О некоторых направлениях деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина в Тамбовской области

О НЕКОТОРЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ

А.С. Карасев

Органы прокуратуры занимают особую роль в механизме защиты прав человека, их деятельность в данном направлении удачно компенсирует сложность судебной формы защиты. В статье обосновывается значимость несудебной защиты прав человека органами прокуратуры, анализируются некоторые направления ее работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Тамбовской области, делаются выводы о тенденции расширения данного направления деятельности.

Ключевые слова: органы прокуратуры, правозащитная функция прокуратуры, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, жалобы и обращения граждан.

Среди органов государственной власти, призванных обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина, особое место принадлежит органам прокуратуры. Существует мнение, что «среди разнообразных механизмов и средств обеспечения прав и свобод человека наиболее распространена судебная защита» [1]. Однако мы не согласны с подобным утверждением, т. к. прокуратура в своей деятельности удачно компенсирует некоторую сложность судебной формы защиты прав. Кроме того, важно, чтобы существовала многовариантная система защиты прав граждан, которые должны иметь право выбора способа защиты.

Всегда удивляют утверждения, полагает З. Маслохутдинов, что судебная защита лучше прокурорской. Эти органы искусственно противопоставляются, хотя на самом деле они дополняют друг друга, осуществляя правозащитную функцию. Только у прокуратуры она более динамичная, поскольку реагирование следует безотлагательно при обнаружении нарушений прав граждан [2]. В связи с большой загруженностью, особым порядком рассмотрения и разрешения дел, наличием процессуальной формы суды не в состоянии обеспечить защиту прав граждан в полном объеме в соответствии с потребностями общества.

Учитывая исторические особенности развития России, у нас в стране сложился своеобразный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, в который включены не только и, может быть, даже не столько судебные органы, как административные и иные правоохранительные органы. Гражданин, чье право нарушено, ищет защи-

ты чаще всего в досудебном порядке, обращаясь в вышестоящие органы власти, органы прокуратуры и в большинстве случаях ее находит. Кроме этого, деятельность органов прокуратуры по рассмотрению и разрешению жалоб осуществляется бесплатно, в то время как для судебного рассмотрения и разрешения дела во многих случаях требуется уплата государственной пошлины, которая напрямую зависит от цены заявленных требований и в ряде случаев может составлять значительную сумму.

Любые нарушения закона со стороны органов власти, юридических лиц, в какой бы отрасли государственной, общественной, экономической деятельности они не допускались, в конечном итоге, затрагивают права и свободы граждан, ущемляют их интересы. Именно прокуратура как орган надзора призвана обеспечить защиту прав граждан, и для этого у нее есть необходимый объем полномочий. При этом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно -хозяйственную деятельность организации.

Правозащитная функция органов прокуратуры значительно возросла, т. к. осуществление всего комплекса прав и свобод невозможно без строгого и неуклонного исполнения законов, а деятельность прокуратуры, и, прежде всего, прокурорский надзор, - это одна из гарантий соблюдения прав и свобод человека. На сегодняшний день прокуратура едва ли не единственный государственный орган, осуществляющий бесплатное правовое обеспечение населения. Не случайно

число лиц, обращающихся в прокуратуру за защитой своих прав, неуклонно возрастает [3]. Большую часть информации о нарушенных правах граждан удается получить при рассмотрении жалоб и обращений. В связи с этим очень важным направлением, непосредственно связанным с охраной прав и свобод человека и гражданина, является работа органов прокуратуры с жалобами, заявлениями и обращениями граждан. Обращения граждан достаточно объективно отражают состояние законности в стране. Через работу прокуратуры с обращениями и жалобами граждан государственная власть становится ближе к населению, именно через эту работу происходит диалог власти и граждан.

В 2001-2005 гг. прокуроры разрешили почти 6 млн жалоб, заявлений и обращений граждан, которые касались трудовых, пенсионных, жилищных и других социальных прав, нарушений законодательства в процессе уголовного преследования и судебного рассмотрения дел. Около 1,5 млн обращений стали основанием для прокурорского вмешательства и восстановления прав граждан [4]. В 2007 г. органами прокуратуры Тамбовской области разрешено 9347 обращений, что на 3,1 % больше, чем в 2006 г. (9062 обращения). Из общего числа разрешенных органами прокуратуры обращений удовлетворена каждая пятая жалоба [5].

