государственный бюджет

государственный бюджет

Татьяна ТИЩЕНКО, канд. экон. наук

По оперативным данным Федерального казначейства, по итогам января-августа 2015 г. доходы федерального бюджета сократились по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года на 1,6 п.п. ВВП, а расходы выросли на 2,5 п.п. ВВП. Доходы и расходы консолидированного бюджета субъектов РФ за первые семь месяцев текущего года относительно того же периода предыдущего увеличились на 1,1 и 0,4 п.п. ВВП соответственно. Дефицит федерального бюджета за январь-август 2015 г. составил 2,1% ВВП, что на 4,1 п.п. ВВП ниже положительного сальдо федерального бюджета за январь-август 2014 г. Консолидированный бюджет субъектов РФ по итогам исследуемого периода исполнен с профицитом в 1,4% ВВП, на 0,6 п.п. ВВП превысившим показатель за первые семь месяцев предыдущего года.

22 сентября 2015 г. Президент РФ провел совещание1, на котором были определены ос-

новные приоритеты федерального бюджета на 2016 г., в том числе: обеспечение сбалансированности и устойчивости государственных финансов за счет существенного снижения зависимости бюджета от нефтяных цен; выполнение правительством социальных, обязательств перед населением, переход на адресную социальную поддержку наиболее уязвимых. категорий граждан, сохранение роли федерального бюджета как одного из ведущих инструментов развития и пр. Существенного снижения расходов федерального бюджета на следующий год не планируется, и допустимый объем дефицита бюджета определен в размере 3% ВВП.

Предварительный анализ исполнения федерального бюджета за январь-август 2015 г.

Доходы федерального бюджета по итогам января-августа 2015 г. составили 19,0% ВВП

Таблица 1

Основные параметры исполнения федерального бюджета в январе-августе 2014 и 2015 гг.

Январь-август 2015 г. Январь-август 2014 г. Изменение

млрд. руб. 1 »6 ВВП млрд. руб. %ВВП млрд. руб. п.п. ВВП

Доходы 8958,5 19,0 9438,9 20,6 -480,4 -1,6

в том числе:

Нефтегазовые 4033,2 8,6 4917,3 10,8 -884,1 -2,2

Ненефтегазовые 4925,3 10,4 4521,6 9,8 403,7 0,6

Расходы 9949,6 21,1 8531,9 18,6 1417,7 2,5

в том числе:

Процентные 372,4 0,8 283,2 0,6 89,2 0,2

Непроцентные 9577,2 20,3 8248,7 18,0 1328,5 2,3

Профицит (+) / Дефицит (-) -991,1 -2,1 907,0 2,0 -1898,1 -4,1

Ненефтегазовый профицит (+) / дефицит (-) -5024,3 -10,7 -4010,3 -8,7 -1014 -1,9

Справочно: оценка ВВП, млрд. руб. 47 139 45867

Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

1 http://kremlin.ru/events/president/news/50344

(8958,5 млрд. руб.), что на 1,6 п.п. ВВП ниже их значения за аналогичный период 2014 г. В абсолютном выражении сокращение доходов составило 480,4 млрд. руб., или 5,1%. Нефтегазовые доходы снизились при этом на 2,2 п.п. ВВП - до 8,6% ВВП (4033,2 млрд.. руб.), тогда как ненефтегазовые доходы выросли на 0,6 п.п. ВВП - до 10,4% ВВП (4925,3 млрд. руб.). Доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета сократилась с 52,1% за первые восемь месяцев 2014 г. до 45,0% по итогам января-августа 2015 г.

Расходы федерального бюджета за первые восемь месяцев 2015 г. достигли 21,1% ВВП, на 2,5 п.п. ВВП превысив их значение за январь-август предыдущего года; в абсолютном выражении расходы выросли на 1417,7 млрд. руб., или на 16,6%. По итогам рассматриваемого периода федеральный бюджет исполнен с дефицитом в 2,1% ВВП

Доходы федерального бюджета в долях ВВП за январь-август текущего года по срав-

нению с соответствующим периодом предыдущего изменялись разнонаправленно.

