Проблемы совершенствования системы управления качеством окружающей среды на основе анализа риска здоровью населения

Тематический выпуск по материалам Пленума Научного совета по экологии человека и гигиене окружающей среды Российской Федерации «Приоритеты профилактического здравоохранения в устойчивом развитии общества: состояние и пути решения проблем»

Проблемные статьи

О КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ, 2014 УДК 614.7:001.8

Авалиани С.Л.1,2, Новиков С.М.1, Шашина Т.А.1, ДодинаН.С.1, Кислицин В.А.1, Мишина А.Л.2

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА ОСНОВЕ АНАЛИЗА РИСКА ЗДОРОВЬЮ НАСЕЛЕНИЯ

1ФГБУ «НИИ экологии человека и гигиены окружающей среды им. А.Н. Сысина» Минздрава России, 119121, Москва; 2ГБОУ ДПО Российская медицинская академия последипломного образования Минздрава России, 123995, Москва

Отсутствие достаточной законодательной и нормативной базы для обеспечения минимизации рисков здоровью в природоохранной сфере препятствует применению в России методологии анализа риска в качестве ведущего инструмента управленческой деятельности. «Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу», утвержденные Президентом Российской Федерации 01 ноября 2013 г. № Пр-2573, направлены на юридическую поддержку методологии анализа риска. В статье предложены основные этапы системы оперативного регулирования качества окружающей среды, приводящие к снижению риска здоровью населения до приемлемого уровня. Дальнейшее совершенствование методологии анализа риска в России должно способствовать реализации государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности путем осуществления комплекса мероприятий по нейтрализации химических и биологических угроз здоровью населения и окружающей среде, а также оценки экономической эффективности этих мероприятий. Первоочередной мерой должно стать законодательное закрепление количественного значения понятия «приемлемого риска».

Ключевые слова: методология оценки риска здоровью; анализ риска; управление риском; контроль качества окружающей среды.

Avaliani S. L.12, Novikov S. M.1, Shashina T. A.1, Dodina N. S.1, Kislitsin V. A.1, Mishina A. L.2 - THE URGENT PROBLEMS OF THE IMPROVEMENT OF THE ENVIRONMENT MANAGEMENT SYSTEM BASED ON THE ANALYSIS OF HEALTH RISK ASSESSMENT

1A. N. Sysin Research Institute of Human Ecology and Environmental Health, Moscow, Russian Federation, 119121; 2Russian Medical Academy of Postgraduate Education, 2/1 Barrikadnaya Str., Moscow, 123995

The lack of adequate legislative and regulatory framework for ensuring minimization of the health risks in the field of environmental protection is the obstacle for the application of the risk analysis methodology as a leading tool for administrative activity in Russia. "Principles of the state policy in the sphere of ensuring chemical and biological safety of the Russian Federation for the period up to 2025 and beyond", approved by the President of the Russian Federation on 01 November 2013, № PR-2573, are aimed at the legal supportfor the health risk analysis methodology. In the article there have been supposed the main stages of the operative control of the environmental quality, which lead to the reduction of the health risk to the acceptable level. The further improvement of the health risk analysis methodology in Russia should contribute to the implementation of the state policy in the sphere of chemical and biological safety through the introduction of complex measures on neutralization of chemical and biological threats to the human health and the environment, as well as evaluation of the economic effectiveness of these measures. The primary step should be the legislative securing of the quantitative value for the term: "acceptable risk".

Key words: health risk assessment methodology; risk analysis; risk management; environmental quality control.

В докладе ВОЗ о состоянии здравоохранения в мире [11] отмечено, что «охрана здоровья людей начинается с оценки факторов риска для здоровья, информирования о них и разработки способов их преодоления, характеристики влияния факторов риска на человека и роли правительств в защите от них населения».

Сегодня оценка риска и управление им, объединяемые в понятие "анализ риска", являются ведущим направлением управленческой науки и практики в области регулирования влияния загрязнения окружающей

Для корреспонденции: Авалиани Симон Леванович; savaliani@mail.ru

For correspondence: Аvаliani S.L., savaliani@mail.ru.

среды на здоровье населения в большинстве развитых стран мира.

