Преобразование местного управления в России: столичное и провинциальное видение проблемы (начало XX в.)

ПРЕОБРАЗОВАНИЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: СТОЛИЧНОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ ВИДЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ (начало XX в.)*

Историки, изучающие реорганизации государственного аппарата России в начале XX в., в первую очередь интересуются изменениями в высшем и центральном аппарате управления. О местных органах власти написано и издано значительно меньше работ1.

Между тем еще за два года до революции 1905 г. в правительстве ставился вопрос о необходимости реформирования власти на местах. Выработанные комиссией под руководством министра внутренних дел В.К. Плеве предложения не получили практического воплощения. Тем не менее их изучение представляет значительный интерес, поскольку позволяет уточнить представления правящей элиты о путях развития российской государственности, которые, возможно, были бы реализованы, если бы не революция 1905 г. Немаловажным является и то, что процесс выработки проекта губернской реформы 1903 г. предполагал изучение позиции действующих губернаторов. В.К. Плеве специальным циркуляром разрешил им присылать в комиссию свои предложения и «личное мнение о способах усовершенствования Губернского Управления»2. И если выработанный комиссией В.К. Плеве проект становилсяь объектом исследования3 , то содержание присланных губернаторами сопроектов осталось не изученным.

Целью статьи является анализ одного из таких документов - записки уфимского гражданского губернатора И.Н. Соколовского - на предмет выяснения общего и отличного в позициях столичной и региональной элиты. Для этого требуется сравнить текст итогового журнала комиссии по преобразованию губернского управления и названной записки.

Контент-анализ текстов обоих вышеназванных документов позволил выделить в каждом из них три типа инвариантных средств, использованных авторами. Это, во-первых, суждения о существующей системе губернского управления; во-вторых, определение стратегических целей реформы; в-третьих, указание конкретных предлагаемых изменений, то есть тактики достижения стратегических целей задуманного преобразования. Такова внутренняя логика обоих документов, которой подчинены все их части.

* Работа выполнена при поддержке гранта Президента Российской Федерации МК-200.2007.6.

Систематизация содержания журнала4 по указанной выше схеме позволила выделить 28 суждений о существующей системе губернского управления, 25 стратегических целей реформы и 60 тактических приемов их достижения. Рассмотрение выявленных элементов показало, что многие из них повторяют в разных формах одну и ту же мысль. Это позволило сформулировать ключевые категории текста, которые в совокупности охватывают содержание каждого из трех блоков документа. В статье они приведены во втором столбце таблиц 1 и 2. В третьем столбце указано, сколько раз в записке повторена одна и та же мысль. Предложенная в документе тактика достижения стратегических целей описана в четвертом столбце таблицы 2 только количественно.

Таблица 1

Обобщенные характеристики существующей системы губернского управления, изложенные в журнале комиссии В.К. Плеве

№ Содержание характеристики Число повторов

1 Недостаточность полномочий губернатора 16

2 Неопределенность функций и полномочий губернатора 4

3 Превышение губернатором своей власти 2

4 Бездействие губернатора 1

5 Излишнее сосредоточение местных дел в центральных учреждениях 1

6 Архаизм штатов и порядка делопроизводства губернского правления 1

7 Неопределенность порядка выполнения общественными учреждениями своих функций 1

8 Обособленность губернских жандармских управлений в ряду других местных учреждений МВД 1

9 Несогласованность деятельности податной инспекции с действиями крестьянского самоуправления и земских начальников 1

Итого 28

Таблица 2

Стратегия и тактика реформирования губернского управления, изложенные в журнале комиссии В.К. Плеве

№ Содержание интегральной стратегической цели Число повторов при декларирова міні цели Число соответствую щих цели тактических приемов

1 Координация деятельности «коронных» и общественных учреждений в губернии 1 4

2 Увеличение возможностей для решения местных вопросов в губернии, а не в центральных учреждениях 4 18