Поступления по доходам от внешнеэкономической деятельности сократились на 2,9 п.п. ВВП - до 4,6% ВВП, или на 36,8% в номинальном выражении.

Поступления по НДПИ увеличились на 0,5 п.п. ВВП - до 4,7% ВВП; в номинальном выражении их рост составил 13,2%.

Поступления по внутреннему НДС выросли на 0,4 п.п. ВВП - до 3,4% ВВП, а по импортному НДС - не изменились и составили 2,3% ВВП.

Доходы по внутренним акцизам не изменились и составили 0,7% ВВП, в то время как поступления по импортным акцизам сократились на 0,03 п.п. ВВП - до 0,06% ВВП.

Доходы по налогу на прибыль организаций выросли на 0,1 п.п. ВВП, или на 30,8% в номинальном выражении.

Расходы федерального бюджета в долях ВВП за первые восемь месяцев 2015 г. относительно января-августа предыдущего года изменились следующим образом: • выросли расходы на национальную оборону на 1,1 п.п. ВВП, или в 1,3 раза в номинальном выражении;

Таблица 2

Динамика поступлений основных налогов в федеральный бюджет в январе-августе 2014 и 2015 гг.

Январь-август 2015 г. Январь-август 2014 г. Изменение

млрд. руб. %ВВП млрд. руб. %ВВП млрд. руб. п.п. ВВП

Налоговые доходы - всего 7810,9 16,6 8519,9 18,6 -709 -2,0

в том числе:

Налог на прибыль организаций 354,2 0,8 278,1 0,7 76,1 0,1

НДС на товары, реализуемые на территории РФ 1621,9 3,4 1393,9 3,0 228 0,4

НДС на товары, ввозимые на территорию РФ 1092,3 2,3 1082,4 2,3 9,9 0,0

Акцизы на товары, производимые на территории РФ 333,7 0,7 328,4 0,7 5,3 0,0

Акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ 30,3 0,06 43,8 0,09 -13,5 -0,03

НДПИ 2197,1 4,7 1941,7 4,2 255,4 0,5

Доходы от внешнеэкономической деятельности 2181,4 4,6 3451,6 7,5 -1270,2 -2,9

Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

увеличились расходы по разделу «Социальная политика» на 1,1 п.п. ВВП, или в 1,3 раза в номинальном выражении; расходы по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» сократились на 0,1 п.п. ВВП и составили 2,5% ВВП; в абсолютном выражении они уменьшились на 16,1 млрд. руб.; увеличились расходы по разделам «Национальная экономика» и «Общегосударственные вопросы» на 0,5 и 0,1 п.п. ВВП соответственно при росте их в номинальном выражении на 23,9 и 11,6% соответственно; расходы по разделу «Образование» выросли на 0,1 п.п. ВВП, а по разделу «Здравоохранение» сократились на 0,1 п.п. ВВП -до 0,8 и 0,6% ВВП соответственно; в абсолютном выражении расходы на образование и здравоохранение снизились на 22,3 и 9,6 млрд. руб. соответственно; расходы по разделу «Межбюджетные трансферты» сократились на 0,2 п.п. ВВП,

или на 14,6% в номинальном выражении; выросли расходы на обслуживание государственного долга на 0,2 п.п. ВВП - до 0,8% ВВП, или в 1,3 раза в абсолютном выражении. Необходимо отметить, что значительный прирост процентных расходов федерального бюджета произошел в августе 2015 г.: если за первое полугодие текущего года расходы на обслуживание государственного долга составили 263,3 млрд. руб., или 45,0% от утвержденных годовых объемов, а в июле - 26,6 млрд. руб., то за август были осуществлены процентные платежи в размере 83,2 млрд. руб. Таким образом, по итогам первых восьми месяцев текущего года кассовое исполнение по расходам на обслуживание государственного долга составило 63,8% от утвержденного годового объема расходов; по остальным разделам расходы федерального бюджета изменились незначительно - в пределах 0,04 п.п. ВВП.