В России эта методология достаточно широко и успешно используется с середины 90-х годов прошлого века как в научных исследованиях, так и в практической деятельности Роспотребнадзора, хотя, к сожалению, сфера ее применения сужается, и в последние годы на ее основе чаще всего оценивается лишь надежность устанавливаемых санитарно-защитных зон с позиций обеспечения безопасности здоровью населения [2]. Тем не менее опыт применения концепции риска в различных регионах России за последние 15 лет показал возможности дальнейшего совершенствования нормативно-методической базы санитарно-эпидемиологического

надзора и ее гармонизации с рекомендациями ведущих международных организаций. Кроме того, не вызывает сомнения, что использование этой методологии дает ряд ощутимых преимуществ по сравнению с традиционными для России командно-административными методами регулирования, основанными только на соблюдении нормативов отдельных вредных для здоровья факторов, поступающих в организм из различных сред [3-5].

В целом, однако, анализ риска применительно к регулированию природоохранной деятельности пока еще не получил должного распространения. В стране не существует достаточной законодательной и нормативно-распорядительной поддержки, равно как и надлежащего методологического и кадрового обеспечения этого важнейшего управленческого рычага минимизации рисков в природоохранной сфере и осуществления контрольно-надзорной функции, что крайне важно [1].

Для дальнейшего развития методологии анализа риска в качестве ведущего инструмента управления качеством окружающей среды, в первую очередь, в интересах охраны здоровья человека ключевую роль должны сыграть «Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу», утвержденные Президентом Российской Федерации 01 ноября 2013 г. № Пр-2573 (далее «Основы»).

Значение этого законодательного акта трудно переоценить, так как впервые в России в юридическом документе такого высокого уровня подчеркнуто, что основным критерием совершенствования мер государственного регулирования проведения мероприятий по последовательному снижению на территории страны негативного воздействия на население и окружающую среду опасных химических и биологических факторов является «достижение уровней приемлемого риска».

Более того, в «Основах» определены цель, приоритетные направления, основные задачи и механизмы реализации государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации, которые должны стать ведущим базисом не только практической деятельности органов санэпидслужбы, но и проведения фундаментальных и прикладных научных исследований.

Следует подчеркнуть, что к приоритетным направлениям государственной политики, приведенным в «Основах», относятся:

«- выявление, анализ, прогнозирование, внедрение единых критериев оценки и ранжирования рисков, связанных с негативным воздействием химических и биологических факторов;

- совершенствование нормативного правового регулирования и государственного управления;

- развитие ресурсного обеспечения функциональных элементов национальной системы химической и биологической безопасности Российской Федерации;

- осуществление комплекса мероприятий по нейтрализации химических и биологических угроз, предупреждению и минимизации рисков негативного воздействия химических и биологических факторов, повышению защищенности населения и окружающей среды, а также оценка эффективности указанных мероприятий».

Как следует из приоритетных направлений, достижение поставленной цели невозможно без совершенствования законодательства Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической без-

опасности с учетом интересов национальной безопасности, общепринятых норм международного права в решении глобальных, национальных и региональных проблем, связанных с химическими и биологическими угрозами. В первую очередь необходимо законодательное закрепление понятия «приемлемый уровень риска» негативного воздействия опасных химических и биологических факторов на население и окружающую среду.

Действительно, ни в одном российском законодательном и/или нормативно-распорядительном документе понятие «приемлемый риск» в настоящее время не присутствует. Более того, во всех законодательных и нормативных документах нашей страны подразумевается (и это отражается в существующих формулировках понятий), что гигиенические нормативы (ПДК, ПДД, ПДУ и т. д., кроме Норм радиационной безопасности) обоснованы с позиций классической пороговости действия вредных факторов и, следовательно, обеспечивают безопасность для здоровья населения априори с нулевой степенью риска. Парадоксально, что это касается даже генотоксических мутагенов и канцерогенов, для которых общепризнано во всем мире, в том числе и у нас в стране, что не существует уровня воздействия, при котором вероятность развития неблагоприятного эффекта, например онкологического заболевания, равна нулю. Другими словами, концентрация вещества-канцерогена в окружающей среде не имеет пороговой величины, ниже которой человек мог бы считать себя в полной безопасности, и любой норматив для них должен обосновываться с учетом принятого критерия приемлемого (допустимого) риска [8, 10].

