Институт федерального вмешательства как форма конституционно-правовой ответственности субъектов Российской федерации

А.А. Фурсова

ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА КАК ФОРМА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

INSTITUTE OF FEDERAL INTERVENTION AS THE FORM OF THE CONSTITUTIONAL LEGAL RESPONSIBILITY OF SUBJECTS

OF THE RUSSIAN FEDERATION

Проводится анализ института федерального вмешательства, опыт его применения в зарубежных странах, а также эффективность и целесообразность закрепления в законодательстве Российской Федерации.

In present clause the institute offederal intervention, experience of its application in foreign countries, and also efficiency and expediency of fastening in the legislation of the Russian Federation is analyzed.

Российская Федерация как федеративное государство находится в процессе становления и развития, проходит стадию совершенствования законодательства. В демократическом правовом государстве, коим является Российская Федерация, конституционно-правовая ответственность выступает как реальная гарантия против зло -употребления властью.

В последнее время, в контексте конституционноправовой реформы, в работах многих авторов, которые исследуют проблемы конституционного права, в частности конституционно-правовой ответственности, очень часто высказываются предложения о закреплении в российском законодательстве различных форм ответственности субъектов РФ. Одной из форм такой ответственности является институт федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации, который является важ-ным элементом систем конституционного права большинства зарубежных федераций. Содержа -ние данного института не только предполагает разграничение предметов ведения между феде-рацией и ее субъектами, но и диктует необходи -мость закрепления их взаимной конституцион-но-правовой ответственности. Авторы мотивируют такую необходимость, прежде всего, отсутствием в Конституции РФ регламентации института конституционно-правовой ответственности в отношениях федерального центра и субъектов РФ.

Вместе с тем многочисленные российские исследователи этой проблемы до сих пор не могут сойтись во мнении о названии такого правового института, который бы содержал различные меры принуждения, применяемые к субъектам РФ. В различных странах мира этот институт именуется по-

разному: принуждение, интервенция, приостановление собственного правления [2, 13].

Автор статьи ставит перед собой задачу по проведению анализа различных точек зрения российских ученых-конституционалистов о необходимости введения института федерального вмешательства (интервенции) в российское законодательство.

Федеральным вмешательством (принуждением) в науке конституционного права, как правило, называют правовой институт, содержащий систему норм, регулирующих основания, порядок и формы действий органов государственной власти Российской Федерации, адресованные органам государственной власти субъектов РФ в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления таковых в целях охраны инте -ресов общества и союзного государства [9].

Институт федерального вмешательства (федеральной интервенции) распространен в зако -нодательстве большинства стран мира. Многие конституции зарубежных федераций закрепляют право на федеральное вмешательство за главами центральной исполнительной власти. Для реали -зации такого права, как правило, требуется согласие высшего законодательного органа власти страны. В ФРГ, например, «если земля не выполняет возложенных на нее основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное правительство с согласия бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принужде -ния побудить землю к выполнению своих обязанностей» (ст. 37 Основного закона ФРГ) [5].

В Аргентине «федеральное правительство осуществляет вмешательство в дела провинций для того, чтобы гарантировать республиканскую форму

правления или отразить вторжение извне, а также по просьбе установленных властей провинций для их поддержания или восстановления, если они были свергнуты в результате мятежа или нападения другой провинции» (ст. 6 Конституции Аргентины) [6].

Несомненный интерес представляет и швейцарский опыт федеральной интервенции. Здесь «в случае внутренних беспорядков... правительство угрожаемого кантона должно немедленно известить об этом Федеральный совет с тем, чтобы он принял необходимые меры в пределах своей ком -петенции. В неотложных случаях правительство уполномочивается призвать на помощь другие кантоны, которые обязаны оказать эту помощь. Если правительство кантона не в состоянии призвать на помощь, то компетентные федеральные власти могут вмешаться без просьбы о том; они обязаны это сделать, если безопасность Конфедерации находится под угрозой. Кантон, призвавший на помощь или вызвавший вмешательство, несет расходы, если ввиду особых обстоятельств Федеральное собрание не решит иначе» (ст. 16 Конституции Швейцарии) [6].

Как уже говорилось ранее, в Российской Федерации отсутствует четкая законодательная база, которая была бы сопряжена с правоприменительной практикой, т.е не существует отдель -ного закона, подробно регламентирующего как данный правовой институт в целом, так и такие его элементы, как органы, уполномоченные вводить центральное правление в субъектах РФ, основания для такого введения, режим, устанавли -ваемый в таких регионах, и .т.д.

