Этапы развития государственно-частного партнерства в России

_ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ

Е.В.Горчакова,

аспирант кафедры экономики факультета экономики и управления, Самарского государственного университета katjushka555@rambler.ru

В статье показаны этапы формирования и развития государственно-частного партнерства в России. Дана характеристика ГЧП в промышленности, свойственного российской действительности. Перечислены цели организации промышленного ГЧП.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, этапы формирования ГЧП, ГЧП в промышленности. УДК 330.341.2 ББК 65.2/4

По сравнению с другими странами, где десятилетиями, а в некоторых и столетиями функционировали, развивались и совершенствовались механизмы реализации и взаимодействия государства и частного сектора экономики, России удалось за относительно небольшой период времени достигнуть определенного прогресса в этой области. А вынужденное отставание России от других стран в области государственно-частного партнерства (ГЧП) позволило использовать на практике и реализовать лучшие рекомендации и модели организации ГЧП, а также избежать повторения ряда ошибок и «болезней роста», присущих западным странам.

Официальный статус механизм ГЧП получил в РФ в принятых Правительством РФ 28 июля 2004 года «Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период

Этапы формирования и

до 2008 года», где развитию форм ГЧП посвящен отдельный пункт № 6 в подразделе «Повышение уровня жизни населения, содействие развитию «человеческого капитала» раздела «О приоритетных направлениях социально-экономической политики»[1].

Однако, несмотря на то, что в указанном правительственном документе акцентировались вопросы создания ГЧП, благодаря высокой активности в деле развития форм ГЧП предпринимательских структур, нацеленных, прежде всего, на экономические результаты, акценты изменились. На первое место вышли проблемы экономического развития. Однако особенности применения механизмов ГЧП в промышленной сфере, в сфере повышения уровня качества жизни населения остались слабо изученными и относительно редко применяемыми.

Таблица 1

развития ГЧП в России

Период времени Наименование этапа Особенности формирования ГЧП Условия организации и развития ГЧП

19891991 гг. 1-ый этап. Начало кооперативного движения в РФ Формирование рыночных отношений связано с принятием закона «О кооперации» в 1989 году. Было разрешено частное предпринимательство в плановой экономике. Организация совместных структур предпринимательства и государства осуществлялась, как правило, на государственных предприятиях и с использованием государственного потенциала. Партнерства государства и предпринимательства не было. Были отдельные интересы двух сторон.

19911993 гг. 2-ой этап. Переходный период от плановой экономики к рынку. Осуществление планового перехода на рыночный тип хозяйствования. Использование всех рыночных инструментов методом «проб и ошибок». Государство оставляло в своем владении, как правило, контрольный пакет акций приватизируемых предприятий. Но впоследствии он также был реализован, за исключением акций стратегических и социально-значимых предприятий. Совместное владение предприятиями было началом ГЧП.

19931999 гг. 3-ий этап. Этап становления смешанной экономики и формирования основ ГЧП. На фоне глубочайшего социально-экономического кризиса с нарушениями корпоративного законодательства была завершена приватизация собственности, которая сосредоточилась в крупных бизнес-структурах сырьевых и других отраслях экономики. Бизнес-сообщество ориентировалось на быстрое получение прибыли. Основными субъектами на рынке были крупные корпорации. Партнерства государства и бизнеса сосредотачивались в основном на сырьевом секторе экономики. Происходило формирование ФПГ и других подобных структур по инициативе государства. Отсутствовало законодательство регулирования рынка.

20002008 гг. 4-ый этап. Этап экономического роста в РФ и развития ГЧП. Начало социально-экономической стабилизации, экстенсивного роста экономики. Повышение качества и роли корпоративного управления. Расширение границ регулирования государством хозяйственных процессов предприятий, его имущественная экспансия; Повышение централизации бюджетных средств, усиление налоговой политики и социальная ориентация бюджетной политики. Появление программ, политики и институтов развития экономики. Приоритетным направлением развития экономики оставались отрасли, ориентированные на экспорт. Формирование новых форм партнерства государства и бизнеса (лизинг, концессии, контракты, совместные предприятия, ОЭЗ). Доминирующая роль принадлежала государству в формировании партнерств в условиях рыночных институтов развития. Начало этапа финансирования проектов партнерства государства и бизнеса со стороны государства. Определение перспективных и долгосрочных проектов ГЧП. Отсутствие партнерства малого и среднего бизнеса с государством.