Таким образом, подход с позиций риска, разработанный для химических соединений, у которых нет порогового эффекта, предусматривает устранение или уменьшение экспозиции до согласованного приемлемого уровня. Чаще всего в качестве такого уровня во многих странах мира, в том числе в России, рекомендуются величины в диапазоне 10"6-10"4, т. е. соответствующие дополнительной вероятности развития рака у индивиду -умов на всем протяжении жизни, равной 1 на 1 млн или 10 тыс. [7, 8].

Более того, важнейшим фактором развития методологии нормирования химических веществ в настоящее время в мире становится постепенный отход от парадигмы классического порогового характера зависимости доза (концентрация) - ответ и для неканцерогенных эффектов. Так, при обосновании референтных концентраций (нормативных уровней, принятых для неканцерогенных эффектов при использовании методологии оценки риска), хотя пороговое действие остается принятым «по умолчанию», по мере накопления новых, более детальных данных о механизмах токсикокинетики и токсикодинамики рекомендуется переходить к интерполяции зависимости доза-ответ в области малых доз, как это принято при обосновании нормативных величин для веществ, оказывающих канцерогенное действие [8, 10].

Если до этого «неканцерогенный» эффект в определении референтных концентраций априори означал то же, что и «пороговый», то теперь в определении референтной концентрации вообще отсутствует понятие не-канцерогенности в связи с необходимостью гармонизации и универсализации оценок риска канцерогенных и неканцерогенных эффектов. Вместо этого для всех видов эффекта вводится понятие «реперной» пороговой дозы (benchmark dose /BMD/), соответствующей пренебрежимо малому, хотя и ненулевому эффекту, что

не только повышает информативность количественных показателей по сравнению с существующими методами установления порогов, но и обеспечивает гармонизацию подходов при оценке канцерогенного и неканцерогенного действия [6, 8].

При расчете реперной дозы (BMD) для дискретных ответов (есть эффект/нет эффекта) обычно принимается, что дополнительный риск (вероятность бинарного ответа), вызванный воздействием вещества, должен на 10% превышать фоновый, спонтанный уровень риска. Такая величина взята по аналогии с канцерогенными исследованиями на животных, в которых чувствительность (способность теста выявлять статистически значимые различия между опытной и контрольной группой) составляет обычно не менее 10% [6].

Таким образом, применение новых походов к установлению нормативных величин приводит к заключению, что количественное установление доверительного интервала вычисленного значения референтной концентрации не всегда возможно, что обусловило новое формулирование ее понятия: «референтная концентрация (RfC) - это такая экспозиция заданной длительности, которая, вероятно, не приведет к заметному риску неблагоприятных эффектов в течение жизни человека, включая чувствительные подгруппы». RfC вычисляется, исходя из нижней границы доверительного интервала пороговой дозы (BMDL), NOAEL, LOAEL или другой подходящей исходной величины с учетом факторов неопределенности, отражающих недостаточность использованных данных [6, 10].

Таким образом, новое определение нормативной величины пригодно для любого характера действия - как порогового, так и беспорогового, но в любом случае не подразумевает наличие нулевого риска.

Особо следует подчеркнуть, что последние достижения эпидемиологических исследований, касающихся воздействия на здоровье таких критериально значимых загрязнений атмосферного воздуха, как мелкодисперсные частицы (РМ10 и РМ2.5), диоксид серы и озон, явились основанием для глобального подхода в рекомендациях ВОЗ по установлению нормативных уровней этих веществ с учетом критериев приемлемого риска [9, 12].

В этой связи в процессе гармонизации, инициированном Роспотребнадзором, отечественных гигиенических нормативов загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест с международными безопасными уровнями воздействия, рекомендуемыми ЕС, ВОЗ, Агентством по охране окружающей среды США и другими ведущими международными организациями, обязательно надо учитывать новейшие тенденции в области нормирования и в первую очередь необходимость внедрения в нормативные документы понятия «приемлемый риск».

Сегодня отсутствие законодательной и нормативной поддержки единых критериев оценки и ранжирования рисков, связанных с негативным воздействием неблагоприятных факторов окружающей среды, становится серьезным препятствием на пути продвижения методологии анализа риска в России в качестве ведущего инструмента управленческой деятельности. В итоге сомнению подвергаются не только результаты исследований по оценке риска, но даже необходимость использования этой процедуры. Основными оппонентами чаще всего выступают представители промышленности и бизнеса.

