Определение содержания категории «Законодательство» в процессе проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов

дел, а на основе анализа ранее разрешенных дел со сходными фактическими обстоятельствами.

Итак, правоположения представляют собой сформировавшиеся в сложных ситуациях правоприменительной практики на основе метода аналогии, определенные (конкретизированные) общие правила, которые выступают своеобразным вспомогательным (факультативным) источником права и тем самым дополнительной правовой основой разрешения схожих (аналогичных) юридических дел. Это реальное юридическое содержание прецедентов сложившихся на основе умозаключений по аналогии.

Правоположения являются наиболее распространенным и часто встречающимся элементом методологии правоприменения. В данном контексте правоположения признаются фактором совершенствования законодательства. Именно из них состоит большая часть текста руководящих разъяснений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Республики Беларусь, помимо напоминаний о содержании закона, предостережений о недопустимости его нарушения и необходимости его единообразного понимания и применения и т.д.

Журкина Е.В.*

ОПРЕДЕЛЕНИЕ СОДЕРЖАНИЯ КАТЕГОРИИ «ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО»;

В ПРОЦЕССЕ ПРОВЕДЕНИЯ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Ключевые слова: структура законодательства, правовая экспертиза нормативных правовых актов, федеральное законодательство, законодательство субъектов России, эффективность законодательства.

In article various definitions of a category «legislation» are described, the topical character of this question is reflected, opinions of theorists of law and the actual Russian legislation are analysed.

The author points out, that in the modern world the category «legislation» shows various sides of the essence. By means of the legislative decision rules of behaviour of participators of public relations, and the sanction for infringement of the established order, the mechanism of protection of the broken right, and ways of settlement of a disputed social situation are established. The legislation reflects also the values dominating over a society, and priorities of state regulation, and consequently, is even more often considered as one of the major tools of management of a society.

* Аспирантка Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. E-mail: EZH23@yandex.ru.

The author confirms, that without exact definition of concept «legislation» effective legal regulation is impossible.

In article the target of legal examination, including its role in definition of the substance of concept «legislation», is described. The special attention is given to questions of differentiation of federal and regional levels of the Russian legislation, overcoming of collisions between norms of the law.

The author holds that the essence of the term «legislation» should be legally fixed.

В современном мире категория «законодательство» проявляет различные грани своей сущности. Посредством законодательного решения устанавливаются правила поведения участников общественных отношений и санкция за нарушение установленного порядка, механизм защиты нарушенного права и способы разрешения конфликтной социальной ситуации. «Причем такое решение ... должно быть твердым, строго определенным, гарантированным и одновременно — окончательным, единственным в данном обществе, имеющим надлежащее нормативное основание. И в этой связи — с предельной общественной значимостью свидетельствующее о правомерном или неправомерном поведении (о том, «кто» и на «что» имеет или не имеет право и какие юридические, обязательные последствия — и для данных лиц, и для всех окружающих — в этой связи должны наступить)»1. Законодательство отражает и ценности, доминирующие в обществе, и приоритеты государственного регулирования. И именно оно «является активным элементом в общественном организме, воздействующим на его правильное функционирование и развитие»2 и, как следствие, все чаще рассматривается как один из важнейших инструментов управления обществом.

Нормативная регуляция является компонентом жизни любого общества. Причем социальные нормы, рассчитанные на должное и возможное поведение, исходят из признания ценностей и критериев оценки поступков людей. Либо они усваиваются и переводятся в цели и мотивы поведения, либо соблюдается лишь внешняя оболочка нормативных требований, либо нормы реально нарушаются3.

В связи с этим предназначение законодательного регулирования состоит не только в том, чтобы учесть положительную практику общественных отношений, обеспечить её воспроизводство и развитие, но и в том, чтобы «спроектировать» наиболее оптимальную модель социального поведения.

1 Алексеев С. С. Право на пороге нового тысячелетия: некоторые тенденции мирового правового развития — надежда и драма современной эпохи. М.: Статут, 2000. С. 101.

2 Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования. М.: Норма, 2005. С. 17.

J Тихомиров Ю.А. Правоприменение: от стихийности к системе // Журнал российского права. 2007. № 12. С. 35.

