Структура и содержание правового статуса прокурора

УДК 347.97/.99:343.163 М. А. Сурженко,

соискательница при кафедре организации судебных и правоохранительных органов Национальный университет "Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого", г. Харьков

СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРОРА

В статье раскрываются научные подходы к определению понятия «правовой статус прокурора», а также специфика его законодательного закрепления. Обосновывается авторское отношение к структуре правового статуса работника прокуратуры, проводится сравнительно-правовой анализ зарубежного опыта законодательного закрепления основных элементов статуса прокуроров на примере таких стран, как Франция, Италия, Германия, Болгария. Исследуются европейские стандарты в этой сфере.

Ключевые слова: прокуратура, прокурор, правовой статус прокурора, права и обязанности прокурора.

Прокуратура Украины - это институт, являющийся важной частью правовой системы Украины, отвечающий объективным нуждам современного общества. В последнее время статусу прокурора, как и статусу прокуратуры в целом, уделяется особое внимание, учитываются реформы, происходящие в системе криминального судопроизводства. Один из элементов такой тенденции - это желания, с одной стороны, улучшить организацию и порядок деятельности прокуратуры, а с другой - обеспечить независимость прокуроров при исполнении ими своих профессиональных обязанностей. Для осуществления такой задачи нужно чётко очертить элементы правового статуса прокурора, которые не ограничиваются его правами и обязанностями.

Вопросу статуса прокуратуры, ее функциям и месту в системе государственной власти посвятили свои работы такие ученые, как Ю. М. Грошевой, В. В. Долежан, В. С. Зеленецкий, П. М. Каркач, М. В. Косюта, О. Р. Михайленко, Н. И. Мычко, Н. В. Руденко и др. Но новый Уголовный процессуальный кодекс Украины и изменения, внесенные ним в отечественное законодательство, требуют дальнейшего изучения трансформаций статуса прокурора.

Термин "статус" происходит от латинского status - состояние, положение кого-нибудь или чего-нибудь [16, с. 355]. В юридической литературе он рассматривается с разных точек зрения. Например, Ю. М. Шемшученко и В. Д. Бабкин понимают это понятие как совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое состояние лица, государственного органа или международной организации [12, с. 400]; М. И. Матузовк основным компонентам правового статуса субъекта права относит права, обязанности и ответственность перед государством и обществом [5, с. 189, 190]. Фактически же содержание правового статуса субъектов представляют социальные связи, значимость которых тяжело переоценить. Исследуемый в контексте общей теории права человека правовой статус расценивается как одна из самых важных категорий, обусловленная социальной структурой социума и неразрывно связанная с уровнем демократии и состоянием законности [10, с. 28].

Особенности правового статуса как категории состоят в том, что последний позволяет комплексно, с учетом различных точек зрения, своего нормативного режима, правовых форм социальных возможностей и отягощений подойти к моделированию юридического состояния разных лиц и организаций и таким образом преодолеть недостатки одностороннего подхода к изучению какого-нибудь субъекта как носителя только прав или юридических обязанностей [2, с. 57, 58].

Объем правового статуса во многом определяется его субъектом. Различают публичный и частный субъекты. Публичным в конституционном праве называют того, кто осуществляет властные полномочия, частному присуще отсутствие прав и обязанностей их реализации. Частным субъектом в основном считается гражданин. И тогда правовым статусом последнего (в узком понимании) выступает совокупность юридических качеств, которыми государство его наделяет. В этом случае классическими элементами правового статуса выступают права, свободы и обязанности [1, с. 156]. Публичные субъекты можно разделить на единоличные (прокурор, судья, премьер-министр, президент) и коллегиальные (прокуратура, суд, правительство, парламент). Составы элементов правового статуса публичных и частных субъектов различны.

В отечественной правовой доктрине продолжаются научные поиски особенностей правового статуса разных субъектов права - как единоличных, так и коллегиальных (должностного лица, адвоката, судьи, Конституционного Суда Украины, Верховного Суда Украины и др.). Необходимость углубленного изучения правового статуса прокурора аргументируется тем, что его конкретизация позволит ускорить проведение реформы органов прокуратуры в Украине, повысит эффективность её деятельности в процессе решения задач, возлагаемых на нее обществом и государством, обеспечит процессуальную независимость прокурора при выполнении им конституционных функций.

