Теория и практика формирования региональных элит

УДК 323

Ханин Денис Игоревич Denis Khanin

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭЛИТ

THEORY AND PRACTICE OF REGIONAL ELITE FORMATION

life

Проведен анализ формирования региональной элиты в историческом контексте, выявлены условия и особенности эволюции. Автор приходит к выводу, что важнейшим критерием формирования и позиционирования элитного класса является способность к управлению другими людьми, т.е. организаторские способности, а также материальное, моральное и интеллектуальное превосходство. Выборы стали для региональной элиты способом получения независимости от федерального центра

Ключевые слова: государство, политика, воспроизводство элиты, политическая элита, норма, теория, номенклатура, региональная элита, политический класс, концепция, метод, функции, привилегии, рекрутирование, выборы, бизнес-элита

This article analyzes the formation of regional elites in historical context, identifies conditions and features of evolution. The author concludes that the most important criterion for the formation and positioning of the elite class is the ability to manage other people, reorganizational skills, as well as financial, moral and intellectual superiority. The elections had become for the regional elite a method for obtaining independence from the federal government

Key words: government, politics, reproduction of the elite, political elite, rule theory, nomenclature, regional elites, political class, concept, method, function, benefits, recruitment, election and business elite

«Элита — люди, имеющие интеллектуальное либо моральное преимущество над массой безотносительно к своему статусу»

Л. Боден [1]

Политическая практика развитых и стабильных демократических государств показывает, что процесс распределения и реализации власти вовсе не предполагает равноправного участия в нем всех граждан. Всегда и везде власть осуществляет узкий круг лиц, представляющих собой меньшинство. Но это меньшинство в силу ряда факторов заставляет массы признать себя. Обоснование неизбежности деления общества на властвующее меньшинство и управляемое большинство представлено в политической науке в концепции элиты.

Классическая концепция элиты создана представителями итальянской школы

политической социологии. На основе наблюдения за реальным поведением элиты в политической жизни они создали целостное представление о роли элиты в обществе. Итальянский правовед Гаэтано Моска в двухтомном труде «Основы политической науки» обосновал идею о том, что во всех обществах, начиная с самых среднеразвитых и едва достигших зачатков цивилизации и кончая просвещенными и мощными, существует два класса лиц: класс управляющих и класс управляемых. Первый всегда более малочисленный, но осуществляет все политические функции и монополизирует власть, второй более многочисленный, уп-

равляется и регулируется вторым, кроме того, поставляет ему материальные средства поддержки, необходимые для жизнеспособности политического организма. Моска проанализировал также проблему формирования (рекрутирования) политической элиты и ее специфических качеств. Он считал, что важнейшим качеством формирования политического класса (элиты) является способность к управлению другими людьми, т.е. организаторская способность, а также материальное, моральное и интеллектуальное превосходство над другими. По концепции этого известного социолога политический класс постепенно меняется и в его динамике существуют две тенденции: аристократическая и демократическая. Аристократическая тенденция ярко выражается в стремлении политического класса стать наследственным если не юридически, то фактически. Преобладание этой тенденции приводит к вырождению элиты и общественному застою. Демократическая тенденция выражается в обновлении политического класса за счет наиболее способных к управлению и активных низших слоев. Такое обновление предотвращает дегенерацию элиты и делает ее способной к эффективному руководству обществом. Равновесие, говорил Моска, между аристократической и демократической тенденциями наиболее желательно для общества, ибо оно обеспечивает как преемственность, так и стабильность в руководстве государством. Теория «политического класса» Мос-ка нашла свое неожиданное подтверждение в тоталитарных государствах (опыт СССР, где правил политический класс коммунистов). Независимо от Г. Моски теорию политических элит разрабатывал Вильфредо Парето в «Трактате общей социологии». Он также исходил из того, что миром во все времена правило и должно править избранное, наделенное особыми психологическими и социальными качествами меньшинство — элиты. Эта элита отличается от других высокой результативностью и действует с высокими показателями в той или иной сфере деятельности. Совокупность таких индивидов и составляет элиту. Она