Таблица 3

Динамика расходов федерального бюджета за январь-август 2014 и 2015 гг.

Январь-август 2015 г. Январь-август 2014 г. Изменение,

млрд. руб. %ВВП млрд. руб. %ВВП п.п. ВВП

Расходы - всего 9949,6 21,1 8531,9 18,6 2,5

в том числе:

Общегосударственные вопросы 634,7 1,3 568,7 1,2 0,1

Национальная оборона 2253,8 4,8 1717,2 3,7 1,1

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1202,8 2,5 1218,9 2,6 -0,1

Национальная экономика 1330,4 2,8 1073,7 2,3 0,5

Жилищно-коммунальное хозяйство 64,0 0,1 72,6 0,1 0,0

Охрана окружающей среды 37,5 0,08 29,1 0,06 0,0

Образование 404,6 0,8 426,9 0,9 0,1

Культура и кинематография 52,0 0,1 51,9 0,1 0,0

Здравоохранение 304,1 0,6 313,7 0,7 -0,1

Социальная политика 2753,6 5,8 2183,0 4,7 1,1

Физическая культура и спорт 46,0 0,1 26,3 0,06 0,04

СМИ 50,6 0,1 47,0 0,1 0,0

Обслуживание государственного долга 372,4 0,8 283,2 0,6 0,2

Межбюджетные трансферты 443,0 0,9 519,6 1,1 -0,2

Источник: Минфин России, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

Формирование проекта федерального бюджета на 2016 г.2, в рамках которого отменяется действие бюджетного правила3, выходит на завершающий этап, и в октябре он будет внесен в Государственную думу. При этом планируются следующие изменения в налогово-бюджетной политике: направление в бюджет дополнительных доходов, получаемых российскими экспортерами в результате девальвации рубля (обсуждаются прежде всего доходы нефтяных компаний); докапитализа-ция институтов поддержки экспорта.

Задача повышения эффективности бюджетных расходов также остается в числе приоритетов государственной политики, и следует признать, что Минфину пока удается сдерживать рост некоторых видов расходов в пределах ниже темпов инфляции.

Данные по динамике расходов федерального бюджета в разрезе сектора государственного управления (КОСГУ) за январь-август 2015 г. относительно аналогичного периода предшествующего года не могут быть использованы для обоснованных выводов (поскольку часть отдельных видов расходов входит в субсидии на госзадание бюджетным и автономным организациям, что вносит искажения в структуру расходов по КОСГУ), однако в целом они отражают сложившиеся здесь в 20142015 гг. тенденции4 (см. табл. 4), а именно: • Прирост расходов на оплату труда и на оплату услуг (связь, коммунальные и транспортные услуги) составил 1,2 и 6,1% в номинальном выражении соответственно. Более быстрыми темпами выросли расходы на оплату прочих услуг - на 7,3%, тем не менее динамика данных расходов ока-

зывается существенно ниже уровня инфляции5. Сокращены расходы на арендную плату за пользование имуществом и по оплате работ/услуг на содержание имущества на 9,4%. Однако по данной группе расходов не отражаются оплата труда и расходы на услуги, аренду и содержание имущества, финансируемые в рамках государственных заданий государственными учреждениями. В среднесрочном периоде снижение расходов на оплату труда возможно за счет сокращения/оптимизации административных/внутренних функций органов власти.

Безвозмездные перечисления государственным организациям выросли незначительно - в размере 3,6%, что также ниже уровня инфляции. Сокращение расходов на финансирование учреждений в секторах здравоохранения и образования может быть оправдано только в рамках оптимизации бюджетной сети без снижения качества услуг; однако, как показывают отчеты Счетной палаты РФ и общественных организаций, проблемы качества услуг и эффективности расходов как в системе здравоохранения, так и образования остаются. Существенно выросли безвозмездные перечисления негосударственным организациям - на 34,9% в номинальном выражении, или на 0,3 п.п. ВВП. Несмотря на то что расходы на увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале снизились на 19,1%, или на 0.1 п.п. ВВП, обоснованность и эффективность расходов на поддержку отдельных компаний вызывают сомнения. Прокуратура РФ, Счетная па-

2 Правительство приняло решение о формировании однолетнего бюджета в связи с высокой волатильностью на рынках и сложностью прогнозирования как цен на нефть, так и остальных макроэкономических показателей, на которых строится бюджет.

