О понятии и содержании таможенной процедуры

ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО

УДК 34.03:339.543

Н. А. Назаренко, М. С. Савченко

О понятии и содержании таможенной процедуры

В статье исследуются сущность и содержание таможенных процедур с учетом теоретико-правовых взглядов на понятие юридической процедуры. Сделан вывод о нетождественности таможенных процедур как элементов таможенного процесса и таможенных процедур как инструментов нормативного регулирования. Определены элементный состав таможенных процедур, их цели и значение для практики таможенно-правового регулирования.

In the article the essence and content of customs procedures with regard to theoretical and legal views on the concept of a legal procedure. The conclusion about the nonidentity of customs procedures as part of the customs process and customs procedures as instruments of regulation. Determined the elemental composition of customs procedures, their purpose and importance to the practice of the customs regulation.

Ключевые слова: таможенная процедура, реализация права, таможня, юрисдикция, юридическая процедура, Таможенный кодекс.

Key words: customs procedure, the implementation of the law, customs, jurisdiction, legal procedure, the Customs code.

Научные подходы к пониманию юридических процедур в большинстве случаев основаны на их взаимосвязи с юридическим процессом. В общей теории права и различных отраслевых исследованиях вопрос о соотношении юридического процесса и юридической процедуры решен неоднозначно. Не стремясь подробно изложить содержание всех научных дискуссий в данном отношении, отметим лишь три основные позиции по этому вопросу. Первая из них формирует широкий взгляд на юридический процесс, при котором процесс и процедура отождествляются, а процесс представляет собой правоприменение в различных его аспектах, как юрисдикционном, так и позитивном (А.И. Ким, В.С. Основин, В.О. Лучин и др.). Вторым подходом можно

© Назаренко Н. А., Савченко М. С., 2015

227

назвать ультраширокое понимание юридического процесса, при котором юридические процедуры и юридический процесс рассматриваются не как тождественные явления, а как соотношение части (процедуры) и целого (процесс) (Д.М. Азми, В.Н. Иванова и др.).

Противоположная двум вышеназванным концепция связана с расширительным пониманием юридической процедуры и соответственно узким -юридического процесса (В.Н. Протасов, Д.Н. Бахрах, Д.В. Винницкий и др.). Юридический процесс при этом рассматривается в качестве разновидности правовой процедуры. Так, В.Н. Протасов разделяет юридические процедуры на правореализующие (материальные и процессуальные) и правотворческие. При этом юридический процесс он относит к категории процедур правореа-лизующих1. При таком подходе как процедура, так и юридический процесс по своему строению, месту и роли в правовом механизме рассматриваются в качестве правоотношения1 2.

В соответствии со ст. 4 ТК ТС таможенная процедура - совокупность норм, определяющих для таможенных целей требования и условия пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории или за ее пределами. В данном нормативном определении суть таможенной процедуры выражается посредством совокупности норм, правил поведения, что отличается от традиционных взглядов на процедуру как на систему последовательно сменяющих друг друга актов поведения, направленных на достижение некоторого социального результата.

Что касается понимания таможенных процедур, здесь научные концепции также не отличаются однообразием. Следует отметить, что не способствует этому и практика правового регулирования. Таможенный кодекс СССР (далее - ТК СССР) не обращался к данному понятию, несмотря на фактическое использование правовых конструкций, определявших правила перемещения товаров через таможенную границу и применения ограничений со стороны таможенного законодательства, таких как пропуск для свободного обращения (включающий ввоз и вывоз - ст. 24 ТК СССР), пропуск в целях временного ввоза или временного вывоза (ст. 25 ТК СССР) и пропуск для транзита через территорию СССР (ст. 26 ТК СССР). Начиная с Таможенного кодекса Российской Федерации (1993) в практике законодательного регулирования стал употребляться термин «таможенный режим», под которым понималась таможенная процедура, определяющая совокупность требований и

1 Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М.: Юрид. лит., 1991. С. 31-32.