делится на правящую, которая прямо или опосредованно участвует в управлении и неправящую контрэлиту. Контрэлита — это люди, обладающие также характерными для элиты психологическими качествами, но не имеющими доступа к руководящим функциям в силу своего социального статуса и различного рода барьеров. Развитие общества, как представлял Парето, происходит посредством периодической смены, циркуляции элит. Причина такой циркуляции заложена в том, что правящая элита стремится сохранить свои привилегии и передать их по наследству людям с неэлитарными качествами. Это ведет, с одной стороны, к качественному ухудшению ее состава, с другой, количественному росту контрэлиты. Последняя, опираясь на недовольные массы, свергает правящую элиту и устанавливает собственное господство. В истории таких примеров предостаточно и, как мы видим, к власти все равно приходит элита, но более другого содержания, чем прежняя.

Вклад Моски и Парето в современную политическую теорию связан главным образом с определением структуры власти и сосредоточением внимания на групповом характере реализации власти в любой ее форме.

В территориально-крупных странах элита имеет обособленные уровни строения: общегосударственный и региональный. Региональная политическая элита — социальная группа, являющаяся субъектом подготовки и принятия важнейших стратегических решений в сфере политики. Она обладает необходимыми для этого преобладающими ресурсами: экономическими, политическими, административными. Элиты создают нормы, по которым живут все слои общества. Поскольку региональные элиты не могут обладать суверенной властью, они соподчинены элитам общегосударственным и согласуют с ними свой курс [2].

Политическая элита региона представляет собой социальную страту, которая достигла самого высокого политического статуса, оказывает определяющее влияние на процессы принятия политических реше-

ний в регионе. Элита обеспечивает согласование интересов субъектов политического процесса на уровне региона, между регионом и федеральными элитами, между различными регионами.

Региональная политическая элита неоднородна. В ней выделяются следующие сегменты ( специализированные группы) : идеологические, административные, военные, экономические, интеллектуальные и т.д. — по видам деятельности. Элита также состоит из властвующей и контрэлиты (системной оппозиции) [3].

Исследователи региональных политических элит обычно применяют 3 основных подхода анализа:

1) позиционный (Р. Милибанд, Р. Миллс, Р. Патнэм) выявляет и изучает формальные статусные позиции индивидов в иерархии власти, их функции;

2) репутационный (Ф. Хантер) выявляет степень влияния и авторитет властвующих лиц в общественном мнении;

3) «решенческий» ( деятельностный) подход (Р. Даль) раскрывает реальные влияния на принятие решений на основе анализа политической динамики и итогов политических процессов, в т.ч. на уровне внутриэлитных взаимодействий [4].

Каждый из подходов требует применить своеобразный набор методов и процедур, каждый имеет свои преимущества и погрешности. Позиционный подход чаще всего реализуется в методе анализа документов официального происхождения — законов, подзаконных актов, биографических справок, сообщений о назначениях и отставках.

Репутационный подход в основном означает проведение экспертного опроса или (реже) массового анкетного опроса, интервью.

«Решенческий» (десизионный) подход предполагает доступ аналитика к процессу принятия решений внутри элиты либо доступ к текущему архиву политической структуры. Применяется наблюдение, эксперимент, анализ документов (чаще — неофициальных).

Роль региональных элит в общероссий-

ской системе высокостатусных групп определяется в постсоветский период целым комплексом объективных и субъективных факторов. Региональные элиты получили благодаря приватизации и децентрализации самостоятельные ресурсы влияния.

Во-вторых, региональные элиты стали формировать вертикально-организованные «команды», автономные от общероссийских политических элит. Исходной формой данного институционального строительства явились традиционные для России патрон-клиентарные отношения.

