Взаимодействие власти и общества в политико-коммуникативном процессе на уровне субъекта Российской Федерации

К.А. Крайнова

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА В ПОЛИТИКОКОММУНИКАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация:

В статье рассматриваются проблемы управления политико-коммуникативными процессами в субъекте Российской Федерации. Отмечается, что модернизация российской власти на современном этапе тесно связана с актуализацией политических процессов в регионах России, с развитием местных сообществ, формирования открытого публичного пространства за счет создания эффективно действующей информационно-коммуникативной системы. Основное внимание автор акцентирует на коммуникативных моделях взаимодействия органов власти с общественностью, выделяя специфику и тенденции управления политико-

коммуникативными процессами на региональном и муниципальном уровнях.

Ключевые слова:

политико-коммуникативное пространство, информационно-коммуникативная система, управление коммуникациями, политический PR, сетевые сообщества, Россия, Ярославская область

K.A. Krainova

INTERACTION OF POWER AND SOCIETY IN THE POLITICAL AND COMMUNICATIVE PROCESS AT THE LEVEL OF SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION

Abstract:

The article considers the problems of management of politic-communicative processes in the constituent entities of the Russian Federation. It is noted that the modernization of the Russian government at this stage is closely related to the mainstreaming of political processes in the Russian regions, the development of local communities, creating an open public space by creating an effective information and communication systems. The main attention is paid to the author of the communication patterns of interaction with the public authorities, highlighting specific features and trends of policy management and communication processes at regional and municipal levels.

Key words:

political communication space, information and communication system, communication management, the political PR, online communities, Russia, Yaroslavl region

В последние годы в России осуществляется модернизация государственного управления, важным аспектом которой является проведение эффективной политики в субъектах Российской Федерации. Последние годы ознаменованы изменениями во всех аспектах политического устройства России: произошли изменения в избирательном законодательстве, изменилась роль политических партий в политической жизни регионов, продолжается реформирование системы местного самоуправления. Возвращение губернаторских выборов, озвученное Президентом Д. Медведевым в обращении к парламенту 22 декабря 2011 г., и связанная с

ними процедура, учитывающая при выдвижении кандидатур «муниципальный» и «президентский» фильтры, свидетельствует о начале нового этапа в политическом развитии регионов [5]. Изменения произошли в политической активности граждан, особенно критично настроенных к сложившейся системе выборов [8].

Указанные изменения законодательства выдвигают на первый план политической арены партии и местные сообщества, органы местного самоуправления. Как отмечает российский экономист и общественный деятель Е.Гонтмахер, основная тенденция политической жизни последнего времени -актуализировавшиеся процессы децентрализации. Власть должна повышать механизмы самоорганизации граждан. В этой связи местное самоуправление должно получить дальнейшее развитие путем передачи федерального центра полномочий и соответствующего финансирования. По мнению аналитика, программные документы должны обсуждаться обществом, или хотя бы властью должна создаваться видимость народного обсуждения [1].

В.Я. Гельман, С.И. Рыженков также акцентируют внимание на процессах, происходящих на местном уровне, и вводят в практику политологических исследований понятие «городских режимов» - новых моделей городского политико-экономического управления, образовавшихся в крупных городах России в результате серии реформ местной власти в 1990-е и 2000-е годы. По мнению авторов, наличие локальных режимов объективно и способно стать катализатором политических изменений, что обусловлено общей логикой процессов модернизации. [2, с. 130-151].

Вместе с тем, модернизация государственного управления невозможна без создания эффективно действующей информационно-коммуникативной системы, без учета публичности политической сферы и активного привлечения к процессу принятия политических решений институтов гражданского общества -органов местного самоуправления, общественных ассоциаций, союзов граждан.

Функции современного государства по управлению политикокоммуникативными процессами заключаются в таких направлениях политического PR, как кризисное управление коммуникациями, стратегические коммуникации, media-relations, government-public communications, репутационный менеджмент. На региональном уровне органами власти применяются следующие управленческие модели управления политико-коммуникативными процессами - взаимодействие, информирование, информационное игнорирование, интерактивное управление. Выбор той или иной стратегии управления зависит от ряда факторов, среди которых - особенности регионального и местного политического процесса, расклада политических сил, позиции общественного мнения и актуальным вопросам повестки дня и др.

