Совершенствование законодательства об особых экономических зонах

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОНАХ

УДК 347.191.5

Общепризнанной мировой практикой является создание на национальной территории зон, где хозяйствующим субъектам предоставляется льготный, по сравнению с общим за пределами зон, правовой режим предпринимательской деятельности. Родовое наименование таких образований -«свободная зона».

В п. «а» раздела «Определения» приложения 1 «Относительно свободных зон» Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур от 19 марта 1979 г. [11, с.127] дается следующее определение. Свободная зона - это часть государственной территории, в которой помещенные там товары рассматриваются с точки зрения взимания импортных таможенных пошлин и налогов как находящиеся вне таможенной территории и не подлежащие обычному таможенному контролю. Положениями конвенции предусмотрены коммерческая и промышленная свободные зоны. В первом случае товары допускаются для последующей продажи, их переработка или использование в производстве обычно запрещены. Во втором - товары, допущенные в зону, могут быть подвергнуты разрешенным операциям по переработке.

Одним из вариантов свободной зоны выступает особая экономическая зона. Согласно ст. 2 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ (в ред. ФЗ от 30.10.2007 г. № 240-ФЗ) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [18] особая экономическая зона - это определяемая Правительством РФ часть территории России, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

Анализ данного определения позволяет выделить ряд важнейших признаков особой экономической зоны.

Во-первых, особая экономическая зона представляет собой часть территории РФ. Для раскрытия этого признака необходимо выяснить пределы совпадения государственной и таможенной границы.

С. И. ЦЫГАНОВ

В силу ст. 1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (в ред. ФЗ от 4.12.2007 г. № З32-Ф3) «О государственной границе Российской Федерации» [15] государственная граница России есть линия и проходящая по ней вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета России. Следовательно, государственная территория представляет собой пространство, ограниченное государственной границей.

В п. 1 ст. 2 Таможенного кодекса РФ указывается, что территория России составляет единую таможенную территорию. В соответствии с п. 3 этой статьи особые экономические зоны являются частью таможенной территории. Товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории России для целей применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством России о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, за исключением случаев, определяемых настоящим кодексом и иными федеральными законами. В силу п. 4 ст. 2 пределы таможенной территории России, а также пределы территорий, указанных в п. 2 и 3 настоящей статьи, являются таможенной границей. В п. 5 ст. 2 зафиксировано, что таможенная граница совпадает с Государственной границей Российской Федерации, за исключением пределов территорий, указанных в п. 3 настоящей статьи.

Во-вторых, на территории особой экономической зоны установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской деятельности. В ст. 2 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ не раскрывается содержание особого правового режима. Из других норм этого закона следует, что в рамках такого режима предоставляются льготы в области предпринимательской деятельности.

Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ предусматривает специальный порядок допуска к особому правовому режиму осуществления предпринимательской деятельности. Испрашивающий его хозяйствующий субъект заключает с органами управления особой экономической зоны соглашение об осуществлении (ведении) того или иного вида деятельности. Затем он проходит регистрацию в качестве резидента особой экономической зоны.

В-третьих, решение о создании особой экономической зоны принимается Правительством России по результатам рассмотрения соответствующей заявки, поданной высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, на территории которого предполагается размещение зоны. В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ решение о создании особой экономической зоны оформляется постановлением Правительства России.

Пунктом 2 ст. 40 Федерального закона от 22 июля 2005 № 116-ФЗ предусмотрено, что положения этого закона не распространяются на отношения, урегулированные Федеральным законом об особой экономической зоне в Магаданской области и Федеральным законом об особой экономической зоне в Калининградской области.

В ст. 3 Федерального закона от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ (в ред. ФЗ от 24.07.2007 г. № 198-ФЗ) «Об особой экономической зоне в Магаданской области» [17] закреплено следующее определение особой экономической зоны в этом субъекте РФ. Особая экономическая зона в Магаданской области - это территория, которая расположена в административных границах г. Магадана и на которой в соответствии с настоящим Федеральным законом устанавливается особый правовой режим хозяйственной деятельности. В п. 1 ст. 2 Федерального закона от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ (в ред. ФЗ от 30.10.2007 г. № 240-ФЗ) «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [16] несколько иначе зафиксировано данное понятие. В соответствии с этой нормой особая экономическая зона представляет собой территорию Калининградской области, на которой действует специальный правовой режим осуществления хозяйственной, производственной, инвестиционной и иной деятельности.