3 Координация деятельности губернских учреждений разных ведомств 4 12

4 Губернатор должен управлять губернией единолично, имея право решающего влияния на все губернские дела 11 20

5 Сильная, закономерная и строго ответственная власть на местах 1 0

6 Упорядочение губернского управления 2 0

7 Расширение компетенции общественных учреждений 1 0

8 Повышение значение губернского правления 1 2

9 (Стратегическая цель не сформулирована) 4

Итого 25 60

Анализ текста журнала комиссии прежде всего показывает, что, раскрывая существующее положение в системе губернского управления, авторы журнала преимущественное внимание уделили недостаткам положения губернатора. Только в прямой форме, то есть не считая завуалированных намеков, губернатору было посвящено 23 из 28 характеристик, то есть более 80 %. Причем в 70 % «губернаторских» характеристик (или более 57 % всего объема характеристик) речь шла о недостаточности полномочий «начальника губернии». Из других губернских учреждений в этом блоке текста

внимания удостоились только три: губернское правление5, губернское жандармское управление6, податная инспекция7.

Выделенные стратегические цели планируемого преобразования не вытекают в полном объеме из перечисленных в документе недостатков существующей системы. Так, нет логической связи между первым и вторым блоками текста в целях № 1 и 7 (координация деятельности общественных и «коронных» учреждений в губернии, расширение компетенции общественных учреждений). Складывается впечатление, что они искусственно вставлены в текст журнала, дабы отдать дань политической моде или ввести в заблуждение общественность.

Стратегические цели № 5 и 6 (упорядочение губернского управления и создание сильной, строго ответственной власти на местах) являются настолько общо сформулированными, что не несут в себе никакой определенной смысловой нагрузки и их можно применить буквально к любому мероприятию в сфере реформирования местного управления. Не случайно в третьем блоке текста, в котором формулировались конкретные пути достижения целей реформы, данные установки не были раскрыты вообще.

Полностью соответствуют первому блоку текста остальные стратегические задачи (№ 2, 3, 4, 8). Это соответствие проявляется как в содержательном плане (сформулированный в первом блоке недостаток во втором блоке текста требуется устранить), так и с точки зрения частоты повторения того или иного тезиса: около половины сформулированных стратегических целей (без учета целей № 5 и 6 - ровно 50 %) были прямо связаны с расширением функций и увеличением полномочий губернатора. Во многих других сформулированных целях эта же мысль присутствовала в завуалированном виде.

Наконец, сформулированная в третьем блоке текста тактика достижения стратегических установок также не соответствует в полном объеме объявленным целям реформы.

Во-первых, цель № 7 (расширение компетенции общественных учреждений) не получила расшифровки вообще, оставшись голословной.

Во-вторых, цель № 1 (координация деятельности «коронных» и общественных учреждений в губернии) была расшифрована таким образом, что предлагаемые для ее реализации мероприятия сводились к усилению влияния губернатора на принимаемые земствами и городами решения, то есть к цели № 4. Наиболее отчетливо эта мысль прозвучала в таком виде: проектируемый «Губернский Совет должен служить установлению более тесного взаимодействия учреждений коронных с установлениями общественными, с тем, чтобы даже при желательном расширении компетенции общественных учреждений губернская власть... могла бы обеспечить себе влиятельное положение в губернском управлении»8 .

В-третьих, среди предлагаемых конкретных шагов по реформированию губернского управления имелись в наличии такие, которые не были

связаны напрямую ни с первым, ни со вторым блоком текста. Одно из них предлагало ввести в присутствие о взыскании компенсаций с чиновников за причиненные ими убытки (председатель присутствия - судебный чиновник) вместо губернатора вице-губернатора9. Другое - передать в ведение Губернского присутствия переселенческие и поземельные дела10. Третье и четвертое закрепили некоторые правила делопроизводства в проектируемом Губернском совете11 .