Для анализа тенденций управления политико-коммуникативными процессами органами власти на уровне субъектов Российской Федерации были проведены экспертные интервью. Выводы, приведенные в настоящей работе, были получены на основе исследования политико-коммуникативного

пространства за период после федеральных выборов в декабре 2007 г. и назначения С. Вахрукова губернатором Ярославской области в 2008 г. и до осенних выборов 2012 г., прошедших в регионе, включительно.

Выбор Ярославской области для анализа политико-коммуникативных процессов в субъектах Российской Федерации не случаен. По социальноэкономическим показателям и уровню общественно-политической активности регион имеет срединные значения. Так, в типологии российских регионов Н. Зубаревич Ярославская область занимает устойчивое положение в группе относительно развитых индустриальных регионов - один из немногих регионов страны с устойчивой индустриальной экономикой несырьевого типа, обеспечивающей занятость, относительно высокие доходы и стабильное социальное развитие [3].

Если рассматривать общественно-политическое развитие региона, то согласно анализу оценки состояния публичной политики в 2009 г. Ярославская область также имеет средние показатели состояния публичной политики. [4, с. 89]. Субъекты публичной сферы (исполнительная власть, представительная власть, местное самоуправление, партии, бизнес, НКО) считают, что институты и механизмы публичной политики функционируют удовлетворительно. По мнению В.Н. Якимца, реализация принципов публичной политики в Ярославской области находится на начальной стадии. Бизнес-ассоциации могут открыто выражать свою позицию, созданы и действуют региональная и городская Общественные палаты, действуют механизмы реализации общественных инициатив. При этом все три группы опрошенных не удовлетворены работой профсоюзов и социальной ответственностью бизнеса. Результаты проведенного автором в 2008-2009 годах исследования во многом перекликаются с выводами В.Н. Якимца и Л.И. Никовской. Так, например, самые критичные оценки эффективности взаимоотношений с властью принадлежат представителям НКО, бизнес-структуры отмечают нереа-лизованность своего экспертного потенциала для власти.

С 2007 г. в Ярославском регионе происходит ряд существенных изменений политико-коммуникативного пространства, причиной которых стала трансформация власти. Наиболее существенно на трансформацию политикокоммуникативного пространства повлияли изменения региональной власти в 2007-2008 гг. и в 2012 г., выборы мэра г. Ярославля в 2012 г. Локальный политический процесс Ярославской области долгое время складывался в стабильном русле. Демократические выборы региональной и местной власти в г.Ярославле происходили регулярно, с 1991 г. При этом областью и областным центром долгое время руководили настоящие «политические старожилы» - А. Лисицын, руководившем областью с 1991 г. по 2007 г., и В. Во-лончунас, мэр г. Ярославля с 1991 г. по 2012 г. В течение нескольких избирательных циклов населением оказывалась существенная поддержка на выборах обоим руководителям. Уход указанных политических тяжеловесов

спровоцировал перестройку годами сложившихся политикокоммуникативных отношений и информационно-коммуникативной системы.

В этой связи эксперт из категории СМИ, редактор регионального телевизионного холдинга, отмечает: «Группы давления концентрируются вокруг власти, находят тропики, дорожки к ней, что приводит некоторому застою, уменьшается мобильность всего общества. Представителям бизнеса труднее проводить проекты, когда они не знакомы с властью. Когда приходит новый руководитель, эти связи пресекаются, на время для всех создаются равные условия. Появляется большая ориентированность на законность и нормы, а не на личные отношения».

Данное утверждение подтверждает тезис о том, что традиционно власть в российских условиях персонифицирована, что отражено в специфике политических отношений, складывающихся в русле политики нового главы региона и выбора им определенной модели управления политическими коммуникациями. Функцию по информационному обеспечению органов власти субъектов России выполняют службы связей с общественностью, управления коммуникациями, пресс-службы, пресс-секретарь. Эти службы информируют общественность о работе органов государственного управления, представляя новости в СМИ, готовят публичные выступления официальных лиц, организуют проведение круглых столов, форумов, ведут работу с целевыми группами общественности - бизнесом, общественными организациями, лидерами мнений.

В Ярославской области функции по информированию общественности о деятельности Губернатора несет пресс-служба. При А. Лисицыне в структуре Правительства существовали также департамент региональной политики, департамент регионального маркетинга, аналитический центр, отдел общественных связей и информационно-аналитическое управление. Данные структуры решали задачи не только информирования населения о действиях власти, но и задачи стратегической коммуникации, коммуникации с основными целевыми аудиториями, осуществляли мониторинг политической ситуации в регионе, в том числе в муниципальных образованиях, в конечном итоге, способствуя поддержанию позитивного имиджа руководителя региона. Не случайно, что все эксперты отметили, что имидж губернатора А. Лисицына можно назвать «помещичьим», а все мероприятия, происходившие в области, были направлены на PR руководителя региона.

