Конституция Российской Федерации и государственная безопасность

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ

ИРОШНИКОВ Денис Владимирович

Аннотация: в статье рассматриваются конституционные основы государственной безопасности Российской Федерации, которые, по мнению автора, выражены, прежде всего, в защите суверенитета и обеспечении территориальной целостности государства, а также в основных конституционных полномочиях высших органов государственной власти в данной сфере.

Annotation: the article deals with constitutional basis of state security in the Russian Federation. The author considers that it primarily reveals itself in defending sovereignty and providing territory integrity of the state as well as in constitutional authority of the highest state bodies in the given sphere.

Ключевые слова: государственная безопасность, Конституция, суверенитет, территориальная целостность.

Key words: state security, Constitution, sovereignty, territory integrity.

Безопасность - важнейшее условие существования любой системы. В настоящее время правовое исследование вопросов безопасности не теряет своей актуальности. Это обусловлено тем, что «в государственноорганизованном обществе любая безопасность не может осуществляться вне правовой системы, поскольку она не может быть вне права и вне правовых отношений»1. Следует подчеркнуть, что «безопасность представляет собой важнейший элемент правовой системы Российской Федерации, а Конституция РФ служит исходной точкой процесса правового регулирования безопасности в Российской Федерации, который получил развитие в федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах, принятых по вопросам обеспечения различных видов безопасности»2. Как справедливо отмечает А.Р. Халатов, «безопасность, как одна из основных социальных и юридических гарантий, полноценного конституционного статуса, к сожалению, не получила»3, что придает особую актуальность исследования данной категории в разрезе конституционно-правового регулирования.

В Конституции Российской Федерации термин «безопасность» употребляется как в широком смысле, так и применительно к различным видам безопасности (в п.п. «б» и «д» ст. 72 говорится о таких видах безопасности, как общественная и

1 Файнберг М.М. Повышение эффективности функционирования правовой системы как фактора обеспечения государственной безопасности // Актуальные проблемы государственной безопасности Российской Федерации: сб. тр. научн. конф. / Рост. гос. ун-т. путей сообщения. - Ростов н/Д, 2008. С. 97.

2 Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... д-ра юридич. наук. М., 2007. С. 3.

3 Халатов А.Р. Суверенитет как государственно-правовой институт. Дисс. ... канд. юридич. наук. Сочи, 2006. С. 87.

экологическая)4. Отметим, что «в конституциях стран СНГ, принятых в более позднее время, в качестве базового употребляется понятие «национальная безопасность», а государственная, экологическая, информационная, общественная и иные рассматриваются как виды национальной безопасности»5. Под национальной безопасностью, на наш взгляд, подразумевается конституционное закрепление термина «безопасность» в общем виде. Той же позиции придерживается и В.В. Мамонов, который пишет: «при употреблении в Конституции РФ термина «безопасность» в широком смысле следует учитывать, что под ним подразумевается национальная безопасность, поскольку именно она является источником, основой других видов безопасности, затрагивающих конституционноправовые отношения»6. В принятом 28 декабря 2010 года Федеральном законе «О безопасности» четко прописано, что в систему национальной безопасности входит государственная, общественная, экологическая и иные виды безопасности7. Также закон определяет как синонимы законодательно закрепленное понятие «безопасность» и национальную безопасность8.

О государственной безопасности Основной закон страны упоминает четыре раза. Термин «государственная безопасность» употребляется в п. «д» ч. 1 ст. 114, «безопасность государства» - в ч. 5

4 Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237.

5 Редкоус В.М. Основные направления использования термина «безопасность» в конституциях государств - участников СНГ / / Вестник РУДН. Серия Юридические науки. 2009. № 1. С. 58.

6 Мамонов В .В. Понятие и место национальной безопасности в системе конституционного строя России // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 24.

7 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» // Российская газета. 2010. 29 декабря. № 295.

8 Там же.

