Практика конституционного Суда РФ и динамика федеративных отношений

РЕГИОНАЛЬНОЕ ПРАВО В РЕшЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

российской федерации

Практика Конституционного Суда РФ и динамика федеративных отношений

ЧЕРТКОВ Александр Николаевич,

ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент

Изучение тенденций развития федеративных отношений необходимо для понимания новейшей истории Российского государства, современных процессов государственного строительства. В 90-е гг. XX в. они развивались во многом стихийно, сегодня — более последовательно. Определенная стабилизация федеративных отношений, как и дальнейшая реализация в них демократического потенциала Конституции РФ 1993 г., связана с практикой Конституционного Суда РФ.

Правовые позиции Конституционного Суда во многом способствовали не только повышению эффективности федеративных отношений, преодолению правовых проблем во взаимодействии Российской Федерации и ее субъектов, но и построению самой модели современного российского федерализма. Более того, правовые позиции Конституционного Суда стали неотъемлемой частью правовой системы России и нашей жизни. Любопытно, что само понятие «правовая позиция», его внедрение в правовую действительность связаны с практикой КС РФ1. Глубокой научной проработке подверглось понятие «правовая позиция Конституционного Суда РФ»

1 Подробнее об этом см.: Власенко Н. А. Правовые позиции: понятие и виды // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 3.

как в общем плане2, так и применительно к определенным сферам3.

Конституционным Судом РФ принят ряд решений, имеющих ключевое значение в оптимизации правового регулирования федеративных отношений. Он последовательно занимал взвешенную позицию обеспечения баланса централизации и децентрализации в отношениях Российской Федерации и ее субъектов в той мере, в которой это допускает сама федеративная форма территориального устройства государства4. Очевидно, что столь трудная практика не могла быть линейной и однозначной. Но как бы умело Конституционный Суд РФ ни разрешал споры между Российской Федерацией и ее субъектами, он не может (и не должен) подменять другие органы государственной власти, равно как и саму Конституцию РФ. Основная ответственность за проблемы регулирования и реализации федеративных отношений не может лежать на Конституционном Суде. К тому же его практика в сфере федеративных отношений — это не только воля 19 судей, но и результат политико-

2 См., например: ВитрукН. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005; Лазарев В. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.

3 См., например: Волкова Н. С., Хабрие-ва Т. Я. Правовые позиции Конституционного Суда и парламент. М., 2005.

4 Такой вывод можно сделать исходя, например, из мотивировочной части постановления КС РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П.

правового развития государства и общества.

Представляется возможным выделить три группы правовых позиций КС РФ по такому критерию, как объект, правовое обеспечение которого содержится в решениях Суда:

1) правовые позиции, направленные на обеспечение правового статуса Российской Федерации;

2) правовые позиции, направленные на обеспечение правового статуса субъектов РФ;

3) правовые позиции, направленные на обеспечение принципов федерализма.

В рамках первой группы практика КС РФ связана с решением проблемы несоответствия актов субъектов РФ федеральному законодательству и общей гармонизацией правового пространства России.

Конституционный Суд РФ неоднократно обращал внимание на такую конституционную обязанность субъектов РФ, как соблюдение Конституции РФ и федеральных законов5, а также на недопустимость вторжения субъектов РФ в предметы ведения и полномочия Российской Феде-рации6.

В 90-х гг. XX в. Конституционный Суд РФ разрешал острейшие проблемы прямого вторжения государственных органов субъектов РФ в сферу федеральной компетенции и даже в основы конституционного строя России. Ключевым аспектом укрепления Российской Федерации, обеспечения ее статуса выступала защита суверенитета России. Не случайно одним из первых решений КС РФ стало постановление от 13 марта 1992 г. № П-РЗЛ по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г. и ряда законодательных актов Республики Татарстан о проведении референдума (далее —

5 См., например, постановление КС РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П.

6 См. постановление КС РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П.