В-третьих, региональные элиты начали формулировать свои корпоративные интересы, используя местные особенности идентичности для легитимации собственной власти.

Мощную поддержку процессу элитоге-неза оказала избранная в 1990-х гг. модель децентрализованного федерализма. Региональные элиты в федеративном государстве получают важные преимущества в области защиты своих интересов [5].

В начале 1990-х гг. федеральные элиты, будучи несплоченными и политически расколотыми, вынуждены передать региональным элитам значительный объем ресурсов. К ним относились договорной порядок легитимации отношений «центр-регион»; практика двусторонних «асимметричных» соглашений; одобрение, присвоение региональными элитами ресурсов явочным порядком; признание контроля глав субъектов РФ за назначением руководителей территориальных структур ведомств: прокуроров, судей, глав избирательных комиссий, налоговых и таможенных служб. Как справедливо отмечает М.Х. Фарукшин, федеральный центр «не только существенным образом ослабляет свою власть и во многом теряет контроль за ситуацией в субъектах федерации, но и в определенной степени попадает в зависимость от регионального руководства». Следовательно, процесс децентрализации вышел из-под контроля федеральных элит и приобрел черты неуправляемости. К 1999 г. в регионах сложились устойчивые правящие элиты, воспринимавшие себя в роли

автономных равноправных «игроков» на политической арене. Крайнее выражение данная тенденция получила в сепаратистских настроениях элит ряда республик и высокоресурсных либо окраинных областей [6].

Вместе с тем, стратегии региональных элит во взаимоотношениях с общероссийской элитой многообразны, что зависит о степени ресурсной обеспеченности каждого региона, социальных особенностей элит и лидеров; их идеологических ориентации.

Одной из важнейших задач, стоящих перед современным политическим руководством России, является создание системы действенного, эффективного управления во всех звеньях государственного аппарата Российской Федерации. В качестве основных агентов административных реформ выступают институты политической власти, органы исполнительной власти, государственная бюрократия, научная общественность, бизнес-сообщество [7].

Современные исследователи различают два этапа формирования постсоветской элиты: «ельцинский» и «путинский». Так,

О. Крыштановская отмечает, что за девять лет правления (1991-1999) Б. Ельцин так и не смог интегрировать верховную власть. При этом ни одна государственная структура не стала доминантной. В условиях вакуума власти неформальные группировки и кланы брали на себя государственные функции, конкурируя между собой за право выступать от имени президента. По мнению ученого, «в ельцинский период произошел распад верховной власти. Диффузия власти привела не к демократическому разделению властей, а к управленческому хаосу» [8].

«Путинский» этап характеризуется устранением причин, которые привели к разрушению управленческой вертикали при Б. Ельцине. Новый президент вернул федеральному центру значительный объем власти над регионами, расширил базу поддержки центра на местах и наметил пути для восстановления действия механизмов управления территориями, при этом формально не нарушая демократических при-

нципов. Была создана управляемая, упорядоченная система исполнительной власти. Если при Б. Ельцине власть рассредоточивалась, перемещаясь от центра к регионам, то при В. Путине снова стала возвращаться в центр, центробежные тенденции уступили место центростремительным.

Исследователи отмечают, что современная правящая элита России отличается от советской многими важными качествами: генезисом, моделями рекрутирования, социально-профессиональным составом, внутренней организацией, политической ментальностью, характером отношений с обществом, уровнем реформаторского потенциала [9].

