Проблемы обеспечения финансового выравнивания в федеративном государстве

10(25)-2005

Приоритеты развития

ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОГО ВЫРАВНИВАНИЯ В ФЕДЕРАТИВНОМ

ГОСУДАРСТВЕ

Д.М. ГАДЖИКУРБАНОВ, кандидат философских наук, доцент кафедры «Финансы и кредит» Ижевский государственный технический университет

Проводимые на федеральном уровне преобразования как политического, так и экономического характера находят свое конкретное воплощение на территориях, где происходит реальное взаимодействие органов власти с гражданами. Соответственно, реализация тех или иных мероприятий должна быть основана на наличии потенциальных и фактических финансовых возможностей у территориальных органов власти и управления.

Вместе с тем, как показывает практика последних лет, большинство регионов сохраняет свою финансовую зависимость от федерального центра и не способны в полном объеме удовлетворять собственные бюджетные потребности самостоятельно.

Теоретическая проработка политико-правового аспекта проблемы дотационности регионов, выраженная в действиях федеральных органов власти, направленных на достижение вертикальной и горизонтальной финансовой сбалансированности путем изменений нормативов доходных и расходных полномочий, закрепленных за органами власти всех уровней, представляется недостаточной для обеспечения бюджетной самодостаточности регионов.

В действующей методике финансового выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности регионов в недостаточной степени учитывается экономическая активность самих регионов. Так, проведенный анализ развития регионов, входящих в Приволжский федеральный округ (ПФО), показал отсутствие статистически значимой связи между такими показателями, как: доля валового регионального продукта (ВРП) и доходы бюджета региона; отчисление налогов в федеральный бюд-

жет и финансовая помощь регионам; доля ВРП и финансовая помощь регионам. В используемой методике централизованного распределения финансовых средств не учитываются такие показатели, как: степень участия региональных органов власти в создании ВВП, качество исполнения федерального бюджета в отдельном регионе; объемы создаваемого ВРП.

Определенный интерес представляет используемый в методике применяемый в современной бюджетной практике показатель — налоговый потенциал (НП) региона, который применяется с целью совершенствования формализованного способа определения уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и является принципиально новым показателем в отечественной бюджетной практике. Налоговый потенциал региона характеризует способность органов власти и управления региона формировать налоговую базу, необходимую и достаточную для предоставления соответствующего объема государственных услуг гражданам.

Существует различие между понятием налогового потенциала региона как абстрактной финансовой категорией, выражающей некую оптимальную сумму налоговых сборов (оптимальное налоговое бремя) в условиях какой-то идеальной для конкретного региона налоговой системы, и как элементом расчета финансовой основы межбюджетных отношений, всегда существующих в реальной системе налогов. Именно в последнем значении и используется данное понятие.

К характерным для показателя НП особенностям относится то, что он заменяет в полном объеме отчетные налоговые доходы, а также механизм его исчисления идентичен производственному методу

расчета валового внутреннего (или регионального) продукта. Если включение индекса НП упорядочивает предоставление финансовой помощи и всю систему межбюджетных отношений, что является немаловажным фактором в обеспечении экономической и политической стабильности, то использование при его определении показателя ВРП, а по мнению автора, их отождествление является не совсем оправданным.

Агрегатный показатель ВВП надушу населения используется в качестве основного — в менее развитых странах (что объясняется, по крайней мере, отчасти недостаточной достоверностью данных по безработице, связанной с неполной занятостью и высоким уровнем миграции).

В РФ показатель ВРП, который начал рассчитываться по регионам только с 1994 г., не позволяет проследить изменения, происходившие в регионах в начале 90-х годов, а при оценке регионального налогового потенциала не позволяет учитывать всю экономическую структуру региона. К примеру, показатель ВРП завышает фискальный потенциал регионов, где в значительной степени развито сельскохозяйственное производство, что характерно для отечественной экономики. Если способность таких сельскохозяйственных регионов собирать доходы ограничена, то показатель интенсивности сбора налогов будет занижать действительную интенсивность: из-за этого параметры регрессии покажут отрицательную связь между интенсивностью сбора налогов и трансфертами Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Как следует из эмпирических данных, трансферты ФФПР отрицательно сказывались на интенсивности сбора налогов в переходный период.

