Формирование органов местного самоуправления поселенческого уровня в Краснодарском крае

C.B. Турищев,

соискатель Кубанского государственного университета

ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОСЕЛЕНЧЕСКОГО УРОВНЯ В КРАСНОДАРСКОМ КРАЕ

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении) 1 ноября 2005 года было определено как момент завершения важного этапа реформы местного самоуправления в России, основными задачами которого являлись совершенствование территориальной организации местного уровня публичной власти, формирование представительных и исполнительных органов вновь образованных муниципальных образований, перераспределение полномочий внутри системы местного самоуправления. В Краснодарском крае решение поставленных задач связывалось с проведением 23 октября 2005 г. первых выборов депутатов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований поселенческого уровня.

В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении в России установлена обязательная двухуровневая система организации местного самоуправления. На территории Краснодарского края были образованы 378 новых муниципальных образований первого уровня — городских и сельских поселений, территория которых входит в состав 37 муниципальных районов, являющихся, наряду с 11 городскими округами края, муниципальными образованиями второго уровня.

Законом Краснодарского края от 28 февраля 2005 г. № 840-К3 была определена дата проведения указанных выборов — 23 октября 2005 г. 2.

В связи с тем, что выборы назначались до момента вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3 3, они проводились в соответствии с требованиями той редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»4 (далее — Федеральный закон об основных гарантиях), которая предусматривала такие особенности организации выборного процесса, исключенные Федеральным законом о местном самоуправлении в России, как наличие избирательных блоков среди субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов, сохранение функции «страховочного механизма» избирательного залога, то есть возможности внесения

1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2 Закон Краснодарского края от 28 февраля 2005 г. № 840-КЗ «Об определении даты выборов глав и в представительные органы вновь образованных муниципальных образований» // Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2005. № 27. С. 52.

3 СЗ РФ. 2005. № 30 (часть I). Ст. 3104.

4 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

кандидатом избирательного залога наряду с представлением подписей в поддержку своего выдвижения, проведение выборов депутатов представительных органов исключительно по мажоритарным избирательным округам и др.

В соотвтствии с Законом Краснодарского края от 26 мая 2005 г. № 865-КЗ 1 все главы вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий избирались на муниципальных выборах (на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права). Данный Закон определил также, что главы указанных муниципальных образований в первый срок их полномочий возглавляют местную администрацию, а главы сельских поселений с численностью населения менее 5000 человек могут также возглавлять представительные органы муниципальных образований.

Все представительные органы поселений в Краснодарском крае формировались на основе мажоритарной избирательной системы, поскольку действовавший на момент назначения выборов Закон Краснодарского края «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Краснодарском крае» (далее — Закон Краснодарского края о выборах)2 не предусматривал возможности избрания депутатов по пропорциональной или смешанной избирательной системе.

На основании ст. 85 Федерального закона о местном самоуправлении численность представительных органов поселений была утверждена Законом Краснодарского края от 29 марта 2005 г. № 843-К33 и в масштабах всего края составила 6253 депутата.

Для проведения выборов депутатов представительных органов вновь образованных муниципальных образований поселенческого уровня на территории Краснодарского края было образовано 1934 избирательных округа, в том числе: одномандатных — 544; двухмандатных — 249; трехмандатных — 282; четырехмандатных — 284; пятимандатных — 431; шести- и более мандатных — 144.

1 Закон Краснодарского края от 26 мая 2005 г. № 865-КЗ «Об установлении порядка избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий и статуса указанной должности в структуре органов местного самоуправления» // Информационный бюллетень ЗСК. 2005. № 27. С. 7.

2 Закон Краснодарского края от 3 июня 2003 г. № 593-КЗ «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Краснодарском крае» // Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2003. № 6 (77).

3 Закон Краснодарского края от 29 марта 2005 г. № 843-КЗ «Об установлении численности представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований» // Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2005. № 28. С. 9.

В ходе выборов депутатов представительных органов поселений в Краснодарском крае нашло широкое применение положение п. 8 ст. 18 Федерального закона об основных гарантиях об отсутствии ограничений на число мандатов, распределяемых в избирательном округе, если он образован в границах одного избирательного участка. Избирательный округ с наибольшим количеством распределяемых депутатских мандатов был образован в Тимашевском районе: в Новоленинском сельском поселении по избирательному округу, образованному в границах одного избирательного участка, распределялось 15 депутатских мандатов.

Как отмечалось ЦИК РФ, анализ практики образования многомандатных избирательных округов при проведении выборов депутатов представительных органов поселений показал существенное преимущество данной системы по сравнению с одномандатными округами, позволяющей решить проблему альтернативности выборов, экономии бюджетных средств, совмещения схем избирательных округов с административно-территориальным устройством 1.

В соответствии с положениями Закона Краснодарского края о выборах выдвижение кандидатов осуществлялось двумя способами: путем самовыдвижения или от избирательного объединения (избирательного блока).

Всего по Краснодарскому краю о своем выдвижении в качестве кандидатов в депутаты представительных органов поселений территориальные избирательные комиссии уведомили 12 562 кандидата, из них сдали документы на регистрацию 12 287 кандидатов, было зарегистрировано 11 811 кандидатов.

