О законодательном определении содействия органов местного самоуправления силовым структурам в политико-правовом обеспечении безопасности, противодействии экстремизму и терроризму

Воронцов С.А.

О законодательном определении содействия органов местного самоуправления силовым структурам в политико-правовом обеспечении безопасности, противодействии экстремизму и терроризму

Современное определение национальной безопасности дано в Концепции национальной безопасности Российской Федерации: «Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации» [1].

С принятием Закона РФ «О безопасности» [2] безопасность стала трактоваться как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Таким образом, личность, ее права и жизненно важные интересы были выдвинуты на первое место, а лишь затем следуют интересы общества и государства.

Жизненно важные интересы представляют совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

Под угрозой безопасности понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.

На основе данных подходов выработан ряд определений безопасности в различных сферах:

- безопасность внешняя - состояние защищенности жизненно важных интересов государства, т.е. конституционного строя, территориальной целостности, суверенитета, неприкосновенности и обороноспособности от внешних угроз;

- безопасность внутренняя - состояние защищенности от негативных социальных процессов, сил и явлений, создающих опасность для функционирования государственной власти, гармоничного развития общества, самореализации личности, экологии;

- безопасность военная - способность государства и общества развиваться в условиях возникновения и разрешения военных конфликтов, угроз применения военной силы, развязывания военной агрессии;

- безопасность информационная - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства в информационной сфере, т.е. в сфере деятельности субъектов, связанной с созданием, преобразованием и потреблением информации;

- безопасность культуры - состояние защищенности системы ценностей (идей, идеалов, традиций, норм поведения и т.д.), играющих ведущую роль в процессах формирования безопасности в целом;

- безопасность общественная - способность и возможность гражданского общества развиваться в условиях конфликтов, неопределенности, риска и реализация этой способности и возможности в реальной действительности;

- безопасность экономическая - способность экономики нормально функционировать и развиваться в неблагоприятных условиях;

- безопасность экологическая - сохранение и обеспечение для человека и общества здоровой окружающей среды;

- безопасность собственная - состояние защищенности правоохранительных органов, армии, органов власти и т.д. от противоправной деятельности спецслужб иностранных государств, организованных преступных формирований и отдельных лиц во всех ее формах, способность противостоять внешним и внутренним угрозам, сохраняя работоспособность, оперативный и технический потенциал.

Практический интерес представляет соотношение понятий «безопасность государства», «государственная безопасность» и «национальная безопасность».

В Конституции РФ - Основном законе страны - употребляются термины «безопасность государства» и «государственная безопасность». Так, отмечается, что одна из важных задач Президента РФ - принятие мер по охране независимости и государственной целостности Российской Федерации (ст. 82, часть 2). Принося присягу, вновь избранный Президент РФ клянется защищать безопасность и целостность государства (ст. 82, ч. 1). Правительство РФ обязано осуществлять меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ (ст. 114, ч. 1, п. «д»).

Безопасность государства представляет собой систему таких свойств государства, которые обеспечивают ему возможность для развития и процветания в условиях конфликтов, неопределенности

и рисков. Данные свойства охватывают все сферы жизнедеятельности государства: духовную, политическую, экономическую, военную, национальную, общественную, экологическую.

Объектом безопасности государства является система ценностей, целей и интересов государства, которые отражают объективные потребности в духовном, политическом, социальном и экономическом развитии с сохранением экологического равновесия. К постоянным жизненно важным интересам государства относятся: целостность территории и неприкосновенность границ, стабильность государственного и политического строя, суверенитет, гармоничное развитие общества, достаточность военного сдерживания потенциальных противников, условия для всесторонней реализации личности.

В содержательном плане безопасность государства раскрывается через свойства составных элементов механизма государства (законодательная, исполнительная и судебная власть, вооруженные силы, правоохранительные органы, спецслужбы и т.д.), его функций (внутренних и внешних) и их реализацию в различных сферах, а также свойства процессов, обеспечивающих государству суверенитет, стабильность конституционного строя, территориальную целостность. Составными элементами безопасности государства являются внешняя, внутренняя, военная, информационная, экономическая, общественная и экологическая безопасность.