3 Согласно которому предельный объем расходов рассчитывался исходя из средней цены на нефть за предыдущие годы (период мониторинга каждый год увеличивался на 1 год).

4 В предположении об отсутствии существенных изменений пропорций «прямых» расходов и расходов на субсидии на госзадание. Реалистичность данной предпосылки отчасти может быть подтверждена почти неизменным объемом расходов по статье «Безвозмездные перечисления государственным и муниципальным организациям».

5 Минфин РФ ожидает инфляцию по итогам 2015 г. на уровне 12,2%.

лата, а также независимые эксперты неоднократно обращали внимание на имеющиеся правонарушения при использовании бюджетных средств, непрозрачность и недостаточность контроля за деятельностью госкорпораций - основных их получателей. Учитывая, что любая финансовая поддержка как со стороны государства, так и частных инвесторов должна быть ограничена по срокам (а не носить перманентного характера), можно ожидать значительного сокращения таких расходов федераль-

ного бюджета в 2016 г. и в последующие годы.

Очень заметно, по сравнению с расходами на оплату труда, увеличились расходы на социальное обеспечение (на 10,5% в номинальном выражении) - за счет расходов на пенсии/пособия, выплачиваемые организациями сектора государственного управления (рост на 9,9% в номинальном выражении). Необходимо отметить, что расходы федерального бюджета на выплату пенсий/ пособий (0,8% ВВП) сопоставимы с расхо-

Таблица 4

Расходы федерального бюджета за январь-август 2014 и 2015 гг. по основным видам расходов КОСГУ*

Январь-август Январь-август 2015 г. 2014 г.

Изменение

млрд. руб. %ВВП млрд. руб. %ВВП %в номинальном выражении п.п. ВВП

Расходы - всего 9949,6 21,1 8531,9 18,6 16,6 2,5

Заработная плата, прочие выплаты, начисления на выплаты по оплате труда 1558,1 3,3 1539,9 3,3 1,2 0,0

Услуги связи, транспортные услуги, коммунальные услуги 126,7 0,3 119,4 0,3 6,1 0,0

Арендная плата за пользование имуществом, работы, услуги по содержанию имущества 330,0 0,7 364,1 0,8 -9,4 -0,1

Прочие работы, услуги 542,3 1,1 505,2 1,1 7,3 0,0

Безвозмездные перечисления государственным и муниципальным организациям 717,2 1,5 692,0 1,5 3,6 0,0

Безвозмездные перечисления организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций 540,3 1,1 400,4 0,9 34,9 0,3

Увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале 159,8 0,3 197,5 0,4 -19,1 -0,1

Социальное обеспечение 568,5 1,2 514,5 1,1 10,5 0,1

в том числе пенсии, пособия, выплачиваемые организациями сектора государственного управления 395,0 0,8 359,5 0,8 9,9 0,05

Увеличение стоимости основных средств 1402,1 3,0 882,7 1,9 58,8 1,1

Увеличение стоимости материальных запасов, нематериальных и непроизведенных активов 367,6 0,8 331,5 0,7 10,9 0,1

Перечисления другим бюджетам бюджетной системы РФ 3073,7 6,5 2582,3 5,6 19,0 0,9

Прочие расходы, в том числе обслуживание государственного долга 563,3 1,3 402,4 1,1 40,0 0,2

* - Коды операций сектора государственного управления. Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

дами на соответствующие перечисления организациям негосударственного сектора (1,1% ВВП). Ускоренный прирост объемов финансирования пожизненной ренты и социальной поддержки государственных служащих и отдельных категорий населения -на фоне замораживания пенсионных накоплений работающих граждан6, сдерживания индексации выплат пенсионерам и предложений по повышению пенсионного возраста - вызывает вопросы о социальной справедливости распределения доходов и об адресности поддержки.