Федеральное вмешательство в России долгое время существовало исключительно в рамках правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в 1995 году в процессе рассмотрения так называемого «чеченского дела». Консти -туционный Суд с большой осторожностью констатировал наличие у Президента РФ в рамках ч. 2 ст. 80 Конституции РФ так называемых «скры -тых полномочий» по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, а также по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Таким образом, юридическая база под федеральное вмешательство была подведена путем казуально -го толкования Конституции, и такое положение дел сохранялось вплоть до принятия поправок к Федеральному закону № 184-ФЗ [10].

Федеральный закон « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ впервые в новейшей истории России закрепил на законодательном уровне институт федерального вмешательства, столь необходимый сегодня именно в свете совершенствования механизмов конституционно-правовой ответственности.

Что касается самого понятия «федеральное вмешательство», а также использования его приме-

нительно к Российской Федерации, то среди ученых существует множество различных точек зрения. Одни настаивают на названии этого института «конституционно-правовая ответственность субъектов РФ», другие считают более целесообразным введение понятия «федеральное вмешательство», третьи близки к понятию « федеративная ответственность.

Так, по мнению И. Г. Г орбачева, понятие федерального вмешательства охватывает все виды воздействия федерации, причем его основания могут быть не связаны с совершением правонарушения, федеральное вмешательство может быть не связано с применением принуждения или же принуждение осуществляется по просьбе законодательных органов власти субъекта федерации [7].

А.А. Кондрашев считает, что применение мер федерального вмешательства существенно отличается от применения мер ответственности, а иногда даже является антиподом этих мер, например, когда принуждение в отношении органов власти субъектов федерации используется как средство политической борьбы между правящей партией в федеральном правительстве и партией, имеющей большинство в правительстве субъекта федерации, при отсутствии факта нарушения закона и вины со стороны соответствующих органов и должностных лиц [9]. Аналогичной точки зрения придерживается и Д.В. Игнатов, отмечая, что использование термина «федеральное вмешательство» более целесообразно ввиду специфического порядка применения мер принуждения в России, когда решения о возложении санкций принимаются не судами, а главой государства или парламентом [8].

Некоторые исследователи отождествляют институт федерального вмешательства с институтом конституционно-правовой ответственности субъектов РФ или органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ либо считают, что они соотносятся как целое и его часть.

В научной литературе высказывается мнение, согласно которому федеративная ответственность имеет два вида: позитивную и негативную. Позитивная состоит в обязательстве субъекта осуществлять определенные действия, а негативная представляет собой наказание за неосуществление необходимых действий и нарушение законодательства [12]. Такого мнения придерживается, в частности, и профессор Ж.И. Овсепян. По его мнению, позитивная конституционная ответственность наступает в рамках не общерегулятивных, а конкретных конституционных правоотношений, т.е. для ее наступления необходим юридический факт, который и является ее основанием. Основания позитивной ответственности специфичны, в зависимости от того, применяется ли она к органам (должностным лицам) публичной власти, либо к гражданам, другим физическим и юридическим лицам. Негативная конституционная ответственность отличается от позитивной конституционной ответственности тем, что в ее основе лежит бесспорный факт конституционного правонарушения, т.е. негативный факт реальной действительности, доказанный

и «привязанный» к конкретному субъекту, причиняющий ущерб принципам конституционного строя государства и общества [10].

С точки зрения И.А. Умновой, институт федерального вмешательства можно соотнести с негативной конституционной ответственностью — одним из типов государственно-правовой ответственности субъектов федерации [12].

А вот по мнению Д. В Игнатова, понятия «федеральное вмешательство» и «негативная конституционно-правовая ответственность» не являются тождественными, и более целесообразным было бы обозначить такой институт термином «федеральное вмешательство». Он объясняет это тем, что применяемая в Российской Федерации модель федерального вмешательства предполагает наряду с установлением оснований применения мер федерального вмешательства в судебном порядке принятие решения о применении мер федерального вмешательства главой государства и федеральным парламентом. Такой специфический порядок не в полной мере соответствует общепризнанным канонам юридической ответственности [8].

И.Н. Барциц более приближен к закреплению в российском законодательстве понятия «федеративная ответственность», которую понимает как «принуждение к исполнению требований федерального права», и причину данного названия видит в том, что эта ответственность «обусловлена нахождением республики, края, области, административно-территориального образования иного вида в составе федерации». Эти меры федеративной ответственности он разделяет на правосста-новительные, которые предназначены для устранения ущерба федеративным отношениям, нанесенного в результате неправомерных действий субъектов федерации, и штрафные, выражающиеся в несении субъектом правонарушения негативного внешнего воздействия [4].

