Из истории юридической службы уголовно-исполнительной системы

K.V. SHAFRANOVSKY UHE HISUORY OF LEGAL ADVICE OFFICE IN UHE PENAL SYSUEM

К.В. ШАФРАНОВСКИЙ

ИЗ ИСТОРИИ ЮРИДИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ*

Нет необходимости аргументировать значимость юридической службы в целом и в уголовно-исполнительной системе (УИС) в частности. В правовом государстве с развитой системой оказания юридической помощи населению и приоритетом права в деятельности государственных органов, общественных организаций и граждан не может быть иначе. Президент Российской Федерации В.В. Путин на учредительном съезде Ассоциации юристов России, проходившем в Москве 22 декабря 2005 г. отмечал: «... федеральные законы должны приниматься в интересах страны и всех граждан России. Само их содержание и юридический язык должны быть ясными, доступными для всех и каждого. Только тогда можно ожидать от граждан их неукоснительного исполнения и уважения к праву и закону. Юристы также могли быть в авангарде развития системы правового образования и просвещения, утверждая при этом неразрывную связь между принципа -ми права и нравственными ценностями в жизни общества.».1

Юридическая служба занимает достойное место в уголовно-исполнительной системе. Подтверждением ее значимости и усиливающейся роли в исполнении наказаний, соблюдении прав осужденных является приказ директора Федеральной службы исполнения наказаний от 11 апреля 2006 г. № 159, в соответствии с которым

19 июля объявлен Днем юридической службы уголовно-исполнительной системы.

Установление профессионального праздника юридической службы УИС непроизвольно вызывает необходимость совершенствования ее организации. Перспективы улучшения юридической службы УИС трудно наметить без ретроспективного анализа ее развития.

История юридической службы уголовно-исполнительной системы берет начало с приказа МВД СССР от 19 июня 1946 г. № 00706, в соответствии с которым в центральном аппарате МВД СССР была создана самостоятельная юридическая часть. На последнюю возлагались функции по наблюдению за законностью издаваемых правовых актов, в том числе в уголовно-исполнительной системе МВД СССР.

В связи с реформированием УИС МВД России и передачей ее с 1 сентября 1998 г. в состав Минюста России в структуре Главного управления исполнения наказаний в ноябре 1998 г. было создано Правовое управление.

В настоящее время правовое обеспечение осуществляется во всех территориальных органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы.

Указ Президента Российской Федерации от

9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» положил начало новому этапу развития федеральных ведомств. Его отличительная особенность заключается в том, что определяющими для федеральных ведомств становятся две функции - выработка государственной политики и нормативное правовое регулирование соответствующих сфер деятельности. Эта норма нашла свое отражение в указах Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» и от 21 марта 2005 г. № 317 «О некоторых вопросах Федеральной службы исполнения наказаний».

Создание на базе бывшего ГУИН Минюста России нового федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы исполнения наказаний, по существу, ознаменовало собой начало нового этапа реформирования учреждений

* Статья подготовлена по материалам Всероссийского совещания сотрудников юридических служб уголовно-исполнительной системы (18-21 апреля 2006 г.). Автор выражает искреннюю признательность начальнику Правового управления ФСИН России О.В. Филимонову и первому заместителю начальника Правового управления ФСИН России Л.П. Дубровицкому за оказание помощи при написании статьи.

Уголовно-исполнительное право

и органов УИС. Это потребовало кардинального повышения уровня организации и содержания правовой работы, качества ее результатов.

В общей сложности в УИС работают 1110 юристов. Основные направления их деятельности остаются неизменными: участие в подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных и индивидуальных правовых актов; юридическое сопровождение производственно-хозяйственной деятельности; защита в судах интересов УИС и нарушенных прав отдельных сотрудников; охрана законных прав и интересов осужденных; работа с поступающими обращениями, жалобами и заявлениями.

За относительно короткие сроки федеральным органом УИС были подготовлены и представлены в установленном порядке предложения по внесению необходимых изменений и дополнений в действующие федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства РФ и другие нормативные правовые акты, связанные с возложением на ФСИН России новых задач, например по принятию бывших следственных изоляторов ФСБ России.