Показательно, что все из названных выше структур Правительства области, кроме последней, были упразднены с приходом С. Вахрукова, что фактически свидетельствует о реструктуризации сферы политикокоммуникативного управления регионом и переходу к совершенно иной стратегии управления. Наметились тенденции по формированию и контролю политико-коммуникативного пространства. Деятельность Губернатора

С. Вахрукова характеризуется экспертами как работа управленца, топ-

менеджера, делающего ставку на стратегическое развитие. По сравнению со своим предшественником губернатор С. Вахруков больше проводил рабочих встреч делового, не помпезного характера. Информационные сообщения, возникающие вне русла Правительства области, в том числе негативные, просто игнорировались.

В настоящее время назначенный в мае 2012 г. Губернатор Сергей Ястребов еще лишь формирует систему по управлению политикокоммуникативным пространством, но уже прослеживаются три базовых блока: управление коммуникациями, управление общественными связями, управление территориями.

Если рассматривать субрегиональный уровень, то на местном уровне в Ярославской области из восемнадцати муниципальных образований структуры по взаимодействию с общественностью существуют в трех: в г. Ярославле, г. Рыбинске и в Тутаевском муниципальном районе. Все три муниципальных образования характеризуются как территории с наиболее развитыми институтами публичной политики и гражданского общества, имеющие наибольший потенциал протестных настроений.

В целом новый Губернатор по ресурсам и потенциалу во многом проигрывает своим предшественникам. У А. Лисицына был значительный политический и электоральный потенциал - ему трижды население области оказывала абсолютную поддержку на прямых выборах. С. Вахруков был достаточно сильным техническим губернатором, назначенным федеральным центром: «имел поддержку в Москве и в Уральском федеральном округе у С. Собянина», действительно немало сделал для региона: привлек инвесторов, создал уникальный для России технопарк. Ярославский политолог и социолог Е. Голубев комментирует деятельность Сергея Вахрукова следующим образом: «Было много проблем, настроение резко упало, но сейчас показатели, особенно в промышленной сфере, вышли на докризисный уровень и даже немного выше. Губернатор помогал всем предприятиям... Все, что губернатор мог, он на своем уровне делал, особенно в области экономики» [7].

Эксперт в ходе проведения интервью подытоживает: «Вахруков был другой - он был технический. Он больше реализовывал хозяйственные функции, и на политику не обращал внимания. Как оказалось, зря не обращал, потому что думал, что, видимо, все в режиме ручного управления. А произошли события в сентябре одиннадцатого года - и все перевернулось с ног на голову. И оказалось, что нет никакой вертикали власти, есть некие интересы, которые могут частью совпадать у политических группировок, частью не совпадать».

Указанные комментарии указывают на важность развития местных сообществ, партнерского взаимодействия с органами власти и формирования открытого публичного пространства за счет создания эффективно действующей информационно-коммуникативной системы.

В ходе исследования экспертная группа, подразделенная на четыре сектора (власть, бизнес, НКО и СМИ), оценила выстроенные каналы коммуникации в Ярославской области в целом и с каждой из групп в частности.

По единому мнению экспертов, наиболее эффективно каналы коммуникаций действовали у средств массовой информации и власти, наименее эффективно их выстраивали общественные организации. Для взаимодействия с бизнесом власть сама создает институты, нацеленные на решение общих задач, например, экономический совет при губернаторе позволяет обсуждать и решать проблемы предпринимательства. При Губернаторе С. Вахрукове действовал координационный совет предпринимателей, а также трехсторонний совет, куда входили не только представители власти, бизнеса, но и профсоюзов.

Эксперт из СМИ отмечает: «Изначально в условиях кризиса власть, в первую очередь, выстраивала отношения с крупными предприятиями. Сейчас можно оценить эту политику как правильную, так как это большой социальный пласт, от крупного бизнеса зависела большая часть населения региона. При этом была абсолютно упущена работа с малым и средним бизнесом. Были какие-то совместные мероприятия, но не было системной работы. Также не велось грамотной системной экономической политики. Крупные предприятия не имеют необходимости выстраивать отношения с руководством области, так как находятся на уровне взаимодействия с общенациональными, интегрированными холдингами, договариваться с ними будет практически невозможно. Это свершившийся факт. Возникает проблема пополнения бюджета области. Ведь отношения со средним и малым бизнесом не выстроены. Поэтому ставка на приоритет работы именно с крупным бизнесом на сегодняшний день неудачна».

