Концептуальные аспекты реализации квазигосударствами правотворческой функции

МЕЖДУНАРОДНОЕ И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

УДК: 342.1

ББК: 67.9

Бердегулова Л.А.

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ КВАЗИГОСУДАРСТВАМИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ФУНКЦИИ

Berdegulova L.A.

CONCEPTUAL ASPECTS OF THE IMPLEMENTATION OF LAW-MAKING FUNCTION

BY QUASI-STATES

Ключевые слова: правотворчество, законодательство, право, правовая система, парламент, квазигосударственные образования, международное признание, родительское государство, государство-эмитент, право на самоопределение, территориальная целостность.

Keywords: lawmaking, legislation, law, legal system, Parliament, quasi-state ^formations, international recognition, the parent state, the issuing state, the right to self-determination, and territorial integrity.

Аннотация: статья посвящена анализу особенностей реализации правотворческой деятельности в квазигосударствах. Должного правового регулирования квазигосударства были лишены ввиду отсутствия самостоятельности. Правовая система квазигосударства в определенный момент всегда испытывает смену акцентов и ориентиров при переходе от правового базиса государства-эмитента к собственным правовым рельсам. Юридическая сила нормативно-правовых актов, принятых квазигосударством, производна от фактора легитимности указанных субъектов. Принимаемые правовые акты в исследуемых квазигосударствах призваны удовлетворить правовые потребности титульной нации.

Abstract: the article is devoted to the analysis of peculiarities of realization of legal activity in the quasi. Proper legal regulation of the quasi-states were deprived due to the lack of independence. The legal system of quasi-state at a certain moment always feels the change of emphasis and guidelines during the transition ^ from the legal basis of the issuing state own legal rails. The legal ^ force of legal acts, adopted by the quasi-state, is derived from the factor of the legitimacy of these entities. Adopt legal acts in the study of quasi-states are designed, primarily, to satisfy the legal needs of the titular nation.

Одной из функций государства является правотворческая деятельность. Правотворчество в квазигосударстве играет ключевую роль в становлении правовой системы.

Квазигосударствами реализуется правотворческая функция традиционно с помощью законодательной ветви власти. Как правило, её представляет парламент, титульное название которого устанавливается каждым квазигосударством самостоятельно.

Ф.М. Ибрагимова определяет, что «в условиях становления правового государства первостепенное значение имеет право страны, как ядро определяющее сущность правовой си-стемы»1.

Ибрагимова Ф.М. Роль и значение регионального законотворчества в становлении правового государства в Российской Федерации // Проблемы формирования правового государства в России: материалы Международной научно-практической конференции 20-21 марта 2013 г. уфа: РИЦ БашГУ, 2013. С. 164.

Квазигосударство, которое претендует на статус полноценного субъекта публичного права, также формирует собственную правовую систему.

Ошибочным было бы ограничивать круг субъектов правотворческой деятельности квазигосударства только парламентом. Помимо парламента субъектами правотворчества считаются Президент, органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления, а в квазигосударствах, базирующихся на общей системе права, - также судебный прецедент.

Процесс правотворчества в квазигосударстве мало чем отличается от правотворчества в полноправном государстве. Республика Косово, провозглашенная демократическим государством, как декларируется, функционирует в соответствии с принципами верховенства закона, уважения Конституции и законов и признания международного права.

С 2008 года процесс принятия законов в Косово значительно усовершенствован, процентная же доля принятых нормативно-