Из-за недостаточно эффективно функционирующей судебной системы по-прежнему большое количество граждан обращается в органы прокуратуры. Несмотря на сохраняющуюся редакцию ст. 45 ГПК РФ, органами прокуратуры Тамбовской области в защиту социальных прав граждан в 2007 г. направлено в суды области 2893 заявления [5].

Характер разрешенных и удовлетворенных органами прокуратуры в 2007 г. жалоб показывает, что, как и в предыдущие годы, большая часть обращений касается вопросов надзора за соблюдением федерального законодательства (общего надзора). В 2007 г. органами прокуратуры Тамбовской области разрешено 4279 таких жалоб (в 2006 г. -3885), из которых удовлетворено 1073, или 25 % (в 2006 г. - 981, или 25,3%). Чаще всего обжаловались нарушения в сфере: трудового (926 жалоб), жилищного (740 жалоб), земельного (273 жалобы) законодательства, законодательства об исполнительном произ-

водстве (287 жалобы), а также на действия органов, применяющих меры административного принуждения (263 жалобы). Подобная ситуация имела место и в 2006 г. [5].

Отметим, что надзор за соблюдением прав граждан не поглощается общим надзором, не является ненужной формальностью. Рассматриваемое направление деятельности прокуратуры самостоятельно по своему содержанию: у надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина есть свой собственный предмет, полномочия, своя сущность. Сходство надзора за соблюдением прав граждан с общим надзором не единственное. Общий надзор в известной степени схож и с другими направлениями прокурорской деятельности, поскольку так или иначе, но и там имеют место нарушения законов. Выделение надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина вызвано специфичностью правоотношений, особой значимостью и актуальностью прав и свобод человека и гражданина в создании правового государства и гражданского общества. Вместе с тем, выделение в самостоятельное направление надзора за соблюдением прав граждан обусловлено необходимостью «гражданского контроля» за работой прокуратуры. Из этого следует, что деятельность прокуратуры как органа государственной власти, призванного надзирать за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не должна быть хаотичной. Постановка перед прокуратурой столь значимой задачи требует четкой и эффективной работы. А это возможно только при выделении самостоятельного направления деятельности с собственным предметом, принципами, полномочиями, сущностью. При существовании отдельного самостоятельного направления деятельности -надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - можно «спросить с органов прокуратуры», что сделано в сфере соблюдения прав граждан, какая работа проводится, каковы результаты. Это, на наш взгляд, еще одна предпосылка необходимости существования и значимости надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Деятельность прокуратуры по защите прав и свобод граждан является комплексной, т. е. осуществляется не только в рамках одного направления. Как справедливо отме-

чает В.П. Рябцев, соблюдение прав и свобод человека и гражданина входит в предмет не только прокурорского надзора за соблюдением прав граждан, но и охватывает также сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную

деятельность, дознание и предварительное следствие, надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, а также осуществляется в ходе реализации функции уголовного преследования [6].

В сфере защиты прав и свобод граждан внимание органов прокуратуры Тамбовской области акцентировано на защите закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод, соблюдению законодательства о гражданстве и свободе выбора места жительства и пребывания. Приоритетными же направлениями прокуратуры Тамбовской области при осуществлении надзора в 2007 г. стали надзор за соблюдением прав граждан, миграционного законодательства, законов при проведении избирательных кампаний, противодействии коррупции. О данном факте свидетельствуют проведенные проверки в указанных сферах и увеличение показателей по выявлению нарушений и принятию мер прокурорского реагирования в данных сферах.

Основной акцент в надзорной деятельности делался на исполнение законодательства, связанного с выполнением национального проекта «Образование», о социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, учащихся общеобразовательных учреждений. Реализуя требования ст. 9 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [6], по инициативе прокуратуры Тамбовской области областной Думой был внесен ряд дополнений и уточнений в такие законы, как «Об основных гарантиях прав ребенка в Тамбовской области», «О внесении изменений в Закон Тамбовской области «О порядке формирования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Тамбовской области», «О молодежной политике», «О внесении измене-

ний в Закон Тамбовской области «Об образовании в Тамбовской области» и др.

По результатам проверки соблюдения жилищных прав детей-сирот председателю Тамбовской областной Думы направлено письмо о внесении изменений и дополнений в законодательные акты области, регламентирующие постановку на учет и предоставление жилых помещений этой категории граждан. Все предложения обсуждены на заседании рабочих групп областной Думы и учтены при принятии законов.