Сравнительный правовой анализ признаков особой экономической зоны позволяет сформулировать следующие выводы.

Из норм исследуемых актов следует, что особая экономическая зона - это часть территории Российской Федерации, на которой применяется особый правовой режим. Но решение о создании особой экономической зоны в Магаданской и Калининградской областях оформлено федеральным законом, а по Федеральному закону от 22 июля 2005 г. №116-ФЗ достаточно постановления Правительства России.

В федеральном законодательстве с большими вариациями решен вопрос о виде деятельности, на который распространяется особый правовой режим. Указывается на предпринимательскую деятельность (Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ), хозяйственную деятельность (Федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ), хозяйственную, производственную, инвестиционную и иную деятельность (Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ).

Исследование установленных отличий границ особого правового режима необходимо начинать с уяснения понятий «хозяйственная деятельность» и «предпринимательская деятельность».

В п. 1 ст. 107 ГК РФ закреплено, что к хозяйственной деятельности относятся производство, переработка, сбыт промышленной, сельскохозяйственной и иной продукции, выполнение работ, торговля, бытовое обслуживание, оказание других услуг.

В силу п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской деятельностью является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном порядке.

Из приведенных норм следует, что предприниматель осуществляет хозяйственную деятельность с целью получения прибыли. Следовательно, предпринимательская деятельность уже понятия хозяйственной деятельности. Как верно отмечает В.С.Белых, «не всякая хозяйственная деятельность может считаться предпринимательской» [3, с.43].

Исходя из того, что резидент особой экономической зоны является предпринимателем, можно утверждать, что этот субъект правоотношений осуществляет хозяйственную

деятельность с целью извлечения прибыли. Следовательно, на территории зоны должен действовать особый правовой режим предпринимательской деятельности. В силу этого нельзя считать обоснованным распространение особого правового режима на иные виды деятельности.

Думается, что для достижения единообразия понятийного аппарата необходимо внести изменение в определение особой экономической зоны в Федеральные законы от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ и от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ, ограничив предоставление особого правового режима ее резидентам только при осуществлении ими предпринимательской деятельности.

Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ не предусмотрены особые экономические зоны регионального уровня. Однако субъектами РФ предприняты попытки их создания. Например, формой реализации такой зональной политики является закон Липецкой области от 18 августа 2006 г. № 316-ОЗ (в ред. закона Липецкой области от 6.04.2007 г. № 37-ФЗ) «Об особых экономических зонах регионального уровня» [19].

В ст. 2 закона Липецкой области от 18 августа 2006 г. № 316-ОЗ зафиксировано, что особая экономическая зона регионального уровня представляет собой территориально обособленный комплекс на участке, имеющем общую границу (за исключениями, указанными в этой статье), в пределах которого созданы благоприятные условия для ведения предпринимательской деятельности. Из иных норм данного законодательного акта следует, что особая экономическая зона регионального уровня создается актом администрации области (п. 4 ст. 5), государство в различных формах поддерживает участников такой зоны (ст. 10).

В законе Липецкой области от 18 августа 2006 г. № 316-ОЗ не установлено, что решение о создании особой экономической зоны принимается администрацией этого субъекта РФ по согласованию с Правительством России. Это рождает тревожную тенденцию бессистемного формирования цепочки зон с точки зрения макроэкономической целесообразности регионального размещения производительных сил.

Следует отметить, что законодательные акты регионов о создании особых экономических зон в большинстве случаев опротестованы прокуратурой и отменены на основании того, что федеральным законодательством не даны полномочия субъектам

РФ по созданию зон регионального уровня [7].

Законотворчество субъектов РФ по созданию особых экономических зон свидетельствует о недоработках федерального центра в области регулирования национальной экономики. В.В.Мищенко, А.А. Гладышев справедливо отмечают слабость государственной региональной экономической политики, ее незавершенность и непоследовательность [12, с. 79-80].