Раскрывая суть правового статуса Генерального прокурора Украины, О. Р. Михайленко заметил, что нельзя сводить его лишь к совокупности прав и обязанностей, а следует включать в его структуру такие элементы, как гражданство, правосубъектность, правоспособность, полномочия, компетенция, законные интересы, функции, принципы деятельности, ответственность, гарантии независимости и безопасности, правосознание, уставные правоотношения, наличие соответствующих правовых норм [8, с. 22].

О. И. Медведько, рассматривая правовой статус прокурора (тоже на примере Генерального прокурора Украины), относит к его составным частям следующие элементы: задачи, особую компетенцию, специальные правоспособность и дееспособность, особый порядок назначения на должность и освобождение от неё, особый порядок привлечения к юридической ответственности [6, с. 27, 28].

Мы придерживаемся точки зрения, что правовой статус прокурора не должен ограничиваться лишь перечнем его прав и обязанностей, поскольку это приводит к неполному раскрытию его содержания. Но и искусственное расширение перечня структурных элементов его статуса тоже не должно иметь места. Понятие «правовой статус прокурора» должно включать несколько элементов: (а) порядок назначения на должность, (б) основания и процедуру прекращения деятельности, (в) характеристику прав и обязанностей, (г) особенности правового положения, выделяющие прокурора среди работников иных правоохранительных органов и органов государственной власти.

Заметим, что характеристика правового статуса прокурора и его элементов должна отражать реальную роль последнего в системе органов прокуратуры и подчеркивать специфику его правового положения по сравнению с другими государственными служащими. Значительную помощь в этом может оказать зарубежный опыт функционирования института прокуратуры.

Правовой статус прокурора во многом зависит от места прокуратуры в системе государственной власти отдельно взятой страны. Исследователи выделяют 4 модели прокуратуры в мире, каждая из которых содержит специфику отдельных элементов правового статуса прокуроров. Особенности их правового статуса легче исследовать или в сравнении с опытом его становления в различных государствах, или на фоне отличительных, специфических черт правового статуса иных должностных лиц, судей и других работников правоохранительных органов.

В некоторых странах прокуратура входит в состав исполнительной ветви власти, функционируя под руководством министерства юстиции, у других она интегрирована в

судебную власть, что значительно ограничивает её полномочия. Например, во Франции Генеральный прокурор Кассационного суда принимает решения только по вопросам деятельности лишь этого суда и не имеет полномочий по руководству прокуратурами нижестоящих судов. Федеральная прокуратура Германии тоже не осуществляет руководство деятельностью прокуратур в землях субъектов федерации, причиной чему является федеративное устройство этой страны и наличие существенной автономии субъектов федерации в формировании органов правоохранительной системы государства [4, с. 170-185].

Практически во всех странах, где функционирует институт прокуратуры, его работники имеют дополнительные гарантии независимости, подчёркивающие особенности правового положения прокуроров по сравнению с другими государственными служащими. Это связано со спецификой функциональных обязанностей работников прокуратуры, к которым относятся не только представительство в суде интересов государства или гражданина, поддержание государственного обвинения в суде, но и расследование преступлений (руководство расследованием), подозреваемыми (обвиняемыми) по которым являются работники правоохранительных органов или судьи. Чтобы исключить возможное противодействие со стороны таких органов и должностных лиц, законодательство большинства государств предусматривает особый порядок привлечения прокуроров к уголовной ответственности, как и порядок проведения некоторых следственных и оперативных действий.