Итак, анализ содержания названных предложений позволяет утверждать, что первые два из перечисленных выше мероприятий были косвенно направлены на усиление власти губернатора, поскольку выводили его из подчинения судебному ведомству и расширяли полномочия подчиненного ему учреждения. Другие же два мероприятия фактически решали задачу ограничения влияния канцелярских работников на решение дел в Губернском совете. Эту цель можно рассматривать как дополнительную стратегическую цель проекта, негласную в силу, очевидно, особой «тонкости» вопроса о бюрократизации в Российской империи. Известно, что вопрос о неправомерном влиянии канцелярии на принятие ответственных решений, ставившийся раньше открыто только оппозицией либо - в теоретическом плане - научной общественностью12, в 1909 г., в ходе сенаторской ревизии Туркестанского края графом К.К. Паленом, будет озвучен этим высокопоставленным чиновником в докладе императору13. В 1903 г. для этого, по мнению создателей журнала, очевидно, еще не пришло время.

Меры, предложенные в документе для усиления власти губернатора, полностью соответствовали как основным стратегическим целям, так и недостаткам существовавшего губернского управления, то есть и первому, и второму блокам текста. Они составляли большинство в перечне предлагаемых мероприятий: более 30 % предложений было связано с усилением губернаторской власти напрямую, еще более 55 % - косвенно (например, передать определенные функции из ведения центральных органов власти в ведение местных учреждений - именно тех, на которые распространялась власть губернатора).

Таково было видение проблемы переустройства губернского управления в 1903 г. столичным (министерским) чиновничеством.

Перейдем к контент-анализу записки уфимского губернатора И.Н. Соколовского. Она состоит из 31 суждения о существующей системе губернского управления, 21 стратегической цели реформы и 41 тактического приема их достижения. Систематизация выявленных элементов показала, что многие из этих элементов повторяют в разных формах одну и ту же мысль. Поэтому естественно оперировать интегральными категориями, которые приведены ниже, в таблицах 3 и 4. Они составлены по тем же принципам, что и таблицы 1 и 2.

Таблица 3

Обобщенные характеристики существующей системы губернского управления, изложенные в записке И.Н. Соколовского

№ Содержание характеристики Число повторов

1 Губернатору не хватает полномочий для эффективного управления губернией 4

2 Центральная власть не имеет механизма точного и полного исполнения ее указаний в губернии 1

3 Общественные учреждения работают малорезультативно, не используя всех своих полномочий в силу субъективных причин 5

4 Обязанности губернатора очень многообразны и масштабны 2

5 Земские начальники работают малорезультативно в силу и субъективных, и объективных причин 4

6 Несогласованность деятельности податных инспекторов и земских начальников 1

7 Земские учреждения сознательно пестуют неблагонадежных лиц, революционных агитаторов 3

8 Губернский статистический комитет работает малорезультативно по объективным причинам 1

9 Деятельность почтово-телеграфной службы малорезультативна по объективным причинам 5

10 Несогласованность деятельности командированного в губернию чиновника Переселенческого управления и Губернского присутствия 1

11 Отсутствие четко предписанной в законе субординации между Непременным членом Губернского присутствия и губернатором 1

12 Многие обязанности губернатора по управлению губернским правлением излишне мелочны, могут быть передоверены подчиненным 2

13 Командированный в губернию чиновник Переселенческого управления контролирует деятельность Крестьянского банка необъективно, так как получает от этого банка жалованье 1

Итого 31

Таблица 4

Стратегия и тактика реформирования губернского управления, изложенные в записке И.Н. Соколовского

№ Содержание интегральной стратегической цели Число повторов при декларирован ии цели Число соответству ющих цели тактических приемов

1 Расширение компетенции местных учреждений путем децентрализации 3 4

2 Губернатор должен единолично управлять всеми местными учреждениями и влиять на решение всех губернских дел 11 20

3 Правительство должно быть уверенно в точности исполнения на местах его предписаний 1 4

