Проблемы реформирования системы платности водопользования

ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПЛАТНОСТИ ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

е.г. григорьев,

кандидат технических наук, заведующий отделом региональных проблем использования природных ресурсов и охраны окружающей среды Государственное научно-исследовательское учреждение Совет по изучению производительных сил Минэкономразвития и РАн

Эффективное использование водно-ресурсного потенциала как одной из важных составляющих природного базиса социально-экономического развития регионов во многом определяется уровнем совершенства механизма экономических отношений водопользования и, главное, его центрального звена — платности водопользования. Формирование такого механизма относится к основным направлениям модернизации системы государственного регулирования территориального водопользования1.

Для развития платности водопользования в России, его нормативно-правовой и нормативно-методической базы в пореформенный период характерны значительная неустойчивость и непоследовательность. В результате, к 2007г. проблема платности водопользования в действующем Водном кодексе Российской Федерации (ст. 20) оказалась сведенной к взиманию платы за пользование водными объектами, имеющей налоговый характер в соответствии с бюджетной классификацией и налоговым законодательством.

Современное состояние экономических отношений водопользования, основанных на фискальной системе платности, не отражает объективно существующих отношений водохозяйственной деятельности, связанных с фактором собственности на водные объекты, производственным характером водного хозяйства и с рентообразованием при использовании водных ресурсов. Во многом это обусловлено недостаточной разработанностью теоретических основ экономики и отсутствием целостной концепции платности водопользования

1 Водные ресурсы России: проблемы и методы государственного регулирования. — М.: Научный мир, 2007. — 240 с.

в условиях рынка. Подобный характер экономических отношений водопользования неадекватен требованиям рыночной экономики и не способствует рациональному использованию и охране водных ресурсов, водосбережению, что обусловливает актуальность проблемы реформирования системы платности водопользования. Это тем более важно, что в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, подготовленном Минэкономразвития России в 2007 г., предусматривается ориентация водохозяйственного комплекса страны на самофинансирование.

Реформирование системы платности водопользования может быть осуществлено в принципиальном отношении по следующим сценариям:

1. Переход на полное бюджетное финансирование водохозяйственной деятельности по воспроизводству водныхресурсов, с отказом от каких-либо нормативных платежей за водопользование. Подобная ситуация имела место одно время, например в СССР; при этом существенно упрощается схема движения финансовых потоков, но вместе с тем теряется любое подобие экономического стимулирования рационализации водопользования.

2. Совершенствование существующей системы платности водопользования. Основной недостаток — консервация существующих проблем псевдоэкономических отношений водопользования, и, следовательно, его платности, неадекватных требованиям рыночной экономики, сохранение бюджетного финансирования. Преимущество этого сценария — скрытая паллиативность, не требующая принятия принципиальных решений в сфере экономических отношений водопользования. Ситуация может несколько улучшиться при создании системы

70

региональная экономика: теория и практика

специализированного бюджетного фонда водного хозяйства, аккумулирующего взимаемые платежи за водопользование.

3. Реформирование системы платности водопользования с заменой налоговых платежей на платежи по ценам, отражающим объективные экономические отношения водопользования. Рекомендуемый сценарий предполагает отказ от существующей практики финансового обеспечения водохозяйственной деятельности путем участия в распределении бюджетных средств и переход на нормальные экономические отношения между производителями водных ресурсов и водохозяйственных услуг и их потребителями. Финансирование водохозяйственной деятельности, исключая крупномасштабные проекты федерального значения, осуществляется полностью за счет собственных средств предприятий.

Предложения по реформированию экономических отношений в сфере водопользования и их основы — системы платности по предлагаемому третьему сценарию базируются на следующих положениях.

Водные ресурсы как экономическая категория являются результатом специализированной производственной водохозяйственной деятельности по их изучению, оценке и учету, регулированию и перераспределению речного стока, воспроизводству подземных вод, магистральному транспорту воды, предотвращению вредного воздействия вод, в том числе наводнений, осуществлению водо-сберегающих и водоохранных мер на водосборе водных объектов. Водные ресурсы выступают в качестве произведенной продукции с ограниченными товарными свойствами. Водохозяйственная деятельность в бассейнах водных объектов относится к естественным монополиям, что предопределяет необходимость активного участия в ней государства.

В качестве хозяйствующих субъектов в сфере водного хозяйства выступают предприятия и организации, осуществляющие водохозяйственную деятельность в виде основной или вспомогательной производственной деятельности. Деятельность указанных предприятий интегрируется бассейновым оператором (управляющим предприятием) — возможно, бассейновым водохозяйственным объединением в форме государственного предприятия или акционерного общества.

Контрагентами водохозяйственных предприятий являются водопользователи — предприятия и организации, потребляющие водные ресурсы

(водохозяйственные услуги) для осуществления своей производственной деятельности. Водные ресурсы (водохозяйственные услуги) представляются водопользователям на платной основе по ценам, которые являются предметом государственного регулирования и устанавливаются на основе ежегодно утверждаемых инвестиционных программ развития водохозяйственного комплекса в соответствии с потребностями социально-экономического развития страны и регионов.

Платежи за водопользование по установленным ценам обеспечивают возмещение реальных текущих затрат на воспроизводство водных ресурсов и охрану водных объектов, а также нормируемый уровень прибыли хозяйствующих субъектов, включающий инвестиционную часть затрат в перспективный период, и экономические интересы собственников водных ресурсов. В плате за водные ресурсы реализуется рентный эффект водопользования, обусловленный различиями в естественной продуктивности используемых водных ресурсов (дифференциальная рента) и правом собственности Российской Федерации (абсолютная рента) на водные ресурсы.