В середине 90-х гг. XX в. на смену формирования региональных элит “из центра” пришел процесс их саморазвития, закрепленный в новых механизмах элитообразо-вания в регионах, что позволило стабилизировать элитный корпус — 53 (более 60 %) президента республик в составе РФ избраны повторно. Из действовавших в 2002 г. глав субъектов Российской Федерации 16 руководят своими регионами десять и более лет [10]. В связи с новой политической обстановкой изменился и социальный портрет элит: возраст, образовательный ценз, социальная база рекрутирования. Региональные элиты располагают различными весьма серьезными ресурсами влияния и проходят завершающий этап институционализации. Выборные тенденции набирали силу. Поэтому в ряде регионов в порядке исключения еще в 1992-1993 гг. верховная власть разрешила проведение выборов глав администраций. Этот процесс продолжал развиваться и закончился принятием 17 сентября 1995 г. указа президента, который определял срок выборов назначенных президентом глав администраций субъектов федерации — декабрь 1996 г. Так был осуществлен переход к выборной системе руководителей исполнительной власти субъектов федерации. Последнее назначение главы администрации состоялось в июле 1997 г. в Кемеровской области.

Выборы стали одним из самых значительных достижений демократии в России,

что привело к глубоким изменениям во всей политической системе.

Выборность региональных руководителей принципиально изменила профиль российской власти: выборы не только привели наверх новых людей, но и сделали губернаторов (глав) опасно независимыми от центра. События в Чечне продемонстрировали обществу неэффективность военных методов. Политические рычаги управления регионами были крайне ослаблены не только из-за введения выборного принципа формирования губернаторского корпуса, но и из-за отсутствия единой нормативной базы взаимодействия центра и территорий, противоречий в законодательстве. Экономические ресурсы долгое время оставались чуть ли не единственными реальными рычагами влияния центра, что привело, в свою очередь, к искажению межбюджет-ных отношений, налоговой системы. Так

^ I ”

называемые трансферты позволяли центральной власти управлять регионами, но это касалось лишь бедных, дотационных территорий [11].

о о

Экономический потенциал местной власти определяется масштабами ресурсов, в том числе и человеческих (успех региональной власти зависит от продуманности региональных проектов развития при опоре на профессиональный бюрократический аппарат), которыми располагает регион, а также степенью контроля, установленного властью над этими ресурсами [12].

В современных условиях политическая элита субъектов Российской Федерации все в большей мере вытесняется с арены действия политических факторов федерального масштаба, а ее интересы замыкаются на подконтрольной ей территории.

Взамен утраченных возможностей оказывать общефедеральное влияние главы регионов получили гарантии экономической и иной помощи из центра при условии политической поддержки региональными элитами позиций центра в ходе федеральных выборов.

Усиление административной составляющей в составе региональной политической элиты является характерной чертой

нынешней российской ситуации в политической сфере: максимальная вероятность победы на выборах в законодательные органы власти субъектов РФ имеется у представителей глав исполнительной власти регионов.

Используя интегральный административный ресурс, чиновники высшего ранга надолго закрепляются в элитных группах, что приводит не просто к частичному искажению представительства социально-политических интересов общества, но к полной имитации этого представительства.

В таких условиях элита более эффективно выполняет работу по обеспечению собственного устойчивого положения, которая традиционно ведется не по формальным принципам работы в высших органах власти, а по неформальным “правилам игры”, структурирующим элиту по принципам личной преданности.

Определяющей тенденцией формирования института местной власти является постепенное “сращивание” элиты с крупным бизнесом. Интересы чиновничества и крупных бизнесменов часто пересекаются, а в результате в регионе процесс принятия стратегических решений проводится по принципам реализации закулисных договоренностей между госаппаратом и руководством ведущих экономических структур.

Ядром формирующегося института местной политической элиты выступает либо властная (представители исполнительной и законодательной власти региона), либо политико-экономическая (крупные бизнесмены) составляющая. Максимальным политическим влиянием при этом обладают представители таких структурных групп, как “Глава региона”, “Глава област-

?? 44-Г1 1 о ??

ного центра” и “Главы конфессий”, однако в общем совокупном объеме политического веса руководителей региона доля этих групп не велика.

За субъектами РФ сохраняется обширное поле для политического, экономического и социального творчества.