2 Там же. С. 7.

228

условий, включающих порядок применения в отношении товаров и транспортных средств таможенных пошлин, налогов и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а также статус товаров и транспортных средств для таможенных целей в зависимости от целей их перемещения через таможенную границу и использования3. В Таможенном кодексе РФ (2003) было использовано более лаконичное определение таможенного режима как «совокупности положений, определяющих статус товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, для таможенных целей»4. И наконец, Таможенный кодекс Таможенного союза заменил термин «таможенный режим» на более широкое по отношению к нему понятие «таможенной процедуры». Такое изменение некоторые авторы объясняют стремлением законодателя к терминологическому единообразию с Международной конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур (далее - Киотской конвенцией), в нормах которой широко употребляется термин «customs procedures» в значении совокупности некоторых действий, связанных с перемещением товаров через таможенную границу5. Однако следует обратить внимание на то, что при этом в Киотской конвенции не обособляются термины таможенной процедуры и таможенной операции, как это имеет место в таможенном законодательстве Таможенного союза, где под таможенной операцией понимаются действия, совершаемые лицами и таможенными органами для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза (пп. 29 п. 1 ст. 4 ТК ТС). Таким образом, благое намерение в данном конкретном случае не только не привело к однообразию, но, напротив, существенно усложнило понимание таможенной процедуры, потребовав смыслового разграничения с понятием таможенной операции.

Г.Ф. Суркичин предлагает рассматривать таможенную процедуру, как и юридический процесс, в широком и узком смыслах. При этом таможенная процедура в широком смысле - это нормативно установленная система, ориентированная на достижение конкретного правового результата, состоящая из последовательно сменяющих друг друга таможенных операций, внутренне структурированная правовыми отношениями, иерархически построенная и

3 Таможенный кодекс РФ от 18 июня 1993 № 5221-1 // Рос. газета. 1993. 21 июля.

4 Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066. (Утратил силу).

5 Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (совершено в Киото 18.05.1973) (в ред. Протокола от 26.06.1999) // СЗ РФ. 2011. № 32. Ст. 4810.

229

динамически развивающаяся, посредством которой субъекты внешнеэкономической деятельности реализуют свои права и обязанности в таможенной сфере. Таможенная процедура в узком смысле - это совокупность норм, определяющих для таможенных целей требования и условия владения, пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории Тамо-

6

женного союза или за ее пределами .

Г.В. Матвиенко также выделяет два направления в терминологическом понимании процедуры. С одной стороны, таможенные процедуры могут быть рассмотрены как необходимые составные элементы, стадии таможенного процесса6 7. В данном случае процедура понимается как официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь8 9. С другой стороны, Г.В. Матвиенко обращает внимание на то, что процедура может выступать инструментом нормативного регулирования, и в этом смысле представлять собой совокупность норм права, устанавливающих статус участников правоотношения, последовательность их действий и набора юридических фактов, позволяющих перевести такие нормы из статичного состояния в фазу актив-

9

ного действия в целях достижения конкретного результата .

В целом соглашаясь с необходимостью разделения аспектов понимания таможенных процедур, все же следует отметить разнородность процедур как элементов таможенного процесса, выступающих в качестве разновидностей юридических процедур, и собственно таможенных процедур как инструментов нормативного регулирования, понимая под ними совокупность правовых норм, определяющих условия вовлечения товаров во внутренний или внешний оборот. Рассмотрение таможенной процедуры при таком понимании невозможно без определения ее места среди элементов механизма правового регулирования. К числу элементов механизма правового регулирования можно отнести нормы права, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей и акты применения права10. Исследуя таможенную процедуру как

6 Суркичин Г.Ф. Теоретические аспекты таможенных процедур в РФ // Право. 2011. № 3. С. 78.

