Законодательные основы функционирования института публичных слушаний в муниципальных образованиях

Тамазов Зубер Гидович

адъюнкт кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России, г. Нальчик

Законодательные основы функционирования института публичных слушаний в муниципальных образованиях

ИЦ нститут публичных Н слушаний как форма осуществления населением права на местное самоуправление регулируется на различных правовых уровнях. При этом, однако, непосредственное регулирование осуществляется в специальных федеральных законах (прежде всего, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») муниципально-правовых актах (уставах и отдельных нормативно-правовых актах). Менее подробная и косвенная регламентация имеет место также в международно-правовых актах и правовых актах субъектов Российской Федерации. Рассмотрим особенности правового регулирования публичных слушаний последовательно на всех уровнях.

На уровне международного права интерес вызывает Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.1 В данной конвенции, ратифицированной Россией в 1998 г.2, в ст. 3 указывается, что «под местным самоуправлени-

ем понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом». Как видно, Европейская хартия местного самоуправления прямо не указывает на публичные слушания как самостоятельную форму участия населения в решении вопросов местного значения. Вместе с тем, имеется ссылка на собрания граждан, а также предусматриваются любые другие формы такого участия. Поэтому можно считать, что Европейская хартия местного самоуправления предполагает использование публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением

1 Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Дипломатический вестник. 1998.

№ 10. С. 5-8.

2

О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ // Российская газета. 1998. 15 апреля.

_108

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2007 • №2

местного самоуправления.

Важнейшее значение в системе правового регулирования имеют конституционные нормы. Конституция России 1993 г. определила роль местного самоуправления в осуществлении власти народа в ст. 3, статус органов местного самоуправления, их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти в ст. ст. 12, 130, 132, а также установила гарантии местного самоуправления в ст. 133. Российская конституция также прямо не указывает на публичные слушания как самостоятельную форму осуществления населением права на местное самоуправление, но допускает ее: согласно ч. 2 ст. 130 Конституции России местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, а в ст. 31 гражданам гарантируется право проводить собрания - в эти рамки вполне вписываются и публичные слушания.

В законодательстве федерального уровня конституционные положения в части регулирования института публичных слушаний находят достаточно подробное развитие. Так, нормы о публичных (общественных) слушаниях содержатся в следующих крупных законах (с изменениями и дополнениями по состоянию на 1 февраля 2007 г.): ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Градостроительный кодекс Российской Федерации; Земельный кодекс Российской Федерации; ФЗ «Об экологической экспертизе».

В ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в его первоначальной редакции определены законодательные позиции в отношении публичных слушаний. В.В. Комарова выделяет следующие:

а) предмет публичных слушаний - проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения;

б) субъекты инициирования публичных слушаний - население, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования;

в) субъект назначения публичных слушаний;

г) основа процедуры подготовки1. Однако, на наш взгляд, такой подход не в полной мере раскрывает характеристику публичных слушаний, поэтому мы выделяем следующие позиции:

1. Предназначение публичных слушаний;

2. Организаторы публичных слушаний;

3. Субъекты инициативы по проведению публичных слушаний;

4. Проекты муниципальных правовых актов и вопросы, которые в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания;

5. Уровень нормативно-правового регулирования порядка организации и проведения публичных слушаний;

6. Перечень вопросов, которые должны быть отражены при нормативно-правовом регулировании порядка организации и проведения публичных слушаний.

Обращает на себя внимание то, что федеральный законодатель, если иметь в виду ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», абсолютно игнорирует уровень субъекта Российской Федерации, не допуская субъект РФ к регулированию публичных слушаний в системе муници-пально-правовых отношений (имеются в виду собственные полномочия-прим. авт.). Как нам представляется, здесь определенным образом нарушается логика законотворчества в федеративном государстве, что видно, в частности, и по тому обстоятельству, что в отношении местного референдума, муниципальных выборов и других форм осуществления местного самоуправления федеральный законодатель предоставляет региональному законодателю (мы используем термин «регион» как синоним «субъекту» федерации) определенный объем полномочий по их регулированию, а в отношении других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления - не предоставляет таких полномочий либо речь может идти о минимальном регулировании. Так, Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 7 июня 2004 г.2 представляет собой, по сути, сокращенный вариант ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку принципиально ничего нового в регулирование муни-

1 О местном самоуправлении в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. № 717-КЗ (в ред. 4 июля 2006 г.) // Справочно-правовая система «Консультант+». 2007. Март.

