Кадастры и пиастры

С 1 января 2006 года изменился порядок исчисления земельного налога. Если раньше налог исчислялся исходя из установленных законом РФ от 11 октября 1991 г. #1738-1 "О плате за землю" средних ставок с учетом ежегодно принимаемых поправочных коэффициентов, то теперь для целей определения налоговой базы стала применяться кадастровая стоимость земли. На практике это привело к тому, что размер налога на землю увеличился в 3-12 раз. От резкого увеличения платежей на землю пострадают все, считает Игорь Сазонов, директор по развитию территорий компании Coalco.

Что такое кадастровая стоимость

В основу реформы земельного налога была положена здравая идея: налог должен основываться на рыночной стоимости, а не на оценке, базирующейся на подзаконных актах. В этом случае земли постепенно перераспределяются в пользу эффективных собственников, поскольку у неэффективного собственника не будет денег на уплату налога. Но рыночную стоимость земли, как и любого товара, можно определить лишь непосредственно в момент сделки. Если же земельный участок не продается, определить его гипотетическую рыночную стоимость можно лишь с помощью специальных методов оценки, применяемых обычно профессиональными оценщиками. Однако федеральный законодатель побоялся передавать контроль за оценкой земель в частные руки и придумал так называемую кадастровую стоимость, применяемую для целей налогообложения (п. 5 ст. 65 Земельного кодекса и ст. 391 Налогового кодекса). Для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель, за исключением случаев, когда кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости. Порядок проведения государственной кадастровой оценки земель устанавливается правительством РФ (ст. 66 Земельного кодекса). Оно приняло постановление #316 от 8 апреля 2000 года. По нему государственная кадастровая оценка земель городских и сельских поселений, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости. Государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений и земель лесного фонда осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода. Государственная кадастровая оценка иных категорий земель вне черты городских и сельских поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания ценности их природного потенциала. Принципы определения кадастровой стоимости, заложенные в указанном правительственном постановлении, детализированы в Методических рекомендациях, утвержденных приказом Минэкономразвития #145 от 4 июля 2005 года. Однако практика применения этих принципов, во всяком случае в Московской области, оказалась весьма проблематичной.

     Во-первых, сделки с земельными участками в большинстве своем непрозрачны, достаточного для составления репрезентативной выборки количества сделок с однотипными земельными участками, по которым известна реальная цена сделок, попросту нет. Сделки между физическими лицами ограничены правилами предоставления имущественных налоговых вычетов по налогу на доходы, поэтому граждане обычно отражают в договоре цену, не превышающую 1 млн рублей. Сделки между юридическими лицами еще более закрыты, поскольку большинство сделок осуществляется через механизм смены собственника юридического лица, являющегося номинальным собственником земельного участка, а такие сделки чаще всего проходят через офшоры. Кроме того, часто заключаются "пакетные" сделки, когда помимо участка продается и находящееся на нем здание или сооружение. Какова при этом реальная рыночная стоимость земли, определить бывает трудно. Отдельно стоит отметить часто встречающуюся ситуацию, когда приобретается земля одного целевого назначения, а затем новый собственник добивается изменения целевого назначения и/или вида использования земли (например, сельхозугодья переводятся под дачи). Как при этом следует рассчитывать рыночную цену земли, нормативные акты не дают ответа.

     В итоге получается, что кадастровую стоимость земли специалисты территориального управления Роснедвижимости вынуждены устанавливать по единичным сделкам общим объемом 0,5-1 га, а потом экстраполировать результаты на весь кадастровый район, порой на многие сотни и тысячи гектаров. Понятно, что при этом возможны как завышение, так и занижение кадастровой стоимости земель по сравнению с их реальной стоимостью. К чему это привело, можно понаблюдать в любом районе Подмосковья. Вот, например, два участка промышленного назначения в Домодедовском районе, расположенные в 7 км друг от друга. В первом случае вид использования — аэропортовые земли (аэропорт Домодедово), кадастровая стоимость — приблизительно $9 тыс. за гектар. Второй участок предназначен под строительство складов (при том же аэропорте), его кадастровая стоимость уже $500 тыс. за гектар (к слову, кадастровая стоимость в данном случае намного выше рыночной). Понятно, что во втором случае более чем в 50 раз должен быть больше земельный налог.

     Второй проблемой является правильное зонирование территорий для целей кадастровой оценки. Согласно тому же правительственному постановлению, оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. Органы исполнительной власти субъекта федерации наделены полномочиями по установлению таких зон. И здесь возникает дилемма. Если разбить субъект федерации на зоны в соответствии с заданными федеральными органами критериями, то только внутри одного подмосковного города должно быть по меньшей мере 10-15 зон. Что касается сельских муниципальных округов, то каждый из них должен представлять собой как минимум одну оценочную зону. К чему это приведет? Да к тому, что в пределах одной оценочной зоны будут совершаться лишь единичные сделки, которые не смогут дать полноценного представления о рыночной стоимости земли внутри этой зоны.