7 Матвиенко Г.В. Взаимодействие и классификация таможенных процедур // Правовая политика РФ в условиях современного социально-экономического развития: материалы II Междунар. науч.-практ. конф. / Ростов-н/Д., 2007. С. 158.

8 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Рос. акад. наук; Ин-т рус. яз. им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1998. С. 9.

9 Матвиенко Г.В. Административные процедуры и производства в таможенном праве // Журн. рос. права. 2008. № 12 (44). С. 69.

10 Концептуально-правовой анализ государственно-правовых явлений современного общества / под ред. И.Г. Напалковой. Ростов н/Д., 2008. С. 6-7.

230

систему и рассматривая ее в качестве элемента системы более высокого порядка - механизма правового регулирования, становится очевидным, что среди элементов механизма правового регулирования таможенная процедура не может быть одновременно и правовой нормой, и правоотношением. Таможенная процедура, при ее понимании как инструмента правового регулирования, очевидно, относится к числу правовых норм, посредством реализации которых возникает правоотношение между таможенным органом и лицом, управомоченным совершать юридически значимые действия при перемещении товара через таможенную границу. Соответственно третий элемент механизма правового регулирования проявляет себя в акте реализации прав и обязанностей - помещении товаров под таможенную процедуру (таможенное декларирование) и последующем соблюдении предусмотренных ею требований и ограничений. Завершается правовое регулирование отношений при этом стадией применения права, результатом которой является акт применения права, т. е. разрешение таможенного органа пользоваться и распоряжаться товаром в соответствии с таможенной процедурой (выпуск товаров). Применительно к помещению товаров под таможенную процедуру следует различать: а) завершение процесса помещения товаров под таможенную процедуру и б) завершение действия самой таможенной процедуры, представляющих собой разнопорядковые явления. Они входят в число элементов систем разного уровня - механизма правового регулирования в первом случае и собственно таможенной процедуры как элемента этого механизма - во втором.

Отличия между процедурой таможенного процесса и таможенной процедурой основаны в первую очередь на различных целях, которые преследуют данные правовые явления. Как известно, «право - творение человеческого разума и как любое творение человека может быть понято только из собственной цели»11. Это в полной мере относится и к юридическим процедурам как явлениям правовым. Процедуры таможенного процесса, как разновидности юридических процедур, преследуют общие с ними цели. Применительно к юридическим процедурам такими целями можно назвать обеспечение и защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, установление надежных гарантий от государственного произвола11 12. Как верно отмечает В.Е. Кузнеченкова, юридическая процедура представляет собой нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности. При этом

11 РадбрухГ. Философия права. М.: Междунар. отношения, 2004. С. 15.

12 Тарасова А.Г. К вопросу о юридической процедуре в процессе реализации прав и свобод человека и гражданина // Вестн. Волгогр. гос. ун-та. Сер. 5, Юриспруденция. 2011. № 1 (14). С. 259.

231

юридические процедуры гарантируют юридической деятельности правомерность и результативность и ориентируют правоприменителя на достижение определенной правовой цели13. Целью процедур таможенного процесса можно назвать формирование гарантий соблюдения прав и законных интересов граждан и организаций во взаимоотношениях с таможенными органами при перемещении товаров через таможенную границу. Так, например, таможенным законодательством установлен порядок прибытия товаров на таможенную территорию и их убытия с этой территории, последовательность действий декларантов и таможенных органов, связанных с подачей таможенной декларации, ее регистрацией, проверкой, внесением в нее изменений, отзывом такой декларации, порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, порядок возврата излишне уплаченных (излишне взысканных) таможенных платежей и др. При таком понимании процедуры таможенного процесса можно назвать этапами таможенного процесса, включающими в себя в качестве элементов отдельные действия - таможенные операции.