правовых актов значительно выросла. В Косово, к примеру, были приняты базовые законы, необходимые для функционирования системы правосудия. Специфика правотворческой процедуры регулируется, в том числе, Законом Республики Косово «О законодательных инициативах»1. Процесс принятия законов в этом частично непризнанном государстве инициируется либо Президентом, либо Правительством, а также членами Парламента - Ассамблеи или инициативой не менее 10 000 граждан. Подавляющее большинство законов принимается посредством представления соответствующих предложений, исходящих от исполнительной ветви власти — Правительства, в котором министерства отвечают за свой сектор, а также осуществляют надзор за проектами и изменениями первичных и вторичных законов. Члены Ассамблеи также могут предлагать поправки к законодательству путем представления своих предложений Правительству. После того, как министр утверждает проект закона, он направляется в офис премьер-министра и управление сервисно-правовой поддержки. Здесь законы проходят второй этап проверки и рассмотрения на правительственном уровне. Управление отвечает за координацию и рассмотрение всех законопроектов, подготовленных Правительством. После того, как Управление сервисно-правовой поддержки рассматривает закон, обращение представляется Постоянному секретарю офиса Премьер-министра о создании правительственной рабочей группы. После того, как правительственная рабочая группа завершит свою экспертизу, до парламентских слушаний закон направляется в Министерство экономики и финансов и в Министерство европейской интеграции. Министерство экономики и финансов анализирует финансовые и бюджетные последствия закона, в то время как Министерство европейской интеграции оценивает, совместим ли закон с законодательством ЕС.

После их рассмотрения и утверждения закон направляется для включения в повестку дня координационной группы правительства для окончательного рассмотрения, что является последним этапом в процессе правовой подготовки в рамках Правительства. Проект закона затем передается Ассамблее Косово. Для того, чтобы Парламент рассмотрел проект, он должен быть предварительно зарегистрирован. Регистрация

Закон Республики Косово «О законодательных инициативах» от 6 октября 2011г. № 04^-025 [Электронный ресурс]: http://www.assemЫy-kosova.org/common/docs/ligjet/Law%20on%20legislati ve%20initiatives

проекта в Ассамблее позволяет закон внести в повестку дня Ассамблеи. Только после регистрации проект рассматривается Ассамблеей и может быть ею утвержден в «первом слушании». После первого слушания закон рассматривается соответствующими функциональными комитетами и Комитетом по бюджету, а также Комитетом по законодательству, которые предлагают поправки и могут отправить его обратно для второго чтения. Функциональный комитет является одним из комитетов Ассамблеи в зависимости от сектора адресации. Правила Ассамблеи позволяют всем комитетам Ассамблеи проводить общественные слушания с участием экспертов, общественных организаций и представителей заинтересованных групп. Закон, не прошедший и не утвержденный во втором чтении, дорабатывается и может быть рассмотрен в третьем чтении.

После того, как закон будет одобрен Ассамблеей, он отправляется к президенту, который может подписать его или вернуть обратно в течение 8 дней Ассамблее для пересмотра. Закон может быть возвращен Ассамблее на повторное рассмотрение, если президент считает, что он нарушает законные интересов Республики Косово или одной из общин, живущих в нем. Закон вступает в силу после его подписания и обнародования президентом в течение 15 дней после опубликования в официальном издании — Официальная газета Республики Косово.

Процедура принятия законов в ПМР также реализуется законодательной властью, которая представлена Верховным Советом ПМР.

Юридическая процедура правотворчества включает в себя последовательную цепь действий — стадий.

Первая стадия — выдвижение законодательной инициативы. Право законодательной инициативы (внесения законопроекта в Верховный Совет) принадлежит Президенту ПМР, депутатам Верховного Совета, Прокурору ПМР, Уполномоченному по правам человека в ПМР, районным и городским Советам народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики, Конституционному, Верховному и Арбитражному судам в отношении предметов их ведения. Особые требования к лицам, обладающим правом законодательной инициативы, предъявляются, если речь идет о проекте изменений в Конституцию ПМР. В этом случае инициатива может исходить, во-первых, от Президента ПМР, во-вторых, не менее чем от одной трети установленного Конституцией числа депутатов Верховного Совета, в-третьих, от не менее 15 000 избирателей.

Вторая стадия — рассмотрение законопроекта с последующим его принятием. Указанная стадия включает несколько этапов, первым из которых будет предварительная подготовка и анализ законопроекта. Проект закона в завершенном виде должен быть направлен Верховным Советом ПМР в соответствующий отраслевой комитет для проведения его правовой и содержательной экспертизы. Указанный комитет подготавливает свое заключение с рекомендациями и предложениями. Следующий этап — это непосредственное рассмотрение законопроекта в парламентских слушаниях. Проект закона в ПМР может быть рассмотрен в двух чтениях. Во время первого чтения обсуждению подлежат концептуальные, принципиально важные положения законопроекта. В пленарных слушаниях у парламентариев по законопроекту могут возникнуть множество вопросов и замечаний, которые подлежат устранению и редакции ко второму чтению. Во время второго чтения идет детальное, постатейное обсуждение рассматриваемого проекта вместе с внесенными в первоначальный его текст поправками (изменениями и дополнениями).