Исследование экспертных интервью показало, что у предпринимательского сообщества есть желание выстраивать отношения с властными структурами, но характер данного взаимодействия должен быть исключительно партнерским. Однако представители бизнес-структур отметили, что ждут, в первую очередь, посылы и предложения от власти.

Вопрос управления политическими коммуникациями в части взаимодействия с некоммерческими организациями вызвала трудности в оценках у экспертов групп «бизнес», «СМИ». Дело в том, что деятельность общественных организаций в Ярославской области ограничена кругом решаемых ими проблем в своей области (помощи незащищенных категорий населения, различные профессиональные союзы и объединения, женские организации и т.д.). Особого влияния на общественно-политическую жизнь региона, по мнению экспертов, они не оказывают. «В политическом процессе как на уровне региона, так и страны общественные организации играют не очень значительную роль. Взаимодействие власти с общественными организациями было выстроено пропорционально их роли», - таково общее экспертное заключение.

Между тем, общественные организации являются индикатором развития гражданского общества, а следовательно и демократии. На сегодняшний день в Ярославском регионе существуют лишь «островки» гражданского общества: немногая часть общественных организаций ведет диалог с властью. У некоторых организаций взаимоотношение с властными структурами носит периодический характер. Однако для того, чтобы позиция общественных организаций была услышана, необходимо преодолеть бюрократические барьеры. Наконец, существуют организации, не заинтересованные в сотрудничестве с властью, живущие параллельно с ней.

По экспертной оценке, на сегодняшний день эффективно работает со СМИ только городская власть. Областная администрация - ни прежняя, ни новая - не уделяют СМИ должного внимания. У С. Ястребова есть перспектива создать самостоятельный канал в ближайшем будущем, поскольку в 2013 г. в рамках проекта по введению цифрового телевидения в области появится региональный канал. Говоря о печатных СМИ, эксперты отмечают падение тиражей и постепенный уход газет и журналов в интернет. При этом интернет пока не стал массовым. Это источник информации для деловой, читающей публики. До настоящего времени, через средства массовой информации власть информировала население о своей деятельности, практически не вступая в диалог с общественностью.

Замыкание власти в себе и ее неспособность к обеспечению двустороннего диалога с общественностью спровоцировали рост протестных настроений в регионе, что фиксируется социологами, участием в протестных акциях и митингах. Своеобразным ответом общественности стала процедура выборов 2011-2012 гг. На выборах в Государственную Думу Российской Федерации в 2011 г. ярославцы оказали самую низкую в России поддержку партии власти - в 29,04%, что на 24,13% ниже, чем на аналогичных выборах в 2007 г. (53,17%) [6], итоги которых послужили поводом для отставки губернатора А.Лисицына и его перехода в Госдуму. В целом выборы 4 декабря 2011 г. в Государственную Думу РФ, 4 марта 2012 г. Президента РФ и мэра г.Ярославля, повторные выборы мэра г.Ярославля 1 апреля 2012 г. продемонстрировали неспособность региональной власти к эффективному управлению публичным политико-коммуникативным процессом.

Выборы мэра г.Ярославля в 2012 г. выявили несколько существенных моментов. Во-первых, возросший уровень протестных настроений отразился не только на продолжающейся до настоящего времени череде и численности массовых митингов, но и на поддержке партии власти и кандидатов на различные должности, публично поддержанные властью. Аналогичные итоги выборов мэра были в Тольятти. Исходя из этого, можно сделать вывод, что уровень поддержки партии власти в крупных городах России значительно ниже, чем по стране в целом. Если обращаться к тезису В.Я. Гельмана о существовании локальных городских режимов [1], Ярославль продемонстрировал противоречия между