Признавая в определенной степени справедливость критики бизнес-сообществ, в первую очередь в отно-

шении легитимности применения критериев оценки и ранжирования рисков, необходимо еще раз подчеркнуть ключевую роль и своевременность документа, утвержденного Президентом Российской Федерации, в юридической поддержке методологии анализа риска. Вместе с тем, наряду с законодательной поддержкой, чрезвычайно важно обеспечить прозрачность процесса оценки риска, чтобы решения, принимаемые на ее основе, стали более эффективными и заслуживающими доверия. Вовлечение заинтересованных сторон, в первую очередь представителей промышленности и бизнеса, а также лиц, ответственных за разработку регулирующих действий, должно стать неотъемлемой частью концепции принятия решений на основе оценки риска и поиска консенсуса, начиная со стадии формулировки проблемы и первоначального планирования.

В качестве примера достижения такого консенсуса могло бы служить согласованное со всеми заинтересованными сторонами использование методологии анализа риска при обосновании санитарно-защитных зон, в перспективе включающее нормативное закрепление (с участием всех заинтересованных ведомств) необходимости проведения оценки риска при установлении предельно допустимых выбросов (ПДВ), разработке раздела «Оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС), расчете фоновых концентраций, что позволит оптимизировать процедуру обоснования как норм ПДВ, так и санитарно-защитных зон промышленных предприятий, в том числе устранить существующий сегодня процесс дублирования проводимых расчетов.

Успешность обеспечения защиты населения и окружающей среды от негативного воздействия факторов риска зависит также от создания на территории Российской Федерации условий для применения критериев безопасности для здоровья населения в системе принятия планировочных, технических и технологических решений; реорганизации экологического и санитарно-гигиенического контроля качества окружающей среды.

Система оперативного регулирования качества окружающей среды, направленного на снижение риска здоровью населения, должна включать:

- инвентаризацию практически всех значимых для загрязнения окружающей среды отдельных источников или совокупности источников для установления природы, масштабов и происхождения актуальных проблем загрязнения среды обитания на исследуемой территории;

- проведение оценки выбросов/сбросов, поступающих от значимых источников, с целью выделения приоритетных групп, определяющих основной вклад в загрязнение объектов окружающей среды на местном и региональном уровне;

- ранжирование источников по опасности для здоровья населения их выбросов/сбросов с целью выявления приоритетных групп по влиянию на здоровье и загрязнение объектов окружающей среды на местном и региональном уровне;

- использование современных моделей рассеивания атмосферных примесей с целью адекватной пространственно-временной характеристики распространения загрязнения атмосферного воздуха для широкого спектра приоритетных веществ с любой степенью детализации;

- установление количественных характеристик индивидуальных и популяционных канцерогенных, неканцерогенных рисков и ущербов здоровью с учетом информации о плотности населения;

- применение географических информационных систем, особенно при совместном использовании данных о загрязнении объектов окружающей среды и уровней установленного риска с геокоординатной привязкой; представление информации об экспозициях и рисках здоровью на географических картах средствами графического отображения информации;

- обязательное определение долевого вклада в уровни экспозиции и рисков различных факторов и источников загрязнения окружающей среды;

- проведение экономической оценки ущербов здоровью, обусловленных загрязнением объектов окружающей среды;

- представление полученных результатов в наиболее пригодном для управленческих целей виде в относительном или стоимостном выражении с учетом наглядности и доступности восприятия в безразмерном или в денежном выражении.

Таким образом, дальнейшее развитие методологии анализа риска в России должно быть направлено на реализацию государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности путем осуществления комплекса мероприятий по нейтрализации химических и биологических угроз, предупреждению и последовательному снижению до приемлемого уровня риска негативного воздействия химических и биологических факторов, повышению защищенности населения и окружающей среды, а также оценки экономической эффективности проведенных мероприятий. Первым шагом в этом направлении должно стать утверждение на государственном уровне количественного значения понятия «приемлемый риск».

Литер ату р а

1. Абдуллаев Н.А., Фоменко Г.А. Научно-методические основы создания инновационной системы в природоохранной сфере (контрольно-надзорная деятельность). М.: Наука; 2010.

2. Авалиани С.Л., Мишина А.Л. О гармонизации подходов к управлению качеством атмосферного воздуха. Здоровье населения и среда обитания. 2011; 3: 44-8.