В связи с созданием ФСИН России подготовлены изменения и дополнения в 31 федеральный закон, в 7 указов Президента, в 52 постановления Правительства РФ. Переработано и утверждено в установленном порядке 142 приказа Министерства юстиции Российской Федерации и ФСИН России, в том числе утвердивших новые Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений и следственных изоляторов, нормы питания и материально-бытового обеспечения осужденных и лиц, содержащихся под стражей, на мирное время, дополнительные меры по усилению социальной защиты начальников отрядов и воспитателей исправительных учреждений.

Еще 130 проектов подготовлены и находятся на стадии согласования в Минюсте России и других заинтересованных министерствах и ведомствах.

В 2005 г. осуществлялись регистрация, обобщение и систематизация ведомственных нормативных правовых актов, издаваемых по вопросам деятельности УИС. Совместно с НИИИиПТ проводилась работа по внедрению программнотехнического комплекса «Федеральный регистр». В настоящее время банк данных автоматизированной базы содержит 1862 документа.

Наряду с подготовкой ведомственных нормативных правовых актов Минюста и ФСИН России продолжалась работа по совершенствованию законодательства в сфере исполнения наказаний. В 2005 г. Правовое управление

ФСИН России принимало участие в подготовке новой редакции Европейских пенитенциарных правил, утвержденных Комитетом министров Совета Европы 12 января 2006 г., а также законопроектов о внесении изменений и дополнений в уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство РФ.

В период с декабря 2004 по апрель 2006 г. принято и вступило в силу 8 федеральных законов, которыми внесены различные изменения в УИК РФ.

В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находятся еще 8 законопроектов, затрагивающих деятельность УИС, в том числе проект Федерального закона № 241727-4 об исключении из норм действующего законодательства Российской Федерации положений о наказании в виде ареста, принятый Государственной Думой в первом чтении

10 марта 2006 г.

15 апреля 2006 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон № 50-ФЗ «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона “О Федеральной службе безопасности” и в статьи 7 и 8 Федерального закона “О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений”». Им предусматривается законодательное обеспечение передачи следственных изоляторов органов Федеральной службы безопасности в состав УИС.

20 марта 2006 г. на заседании Комиссии по законопроектной деятельности Правительства РФ одобрен проект Федерального закона о введении в действие наказания в виде ограничения свободы, который может быть принят до конца 2006 г.

19 апреля 2006 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации было принято Постановление № 3046-ГУ ГД «Об объявлении амнистии в связи со 100-летием учреждения Государственной Думы в России». В связи с этим предстоит значительная работа по рассмотрению документов на лиц, подпадающих под действие амнистии.

Несмотря на важность нормотворческой деятельности, в работе по правовому обеспечению деятельности УИС в целом наибольший удельный вес занимает исполнение требований, содержащихся в нормах гражданского и арбитражного законодательства, судебно-претензионная работа. В этом направлении в 2005 г. также достигнуты определенные результаты.

Анализ полученных данных свидетельствует о том, что в 2005 г. юридическими подразделениями УИС проведена экспертиза свыше

Уголовно-исполнительное право

30 тыс. договоров, заключенных учреждениями и органами УИС.

В результате стабильного финансирования УИС, повышения уровня договорной дисциплины количество обращений в судебные инстанции поставщиков товаров, работ и услуг для нужд УИС о взыскании стоимости поставленной продукции сократилось. Исковые заявления со стороны сотрудников, как правило, связаны с требованиями о дополнительных выплатах за участие в боевых действиях при проведении контртеррористических операций. Например, наибольшее число таких исков подано сотрудниками УФСИН России по Ульяновской области. Основной причиной возникающих по этому поводу конфликтов являлось несовершенство правового регулирования вопросов оформления необходимых документов и порядка осуществления выплат. Данная проблема касается не только ФСИН России, и в настоящее время Правительством РФ принят ряд мер по ее решению. В результате число судебных исков сокращается.

Второе место по количеству поданных исков занимают претензии о взыскании надбавки к должностному окладу за превышение численности спецконтингента сверх лимита. Типичный пример такого рода - процессы, проходящие в Омской области и других регионах России.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ указанная надбавка отменена, поэтому можно рассчитывать на сокращение числа и таких исковых заявлений.

Ряд исковых требований лиц, содержащихся под стражей и отбывающих наказания в местах лишения свободы, предъявлен в Верховный Суд РФ и в Европейский Суд по правам человека.

