Формы и методы управления развитием городских агломераций в РФ: Томский опыт

Формы и методы управления развитием городских агломераций в РФ: Томский

опыт

Forms and methods of management of urban agglomerations in Russia: Tomsk experience

Ь Л московский

p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ

УДК - 2964 DOI 10.24411/2413-046Х-2019-14014 Рамазанов Магомед Ахмедович,

аспирант Финансового Университета при Правительстве РФ, Москва Аннотация. Данная статья посвящена проблеме управления городскими агломерациями в РФ. В связи с отсутствием закрепленного понятия «городской агломерации» в нормативно-правовых документах федерального нормотворчества, вопросы управления такими территориями рассматриваются преимущественно на региональном уровне. При рассмотрении разнообразных подходов региональных органов управления к вопросам управления городскими агломерациями особенно выделяется комплексная стратегическая политика, проводимая исполнительными органами власти Томской области. В данной статье анализируется комплекс стратегических мер, направленных на развития территории Томской городской агломерации, а также определяются потенциальные социально-экономические эффекты от реализации проводимой политики.

Summary. This article is devoted to the problem of managing urban agglomerations in the Russian Federation. Due to the lack of any notions of "urban agglomeration" in the normative legal documents of federal rulemaking, the management of such territories is considered mainly at the regional level. When considering the various approaches of regional authorities to the management of urban agglomerations, the complex strategic policy pursued by the executive authorities of the Tomsk Region is particularly highlighted. This article analyzes the set of strategic actions made for the development of the territory of the Tomsk agglomeration, as well as identifies the potential socio-economic effects of the implementation of the policy.

Ключевые слова: городская агломерация, региональное развитие, развитие городских агломераций, региональная экономика, стратегическое планирование.

Key words: urban agglomeration, regional development, development of urban agglomerations, regional economy, strategic planning.

В соответствии с документами Российской Федерации о стратегическом планировании основной тенденцией в пространственном развитии страны выделяется концентрация инфраструктуры, ресурсов, человеческого капитала в крупных городах страны, и в дальнейшем формирование городских агломераций с численностью более миллиона человек. Данные городские объединения будут призваны выполнять интернациональные специализированные функции в мировом разделении труда, а также будут направлены на развитие новых инновационных кластеров. Так, коррелируя с наметившимся трендами в стратегическом развитии страны, Томская область проводит беспрецедентную комплексную политику по развитию городской агломерации на своей территории.

Впервые Томская агломерация как объект управления рассматривалась еще в 2002 году, в документах о стратегическом планировании. В схеме территориального планирования Томской области в 2011 году были обозначены пространственные контуры выделенной агломерации. В дальнейшем на федеральном уровне агломерация позиционируется как приоритетный инновационный центр, что подтверждается распоряжением Правительства РФ от 14 января 2015 года № 22-р «О концепции создания в Томской области инновационного территориального центра «ИНО Томск»» [1].

Так в соответствии с дынным документом на территории Томской области разрабатывается концепция о создании инновационного территориального центра «ИНО Томск». Данная Концепция предусматривает взаимоувязанные мероприятия направленные на развитие промышленных предприятий, которые выпускают продукцию высоких технологий. Также данный документ направлен на создание условий для привлечения высококвалифицированных кадров и на формирование новой технологической базы.

Основными целями разработки данной концепции являются определение специализации и перспективного положения агломерации «Томск-Северск-Томский район в Сибирском федеральном округе, выявление ключевых межмуниципальных проектов, способных усилить агломерационный эффект, ускоряющих темпы социально-экономического развития. Такие проекты призваны повысить инвестиционную привлекательность агломерационной территории и качестве жизни в ней (повышение социальной защищенности, благосостояния, развитие инфраструктурной и культурной среды).

В приложениях данной Концепции содержатся конкретные предложения и мероприятия по развитию выделенной агломерации. Основные направления заключаются

во взаимосвязи и взаимодополняемости документов о Стратегическом планировании города Томска, Томского района, ЗАТО Северск со Стратегическим планированием Томской области, а также с другими документами стратегического развития.