4 Создать условия для решения земельного вопроса в губернии 2 2

5 Установить силами губернской администрации, а не земств предельную норму земского обложения недвижимого имущества 3 1

6 Совместить в одних руках наблюдение, управление и технический контроль над электротехникой 1 1

7 (Стратегическая цель не сформулирована) — 9

Итого 21 41

Анализ текста записки уфимского губернатора И.Н. Соколовского прежде всего показывает, что, раскрывая существующее положение в системе губернского управления, он преимущественное внимание уделил констатации малой результативности деятельности различных учреждений губернии - как подчиненных, так и не подчиненных напрямую губернатору. Этому сюжету посвящены 15 из 31 характеристики, то есть почти 50 %. Еще 10 % описывают неэффективность тех или иных механизмов власти, что, в конечном итоге, также не могло не означать низкую результативность деятельности. В частности, именно в таком ключе описана практика деятельности губернатора. Основной пафос этой части записки может быть

сформулирован так: губернские учреждения работают плохо, а губернатору не хватает полномочий для нормализации ситуации.

На первый взгляд может показаться, что И.Н. Соколовский, подобным образом оценивая положение дел, не делал различий между так называемыми «правительственными» и «общественными» (земскими и городскими) учреждениями губернии. Он негативно оценивал результаты деятельности и статистического комитета, и земских начальников, и земских управ, и т.д. Однако принципиальное различие в отношении к перечисленным учреждениям все же было. Оно проявилось в определении автором причин сложившейся ситуации. Если в отношении общественных органов управления (в первую очередь, земских), а также участковых начальников, речь идет и об объективных, и о субъективных причинах (последние автор связывал, главным образом, с идеологическими пристрастиями земцев), то в отношении всех других упомянутых учреждений и служб - только об объективных причинах их неэффективности, связанных с несовершенством механизмов управления.

Выделенные в ходе проведения контент-анализа 6 стратегических целей реформы в полном объеме соответствуют характеристикам, перечисленным в первом из выделенных нами блоков его записки. Однако обращает на себя внимание то, что обратного полного соответствия нет: не все зафиксированные в проекте недостатки губернского устройства устраняются достижением поставленных целей. В частности, вызывает сомнение, что достижение поставленных целей, носящих управленческий характер, помогло бы ликвидировать субъективные причины низкой результативности деятельности местной власти. Между тем о последних в записке говорится много.

Более половины сформулированных в проекте стратегических целей преобразований (только в рамках интегральной установки № 2 - 11 из 21) напрямую связано с усилением власти губернатора. Во многих других целях эта же мысль присутствует в завуалированном виде. Ясно, что именно решение данной задачи начальник Уфимской губернии рассматривал в качестве основного пути повышения эффективности местного управления.

Наконец, сформулированная в третьем блоке текста тактика достижения стратегических установок не соответствует в полном объеме заявленным целям реформы.

Во-первых, цели № 4 и № 6 (создание условий для решения земельного вопроса и совмещение в одних руках наблюдения, управления и технического контроля над электротехникой) были расшифрованы таким образом, что предлагаемые для их реализации мероприятия сводились к усилению власти губернатора, то есть к цели № 2. Таково, например, предложение переподчинить губернатору независимого министерского представителя по земельному и переселенческому вопросам14.

Во-вторых, среди предлагаемых И.Н. Соколовским конкретных шагов по реформированию губернского управления были такие, которые не име-

ли связи ни с первым, ни со вторым блоками текста записки. Из 41 сформулированного тактического пути таких 9.

Их, в свою очередь, можно разделить на три группы - по тем целям, на которые они работали.

Первая группа, представленная одним предложением, направлена на усиление координации местных властей путем объединения так называемых «специальных отделов» местного хозяйства (строительного, врачебного, телеграфного, фабричного и т.д.) в рамках укрупненного губернского правления15. Ясно, что данное мероприятие способствовало бы усилению власти губернатора (цель № 2), поскольку губернское правление ему полностью подчинялось.