Основная цель таможенных процедур - сформулировать правовые условия, при соблюдении которых товары, перемещенные или перемещаемые через таможенную границу, в большей или меньшей степени могут быть вовлечены во внутренний или внешний оборот. Таможенная процедура в данном случае определяет условия наступления результата перемещения товаров через таможенную границу. Можно сказать, что таможенная процедура - не результат, а инструмент правового регулирования.

Сама по себе таможенная процедура, как и большинство явлений в таможенном праве, носит вспомогательный, служебный характер по отношению к реализации основных отношений, связанных с использованием перемещенных через таможенную границу товаров во внутреннем или внешнем обороте. Действительно, бессмысленно было бы утверждать, что лицо перемещает товары через таможенную границу для того, чтобы поместить их под таможенную процедуру. Частный интерес лица, перемещающего товар через таможенную границу, выражен не столько в том, чтобы собственно переместить товар, сколько в том, чтобы включить (вовлечь), использовать этот товар в дальнейшем обороте в той степени, в какой это необходимо лицу с учетом обстоятельств такого перемещения. Как правило, лица перемещают товары через таможенную границу для того, чтобы удовлетворить матери-

13 Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс: теория и проблемы правоприменения: моногр. М.: ПолиграфОпт, 2004.

232

альные или духовные интересы (свои или чужие). В зависимости от того, на удовлетворение какого интереса - материального или духовного - направлено перемещение товара через таможенную границу, можно говорить о последующем вовлечении таких товаров в экономический или культурный оборот.

При этом следует учитывать также, что целями таможенных процедур является не просто определение условий вовлечения товаров в экономический или культурный оборот, но определение их исходя из совокупности факторов. К их числу можно отнести заинтересованность лица, перемещающего товары через таможенную границу, наличие или отсутствие внешнеэкономической сделки, в рамках которой осуществляется такое перемещение, ее содержание и прочие обстоятельства перемещения товаров. Данные обстоятельства в конечном счете определяют степень вовлечения в оборот перемещаемых товаров. В свою очередь, степень вовлечения в оборот перемещаемых товаров влияет на решение ряда государственно значимых вопросов, таких как необходимость уплаты таможенных платежей, соблюдения запретов и ограничений (экономического и неэкономического характера), осуществления контроля выполнения условий самих таможенных процедур и пр. Таким образом, определение условий вовлечения перемещенных через таможенную границу товаров в оборот выступает важным средством гармонизации публичных и частных интересов, от правильного применения которого зависит эффективность таможенно-правового регулирования в целом. По словам И.В. Рукавишниковой, именно от возможности корректного сочетания публичных интересов общества с реальными гарантиями осуществления прав и свобод личности напрямую зависит эффективность правового

14

регулирования .

Итак, можно определить цель таможенной процедуры - формулирование таких условий вовлечения товаров, перемещенных через таможенную границу, в экономический и культурный оборот, которые бы обеспечивали необходимый баланс публичных и частных интересов.

О.Ю. Бакаева, раскрывая содержание общих принципов таможенного права, характеризует принцип сочетания публичных и частных интересов: «Преследуя публичные цели (формирование доходной части бюджетной системы, усиление борьбы с неправомерными деяниями в области таможенного дела), органы государственной власти должны ориентироваться и на частноправовые начала. В современных условиях приоритетные направления дея- 14

14 Рукавишникова И.В. Метод финансового права: моногр. / отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА, 2011. С. 29.

233

тельности таможенных органов состоят в содействии развитию внешней торговли, ускорению товарооборота, унификации таможенных процедур»15.

Согласно п. 1 ст. 203 Таможенного кодекса Таможенного союза, товары, перемещаемые через таможенную границу, помещаются под таможенную процедуру по выбору лица в порядке и на условиях, которые предусмотрены настоящим кодексом и законодательством государств - членов Таможенного союза. Возможность выбора таможенной процедуры лицом, перемещающим товары через таможенную границу, представляет собой редкий пример диспозитивного начала в таможенно-правовом регулировании. В данном случае выбор таможенной процедуры предусмотрен для того, чтобы лицо, перемещающее товар через таможенную границу, могло самостоятельно избрать наиболее оптимальный способ исполнения своих обязанностей, связанных с уплатой таможенных платежей, соблюдением запретов и ограничений в сфере внешней торговли, документальным сопровождением и пр.