Кроме того, показатель интенсивности сбора налогов может не принимать в расчет более высокие потребности в расходах в регионах определенного типа. Если регионы, для которых ВРП завышает бюджетный потенциал, систематически имеют более высокие обоснованные потребности в расходах (например, для ремонта и содержания инфраструктуры), то больше средств ФФПР поступит в регионы, где измеренная интенсивность сбора налогов ниже [1].

Более того, для обоснованных выводов относительно валовой добавленной стоимости, создаваемой в важнейших сферах экономики, необходима динамика структуры ВРП. Однако такая статистика вплоть до настоящего времени рассчитывается с двухлетним опозданием, что не позволяет объективно оценить тенденции, имеющие место в экономике регионов.

Показатель ВРП не включает часть результатов деятельности, выполняемой на территории региона в целях осуществления общенациональных (федеральных) функций (оборона, центральное управление, внешняя торговля и т.д.). По этой причине наблюдается значительное расхождение суммарного ВРП и ВВП.

Возникают трудности при учете хозяйственной деятельности трансрегиональных и транснациональных институциональных единиц в части разделения их деятельности между конкретными регионами.

Значительным препятствием при межрегиональных сопоставлениях являются региональные различия цен на товары и услуги (которые в России в отличие от большинства других стран чрезвычайно велики). Поэтому с января 2002 г. Госкомстат стал публиковать такой показатель, как стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг.

Можно предположить, что российские регионы значительно различаются по степени присутствия в них «теневой» экономики (что зависит от отраслевой структуры региона, развития малого бизнеса, особенностей жизненного уклада и другой региональной специфики). Хотя Госкомстат при расчетах ВРП оценивает этот показатель, ряд данных региональной статистики «теневую экономику» не включают, а она по разным оценкам составляет 25-40% ВВП.

К недостаткам данного показателя относится и приблизительный характер оценки реального ВРП, которая производится с опозданием на два года, а также то, что он определяется для регионов. А для автономных округов он вообще в принципе является оценочным и подходит только для качественных сопоставлений по принципу «больше-меньше».

При определении доходного (налогового) потенциала региона весьма важно выявление тех факторов, которые негативно влияют на его формирование. К примеру, в настоящее время на региональном уровне получило широкое распространение такое явление, как «внутренний протекционизм». Органы власти субъектов под различными предлогами дискриминируют соседние регионы, закрывают доступ многих видов их продукции на свои рынки. В данном случае следует отметить то, что, согласно ст. 74 (п. 1—2) Конституции РФ на ее территории не допускается установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых ресурсов, а при необходимости введения такого рода ограничений

РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА: шворня а практика

47

по каким-либо причинам принимается решение на федеральном уровне, которое оформляется в виде закона. Тем не менее в регионах предпринимаются попытки по регулированию структуры рынка, что позволяет определенному числу избранных производителей и участников рынка реализовывать собственную ценовую политику. Повышение цен приводит к снижению совокупного спроса и увеличению издержек граждан данного субъекта, а также отрицательно влияет на уровень их располагаемых и реальных доходов, что снижает покупательские расходы и дестимулирует в дальнейшем совокупное предложение. Возникающий в связи с такой экономической политикой органов власти регионов дополнительный объем издержек граждан из регионального бюджета не финансируется. Отсутствие конкуренции на рынке реальных товаров, установление монопольных цен в итоге снижает показатель уровня среднедушевого дохода поданному субъекту и ведет к увеличению финансовых трансфертов из различных межбюджетных фондов, в формировании чего принимают участие остальные субъекты РФ, что свидетельствует о снижении налогового потенциала самого региона.

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях, невзирая на «вертикализацию» власти — задача более чем непростая.

Необходимо указать и на то, что «макроэкономический рост» в федеративном государстве представляет собой совокупность большого числа показателей экономического роста в регионах страны. Государственный интерес равнозначен арифметической сумме региональных интересов и не следует рассматривать его как интегральную величину, которая может и не совпадать с интересами формирующих страну субъектов. В федеративном государстве каждый регион в отдельности обязан проводить политику, направленную на обеспечение экономического роста, ориентируясь на параметры макроэкономической стабилизации, обозначенные федеральными органами власти. Регионы обязаны выявлять предпочтения граждан, проживающих на

его территории, повышать их квалификацию, использовать имеющийся экономический потенциал, оказывать поддержку предприятиям.