Система обеспечения безопасности государства - важный элемент, посредством которого реализуется политика обеспечения безопасности государства. Безопасность государства формируется на основе функционирования этой системы, состоящей из следующих механизмов: механизма управления безопасностью и механизма самоорганизации в сфере безопасности.

Механизм управления безопасностью представляет собой систему государственных и общественных структур, оказывающих властное управленческое воздействие на процессы в духовной, социальной и экологической сферах, для формирования способности и возможности государства развиваться в самых неблагоприятных условиях. Данный механизм состоит из трех подсистем:

1. Выявления и разрешения внутренних и внешних конфликтов, которая предназначена для получения сигналов об угрозах безопасности.

2. Снижения неопределенности, состоящей из государственных и общественных структур, разрабатывающих концепции, стратегии, прогнозы и программы реализации политических и иных решений при возникновении угроз и опасностей в сфере обеспечения безопасности государства.

3. Использования риска - предназначена для оптимизации деятельности всех государственных и общественных организаций в условиях существующей неопределенности относительно угроз безопасности и их последствий.

Механизм самоорганизации обеспечивает концентрацию усилий на стимулировании развития внутренних процессов в обществе, обеспечивающих безопасность за счет системы духовных ценностей (культуры, искусства, религии).

Учитывая изложенное, можно утверждать, что понятие «безопасность государства» не тождественно понятию «государственная безопасность». Безопасность государства более широкое понятие, предполагающее не только выявление, предупреждение и устранение угроз безопасности (что характерно для обеспечения государственной безопасности), а также противодействие их источникам, но и целенаправленную деятельность по обеспечению устойчивого развития государства, укреплению его экономического, политического, духовного, оборонного, научно-технического и др. потенциала. Иными словами, безопасность государства связана с различного рода угрозами, выходящими за пределы государственной безопасности. Так, например, центробежные тенденции, обусловленные недостатками федеративного устройства государства, приведшие к распаду СССР, по своему содержанию были шире угроз государственной безопасности.

Следует отметить, что в соответствии с п. «м» ст. 71 Конституции России обеспечение безопасности личности, общества, государства находится в ведении Российской Федерации. Поэтому ведущим субъектом в данной сфере выступает организация государственной власти, ибо только она обладает монополией на государственное принуждение, нормативными и материальными возможностями для предупреждения и пресечения опасности, а также локализации нанесенного вреда.

Функционирование системы обеспечения безопасности России представляет собой целенаправленную, постоянно осуществляемую деятельность всех субъектов, сил и средств обеспечения безопасности, направленную на надежную защиту национальных интересов России от внешних и внутренних, реальных и потенциальных угроз и эффективное противодействие им.

Деятельность всей системы обеспечения безопасности строится на основе официально принятой концепции (доктрины) обеспечения безопасности, которая включает научно обоснованную оценку существующего процесса обеспечения безопасности личности, общества и государства и основные направления совершенствования этого процесса на ближайшую прогнозируемую историческую перспективу. Концепция утверждается высшим законодательным органом государства и является основным руководящим документом для разработки программ обеспечения безопасности по основным направлениям.

С существенными изменениями в системе национальных интересов личности, общества и государства, в их приоритетности, а также в характере и направленности угроз объектам безопасности в процесс функционирования системы обеспечения безопасности вносятся необходимые коррективы. С этой целью Президент России ежегодно делает доклад о функционировании системы обеспечения безопасности за истекший год и стратегических установках по основным направлениям обеспечения безопасности личности, общества и государства на очередной год.

За последние 5 лет органами государственной власти сформирована правовая основа деятельности по обеспечению безопасности. В части противодействия экстремизму и терроризму она состоит из трех базовых федеральных законов (от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», от 6 марта 2006 года № 35-Ф3 «О противодействии терроризму», от 27 июля 2006 года № 153-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму"»), целого ряда отдельных норм других законов, указов президента, законов о ратификации 12 универсальных конвенций ООН по вопросам борьбы с терроризмом и отдельных региональных соглашений в рамках Совета Европы, Шанхайской организации сотрудничества и Содружества Независимых Государств, имплементирующих в российское законодательство нормы международного права, а также соглашений межведомственного характера.