• В связи с отсутствием данных государственной и ведомственной статистики причины экспоненциального, относительно других статей КОСГУ, роста за первые восемь месяцев 2015 г. расходов на увеличение стоимости основных средств - более чем в 1,5 раза в номинальном выражении, или на 1,1 п.п. ВВП, и расходов на увеличение стоимости материальных запасов, нематериальных и непроизведенных активов - на 10,9%, или на 0,1 п.п. ВВП, пока не поддаются объяснению. По нашему мнению, сложившаяся здесь ситуация должна стать предметом особого внимания со стороны Минфина и контролирующих органов. В опубликованном 9 сентября текущего года докладе Счетной палаты7 указано, что результаты проведенного анализа свидетельствуют об отсутствии в настоящее время полноценного учета объектов незавершенного строительства, включая учет объемов выполненных работ, оснований для начала строительства и выделения бюджетных средств, сроков начала строительства и причин его остановки. По результатам проведенных проверок установлено, что по

состоянию на 1 января 2015 г. общий объем незавершенного строительства по 71 ведомству (вместе с подконтрольными им учреждениями и ФГУПами) составил 1,97 трлн. руб., а количество зданий и сооружений, находящихся в незавершенном строительстве, в целом по России по состоянию на конец 2014 г. составило 5420 ед. По сравнению с 1 января 2014 г. объем незавершенного строительства увеличился на 278,2 млрд. руб., или на 16,5%. • Объем средств федерального бюджета, перечисленных другим бюджетам бюджетной системы РФ, вырос на 19,0%, или на 0,9 п.п. ВВП, и основная доля расходов по данной статье направляется в бюджет Пенсионного фонда РФ. Необходимо отметить, что проблема сбалансированности бюджета ПФР возникла не сегодня, а во времена, когда доходы федерального бюджета значительно превышали его расходы. Решать ее сейчас за счет населения - в частности, замораживая пенсионные накопления, ограничивая индексацию пенсий, а также выдвигая требование (звучащее со стороны Министерства финансов) о «срочном повышении пенсионного возраста»8 -в какой-то мере означает признание недальновидности и недостаточной компетентности правительства. Министр финансов А. Силуанов подтвердил, что «одной из причин сложной ситуации, в которой оказалась российская экономика, является чрезмерная мягкость бюджетной политики предыдущих лет»9. Таким образом, повышение качества и эффективности управления государственными финансами является приоритетной задачей правительства, и здесь необходимо не только

6 Правительство РФ на 2014 и 2015 гг. ввело мораторий на формирование накопительной части пенсий; 6% от зарплат граждан, которые должны поступать в накопительную часть пенсий, пошли в распределительную часть. Однако решение о сохранении замораживания накопительной пенсии на следующий год пока не принято.

7 http://www.ach.gov.ru/press_center/news/23518

8 http://www.rg.ru/2015/09/23/siluanov-site.html

9 http://www.minfin.rU/ru/#

опираться на временные меры, но и ориентироваться на долгосрочные перспективы.

Анализ основных параметров исполнения консолидированного бюджета субъектов РФ за январь-июль 2015 г.

По данным Федерального казначейства, доходы консолидированного бюджета субъектов РФ за первые семь месяцев 2015 г. составили 5540,4 млрд. руб., или 13,6% ВВП, что на 1,1 п.п. ВВП, или на 9,3% в номинальном выражении, выше уровня января-июля предыдущего года. Расходы консолидированного бюджета субъектов РФ в долях ВВП выросли за рассматриваемый период по сравнению с соответствующим временным интервалом 2014 г. на 0,4 п.п. ВВП - до 12,2% ВВП (4954,1 млрд. руб.).