В 2005 г. Верховный Суд РФ рассмотрел 6 исковых заявлений о признании незаконными положений ведомственных нормативных правовых актов Минюста России, главным образом Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений. Защиту интересов Минюста России по этим делам осуществляло Правовое управление ФСИН России. В результате в удовлетворении исковых требований по двум делам отказано, по двум делам требования частично удовлетворены, два дела находятся в стадии рассмотрения. Необходимо отметить, что в случаях полного или частичного удовлетворения требований заявителей такого рода решения не были принципиальными для деятельности УИС.

Несколько сложнее обстоят дела с жалобами, поданными в Европейский Суд по правам человека.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1998 г. № 310 (в ред. от 22 декабря 1999 г.) «Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека» ФСИН России рассматривает запросы Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека и представляет ему информацию

о фактической и юридической стороне дел, рассматриваемых Европейским Судом по правам человека, с приложением копий всех относящихся к делу документов.

Проведение служебных расследований по этим вопросам организуется отделом по соблюдению прав человека в УИС, который в настоящее время включен в состав Организационно-инспекторского управления ФСИН России. Однако по линии Европейского Суда по правам человека руководство данными расследованиями поручено Правовому управлению ФСИН России.

Изучение доводов заявителей и подготовку документов на местах осуществляют помощники начальников территориальных органов ФСИН России по соблюдению прав человека в УИС, а также сотрудники администрации следственных изоляторов и исправительных учреждений, в которых содержатся граждане, предъявившие претензии.

С 2000 г. по запросам Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека П.А. Лаптевым организовано проведение расследований по 140 делам Европейского Суда по правам человека, из которых 55 (43,3 % от всех дел, поступивших в УИС за 6 лет) дел Европейского Суда по правам человека рассмотрены ФСИН России в 2005 г. В 2006 г. уже рассмотрено 13 дел.

В настоящее время Европейский Суд по правам человека частично удовлетворил претензии 10 заявителей и отклонил претензии 11 заявителей как необоснованные. Остальные 119 жалоб продолжают находиться на рассмотрении.

Вместе с тем в обращении П.А. Лаптева к директору ФСИН России Ю.И. Калинину от 6 марта 2006 г. отмечается, что в текущем году наметился дальнейший рост числа жалоб по линии УИС от российских граждан, принятых Европейским Судом по правам человека к рассмотрению. В связи с этим вносится ряд предложений по дальнейшему правовому и организационному совершенствованию работы с такими жалобами, привлечению научного потенциала подведомственных ФСИН России научных и учебных заведений для выработки предложений по

Уголовно-исполнительное право

так называемым мерам общего характера, вытекающим из постановлений Европейского Суда по правам человека, а также для информирования и переподготовки кадров УИС по соответствующим учебным спецкурсам.

Директором ФСИН России эти предложения поддержаны, дано поручение о дополнительной проработке вопросов и подготовке соответствующих предложений.

В целях профилактики и устранения недостатков, связанных с соблюдением законности и прав человека в УИС России, выявленных Европейским Судом по правам человека, принимаются меры по приведению деятельности учреждений УИС в соответствие с требованиями международных правовых документов по соблюдению прав, свобод и законных интересов осужденных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.

На оперативном совещании при директоре ФСИН России 5 апреля 2005 г. рассмотрен вопрос совершенствования работы по устранению нарушений прав человека в УИС, выявленных в связи с рассмотрением жалоб, поступающих в Европейский Суд по правам человека. В целях стабилизации процесса направления таких жалоб по указанию директора ФСИН России Ю.И. Калинина от 3 ноября 2005 г. № 10/1-3332 выработан ряд конкретных мер по устранению имеющихся недостатков в этой работе.

В контексте реформирования пенитенциарной системы Российской Федерации ведется активная законопроектная деятельность, направленная на гуманизацию процесса исполнения наказаний, обеспечение прав и свобод лиц, содержащихся в учреждениях УИС, повышение уровня их социальной реабилитации.

В настоящее время дорабатывается проект Федерального закона о введении нового вида альтернативного наказания в виде ограничения свободы, которое будет заключаться в исполнении осужденными установленных судом обязанностей и соблюдении определенных ограничений.

Кроме того, на стадии доработки находятся проекты федеральных законов об оказании социальной помощи лицам, освободившимся из мест лишения свободы, общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействии общественных объединений их деятельности.

В 2005 г. Правовым управлением ФСИН России обеспечивалась в пределах его компетенции работа с жалобами, обращениями и заявлениями осужденных, лиц, содержащихся под

стражей, сотрудников УИС, других граждан и организаций.