Положение об организации проведения публичных слушаний по вопросам градостроительства в муниципальном образовании г. Краснодара (утверждено главой муниципального образования г. Краснодара 08.08.2006 г. № 537) // Краснодарские известия. 2006. 12 августа.

109

ципальных отношений не вносит. На наш взгляд, должен быть единый подход, и субъекты Российской Федерации также должны иметь собственные полномочия регулировать часть общественных отношений, связанных со всеми без исключения формами осуществления населением права на местное самоуправление. Наблюдаемое же в практике регионального законотворчества сплошное копирование федеральных правовых норм, на наш взгляд, лишь дискредитирует авторитет регионального законодателя. Но необходимо отметить, что федеральный законодатель все же представляет региональному законодателю часть указанных полномочий, которые можно считать крайне несущественными (они содержатся в Градостроительном кодексе РФ).

На нижнем правовом уровне, т. е. уровне муниципальных образований, регулирование института публичных слушаний осуществляется в наибольшем объеме. Как показывает нормотвор-ческая практика, в российских муниципальных образованиях пошли по пути издания специальных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок организации и проведения публичных слушаний, что было видно при исследовании понятийного аппарата в начале настоящей работы. Другой вариант - регулирование только в уставах муниципальных образований практически не используется. При этом в соответствии с отмеченными ранее нормами федерального законодательства такого рода нормативно-правовые акты принимаются представительными органами местного самоуправления. В целом же, в структуре муниципально-правовых актов нормативного характера, регулирующих институт публичных слушаний, находят отражение все позиции, которые закрепляет федеральный законодатель применительно к данному институту в ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и о которых шла речь выше.

Помимо нормативно-правовых актов о публичных слушаниях, принимаемых представительными органами местного самоуправления, правотворческая практика идет по пути издания актов нормативного характера главой муниципального образования. Так, главой муниципального образования г. Краснодара было утверждено Положение об организации проведения публич-

ных слушаний по вопросам градостроительства в муниципальном образовании город Краснодар1. На наш взгляд, такой подход следует признать неудачным, поскольку, во-первых, такого рода отношения в соответствии с ч. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются прерогативой представительного органа местного самоуправления. Правда, в документе делается оговорка о том, что Положение регулирует только те публичные слушания, который проводятся по инициативе главы муниципального образования (ст. 1) и по своему содержанию документ представляет скорее внутриведомственную инструкцию, а не муниципальный нормативный правовой акт (речь идет в основном о действиях Управления архитектуры и строительства по решению организационных вопросов: прием и регистрация заявлений,техническая организация работы комиссии по проведению публичных слушаний и др.).

И все же название документа предполагает, что он должен быть муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления - так, как это имеет место, например, в г. Уфе, где Совет городского округа г. Уфы принял Положение «О порядке проведения публичных слушаний в сфере градостроительной деятельности на территории городского округа г. Уфы»2. Есть еще один аспект данной проблемы - речь идет вообще о целесообразности принятия нескольких нормативно-правовых актов о публичных слушаниях в одном муниципальном образовании. На наш взгляд, в одном муниципальном образовании должен быть один нормативно-правовой акт, в котором должны найти отражение все аспекты порядка организации и проведения публичных слушаний по всем сферам деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, можно констатировать, что институт публичных слушаний как самостоятельная форма осуществления населением права на местное самоуправление непосредственно регулируется на двух правовых уровнях - на уровне федерального и муниципального законодательства. Уровень субъекта Российской Федерации практически выпадает из соответствующего правотворческого процесса, что следует расценивать негативно, учитывая федеративное устройство

1 Положение «О порядке проведения публичных слушаний в сфере градостроительной деятельности на территории городского округа город Уфа» (утверждено решением Совета городского округа г. Уфы Республики Башкортостан № 10/18 от 27.04.2006 г. // Официальный сайт г. Уфы.

Комарова В.В. институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. С. 21.

_110

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2007 • №2

России. В международных правовых актах данный институт также не находит прямого закрепления. Основные законодательные положения о муниципальных публичных слушаниях содержатся в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, федеральный законодатель достаточно подробно регулирует особенности их проведения применительно к градостроительной сфере в Градостроительном кодексе РФ. Более детальное регулирование порядка организации и

проведения публичных слушаний осуществляется в соответствующих нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, при этом пока отсутствует необходимая системность, что отражает относительно небольшой период функционирования института публичных слушаний в муниципальных образованиях и показывает, что, в целом, процесс правового регулирования института публичных слушаний на муниципальном уровне находится только в самом начале.

111