При этом «требуется каким-то образом соединить твердость юридического регулирования и изменчивую, метущуюся, трепетную жизнь. И тем самым обеспечить постоянство, гарантированность принимаемых правовых решений и непрерывно меняющиеся, порой бурно и стремительно, обстоятельства нашего бытия»1. Как справедливо отметил В.В. Залесский, «юриспруденция стремится к предсказуемости и получению задуманного результата... Сама возможность осуществления управления предполагает существование различных вариантов, при необходимости включая элемент случайности — чтобы управлять, надо иметь выбор из неопределенности. Принятие любого решения в правовой сфере, области правоотношений обуславливается выбором, который делается на базе оценки разнообразных факторов. То же самое можно сказать о нормотворческой деятельности, каким бы нормотворческим органом она не осуществлялась»2.

В настоящее время категория «законодательство» не имеет однозначного определения. Правовая доктрина по-разному расставляет акценты, характеризуя данное понятие. С точки зрения Д.В. Чухвичева, законодательство можно определить как систему взаимосвязанных, взаимодействующих и вза-имоопределяющих всех нормативно-правовых актов, действующих в государстве 3. Ю.В. Егорова, напротив, рассматривает категорию «законодательство» расширительно, включая в него не только все нормативные правовые акты, действующие в государстве, но и иные источники (формы) права4.

В юридической литературе высказывалось мнение, согласно которому законодательство представляет собой только совокупность законов5. В.К. Бабаев считает, что законодательство — это совокупность нормативных правовых актов, изданных исключительно высшими органами государственной власти (то есть как законы, так и подзаконные акты, но принятые лишь высшими государственными органами)6. Аналогичной точки зрения придерживается и Т.В. Кашанина7.

Отсутствие четкого доктринального подхода к определению термина «законодательство» влечет и неоднозначное его толкование нормотворцем. В нормативных правовых актах по-разному определяется, из каких видов правовых актов состоит законодательство в той или иной сфере правового

1 Алексеев С. С. Право на пороге нового тысячелетия: некоторые тенденции мирового правового развития — надежда и драма современной эпохи. М.: Статут, 2000. С. 103.

2 Залесский В.В. Законы природы и законы юридические. Журнал российского права. 2007. № 10. С. 14.

3 Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 43.

4 Егорова Ю.В. Системность российского законодательства в контексте единого правового пространства России. История государства и права. 2007. № 1. С. 25.

5 Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 112.

6 Теория государства и права / под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2004. С. 328.

7 Кашанина Т.В. Юридическая техника. М.: ЭКСМО, 2008. С. 143.

регулирования. В одних случаях к законодательству относят Конституцию и законы; в других — законы и иные нормативные правовые акты.

Полагаем, что для целей настоящего исследования, при характеристике законодательства как инструмента социального регулирования необходимо исходить из его широкого понимания, включая в его состав как законы, так и подзаконные нормативные правовые акты.

В современной правовой доктрине и практике нормотворчества значительно возрос интерес к проблемам эффективности нормативных правовых актов, преодоления нормотворческих ошибок, междисциплинарного исследования состояния правового регулирования. Названные тенденции свидетельствуют о необходимости комплексного исследования вопросов оценки законодательства, одним из ключевых моментов которой является правовая корректность проектируемых и действующих нормативных правовых актов.

Содержание правовой экспертизы составляет оценка правового (формально-юридического) аспекта качества потенциального или действующего нормативного правового акта, что предполагает его исследование в общем контексте действующего законодательства, норм международно-правового характера, а также внутренней согласованности и непротиворечивости норм, содержащихся в рассматриваемом акте. Учет мнения экспертов-юристов позволяет избежать нормотворческих ошибок, повысить юридическую корректность принимаемых нормативных правовых актов, следовательно, и их качество как регуляторов общественных отношений.

Научные исследования и практика нормотворчества свидетельствуют о том, что учет замечаний экспертов-юристов во многом обеспечивает создание «жизнеспособного» нормативного правового акта, который будет отвечать общественным потребностям правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.

Проблема определения понятия «законодательство» не всегда правильно разрешается в процессе проведения экспертизы. В связи с этим включение в нормативный правовой акт положений, содержащих перечень видов нормативных правовых актов, посредством которых осуществляется регулирование в конкретной сфере общественных отношений, представляется обоснованным. С точки зрения профессора Р.Ф. Васильева, поддерживаемой и автором настоящего исследования, наиболее корректным будет являться такое название для указанных норм, как: «Законодательство и иные акты, содержащие нормы в определенной отрасли права»3. Заслуживает внимания также позиция специалистов Правового управления Аппарата Госу-дарственной Думы Федерального Собрания РФ: «Если законопроект посвящен не правоотношениям, возникающим в какой-либо области, а образова-

1 Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие /

отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 168.