В современных условиях агломерация «Томск-Северск-Томский район» представляет, по сути, исторически сложившуюся территорию с признаками агломерации: высокая плотность расселения и плотная концентрация производственных сил сформировались во многом благодаря эвакуации из европейской части России более 30 промышленных предприятий в годы Великой Отечественной Войны. Примечательно, что только 4% от общей площади Томской области составляет площадь территории городской агломерации, в то время как 94% розничной торговли региона, 71% численности населения, 87% жилищного фонда, 74% продукции обрабатывающих производств сосредоточено на территории агломерации [2].

В условиях плотной концентрации основных фондов и населения на выделенной территории формируются единый рынок труда, потребительский рынок, рынок недвижимости, общие элементы транспортной и коммунальной инфраструктур.

Относительно правового обеспечения развития агломерационных территорий в Томской области был принят беспрецедентный нормативно-правовой документ: Закон Томской области о развитии Томской городской агломерации [3]. Также наряду с ним в направлении развития агломерации действует Стратегия социально-экономического развития Томской области до 2030 года. Так в ней выделены следующие приоритеты по социально-экономическому развитию региона:

- Технологическое перевооружение основных отраслей промышленности и развитие высокотехнологического производства, создавая тем самым «Новые технологии», призванные обеспечить импортозамещение в регионе и использовать кадровый и научно-технический потенциал региона

- Мероприятия, направленные на развитие человеческого капитала. Развитие систем социальной сферы: здравоохранения, науки и образования, повышение условий на местах приложения труда, повышение уровня жизни. Создание условий и возможностей для самореализации

- Развитие предпринимательства (повышение конкурентоспособности среди субъектов малого и среднего бизнеса), привлечение инвестиционных потоков в регион, создание благоприятного инвестиционного климата.

- Проведение эффективной территориальной политики, путем комплексного-системного развития территории агломерации, предоставление сбалансированного объема и качества государственных и муниципальных услуг на территории городской агломерации.

- Повышение открытости проводимой государственной и муниципальной политики, вовлечение общественности в процессы формирования и методику оценивания проводимой политики. Реализации политики на принципах проектного управления [4]

Что касается направлений по развитию агломерации, то в данной Стратегии территория агломерации определяется как производственный сектор со следующими составляющими: атомная промышленность, фармацевтика, нефтехимия, производство машин, электронного и оптического оборудования, деревообработка, пищевая промышленность, индустрия информационных технологий).

Основные направления специализации непроизводственной сферы включают в себя высшее образование, научные исследования, высокотехнологичную медицину.

Региональные стратегические документы дополняются стратегическими документами каждого муниципального образования. В состав схемы территориального планирования Томской области в 2011 году, вошла схема Томской агломерации [5]. Данная схема содержит выделенные границы агломерации, а также перечень предложенных объектов капитального строительства.

Далее для более глубокого изучения агломерации были изучены вопросы социально-экономического состояния территории.

Одной из основных качественных характеристик определения агломерации является рынок труда и миграция населения. Так места приложения труда на территории выделенной агломерации распределены неравномерно. Достаточно высокая концентрация рабочих мест расположена в городе-ядре агломерации в Томске. Потому как в соседних муниципальных образованиях агломерации наблюдается отрицательное сальдо миграции в области 30-40% в город Томск, можно судить о том, что присутствует достаточно сильная миграционная связь между муниципальными образованиями.

Общая занятость на территории выявленной агломерации составляет порядка 308 тысяч рабочих мест. Распределение данных мест приложения труда по агломерации отображено в таблице 1[2]:

Таблица 1 Доля занятых по агломерации Рабочие места Город Томск ЗАТО Ссверск Томский район

% 86 10

За последний пятилетний период в малых предприятиях города Томска было создано 12 тысяч новых рабочих мест. Что соответственно является фактором перетягивания рабочих ресурсов из других муниципальных образований. Так за тот же период на градообразующих предприятиях ЗАТО Северска идет сокращение занятых на 6 тысяч рабочих мест [2].