В федеральный и региональный бюджеты поступают все налоговые отчисления от платежей за водопользование, предусмотренные Налоговым кодексом РФ для хозяйствующих субъектов. Рентная составляющая платежей направляется в федеральный бюджет, и, принимая во внимание ст. 72 Конституции Российской Федерации, предусматривающей совместное ведение вопросов водопользования, может в обоснованных пропорциях распределяться между федеральным и региональными бюджетами.

Предлагается следующая модель расчета цены на водные ресурсы:

Ц = С + П + Р + Р,

^ н д а'

где С — себестоимость воспроизводства и охраны водных ресурсов (возмещение текущих затрат);

Пн — нормируемая прибыль (с учетом инвестиционной составляющей — капитальных затрат перспективного периода);

Рд — дифференциальная рента (реализация различий в естественной продуктивности водных ресурсов в бассейне реки);

Ра — абсолютная рента (реализация права собственности на водные ресурсы). В структуре формулы цены в расчетных целях выделяется цена производства — С + Пн.

На основе изложенных выше основных положений разработаны методические подходы к рас-

РЕгиомьнАя экономика: теория и практика 71

чету территориально дифференцированных цен на водные ресурсы для основных видов водопользования. Расчетная формула цены производства водных ресурсов поверхностных источников (при заборе воды) для принимаемого уровня территориальной дифференциации — водохозяйственный район в пределах субъекта Федерации имеет вид:

Ц. = С.+. + ^++п+п^+т п:

г.

к:

в в. в в. в в. в

в

где к, I, ] — индексы соответственно бассейнового водохозяйственного объединения (БВО), бассейнов рек (причем т = 1, 1.1., 1.1.1., 1.2..., 2...), субъектов Федерации;

Цк^ — цена на водные ресурсы поверхностного источника в т-м бассейне в границах у-го субъекта Федерации, находящегося в пределах к-го БВО;

С, С., Пк, П — соответственно составляющие полных расчетных себестоимости и прибыли, определяемые общими для к-го БВО и у-го субъекта Федерации затратами на управление и контроль использования и охраны водных ресурсов;

Сб , Пб — соответственно составляющие пол-

кг кт ^

ных расчетных себестоимости и прибыли, определяемые затратами в общебассейновые объекты водного хозяйства и мероприятия в т-м бассейне реки;

Сл . и Пл — соответственно составляющие полных расчетных себестоимости и прибыли, определяемые затратами в локальные объекты водного хозяйства и мероприятия на территории у-го субъекта Федерации, в пределах т-го бассейна и к-го БВО;

В, В,, В,, Вк:— лимитируемые объемы водозабора из поверхностных источников соответственно на территории к-го БВО, у-го субъекта Федерации, т-го бассейна реки, у-го субъекта Федерации в пределах т-го бассейна.

Расчеты рентных составляющих цены на водные ресурсы (водохозяйственные услуги) могут основываться на следующих подходах. При водопользовании с забором водных ресурсов поверхностных и подземных источников норматив платы за водные ресурсы — дифференциальная рента — определяется как разность между денежной ценностью водных ресурсов, рассчитанной в виде замыкающих затрат на водные ресурсы, и локальными удельными приведенными затратами на прирост располагаемых водных ресурсов в бассейне

реки (водохозяйственном районе) в расчетный период. Для случая водопользования (без изъятия водных ресурсов из источников) гидроэнергетики, речного транспорта и рыбного хозяйства нормативы платы за водные ресурсы — дифференциальная рента — рассчитываются как разность замыкающих и приведенных затрат на производство продукции (услуг) в альтернативном и рассматриваемом варианте развития отрасли водопользователя.

Нормативы платы за право водопользования — абсолютная рента — могут устанавливаться в пределах от нуля до какого-то приемлемого для сторон значения процентной ставки отчислений, например на уровне учетной ставки, от стоимости используемых природных ресурсов.

Опыт проведения экспериментальных расчетов подтвердил обоснованность общеметодологических принципов и положений платности водопользования в условиях рыночной экономики, работоспособность и эффективность разработанного комплекса методов расчета цен на водные ресурсы и водохозяйственные услуги по основным видам водопользования.

Согласно полученным результатам расчетов полная цена водных ресурсов в целом по России в значительной мере формируется за счет дифференциальной и абсолютной ренты, доля которой в расчетных условиях составила для водных ресурсов поверхностных источников — 64—75 %, подземных — 87—92 %, что определяется степенью дефицитности и качеством используемых поверхностных и подземных вод.

Территориальная дифференциация цен на водные ресурсы по субъектам Российской Федерации отличается значительной неравномерностью. Введение расчетных цен на водные ресурсы в промышленности и сельском хозяйстве, других отраслях экономики не приведет в целом к существенному росту цен на выпускаемую продукцию и снижению рентабельности производства, и не потребует осуществления каких-либо специальных мер по защите потребителя. Вместе с тем в сельском хозяйстве возникает необходимость создания механизма регулирования цен и осуществления компенсационных мер по поддержанию эффективности производства главным образом в регионах с большими объемами производства на орошаемых землях, прежде всего в Поволжском и Северо-Кавказском экономических районах.

72

региональная экономика: теория и практика