нию и деятельности органа с определенными целями и задачами, то в данном случае некорректно использовать термин “законодательство”. Правильнее было бы говорить о “правовой основе деятельности” (как это сделано, например, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»1 и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»2)»3.

Необходимо отметить, что в нормотворческой практике на федеральном уровне довольно часто используется категория «законодательные акты». Использование данного термина неоднократно подвергалось критике в юридической литературе 4. Так, Л.Ф. Апт отмечает, что федеральный законодатель в указанное понятие включает все действующие виды законов: закон Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также акты палат Федерального Собрания России. Вместе с тем, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их компетенции ст. 102 и 103 Конституции Российской Федерации 1993 года, трудно считать законодательными, так как они относятся к представительным функциям палат парламента и силой закона не обладают5.

Потенциальный или уже действующий нормативный правовой акт должен органически интегрироваться в единую правовую систему, согласовываться с действующими законами, исключать противоречия и повторения. Если предусматривается иное регулирование по сравнению с действующим, то в последнее должны быть внесены соответствующие коррективы: отмена противоречащих новому акту старых актов и их частей, внесение в них измененийб.

Как отмечают специалисты Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, недопустимо включение в проект закона норм, «не подкрепленных достаточной правовой аргументацией и порождающих правовую неопределенность и внутреннюю несогласованность законопроекта»7.

1 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

2 Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

J Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 декабря 2004 г. № вн. 2.2-1/4313 по проекту Федерального закона № 118890-4 «Об Общественной палате Российской Федерации», внесенному Президентом Российской Федерации // Справочная правовая система «Гарант».

4 См., например: Киричкова Л.И., Прохоров П.В. Обзор юридико-технического оформления федеральных законов// Юридическая техника. 2007. № 1. С. 252.

5 Апт Л.Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов //Журнал российского права. 2008. № 2. С. 19.

6 Как готовить законы. М., 1993. С. 36.

7 Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 июня 2002 г. № 2.2.-1/5179 по проекту федерального закона № 166704-3 «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах» // Справочная правовая система «Гарант».

При проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов следует учитывать принципы построения системы законодательства в условиях федеративного государства. В Российской Федерации данные принципы закреплены конституционно: приоритет федерального законодательства над законодательством субъектов России по предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и приоритет законодательства субъектов России по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации (статьи 71—73, 76 Конституции Российской Федерации).

В законодательстве субъектов России также присутствует закрепление принципов соотношения нормативных правовых актов, действующих в регионе. Такие нормы предусмотрены, например, в Законе Краснодарского края от 6 июня 1995 года № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»1; Законе Орловской области от 15 апреля 2003 года № 319-03 «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области»2; Законе Тамбовской области от 23 июня 2006 г. № 51-3 «О правовых актах Тамбовской области»3; Законе Алтайского края от 9 ноября 2006 г. № 122-ЗС «О правотворческой деятельности»4.

По мнению С. Собянина, федеральное законодательство выступает определяющей частью системы права России, обеспечивающей ее единство и согласованность. При этом законодательство субъектов России призвано его детализировать и дополнять 5. Согласиться с подобной позицией представляется возможным только отчасти б, поскольку наряду с региональными нормативными правовыми актами, действительно детализирующими и дополняющими федеральное законодательство (как правило, это вопросы

1 Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 года № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 1995. № 3.

2 Закон Орловской области от 15 апреля 2003 года № 319-03 «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. 2003. № 17.

3 Закон Тамбовской области от 23 июня 2006 года № 51-3 «О правовых актах Тамбовской области» //Тамбовская жизнь. 2006. № 162—163.

4 Закон Алтайского края от 9 ноября 2006 года № 122-ЗС «О правотворческой деятельности» // Сборник законодательства Алтайского края. 2006. № 127.

5 Собянин С. О согласованности федерального и регионального законодательства в Российской Федерации (проблемы теории и практики) // Хозяйство и право. 2007. № 1. С. 125.