Гарантии неприкосновенности прокуроров, как и их общий статус, в значительной мере определяются моделью прокуратуры (ее местом в системе государственной власти и, соответственно, объемом полномочий). В странах, где прокуратура входит в состав судебной власти, прокуроры имеют такую же неприкосновенность, как и судьи. Иногда неприкосновенность прокуроров приравнивается к депутатской. Согласно Конституции Болгарии судьи, прокуроры и следователи при выполнении своих профессиональных обязанностей освобождаются от гражданской или уголовной ответственности за официальные действия, кроме случаев совершения умышленного криминального преступления (ст. 132) [17]. В предусмотренных законом случаях Высший судебный совет Болгарии принимает решение о лишении неприкосновенности прокурора. В Румынии прокуратура входит в состав Министерства юстиции, а прокуроры, как члены магистратуры, имеют иммунитет относительно криминального преследования: по поводу их не может быть начато расследование, проведён обыск, арест или выдвинуто обвинение без согласия министра юстиции. В Польше прокуроры тоже имеют иммунитет относительно преследования судом или в административном порядке без согласия на то соответствующего дисциплинарного комитета либо быть задержанными без согласия своего руководства.

Особенности статуса прокурорских работников характеризуются также повышенной правовой и социальной защитой, дополнительной ответственностью и более высокими требованиями к лицам, желающим работать в органах прокуратуры. Для них также устанавливается ряд ограничений, перечень которых значительно шире по сравнению с обычными государственными служащими. Законы о прокуратуре практически всех государств СНГ устанавливают, что прокурор и следователь прокуратуры не имеют права занимать какую-либо выборную должность, заниматься предпринимательской, коммерческой или иной оплачиваемой деятельностью, (кроме научной, педагогической и творческой), а также политической и быть членом политической партии.

В государствах Европейского Союза, где прокуроры действуют при судах, их статус чаще всего приравнивается (или приближается) к статусу судей, хотя первые и вторые и не формируют единую организацию. Сходство их статуса подчеркивается объединением прокуроров и судей в профессиональное сообщество - магистратуру. Так, по Конституции Италии магистратура включает как судей, так и прокуроров, которые избираются по конкурсу и могут свободно переходить от выполнения функций государственного

обвинителя к выполнению функций судьи. Во Франции должностные лица прокуратуры также довольно близких судейскому корпусу (и те и другие именуются магистратами), потому что они получают одинаковую подготовку и в процессе своей карьеры нередко переходят ( как и в Италии) из должности прокурора на должность судьи и наоборот. Однако их статус имеет и отличия: должность прокурора не постоянная, прокуроры подчинены министру юстиции, в то время как судьи назначаются президентом страны после одобрения их кандидатур Высшим советом магистратуры.

Значительно больше отличается статус прокурора в странах англо-саксонской системы права. В первую очередь речь идет о некоторых ограничениях, которых не имеют государства романо-германской правовой системы. Так, прокуратуре США неизвестен принцип деполитизации, американские атторнеи являются активными политическими фигурами, а в некоторых штатах прокурорам разрешено (в нашем понимании) заниматься адвокатской практикой.

Правовое положение прокуратуры в Украине определяется в первую очередь ее Основным Законом. Так, согласно ст. 121 Конституции прокуратура представляет единую систему, на которую возлагается:

1) поддержание государственного обвинения в суде;

2) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом;

3) надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие;

4) надзор за соблюдением законов при выполнении судебных решений в уголовных делах, а также при применении ииных мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.

Согласно переходным положениям Основного Закона прокуратуре следует продолжать выполнение функций надзора за соблюдением и применением законов, а также предварительного следствия до введения в действие законов, которые упорядочивают деятельность государственных органов относительно контроля за соблюдением законов, и до формирования системы досудебного следствия и вступления в силу законов, которые будут регулировать ее функционирование.

Для Украины довольно важным является опыт формирования и функционирования института прокуратуры и общеевропейские стандарты, которые тоже влияют на определение составных частей правового статуса прокурора и его содержание. Европейская модель прокуратуры включает ограничение функций прокуроров преимущественно криминальным преследованием от лица государства. Это указывается и в Рекомендации Парламентской Ассамблеи № 1604 (2003) относительно роли прокуратуры в демократическом обществе, управляемом верховенством права, в которой формулируются общие требования к прокурорам стран - членов Совета Европы. При этом обращается внимание на такие моменты:

а) любая роль прокурора в общей защите прав человека не может использоваться как сдерживающее средство для лиц, которые ищут защиты своих прав у государства;

б) при наделении прокуроров дополнительными функциями необходимо обеспечить полную независимость прокуратуры от вмешательства в ее деятельность любой из ветвей власти на уровне частных случаев;

в) полномочия и обязанности прокуроров должны ограничиваться преследованием криминальных действий и общей ролью по защите публичных интересов через систему криминального правосудия с созданием отдельных, надлежащим образом выделенных эффективных органов для выполнения любой другой функции [15].

