Ликвидировать нельзя улучшить

Заявление о том, что Единая государственная автоматизированная информационная система, введенная для контроля над алкогольной продукцией, может быть отменена, прозвучало в конце мая. Еще с момента своего создания в 2006 году система подвергалась критике со стороны министра финансов Алексея Кудрина, первого вице-премьера Виктора Зубкова, главы Федеральной налоговой службы Михаила Мокрецова. Но в этот раз критик ЕГАИС попался самый влиятельный — президент Дмитрий Медведев.

Повод призадуматься

Внедрение Единой государственной автоматизированной информационной системы (ЕГАИС) — ключевой этап реформы алкогольного рынка, начатой в 2006 году. Тогда же начала действовать новая редакция отраслевого 171-го федерального закона "О госрегулировании оборота спиртосодержащей и алкогольной продукции...". Суть системы (инициатором ее внедрения выступил МЭРТ, теперь Минэкономразвития) в следующем. Каждое предприятие должно быть оснащено электронными счетчиками, которые, в свою очередь, должны иметь выход в интернет и связь с сервером Федеральной налоговой службы (ФНС). Весь выпущенный на предприятии спирт и алкоголь должен учитываться такими счетчиками, а информация с них должна поступать в ФНС. При этом предусматривалось, что к информации об обороте алкоголя (дата и место розлива, отгрузки оптовику, попадания в торговлю и проч.) будет подключена и розница и с помощью направленных на акцизную марку мобильных сканеров можно будет проверить легальность любой поступившей в продажу бутылки. Таким образом планировалось установить полный учет и контроль за всей отечественной ликероводочной продукцией.

Предполагалось внедрение ЕГАИС в два этапа. С 1 января 2006 года заводы--производители алкоголя должны были перейти на новые марки (с впечатываемым штрихкодом, чего раньше не делалось). А с 1 июля и производители, и импортеры, и оптовики должны были перейти на работу по системе электронных накладных: информация об отгрузках должна была отправляться с автоматизированных счетчиков по интернету в ФНС и там подтверждаться.

На данный момент ситуация далека от намеченного плана. Во-первых, к ЕГАИС пока не подключена розница, и вряд ли кто возьмется предсказать, когда это произойдет. Стоит только вообразить картину, когда каждый сельский или даже небольшой городской магазин (а это основные каналы поставок нелегального алкоголя) будет подключен к интернету, оборудован сканерами для считывания информации с акцизных и специальных марок и "покрыт" штатом проверяющих, как даже примерные сроки вызовут скептическую улыбку. Более того, уже больше года без ЕГАИС работают и оптовики, хотя первоначально они были подключены к системе. После вывода оптового звена из ЕГАИС (нефункциональность ее в этом сегменте оказалась очевидна) фактически в системе остался лишь учет спирта и производимой из него алкогольной продукции. Однако и здесь, несмотря на все мечты создателей ЕГАИС о полной автоматизации процесса, система по-прежнему работает в полуавтоматическом режиме. Сроки перехода на автоматизированный режим ЕГАИС переносились уже три раза, и в итоге был принят принцип "веерного подключения", то есть отказа от каких бы то ни было дедлайнов. Теперь же алкогольный рынок и вовсе рискует остаться без многострадальной ЕГАИС.

Свои сомнения в перспективах ЕГАИС глава государства обнародовал на встрече с предпринимателями. Поводом к этому стало эмоциональное выступление совладельца виноторговой компании Simple Максима Каширина о целесообразности сохранения системы, которая сейчас работает лишь "формально". Размахивая бутылкой дорогого итальянского "Мерло" с отклеившейся акцизной маркой, господин Каширин посетовал, что поставки импортного алкоголя уже и так учитываются — в момент таможенного входа, при этом в самой ЕГАИС — "подделки марок и коррупция". В ответ на это Дмитрий Медведев неожиданно заявил, что еще до введения этой системы у него была "полная уверенность, что это ничего не даст": "К сожалению, так оно и произошло. Мы, может быть, и несильно навредили, но мы создали систему, которая не работает. И это повод призадуматься".