При действии механизмов рыночной экономики доходы в бюджеты федеративного государства обеспечиваются за счет налоговых поступлений, поэтому понятие «налоговый потенциал» более тесно связано с «доходным потенциалом» региона и выступает как часть экономического потенциала региона. Необходимо учитывать и то, что макроэкономические параметры и факторы влияют в большей степени на уровень налогового потенциала, в то время как поступления налогов в определенной мере зависят также от налоговой дисциплины, а также, как правило, и от политических факторов. Применительно к величине «валовые налоговые ресурсы» (ВНР) можно сказать, что она тесно связана с показателем НП. ВНР являются оценкой потенциальных налоговых доходов, основанных на понятии НП. Принимая во внимание трудности с определением налогового потенциала территорий, предлагалось воспользоваться уже апробированным в других странах показателем валового регионального продукта.

Вместе с тем применительно к использованию понятия «налоговый потенциал» как разновидность «финансового потенциала» региона возникают вопросы следующего характера. Если понятие «финансы» отражает часть экономических отношений, то рассуждения сводятся к определению возможностей организуемых государством экономических «отношений». Следовательно, финансы как особый вид экономических «отношений», регулируемых в полном объеме федеральным законодательством, констатируют роль региональных органов власти и управления как исполнителей и представителей федерального центра на территориях.

Если же под «финансовым потенциалом» (используя понятие «финансовый» как прилагательное) рассматривать денежные доходы, формируемые в регионе, то и здесь возникают сомнения, касающиеся «финансового потенциала» региона потому, что в образовании налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета на соответствующей территории самое активное участие принимают федеральные органы власти. Более того, исполнением доходной и расходной частей региональных бюджетов занимаются подведомственные Минфину РФ органы (ФНС и УФК).

В условиях рыночной экономики при проведении фискальной политики следует исходить из ее роли в реализации политики государства, в

частности, в формировании доходных источников бюджетов бюджетной системы РФ и регулировании налоговой нагрузки с целью стимулирования роста налоговых доходов. Фискальная политика состоит из регулирующих мер административно-принудительного характера, как инструментарий для решения макроэкономических задач, что делает ее более доступной, прогнозируемой и действенной. К примеру, для отечественной экономики главное преимущество в использовании бюджетного стабилизационного механизма заключается в том, что фискальная политика представляет собой комплекс административно-экономических мер по управлению и регулированию деятельности макроэкономических субъектов.

На практике в процессе распределения финансовых средств из межбюджетного федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР) различные институты исполнительной власти основываются на различных подходах к исчислению индекса НП (ИНП). Так, Министерство финансов использует метод, основанный на оценке эффективной налоговой нагрузки по отраслям ВРП. Министерство экономики развития и торговли основывается на методе репрезентативных налоговых баз (оценка осуществляется по структуре территориального распределения основных налоговых баз: добавленной стоимости, прибыли, доходов населения). Федеральная налоговая служба МФ РФ при оценке НП осуществляет расчет величины налоговой базы, умноженная на величину нормативной ставки, с корректировкой на показатель средней собираемости налогов (показателя, не используемого в развитых странах).

Межрегиональное бюджетное распределение можно считать эффективным в следующем случае: при среднем удельном показателе валовых налоговых ресурсов регионов можно выделить регионы с максимальной величиной валовых налоговых ресурсов региона, превышающих средний уровень налогового потенциала. К разнице, образовавшейся между средней и максимальной величиной доходов, должна применяться особая ставка отчислений в бюджет Федерации. При этом рассчитываются регионы с минимальными доходами (регионы нуждающиеся) и регионы, чьи доходы меньше минимально допустимой величины (особо нуждающиеся регионы). Межбюджетное распределение является чистым, если дефицит в доходах бюджетов регионов, относящихся к категории «нуждающихся» и «особо нуждающихся», покрывается излишком, образовавшимся между регионами со средними и

высокими доходами. К примеру, в Канаде основным механизмом выравнивания налогового потенциала провинций является система распределения субсидий специального фонда, сформированного из средств федерального бюджета. Выравнивание охватывает все виды налоговых доходов, поступающих в бюджеты провинций (личный и предпринимательский подоходные налоги, акцизы на табачные изделия, бензин и алкогольные напитки, платежи за регистрацию транспортных средств, по медицинскому и социальному страхованию, налоги на наследование и дарение, за разработку недр и пользование природными ресурсами, налоги на имущество и др.).

