Актуальные вопросы гармонизации законодательства государств-членов Организации договора о коллективной безопасности, регулирующего отношения в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

/20 Civil SecurityTechnology, Vol. 14, 2017, No. 1

Актуальные вопросы гармонизации законодательства государств-членов Организации Договора о коллективной безопасности, регулирующего отношения в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

ISSN 1996-8493

© Технологии гражданской безопасности, 2017

Г.К. Артамонова, Г.И. Перекопский

Аннотация

Одним из способов сближения норм права выступает гармонизация национального законодательства государств. Гармонизация законодательства, основанная на анализе правоприменительной практики и результатах научных исследований, является ключевым инструментом интеграции. Методика гармонизации законодательств государств-членов ОДКБ разработана рабочей группой Экспертного совета и направлена на формирование согласованных подходов в приведении национальных законодательств в соответствие с действующими международными договорами и решениями органов ОДКБ.

Ключевые слова: гармонизация законодательств; правовое регулирование; интеграционный процесс; национальные нормативные акты; единая информационная система.

The Topical Issues of Harmonizing Emergency Management Legislations of Security Treaty Organization Member States

ISSN 1996-8493

© Civil Security Technology, 2017

G. Artamonova, G. Perekopsky

Abstract

Harmonization of national legislations is one of the ways to approximate national legal norms. Harmonizing legislation based on analysis of law enforcement practices and research findings is the key tool for integration. A methodology for harmonizing the legislations of the CSTO member states was developed by the Working Group of the Expert Council and is aimed at developing consistent approaches to bringing national legislations in compliance with the effective international treaties and decisions of the CSTO bodies.

Key words: harmonization of legislation; legal regulation; integration process; national legal acts; unified information system.

Опыт предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций показывает эффективность международного взаимодействия в вопросах спасения людей, предупреждения и ликвидаций аварий, катастроф. При этом действенность реализации механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций при взаимодействии государств зависит во многом от действующих правовых норм, регулирующих данные отношения.

Безусловно, в каждом государстве есть свои правовые нормы, регулирующие вопросы предупреждения и ликвидации аварий, катастроф, стихийных бедствий, и их регулирование в каждой стране имеет свои особенности, обусловленные политическими, экономическими, социальными и другими аспектам.

Тем не менее, в государствах, придерживающихся единой политики в регулировании определенных сфер общественных отношений, может возникать необходимость придания нормам права единообразного содержания.

Сближение законодательства различных государств —явление чрезвычайно важное. Его значимость для современных международных отношений не вызывает сомнений. Лишь максимально близкое содержание национальных норм позволит повысить эффективность их реализации в рамках международного сообщества.

Одним из способов сближения норм права является гармонизация национального законодательства государств. Причем надо заметить, что эта важнейшая форма сближения правовых систем—довольно тонкий и трудоемкий процесс, не приводящий правовые системы к полному единству, а максимально сближающий законодательства различных государств в решении правовых проблем.

Авторы некоторых исследований подчеркивают особую важность и перспективность процесса гармонизации законодательств государств. Например, А. А. Антипова в своей работе отмечает, что гармонизация норм права является необходимым условием обеспечения эффективности определенных сфер современного государства [1, с. 181].

С. В. Бахин выражает интересную мысль о том, что интеграция в правовой сфере невозможна без создания сходных норм права. Нормы права служат стимулом для интеграционного процесса. Ученый определяет, что гармонизация права представляет собой деятельность по выработке правовых норм, единообразно регулирующих определенные виды общественных отношений [2].

Также отмечается, что сближение систем национального права является составной частью правовой интеграции и выступает как часть организованной деятельности, призванной обеспечить нормальное функционирование национальных систем права и их взаимную сопрягаемость [2].

В юридической литературе имеется ряд работ, посвященных исследованию процесса гармонизации национального законодательства государств. Вместе

с тем, на наш взгляд, эти вопросы требуют более детальной и глубокой проработки.

Рабочая группа ВНИИ ГОЧС (ФЦ) принимает активное участие в практической деятельности по гармонизации законодательства государств-членов ОДКБ. Исследование указанной проблемы позволило определить, что гармонизация национального законодательства в соответствующей области — это приведение национальных нормативных правовых актов в такое соотношение друг с другом, при котором они по своему содержанию, принципам правового регулирования и предполагаемым результатам в правоприменительной практике не противоречат и соотносятся друг с другом.

Основными принципами в сфере гармонизации национального законодательства государств являются: приоритетность общепризнанных норм и принципов международного права над актами национального законодательства;

взаимное уважение государственного суверенитета;

уважение прав и свобод человека и гражданина; принцип равенства участников процесса гармонизации;

согласованность правового регулирования; принцип единого информационно-правового пространства государств-участников процесса гармонизации;

интеграция национальных правовых систем в соответствующей области, подлежащей гармонизации;

взаимодействие с иностранными государствами, межгосударственными и иными организациями в соответствующей области, подлежащей гармонизации [3].