Законы ПМР принимаются большинством голосов парламентариев, от установленного Конституцией числа.

Третья стадия - подписание и обнародование законопроекта. Президент в течение 14 дней с момента поступления закона либо подписывает закон, либо отклоняет, т.е. накладывает вето. После подписания закона тот подлежит обнародованию в официальном источнике опубликования, которыми в Приднестровье являются газета «Приднестровье» и «Собрание актов законодательства в Приднестровской Молдавской Республике»1.

Примечательно, что принимаемые правовые акты в этом квазигосударстве призваны удовлетворить правовые потребности титульной нации. Должного правового регулирования квазигосударства были лишены ввиду отсутствия самостоятельности.

Например, в квазигосударствах на постсоветском пространстве в качестве «лакмусовой бумажки» этнического противостояния очень часто выступала проблема вокруг статуса русского языка. Этот вопрос поднимался в этнических конфликтах Молдавии и Приднестровской народной республики, Грузии и Абхазии и Южной Осетии, Украины и Донецкой народной республики и Луганской народной республики.

Обострение вызывалось категоричностью позиции по статусу государственного языка, исходящей от центробежных политических сил государств, от которых в итоге отделились новые публично-правовые образования. Запрет на пользование русским языком не находил понимания у населения, более половины которого считали его своим родным, тем более что такие ограничения расцениваются как ущемление прав этнических меньшинств. В Украине пошли еще дальше. Президент П. Порошенко заявил о готовности в качестве второго языка ввести английский, отказываясь предоставить малейший шанс русскому языку и полностью обрубая все возможные связи с Россией без учета общего исторического прошлого. Никогда еще в мировой истории такие опыты не были увенчаны успехом. Таким образом, межэтническое противостояние вращалось вокруг вопросов о статусе языке.

В квазигосударствах после сецессии одними из первых вопросов были решены проблемы, касающиеся статуса употребляемого языка. 8 декабря 1990 года осуществляется первое заседание Верховного Совета Приднестровской МССР первого созыва, где принимается Декларация о суверенитете ПМР2. Это знаковое событие примечательно еще и тем, что декларирует равноправный правовой режим языков (молдавского, русского, украинского и других).

В Приднестровье (ПМР) Закон «О языках в Приднестровской Молдавской Республике»3 появился в сжатые сроки, его история исчисляется с 8 сентября 1992 года. Обусловлена такая спешка тяжелой этно-лингвистической конфронтацией, что нашло отражение в появившемся нормативно-правовом акте. Заслуживает внимание то обстоятельство, что в ПМР закреплены три официальных языка, хотя общемировая практика демонстрирует приверженность монолингвистическому (реже билингвистике) подходу в определении статуса официального языка. В соответствии с абз. 2 ст. 3 Закона «О языках в ПМР» статус официального языка на равных началах придается молдавскому, русскому и украинскому языкам. Примечательно, что такой подход не является новым для истории Приднестровья, поскольку в Конституции Молдавской Автономной Советской Социалистической Республики 1924 года языковой вопрос был решен идентичным образом.

Закон ПМР «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» от 7 мая 2002г. №123-3-Ш // Приднестровье. 2002. 20 мая.

Декларация о суверенитете Приднестровской

Молдавской Республики от 25 августа 1991г. [Электронный ресурс]: http://mid.gospmr.org/ru/DTp

3 Закон «О языках в Приднестровской молдавской республике» 8 сентября 1992г. // Собрание законодательства Молдавской Республики. 1992. №3.