20082014 гг. 5-ый этап. Перманентный этап развития ГЧП. Начало мирового экономического кризиса привело к расширению участия государства в антикризисной экспансии в социально значимые отрасли экономики. Государство выступает основным инвестором в политике экспансии. Партнерство развивается в рамках, определенных государством. ГЧП сосредотачивается в корпоративном секторе. Заново определяются приоритетные проекты. Развитие ГЧП в сырьевом секторе и инвестиционно привлекательных отраслях экономики.

1 2 1

[1

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Исследуя развитие ГЧП в современной экономике России, автор выявил пять этапов, в которых представлены особенности его возникновения, формирования и функционирования, а также сочетание определенных условий, факторов и причинно-следственных связей на каждом из них. Данные факторы влияния обусловливают соответствующие им формы организации партнерства государства и предпринимательства, области применения.

Характеризуя этапы, необходимо отметить, что на первом этапе было положено начало кооперативному движению в России. Никто не знал, как правильно хозяйствовать предпринимателям, но все хотели получить прибыль. В результате получился искаженный тип предпринимательства, когда на государственных площадях, с использованием государственного оборудования, а зачастую и государственного сырья производилась продукция, которая принадлежала кооперативу, в результате чего данные кооперативы быстро обогащались.

На втором этапе, когда на уровне Правительства был взят курс на рыночную экономику, началось зарождение частного предпринимательства, развертывание новых направлений формирования рыночной среды в экономике России. Особое значение в этих условиях, в период становления и развития партнерства государства и частного предпринимательства имели ряд объективных обстоятельств, которые были связаны, в первую очередь, с существующей российской действительностью и ее традициями, а также с полным отсутствием рыночного законодательства и начавшимся глубоким экономическим кризисом.

Основные направления функционирования и развития взаимодействия бизнес-структур с государством определялись концентрацией собственности, как правило, в сырьевых отраслях; ориентацией бизнеса на текущие и быстрые доходы, быстрое и немедленное получение прибыли в ущерб стратегическим и социальным целям долгосрочного развития государства; широком использовании административного ресурса при реализации определенных экспансионистских интересов.

Третий этап взаимоотношений государства и бизнеса определялся частно-олигархической моделью при главенстве крупных акционерных компаний. В государстве возник ряд серьезных барьеров, которые начали препятствовать эффективным взаимоотношениям ГЧП, снижать стимулы для предпринимательской активности и готовности бизнеса к долгосрочному инвестированию, а также прекратилась технологическая модернизация экономики. В стране началось перераспределение собственности, коррупция, рейдерские захваты, лоббирование, проникновение бизнеса во власть. На данном этапе появилась новая прогрессивная форма ГЧП — финансово-промышленная группа [2].

Четвертый этап характеризуется общей стабилизацией и развитием всех секторов экономики. Он становится предпосылкой для восстановления и стабилизации высоких темпов экономического роста. Это этап начала выделения бюджетных средств на инфраструктурные проекты развития экономики, на развитие социальных программ. Впервые в России началось системное формирование и развитие особых экономических зон (ОЭЗ), технопарков, бизнес-инкубаторов, создание нормативно-правовых основ для реализации концессий, широкое применение различных форм аренды и лизинга [3].

Основное содержание этого периода — усиление роли государства в регулировании экономики страны. Возникли новые инструменты государственной экономической политики, предусматривающие широкое применение механизмов ГЧП в решении стратегических задач модернизации и диверсифи-

кации экономики страны. Крупный бизнес уверенно закрепил свое положение, в качестве основы всей национальной экономики, как главного субъекта инновационно-инвестиционной деятельности, главного партнера государства в совместных, социально значимых и стратегических проектах.

Пятый этап в развитии ГЧП связан с новым мировым экономическим кризисом, который обострил наличие существующих проблем экстенсивного развития российской экономики, а также ее зависимости от конъюнктуры на мировых рынках. Все это нашло отражение в отрицательной динамике основных показателей социально-экономического развития государства, в том числе и сворачивании ряда проектов ГЧП, уменьшении госзакупок.