Гармонизированное законодательство должно содействовать развитию межгосударственных отношений, реализации прав и свобод граждан различных государств.

В процессе гармонизации могут разрабатываться модельные законы, предназначенные для сближения правовых норм различных государств. Рабочей группой были разработаны: Рекомендации по гармонизации законодательства государств-членов ОДКБ в области реагирования на чрезвычайные ситуации [4]; Рекомендации по гармонизации законодательства государств-членов ОДКБ в сфере обеспечения безопасности критически важных объектов [5]; Рекомендации по гармонизации законодательства государств-членов ОДКБ в сфере приграничного сотрудничества при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [6]; Рекомендации по гармонизации законодательства государств-членов ОДКБ в сфере подготовки и переподготовки кадров по направлению «Безопасность в чрезвычайных ситуациях» [7].

Рекомендации были приняты Парламентской Ассамблеей ОДКБ и направлены в национальные парламенты для использования в работе по совершенствованию национального законодательства государств-членов Организации.

/22 ^П SecurityTechnology, Vol. 14, 2017, No. 1

В настоящее время в рамках Парламентской Ассамблеи ОДКБ рабочая группа ВНИИ ГОЧС (ФЦ) выступает разработчиком проекта Рекомендаций по гармонизации законодательства государств-членов ОДКБ, регулирующего деятельность аварийно-спасательных служб и статус спасателей.

Важно отметить, что гармонизация национального законодательства способствует устранению правовых пробелов и влечет необходимость сближения правовых норм в других областях межгосударственного взаимодействия.

На наш взгляд, одной из проблем процесса гармонизации может быть тот факт, что гармонизируемые нормы могут носить компромиссный характер, поскольку должны учитывать интересы всех заинтересованных сторон. Однако это не является непреодолимым препятствием в осуществлении данного процесса.

Процесс гармонизации, способствуя совершенствованию национального законодательства, одновременно повышает эффективность международного права. Таким образом, гармонизация должна стать одним из основных направлений совершенствования национального законодательства.

Гармонизация законодательства, основанная на анализе правоприменительной практики и результатах научных исследований, является, как мы указывали выше, ключевым инструментом интеграции.

В большинстве своем законодательство государств-членов ОДКБ, направленное на реагирование в чрезвычайных ситуациях, строится на единообразных понятиях и принципах, которые хоть и отличаются по формулировке, но схожи по своей сути и направленности действия органов государства на процессы, связанные с реагированием на чрезвычайные ситуации.

Основным фактором, определяющим значение гармонизации как одного из направлений правового регулирования в национальных правовых системах государств-членов ОДКБ, является то обстоятельство, что реагирование на чрезвычайные ситуации представляет собой составную часть комплекса задач по обеспечению национальной безопасности государств, основы правового регулирования которых заложены в конституциях.

В 2011 году рабочей группой впервые были разработаны Концепция по гармонизации законодательства государств-членов ОДКБ в области реагирования на чрезвычайные ситуации и Методика гармонизации законодательства государств-членов ОДКБ в области реагирования на чрезвычайные ситуации.

Методика гармонизации законодательства государств-членов ОДКБ направлена на формирование согласованных подходов в приведении национальных законодательств в соответствие с действующими международными договорами и решениями органов ОДКБ, создание на этой основе общего правового пространства. Методика содержит общую характеристику основных этапов, уровней и приемов гармонизации национальных законодательств. Она

рассчитана на достижение целей гармонизации, которые заключаются в следующем:

национальные нормативные правовые акты должны содержать нормы права, соответствующие положениям действующих договоров и решений органов ОДКБ;

национальные нормативные акты в гармонизируемой области должны обеспечивать единообразное понимание и применение правил, содержащихся в договорной правовой базе ОДКБ, всеми субъектами правоотношений;

национальные нормативные акты должны оказывать юридическое действие, по возможности исключающее или в крайнем случае минимизирующее необходимость принятия ведомственных актов (инструкций, правил, положений, приказов), а в случаях, когда такая необходимость все же возникает,—преду-сматривать возможность гармонизации подзаконных актов в соответствующей области;

национальные нормативные акты должны содержать реальные гарантии и механизмы выполнения правоустанавливающих норм и положений правовых актов ОДКБ, а также меры ответственности за противоправную деятельность.