3. Гурвич В.Б., Плотко Э.Г., Ярушин С.В. Управление риском для здоровья населения при технологическом и санитарно-техническом перевооружении промышленных предприятий. Гигиена и санитария. 2007; 3: 18-20.

4. Новиков С.М., Рахманин Ю.А., Скворцова Н.С., Шашина Т.А. Современные проблемы оценки рисков и ущербов здоровью от воздействия факторов окружающей среды. Гигиена и санитария. 2007; 5: 18-20.

5. Рахманин Ю.А., Иванов С.И., Новиков С.М., Ревазова Ю.А., Русаков Н.В. Актуальные проблемы комплексной гигиенической характеристики факторов городской среды и их воздействия на здоровье населения. Гигиена и санитария. 2007; 5: 5-7.

6. Benchmark Dose Technical Guidance Document. EPA/630/R-00/001, External Review Draft. October, 2000.

7. Meek M.E. , Boobis A.R., Crofton K.M., Heinemeyer G., Van Raaij M., Vickers C. Risk assessment of combined exposure to

multiple chemicals: A WHO/IPCS framework. Regul. Toxicol. Pharmacol. 2011; 60: S1-14.

8. NRC (National Research Council). Scientific Review of the Proposed Risk Assessment Bulletin from the Office of Management and Budget. Washington, D.C.; 2007.

9. Pope C.A., Dockery D.W. Health effects of fine particulate air pollution: lines that connect. J. Air Waste Manag. Assoc. 2006; 56: 709-742.

10. Science and Decisions: Advancing Risk Assessment. Committee on Improving Risk Analysis Approaches Used by the U.S. EPA, NRC. 2008.

11. WHO. The world health report 2002 - Reducing Health-Based Exposure Limits.// World Health Organization, International Programme on Chemical Safety. Geneva; 2003.

12. WHO. World Health Organization 2006. Air Quality Guidelines: Global Update. 2005.

References

1. Abdullaev N.A., Fomenko G.A. Scientific-methodological bases of creation of the innovation system in the field of environmental protection (regulatory activity). Moscow: Nauka; 2010 (in Russian).

2. Avaliani S.L., Mishina A.L. On harmonization of approaches to the atmospheric air quality management. Zdorov'e naseleniya i sreda obitaniya. 2011; 3: 44-8. (in Russian).

3. Gurvich V.B., Plotko E.G., Yarushin S.V. Health risk management for technological and sanitary-technical re-equipment of industrial enterprises. Gigiena i sanitariya. 2007; 3: 18 -20. (in Russian).

4. Novikov S.M., Rakhmanin Yu.A., Skvortsova N.S., Shashina T.A. Modern problems of health risk and damage assessment from exposure to environmental factors. Gigiena i sanitariya. 2007; 5: 18-20. (in Russian).

5. Rakhmanin Yu.A., Ivanov S.I., Novikov S.M., Revazova Yu.A., Rusakov N.V. Topical problems of complex hygienic characterization of the urban environmental factors and their impact on population health. Gigiena i sanitariya. 2007; 5: 5-7. (in Russian).

6. Benchmark Dose Technical Guidance Document. EPA/630/R-00/001, External Review Draft. October, 2000.

7. Meek M.E. , Boobis A.R., Crofton K.M., Heinemeyer G., Van Raaij M., Vickers C. Risk assessment of combined exposure to multiple chemicals: A WHO/IPCS framework. Regul. Toxicol. Pharmacol. 2011; 60: S1-14.

8. NRC (National Research Council). Scientific Review of the Proposed Risk Assessment Bulletin from the Office of Management and Budget. Washington, D.C.; 2007.

9. Pope C.A., Dockery D.W. Health effects of fine particulate air pollution: lines that connect. J. Air Waste Manag. Assoc. 2006; 56: 709-742.

10. Science and Decisions: Advancing Risk Assessment. Committee on Improving Risk Analysis Approaches Used by the U.S. EPA, NRC. 2008.

11. WHO. The world health report 2002 - Reducing Health-Based Exposure Limits.// World Health Organization, International Programme on Chemical Safety. Geneva; 2003.

12. WHO. World Health Organization 2006. Air Quality Guidelines: Global Update. 2005.

Поступила 12.03.14 Received 12.03.14