Назревшая необходимость дальнейшей диверсификации российской экономики, в том числе и промышленности для скорейшего выхода из затянувшегося кризиса и перехода на качественно новое инновационное развитие должна способствовать интенсификации внедрения проектов ГЧП, ориентированных на комплексное стимулирование инновационной деятельности. Наглядно видны дополнительные аргументы по использованию ГЧП как эффективного инструмента новой экономической политики для формирования устойчивого экономического роста, а именно: возможность совместной консолидации ресурсов государства и частного бизнеса для формирования новых источников инвестирования национальной инновационной системы; повышение уровня качества жизни граждан; создание требуемой инфраструктуры для внедрения новых научных достижений в экономику страны.

В промышленном аспекте партнерство государства и частного бизнеса позволяет ускорить формирование современной экономики страны, отвечающей требованиям цивилизации начала XXI века. В современных условиях, когда Россия быстрыми темпами выходит из кризисного состояния прошлых лет, эти требования относятся как к уровню жизни, характеризующему степень удовлетворения материальных потребностей граждан, так и к комплексной характеристике промышленной политики.

Несмотря на развитие промышленной политики и повышение уровня качества жизни российских граждан, в каждой из этих двух составляющих остается немало проблем. Решение их является неотъемлемой функцией государства. Развитие промышленности, модернизация, трансферт новых, инновационных технологий — это прерогатива ГЧП. Государство, во-первых, имеет для этого недостаточно ресурсов, во-вторых, не может достаточно эффективно использовать эти ресурсы. В силу этих причин решение задачи комплексной модернизации экономики, в том числе и промышленности, повышения качества жизни силами только государства будет осуществляться слишком медленно[4].

Бизнес, в отличие от государства, для развития промышленного комплекса страны располагает как финансовыми ресурсами, так и квалифицированными кадрами управленцев, специалистов, развитым производственным аппаратом. Потенциал бизнеса может быть задействован как для расширения ресурсной базы, создаваемой государством для решения важных, социально значимых задач, так и для эффективного использования этой ресурсной базы.

Здесь социальная цель государственно-частного партнерства в промышленности смыкается с его экономической целью. Последняя может быть сформулирована как достижение максимально эффективного соединения капитала, труда и природных ресурсов для получения продукта, обладающего полезностью для потребителя. При этом необходимо учиты-

Рис.1. Структура целей формирования ГЧП с позиций общества и государства

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

а

вать, что в достижении экономических целей, экономической эффективности бизнес имеет значительно больший опыт и более развитый инструментарий, чем государственные или муниципальные учреждения социальной сферы.

Наряду с общеэкономической целью функционирования промышленного ГЧП следует рассматривать его финансовую цель. Если экономика решает задачи эффективного соединения ресурсов, то финансовая сфера решает задачи их привлечения и создания фондов для последующего использования, для развития промышленного комплекса страны. Далее эти фонды формируют капитал для последующего экономического использования в социальных целях.

Таким образом, перечисленные цели организации промышленного ГЧП образуют следующую линейную структуру (цепь) [5]:

Помимо перечисленных целей необходимо рассматривать и политическую цель, особенно важную в условиях современной России. При свойственном российскому обществу недавнего прошлого и все еще сохраняющемся патернализме, с одной стороны, и стремлению строить «образ врага» для объяснения всех социальных проблем, с другой, построение образа «бизнеса, заботящегося о народе», превращение бизнеса из «образа врага», усиленно поддерживаемого коммунистической оппозицией, в «образ друга» будет существенно способствовать политической стабильности в обществе, которая является неотъемлемой характеристикой качества жизни и необходимым критерием социально-экономического развития государства [6].