Вторая группа, также представленная одним предложением, направлена на уравнение статуса губернских чиновников, подчиненных и неподчиненных губернатору16. Ясно, что и эта мера потенциально работала не только на выравнивание служебных отношений различных чиновников, но и на укрепление позиций губернатора (цель № 2), поскольку именно начальники отделений губернского правления «проигрывали» по жалованью и классу должности губернским руководителям иных ведомств (не МВД). Вполне вероятно, что оба вышеназванных предложения не были привязаны к каким-либо четко обозначенным целям именно потому, что рассматривались автором в первую очередь как меры по достижению цели № 2.

Третья группа, представленная семью предложениями, направлена на усовершенствование организации бюрократического аппарата губернских учреждений17. Предусматривалось более четко разграничить функции различных должностных лиц губернского правления, причем с упором на передачу ряда полномочий от вышестоящих чиновников к нижестоящим.

Таково было видение проблемы переустройства губернского управления в 1903 г. уфимским гражданским губернатором И.Н. Соколовским.

Проведенный контент-анализ текстов двух проектов преобразования губернского управления Российской империи, созданных чиновниками центрального и местного аппарата МВД в 1903 г., позволяет выделить черты сходства и отличия между ними.

Оба рассмотренных документа были направлены прежде всего на усиление власти губернатора, который должен был стать полномасштабным руководителем на вверенной ему территории. Это было не только продекларировано, но и содержательно обеспечено. Более того, предполагаемое расширение полномочий «начальника губернии» было даже большим, чем это было открыто заявлено, поскольку целый ряд мероприятий, преследовавших другие цели, объективно способствовали усилению губернаторской власти. Таким образом, авторы обоих проектов постарались «затушевать» всю глубину предлагаемых изменений, очевидно, предполагая отрицательную реакцию либеральной общественности и не желая ее. (Тем не менее, негативные отклики появились - уже в 1904 г. в Париже П.Б. Струве опубликовал текст окончательного проекта комиссии В.К. Плеве с соответ-

ствующими комментариями18. Критика шла именно по линии чрезмерного усиления власти губернатора.)

Для обоих проектов было характерно стремление значительно ограничить самостоятельность земского и городского общественного управления, ликвидировать правовые возможности проведения им не согласованной с губернатором политики. И эти новации тоже не могли не вызвать отторжение у либеральной общественности, которая и состояла, в большой своей части, из земских деятелей.

В обоих документах предлагались меры по повышению статуса губернского правления. Даже министерский проект, выдвигая идею создания Губернского совета, тем не менее, подчеркивал, что наряду с ним будет функционировать и губернское правление; эти учреждения должны были стать двумя «столпами» губернаторской власти. Все это позволяет заключить, что и в столице, и в провинции механизм работы губернского правления, в принципе, устраивал ответственных чиновников МВД, нуждаясь, по их мнению, только в некоторой доработке. Такая позиция отличалась от взглядов других аналитиков, не представляющих правительственную власть: те, как правило, считали, что губернское правление как институт власти отжило свой век19.

Авторы обоих проектов сочли необходимым оговорить некоторые, на первый взгляд «технические» правила работы бюрократического аппарата губернии: в числе стратегических целей намечаемой реформы была и оптимизация порядка подготовки и решения дел. Ни в том, ни в другом документе названная цель не была заявлена открыто, но в негласном виде она присутствовала. Таким образом, и столичное, и региональное чиновничество МВД признало бюрократический аппарат серьезным фактором развития системы власти на местах. К началу XX в. об этом открыто говорила только оппозиция и научное сообщество. Авторы проектов не только видели проблему, но и пытались предложить пути ее решения, которые сводились к мероприятиям административного характера.