Во многом такая ситуация объясняется отсутствием государственной стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на два - три десятилетия вперед.

Обозначилась сложная проблема, решение которой предполагает осуществление следующего плана действий.

Во-первых, необходимо разработать и принять Федеральный закон «Стратегия долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации», где зафиксировать основные направления укрепления национальных производительных сил в субъектах РФ. Такой законодательный акт имеет огромное значение в деле планирования территориального размещения особых экономических зон. В этом случае зональная политика государства получит исторически важные ориентиры развития.

Во-вторых, следует дополнить Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ понятиями «особая экономическая зона федерального уровня» и «особая экономическая зона регионального уровня». При этом важно закрепить положение о принятии решения высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ о создании особой экономической зоны регионального уровня по согласованию с Правительством России. Представляется, что перечень, объем налоговых и таможенных льгот, а также иных преференций, предоставляемых резидентам (участникам) зон различной этажности, не может быть равным. Участникам региональных зон вряд ли стоит рассчитывать на федеральные налоговые льготы. Финансирование обустройства инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур особых экономических зон регионального уровня целесообразно осуществлять исключительно за счет бюджета соответствующего субъекта РФ и местного бюджета.

В научной литературе обоснованно отмечается ограниченность финансовых вливаний и иной поддержки зон со стороны большинства субъектов РФ и муниципальных образований [2, с. 172]. Например, в

проекте создания особой экономической зоны федерального значения «Уральский трансконтинент» объем планируемых поступлений инвестиционных ресурсов федерального центра составляет 3,5 млрд и бюджета Свердловской области - 2,6 млрд руб. [8, с. 22]. Это подводит к пониманию пределов создания региональных особых экономических зон.

В ст. 3 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ закреплены цели создания особых экономических зон - развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. Такой перечень целей девальвирует значение особых экономических зон в организации прорыва в постиндустриальное пространство.

Произошло необоснованное сужение цели функционирования зон в базовой инфраструктуре. Вместе тем для подъема экономики необходимо изменить состояние производственного аппарата не только транспорта, но и связи, энергообеспечения. Обновление основных фондов производственной инфраструктуры выступает фактором укрепления промышленности. Сфера услуг в законодательном акте представлена коротким списком - туризмом и санаторно-курортной областью.

Одновременно в законе фиксируется слишком широкая цель - развитие обрабатывающей промышленности, хотя продвижение к шестому технологическому укладу требует первоочередной концентрации усилий на высокотехнологических и наукоемких производствах. При этом хотелось бы обратить внимание на острую потребность в новом машиностроении. Дезорганизация и разложение этого наукоемкого сектора национального хозяйства ставит под сомнение реализацию планов модернизации экономики, ибо в условиях страшного дефицита современных средств труда ослабляется возможность восприятия бизнесом инноваций. Строительство машиностроительных предприятий в особых экономических зонах кардинально изменит ситуацию. Массовое зональное машиностроение откроет для России путь к сердцевине ядра мирового хозяйства.

Законодатель уклонился от определения социальных целей создания зон. В реальной действительности по мере укрепления экономики зон повышается занятость,

улучшается качество трудовых ресурсов и поднимается уровень жизни населения. Этот вопрос достаточно полно проанализирован в работах И.Е.Лешиной [10, с. 99], И.Ю. Кар-ховой, Д.А. Кунакова [6, с. 6] и К.А. Присе-киной [14, с. 66].

Установление одноуровневых целей не позволяет ответить на вопрос об основной цели создания зон. В этом свете целесообразно определить цель и систему задач, вытекающих из нее.

На основании изложенного предлагается иная формулировка ст. 3 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ. Целью создания особых экономических зон должно стать формирование производительных сил постиндустриальной экономики. С учетом этой цели задачи создания особых экономических зон заключаются в развитии базовой инфраструктуры, высокотехнологических и наукоемких производств, сферы услуг, повышении занятости, улучшении качества трудовых ресурсов, подъеме уровня жизни населения до общепризнанного стандарта экономически передовых государств.

