Предпосылки и перспективные направления совершенствования управления сферой жилищно-коммунального хозяйства

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 №2 Часть 2

ХОДАРЕВ А.С.

ПРЕДПОСЫЛКИ И ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Социально-экономические преобразования, происходящие в Российской Федерации, кардинальным образом изменили подходы к решению жилищной проблемы, экономические и организационные основы жилищного и коммунального обслуживания. Несмотря на то, что многолетние усилия по формированию правовых и экономических условий перехода к рыночным методам регулирования дали определенные результаты, в настоящее время все более наглядно проявляется ряд проблем, связанных с особенностями периода реформирования в этом социально значимом секторе.

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) - одна из самых неэффективных и в то же время значимых отраслей экономики России. На дотации в сфере ЖКХ государство тратит в настоящее время около 10% ВВП, износ инженерных сетей в ЖКХ России составляет 50%, а канализации - 30% [7]. Около 20% городского жилищного фонда еще не благоустроено, а в малых городах каждый второй дом не имеет полного инженерного обеспечения. В целом в России в неблагоустроенных квартирах проживает около 40 млн человек. Из года в год увеличивается подлежащий сносу ветхий и аварийный жилищный фонд с износом более 70 процентов. Если в 1995 году таковой составлял 37,7 млн кв. м, то в настоящее время он насчитывает 88,7 млн кв. метров или 3,1% от всего жилищного фонда, в котором проживает около 5,0 млн человек (3,4% населения страны) [10].

В то же время, на жилищно-коммунальное хозяйство приходится третья часть основных фондов и потребляемых энергоресурсов России. В составе ЖКХ насчитывается более 30 отраслей и видов деятельности. На его долю приходится примерно 3/4 основных фондов городского хозяйства. Предприятия ЖКХ предоставляют работ, услуг на сумму более 1 трлн рублей в год, стоимость основных фондов достигает почти 8 трлн рублей. В отрасли функционируют более 55 тыс. предприятий различных форм собственности, на которых работают более 4 млн. человек или 5,9% от общей численности населения, занятого в экономике страны [3].

Таким образом, задача повышения эффективности функционирования сферы ЖКХ и ее отдельных подотраслей продиктована как экономическими, так и социальными предпосылками и является актуальной до настоящего времени. Характерные особенности проблем жилищно-коммунального хозяйства связаны во многом с ушедшей в прошлое экономической системой, в условиях которой отрасль имела глубоко социальный аспект деятельности, основанный на практически бесплатном оказании жилищно-коммунальных услуг и централизованном бюджетном финансировании, фактически выступая демпфером между властью и населением. Механизм управления жилищно-коммунальным хозяйством отражал господствующие методологические принципы, утверждающие, что первичные потребности, в том числе услуги жилищно-коммунального хозяйства, должны финансироваться из общественных фондов потребления, в сфере потребления должны господствовать распределительные отношения, а доходы населения должны регулироваться государством [11].

Переход отрасли к новым рыночным условиям хозяйствования был достаточно долгим и не закончен к настоящему моменту. Можно сказать, что ЖКХ на протяжении последних десятилетий находится в постоянном процессе реформирования. Реформа ЖКХ, как и всякая другая экономическая реформа - это специально организованные и на законных основаниях проводимые органами самоуправления преобразования общественных отношений и материально-технической базы в этой сфере. Необходимый и достаточный набор признаков реформы включает: специальную организацию, подготовку и продуманность, обеспечение и сопровождение всех мероприятий, проведение властными органами сверху, легитимность,

наличие запасных вариантов и способов сохранения прежнего порядка, если реформа столкнулась с непреодолимыми препятствиями.