Принятые законы утверждают комплексный подход к вопросам противодействия экстремизму и терроризму, в котором должны найти свое место государственные органы, органы местного самоуправления, организации, граждане и бизнес. Им предоставляются соответствующие полномочия, что должно позволить выстроить действенную государственную систему упреждающего реагирования на кризисные ситуации, возникающие из-за действий террористов.

Указанные законы создают для государственных органов и органов местного самоуправления правовые и организационные механизмы, позволяющие в рамках вертикально интегрированной государственной системы противостоять экстремизму и терроризму, и препятствовать их распространению посредством согласованных действий во всех направлениях и областях.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления [3].

Анализ законов, касающихся разграничения полномочий по обеспечению безопасности и правопорядка между органами государственной власти и местного самоуправления, показывает, что по этой проблеме четкого понимания каждым уровнем власти своих задач из законодательства не вытекает. Зачастую законы трактуют данные проблемы как федеральные в том плане, что именно федеральные органы власти отвечают за их решение. Однако в реальной жизни решать указанные проблемы приходится не только федеральному центру и субъектам Федерации, но и муниципалитетам. Алгоритм же действий последних законодательно не прописан, финансирование обязательств по компенсации не наступает, поскольку закон этого не предусматривает и, соответственно, это не предусматривается в бюджете.

Значительная часть обязательств перед населением по выполнению публичных функций в области образования, здравоохранения, социальной политики, безопасности и правопорядка возложена на муниципалитеты, однако финансовых ресурсов, которые предусматривались бы для реализации этих полномочий, как собственных, так и делегированных, на практике недостаточно [4, с. 6-7].

При этом, в силу прямой связи с населением, органы местного самоуправления наиболее приспособлены для претворения в жизнь стратегии, обеспечивающей комплексные решения в сфере профилактики преступности и обеспечения безопасности (например, альтернативные лишению свободы меры наказания, общественная охрана порядка, борьба с общей и правовой неграмотностью, воспитание гражданственности, координация различных программ и т.д.). Люди рассматривают муниципальные структуры как наиболее доступные и информированные о повседневных и кризисных ситуациях. Местное самоуправление может также эффективно выступать в роли примирительной и посреднической инстанции с целью предупреждения перерастания этнической или конфессиональной напряженности в открытый конфликт, при разрешении которого уже нельзя будет обойтись без вмешательства правоохранительных органов, или при открытом конфликте, когда применение силовых методов воздействия государственной властью не приносит желаемых результатов.

События, которые произошли в последние годы в Кандопоге, Ставрополе и ряде других российских населенных пунктов, заставляют политиков и юристов задуматься, что это: предвестники социальной революции, экстремизм, хулиганство, терроризм? Каковы должны быть действия власти: подавить массовые выступления силой? Ввести чрезвычайное положение, разделить регион на «этнические зоны» и обеспечить прямое правление федерального центра? Но сколько сил потребуется, чтобы удерживать ситуацию? И не будет ли подобное решение проблемы формировать в сознании местных жителей образ полицейских как оккупантов? Может быть, проще передать власть муниципалитетам, чтобы они нашли законные варианты мирного разрешения противоречий на контролируемой ими территории.

В принятых в Российской Федерации за последние годы законах роль местного самоуправления в обеспечении правопорядка и безопасности существенно повышена. Так, в соответствии с федеральными законами от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [5] и от 6 марта 2006 года № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» [6] органы местного самоуправления отнесены к числу субъектов противодействия экстремистской и террористической деятельности.

Так, согласно ст. 4 Федерального закона от 25 ию-ля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления признаны субъектами противодействия экстремистской деятельности в пределах своей компетенции.

В ст. 5 закона указано, что в целях противодействия экстремистской деятельности федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности.

В ст. 10 говорится, что в случае приостановления деятельности общественного или религиозного объединения приостанавливаются права общественного или религиозного объединения, его региональных и других структурных подразделений как учредителей средств массовой информации, им запрещается пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации, организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах и референдумах, использовать банковские вклады, за исключением их использования для осуществления расчетов, связанных с их хозяйственной деятельностью, возмещением причиненных их действиями убытков (ущерба), уплатой налогов, сборов или штрафов, и расчетов по трудовым договорам.