Некоторые ученые под федеральным вмешательством понимают комплексный институт, который состоит из нескольких видов:

1) введение военного положения;

2) введение чрезвычайного положения;

3) использование внутренних войск МВД России для подавления и разоружения незаконных вооруженных формирований;

4) применение мер федерального воздействия (роспуск законодательного органа или отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ) [1].

Сравнивая такие понятия, как «федеративная ответственность» и «федеральное вмешательство», можно сделать вывод, что федеральное вмешательство по своему объему и содержанию является комплексным правовым институтом, который охватывает, в том числе и меры конституционно-правовой ответственности, не только применяемые по отношению к субъекту РФ, но и используемые этим субъектом в отношении иных территориальных образований. Вместе с

тем, средства федерального вмешательства могут включать не только принудительные санкции, применяемые в ответ на нарушения феде -ральных законов, но и комплекс мероприятий, посредством которых федерация наблюдает за деятельностью ее субъектов, может предложить различные формы согласительных процедур (например, реализация Президентом РФ сво -их полномочий, вытекающих из ч. 1 ст. 85 Кон -ституции РФ). Ответственность же субъекта федерации — это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти.

Отличительной чертой мер федеративной ответственности является то обстоятельство, что они могут применяться как за совершенное конституционное правонарушение, так и в случае невыполнения субъектом или его должностным лицом курса на укрепление государственноправового единства федерации.

Опыт применения института федеральной интервенции в зарубежных странах свидетельствует о том, что для достижения позитивных результатов вмешательство центра должно носить комплексный характер, сопровождаться принятием всей совокупности мер, допустимых конституцией соответствующего государства, но не сводиться только к карательно -репрессивным акциям. Попытки решения проблем федерализма преимущественно при помощи федерального вмешательства и иных чрезвычайных методов в ущерб социальнополитическим инициативам, как правило, оказываются неэффективными и могут привести к прямо противоположному результату [9].

Подводя итог и говоря об эффективности создания в нашей стране института федерального вмешательства, автор все же разделяет точку зрения А.А. Кондрашева [9], по которой целесообразнее введение в законодательство Российской Федерации понятия «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации», под которой понимается правовая связь (состояние), возникающая вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы субъектами, воплощенная в установлении нормативного требования, обращенного к субъекту, подвергнуться государственному осуждению. Конституционно-правовая ответственность в этом случае может быть либо реализована путем применения государственно-принудительных средетв в форме лишений организационного характера (расформирование, прекращение деятельности органа), утраты юридической силы или приостановления действия правового акта или путем восстановления нарушения правопорядка государством с использованием средств государственного принуждения или самостоятельно правонарушителем под угрозой использования таких средств, либо не реализована (временно или окончательно), но состояние ответственности и угроза реализации соответствующих санкций будут иметь место в любом случае.

ЛИТЕРАТУРА

1. Анненкова В.Г. Федеральное вмешательство как способ обеспечения территориального единства государства / В.Г. Анненкова // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 22. — С. 38.

2. Баглай М.В. Малая энциклопедия конституционного права / М.В. Баглай, В.А. Туманов.

— М.: 1998. — 579 с.

3. Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты / И.Н. Барциц.

— М.: Норма, 1999. — 365 с.

4. Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики / И.Н. Барциц. — М., 2000. — 556 с.

5. Бланкенагель А. Общее разграничение ком -петенции между федеральными землями и государственность земель в Германии / А. Бланкенагель // Статус субъектов федерации / Конференция 2829 марта. Сессия 1. — Казань, 2003. — С. 19.

6. Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт / М.В. Глигич-Золотарева // Журнал российского права.

— 2003. — № 4. — С. 14.

7. Горбачев И.Г. Российский федерализм: проблемы сотрудничества и взаимной ответственности федерального центра и субъектов федерации / И.Г. Горбачев. — СПб., 2001. — 134 с.

8. Игнатов А.В. Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер / А.В. Игнатов // Право и политика. — 2005. — № 5 (65). — С. 6.

9. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика / А.А. Кондрашев. — М.: Юрист, 2006. — 345 с.

10. Овсепян Ж.И. Определение пределов и оснований разрешения дел и дачи заключений конституционными (уставными) судами (палатами) субъектов РФ в законах о конституционных (уставных) судах (палатах) субъектов РФ (законодательство, принятое после 12 декабря 1993 г.) / Ж.И. Овсепян // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании.— М., 1999.— С. 46.

11. Стрельников Г. А. Федеративные отношения, становление, развитие, тенденции / Г.А. Стрельников. — М.: Эдиториал УРСС, 2001. — 268 с.

12. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма / И. А. Умнова. — М.: Дело, 2000. — 356 с.

13. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт / В.Е. Чиркин. — М.: Норма, 2001.— 224 с.