0 выдвижении в качестве кандидатов на должность глав городских и сельских поселений комиссии уведомили 1525 кандидатов, из них сдали документы на регистрацию 1 479 кандидатов, было зарегистрировано 1 273 кандидата 2.

В ходе выборов поселенческого уровня кандидаты широко пользовались предоставленным им Федеральным законом об основных гарантиях правом не создавать свой избирательный фонд, если число избирателей в округе не превышает пяти тысяч. Из более чем 11 тыс. кандидатов в депутаты представительных органов поселений лишь 620 открыли избирательные счета, и еще меньшее число кандидатов — только 533 (или 4,5%) имели поступления в избирательный фонд и осуществляли оплату расходов на из-

1 Выписка из протокола заседания ЦИК РФ от 29 декабря 2005 г. № 164-1-4 «Об итогах муниципальных выборов в ходе реформы местного самоуправления в РФ в 2004—2005 годах» // Вестник ЦИК РФ. 2006. № 2. С. 13.

2 Постановление избирательной комиссии Краснодарского края от 24 ноября 2005 г. № 1023-П «Об информации о результатах выборов в органы местного самоуправления в Краснодарском крае в октябре — ноябре 2005 г.» // http: //izbirkom.krasnodar.info

бирательную кампанию из этих средств. Среди кандидатов на должности глав поселений эти соотношения иные: из всех зарегистрированных кандидатов сформировали избирательные фонды и осуществляли оплату расходов на избирательную кампанию из указанных средств 746 кандидатов (или 58,6%).

Внесение избирательного залога наряду со сбором подписей являлось основанием для регистрации кандидатов. Избирательный залог, равный 15 % от предельной суммы расходов из средств избирательного фонда кандидата, составлял (с индексацией) 53 460 руб. для кандидатов в депутаты представительного органа и 178 200 руб. для кандидатов на должность главы муниципального образования. Однако институт избирательного залога практически не применялся в ходе поселенческих выборов. Правом на внесение залога воспользовалось незначительное число кандидатов: 11 претендентов на должность главы поселения и только 2 кандидата в депутаты. Совершенно очевидным оказалось несопоставимое соотношение между величиной избирательного залога и количеством подписей, которые необходимо было представить кандидатам для регистрации. В поселениях с небольшим числом избирателей кандидату в депутаты в отдельных случаях достаточно было представить не более десяти подписей в поддержку своего выдвижения, для претендентов на должность главы указанная величина в самых крупных городских поселениях не превышала одной тысячи подписей.

Обязательным условием признания выборов состоявшимися являлось преодоление 20 % порога явки избирателей. В среднем по Краснодарскому краю в выборах депутатов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований в октябре 2005 г. приняли участие около 38% избирателей, включенных в списки для голосования. Самая высокая активность была зарегистрирована в Каневском районе — 58,19% и Белоглинском районе — 56,13%. Еще в 2 районах (Выселковский и Успенский) явка превысила 50%, в 12 районах края явка избирателей составила от 40% до 50%. Наиболее низкая активность избирателей отмечалась в Крымском районе — 31,32% и Динском районе — 27,30%.

По результатам выборов депутатов представительных органов городских и сельских поселений замещено 6 247 депутатских мандатов. Все представительные органы сформированы в правомочном составе.

Четыре депутатских мандата оказались незамещенными вследствие того, что кандидат «против всех» набрал наибольшее число голосов. Еще два депутатских мандата не были замещены в результате того, что в Марьянс-ком двухмандатном избирательном округе № 11 Красноармейского района явка избирателей составила менее 20%.

Согласно нормам Закона Краснодарского края о выборах, при проведении выборов главы муниципального образования избранным в первом туре признавался кандидат, который получит более половины голосов избирателей. Если ни один кандидат не набирал необходимого числа голосов, проводилось повторное голосование (второй тур выборов), в ходе которого явка избирателей не учитывалась, и избранным на должность главы муниципального образования считался зарегистрированный кандидат, получивший простое большинство голосов избирателей, при условии, что оно превышает число голосов, поданных против всех кандидатов.

В целом из 378 глав городских и сельских поселений в первом туре выборов были избраны 328 глав. В 49 поселениях назначено повторное голосование. Еще в одном поселении были назначены повторные выборы, поскольку общие выборы были признаны несостоявшимися на основании того, что голосование проводилось только по двум кандидатурам, и ни один кандидат не набрал более половины голосов избирателей.

По состоянию на октябрь 2005 г. на территории Краснодарского края было зарегистрировано 36 региональных отделений политических партий и

1 местное отделение (в г. Сочи). В выборах поселенческого уровня политические партии принимали участие с разной степенью активности.

Всего для проведения выборов поселенческого уровня на территории Краснодарского края были образованы 1 688 избирательных участков. В установленный законом срок территориальные избирательные комиссии сформировали участковые избирательные комиссии, в которые было назначено более 20 тыс. членов комиссий с правом решающего голоса. В формировании участковых избирательных комиссий приняли участие следующие политические партии: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Родина», Российская партия пенсионеров, «Яблоко», СПС, Российская партия жизни. На выборах в сельских и городских поселениях 13,7 % членов участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса были назначены от политических партий.