Сокращение занятости на градообразующих предприятиях свидетельствует о значительном отсутствии трудовых резервов, которые необходимы для реализации тех целей и задач, которые преследует Концепция «ИНО Томск». Так в самой концепции определены и механизмы для решения данной проблемы. Нехватка рабочей силы должна быть замещена за счет привлечения квалицированных кадров из других субъектов Российской Федерации, а также и за счёт вовлечения в экономику страны выпускников Томских вузов, создавая наиболее привлекательно условия труда. В этих целях Концепция «ИНО Томск» предусматривает реализацию дорожной карты по развитию системы медицинского обслуживания, образования, создание рекреационных и спортивных объектов.

Что касается экономического состояния по региону, то Томская область занимает 5 место среди субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа, и находится на 54 месте среди среднедушевых доходов населения по Российской Федерации. Из этого следует, что на данном этапе Томская область не является территорией притягивания высококвалифированных кадров, за счет предоставления лучших экономических условий труда, потому как находится на среднем уровне в целом по стране.

Определенные диспропорции имеются на территории агломерации касательно уровня жизни населения. Средняя заработная плата в Томском районе превышает минимальный размер оплаты труда в - 3,8 раза, ЗАТО Северск в - 4,5 раза, город Томск в - 5 раз [6].

Что касается жилищной обеспеченности населения агломерации, то муниципальные образования отстают от среднероссийских показателей. В городе Томске на одного жителя приходится порядка 22 квадратных метров, аналогичная ситуация и в ЗАТО Северске, а в Томском районе данный показатель равняется 20 квадратным метрам. В среднем же по стране показатель соответствует 24,1 квадратным метрам [7]. Наименьший показатель

объема вводимого жилья на душу населения приходится на ЗАТО Северск - 0,4 квадратных метра, показатель города Томска равен 0,6 квадратным метрам, наилучшей показатель приходится на Томский район - 0,9 метров квадратных. Средний показатель по стране равен 0,55 квадратным метрам [8].

Проведенный анализ показателей и сопоставление с аналогичными среднероссийскими показателями позволяет считать агломерацию достаточно благополучной территорией для местных жителей, но недостаточно привлекательной территорией, способной переманивать высококвалифированные кадры с других развитых субъектов Российской Федерации.

Разработанная дорожная карта Концепции «ИНО Томск» и реализация намеченных мероприятий в будущий стратегический период, позволят выделенной территории конкурировать и быть точкой роста, генерирующей качественно новые технологии и инновационные продукты, как для Томской области, так и для Российской Федерации в целом.

Касательно управления развитием любой территории, при возникновении новой политики важно понимать от кого исходила инициатива внедрения тех или иных управленческих решений. Так в управленческой практике можно выделить два принципиально разных источника возникновения политики: «bottom up» и «top down», то есть снизу вверх и соответственно сверху вниз [9]. Так при реализации политики top down управленческая инициатива исходит от верхних (федеральных) органов управления, в качестве примера здесь выступает Министерство экономического развития с созданной ими Межведомственной рабочей группой по социально-экономическому развитию городских агломераций, и с разработанными положениями также касательно развития городских агломераций, включенных в Концепцию 2030 [10]. Данная деятельность в целом выражают национальное приоритетное направление по новому направленному формированию и развитию городских территорий в России, тем самым субъекты РФ, на территории которых существуют уже сформировавшиеся городские агломерации, либо существуют возможные потенциальные, могут корреспондировать свою политику с заданным национальным направлением развития территорий. Параллельно с этим существует реже встречающаяся политика bottom up, в которой заинтересованными сторонами в изменениях проводимой политики выступают, не только представители муниципальных образований, но и тех резидентов-организаций, осуществляющих свою деятельность на этих территориях.

Так на примере проводимой политики Томской области можно наблюдать оба данных явления. Так как после создания Межведомственной рабочей группы в 2014г. и проведения

нескольких заседаний и конференций можно наблюдать всплеск активности нормотворческой и инновационно-направленной деятельности Томских органов управления. Так за последний трёхлетний период был принят первый в своем роде нормативно-правовой документ «Закон о развитии городских агломераций Томской области», была создана Концепция «ИНО Томск», в рамках которой была разработана и утверждена дорожная карта по реализации мероприятий, включенных в концепцию, была проведена работа по согласованию стратегических документов всех муниципальных образований, составляющих агломерацию, с аналогичными документами Томской области, был разработан отдельный информационно-телекоммуникационный ресурс: сайт Концепции «ИНО Томск», где можно отслеживать запланированные мероприятия, где также раскрыты результаты уже проведенных.