Сформулированное понимание цели и задач строительства особых экономических зон носит революционный характер. Их реализация убыстрит перемещение РФ на площадку лидеров планетарной экономики.

Требует дополнительной проработки вопрос о типологии особых экономических зон.

Согласно ст. 4 ФЗ от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ на территории России могут создаваться особые экономические зоны следующих типов: промышленно-производствен-ные, технико-внедренческие, туристско-рек-реационные и портовые.

А. Скоч отмечает, что в Федеральном законе от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ в сильно усеченном варианте использован мировой опыт создания различных особых экономических зон [20, с. 204]. Соглашаясь с этой точкой зрения, необходимо подчеркнуть отсутствие в этом законе нормативного размежевания типов и видов зон.

В зарубежных странах принято выделять пять типов особых экономических зон: зоны свободной торговли, промышленно-производственные, технико-внедренческие, сервисные и комплексные. Количество зон свободной торговли достигло 400, про-мышленно-производственных - 300, технико-внедренческих - 400, сервисных - 100 [1, с. 4].

По мнению В.В. Попова, каждый тип зон объединяет определенные виды особых эко-

номических зон [13, с. 17]. Зона свободной торговли включает порто-франко, вольные гавани, беспошлинные таможенные зоны, специальные магазины «дьюти-фри», таможенные склады, свободные склады, свободные таможенные зоны; промышленно-про-изводственная зона - свободные производственные, экспортно-производственные, экспортно-импортозамещающие, импортные и импортозамещающие зоны; технико-внедренческая зона - научно-промышленные, инновационные зоны, технопарки, технополисы, зоны технико-экономического развития, агропромышленные парки; сервисная зона - оффшорные склады, свободные банковские зоны, туристические, рекреационные, налоговые гавани, зоны экономического благоприятствования; комплексная зона - международные зоны экономического развития, эколого-экономические регионы, инвестиционные зоны. Такая классификация типов и видов особых экономических зон логична, позволяет гибко регулировать процесс зонального строительства.

Сформулированные положения позволяют поставить вопрос об изменении ст. 4 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ по схеме «типы - виды зон». При этом типами особых экономических зон выступают зоны свободной торговли, промыш-ленно-производственные, технико-внедренческие, сервисные и комплексные. Перечень видов особых экономических зон следует определить с учетом реальной потребности в них. Вряд ли стоит создавать зоны экономического благоприятствования, реанимируя печально известный эксперимент, проведенный на территории Республики Ингушетия в 1996-1997 гг. Оффшорные зоны в условиях высокого уровня теневой экономики и всеохватывающей деловой коррупции выступают механизмом отмывания незаконно полученных доходов и изъятия денежных средств из экономики.

Предлагаемое изменение ст. 4 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ повлечет за собой внесение дополнений

в этот законодательный акт в части соглашений об осуществлении (ведении) видов деятельности.

В п. 2 ст. 12 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ предусмотрено, что при осуществлении промышленно-произ-водственной деятельности резидент обязан осуществить капитальные вложения в рублях в сумме, эквивалентной не менее десяти миллионов евро (за исключением нематериальных активов). Согласно требованиям Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ резидент портовой особой экономической зоны обязуется осуществить капитальные вложения, за исключением нематериальных активов, в рублях в сумме, эквивалентной следующим величинам: при строительстве объектов инфраструктуры нового морского порта - не менее ста миллионов евро (п. 1 ст. 3111); при строительстве объектов инфраструктуры нового речного порта и нового аэропорта - не менее пятидесяти миллионов евро (п. 2, 3 ст. 3311); при реконструкции объектов инфраструктуры морского порта, речного порта, аэродрома - не менее трех миллионов евро (п. 4 ст. 3311).

Малый и средний бизнес не располагают такими ресурсами, что лишает их представителей шансов стать резидентами. На это обращают внимание В.В.Ивченко, А.Г. Хаса-нов [5, с. 114], К.Круглянский [9, с. 16]. Одновременно глобальный экономический кризис ограничил возможности крупных национальных и иностранных инвесторов финансировать реальные инвестиции в особых экономических зонах России.