Можно выделить следующие этапы гармонизации: определение основных принципов, целей и задач гармонизации в соответствующей области;

анализ состояния национальных законодательств, выявление различий, противоречий, пробелов, включая оценку актуальности и преимуществ законодательства каждого государства;

определение соответствия законодательства каждого государства общепризнанным нормам и принципам правового регулирования;

осуществление конкретных юридических действий по приведению национальных законодательств и подзаконных актов в соответствие с положениями международных соглашений и общепризнанными нормами и принципами международного права в соответствующей области;

применение гармонизированных актов в правоприменительной практике государств и международных организаций;

оценка достигнутых результатов на межгосударственном и национальном уровнях;

определение направлений и содержания последующих этапов гармонизации законодательств государств.

Также можно определить следующие уровни гармонизации:

гармонизация на межгосударственном уровне; «вертикальная», иерархическая гармонизация национального законодательства;

«горизонтальная» гармонизация, например, на уровне конституций, федеральных законов и т.д.;

гармонизация на уровне правовой нормы в пределах отдельного правового акта.

Процесс гармонизации охватывает все уровни нормотворчества и требует применения единых правил юридической техники.

На межгосударственном уровне определяются подлежащие гармонизации проблемные вопросы, нуждающиеся в решении. Кроме того, определяются конкретные национальные правовые акты, подлежащие гармонизации.

В процессе гармонизации национального законодательства реализуется такой юридический прием, как рецепция, что означает включение в национальное законодательство норм международного права либо исключение норм, не соответствующих или не в полной мере соответствующих международным актам. Гармонизация является достаточно сложным процессом и не должна приводить к полной идентичности национального законодательства в соответствующей области.

Важным этапом гармонизации в области реагирования на чрезвычайные ситуации является установление совместимости терминологии, поэтому в ходе работы целесообразно составить глоссарий, раскрывающий основные понятия в гармонизируемой области.

Для оперативного взаимодействия государств, участвующих в процессе гармонизации, целесообразно создание единой информационной системы, содержащей нормативные правовые акты данных государств; кроме того, необходимо создание условий для постоянного обновления и дополнения информационной системы в целях более тесного сотрудничества в указанной области. Итогом гармонизации должно стать единое понимание терминов в указанной сфере, введение единого механизма реализации правовых норм.

Таким образом, гармонизация выступает одной из важнейших функций современного государства. В этой связи необходимо развивать планомерную работу по сближению российского законодательства и правоприменительной практики с национальным законодательством государств-членов ОДКБ в области обеспечения безопасности, в том числе и в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Литература

1. Антипова А. А. Кодификация и гармонизация норм налогового правового регулирования: Дисс. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2007. 181 с.

2. Бахин С. В. Сотрудничество государств по сближению национальных правовых систем: унификация и гармонизация права: Дисс. на соиск. уч. ст. докт. юрид. наук. СПб., 2003. 360с.

3. Методика гармонизации законодательства государств -членов ОДКБ в области реагирования на чрезвычайные ситуации. СПб., 2011.

4. Рекомендации по гармонизации законодательства государств-членов ОДКБ в области реагирования на чрезвычайные ситуации. Приняты на пятом пленарном заседании Парламентской Ассамблеи ОДКБ 17 мая 2012 года, постановление № 5-8. URL: http://www.p.200-bal.ru

5. Рекомендации по гармонизации законодательства государств-членов ОДКБ в сфере обеспечения безопасности критически важных объектов. Приняты на седьмом пленарном заседании Парламентской Ассамблеи ОДКБ 27 ноября 2014 года, постановление № 7-5. URL: http://www.paodkb.ru

6. Рекомендации по гармонизации законодательства государств -членов ОДКБ в сфере приграничного сотрудничества при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Приняты на восьмом пленарном заседании Парламентской Ассамблеи ОДКБ 26 ноября 2015 года, постановление № 8-8. URL: http://www.odkb-csto.org/

7. Рекомендации по гармонизации законодательства государств -членов ОДКБ в сфере подготовки и переподготовки кадров по направлению «Безопасность в чрезвычайных ситуациях». URL: http://www.odkb-csto.org/

Сведения об авторах

Артамонова Галия Калимуловна: д. ю. н., проф., засл. юр. РФ, ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), гл. н. с. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. е-таИ: art0253@mail.ru SPIN-код — 5044-4331.

Перекопский Геннадий Иванович: к. пед. н., Секретариат Парламентской Ассамблеи ОДКБ, зам. нач. информ.-ана-лит. упр.

191015, Санкт-Петербург, ул. Шпалерная, 53. е-таИ: pgiodkb@mail.ru

Information about authors

Artamonova Galia K.: Dr. Sci. (Law), Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Chief Researcher at All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies 7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: art0253@mail.ru SPIN-scientific — 5044-4331.

Perekopsky Gennadiy I.: Cand. Sci. (Pedagogy), Secretariat of the CSTO Parliamentary Assembly, Deputy Head of Information and Analytical Directorate. 53, Shpalernaya, St. Petersburg, 191015, Russia. e-mail: pgiodkb@mail.ru