В ст. 14, устанавливающей ответственность должностных лиц, государственных и муниципальных служащих за осуществление ими экстремистской деятельности, указано, что высказывания должностного лица, а также иного лица, состоящего на государственной или муниципальной службе, о необходимости, допустимости, возможности или желательности осуществления экстремистской деятельности, сделанные публично, либо при исполнении должностных обязанностей, либо с указанием занимаемой должности, а равно непринятие должностным лицом в соответствии с его компетенцией мер по пресечению экстремистской деятельности влечет за собой установленную законодательством Российской Федерации ответственность.

В ст. 3 Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» определено, что противодействие терроризму - это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по:

а) предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);

б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);

в) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

В п. 4 ст. 5, регламентирующей основы противодействия терроризму, указывается, что Правительство Российской Федерации в числе других задач организует обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе

представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц.

Значительный объем работы может возлагаться на органы местного самоуправления при обеспечении правового режима контртеррористической операции (ст. 11 указанного выше Федерального закона).

Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму» обязал органы местного самоуправления участвовать в профилактике терроризма, а также в работе по минимизации и ликвидации последствий его проявлений.

Таким образом, к ведению органов местного самоуправления отнесен значительный объем полномочий по противодействию экстремизму и терроризму. В то же время механизм реализации этих полномочий не прописан. Чтобы выработать концептуальные подходы к решению данной задачи, необходимо исследовать предмет ведения органов местного самоуправления. При этом будем исходить из ст. 132 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Вопросы местного значения определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Рассматривать эти вопросы необходимо в сочетании со следующими понятиями:

1. Поселение (городское или сельское поселение):

а) сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

б) городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

2. Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3. Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Вопросы местного значения можно условно подразделить на прямо направленные на обеспечение безопасности и косвенно способствующие решению данной задачи.

Так, к числу вопросов местного значения, прямо направленных на обеспечение безопасности, общих для поселения, муниципального района и городского округа в установленных им границах, можно отнести следующие:

- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма*;

- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (для городского округа, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств);

- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

К числу вопросов местного значения, прямо направленных на обеспечение безопасности, общих для поселения и городского округа в установленных им границах, можно отнести следующие:

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований.

Вопросом местного значения, прямо направленным на обеспечение безопасности, общим для муниципального района и городского округа в установленных им границах, является организация охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией*.

Вопросом местного значения городского округа является организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ с 1 января 2008 года к вопросам местного значения отнесено «создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка».

К числу вопросов местного значения, косвенно способствующих обеспечению безопасности, можно отнести следующие:

- обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;

- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;

- обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий;

- создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения;

- организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;

- участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;

- создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий;

- оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений.

К числу вопросов местного значения муниципального района и городского округа, косвенно способствующих обеспечению безопасности, помимо совпадающих с вопросами местного значения для поселения, можно отнести:

- организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- организацию предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организацию отдыха детей в каникулярное время.

Вопросы местного значения, как указано выше, могут устанавливаться законами субъектов Федерации. Так, в соответствии с областным законом «О местном самоуправлении в Ростовской области» [7] (гл. II, ст. 7) к предмету ведения местного самоуправления отнесены вопросы обеспечения санитарного благополучия населения, охраны общественного порядка, организации, содержания и развития муниципальных объектов энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, создания условий для организации зрелищных мероприятий; участия в охране окружающей среды на территории муниципального образования, обеспечения противопожарной безопасности в муниципальном образовании и др.

Таким образом, согласно действующему законодательству Российской Федерации органы местного самоуправления являются одним из субъектов политико-правового обеспечения безопасности. Изложенные выше подходы создают основания и условия для концептуального определения механизма содействия органов местного самоуправления силовым структурам в противодействии экстремизму и терроризму.

Литература

1. Концепция национальной безопасности Российской Федерации. В редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 // СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909.

2. Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» // ВВС. 1992. № 15. Ст. 799.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; 2005. № 1. Ст. 17, 25, 37; 2006. № 1 Ст. 10; № 23. Ст. 2380.

4. Самойлов С.Н. О разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления и их роль в решении проблем безопасности // Право и безопасность. 2002. № 4.

5. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3031.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 11. Ст. 1146.

7. Областной закон «О местном самоуправлении в Ростовской области» № 9-ЗС. Ростов на/Д, 1996.