Анализ эффективности реформ, осуществляемых в отрасли ЖКХ, на наш взгляд, требует выделения и рассмотрения различных его этапов. В различных публикациях по вопросам проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства отмечаются различные точки зрения относительно момента отсчета проводимых преобразований [1, 2, 4, 19]. На наш взгляд, следует согласиться с периодизацией, отраженной в работе Никоновой Н.П. [11], скорректированной в соответствии с современными изменениями. В данном исследовании выделяются следующие три временных этапа:

1. 1991-1996 гг. - принятие законов «О приватизации жилищного фонда в РФ» [8] и «Об основах федеральной жилищной политики» [9], что позволило провести разграничение собственности, в результате которого основная часть объектов жилищно-коммунальной сферы перешла в муниципальную собственность. Это положило начало децентрализации управления отраслью, собственно потребовав пересмотра управляющих структур, их целей и задач, форм и методов управления. Принимаемые в этот период указы Президента и постановления Правительства создали условия для решения многих проблем отрасли: сформировали правовые основы для создания товариществ собственников жилья, что способствовало формированию «осознанного» потребителя [20, 16, 17]; стимулировали жилищное строительство, предложив новые формы инвестирования жилищной сферы [18]; заложили общие принципы оплаты жилья и коммунальных услуг, предусматривающие постепенный переход на полное возмещение затрат потребителями [21, 12, 13].

2. 1997-1999 гг. - опыт проведения реформ показал, что принятые решения не всегда были увязаны с общенациональной политикой в области цен на энергоносители, динамикой доходов населения, что привело созданию принципиально новых документов. В первую очередь, заслуживает внимания Указ Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в РФ» от 28.04.97 г. № 425. Главной целью реформы ЖКХ был переход отрасли к самофинансированию в условиях социальной защищенности населения, целями второго порядка были определены: улучшение условий проживания; сокращение издержек и тарифов при сохранении качества; смягчение пресса адаптации населения к реформе.

В целях реализации концепции реформирования были утверждены нормативно-методические материалы. Принципиальным мероприятием стала разработка федеральных стандартов, обозначивших количественные критерии достижения целей: повышение качества оказываемых услуг и социальная защищенность населения. Кризис 1998 г. не позволил выдержать временные рамки, заданные в концепции реформы 1997 г. Требовалась либо «шоковая терапия», что несомненно сказалось бы на социальной ситуации, либо «растягивание» реформы во времени.

3. 2000-2007 гг. - внесены изменения в основополагающие документы реформы. Так, с 1 марта 2005 г. введен в действие новый Жилищный кодекс РФ, принятый Государственной Думой РФ 22 декабря 2004 г. [5], отражающий рыночные принципы регулирования жилищных правоотношений. Новый жилищный кодекс признает равенство участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, использованию и распоряжению жилыми помещениями и классифицирует жилищный фонд по двум критериям: в зависимости от форм собственности (частный, государственный и муниципальный жилищный фонд) и от целей использования (социального использования, специализированный жилищный фонд, индивидуальный и коммерческого использования). Кроме того, в новом законодательстве определена структура платы за жилье и коммунальные услуги [15], определены механизмы контроля за качеством и соответствием коммунальных услуг, введена система субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг [14], определены порядок применения цен и тарифов и расчёт размеров платы.

В этот период разрабатывается и активно реализуется комплекс федеральных целевых программ и национальных проектов, затрагивающих проблемы развития ЖКХ, поскольку опыт предыдущих лет реформирования показал низкую эффективность «точечных» мер и необходимость масштабной перестройки целого комплекса взаимоувязанных между собой сфер и отраслей национальной экономики.

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 №2 Часть 2

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 №2 Часть 2

В 2001 г. была утверждена ФЦП «Жилище» на 2002-2010 гг., имеющая в качестве одной из подпрограмм «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». По отчетам о реализации первого этапа в рамках данной подпрограммы за счет всех источников финансирования удалось построить и провести реконструкцию 8975 км сетей водоснабжения и канализации; ввести в эксплуатацию отопительные котельные общей мощностью 22220 Гкал/ч; построить и сдать в эксплуатацию водоочистные сооружения, станции очистки сточных вод общей производительностью 4938 тыс. куб. м в сутки. Проводились работы по созданию автоматизированных систем управления технологическими процессами городского коммунального хозяйства. В подпрограмме участвовало 54 субъекта Российской Федерации. С привлечением средств федерального бюджета в рамках подпрограммы осуществлялось финансирование 186 объектов.