В то же время следует учитывать, что норма, закрепляющая право декларанта на выбор таможенной процедуры хоть и выступает проявлением диспозитивности, по своему характеру диспозитивной не является, так как декларант в заданных законодателем условиях не может избрать какой-либо иной вариант поведения, кроме применения таможенной процедуры или не применять ее вовсе. Следует согласиться с А.В. Деминым, который, анализируя различные аспекты диспозитивности в налоговом праве, делает вывод, что диспозитивные нормы и диспозитивность - не тождественные категории. Диспозитивность - это правовое явление, которое имеет различные аспекты (помимо собственно диспозитивных норм, которые предлагают альтернативные варианты поведения). Это могут быть также обязывающие нормы с альтернативной диспозицией или нормы-запреты с альтернативной санкцией16.

Как верно отмечает О.Ю. Бакаева, содержание принципа свободы выбора таможенной процедуры весьма сужено, поскольку свобода здесь ограничена требованиями таможенных органов, определенными текущим законодательством17. Можно сказать, что таможенная процедура, являясь инструментом правового регулирования, становится неким симбиозом императивного и диспозитивного регулирования, выступая как средство обеспечения необходимого баланса публичных и частных интересов.

15 Бакаева О.Ю. Частные и публичные интересы и их отражение в принципах таможенного права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 8. С. 84-85.

16 Демин А.В. Неопределенность в налоговом праве и правовые средства ее преодоления: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2014. С. 250-251.

17 Бакаева О.Ю. Указ. соч. С. 85.

234

Для характеристики таможенной процедуры недостаточно выявить ее сущность. Определение сущности таможенной процедуры демонстрирует то главное, чем она является; исследование содержания таможенной процедуры предполагает рассмотрение системы важнейших ее составных элементов, взаимодействующих друг с другом. Для этого в первую очередь необходимо определить элементный состав таможенной процедуры. Хотя в таможенном законодательстве таможенная процедура определяется как совокупность норм, определяющих для таможенных целей требования и условия пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории или за ее пределами, более точным представляется характеристика отдельных элементов структуры таможенной процедуры как определенных в нормах таможенного законодательства условий обращения товаров, перемещенных через таможенную границу, на таможенной территории или за ее пределами. К числу таких условий, образующих элементный состав таможенной процедуры, можно отнести:

- определение категории товаров, к которым она может или не может применяться;

- требования к состоянию товара в период применения таможенной процедуры;

- определение направления движения товара;

- регламентацию применения или неприменения запретов и ограничений;

- необходимость уплаты таможенных платежей или возможности освобождения от уплаты таможенных пошлин, налогов;

- установление срока действия таможенной процедуры;

- иные условия помещения товаров под таможенную процедуру (предоставление документов, совершение необходимых действий, направленных на обеспечение соблюдения таможенного законодательства и т. п.);

- особенности завершения действия таможенной процедуры;

- особенности возникновения и прекращения обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов и определения срока их уплаты в отношении товаров, помещаемых под таможенную процедуру.

Для определения таможенной процедуры существенным является тот факт, что, представляя собой некоторое целостное образование, таможенная процедура приобретает «новые свойства и качества, не сводимые к свойствам и качествам отдельных составляющих ее элементов»18. Поэтому, определяя

18 Марченко М.Н. О признаках «системы» и системном характере права // Вестн. Моск. гос. пед. ун-та. Сер. Юрид. науки. 2010. № 1 (5). С. 48.

235

таможенную процедуру, недостаточно простого перечисления ее элементов, необходимо также выявить взаимосвязь между ними.