Описанные выше цели формирования государственно-частного партнерства сформулированы с позиций общества и государства. Рассмотрим цели вступления в указанное партнерство бизнеса. С позиции бизнеса можно поставить следующие цели вступления его в партнерство с государством для реализации задач развития промышленности [7]:

1) Финансовая цель — это увеличение ресурсной базы бизнеса путем привлечения государственных ресурсов для повышения прибыли за счет их частичного применения в своих коммерческих целях. Понятие частичного использования государственных ресурсов означает следующее:

— использование государственных ресурсов в коммерческих целях предполагает, что государство выделяет бизнесу свои ресурсы для решения государственных социально значимых задач в промышленности, которые не подлежат коммерческому применению, но, кроме этого, выделяет и определенные ресурсы для оплаты бизнесу затрат на решение ряда соци-

альных задач, которые и используются бизнесом в своих коммерческих целях;

— применение государственных ресурсов для развития промышленности. Часть результатов от развития будет применяться для решения социально значимых задач, а оставшаяся часть будет вовлечена в коммерческое применение.

Используемые бизнесом ресурсы государства не обязательно должны быть в денежной форме, они могут иметь и немонетарную форму (недвижимость и т.д.) и даже в нематериальной, но в любом случае это является государственным капиталом для использования бизнесом [8].

2) Общеэкономической целью для бизнеса является повышение эффективности использования в собственных целях своих ресурсов на основе общего синергического эффекта их слияния с ресурсами государства.

Доход государства за предоставление своих ресурсов в этом случае состоит в использовании части результатов бизнеса для решения собственных задач [9].

Очень широкой и новой сферой для организации совместных партнерских взаимоотношений государства и бизнеса является сфера промышленных инноваций. Предполагается, что на основе поддержки государства и частных инвесторов должны появиться высокотехнологичные и наукоемкие производства с перспективой применения новых технологий, изготовления новых материалов и пр.

Еще одной перспективной областью для развития партнерских отношений власти и инвесторов становится область промышленной утилизации и переработки отходов [10].

Таким образом, ГЧП рационально применять в тех сферах, где планируется реализовать крупные, капиталоемкие промышленные проекты, где нужны большие вливания средств и где длительный срок окупаемости.

На основе данных исследований предлагается авторское определение промышленного ГЧП:

«ГЧП в промышленности — это инновационно-инвестиционный инструмент долгосрочной совместной деятельности промышленного предприятия и государственного органа, направленный на модернизацию отечественной промышленности, повышение ее конкурентоспособности, производство необходимых, общественно значимых и других видов товаров и услуг, путем эффективного, взаимовыгодного использования и распределения общественных, государственных и частных ресурсов, а также распределения доходов или неимущественных выгод, расходов и рисков, реализуемых в различных организационно-правовых и организационно-экономических формах».

Литература

1. «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года». Постановление Правительства от 28 июля 2004 года. // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_153962/?frame=1

2. О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21.12.2001 г. №178-ФЗ //http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_153962/?frame=1

3. Об инвестициях и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Самарской области: Закон Самарской области от 16.03.2006 г. №19-ГД. // http://pohgor.ru/economyka/investor/support-measures/

4. Воротников А.М., Королев В.А. О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. — 2010. — №2 (июль).

5. Гладов А.В., Исупов А.М., Мартышкин С.А., Прохоров Д.В., Тарасов А.В., Тюкавкин Н.М., Цлаф В.М. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: общая характеристика и организационно-институциональные основы // Вестник СамГУ. — 2008. — № 7.

6. Гладов А.В., Исупов А.М., Мартышкин С.А., Прохоров Д.В., Тарасов А.В., Тюкавкин Н.М., Цлаф В.М. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: общая характеристика и организационно-институциональные основы // Вестник СамГУ. — 2008. — № 7

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 23.04.2008 г. № 293 «О государственном регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей» // garant.ru

8. Гладов А.В., Исупов А.М., Мартышкин С.А., Прохоров Д.В., Тарасов А.В., Тюкавкин Н.М., Цлаф В.М. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: общая характеристика и организационно-институциональные основы // Вестник СамГУ. — 2008. — № 7.

9. Цлаф В.М. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: общая характеристика и организационно-институциональные основы // Вестник СамГУ. — 2008. — № 7.

10. Стратегия социально-экономического развития Новгородской области до 2030 года //http://region.adm.nov.ru/vlast/ADM/ Apparat/KMiA/ZAK0N_N092.pdf