Реформирование жилищно-коммунального комплекса осуществлялось в направлении создания эффективного механизма управления и снижение издержек по предоставлению услуг. Повышение эффективности работы жилищно-коммунального комплекса, в первую очередь, было связано с постепенным переводом этого сектора экономики на режим безубыточного функционирования с переориентацией бюджетных субсидий от дотирования производителей жилищно-коммунальных услуг к адресному субсидированию малоимущих семей. Доля получателей субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в 2004 году составила более 13 процентов семей, общая сумма начисленных субсидий - 35 млрд рублей.

Большое значение для развития жилищно-коммунального комплекса имело начало реализации Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Развитие рыночной среды в жилищной и коммунальной сферах объективно подтверждается приходом в этот сектор экономики крупного частного бизнеса, существенных внебюджетных инвестиций.

В общественном сознании реформа в первую очередь ассоциируется с ростом стоимости жилищно-коммунальных услуг. Рост стоимости жилищно-коммунальных услуг был неизбежен в условиях отложенной инфляции, замороженных в 90-е годы тарифов. Если в начале реформ население оплачивало лишь около 4% стоимости жилищно-коммунальных услуг, то в 2006 г. - уже 85% их стоимости. Рост тарифов по оплате жилищно-коммунальных услуг для населения в значительной степени был вызван объективными причинами, связанными с переходом к полной оплате услуг населением, инфляционными процессами и необходимостью компенсации накопившегося недоремонта жилья и инфраструктуры.

Таким образом, за прошедший период произошли существенные преобразования в рамках реформы строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства: тарифы приблизились к реальной стоимости услуг, сформирована основа договорных отношений, акционируются предприятия ЖКХ. Идет поиск рационального сочетания рыночных и административных методов, компромисса между социальной справедливостью и экономической целесообразностью.

Из положительных результатов данного этапа реформирования ЖКХ РФ можно отметить следующие (табл. 1).

Важным аспектом реформирования является совершенствование системы управления ЖКХ, включающее в себя несколько основных направлений, в первую очередь - формирование многообразия собственников жилищной сферы и демонополизацию обслуживания муниципального жилого фонда и формирование рынка услуг, с учетом опыта развитых стран. Для достижения демонополизации жилищно-коммунального хозяйства и формирования рынка услуг предусматривается разделение функций заказчика и подрядчика на предоставление услуг, а также внедрение конкурсного отбора подрядных организаций во все сферы жилищно-коммунального хозяйства.

Однако, не смотря на принимаемые меры, состояние отрасли с годами только ухудшается. Реальной рыночной среды в сфере управления жильем сформировать не удалось. За редким исключением, это сфера полного административного контроля и ответственности местных властей. Муниципальные власти практически монопольно формируют спрос на жилищные услуги, хотя более половины жилья находится в частной собственности. Монопольный спрос удовлетворяется за счет монопольного предложения в виде муниципальных служб заказчика.

Таблица 1

Основные положительные результаты реформирования жилищно-коммунального хозяйства РФ1

Результат Содержание

1. Введение федеральных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг В первые годы реформ цены и тарифы на одни и те же жилищные или коммунальные услуги отличались в десятки раз у соседних регионов с одинаковыми климатическими и экономическими условиями. В связи с чем для обеспечения прозрачности и адекватности процессов ценообразования они регулировалась федеральными стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг, что привело к выравниванию ситуации.

2. Отмена перекрестного субсидирования тарифов В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21.08.01 № 609 «О мерах по ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов» в большинстве регионов (74%) приняты соответствующие решения, предусматривающие поэтапное прекращение системы перекрестного субсидирования. В 16 субъектах Российской Федерации указанное субсидирование ликвидировано полностью по услугам водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, а также захоронения ТБО.