Все элементы таможенной процедуры, т. е. отдельные условия включения товаров в экономический или культурный оборот, в конечном счете формируют способность таможенной процедуры воздействовать на процессы перемещения товаров через таможенную границу, в том числе в связи с осуществлением внешнеторговой деятельности. Данное свойство таможенной процедуры выражается в возможности обеспечения соблюдения запретов и ограничений при перемещении товаров через таможенную границу и взимания таможенных платежей. При этом таможенную процедуру можно рассматривать также как часть юридического инструментария в механизме правового регулирования общественных отношений, связанных с взиманием таможенных платежей. Посредством описания условий уплаты таможенных платежей для отдельных таможенных процедур формируется приводной механизм аккумуляции финансовых ресурсов применительно к конкретным правоотношениям, возникающим по поводу перемещения товаров через таможенную границу. В свою очередь, уплата таможенных платежей наряду с возможностью изменения состояния товара является теми основополагающими факторами, которыми руководствуется декларант при принятии решения о выборе конкретной таможенной процедуры. На наш взгляд, именно условия, связанные с вопросом уплаты таможенных платежей, играют роль ведущих элементов в содержании таможенной процедуры.

Учитывая вышеназванные особенности таможенной процедуры, можно попытаться определить ее как закрепленную в нормах таможенного права модель вовлечения товара, перемещенного через таможенную границу, в экономический или культурный оборот, позволяющую обеспечить баланс публичных и частных интересов. Нормативное определение таможенной процедуры возможно сформулировать следующим образом: «Таможенная процедура - система условий вовлечения товаров во внутренний или внешний оборот, обеспечивающая соблюдение запретов и ограничений, а также взимание таможенных платежей при реализации права на перемещение товаров через таможенную границу».

Список литературы

1. Бакаева О.Ю. Частные и публичные интересы и их отражение в принципах таможенного права // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2009. - № 8.

2. Демин А.В. Неопределенность в налоговом праве и правовые средства ее преодоления: дис. ... д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2014.

236

3. Концептуально-правовой анализ государственно-правовых явлений современного общества / под ред. И.Г. Напалковой. - Ростов н/Д., 2008.

4. Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс: теория и проблемы правоприменения: моногр. - М.: ПолиграфОпт, 2004.

5. Марченко М.Н. О признаках «системы» и системном характере права // Вестн. Моск. гос. пед. ун-та. Сер. Юрид. науки. - 2010. - № 1 (5).

6. Матвиенко Г.В. Административные процедуры и производства в таможенном праве // Журн. рос. права. - 2008. - № 12 (44).

7. Матвиенко Г.В. Взаимодействие и классификация таможенных процедур // Правовая политика Российской Федерации в условиях современного социальноэкономического развития: материалы II Междунар. науч.-практ. конф. - Ростов-н/Д., 2007.

8. Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (совершено в Киото 18.05.1973) (в ред. Протокола от 26.06.1999) // СЗ РФ. -2011. - № 32. - Ст. 4810.

9. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Рос. акад. наук; Ин-т рус. яз. им. В.В. Виноградова. - 4-е изд., доп. - М.: Азбуковник, 1998.

10. Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. - М.: Юрид. лит., 1991.

11. Радбрух Г. Философия права. - М.: Междунар. отношения, 2004.

12. Рукавишникова И.В. Метод финансового права: моногр. / отв. ред. Н.И. Химичева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: НОРМА, 2011.

13. Суркичин Г.Ф. Теоретические аспекты таможенных процедур в Российской Федерации // Право. 2011. - №3.

14. Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 № 5221-1 // Рос. газета. 1993. - 21 июля.

15. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17) // СЗ РФ. - 2010. -№ 50. - Ст. 6615.

16. Тарасова А.Г. К вопросу о юридической процедуре в процессе реализации прав и свобод человека и гражданина // Вестн. Волгогр. гос. ун-та. Сер. 5, Юриспруденция. 2011. - № 1 (14).

237