Цена вопроса

Несмотря на то что сам принцип ЕГАИС был не нов (до нее действовала похожая Единая система учета движения алкогольной продукции, правда, только в рамках того региона, где на бутылку с алкоголем наклеивалась специальная акцизная марка), внедрение системы прошло со скандалом. Выдача специальных и акцизных марок шла с большим опозданием, в итоге в январе-феврале все производство алкоголя в России оказалось парализовано. В июле из-за неготовности серверов ФНС к поступлению огромного объема информации встала и торговля алкоголем, в том числе импортным. По данным Росстата, производство этилового ректифицированного спирта в 2006 году сократилось по сравнению с 2005-м на 22,3%, водки — на 9,6%. Официальной оценки денежных потерь участников рынка от более чем двухмесячного простоя не делалось. В марте 2006 года, когда ликероводочные заводы возобновили работу, только прямые убытки от простоя оценивались в 1 млрд руб. За этот же период, по словам участников рынка, бюджет не получил налогов на сумму 6-7 млрд руб. Председатель правления холдинга "Синергия", например, оценил потери своего холдинга (занимает третье место по производству водки в России после "Росспиртпрома" и "Русского алкоголя") в 90 млн руб. В Nemiroff прямые убытки от простоя оценили в $10-12 млн. По словам главы компании Александра Глуся, это "немного по сравнению с коллегами, поскольку работа нашего торгового дома в России останавливалась всего на месяц: Nemiroff удалось получить акцизные марки нового образца одному из первых, в марте импорт встал, а уже в апреле мы запускали в торговлю товар с новыми марками". Впрочем, по словам эксперта, значительные дополнительные издержки компания понесла из-за того, что "обнулились полки магазинов" и Nemiroff, как и всем остальным участникам рынка, "пришлось выделять средства на то, чтобы на эти полки вернуться". Общие потери рынка от сбоев в работе ЕГАИС, по словам главы Центра исследований федерального и региональных рынков алкоголя (ЦИФФРА) Вадима Дробиза, составили $2,5 млрд. Кроме того, сбои с учетом этилового спирта, который используется при производстве кремов, духов и аэрозольной продукции, спровоцировали кризис и в косметической отрасли. В частности, наряду с производителями алкоголя косметические производители и оптовики вынуждены были оформлять лицензии на производство, хранение и оборот спиртосодержащей продукции, а также устанавливать на своих предприятиях ЕГАИС. Отрасль была парализована на несколько месяцев из-за неработающей ЕГАИС, а также из-за того, что не все из 3,5 тыс. оптовых компаний смогли оплатить установку ЕГАИС и лицензии (250 тыс. руб. за лицензию). По данным ФНС, к началу 2007 года лицензии получило чуть более 15% оптовых операторов (менее 600 компаний). По оценкам Российской парфюмерно-косметической ассоциации, за четыре месяца 2006 года недополученная прибыль всего рынка составила примерно $500 млн.

О возмещении убытков бизнесменам речи, естественно, не шло, но в таких условиях отрасль все-таки смогла выторговать для себя послабления. ЕГАИС было решено запустить в полуавтоматическом режиме: предприятиям разрешили не переводить с 1 июля установленные на производственных линиях счетчики учета спирта и алкоголя в автоматический режим, а продолжать заносить информацию о произведенной и отгруженной с заводов продукции вручную.

Обмен мнениями

Перебои в работе ЕГАИС стали примером неудачного госрегулирования отрасли, и на инициаторов реформы обрушилась не только жесткая критика со стороны представителей бизнеса, но и административные репрессии. В ноябре 2006 года заместителю главы Минэкономразвития Андрею Шаронову, заместителю министра сельского хозяйства Игорю Рудене и заместителю министра финансов Сергею Шаталову распоряжением занимавшего на тот момент должность премьер-министра Михаила Фрадкова впервые в истории кабинета были объявлены выговоры. Взыскания на заместителей министров были наложены в соответствии со статьями 57 и 58 закона "О государственной гражданской службе". Закон предусматривает пять вариантов дисциплинарного взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от должности и увольнение. Ответственность второй степени, по словам представителей Белого дома, означает для них прежде всего лишение премии за месяц или два (исходя из ставок для госслужащих, три замминистра могли быть максимально наказаны на $13,2 тыс.).