ст. 13, ч. 3. ст. 55, абз. 2 ч. 3. ст. 82 Конституции РФ9. Отметим, что в юридической науке существует мнение, согласно которому «безопасность государства» не тождественно понятию «государственная безопасность». Так, по мнению А.В. Опалева, безопасность государства видится в одном ряду с такими понятиями, как «безопасность личности», «безопасность общества»10. Автор подчеркивает: «Если отождествлять понятие государственной безопасности и безопасности государства, то в систему обеспечения государственной безопасности следовало бы включать всю экономическую, социально-политическую и духовно-идеологическую систему общества в той мере, в какой она направлена на развитие государства, и, таким образом, на обеспечение его безопасности»11. С этой точкой зрения нельзя не согласиться, однако, на наш взгляд, в конституционно-правовых нормах данные понятия употребляются как синонимы.

Что касается конституционного регулирования государственной безопасности, то, по мнению Э.Р. Мурадян, соответствующие положения Конституции РФ могут быть разделены на несколько групп:

1) основы конституционного строя, выступающие нормативно-правовой базой государственной деятельности по обеспечению безопасности Российской Федерации;

2) статьи, посвященные отдельным видам безопасности (отдельным составляющим безопасности государства);

3) положения Конституции РФ, в которых требование обеспечения безопасности государства выступает критерием правомерности ограничения прав и свобод человека и гражданина;

4) положения Конституции РФ, в которых требование обеспечения безопасности государства выступает критерием правомерности деятельности общественного объединения12.

Раскрывая приведенную классификацию, автор поясняет, что к отдельным составляющим безопасности государства относится «оборона и безопасность; оборонное производство.»13. Данное утверждение представляется нам достаточно спорным. Анализ действующего законодательства в сфере безопасности позволил нам сделать вывод

9 Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237.

10 Опалев А.В. О некоторых базовых категориях закона Российской Федерации «О безопасности» и Концепции национальной безопасности Российской Федерации // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. - М., 2006. С. 208.

11 Там же.

12 Мурадян Э.Р. Концепция безопасности личности, общества и государства // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. Право. Вып. 19. № 15. С.21-22.

13 Там же.

о том, что оборонная безопасность не является видом государственной безопасности. Так, согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, «основными приоритетами национальной безопасности Российской Федерации являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность»14.

Основными конституционно-правовыми элементами государственной безопасности являются, на наш взгляд, государственный суверенитет и территориальная целостность Российской Федерации. Так как «государственный суверенитет и территориальная целостность имеют ключевое значение для жизни и деятельности любого государства, ибо составляют то, без чего оно не может существовать»15.

Анализ действующего законодательства в данной сфере также дает основание предположить, что суверенитет и территориальная целостность являются конституционно-правовыми основами государственной безопасности. Так, Стратегия национальной безопасности также определяет сохранение территориальной целостности и суверенитета государства основными направлениями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в сфере государственной безопасности16.

Следует подчеркнуть, что понятие суверенитета непосредственно соотносится с его видами, особенно такими, как народный суверенитет, национальный суверенитет, государственный суверенитет17. Валяровский Ф.И. на эту тему пишет: «В иерархии этих понятий и их практической значимости на первом месте находится народный суверенитет. Производным от народного суверенитета является государственный суверенитет»18. На наш взгляд, к объектам государственной безопасности относится именно государственный суверенитет, а национальный и общественный являются элементами соответствующих видов безопасности.

В постановлении Конституционного суда РФ от 07.06.2000 № 10-П дано следующее определение суверенитета: суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, незави-

14 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая. № 4912.

15 Халатов А.Р. Указ. соч. С. 85.

16 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая № 4912.

17 Вихров А.А., Сальников М.В., Адамян Г.А., Биктасов О.В. Понятие и сущность суверенитета // Вестник Санкт-Петербургского университет МВД России. 2005. № 3(27). С. 15.

18 Валяровский Ф.И. Суверенитет в конституционном строе Российской

Федерации. Дисс. ... канд. юридич. наук. М., 2003. С. 45.

симость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус19.

Суверенитет Российской Федерации как демократического правового государства, распространяющийся на всю его территорию, закреплен Конституцией в качестве одной из основ конституционного строя20, что говорит об исключительной важности этой категории в конституционно-правовом механизме.

Отметим также, что сущность государственного суверенитета в значительной степени представляет собой такое свойство государственной власти, в силу которого она создает и развивает собственную правовую систему, действует на ее основе21.