постановление № П-РЗ-И), в котором Суд начал многолетнюю работу по правовому обеспечению суверенитета Российской Федерации. Суд «с пониманием отнесся к стремлению многонационального народа Республики Татарстан развивать и укреплять государственность республики и поддержал провозглашенную в Декларации цель формирования демократического правового государства, в котором гражданам гарантируется равенство независимо от национальной принадлежности и вероисповедания». Вместе с тем все нормы Декларации и законодательных актов Республики Татарстан, в которых ставилось под сомнение ее нахождение в составе Российской Федерации, верховенство Конституции РФ и федерального законодательства, а также нормы, провозглашавшие Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, строящим свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками на основе равноправных договоров, были признаны неконституционными.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» признание не соответствующими Конституции РФ положений конституций (уставов) и нормативных актов какого-либо субъекта РФ является основанием для их отмены, равно как и отмены аналогичных положений в нормативных правовых актах других субъектов РФ. Тем не менее органы государственной власти названных республик, а также иных субъектов РФ, конституции которых содержали аналогичные нормы, проигнорировали правовые позиции Конституционного Суда РФ, а федеральные органы не приняли в связи с этим никаких мер. Такое развитие событий имело негативные последствия для федеративных отношений, привело к значительному несоответствию регионального законодательства Конституции РФ, возрастанию

конфликтов, ослаблению Российской Федерации.

На рубеже веков КС РФ продолжал отстаивать свою позицию в рассматриваемом вопросе. Так, в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П он однозначно высказал свое мнение о том, что Конституция РФ не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. Использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ в установлении статуса республики понятия «государство» не означает признания государственного суверенитета этих субъектов РФ. Таким образом, КС РФ поставил точку в споре о делимости суверенитета, пояснив, что субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях не могут. В определении от 27 июня 2000 г. № 92-О КС РФ подчеркнул, что государственный суверенитет признается только за Российской Федерацией, поскольку именно в нем воплощается целостность государства, верховенство федеральной Конституции и единство системы государственной власти.

В рассматриваемый период отношение федеральных органов государственной власти к правовым позициям КС РФ значительно изменилось. В определенной мере оно менялось и у органов государственной власти субъектов РФ. Необходимость обеспечения государственного суверенитета России была осознана государством и обществом. Результатом принятия решений КС РФ при активном обеспечении их реализации со стороны федеральной законодательной и исполнительной власти стало приведение большинством республик Российской Федерации своих конституций в соответствие с Конституцией РФ в части исключения норм о суверенитете.

Конституция РФ четко не установила соотношение федерального закона и договора (соглашения) при разграничении компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Более того, федеральный закон не был назван в числе источников разграничения компетенции. На практике субъекты РФ оспаривали и приоритет Конституции РФ перед договорами.

В постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П (далее—постановление № 1-П) КС РФ четко определил роль федерального закона как одной из основных правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В названном выше постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П КС РФ разъяснил, что положения Конституции РФ имеют приоритет при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается. Данные правовые позиции стали основой масштабных изменений федерального законодательства по вопросам заключения договоров и соглашений.

В постановлении № 1-П был однозначно решен вопрос о допустимости принятия федеральных подзаконных нормативных актов в сфере совместного ведения. То, что о них ничего не

сказано в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, не означает невозможности их принятия; отметим, что в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ также не предусмотрено издание каких-либо нормативных правовых актов, кроме законов. Между тем, как следует из ст. 90, 115, п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, Президент РФ и Правительство РФ принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Смысл положения ч. 2 ст. 76 Конституции РФ состоит в определении соотношения федерального закона с актами, принимаемыми субъектами РФ, а не в ограничении прав федеральных органов издавать нормативные акты подзаконного характера.

Очевидно, что правовые позиции КС РФ не могут подменять деятельность других органов государственной власти. В связи с этим приведем выраженную в постановлении от 23 апреля 2004 г. № 8-П правовую позицию КС РФ, которая решила проблему ускорения федерального законодательного процесса. Само предоставление субъектам РФ возможности изложить Государственной Думе позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере, обеспечивает принятие федерального закона, отражающего интересы Российской Федерации и ее субъектов. Но такого рода процедуры не должны препятствовать реализации вытекающего из ст. 71, 94 и 105 Конституции РФ полномочия Федерального Собрания самостоятельно принимать федеральные законы, в том числе по предметам совместного ведения. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом конституционного процесса принятия федеральных законов, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания федерального за-

кона не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия.