3. Развитие частной инициативы и конкуренции в управлении и обслуживании жилищного фонда Осуществлен перевод на договорные отношения организаций ЖКХ с поставщиками ресурсов и производителями работ. Во всех муниципальных образованиях с численностью населения свыше 50 тыс. чел. созданы службы заказчика (управляющие организации) и таким образом разделены функции «заказчика» и «подрядчика». Расширяется практика конкурсных отборов подрядных организаций для обслуживания жилья. По отдельным видам услуг и работ стоимость формируются на конкурентной основе. По мере сближения предъявляемых потребителям цен с экономически обоснованной стоимостью процессы расширения присутствия частного бизнеса в коммунальном и жилищном секторах активизировались (ОАО «РКС», ООО «МРКК», Евразийское водное партнерство).

Степень износа основных фондов предприятий ЖКХ растет (табл. 2), финансовый результат деятельности предприятий «стабильно отрицательный» (табл. 3), что делает их непривлекательными как для крупного, так и для малого частного инвестора (табл. 4).

Таблица 2

Наличие и состояние основных фондов организаций видов экономической деятельности, относящихся к жилищно-коммунальному хозяйству и бытовому обслуживанию населения2

Показатель/год 2003 2004 2005 2006

Наличие основных фондов (на конец года; по полной учётной стоимости), млрд руб. 17088,9 18445,2 22680,7 25972,3

Степень износа основных фондов (на конец года), % 34,7 - 35,8 36,0

Коэффициент обновления (ввод в действие основных фондов в процентах от наличия основных фондов на конец года; в фактических ценах) - - 9,8 9,8

Коэффициент выбытия ликвидация основных фондов, в процентах от наличия основных фондов на начало года; в фактических ценах) - - 0,57 0,71

Удельный вес полностью изношенных основных фондов, процентов - - 7,94 8,3

Качество содержания жилищного фонда и коммунальных услуг находится на неудовлетворительном уровне и не соответствует не только потребностям и ожиданиям населения, но и общему объёму финансовых ресурсов, направляемых в этот сектор экономики.

1 Составлена автором.

2 Рассчитано автором по: [6, с. 158-164].

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 №2 Часть 2

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 №2 Часть 2

Таблица 3

Финансовый результат деятельности предприятий ЖКХ РФ, млн руб.1

Показатель/год 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток), млн руб. -5243 -3291 -8053 -9479 -13830 -13595 -4582

Сумма прибыли, млн руб. 15916 21449 19303 20595 2912 3488 7497

Удельный вес прибыльных организаций в общем числе организаций, % 38,9 40,9 39,2 38,9 34,4 42,1 44,9

Сумма убытка, млн руб. 21159 24740 27356 30074 16742 17083 12079

Удельный вес убыточных организаций в общем числе организаций, % 61,1 59,1 60,8 61,1 65,6 57,9 55,1

Основная причина неэффективности жилищно-коммунального хозяйства - сохранение нерыночных принципов функционирования в секторе, где могут и должны нормально развиваться рыночные отношения. В результате практически отсутствуют стимулы для рационального ведения хозяйства, роста производительности труда, ослаблены мотивации энергосбережения, внедрения новых технологий в производство, инвестиций в его модернизацию.

Жилищно-коммунальное хозяйство в сегодняшнем его состоянии характеризуется низкой инвестиционной привлекательностью (табл. 4) и требует привлечения больших инвестиций для модернизации и развития.

Таблица 4

Инвестиции в основной капитал по видам экономической деятельности, относящимся к коммунальному хозяйству и бытовому обслуживанию населения

(в фактически действовавших ценах; миллионов рублей) [6, с. 170]

2004 2005 2006

Распределение газообразного топлива 49551,9 35972,5

Распределение пара и горячей воды (тепловой энергии) 10681,3 18304,1

Распределение воды 18350,3 25492,0

Удаление сточных вод, отходов и аналогичная деятельность 19569,8 25966,6 32671,2

Деятельность гостиниц 4124,8 4327,8 7532,2

Предоставление персональных услуг 4391,0 8589,8 7537,6

Проблема усугубляется наличием большой задолженности в отрасли, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней. Объем дебиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства составил на конец 2004 года 268,1 млрд рублей, в то же время объем их кредиторской задолженности превысил 307,5 млрд рублей.