В некоторых аспектах преимущество в вышеназванном законодательном документе отдается русскому языку. Так, в целях обеспечения безопасной и бесперебойной работы энергетических и транспортных систем стран СНГ (магистральный, железнодорожный, воздушный, трубопроводный транспорт, воздушные, подземные и подводные линии электропередачи) в диспетчерских переговорах, ведении документации используется русский язык (ст.24 Закона о языках в ПМР).

В целом же на законодательном уровне с 1992 года закреплен языковой суверенитет, содержание которого раскрывается в статье 1 вышеупомянутого закона в следующей аспектной форме: «Каждый гражданин обладает естественным и юридически равным правом свободного выбора языка общения и использования во всех областях жизнедеятельности. Не допускается ущемление прав граждан Приднестровской Молдавской Республики в использовании в различных сферах государственной и общественной жизни своего родного языка и других народов СНГ».

Декларируется недопустимость пропаганды вражды, пренебрежения и неуважительности к любому языку на территории нового субъекта публичного права. Во вводной части Закона «О языках в ПМР» содержится развернутое обоснование актуальности принимаемого нормативно-правового акта, в итоге снявшего напряжение в обществе на территории квазигосударства.

В Абхазии этот вопрос стоял не так остро, поэтому Закон РА «О статусе государственного языка Республики Абхазии»1 был принят лишь 14 ноября 2007 года. Согласно статье 2 этого закона: «Государственным языком Республики Абхазия является абхазский язык. Русский язык наряду с абхазским признается языком государственных и других учреждений». Более того, статья 9 Закона устанавливает необходимость опубликования текстов нормативно-правовых актов и иных официальных документов не только на абхазском, но и на русском языках, тем самым обеспечивая комфортное существование всем этническим группам на своей территории: «Статья 9. Нормативно-правовые акты, принятые Президентом Республики Абхазия, Народным Собранием - Парламентом Республики Абхазия, Кабинетом Министров Республики Абхазия публикуются на государственном

Закон Республики Абхазия «О статусе государственного языка Республики Абхазии» от 14 ноября 2007 г. [Электронный ресурс]: http://parlamentra.org/upload/zakon/constit/%D0%97

языке Республики Абхазия и русском языке». Аналогичным образом решен вопрос относительно языка образования и воспитания, языка работы высших органов государственной власти Республики Абхазия, языка проведения выборов и референдумов, работы предприятий, учреждений и организаций, языка официального делопроизводства и переписки, языка судопроизводства, делопроизводства в правоохранительных органах и военного ведомства, и в иных сферах.

Функциональность русского языка доказывает его востребованность на постсоветском пространстве вопреки желаниям отмежеваться от него и построить свою собственную идентичность, отрубить ретроспективные связующие. В Приднестровской Молдавской Республике также были серьезные разногласия относительно статуса русского языка, разрешенные лишь с фактическим отделением и объявлением о своей самостоятельности.

Необходимо отметить, что лингво-компонент затрагивает не только постсоветское пространство, но иные очаги квазигосударственности на политической карте мира. Каталонцы предпочитают говорить исключительно на каталонском языке, игнорируя испанский, таким образом проявляя свое отношение к собственной культуре и самостоятельности.

Таким образом, в квазигосударствах на постсоветском пространстве отмечается, что одними из первых принятых актов становятся законы о статусе государственного языка на искомой территории.

Правовая система квазигосударства в определенный момент всегда испытывает смену акцентов и ориентиров при переходе от правового базиса государства-эмитента к собственным правовым рельсам. До фактической сецес-сии квазигосударство вынуждено подчиняться законам, исходящим от государства, в пределах которого существует этническая группа, претендующая на самоопределение. Если общественные отношения и связи в этом государстве сбалансированы, не допуская ущемления прав и интересов всех групп и слоев, наций, то тенденции к фактическому отделению, обусловленному потребностью в самостоятельности, как правило, минимизированы. Такие государства обладают всеми признаками правового государства и построенного гражданского общества.

Для квазигосударства характерно акцентирование внимания на особенностях своего становления в правовых актах, даже если речь идет о частных правоотношениях. Так, в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 1104 Гражданского кодекса Республики Абхазия недостойными наследниками при-

знаются граждане, которые боролись и (или) борются против независимости и государственного суверенитета Республики Абхазия, участвовали в боевых действиях против Республики Абхазия или оказывали содействие оккупационным вой-скам1 . Указанные лица лишены права наследования и по закону, и по завещанию.

