Парламентский контроль как вид государственного контроля

Полномочия и деятельность государственных органов власти

Е.С. Лапатухина

ПАРЛАМЕНТСКИМ КОНТРОЛЬ КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Парламентский контроль - важный правовой институт демократического общества. Контроль исполнения законодательства позволяет проверять действенность принятых законов, решений с точки зрения интересов народа, общества, государства. В статье автором определено понятие парламентского контроля, отражены черты, отличающие парламентский контроль от иных видов государственного контроля, приведены наиболее распространенные классификации его форм.

Ключевые слова: государственный контроль, парламентский контроль, законодательный (представительный) орган государственной власти, парламент, Федеральное собрание Российской Федерации, органы исполнительной власти.

Одной из составляющих властной деятельности органов государственной власти, в том числе и представительной, является контроль.

Контроль в публичной сфере - это организационно-правовая деятельность уполномоченного контролирующего субъекта. Ее назначением является своевременное выявление отклонений в деятельности тех или иных контролируемых органов и должностных лиц от принятых норм (стандартов, принципов) и (или) неэффективного расходования ими ресурсов. Цель такой деятельности -принятие корректирующих мер для привлечения виновных к ответственности, компенсации причиненного ущерба, осуществления мероприятий по предотвращению или сокращению числа таких нарушений в будущем, а также проверка результатов ранее принятых корректирующих мер1.

© Лапатухина Е.С., 2011

Без сомнения, парламентский контроль является значимым элементом системы государственного контроля.

В юридической литературе не принято единого мнения по поводу определения парламентского контроля.

Так, например, С.В. Бендюрина считает, что парламентский контроль представляет собой вид государственного контроля, законную деятельность палат Федерального собрания, их собственных и совместных органов и отдельных представителей по наблюдению, выявлению и предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации органами государственной власти либо должностными лицами нормативных предписаний, направленную на улучшение (совершенствование) их работы2.

А.А. Корнилаева дает следующую дефиницию термина «парламентский контроль»: «...Это осуществляемый органами законодательной ветви государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению с целью проверки и по проверке строгого соответствия законодательству и нормам права деятельности органов исполнительной ветви государственной власти, а также по устранению в результате такой проверки выявленных нарушений и по их предупреждению»3.

Контрольные полномочия представительных и законодательных органов проистекают из теории разделения властей. Без парламентского контроля «в пределах своих полномочий и присущими им формами»4 невозможно эффективное выполнение представительной и законодательной функций Федерального собрания. Контроль позволяет проверять действенность принятых законов, решений с точки зрения интересов народа, общества, государства. Без него невозможна реализация обратной связи народных представителей с представляемым Федеральным собранием обще-ством5.

В приведенных определениях парламентского контроля в качестве его объекта указывается в основном деятельность исполнительных органов государственной власти. В «Кратком юридическом словаре» указывается, что основное значение имеет парламентский контроль над деятельностью правительства. Однако едва ли правильно распространять парламентский контроль только на деятельность высшего органа исполнительной власти. Контрольная функция представительного органа должна трактоваться более широко. Иначе говоря, парламентскому контролю должна подвергаться не только деятельность правительства, но деятельность и других, нижестоящих, органов исполнительной власти, а также, возможно, и предприятий, в которых основная доля принадлежит государству6.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» одной из целей расследования является обеспечение палатами Федерального собрания Российской Федерации контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования7. Следовательно, не только деятельность органов исполнительной власти и даже не только деятельность органов государственной власти являются объектом парламентского контроля, но и деятельность органов местного самоуправления.

Учитывая вышеизложенное, возможно предложить следующее определение: парламентский контроль - это система норм, регулирующих установленный порядок проведения наблюдения и проверки, осуществляемый самим парламентом, палатами парламента, комитетами и комиссиями парламента, специализированными органами, созданными парламентами, депутатами и уполномоченными должностными лицами установленного законодательством объекта контроля, обусловленного формой государства. Парламентский контроль в Российской Федерации - законная, обладающая легитимностью, вытекающей из принципа разделения властей, деятельность Федерального собрания Российской Федерации по наблюдению за функционированием Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления, выявления допущенных ими нарушений правоприменительной практики, установлению условий нарушений, выработке предложений по предупреждению подобных нарушений в будущем.

Обобщая различные существующие точки зрения относительно форм парламентского контроля, представляется возможным предложить их следующую классификацию.

I. В зависимости от органов выделяются следующие виды парламентского контроля.

1. Парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом (например, парламентский запрос Государственной думы).

2. Парламентский контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами парламента, комитетами, комиссиями).

3. Парламентский контроль, осуществляемый не входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (Счетной палатой Российской Федерации, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации).