Таким образом, изменившиеся социально-экономические условия в очередной раз требуют уточнения приоритетов развития жилищно-коммунального хозяйства. Завершение реформы жилищно-коммунального хозяйства должно обеспечить проведение его технологической и управленческой модернизации с привлечением частного бизнеса и частных инвестиций, что позволит повысить эффективность функционирования предприятий ЖКХ и обеспечить доступность и высокое качество их услуг.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бычковский И.В. Реформа ЖКХ: проблемы и задачи нынешнего этапа // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2000. № 6.

1 Составлена по: [6, с. 167].

2. Галямов Ю.Ю., Попов В.К., Шушарин А.Л. Реформирование системы регулирования ЖКХ города в условиях рынка. Томск: Красное знамя, 1998.

3. Доклад главы Агентства по ЖКХ Правительству РФ. 2006.

4. Дронов А.А. Перспективы развития реформы ЖКХ // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 1999. № 12.

5. Жилищная реформа в Российской Федерации: сборник нормативной документации и комментарии / Авт.-сост.: Павленко В.В., Таранцова Е.И. Ростов н/Д.: Феникс, 2006.

6. Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России. 2007: Стат. сб. M.: Росстат, 2007.

7. ЖКХ в цифрах и фактах // Портал поддержки малого предпринимательства в жилищнокоммунальном хозяйстве (http://www.comhoz.ru/content/document_r_CA5916BE-9775-4BlD-B294-C8E2Dl90EF67.html).

8. Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» от 04.07.1991 г. № 1541-1.

9. Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 г. № 4218-1.

10. История ЖКХ и современная практика. Информационно-аналитическая справка о жилищном фонде РФ // Портал поддержки малого предпринимательства в жилищно-коммунальном хозяйстве (http://www.comhoz.ru/content/document_r_F5765910-BD6A-470F-89F0-FAF5F4E1F504.html).

11. Никонова Н.П. Управленческий учёт в системе коммунального теплоснабжения [Электронный ресурс]: Диса ... канд. экон. наук. 08.00.12. М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской государственной библиотеки).

12. Постановление Правительства РФ «О государственном регулировании цен на энергоресурсы, другие виды продукции и услуги» от 18.05.1992 г. № 318.

13. Постановление Правительства РФ «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг» от 23.09.1993 г. № 935.

14. Постановление Правительства РФ «О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» от 30.08.2004 г. № 444 // Жилищная реформа в Российской Федерации: сборник нормативной документации и комментарии / Авт.-сост.: Павленко В.В., Таранцова Е.И. Ростов н/Д.: Феникс, 2006.

15. Постановление Правительства РФ «Правила оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг» от 30.07.2004 г. № 392.

16. Приказ Минстроя России «Методические рекомендации по формированию цен на жилищно-коммунальные услуги в службе «Заказчика» от 07.10.1994 г. № 7.

17. Приказ Минстроя России «Об утверждении положения о формировании договорных отношений в ЖКХ» от 20.08.1996 г. № 17-113.

18. Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования» от 28.02.1996 г. № 293.

19. Фаерман Е.Ю., Хачатрян С.Р., Локтионов В.М. и др. Дифференцированный подход к реформе ЖКХ. М.: ЦЭМИ/РАН, 1997.

20. Федеральный закон РФ «О товариществах собственников жилья» от 15.06.1996 г. № 72-ФЗ.

21. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ.

КАРАКАЕВА Е.У.

СОСТОЯНИЕ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Несмотря на некоторые положительные тенденции в экономическом развитии 2000-2007 гг., можно констатировать, что сегодня в России все так же остро стоит проблема научно-тех-

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 №2 Часть 2