По итогам января-июля 2015 г. консолидированный бюджет субъектов РФ исполнен с профицитом в 1,4% ВВП

Анализ структуры и динамики поступлений налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет субъектов РФ в долях ВВП за январь-июль текущего и предыдущего годов выявил:

• увеличение поступлений по налогу на прибыль на 0,4 п.п. ВВП - до 3,4% ВВП, или на 14,3% в номинальном выражении;

• увеличение поступлений по НДФЛ на 0,2 п.п. ВВП - до 3,8% ВВП, или на 5,2% в номинальном выражении;

• неизменность поступлений по внутренним акцизам и по налогу на совокупный доход составивших 0,7 и 0,6% ВВП соответственно и выросших в номинальном выражении на 4,0 и 9,2% соответственно;

• рост поступлений по налогу на имущество на 0,1 п.п. ВВП - до 1,6% ВВП при их увеличении в номинальном выражении на 11,3%;

• рост доходов по безвозмездным поступлениям от других бюджетов бюджетной системы РФ на 0,2 п.п. ВВП - до 2,4% ВВП. Расходы консолидированного бюджета

субъектов РФ в долях ВВП по итогам января-июля 2015 г. относительно соответствующего

Таблица 5

Основные параметры исполнения консолидированного бюджета субъектов РФ в январе-июле 2014 и 2015 гг.

Январь-июль 2015 г. Январь-июль 2014 г. Изменение, млрд. руб. % ВВП млрд. руб. % ВВП п.п. ВВП

Доходы 5540,4 13,6 5067,5 12,5 1,1

втом числе:

Налог на прибыль организаций 1402,5 3,4 1227,3 3,0 0,4

НДФЛ 1539,1 3,8 1463,0 3,6 0,2

Акцизы на товары, производимые на территории РФ 284,0 0,7 273,5 0,7 0,0

Налог на совокупный доход 248,7 0,6 227,4 0,6 0,0

Налог на имущество 658,8 1,6 591,8 1,5 0,1

Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ 964,0 2,4 893,7 2,2 0,2

Расходы 4954,1 12,2 4758,5 11,8 0,4

Профицит (+) / Дефицит (-) 586,3 1,4 309,0 0,8 0,6

Справочно: оценка ВВП, млрд. руб. 40692 40380

Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

периода предыдущего года по большинству разделов не изменились; выросли на 0,1 п.п. ВВП расходы только по четырем разделам: «Национальная экономика», «Образование», «Здравоохранение» и «Обслуживание государственного и муниципального долга».

В целом, как следует из приведенных данных, динамика доходов и расходов консолидированного бюджета субъектов РФ за рас-

сматриваемый период была положительной. Вместе с тем определенные риски усиления несбалансированности бюджета по итогам года при имеющемся профиците в размере 1,4% ВВП все же сохраняются, поскольку опыт предыдущих лет показывает, что значительный объем субнациональных заимствований приходится именно на конец года и по его итогам «промежуточный» профицит легко меняется на дефицит.

Таблица 6

Динамика расходов консолидированного бюджета субъектов РФ за январь-июль 2014 и 2015 гг.

Январь-июль 2015 г. Январь-июль 2014 г. Изменение,

млрд. руб. % ВВП млрд. руб. % ВВП п.п. ВВП

Расходы - всего 4954,1 12,2 4758,5 11,8 0,4

в том числе:

Общегосударственные вопросы 317,1 0,8 307,1 0,8 0,0

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 52,3 0,1 50,4 0,1 0,0

Национальная экономика 823,2 2,0 768,7 1,9 0,1

Жилищно-коммунальное хозяйство 383,6 0,9 382,2 0,9 0,0

Охрана окружающей среды 11,1 0,03 11,4 0,03 0,0

Образование 1424,8 3,5 1396,4 3,4 0,1

Культура и кинематография 171,3 0,4 167,8 0,4 0,0

Здравоохранение 740,3 1,8 697,3 1,7 0,1

Социальная политика 831,0 2,0 796,4 2,0 0,0

Физическая культура и спорт 91,6 0,2 91,3 0,2 0,0

СМИ 23,9 0,06 23,0 0,06 0,0

Обслуживание государственного 81 7 02 61 4 0 1

и муниципального долга ' ' 11

Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.