Целью выравнивающих платежей является обеспечение каждой провинции среднего уровня бюджетного дохода при применении ею средних ставок налогообложения. Предполагается, что таким образом все провинции получат финансовые ресурсы для определенного стандартного уровня расходов, хотя такая задача прямо не ставится. Система выравнивания фискального потенциала дополняется целевыми федеральными субсидиями, предназначенными для финансирования программ здравоохранения, просвещения, социального вспомоществования. И таким образом достигается практически полное выравнивание бюджетных доходов всех провинций, за исключением тех провинций, чьи доходы в несколько раз превышают провинциальный средний уровень.

На увеличение налогового потенциала региона может оказать положительное воздействие учет ряда обстоятельств. Во-первых, это наличие помимо региональных органов власти как мезаэкономи-ческого субъекта, обладающего определенными видами политической и экономической власти, других экономических субъектов (юридические и физические лица), которые также представляют определенную силу (владение собственностью и капиталом). Учет данного фактора позволит перейти от фискального курса, направленного на максимальное или прогрессивное налогообложение (характерной директивной финансовой политике), к налогообложению на взаимовыгодных условиях, что более адекватно новым реалиям, складывающимся в экономике нашего региона. В условиях отсутствия подлинных (обладающих правом собственности) экономических субъектов государственные органы власти имели возможность диктовать условия фискального взаимодействия, а на современном этапе такое «сотрудничество» приводит к росту «теневого» сектора в региональ-

ной экономике. Введенный в российской экономической практике специальный показатель «собираемость налогов» в настоящее время составляет около 74%, что также указывает на необходимость изменения политики, проводимой в отношении налогоплательщиков.

Во-вторых, с целью совершенствования методики централизованного распределения финансовых средств наряду с понятием «налогового потенциала» региона было бы логичным использование и такого показателя, как «налоговая эффективность», который отражает результат использования «налогового потенциала» органами власти и управления региона для удовлетворения бюджетных потребностей консолидированного бюджета региона. Также, по нашему мнению, целесообразно введение в теорию государственных финансов таких понятий,

как «вертикальное» и «горизонтальное» равенство налоговых обязательств регионов. Соблюдение «вертикального» равенства означает, что объемы налоговых поступлений, собираемые с регионов с разным уровнем налогового потенциала, следует дифференцировать в соответствии с показателем «налоговой эффективности» региона, т.е. придавать системе исполнения федеральных налоговых обязательств на территориях свойства прогрессивности. Горизонтальное равенство достигается в тех случаях, когда для регионов с одинаковым показателем «налоговой эффективности», находящихся в одинаковом социально-экономическом положении, устанавливается равный объем налоговых отчислений по федеральным налоговым обязательствам.

ДНИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА РОССИИ

Приглашаем Вас принять участие в

Федеральной выставке-ярмарке продукции предприятий малого и среднего бизнеса

15-18 ноября 2005 г., Москва, ВВЦ, павильон №69

Организаторы:

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Торгово - промышленная палата Российской Федерации Российский союз промышленников и предпринимателей (работодателей) Правительство Москвы

ОАО "ГАО "Всероссийский выставочный центр" В программе Дней малого и среднего бизнеса России:

- Экспозиции о развитии малого предпринимательства по Федеральным округам и регионам России

- Федеральная выставка-ярмарка продукции предприятий малого и среднего бизнеса

- Специализированные выставки: "Оборудование для малого и среднего бизнеса", "Лизинг - 2005", "Бизнес-сервис", "Лучшие товары малых предприятий Турции"

- Подведение итогов конкурсов: "Лучший регион (субъект) Российской Федерации", "Лучшие в России"

- Конференции, семинары, "круглые столы", консультации по различным вопросам предпринимательской деятельности

За дополнительной информацией просьба обращаться: Выставочный комплекс ВВЦ "Наука и образование" тел. (095) 974-61-44, тел./факс (095) 974-71-96 Http://www.fairs.ru,