Говоря о территориальной целостности государства, следует определиться с понятием «государственная территория».

По мнению дореволюционного государ-ствоведа Е.А. Елистратова, государственной территорией называется то пространство земной поверхности, которое составляет исторически сложившиеся пределы для государственного верховенства22. В современных государственноправовых исследованиях территорию России понимают как исторически сложившееся пространство в пределах государственной границы, на которое распространяется суверенитет Российской Федерации во внутренних и международных правовых отношениях23.

Анализ приведенных с разницей более чем в 90 лет определений позволяет сделать вывод о том, что понятие государственной территории за это время претерпело лишь незначительные изменения.

Важным признаком государственной территории является государственная граница. В соответствии с Законом «О государственной границе Российской Федерации» государственная

19 Постановление КС РФ от 07.06.2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

20 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред.

В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. - М., 2009. С. 78.

21 Чобан А.А. Государственный суверенитет: теоретико-правовые аспекты. Автореф. дисс. ... канд. юридич. наук. М., 1993. С. 8.

22 Елистратов А.И. Очерк государственного права (конституционное право). Изд. 2-ое, перераб. М., 1915. С. 8.

23 Сысоева Е.А. Категория «территория» в правовой теории и практике законодательного регулирования федеративного устройства Российской Федерации. Дисс. ... канд. юридич. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 67.

граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации24. Безопасность государственной границы является, на наш взгляд, важнейшим условием обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, и, как следствие -одним из направлений обеспечения государственной безопасности России.

Следует отметить, что государство обладает правом собственности на свою территорию, чем обосновывается принцип невмешательства во внутренние дела других государств25. Безопасность территории является существенным условием существования и развития государства26. Так как территория является важнейшим элементом государства, необходимым условием его существования. Без территориальной основы нет государства27. На этот счет С.Н. Бабурин справедливо отмечает: «безопасность территории является условием существования и развития государства, ибо невозможно ни то, ни другое при отсутствии как неприкосновенности границ государства, так и саморегулирования государством правового режима территории»28.

Говоря о территориальной целостности, следует отметить, что «целостность есть такое единство, которое само предполагает усиление своих частей, сохранения их своеобразия и свободы в рамках целого, вне которого невозможно их самостоятельное осуществление»29.

Как отмечает Д.А. Быстрова, «суверенитет и территориальная целостность являются взаимными гарантиями друг друга»30. Это подтверждается, прежде всего, тем, что «любое посягательство на территориальную неприкосновенность государства означает посягательство и

24 Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. от 31.05.2010) «О Государственной границе Российской Федерации» // Российская газета. 1993.

4 мая. № 84.

25 Амплеева Е.Е. Проблемы государственной территории в международно-правовой доктрине Ф.Ф. Мартенса

26 Димитрова С.А. Обеспечение конституционной безопасности федеративного государства в условиях современного развития Российской Федерации (конституционно-правовой аспект). Дисс. ... канд. юридич. наук. Хабаровск, 2007. С. 17.

27 Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития: монография / Н.И. Грачев. Волгоград, 2009. С. 115.

28 Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. - М., 1997. С. 65.

29 Уханкин В.В. О конституционно-правовом механизме обеспечения государственной целостности Российской Федерации // Закон и право. 2008. № 5. С. 24.

30 Быстрова Д.А. Государственный суверенитет и территориальная целостность Российской Федерации: проблемы соотношения // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 11.

на область осуществления его суверенной власти, а потому представляет собой грубейшее нарушение государственного суверенитета»31 и, напротив «от надлежащей охраны и защиты суверенитета РФ зависит не только территориальная целостность, но и сам факт постоянного существования Российского государства»32.