Однако в отличие от министерского проекта, где сделано ударение на несовершенство механизмов управления губернией, в проекте И.Н. Соколовского наряду с констатацией несовершенства механизмов управления сделан упор на низкую результативность развития важных отраслей местного хозяйства. Уфимский губернатор выделил 5 наиболее «проблемных» сфер на вверенной ему территории: земельный вопрос (борьба с малоземельем, в том числе и путем переселения крестьян), податное дело, статистические исследования, почтово-телеграфная служба, а также политическая неблагонадежность земских деятелей. Таким образом, он шире подошел к вопросу о причинах необходимости преобразований на местах, обозначил не только управленческую, но также социально-экономические и политические проблемы региона. Исправлять существующее положение предлагалось чисто административными методами, и в этом проявилась ограниченность (или политическая осторожность?) автора. Однако принципиальная постановка вопроса в таком ключе, исходящая от представителя

губернаторского корпуса, много значила и сама по себе была нехорошим «звоночком» для правящего режима.

Записка И.Н. Соколовского отличается от журнала комиссии В.К. Плеве и вниманием к «человеческому фактору», к субъективным причинам негативных тенденций в жизни губернии. В документе, например, говорилось о «слабом... желании большинства гг. Земских Начальников стать поближе к крестьянской нужде и прийти им (крестьянам. — С. Л.) на помощь»20. И.Н. Соколовский не смог пройти мимо фактов, которые указывали на стремление ряда должностных лиц работать на себя, а не на государственные интересы. Министерский проект эту проблему полностью обходил.

Столичный проект отличало наличие целей, для достижения которых не предлагалось никаких конкретных путей. К таковым, в частности, относилась задача по расширению компетенции общественных учреждений. Проект уфимского губернатора, напротив, не ставил целей, не подкрепленных предложениями по их реализации. И вышеозначенную задачу к числу актуальных И.Н. Соколовский вообще не относил, проблему произвола местных властей не ставил.

Столичный проект, при всей своей очевидной направленности на усиление власти «начальника губернии», все же содержал призывы к повышению роли органов «общественного управления» (земских и городских) в губернии, впрочем, не подкрепленные перечнем соответствующих мероприятий. Записка И.Н. Соколовского, напротив, отличалась изначальной жесткостью постановки вопроса о роли «общественного управления» в системе власти на местах. Таким образом, министерский проект в своей риторике был более гибок, тогда как уфимский проект являлся более прямолинейным и откровенным.

Оба проекта одной из насущных задач планируемого преобразования заявили децентрализацию власти, то есть передачу ряда полномочий с верхних этажей управления на нижестоящие. Однако при детализации этого момента обнаруживается несовпадение подходов. Авторы столичного проекта содержание децентрализации видели в передаче полномочий от министерств, в первую очередь, МВД, к губернатору и ряду подчиненных ему учреждений. И.Н. Соколовский же децентрализацией называл передачу полномочий от губернатора к подчиненным ему учреждениям и должностным лицам. Таким образом, оба подхода взаимно дополняли друг друга, а каждый в отдельности — защищал интересы абсолютно конкретного института власти, в недрах которого и создавался тот или иной проект. Защита интересов заключалась в «сбрасывании» с себя излишних полномочий в подчиненные инстанции.

Коренным образом авторы проектов разошлись во взглядах на Губернский совет. Идея создания этого органа не была новой. Еще в 1895 г. данное учреждение появилось, на основе объединения основных губернских присутствий, в Сибири21. В 1898 г. министром внутренних дел И.Л. Горемыкиным было высказано мнение о желательности распространения этого опыта и на

европейскую часть России22 . Впоследствии указанная идея обсуждалась рабочими группами под руководством В.К. Плеве и П.А. Столыпина.