Данная правовая позиция ограничила саму возможность превращения процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации в их утверждение указанными органами. Вместе с тем определение данной процедуры как необязательной и, по существу, законосовещательной может привести к полному ее игнорированию Государственной Думой, что было бы серьезным шагом назад в области федеративных отношений.

Вторая группа правовых позиций направлена на обеспечение статуса субъекта РФ. Так, в постановлении КС РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П говорится о недопустимости неправомерного вмешательства федерального законодателя в сферу компетенции субъектов РФ. Данное предупреждение можно распространить и на все федеральные органы государственной власти.

Закрепление за субъектами РФ возможности осуществлять самостоятельное правовое регулирование до принятия федеральных нормативных актов по вопросам совместного ведения было определено именно правовой позицией КС РФ, сформулированной в постановлении от 1 февраля 1996 г. № 3-П. Конституционный Суд РФ определил, что по смыслу Конституции РФ отсутствие федерального закона по определенному вопросу совместного ведения само по себе не препятствует субъекту принять собственный нормативный акт. При этом после издания федерального закона акт субъекта должен быть приведен в соответствие с ним.

В постановлении № 1-П КС РФ развил данную позицию, указав на формулировку ст. 76 Конституции РФ, в которой говорится, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые

в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов (ч. 2); а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 5). Следовательно, Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов РФ по предметам совместного ведения. Причем по смыслу ст. 72 и ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты, но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом.

Большое значение для субъектов РФ имеет правовая позиция КС РФ о бюджетной, финансовой самостоятельности субъектов РФ7 и об участии органов государственной власти субъектов РФ в отношениях, имеющих общефедеральное значение, «поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти»8.

Но едва ли можно согласиться с правовой позицией КС РФ о признании им наличия у субъектов РФ своей правовой системы как элемента правовой системы РФ9. Скорее, речь должна идти о системе законодательства субъекта РФ, поскольку в субъекте отсутствует весь комплекс элементов правовой системы.

7 См. постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П.

8 Постановление КС РФ от 13 мая 2004 г. № 10-П.

9 См. определение КС РФ от 6 декабря 2001 г. № 250-0.

Третья группа правовых позиций Конституционного Суда РФ направлена на обеспечение принципов федерализма. Бесспорной заслугой КС РФ является защита принципов федерализма, отнесение их к числу конституционных ценностей. Так, в постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П КС РФ назвал среди принципов, лежащих в основе российского федерализма, суверенитет и государственную целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

В обеспечение конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами Конституционный Суд РФ в постановлении № П-РЗ-1 указал на отсутствие права и обязанности законодательного органа субъекта РФ принимать законы, дублирующие федеральные нормы, равно как и вводить в действие федеральные законы на своей территории специальными актами.

В постановлении от 15 июля 1996 г. № 16-П КС РФ отметил, что конституционное положение о равноправии всех субъектов между собой, а также во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также в установлении единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. В то же время равенство статуса субъектов РФ не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, зависящих от различных факторов и региональных особенностей.

В процессе толкования норм о федеративных отношениях КС РФ изложил правовые позиции, касающиеся основ деятельности самого Конституционного Суда. Так, в постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П Суд указал, что правовые позиции, сформулированные им в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции РФ, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования. Таким образом, Конституционный Суд РФ признал свое право на изменение правовой позиции.

Вышеизложенное свидетельствует о полноценном становлении и высокой эффективности конституционного правосудия в нашей стране. Однако остается открытым вопрос: какова ответственность за игнорирование решений КС РФ? Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в ряде случаев не подчинялись решению КС РФ. Так, постановление КС РФ от 13 марта 1992 г. № П-РЗЛ было учтено законодателем Республики Татарстан лишь в апреле 2002 г., т. е. через десять лет.