Принятие мер прокурорского реагирования во взаимодействии с органами государственного контроля в сфере трудовых отношений и органами власти позволили добиться ликвидации задолженности по заработной плате. Органами прокуратуры области осуществляется постоянный надзор в данной сфере на всех предприятиях, независимо от форм собственности. Обобщение результатов проверок показало, что основными нарушениями трудового законодательства со стороны работодателей являются несвоевременная выплата заработной платы, а также выплата заработной платы ниже минимального размера оплаты труда.

Сравнительный анализ принятых актов прокурорского реагирования показал, что в 2007 г. увеличилось количество превентивных мер прокурорского реагирования, число протестов на незаконные акты работодателей, определяющие порядок оплаты труда, количество представлений и лиц, привлеченных к административной ответственности, что свидетельствует об актуальности данного направления прокурорского надзора. К примеру, в феврале 2007 г. в ходе проверки, проведенной прокуратурой г. Моршанска по заявлениям работников одного из предприятий, было установлено, что руководитель предприятия при наличии задолженности по заработной плате свыше двух месяцев, располагая денежными средствами, достаточными для погашения задолженности по заработной плате работникам общества, умышленно, из личной заинтересованности, не выплачивал в указанный период заработную плату. По данному факту прокуратурой г. Моршанска в отношении N. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 145.1 УК РФ [5].

Оценивая направления деятельности прокуратуры Тамбовской области по надзору за соблюдением прав и свобод человека, отметим, что они полностью соответствуют требованиям федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», при этом следует учитывать, что так или иначе, при осуществлении своей деятельности, прокуратура сталкивается с нарушением прав граждан. Добиваясь устранения нарушения закона, прокуратура восстанавливает права граждан. В настоящее время прокуратурой Тамбовской области приоритетное внимание уделяется надзору за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзору в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждению преступных проявлений. Одним из важных направлений деятельности является обращения прокуроров в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц.

Необходимо заметить, что не только восстановление нарушенных и ущемленных прав граждан, пресечение нарушений закона посредством реализации полномочий при осуществлении прокурорского надзора имеет большое значение. Не стоит забывать, что не менее важна при надзоре прокуратуры за соблюдением прав и свобод граждан профилактическая деятельность органов прокуратуры в этой отрасли надзора, в ходе которой прокуроры обязаны принимать меры по предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина. Профилактические меры в сфере соблюдения прав и свобод граждан направлены на устранение причин и условий, способствующих таким нарушениям.

Таким образом, представляется справедливым, что в настоящее время именно прокуратура как особый орган государственной власти должна встать на защиту прав и законных интересов граждан, выступить гарантией неукоснительного соблюдения прав и свобод, провозглашенных российской Конституцией. При этом вызывают недоумения существующие в науке споры о том, сохранить ли правозащитную функцию прокуратуры или ликвидировать, а также вопрос о сужении полномочий прокуратуры по осу-

ществлению надзора за соблюдением прав человека. Считаем, что надзор органов прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является одним из звеньев правозащитного механизма в государстве, реализующегося специальными правовыми институтами. Возможно и требуется реформирование органов прокуратуры, изменение их места в системе органов власти, но при этом правозащитная функция должна оставаться обязательно, и, более того, ее следует усилить.

1. Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 120.

2. Маслохутдинов З. На чью защиту надеяться? // Законность. 2004. № 1. С. 54.

3. Бессарабов В.Г. Правозащитная функция прокуратуры (1722-2002): история, события, люди. М., 2003. С. 212.

4. Терещенко А. Реформа прокуратуры: новые приоритеты // Законность. 2006. № 8. С. 4.

5. Архив Тамбовской областной прокуратуры.

6. Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. С.И. Герасимова. М., 2003. С. 229.

7. Федеральный закон от 17.01.1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. на 24 июля 2007 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20.02.1992 г. № 8. Ст. 366.

Поступила в редакцию 3.03.2008 г.

Karasev A.S. On some directions of activity of Office of Public Prosecutor on protection of rights and liberties of people and citizens in the Tambov Region. Bodies of Office of Public Prosecutor take a special place in the mechanism of protection of human rights; their activity in the given direction successfully compensates complexity of the judicial protection form. The importance of extrajudicial protection of human rights by bodies of Office of Public Prosecutor is proved in the article; some directions of its work on supervision of observance of rights and liberties of people and citizens in the Tambov Region are analyzed, conclusions about tendency of expansion of the given direction of activity are made.

Key words: bodies of Office of Public Prosecutor, function of protection of rights of Office of Public Prosecutor, supervision of observance of rights and liberties of people and citizens, complaint and appeal of citizens.