Министерский проект реформы 1903 г. предлагал создание Губернского совета в качестве «решающей коллегии для всех дел, за исключением вносимых Губернатором по собственному почину»23. В его состав предполагалось ввести, под председательством губернатора, «лиц, ведающих главными отраслями управления губернией или занимающих в ней выдающееся положение»24. За счет этого предполагалось достигнуть тесной координации деятельности местных чиновников разных ведомств и усилить влияние администрации на мероприятия, проводимые общественным управлением. Ясно, однако, что высокий статус членов совета и широкие полномочия нового учреждения объективно делали его не только координационным органом, но и своеобразным механизмом сдержек и противовесов по отношению к власти губернатора, инстанцией, требующей от «начальника губернии» согласования своих действий с ее позицией.

И.Н. Соколовский выступил категорически против учреждения Губернского совета, видя в нем возможность умаления губернаторской власти. Он высказал мнение, что новое учреждение «в некоторых случаях будет путами на ногах Губернатора, а в большинстве случаев совершенно ненужным учреждением», поскольку «по существующему закону Губернатор, затрудняясь в решении какого-либо вопроса или желающий осветить его возможно всесторонне, вправе собрать какой ему угодно Совет»25 . Поэтому, делал недвусмысленный вывод уфимский губернатор, «учреждение Губернского Совета совершенно не желательно»26. Таким образом, И.Н. Соколовский отрицал необходимость какого-либо согласования принятых губернатором решений с позицией других ведущих должностных лиц губернского уровня, настаивал на субординационном подчинении, тогда как комиссия В.К. Плеве, наделяя губернатора огромными полномочиями, проектировала и дополнительный рычаг воздействия на него со стороны региональной чиновничьей элиты.

Итак, сравнение проектов по преобразованию местного управления Российской империи в 1903 г., выработанных в Петербурге и в Уфе высокопоставленными чиновниками МВД, обнаружило, что их авторы мыслили приблизительно в одном направлении, однако региональное видение проблемы отличалось от столичного более негативной оценкой ситуации и, соответственно, более радикальными предложениями по ее исправлению.

Применения

1 См., напр.: РеентЮ.А. Общая и политическая полиция России (1900 - 1917). Рязань, 2001; Богатырева О.Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 - февраль 1917). Екатеринбург, 2004.

2 ЦГИА РБ. Ф. И-9. Оп. 1. Д. 655. Л. 1.

3 Кризис самодержавия в России, 1895 - 1917. Л., 1984; Власть и реформы: От самодержавной к советской России. СПб., 1996.

4 Журнал Комиссии по преобразованию губернского управления был разослан губернаторам для ознакомления. Нами использован экземпляр, хранящийся в Центральном государственном историческом архиве Республики Башкортостан: ЦГИА РБ. Ф. И-9. Оп. 1. Д. 655. Л. 4-20 об.

5 ЦГИА РБ. Ф. И-9. Оп. 1. Д. 655. Л. 70-70 об.

6 Там же. Л. 62 об.

7 Там же. Л. 65 об.

8 Там же. Л. 68.

9 Там же. Л. 66 об.

10 Там же. Л. 70 об.

11 Там же. Л. 69 об.-70.

12 См., напр.: Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. 1903. Кн. 7. С. 1-23.

13 РГИА. Ф. 1396. Оп. 1. Д. 438. Л. 14.

14 ЦГИА РБ. Ф. И-9. Оп. 1. Д. 655. Л. 9.

15 Там же. Л. 19.

16 Там же. Л. 20 об.

17 Там же. Л. 12-13 об., 16 об., 19 об.-20 об.

18 Усиление губернаторской власти: Проект фон Плеве. Париж, 1904.

19 Блинов И. Губернаторы. СПб., 1905; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб.,

1904.

20 ЦГИА РБ. Ф. И-9. Оп. 1. Д. 655. Л. 8.

21 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. 15. № 11757. СПб., 1899. С. 358-362.

22 Государственный архив Оренбургской области. Ф. 10. Оп. 1. Д. 175. Л. 1-4.

23 ЦГИА РБ. Ф. И-9. Оп. 1. Д. 655. Л. 32.

24 Там же. Л. 30.

25 Там же. Л. 10-10 об.

26 Там же. Л. 10 об.