Не случайно первым изменением Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» стало установление ответственности органов государственной власти субъектов РФ за нарушение федеральной Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также за необеспечение соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и уставов, законов, иных нормативных правовых актов и осуществляемой ими

деятельности. Оценка соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ возложена на суды, прежде всего КС РФ. Показательно, что ключевыми участниками названной процедуры являются глава государства, а также судебные органы. Следует отметить, что Конституционный Суд подтвердил конституционность подобной ответственности и обосновал необходимость формирования полноценного института федерального вмешательства10.

Однако аналогичная четкая правовая регламентация наступления ответственности за нарушение Конституции РФ федеральными органами государственной власти отсутствует. Конституционный Суд РФ официально никогда не поднимал вопрос об ответственности федеральных органов государственной власти, но косвенно признавал ее допустимость. В частности, в постановлении от 4 апреля 2004 г. № 8-П отмечается, что меры воздействия «в отношении федеральных органов государственной власти не являются предметом рассмотрения в настоящем деле». Отсюда можно сделать вывод о принципиальной допустимости соответствующих мер воздействия.

Кроме того, не установлена ответственность конкретно за неисполнение решений КС РФ. Целесообразно установить административную, уголовную, а при нанесении ущерба и гражданско-правовую ответственность за неисполнение решений Конституционного Суда РФ.

Учитывая путь становления конституционного правосудия, вероятно, настало время наделить КС РФ правом непосредственно отменять правовые акты, противоречащие Конституции РФ. Такая практика имеет место за рубежом (например, в Австрии) и может стать более эффективным механизмом обеспечения соблюдения Конституции, чем принятие решений о несоответ-

10 См. постановление КС РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П.

ствии нормативного правового акта Конституции РФ. Как справедливо отмечает В. В. Лазарев, решениями КС РФ осуществляется корректировка норм закона, приводящая к точной настройке механизмов правового регулирования и исправлению изъянов в содержании норм права11. Но являются ли решения КС РФ источником права — вопрос дискуссионный. В связи с этим официальная отмена неконституционной нормы снимет все вопросы о последствиях несоблюдения решений КС РФ.

Юрисдикция КС РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ сужена по сравнению с зарубежной практикой. Так, в Германии Конституционный суд выносит решение о соответствии права земли не только положениям Основного закона, но и иным нормам федерального права, когда об этом ходатайствует федеральное правительство, правительство земли или треть членов Бундестага12. Существует возможность расширить юрисдикцию КС РФ аналогичным образом, а именно — внести соответствующие изменения в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» и в Конституцию РФ13.

Очевидно, что расширение компетенции КС РФ — процесс длитель-

11 См.: Лазарев В. В. Указ. соч. С. 43.

12 См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 252.

13 Подробнее об этом см.: Чертков А. Н. Конституция России и проблема асимметричности Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: конституционная реформа и реформа отраслевого законодательства. Брянск, 2003.

ный, нуждающийся во всесторонне выверенных подходах. Но первые шаги в этом направлении необходимо делать уже сегодня, поскольку Конституционный Суд играет важную роль в гармонизации правового регулирования федеративных отношений, решении правовых проблем данной сферы, укреплении российского федерализма. Следовательно, Конституционный Суд продолжит деятельность по обеспечению статуса Российской Федерации как единого суверенного государства, статуса субъекта РФ как государственного образования в ее составе, а также самих конституционных принципов федерализма, что позволит защитить не только государство и его органы, реализующие власть на различных уровнях, но и права граждан, юридических лиц, различных сообществ и общества в целом на всей территории Российской Федерации.

Библиографический список

Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005.

Власенко Н. А. Правовые позиции: понятие и виды // Журнал российского права. 2008. № 12.

Волкова Н. С., Хабриева Т. Я. Правовые позиции Конституционного Суда и парламент. М., 2005.

Лазарев В. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.

Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

Чертков А. Н. Конституция России и проблема асимметричности Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: конституционная реформа и реформа отраслевого законодательства. Брянск, 2003.