Рекомендация R (2000) 19 Комитета министров Совета Европы относительно роли прокуратуры в системе криминального судопроизводства констатирует функционирование различных систем криминального судопроизводства в государствах-членах, которое предопределяет и разный объем функций и задач, которые возлагаются на них

прокуратурой [13]. Но это не является препятствием для определения и признания основных демократических принципов, согласно которым должна работать прокуратура. Выделяются 2 основные системы правовой Европы относительно определения места прокуратуры: (а) когда прокурор целиком независим от парламента и правительства и (б) когда он подчиняется одному из этих органов, хотя и имеет право на определенные самостоятельные действия. Однако независимо от вида системы имеют место определенные условия: во-первых, прокуроры должны быть независимыми при выполнении своих должностных обязанностей; во-вторых, должны быть установлены четкие нормы, которые предусматривали бы дисциплинарную, административную, гражданскую или уголовную ответственность прокуроров за их личные проступки; в-третьих, прокуроры не должны вмешиваться в компетенцию органов законодательной и исполнительной ветвей власти. Взаимодействие же прокуратуры с судебной ветвями власти должно характеризоваться взаимоуважением, объективностью и соблюдением процессуальных требований.

Однако не все представители юридической науки разделяют требования Совета Европы о необходимости реформирования прокуратуры Украины и приведение ее в соответствие с европейскими стандартами. Чаще всего вызывают возражение предложения ликвидировать такие функции прокуратуры, как досудебное следствие и общий надзор. В частности, звучат высказывания, что стандартов Совета Европы относительно организации и функционирования органов прокуратуры вообще не существует; что его требования направлены лишь на обеспечение высоких стандартов защиты прав а свобод человека и гражданина, а какие органы будут выполнять эту задачу - совсем другой вопрос [14, с. 88]. Как считает О. Р. Михайленко, функции общего надзора и предварительного следствия являются достоянием отечественной истории и как специальная ценность должны оставаться в системе функций прокуратуры с возможным реформированием [7, с. 35, 36]. И. Петрухин старается убедить, что прокуратура с функцией общего надзора - это рудимент средневековья, оживший в странах с тоталитарным режимом (в прошлом - СССР) для всеобъемлющего контроля за государственными учреждениями, обществом. Ведь потребность в общем надзоре существовала в периоды, когда центральная власть стремилась к укреплению своих позиций в борьбе с сепаратизмом [11, с. 48].

С нашей точки зрения, учет зарубежного опыта функционирования органов прокуратуры в других странах при присоединении к общепринятым европейским ценностям должно дать весомые результаты и обеспечить становление конституционализма в Украине. Но вместе с тем при определении положения её прокуратуры в системе государственного механизма и путей ее реформирования следует принимать во внимание национальные и исторические особенности правовой системы нашего государства. Как справедливо подчеркивает И. В. Назаров, вопрос выяснения места прокуратуры в системе государственного аппарата следует решать не только более детальным нормативным определением статуса прокуратуры в целом, но и с учётом изменений статуса прокуроров (приближением его к статусу судей), их полномочий, порядка подготовки кадров для органов прокуратуры, а также чёткого очерчивания основных направлений ее деятельности [9, с. 87]. Только при таких условиях реформирования прокуратура Украины будет содействовать развитию процесса по воспроизведению демократической направленности Основного Закона государства.

Список литературы: 1. Виконавча влада i адмшютративне право / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К.: Вид. дiм "1н-Юре", 2002. - С. 156. - 668 с. 2. ГоршеневВ. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе / В. М. Горшенев. - М.: Юрид. лит., 1972. - 258 с. 3. Грицаенко Л. Р. Прокуратура в кранах Свропи: навч. поаб. / Л. Р. Грицаенко. - К.: Бшоватор, 2006. - 400 с. - С. 170-185. 4. Додонов В. Н. Прокуратура в России и за рубежом: моногр. / В. Н. Додонов, В. Е. Крутских. - М.: Норма, 2001. - 182 с. 5. Матузов Н. И. Личность. Право. Демократия.