Следует подчеркнуть, что и суверенитет и территориальная целостность имеют внутреннее и внешнее выражение. Так, суверенитет означает, во-первых, верховенство государственной власти внутри страны, и, во-вторых, независимость ее в международных отношениях33. Аналогично можно рассмотреть и территориальную целостность: внешнеполитический аспект при этом обычно связывается с территориальной неприкосновенностью государства со стороны иностранных государств, а внутригосударственный - с целостностью государственной территории, то есть с недопустимостью подрыва государства изнутри34. Государственная безопасность, элементами которой являются эти категории, также обычно рассматривается в двух направлениях: «как защита от посягательств на независимость государства извне, со стороны иных стран и иностранных организаций (внешняя безопасность), и как борьба с «внутренними врагами», стремящимися противозаконно изменить государственный строй (внутренняя безопасность)»35.

Основа конституционно-правового закрепления государственной безопасности также находит отражение в основных полномочиях высших органов государственной власти в данной сфере. В соответствии со ст. 10 Основного закона, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную36. Конституционно-правовые нормы закрепили за каждой из ветвей власти определенные полномочия в сфере государственной безопасности.

Президент Российской Федерации по Конституции имеет следующие полномочия в сфере обеспечения государственной безопасности:

31 Рахметов М.А. Государственная целостность Российской Федерации как объект конституционной защиты. Дисс. ... канд. юридич. наук. М., 2005.

С. 22.

32 Быстрова Д.А. Указ. соч. С. 11.

33 Гарибян К.Э. Теоретические проблемы государственного суверенитета Российской Федерации. Дисс. ... канд. юридич. наук. М., 2003.

С. 33.

34 Устименко Н.А. Конституционно-правовые аспекты территориальной целостности Российской Федерации. Дисс. ... канд. юридич. наук. М., 2005. С. 48.

35 Иванов Р.Л. Обеспечение безопасности как основная цель государства: некоторые общетеоретические вопросы // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2007. № 4. С. 55.

36 Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993.

25 декабря. № 237.

- принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80);

- формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом (п. «ж» ст. 83)37.

Статус Совета Безопасности определен Федеральным законом «О безопасности», согласно которому Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военнотехнического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.38

Согласно Конституции Российской Федерации Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 114)39.

Раскрывая положения Конституции, ст. 20 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» определяет полномочия Правительства Российской Федерации по обеспечению государственной безопасности Российской Федерации:

- осуществляет необходимые меры по обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;

- обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;

- принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации40.

Основными конституционными полномочиями законодательной власти в сфере государственной безопасности являются принятие законов, регламентирующих вопросы государственной безопасности, а также внесение изменений в

37 Там же.

38 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-Ф3 «О безопасности» // Российская газета. 2010. 29 декабря. № 295.

39 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237.

40 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 22.07.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 23 декабря. № 245

действующее законодательство в данной сфере. Следует отметить, что в структуре законодательной власти в 1994 году был образован Комитет Государственной Думы по безопасности. С тех пор Комитет по безопасности - один из основных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В его ведении находятся практически все правовые аспекты безопасности личности, общества, государства и, прежде всего, законодательное регулирование деятельности всей системы правоохранительных органов и спецслужб Российской Федерации41. В структуре Комитета работает подкомитет по вопросам государственной безопасности42. Основными задачами Комитета являются:предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовка к рассмотрению Государственной Думой; подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений по вопросам ведения Комитета, поступившим на рассмотрение Государственной Думы и др.43

Судебные органы имеют следующие полномочия в сфере государственной безопасности:

обеспечивают защиту конституционного строя в Российской Федерации, руководствуясь Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации;

осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства;

обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены в связи с деятельностью по обеспечению безопасности44.

Таким образом, конституционно-правовые нормы закрепляют основу государственной безопасности Российской Федерации, которая выражена, прежде всего, в защите суверенитета и обеспечение территориальной целостности государства, а также в основных конституционных полномочиях высших органов государственной власти в сфере обеспечения государственной безопасности.

41 Гудков Г.В. Основные направления законотворческой деятельности в области безопасности Российской Федерации // Мир безопасности. 2006.

№ 12. С. 20.

42 Там же.

43 Временное положение о Комитете Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по безопасности

(Приложение к решению Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по безопасности № 3/2 от 15 января 2008 года) // Официальный сайт Комитета по безопасности Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации. http:// www.duma.gov.ru/csecure /

44 Закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 (ред. от 26.06.2008] «О безопасности» jj Российская газета. 1992. 6 мая. № 103.