Как было сказано выше заинтересованными сторонами являются не только органы государственной управления, но и муниципальные органы управления и частный сектор. Так при разработке Концепции «ИНО Томск» ключевой задачей стоял вопрос увязки положений Концепции и деятельности организаций, заинтересованных в развитии агломерации. Был проведен так называемый «Stakeholder analysis», который позволяет оценить готовность организаций быть вовлеченными в процесс создания и развития агломерации, выявить наличие инициатив и стратегических планов их развития, которые связаны с данной территорией и проживающим на территории агломерации населением, определить ключевые направления взаимодействия [11]. Стейкхолдеры создания агломерации:

- Органы местного самоуправления, органы исполнительной власти субъекта РФ;

- Государственные компании, предприятия частного сектора, которые реализуют проекты на территории выявленной агломерации и их дочерние структуры (ОАО «Газпром», Госкорпорация «Росатом», ПАО «СИБУР Холдинг»);

- Ключевые учреждения сферы, здравоохранения, культуры, образования;

- Объединения малого и среднего бизнеса Томского района, ЗАТО Северска и города Томска;

- Строительные организации, которые осуществляют деятельность по развитию агломерационной территории под общественно-деловую, промышленную и жилую застройку;

- Организации, основная деятельность которых направлена на содержание и модернизацию инфраструктуры (ООО «Томскводоканал», ПАО «Томская распределительная компания» и др.).

При подготовке данной Концепции были проведены стратегические сессии с выявленными заинтересованными сторонами, в ходе которых ими были обозначены цели и задачи развития агломерации, зафиксированы основные сферы интересов и ключевые проблемы развития территории.

Как бы хорошо не звучали «лозунги» о существующих возможностях развития, проведение любой политики требует финансового обеспечения.

Так источниками финансирования агломерационных процессов являются те средства, поступление которых утверждено Распоряжением Правительства Российской Федерации о создании «ИНО Томска».

Совокупный объем финансирования до 2035г. примерно равняется 1 255 трлн рублей, статьи расходов по реализации концепции указаны на рисунке 1 [12].

Проекты в области ядерной медицины

Газоснабжение В Рекреация агломерации

Ядерный кластер

Развитие промышленности и технологий

Транспорт, дороги и связь

Водоснабжение и водоотведение

Теплоэнергетика

Инновационное развитие и модернизация университетов

Рисунок 1 Составлено автором

На рисунке 1 видно, что основная часть расходов связана со специализацией агломерации, более 70 % общих расходов направлены на проекты ядерной медицины и газоснабжения. Но необходимо также учитывать, что совокупный объем расходов превышает триллион рублей и даже один процент от совокупной суммы может быть достаточен для существенного вклада в развитии данной территории как агломерации.

Ожидаемые результаты реализации агломерационной политики, проводимой на территории данной городской агломерации на основе анализа прогнозных социально-экономических показателей Российской Федерации и Сибирского региона представлены в таблице 2 [13].

Расходы по статьям

Таблица б Ожидаемые Результаты реализации Концепции «ИНО Томск»

а) По составным частям агломерации

Муниципальное образование 2013*1год Прогнозируемые показатели

2020 год 2035 год

Деля экономически активного населения в населении трудоспосооного возраста51

Томе»; 71.1 % 72% 77%

Северск 35.93 % 37 % £9%

Томский район 94;25 % 95 % 96%

Оощнй ооъем отгруженных товаров н услуг промышленных предприятий (oes малего сизнеса). млн рублей