Формирование региональных элит преимущественно в качестве влиятельных субъектов политического процесса. Изме-

нившийся облик региональных элит постепенно перевел в новое качество характер построения диалога между политическими субъектами. Новое позиционирование региональных управленческих элит в общероссийской элитной структуре кардинально изменило ее облик и превратило региональную элиту в фактического обладателя власти на местах. В итоге, несмотря на активные процессы суверенизации, постепенно крупные российские компании усилили свое влияние на региональную власть как прямыми (победы ставленников федеральных компаний на региональных выборах), так и косвенными ( эффективное лоббирование своих интересов) способами. Приобретая мощных союзников в лице центрально-российской экономико-политической элиты, а также ввиду отсутствия действенных механизмов и способов продуктивного лоббирования региональных интересов, автоматически снизилась степень региональной «независимости». Оптимизация внутриэлитного взаимодействия открыла возможности повышения эффективности элит России, стабилизации общественной системы, улучшения качества жизни.

На основании изложенного, констати-

руем, что важнейшим критерием формирования и позиционирования элитного класса является способность к управлению, т.е. организаторские способности, а также материальное, моральное и интеллектуальное превосходство. Управленческая деятельность в рамках всех теорий элит, безусловно, рассматривается как ключевая, системообразующая.

Сегодня в России элита имеет наибольшее воздействие на цели, формы и направленность регионального политического процесса.

Региональный уровень строения и активности элиты понимается в качестве субнационального политического пространства, которое самоорганизуется на протяжении длительного времени вследствие устойчивых отношений между субъектами политики. Региональный уровень элиты не изолирован от общегосударственного, межрегионального (в масштабе федеральных округов) и локального ( уровня муниципальных образований). Между уровнями элиты сложилась система взаимодействия «по вертикали», действующая вследствие обмена политическими ресурсами.

Литература

1. Боден Л. Философия неравенства. — М.: Мысль, 1990. — С. 214.

2. Пляйс Я.А. Политическая элита России, тенденция развития и современные особенности: Аналитический обзор. — Ростов н/Д.: СКАГС, 2004. — С. 71-78.

3. Мохов В.П. Региональная политическая элита России. — Пермь: Перм. кн. изд-во, 2003.

- С. 91-98.

4. Ашин Г.К. Современные теории элит: критический очерк. — М., 1996. — С. 15-21.

5. Бахлова И.В. Региональные политические элиты в федеративном государстве. — Изд-во Мордов. ун-та, 2000. — С. 65-70.

6. Гаман О.В. Региональные элиты в постсоветской Росси // Российская Федерация. — 1995.

— № 10. — С. 107-112.

7. Федоренко Н.В. Региональная управленческая элита: особенности формирования и функционирования // Сборник статей VI Международной научно-практической конференции Макроэкономические проблемы современного общества (федеральный и региональный аспекты). — Пенза, 2007. — С. 32-34.

8. Крыштановская О. Анатомия российской элиты. — М., 2005. — С. 235.

9. Заславская Т.И. Современное российское общество: Социальный механизм трансформации: учеб. пособие. — М., 2004. — С. 289.

10. Лапина Н.Ю. Региональные элиты: процессы формирования и механизмы взаимодействия в современном российской обществе: дис. ... д-ра полит. наук. — М., 2006. — С. 84.

11. Крыштановская О.В. Формирование региональной элиты: принципы и механизмы //

Политическая социология. — 2003.

12. Лихачев И.В. Политические элиты современной России: сущность, особенности, перс-

пективы: дис. ... канд. полит. наук. — М., 2005 . - C. 129.

Коротко об авторе Briefly about the author

Ханин Д.И., аспирант, Забайкальский государс- D. Khanin, post-graduate, Zabaikalsky State Univer-

твенный университет

81г.хашп2011@ yandex.ru

Научные интересы: политическая элита, выбо- Scientific interests: political elite, elections, govern-

ры, государство, политика ment, politics