На этом публичное бичевание ЕГАИС не закончилось. В июне 2007 года аудитор Счетной палаты (СП) Валерий Горегляд отметил, что, несмотря на введение с 2006 года ЕГАИС, "анализ показателей в сфере производства и оборота этилового спирта из всех видов сырья... позволяет сделать вывод о том, что эффективный госконтроль за процессами алкогольного рынка отсутствует". Согласно представленным в аналитической записке СП данным, в 2005 году в России было легально продано 137 млн дал водки и ликероводочных изделий, а в 2006 году — на 21,6% меньше, всего 117,6 млн дал. При этом объем реализации алкогольной продукции через розничные сети, по данным Росстата, в 2006 году составил порядка 212,2 млн дал. "Это означает, что более 50% в общем объеме рынка приходится на нелегальную продукцию, в связи с чем российская бюджетная система теряет более 45-55 млрд руб. ежегодно",— констатировал аудитор.

Парадоксально, но позицию Счетной палаты поддержали даже в Федеральной налоговой службе — органе, для которого и задумывалась ЕГАИС. Спустя неделю после появления аналитической записки СП глава ФНС Михаил Мокрецов в письме спикеру Госдумы Борису Грызлову предложил отказаться от системы контроля за производством и оборотом алкоголя с помощью специальных марок, с которых и считывается информация в ЕГАИС. "Введение новых акцизных марок и ЕГАИС не сократило долю нелегального производства и оборота продукции,— аргументировал господин Мокрецов.— По данным МВД, в 2006 году увеличился объем изъятых из незаконного оборота этилового спирта (453,7 тыс. дал) и алкогольной продукции (743,1 тыс. дал). В 2005 году объем изъятого спирта составлял 300 тыс. дал, алкогольной продукции — 699 тыс. дал". Основной причиной чиновник посчитал то, что марку можно использовать многократно: "Марка наклеивается на боковую часть бутылки и при вскрытии не повреждается, что указывает на возможность вторичного использования нелегальными производителями бутылки с маркой". Как следствие, продукция с неуплаченным акцизом фиксируется в ЕГАИС как легальная, а ЕГАИС не обеспечивает контроль за уплатой акцизов и не способствует сокращению доли рынка нелегальной продукции, резюмирует господин Мокрецов. Глава ФНС предложил отменить маркировку бутылок, а вместе с ней и ЕГАИС, но вместо этого взимать 100% акциза в момент производства спирта с обязательной полной предоплатой либо предоставлением банковских гарантий.

Алкогольная эстафета

Впрочем, правительство не прислушалось к доводам господина Мокрецова и вместо этого выделило ФНС (была назначена госзаказчиком ЕГАИС) 420 млн руб. на создание усовершенствованной версии системы. Этот этап также не обошелся без скандалов. На проводимом ФНС тендере на разработку нового программного продукта ЕГАИС неожиданно победил не создатель первоначальной версии НТЦ "Атлас", а подконтрольное самой ФНС ФГУП "Главный научно-исследовательский вычислительный центр Федеральной налоговой службы" (ГНИВЦ). Сотрудники "Атласа" спешно объявили, что если им не заплатят за разработку первого варианта ЕГАИС (свои труды они оценили в $20 млн), то они отзовут уже установленные на предприятии модули системы, так как разработка ЕГАИС велась "факультативно, за счет собственных средств предприятия, и хотя предполагалось, что ФНС заплатит за разработку системы, средства так и не были переведены". По сути, над заводами нависла угроза платить за новый программный продукт во второй раз и уже новому разработчику. При этом, по словам Александра Мечетина из "Синергии", на базовое оборудование в виде компьютеров и серверов было потрачено более 3,5 млн руб. "Ежемесячное обслуживание каждой точки, оборудованной системой — а это помимо самих заводов еще и склады,— также исчисляется семизначной цифрой",— добавляет эксперт. По оценке Максима Каширина из Simple, расходы отрасли на установку ЕГАИС составили $300 млн, Вадим Дробиз из ЦИФФРА называет сумму в $500 млн.