Томск 34 4Й9.1 150 000 450 000

Северск 29 537.3 55 000 100 000

Томский район 9 951.37 2: 000 SO 000

Объем инвестиций б основной капитал организаций не относящихся к субъектам

малого предпринимательства, млн. руолен

Томск 30 912.6 £0 000 150 000

Северск 3 515 1; 000 25 000

Томский район 4 253.23 10 000 20 000

Сооственные налоговые и неналоговые поступления (млн. рублей

Томск 5 SE 1.9 3 000 25 000

Северск 1 150.7 3 000 7 000

Томский район 36S.3 600 3 000

Ь) По агломерации в целом:

Показатель 2013 год Прогнозируемые показатели

2020 год 2030 год

Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями. (вклкчая мнкропредприжтня и индивидуальных предпринимателей! млн. руолен НД 20- 430 393 400

Продолжение Таблицы 1 Результаты реализации Концепции «ÜHG Томск»

Показатель 2013 год Прсгнознруемые показатели

2020 год 2030 год

Объем экспорта, млн. долларов США НД 343.0 552.2

Динамика прироста объемов произведенной сельскохозяйственной продукции (в ценах 2013г.). % 3,0 20.S

Индекс качества жизни 0.669 0,760 0,9

Доля молодежи (14-30 лет), положительно оценивающей возможности для развития и самореализации молодежи в регионе. % 30,0 46.0 55,0

Удовлетворенность жителей качеством предоставления гос. и мл~н. услуг, проц. от спрошенных 70.0 90.0 90.0

Гкхантви, с- .1=1- =- -= = = наким > пр^-ваде-ы и

Томский опыт управления развитием городской агломерации «Томск-ЗАТО Северск-Томский район» безусловно является примером нового подхода к управление агломерационными территориями в РФ, потому как сочетает в себе как инновационную технологию управления: внедряет новые нормативно-правовые документы, использует государственное и муниципальное частное партнерство в новом для этих процессов русле, прорабатывает возможные сценарии развития выявленной агломерации, так и сами

мероприятия по реализации проводимой политики направлены на создание инновационных продуктов. Томский опыт должен стать показательным ориентиром для развития схожих по типу городских агломераций в Российской Федерации.

Список литературы

1. Концепция "ИНО-Томск" // Гарант URL: https://base.garant.ru/70845866/ (дата обращения: 17.02.2019).

2. Социально-экономическая статистика муниципальных образований // Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Томской области URL: http://tmsk.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/tmsk/ru/statistics/employment/ (дата обращения: 02.04.2019).

3. Закон "О развитии агломераций в Томской области" // Консультант URL: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW091;n=109026#01473896 0915557042 (дата обращения: 10.02.2019).

4. Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года // Официальный интернет-портал Администрации Томской области URL: http://tomsk-gov.ru/doc/64121 (дата обращения: 07.03.2019).

5. Схема территориального планирования // Официальный интернет-портал Администрации Томской области URL: https://www.tomsk.gov.ru/Shema-territorialynogo-planirovaniya (дата обращения: 01.03.2019).

6. Рынок труда и занятости населения // Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Томской области URL: http://tmsk.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/tmsk/ru/statistics/standards_of_life/ (дата обращения: 30.03.2019).

7. Жилищные условия // Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Томской области URL: http://tmsk.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/tmsk/ru/statistics/housing/ (дата обращения: 15.03.2019).

8. База данных муниципальных образований, Жилищные условия // Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Томской области URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1 138623506156 (дата обращения: 02.04.2019).

9. Попадюк Н.К. Городские агломерации как фокус новой парадигмы регионального управления — Друкеровский вестник, Южно-Российский государственный политехнический университет - 2014 - С 24-30

10. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года // Официальный сайт Правительства России URL: http://static.government.ru/media/files/41d457592e04b76338b7.pdf (дата обращения: 27.03.2019).

11. Румянцев А.А. Эффективное управление: принятие обоснованных и оптимальных решений, интеллект и логика. — ООО «Контраст», Краматорск, 2003 год. — С. 32.

12. Объемы финансирования Концепции [Электронный ресурс] Инновационный портал Томской области. - Режим доступа: http://inotomsk.ru. Дата обращения: 28.04.2017.

13. Плановые показатели // Инновационный портал Томской области URL: http://inotomsk.ru (дата обращения: 27.02.2019).