сохранением субнационального авторитаризма в политике и попытками создания механизмов эффективного локального политико-экономического управления, призванных заложить основы успешного и устойчивого развития российских регионов и городов в длительной перспективе. Во-вторых, произошло снижение значения административного ресурса на выборах. Третья тенденция - увеличение в политико-коммуникативном пространстве новых каналов коммуникации, а именно технологий политического Интернет-PR и сетевых сообществ. Характерная черта выборных кампаний в СМИ 2012 года - это использование сетевых технологий, публикация текстов из сети Интернет и подготовка журналистских материалов по актуальным темам, обсуждаемым пользователями на форумах и в социальных сетях. Данные тенденции стали результатом политических реформ последнего десятилетия, повлекшее сокращение числа коммуникационных площадок, а также использования традиционного метода административного ресурса - ограничение допуска на традиционные СМИ оппозиционных лидеров. В результате сложилась ситуация, когда плюрализм в публичной сфере не запрещается, а альтернативные дискурсы вытесняются на периферию. Как следствие, альтернативные власти сообщения сконцентрировались в сети Интернет. Между тем, сообщения данного канала коммуникации являются достаточно критичными власти, но сама власть практически не работает с данным каналом коммуникации.

Только в результате выборов властью была произведена оценка управления политико-коммуникативными процессами. В практику стали входить опросы населения по общественно-значимым темам (посредством социологических опросов, интернет-голосования на сайтах газет и официальных изданий). В целом, медиа-пространство стало своеобразной дискуссионной площадкой, где продолжает увеличиваться негативный потенциал конфликтности в регионе, вызванный противостоянием региональной и местной властей.

Анализ политико-коммуникативного пространства показал, что в системе информационного обеспечения политической деятельности на местном и региональном уровне в большей степени превалируют традиционные технологии коммуникации. Модель политических коммуникаций главным образом основывается на принципах однонаправленного взаимодействия, существует проблема регулярности коммуникационных взаимодействий. Функционирование структур по взаимодействию с общественностью в достаточной степени развито лишь на региональном уровне. В муниципальных районах создание пресс-служб связано с избранием на должности главы харизматичных личностей, со сложностями общественно-политической ситуации в районах, с активизацией институтов гражданского общества и протестных настроений. При этом отмечается персонифицированный характер создания подобных структур.

В результате исследования экспертного интервью сформирован ряд рекомендаций для власти по улучшению управленческой деятельности в сфере политико-коммуникативных процессов. Во-первых, необходимо вы-

страивать коммуникации на основе открытого и прямого диалога со всеми представителями общественности, сделать более прозрачной работу пресс-службы. Во-вторых, существует необходимость привлечения экспертов из бизнеса, НКО, науки, культуры для оценки политических решений, при этом указывается на эффективность формата экспресс-консультаций. В-третьих, открыть специальные «телефоны доверия» для бизнеса, общественных организаций, граждан. В-четвертых, отмечается позитивным опыт отчета представителей власти по принятым решениям. Указывалось, что такие отчеты по результатам рассмотрения проблем могут быть ежемесячными.

Вместе с тем, используемые сегодня в рамках управления политическими процессами традиционные каналы коммуникации, в первую очередь -телевидение, а также контроль властью основных информационных ресурсов, существующая практика взаимодействия с общественностью, основанная исключительно на информировании, часто без учета обратной связи, позволяют говорить о тенденции движения к модели подчинения информационных потоков, что может неблагоприятно отразиться на уровне легитимности власти на уровне субъектов России.

Литература

1. Выступление на семинаре «Право, политика, экономика и СМИ» в Зеленогорске. [Электронный ресурс]. иР1: http://www.msps.su/article/9731 (дата обращения 12.11.2012).

2. Гельман В.Я., Рыженков С.И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» в современной России // Политекс. 2010. Т. 6. №4.

3. Зубаревич Н. Россия регионов: в каком социальном пространстве мы

живем? [Электронный ресурс]. иР1:

http://www.socpol.ru/publications/book.shtml (дата обращения 10.11.2012).

4. Никовская Л.И., Якимец В.Н. Публичная политика в регионах России: типы, субъекты, институты и современные вызовы // ПОЛИС (Политические исследования). 2011. №1.

5. Послание Президента Федеральному Собранию. [Электронный ресурс]. иР1: http://президент.рф/transcripts/14088 (дата обращения 10.22.2012).

6. Сайт Избирательной комиссии Ярославской области. [Электронный ресурс]. и^: http://www.yaroslavl.vybory.izbirkom.ru (дата обращения 10.11.2012).

7. Эксперты считают Вахрукова эффективным менеджером. [Электронный ресурс]. иР1: http://ria.ru/politics/20120428/637527184.html (дата обращения 10.11.2012).

8. Шумилов А.В. Факторы формирования электоральной политики в молодежной среде // PolitBook. 2012. №1.