Необходимо отметить, что по сравнению с 2004 г. общее число жалоб на нарушения закона в деятельности УИС в 2005 г. снизилось на 37 %. Почти вдвое сократилось количество жалоб от осужденных (соответственно 118 и 57). В то же время число жалоб от сотрудников возросло на 42 %.

Наряду с жалобами обращает на себя внимание значительный рост обращений начальников территориальных органов и учреждений ФСИН России за разъяснением норм действующего законодательства, ведомственных нормативных правовых актов и общим консультированием по правовым вопросам. Так, в 2005 г. по сравнению с 2004 г. число таких обращений возросло более чем на четверть (соответственно 250 и 315), а за три месяца 2006 г. - на 73 % (170 обращений в первом квартале 2006 г. и 45 -за такой же период 2005 г.).

В целях повышения уровня правового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС распоряжением директора ФСИН России от 24 марта 2006 г. № 43р было принято решение о проведении Всероссийского совещания сотрудников юридических служб уголовно-исполнительной системы с 18 по 21 апреля 2006 г.

Важно отметить, что указанное совещание в третий раз проводилось на базе Академии ФСИН России в г. Рязани (ранее проводилось в 2001 и 2003 гг.).

В работе совещания принимали участие: советник Государственно-правового управления Президента РФ А.О. Сапрыкина, Главный федеральный инспектор аппарата Полномочного Представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе В.А. Кожемякин, начальник Правового управления ФСИН России доктор юридических наук, профессор О.В. Филимонов, заместитель начальника Правового управления ФСИН России Л.П. Дубровицкий, заместитель начальника Правового управления ФСИН России кандидат юридических наук А.А. Семенов, начальник Академии ФСИН России доктор юридических наук, профессор А.Я. Гришко, а также сотрудники УИС из 81 субъекта Российской Федерации. В выступлениях был проанализирован как положительный опыт в ряде регионов России, так и те недостатки и пробелы в действующем законодательстве, над которыми предстоит кропотливая и трудная работа.

Юридическим бюро Академии ФСИН России в 2005 г. проведена правовая экспертиза

Уголовно-исполнительное право

1623 проектов приказов как по личному составу, так и по основной и внебюджетной деятельности вуза.

Согласно распоряжениям Администрации Президента от 6 августа 2004 г. № 1363 и аппарата Правительства РФ № 1001 разработан и утвержден Устав Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний».

Проведена работа по согласованию и утверждению локальных актов академии, положений о ее Кировском и Томском филиалах.

Проведена юридическая экспертиза 1479 договоров (контрактов) и соглашений. Из них в области сотрудничества и подготовки кадров с Федеральной регистрационной службой г. Москвы, Адвокатской палатой Рязанской области, Прокуратурой Рязанской области, Управлением Федеральной регистрационной службы по Рязанской области, Управлением по обеспечению деятельности мировых судей, Управлением Федеральной службы судебных приставов по Рязанской области, Управлением Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в Рязанской области, УФСИН России по Рязанской области, Главным управлением исполнения судебных решений Министерства юстиции Азербайджанской Республики, которые в установленном порядке согласованы, подписаны и зарегистрированы юридической службой Академии ФСИН России.

Подготовлено 6 отзывов на исковые заявления и 2 кассационные жалобы по делам с уча-

стием Академии ФСИН России.

Принято участие в судебных разбирательствах по 6 делам, рассматриваемым в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, затрагивающим имущественные интересы академии. Из предъявленных исковых требований на общую сумму 3 195 738 рублей в судебных процессах с участием сотрудников правовой службы академии в результате правильно организованной работы судами отказано в удовлетворении требований истцов на указанную сумму. Уменьшить количество исков можно, повысив профессиональный уровень наших сотрудников, которых нужно обязать знать и уважать закон, действовать в точном соответствии с нормами законодательства Российской Федерации.

В 2006 г. на базе юридического бюро академии совместно с научным центром создана юридическая клиника для оказания бесплатной правовой помощи малоимущим слоям населения города Рязани и области, что является эффективной формой обучения студентов, курсантов, слушателей по избранной специальности. Целями создания клиники являются: оказание бесплатной юридической помощи населению; совершенствование высшего юридического образования путем углубленного изучения деятельности юриста по применению норм российского права; выработка у курсантов, слушателей и студентов профессионально значимых навыков и черт характера; участие в решении социальных проблем на территории города и области.

1 Юрид. мир. 2006. № 1. С. 12.

Уголовно-исполнительное право