площадь островов Сен-Пьер и Микелон.

Примером совмещения международно-правового режима анклава и экономического режима особой экономической зоны служит Калининградская область России, которая после распада Советского Союза в 1991 году стала анклавом России. ОЭЗ в Калининградской области была основана в 1990 году и начала действовать в 1991 году под названием свободной экономической зоны «Янтарь». Правовые и экономические основы создания и функционирования ОЭЗ в Калининградской области, учитывающие ее специфическое географическое положение и значение для национальных интересов Российской Федерации, были изначально закреплены Федеральным законом об ОЭЗ 1996 года [10] и рядом

подзаконных нормативных актов. На территории ОЭЗ был создан режим наибольшего благоприятствования иностранным инвестициям (по сравнению с национальным режимом на остальной территории страны). Таможенные льготы составили основу режима ОЭЗ и создали стимул для использования более дешевого импортного сырья в целях его переработки и последующего выхода на российские рынки. Все другие преференции, включая преференции на инвестирование, упоминались в Законе об ОЭЗ 1996 года, но не были включены в другие федеральные законы. Благодаря режиму ОЭЗ в регионе с начала 1996 г. было зарегистрировано более 1800 новых организаций с иностранным капиталом, филиалов и представительств иностранных фирм. В создании организаций приняли участие инвесторы более чем из 50 стран мира [11]. Это стимулировало рост валового регионального продукта (ВРП) в Калининградской области с 8 716,3 (1998 год) до 65 580,50 млн руб. (2004 год); по показателю ВРП на душу населения Калининградская область с 60-го места (9 107,9 руб.) в 1998 г. вышла на 37-е (69 227,5 руб.) в 2004 г.*

Дальнейшее развитие внешнеэкономической деятельности региона требовало совершенствования федерального законодательства, касающегося различных сторон деятельности ОЭЗ, и создания соответствующей инфраструктуры (банковской, страховой, складской), способствующей переориентации на Калининградскую область транспортных потоков (идущих в настоящее время через другие государства) и содействующей привлечению российских и иностранных инвестиций. В связи с приведением законодательной базы в Российской Федерации к международным нормам с 1 апреля 2006 г. вступил в силу новый закон об особой экономической зоне в Калининградской области, который установил предельный срок действия ОЭЗ в Калининградской области (25 лет), внес ряд существенных изменений в статус ОЭЗ и во многом унифицировал законодательство об ОЭЗ в Российской Федерации [12].

Пример Калининградской области показывает, что будущее анклавов во многом зависит от развития отношений материнского и окружающих государств. Недостаточная экономическая открытость, высокие барьеры к рынку окружающего государства и высокие трансакционные расходы в торговле с материнским государством мешают переходу к продвинутой и более устойчивой экономике анклава. Калининградской области присущи конфликты, касающиеся специфических анклавных проблем (проблема доступа России к анклаву через границы Белоруссии, Латвии и Литвы, проблема иммиграции населения в материнское государство и др.), а также замещающие конфликты вокруг анклава, связанные со скрытой конфронтацией между Россией и окружающими Калининградскую область государствами, входящими в блок НАТО (Польша, Литва). Поэтому конвергенция законодательства, снижающая технические барьеры в торговле, и упрощение передвижения людей являются в этом отношении не менее важными, чем традиционная торговая интеграция. Это следует дополнять политической стабильностью и добрососедскими отношениями, основанными на доверии и понимании. Экономическая интеграция между партнерами позволит достичь двухвекторной промышленной ориентации на рынок окружающего и материнского государств и избежать сильной зависимости только от рынка материнского государства.

Литература

1. Винокуров Е.Ю. Теория анклавов. Калининград: Терра Балтика, 2007.

2. Информационный портал Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) // www.rosoez.ru

3. Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур. Киото, 18 мая 1973 г. (в ред. Брюссельского протокола от 26 июня 1999 г.). Специальное приложение D, глава 2 «Свободные зоны» (International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures (Bruxelles, 1999), Kyoto Convention) //КонсультантПлюс.

4. Федеральный закон РФ от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3127.

5. Швыдак Н. Таможенные льготы в свободных экономических зонах // Законодательство и экономика. 2000. № 4.

6. Шеховцев А., Шестакова М., Громов А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и перспективы в России // Вопросы экономики. 2000. № 10.

7. Павлов П.В. Свободные экономические зоны в развитии национальной экономики: Монография / Под научн. ред. проф. А.Ю. Архипова. Таганрог: ТИУиЭ, 2005.

8. Федеральный закон от 03 июня 2006 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особых экономических зонах в РФ”» // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2383.

9. Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особых экономических зонах в РФ” и отдельные законодательные акты РФ» // СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5417.

10. Федеральный закон РФ от 22 января 1996 г. № 13-Ф3 «Об особой экономической зоне в Калининградской области» // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 224.

11. Смородинская Н., Капустин А., Малыгин В. Калининградская область как свободная экономическая зона // Вопросы экономики. 1999. № 9.

12. Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 280.