Приведенный перечень проблем зонального строительства не является исчерпывающим. К.В.Владимиров [4, с. 89-91], А.Чистяков [21, с. 12], ряд других авторов обозначили и иные вопросы, которые требуют своего решения.

Дальнейшее совершенствование законодательства об особых экономических зонах повысит эффективность их функционирования.

1. Аккерман Е. Оазисы экономического роста // Экономика и жизнь. 2005. № 12. С. 4.

2. Багаутдинов А.Н. Правовой механизм создания особых экономических зон в Российской Федерации // Экономические науки. 2007. № 2. С. 171-175.

3. Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. 432 с.

4. Владимиров К.В. Калининградская область: особая экономическая зона и ее «особенности» // Иностранный капитал в России: налоги, валютное и таможенное регулирование, учет. 2007. № 9. С. 87-91.

5. Ивченко В.В., Хасанов А.Г. Закон об ОЭЗ и развитие малого предпринимательства в регионе // ЭКО. 2006. № 12. С. 108-114.

6. Кархова И.Ю., Кунаков Д.А. Особые экономические зоны как инструмент повышения конкурентоспособности и диверсификации национальной экономики // Российский внешнеэкономический вестник. 2007. № 9. С. 3-14.

7. Кировская область поддержала законопроект, дающий регионам право создавать особые экономические зоны. URL: http://www.regnum.ru/news/862104.

html (дата обращения: 31.10.2008).

8. Коновалов А. Летите, голуби // Эксперт - Урал. 2008. № 20. С. 22.

9. Круглянский К. Российские ОЭЗ далеки от идеала // Финанс. 2005. № 26. С. 16.

10. Лешина И.Е. Ожидаемые последствия внедрения моделей особых экономических зон как территорий инновационного научно-технического развития России // Промышленная политика в Российской Федерации. 2007. № 1. С. 98-100.

11. Международная конвенция по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция 1979 г.) // Право и экономика. 1995. № 8. С. 126-133.

12. Мищенко В.В., Гладышев А.А. Особые зоны Алтайского края как инструмент ускоренного развития региона // ЭКО. 2007. № 7. С. 79-92.

13. Попов В.В. Управление портами и портовой деятельностью. Новороссийск: НГМА, 1997. 137 с.

14. Присекина К.А. Особые экономические зоны: новые возможности для регионального и корпоративного развития // Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 10. С. 65-70.

15. О государственной границе Российской Федерации: закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1: принят Верховным Советом Российской Федерации 18 июня 1993 г. (в ред. ФЗ от 4.12.2007 г. № 332) // Ведомости СНД РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6245.

16. Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ: принят Гос. Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 декабря 2005 г.: одобр. Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 декабря 2005 г. (в ред. ФЗ от 30.10.2007 г. №240-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 280; 2007. № 45. Ст. 5417.

17. Об особой экономической зоне в Магаданской области: Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ: принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 апреля 1999 г.: одобр. Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 17 мая 1999 г. (в ред. ФЗ от 24.07.2007 г. № 198-ФЗ) // СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2807; 2007. № 31. Ст. 3995.

18. Об особых экономических зонах в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ: принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 8 июля 2005 г.: одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 13 июля 2005 г. (в ред. ФЗ от 30.10.2007 г.. № 240-ФЗ) // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст.3127; 2007. № 45. Ст. 5417.

19. Об особых экономических зонах регионального уровня: закон Липецкой области от 18 августа 2006 г. №316-ОЗ: принят Липецким обл. Советом депутатов 10 августа 2006 г. (в ред. закона Липецкой области от 6.04.2007 г. № 37-ОЗ). URL: http://www.admlr.lipetsk.ru/rus/roez/316-oz.php (дата обращения: 31.10.2008).

20. Скоч А. Особые экономические зоны как эффективный механизм региональной кластерной политики государства // Общество и экономика. 2006. № 7-8. С. 202-214.

21. Чистяков А. Основы современного законодательства об особых экономических зонах в Российской Федерации // Инвестиции в России. 2007. № 1. С. 9-15.