Квазигосударства, в большинстве своем, уделяют пристальное внимание вопросам восстановления социальной справедливости в отношении своих граждан. Утверждение собственной государственности, не принимаемое международным сообществом, крайне негативно сказывается на правах обычных граждан. Им отказывается в предоставлении большинства социальных гарантиях и льготах на территории родительского государства и иных государств, не признавших самостоятельности квазигосударств. Так, жителям Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики, территория которых отстаивается Украиной, не выплачиваются социальные пособия и пенсии, что скорее свидетельствует об отторжении этих лиц, как украинских неграждан.

Трудовой стаж, приобретенный в Приднестровской Молдавской Республики, не учитывается при назначении трудовой пенсии лицам, имеющим право на получении указанной пенсии в Молдавии, что не может считаться положительным опытом социальной задачи государства. В отличие от ДНР и ЛНР такие лица вправе оформить назначение трудовой пенсии в родительском государстве при наличии достаточного трудового стажа (за вычетом стажа в ПМР), чем и пользуются многие жители квазигосударства. В то же время много и тех (порядка 35 000 пенсионеров), размер пенсии которых серьезно пострадал от такого ущемления. В связи с этим Президент ПМР в 2015 году выступил с законодательной инициативой о выплате надбавки к трудовой пенсии за приднестровский стаж работы, который должен составить не менее пяти лет, не засчитанный при назначении пенсии по праву другого государства (в основном государства-эмитента, родительского государства). Надбавка носит регулярный ежемесячный характер, в связи с чем восстановление социальной справедливости налицо.

В то же время, субъективно-ориентированные законы в квазигосударствах встречаются не только в частной, но и в публичной сфере. Наиболее иллюстрировано это видно в случае присвоения гражданства квазигосударства, ко-

Гражданский кодекс Республики Абхазия (ч. 3) от 30 апреля 2014 г. // http://prssidentofabkhazia.org/doc/ codecs/

торому отказано в международной легитимации. В условиях международной изоляции такие субъекты включают в свои нормативно-правовые акты положения об ограничении предоставления гражданства физическим лицам, активно способствовавшим конфликтующей стороне, боровшиеся против суверенитета квазигосударства.

Отдельное и особое внимание необходимо обратить на факт восприятия квазигосударствами нормотворческих новшеств и тенденций в своих правовых системах посредством заимствования и рецепции.

В квазигосударственных образованиях законотворчество в наибольшей степени испытывает рецепцирующее влияние. В подобных новообразованиях наиболее распространена рецепция советского права государствами — бывшими советскими республиками.

Также обращает на себя внимание заимствование правовых институтов и положений квазигосударственными образованиями от родительского государства (parent-state).

Специфика рецепции от родительского государства в субъекте с неопределенным политико-правовым статусом заключается в отказе от восприятия и копирующего воспроизведения правовых положений, ущемляющих права титульной нации квазигосударства.

Не секрет, что процесс сецессии от parent-state сопровождается очень часто серьезной дискриминацией, граничащей иногда с геноцидом. Поэтому предметом рецепции не становятся нормы, устанавливающие ограничения, запреты, касающиеся лишь некоторых категорий граждан по этническому критерию. Положения же, которые увязываются с политикой квазигосударственного образования, становятся предметом рецепции.

Также заимствуется правовой массив родственной государственности. Так было в случае с Абхазией, Южной Осетией, когда произошло частичное заимствование советского законодательства. Анализируя рецепцию квазигосударств, обращает на себя внимание то обстоятельство, что предметом заимствования в подавляющем большинстве становятся нормы и институты государств, близкие по лингвистической и стилистической составляющей.

Поскольку перевод и адаптация иноязычных текстов законов крайне проблематичны ввиду отсутствия компетентных специалистов-переводчиков легислатуры, то выбор в сторону государств с общей языковой культурой вполне понятен. Это не препятствует и иным сценариям.