II. С точки зрения акта, закрепившего формы парламентского контроля можно выделить конституционную, законодательную и регламентационную формы.

1. К конституционным формам парламентского контроля относятся: дача Государственной думой согласия на назначение Председателем Правительства Российской Федерации кандидатуры, внесенной главой государства в порядке, предусмотренном п. «а» ст. 83, п. «а» ч. 1 ст. 103, ст. 111 Конституции Российской Федерации; инициативное выражение Государственной думой недоверия Правительству Российской Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации; оказание доверия или отказ в доверии Правительству Российской Федерации со стороны Государственной думы как ответ на вопрос, инициированный Председателем Правительства Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 117 Конституции Российской Федерации.

2. Законодательные формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации представлены, например, депутатскими и парламентскими запросами.

3. Регламентационная форма парламентского контроля может быть проиллюстрирована ст. 29 Регламента Государственной думы, согласно которой «комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов...»8.

III. По содержанию выделяется несколько видов контроля.

1. Парламентский контроль в сфере соблюдения прав человека.

2. В финансовой сфере (финансовый парламентский контроль).

3. В сфере обороны и безопасности государства.

4. В информационной сфере (информационный парламентский контроль).

5. В области охраны окружающей среды.

IV. В зависимости от правовых последствий парламентского контроля можно выделить императивный, диспозитивный и консультативный результаты контроля.

1. Императивные результаты парламентского контроля связаны с такой его традиционной формой, как парламентский и депутатские запросы, вопросы парламентариев к членам правительства.

2. Диспозитивным правовым последствиям форм парламентского контроля свойственны как конституционные варианты принятия решений - отказать в доверии или оказать доверие Правительству Российской Федерации, поддержать или отклонить предложенную кандидатуру и т. п., так и регламентарные.

3. О консультативных правовых последствиях парламентского контроля можно говорить в связи с п. «м» ст. 83 Конституции Российской Федерации, согласно которому назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом Российской Федерации после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального собрания.

V. По времени осуществления парламентского контроля:

1. Упреждающий парламентский контроль, направленный на недопущение незаконной (и неэффективной) деятельности исполнительной власти (осуществляется как самим парламентом, так и его вспомогательными органами: научно-исследовательскими службами, счетными палатами, уполномоченными по правам человека).

2. Сопутствующий парламентский контроль, целью которого является контроль представительного органа за выполнением того или иного закона в ходе его реализации (наиболее часто применяется в финансовой области).

3. Последующий парламентский контроль, направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, но и действия (бездействия) ее представителей, т. е. неправильного решения в той или иной ситуации. Подтверждение тому - расследование в Сенате Конгресса США бездействия должностных лиц, включая президента, не принявших соответствующих мер по предотвращению событий 11 сентября 2001 г., несмотря на то что возможность осуществления террористического акта на территории Соединенных Штатов была известна спецслужбам данной страны.

Применительно к российскому законодательству, представленную классификацию можно проиллюстрировать положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации9. Согласно его нормам законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

1. Предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам.

2. Текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих

групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

3. Последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих органов на:

- получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

- получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

- утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

- создание собственных контрольных органов (Счетной палаты Российской Федерации, контрольных палат, иных законодательных (представительных) органов).

Органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленным Конституцией РФ, иными нормативно-правовыми актами.

Как показала практика становления и развития российской государственности, недооценка контрольной функции неизбежно влечет за собой негативные последствия. В связи с этим большое значение приобретает совершенствование института парламентского контроля.

Представляется, что государственный контроль лишь тогда оправдан, когда направлен на обеспечение публичных интересов и соблюдение установленных правил и стандартов, достигает поставленных перед ним целей. Главная его цель: не допустить действий за пределами заданных параметров, обеспечить выполнение таких действий в русле законности и правопорядка, предупредить возможные отклонения, а в случае их совершения устранить негативные последствия. Институт парламентского контроля в выполнении поставленных задач играет главенствующую роль.

Практика показывает, что при отсутствии надежного механизма контроля и сама законодательная деятельность становится неэффективной, не получает должного развития и совершенствования. Поэтому контроль исполнения законодательства приобретает все более приоритетное значение.

Примечания

Коршунов С.Л. Правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 13-14.

Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 46.

Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2002. С. 67. Авакьян С.Н. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 32. Нуденко Л.А. Правовое регулирование депутатских запросов в законодательных органах государственной власти Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 2. С. 8. Корнилаева А.А. Указ. соч. С. 63.

ФЗ РФ от 27.12.2005. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7. Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998. № 2134-II ГД // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; с послед. изм. и доп; СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4971.

3

8

9