В итоге проблема решилась по-чиновьичьи элегантно: распоряжением правительства в марте 2008 года ответственная за разработку ЕГАИС команда программистов из "Атласа" была переподчинена ФНС и перешла туда на работу. Фактически это означало слияние этой команды с разработчиками из ГНИВЦ, а вопрос передачи прав интеллектуальной собственности на ЕГАИС из "Атласа" в ГНИВЦ и вознаграждения за эти труды отпал сам собой.

В итоге сейчас производители и импортеры (оптовое звено было выведено из-под действия ЕГАИС с 1 января 2008 года) работают на двух параллельных программных продуктах для ЕГАИС: от НТЦ "Атлас" и от ГНИВЦ ФНС. В идеале до конца этого года ГНИВЦ должен представить итоговый вариант системы с учетом исправления всех неполадок и огрехов (которые еще не устранены, по словам представителей опрошенных BG компаний) и передать "эстафетную палочку" уже новому "хозяину": созданному в конце 2008 года Росалкогольрегулированию — новому регулятору алкогольного рынка.

"Нужен альтернативный вариант, которого пока нет"

Проведенный BG опрос представителей алкогольных компаний показал, что, несмотря на многочисленные проблемы и потери, с которыми столкнулся бизнес по вине ЕГАИС, единого мнения о необходимости системы нет. Например, Максим Каширин из Simple считает, что для импортеров алкоголя эта система не нужна, но оставляет возможность для существования ЕГАИС "в усеченном виде", в частности, для контроля над производством водки. "Для импортеров в системе нет никакой необходимости,— соглашается Александр Глусь из Nemiroff.— Они и так находятся в самой невыгодной ситуации, поскольку и акциз, и НДС платят заранее при пересечении границы под достаточным контролем со стороны таможенных органов". У отечественных водочников другое мнение. "Нужно понимать, что в приобретение программного и аппаратного комплекса ЕГАИС участники рынка вложили серьезные средства, и система работает. В этой ситуации полный отказ от нее является нелогичным шагом",— отмечает зампред правления Союза производителей алкогольной продукции Дмитрий Добров. "Систему, безусловно, необходимо довести до ума и работать дальше с уже отлаженным механизмом",— вторят в "Синергии". Но у представителей региональных компаний другое мнение. По словам руководителя направления "алкоголь" холдинга Vesco Group (ЛВЗ "Устьянский" в Архангельской области) Сергея Шильникова, "ЕГАИС не выполняет должные функции инструмента контроля, а лишь только дает статистические данные, в таком виде она не нужна". Впрочем, государственный контроль на алкогольном рынке обязательно должен быть, замечает эксперт.

"Вопрос о том, нужна ли система, сегодня лежит в плоскости ее эффективности,— рассуждает Александр Мечетин из "Синергии".— Безусловно, на данный момент это лучше, чем ничего, так как ЕГАИС хотя бы как-то не позволяет алкогольному рынку погрузиться в хаос. Для того чтобы отменять ЕГАИС, необходимо иметь альтернативный вариант, которого пока нет".

В качестве такого варианта участники рынка предлагают целый комплекс мер по государственному регулированию отрасли, а также более активные консультации государства с бизнесом. "Возможно, было бы целесообразно собраться на круглый стол крупным легальным производителям, представителям Росалкоголя и ФНС, и решить, что необходимо исправить в ЕГАИС, четко определить ответственных за модернизацию,— предлагает Александр Мечетин, оговариваясь, что помимо производителей, которых охватывает система, в нее должно быть включено и оптовое звено: — Эта мера значительно повысила бы ее эффективность". Для получения быстрого эффекта в Nemiroff предлагают реализовать несколько первоочередных мер, которые способствовали бы увеличению легального рынка алкоголя и, как следствие, поступлений в бюджет. К таким мерам в компании относят установление стабильной неповышаемой ставки акциза на спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, введение минимальной цены и банковской гарантии при уплате акцизов.