К чему приводит правовая неопределенность

Субъекты федерации по-разному исполнили требования законодательства. Большинство из них провели полноценное зонирование территорий, но, смирившись с тем, что определить рыночную стоимость земли внутри одной зоны сложно, существенно менять кадастровую стоимость земли не стали. Однако Московское областное правительство пошло другим путем. В Московской области до сих пор нет ни одного нормативного акта, устанавливающего границы оценочных зон. Вместо этого утвержден перечень участков, на которые областное правительство установило кадастровую стоимость. Что касается участков, не попавших в список, то их кадастровая стоимость определяется по аналогии с этими участками. По ряду косвенных признаков можно сделать вывод, что под оценочной зоной областные власти понимают районы в целом, а внутри областных населенных пунктов (городов, поселков) зонирования нет вообще. Но тот же Домодедовский район не может быть одной оценочной зоной, это очевидно любому, кто, например, искал в тех краях дачу. Расстояние от МКАД в пределах района колеблется от 12 до 30 км, часть земель находится по привлекательному для большинства покупателей Калужскому направлению, а часть — по гораздо менее престижному Новорязанскому. Земли под дачное строительство в разных концах Домодедовского района никак не могут стоить одинаково.

     Список опубликован в марте этого года, что поставило владельцев земельных участков, внесенных в список, в довольно сложную ситуацию. Во-первых, кадастровая стоимость участков выросла в среднем в три-четыре раза, однако были случаи, когда стоимость (а вместе с тем и размер земельного налога) возрастала в 12 раз. Во-вторых, о том, что предстоит платить, собственники--юридические лица узнали буквально накануне последних сроков уплаты первого авансового платежа по земельному налогу (он уплачивается ежеквартально, не позднее последнего числа месяца, следующего за отчетным кварталом). Однако тем собственникам, чьи земельные участки по разным причинам не попали в список, еще хуже. Юридические лица должны исчислить и своевременно уплатить налоги самостоятельно (для физических лиц сделано послабление — для них размер налога устанавливает налоговый орган, а обязанность платить возникает только после получения соответствующего налогового уведомления). Если собственник неправильно определит кадастровую стоимость своей земли, то в случае переплаты все излишне уплаченное рассматривается не как налог, а как платежи, не связанные с производственными затратами, а значит, облагаемые федеральными налогом на прибыль и НДС. Если налогоплательщик, добросовестно заблуждаясь относительно природы своих платежей в местный бюджет, не уплатил федеральные налоги, с него будет взысканы не только недоимка, но и пени, штрафы. Если же он недоплатит, то недоимки, пени и штрафы будут взысканы по земельному налогу.

     Как же точно определить кадастровую стоимость в Подмосковье? На практике это вылилось в то, что собственники участков, не попавших в областной список, были вынуждены самостоятельно обращаться в территориальные органы Роснедвижимости для получения кадастрового номера и определения кадастровой стоимости их земельных участков. Понятно, что это привело к немыслимым очередям — у Роснедвижимости острый кадровый голод. На получение новых документов на землю уходит до полугода.

     С 1 июля штат территориального управления по Московской области увеличен на 11 человек, но как скоро удастся найти людей на открывшиеся вакансии, оборудовать их рабочие места, обучить, пока неизвестно. Положение усугубляется еще и тем, что в феврале этого года в районных отделах Роснедвижимости из сорока двух руководителей сменились тридцать девять. Многие новые назначенцы никогда землеустройством не занимались. А ведь фактически именно им было поручено определить налогооблагаемую базу по земельному налогу.

Каковы последствия такой реформы для Московской области? Понятно, что для промышленности многократное увеличение налоговых платежей — тяжелое испытание, ведь многие производства занимают достаточно обширные площади. Но хуже не кратное повышение налога, а то, что установление его ставки фактически отдается на откуп чиновникам Роснедвижимости, которые руководствуются при этом не реальной рыночной ценой, а указаниями начальства, разнарядками и другими далекими от рыночных отношений мотивами. Если московскому областному правительству развитие промышленности в регионе неинтересно и оно стремится его удушить таким подходом, это одна ситуация. Бизнес учтет экономическую политику региональной власти и перенесет производство куда-нибудь, где его ждут. Но еще хуже, если эти действия связаны просто с чьей-либо глупостью. Ведь это означает, что из-за глупости одного человека может быть разрушена промышленность целого региона. А мало ли в России дураков?

     Другим потерпевшим от реформы земельного налога оказались, как ни парадоксально, местные власти, бюджеты которых как раз и формируются за счет налога. Дело в том, что одновременно с многократным повышением кадастровой стоимости земель Минфин урезал субвенции, направляемые в муниципальные образования, тем самым принуждая органы местного самоуправления поднять собираемость земельного налога в те же самые три-четыре раза. Однако поскольку правовые акты субъекта федерации, по-своему толкующие федеральные законы, весьма сомнительны с правовой точки зрения, то при желании любой налогоплательщик может их оспорить. В частности, самым слабым местом областного акта, устанавливающего кадастровую стоимость земельных участков, является то обстоятельство, что он вступил в силу в марте этого года, в то время как для целей налогообложения необходимо учитывать кадастровую стоимость земли по состоянию на начало налогового периода, т. е. на 1 января. Иными словами, плательщики земельного налога имеют полное право игнорировать новую кадастровую оценку, по крайней мере в этом году. А значит, органы местного самоуправления, не получив бюджетного финансирования, могут не получить деньги и от сбора земельного налога. И тогда пострадают уже все жители Подмосковья, потому что у местных властей не будет денег финансировать объекты социальной инфраструктуры областных городов и поселков, включая школы и больницы.