6 Данная позиция в правовой литературе обозначена как «правовой централизм» (центральная государственная власть императивно определяет правовые ценности и стандарты, региональное нормотворчество преимущественно субсидиарно) и зачастую критикуется исследователями как недемократическая. См., например: Ветютнев Ю.Ю. Централизм и регионализм — альтернативы правового развития в эпоху глобализации// Правовая система России в условиях глобализации: Сборник материалов круглого стола / под ред. Н.П. Колдаевой, Е.Г. Лукьяновой. М.: «Ось-89», 2005; Петров Н. Корпоративизм регионализма // Вопросы местного самоуправления. 2008. № 1.

совместного ведения Федерации и ее субъектов), значительная часть законодательства субъектов Российской Федерации посвящена вопросам их исключительного ведения. И в этой части региональные нормативные правовые акты дополняют не федеральное законодательство, а, как справедливо отметил А.Н. Чертков, «правовое регулирование в целом»1.

Как отмечает Г.Н. Чеботарев, необходимо, чтобы «законодательство субъектов Российской Федерации как особый вид творческой деятельности действительно было творчеством, свободным от примитивного механического переписывания норм федеральных законов, слепого копирования или бездумного подражания законодательной деятельности органов власти соседних регионов»2. И с этим сложно не согласиться.

При оценке состояния законодательства в данном случае представляется более обоснованным использование категорий «согласованное законодательство», «баланс федерального и регионального законодательства», довольно часто используемого им в юридической литературе3.

При анализе проекта нормативно-правового акта или уже действующего нормативно-правового акта необходимо учитывать, что если применительно к соотношению федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации действуют правила, установленные статьями 71—73, 76 Конституции Российской Федерации 1993 года, то четких правил разрешения коллизий между кодексом Российской Федерации и федеральным законом, а также двумя отраслевыми законами федеральное законодательство не содержит. Очевидно, что указанные аспекты соотношения нормативно-правовых актов в целях повышения согласованности элементов системы российского законодательства и качества принимаемых нормотворческих решений должны получить нормативное закрепление.

1 Чертков А.Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права. 2005. № 5. С. 24.

2 Чеботарев Г.Н. Федеральное и региональное законодательство: единство и различие / Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы / под ред. Н.П. Ма-рова, В.А. Юдашкина. Тюмень, 1999. С. 284.

3 См., например: Колесов Ю.И. Правовое пространство России. Участие органов юстиции в обеспечении его единства. М., 2004. С. 85; Чертков А.Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права. 2005. № 5.

Петручак Л.А. *

ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА: ОБОСНОВАНИЕ АКСИОЛОГИЧЕСКОГО

ПОДХОДА

Ключевые слова: культура, ценности, аксиологический подход, правовая культура, правовые ценности.

In article the author analyzes concept «legal culture», preferring valuable approach. The given approach has allowed to unite uncountable properties of culture round concept of value. Values name all that causes to itself the positive relation, it is considered as the blessing, good, advantage, due.

The valuable approach allows to carry to culture not all human activity and its results, but only that is the blessing, certain value for individuals.

The legal culture at such approach is understood as set of all positive components of the legal validity in its real functioning, embodied achievements of legal thought, the legal technics and legal practice. Therefore, it is necessary to carry to the phenomena of legal culture only such elements of a legal life which do not contradict is progressive-legal development of a society.

As a result of research the author comes to a conclusion that the legal culture is a set of all legal values forming an is productive-positive layer in a legal life of separate people, social groups and a society as a whole where values are understood only as the positive, progressive phenomena and processes.

В связи с изменением государственной политики в сфере культуры сегодня можно утверждать, что культуру предстоит поднять на новый уровень в иерархии государственных политических ценностей. Культура, основанная на исторических традициях и на позитивном развитии, должна стать основой всего социального развития. Именно такая задача ставится в программных политических документах нашего государства. И в Послании Президента РФ Д. Медведева, и на съезде партии «Единая Россия» была подчеркнута необходимость обеспечить влияние культуры на весь образ жизни народа, особенно нового поколения россиян.

«Для современной России особенно актуальным является вывод о том, что любые изменения в экономической и политической системах общества, социальной и духовной среде начинаются как мощнейший сдвиг внутри культуры в целом и правовой культуры в частности», — справедливо утверждает В.Н. Карташов

* Канд. юрид. наук, доцент кафедры теории государства и права МГЮА им. О.Е. Кутафина. E-mail: lar-petnichak@yandex.ru.

1 Карташов В.Н., Баумова М.Г. Правовая культура: понятие, структура, функции: монография. Ярославль, 2008. С. 5.