Теоретические проблемы субъективного права: моногр. / Н. И. Матузов. - Саратов: Изд-во Сарат. юрид. ин-та, 1972. - 292 с. 6. Медведько О. I. Оргашзацшно-управлшсью функцп i повноваження Генерального прокурора Украши: моногр. / О. I. Медведько. - О.: Юрид. лгг., 2010. - 224 с. 7.Михайленко О. Р. Проблеми функцш у системi оргашв прокуратури Украши / О. Р. Михайленко // Вюн. Акад. прокуратури Украши. - 2006. - № 1. - С. 33-37. 8. Михайленко О. Р. Статус Генерального прокурора Украши: iсторiя, теорiя i сучасшсть / О. Р. Михайленко // Юрид. Украша. - 2003. - № 2. - С. 20-25. 9. НазаровI. В. Прокуратура Украши на шляху до европейських стандарт / I. В. Назаров // Право Украши. - 2007. -№ 2. - С. 85-88. 10. Общая теория прав человека / рук. авт. кол. и отв. ред. Е. А. Лукашева.

- М.: Норма, 1996. - 520 с. 11. Петрухин И. Исторический очерк деятельности прокуратуры / И. Петрухин // Отечеств. зап. - 2002. - № 4-5. - С. 41-49. 12. Пол^ичний енциклопедичний словник: навч. поаб. [для студ. вищ. навч. закл.] / за ред. Ю. М. Шемшученка, В. Д. Бабюна.

- К, 1997. - 628 с. 13. Роль прокуратури в системi кримшального судочинства: Рекоменд. Комггету МЫс^в Р€ вщ 06.10.2000 р., № Rес (2000) 19 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: // http://www.uap.org.ua/ua/actions/point-of-view/prosecutors-part-in-the-system-of-criminal-trials/index.html 14. Сухонос В. Щодо концепцп реформування прокуратури Украши / В. Сухонос, О. Звiрко // Право Украши. - 2004. - № 1. - С. 86-90. 15. Щодо ролi прокуратури у демократичному суспшьсга, керованому верховенством права: Рекоменд. Парламентсько'1 Асамбле'1 Р€ № 1604 (2003) [Електрон. ресурс]. - Режим доступу:// http://www.uap.org.ua/ua/actions/point-of-view/recomendation-1604-2003/index.html76. Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А. Я. Сухарева. - [2-е изд., доп.]. - М.: Сов. энцикл., 1987. - 527 с. 17. Constitutionofthe Republicof Bulgariafrom 13 Jul 1991 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://www.parliament.bg/en/const/

СТРУКТУРА I ЗМ1СТ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ПРОКУРОРА

Сурженко М. О.

У статп розкриваються науковi тдходи до визначення поняття «правовий статус прокурора», а також специфша його законодавчого закршлення. Обгрунтовуеться авторське ставлення до структури правового статусу пращвника прокуратури, провадиться порiвняльно-правовий аналiз зарубiжного досвщу законодавчого закршлення основних елемешив статусу прокурорiв на прикладi таких краш, як Франщя, Iталiя, Имеччина, Болгарiя. Дослщжуються европейсью стандарти в цш сферь

Ключевi слова: прокуратура, прокурор, правовий статус прокурора, права й обов'язки прокурора.

STRUCTURE AND THE MAINTENANCE OF A LEGAL STATUS OF THE PUBLIC PROSECUTOR Surzhenko M. A.

In article are analyzed scientific approaches to concept definition «a legal status of the public prosecutor», and also specificity of its legislative fastening. It is proved author's view to structure of a legal status of the worker of Office of Public Prosecutor and the rather-legal analysis of foreign experience of legislative fastening of basic elements of the status of public prosecutors on an example of such countries as France, Italy, Germany, Poland, Latvia, etc. Are investigated the European standards in this sphere.

Key words: Office of Public Prosecutor, the public prosecutor, a legal status of the public prosecutor, the right and a duty of the public prosecutor.

Поступила в редакцию 28.03.2013 г.