Таким образом, при рецепции права квазигосударственными образованиями отмечается тенденция к его усовершенствованию посредством повторения институтов и норм, расположенных на принципиально более высокой ступени юридической техники.

Подводя итог вышеизложенному, резюмируем: правотворчество в квазигосударственном образовании является важной функцией, свидетельствующей об его автономии и самостоятельности. Именно собственное законодательство позволяет государству, в том числе непризнанному, почувствовать и реализовать суверенитет на своей территории.

При этом юридическая сила нормативно-правовых актов, принятых квазигосударством, производна от фактора легитимности указанных субъектов. Говоря о законах квазигосударств,

международное сообщество делится на два лагеря: на тех, кто признал легитимность самого квазигосударства и признает силу его законов, и на государства, которые отказывая в международном признании, законодательство провозглашают нелегитимным. В то же время, действие законов этих образований распространяется на всей своей территории, что положительно сказывается на их действительности и исполнимости. Правоохранительные органы квазигосударства применяют и реализуют на его территории положения нормативно-правовых актов именно самопровозглашенного субъекта.

Таким образом, квазигосударство, несмотря на неопределенный правовой статус и незрелость государственных институтов, вполне успешно реализует правотворческую государственную задачу.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Бердегулова, Л.А. Правовая культура в квазигосударственном образовании // Вестник экономики, права и социологии. - 2016. - №2. - С. 139-143.

2. Бердегулова, Л.А. Политическая воля и юридические средства в урегулировании особого статуса квазигосударственных образований // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики (Серия: экономика и право). - 2016. - №6. - С. 63-67.

3. Бердегулова, Л.А. Политический режим в квазигосударственном образовании // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия: экономика и право. - 2016. - №8. - С. 12-15.

4. Ибрагимова, Ф.М. Роль и значение регионального законотворчества в становлении правового государства в Российской Федерации // Проблемы формирования правового государства в России: материалы Международной научно-практической конференции (20-21 марта 2013 г.). - Уфа: РИЦ БашГУ, 2013. - С. 164.

5. Гражданский кодекс Республики Абхазия (ч. 3) от 30 апреля 2014 г. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://presidentofabkhazia.org/doc/codecs/

6. Декларация о суверенитете Приднестровской Молдавской Республики от 25 августа 1991 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mid.gospmr.org/ru/DTp

7. Закон ПМР «О языках в Приднестровской Молдавской Республике» 8 сентября 1992 г. // Собрание законодательства Молдавской Республики. - 1992. - №3.

8. Закон ПМР «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» от 7 мая 2002 г. №123-3-III // Приднестровье. - 2002, 20 мая.

9. Закон Республики Абхазия «О статусе государственного языка Республики Абхазии» от 14 ноября 2007 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://parlamentra.org/upload/zakon/constit/%D0%97

10. Закон Республики Косово «О законодательных инициативах» от 6 октября 2011 г. № 04/L-025 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.assembly-kosova.org/common/docs/ligjet Law%20on%20 legislative%20initiatives

11. Shiryaev B.A. Russia and the US in a unipolar world // Socio-theoretical almanac. 2005. №9. P. 36-40.

12. Berg Eiki, Ehin Piret. What Kind of Border Regime is in the Making? Towards a Differentiabed and Uneven Border Strategy. Cooperation and Conflict. 2006. P. 53-71.

13. Conflict in Nagorno-Karabakh, Abkhazia, and South Ossetia: A Legal Appraisal by Tim Potier. P. 127.

14. De Waal, Thomas. Black garden: Armenia and Azerbaijan through Peace and War. New York: New York University Press, 2003. P. 130.

15. Earned Sovereignty: Bridging the Gap Between Sovereignty and Self-Determination // Denver Journal of International Law and Policy, 2004. Vol. 31, №3.

16. Gartzke Eric, Gleditsch Kristian. Identity and Conflict: Ties that Bind and Differences that Devide //European Journal of Internationak Relations. 2006. P. 53-87.

17. Gurr T., Harff B. Ethnic Conflict in World Politics. San-Francisco, Oxford, 1994. 125 p.