Что касается участия политических партий в выдвижении кандидатов, то в этом процессе участвовали четыре политические партии: «Единая Россия» выдвинула 1 535 кандидатов, из них 99 на должность глав поселений; КПРФ — 37 кандидатов, из них 11 на должность глав поселений; ЛДПР — 143 кандидата, из них 22 на должность глав поселений; «Родина» — 27 кандидатов, из них 2 на должность главы поселения.

Общее число кандидатов, выдвинутых политическими партиями на выборах поселенческого уровня, составило менее 10 % от общего числа кандидатов, что значительно ниже, чем это было при проведении выборов районного уровня в 2004 г.

Проведение муниципальных выборов поселенческого уровня в Краснодарском крае на основании редакции Федерального закона об основных гарантиях, которая не учитывала последних изменений, внесенных федеральным законодателем накануне широкомасштабной муниципальной избирательной кампании, привело к тому, что фактически не был учтен дифференцированный подход к проведению выборов различного уровня. Следует отметить, что новая редакция Федерального закона об основных гарантиях при проведении муниципальных выборов поселенческого уровня позволяла упрощать процедуры регистрации кандидатов, создания избирательных фондов, сдачи финансовых отчетов. В результате требования к кандидатам в депутаты представительных органов поселений предьявля-лись на том же уровне, что и к депутатам-одномандатникам на выборах в Государственную Думу четвертого созыва. Такой подход вряд ли можно расценивать как оправданный и отвечающий задачам широкомасштабной реформы местного самоуправления.

Вместе с тем следует отметить, что при проведении выборов депутатов представительных органов поселений в общей сложности по Краснодарскому краю в процентном отношении отказ в регистрации получили небольшое число кандидатов: всего 3,87% от числа кандидатов, сдавших документы на регистрацию. Учитывая масштабность кампании, абсолютное число выглядит значительно: 476 кандидатов. При проведении выборов глав городских и сельских поселений было отказано в регистрации 206 кандидатам (что составило 13,9% от числа кандидатов, сдавших документы на регистрацию).

Среди оснований для отказа в регистрации выделяются следующие:

— недостаточное количество действительных подписей, представленных кандидатами в поддержку своего выдвижения (57%);

— отсутствие необходимых для регистрации кандидатов документов (24%);

— недостоверность представленных кандидатами сведений биографического характера (19%).

В общей сложности решения территориальных избирательных комиссий об отказе в регистрации обжаловали четырнадцать кандидатов в депутаты (или 2,94% от числа кандидатов, получивших отказ в регистрации), в том числе в судебном порядке — тринадцать кандидатов в депутаты, удовлетворено одно заявление; в избирательную комиссию Краснодарского края — один кандидат в депутаты, жалоба оставлена без удовлетворения.

В судебном порядке отказ в регистрации обжаловали 43 кандидата на должности глав поселений. По существу судами рассмотрено 39 дел. На основании судебных решений кандидаты на должность главы сельского (го-

родского) поселения были зарегистрированы в пяти случаях (что составляет 2,4% от числа кандидатов, получивших отказ в регистрации)1.

В избирательную комиссию Краснодарского края отказ в регистрации обжаловали 10 кандидатов на должность главы поселения. В шести случаях решения территориальных избирательных комиссий были отменены и направлены на повторное рассмотрение вопроса о регистрации кандидатов. По результатам повторного рассмотрения территориальными избирательными комиссиями зарегистрированы четыре кандидата на должность главы муниципального образования.

Обращает на себя внимание небольшое количество решений территориальных избирательных комиссий об отказе кандидатам в регистрации, обжалованных в ходе выборов поселенческого уровня, а также еще менее значительное число удовлетворенных жалоб. Анализ судебной и административной практики рассмотрения избирательных споров в ходе выборов в органы местного самоуправления поселенческого уровня в Краснодарском крае, по нашему мнению, свидетельствует, прежде всего, о сложности установленного порядка проведения указанных выборов. Следствием этого является недостаточный уровень знания кандидатами норм, определяющих условия и порядок проведения муниципальных выборов.

В целом можно сделать вывод о необходимости дифференцированного подхода к проведению муниципальных выборов различного уровня, к упрощению процедур регистрации кандидатов на выборные должности при осуществлении формирования органов местного самоуправления поселений. Полагаем целесообразным закрепление не в диспозитивной, а в императивной форме положения Федерального закона об основных гарантиях, устанавливающего возможность осуществлять регистрацию кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований в заявительном порядке, то есть без внесения избирательного залога и без представления подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, если средняя норма представительства избирателей составляет менее десяти тысяч.

1 Постановление избирательной комиссии Краснодарского края «О практике судебного рассмотрения избирательных споров в ходе выборов в органы местного самоуправления в Краснодарском крае в 2005 г.» // http: // izbirkom.krasnodar.info