Финансирование системы образования

1 (151) - 2007

ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ

ФИНАНСИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

Д.Я. ХАРИТОНОВ,

кандидат экономических наук, профессор кафедры экономических теорий и военной экономики О.В. УТЯШОВА, научный сотрудник НИГ Военный университет

Наиболее важными направлениями деятельности государства выступают те, которые обеспечивают развитие человеческого потенциала. В настоящее время человеческий потенциал становится важнейшим фактором обеспечения безопасности и конкурентоспособности государства. Обобщающим показателем уровня человеческого развития является индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП).

Важной составляющей ИРЧП помимо состояния здоровья, долголетия населения и материального уровня жизни является образование, измеряемое комбинацией грамотности взрослого населения и охватом населения тремя ступенями образования (начальным, средним и высшим). Уровень и тенденции развития всех других отраслей экономики зависят от состояния науки и образования. Согласно имеющимся оценкам, в развитых странах 60 % прироста национального дохода определяется увеличением объема знаний и образованности общества1.

По расчетам академика С. Г. Струмилина, которые он проводил в 1919-1920-х гг., «год школьного образования дает примерно в 2,6 раза большую прибавку квалификации, чем год заводского стажа» 2. На основании рассчитанной им методики С. Г. Струми-лин показал, что выгоды от повышения продуктивности труда превышают соответствующие затраты государства на школьное обучение в 27,6 раза. При этом капитальные затраты казны окупаются уже в первые полтора года, а в течение последующих 35,5 лет государство получает ежегодно чистый доход на этот капитал в размере 73 % годовых3.

Вкладывая сегодня средства в образование и профессиональную подготовку людей, завтра государство получит от них максимальный вклад в рост валового внутреннего продукта. За новыми знаниями следуют новые технологии, а прогрессивные

1 Щетинин В. Человеческий капитал и неоднозначность его трактовки // Мировая экономика и международные отношения. — 2001. — № 12. — С. 44.

2 Струмилин С. Г. Хозяйственное значение народного образования. —М.: Экономическая жизнь, 1924. — С. 19.

3 Там же. С. 29.

технологии рождают инновации. Страны, пренебрегающие приоритетным развитием таких отраслей, как образование и наука, реализуют тупиковую, кризисную модель роста и не имеют будущего.

Таким образом, уровень образованности населения является определяющим в экономическом развитии общества. Такое понимание роли образования обусловило принятие в 1917 г. решения о строительстве советской школы, которая должна была стать единой и общеобразовательной.

Общепризнанным достижением такого подхода к образованию явилась почти «поголовная» грамотность населения, общедоступность общего среднего образования, высокий уровень подготовки специалистов, прежде всего, в естественно-научных областях, бесплатность образования и пр.

В 50-х гг. прошлого столетия СССР имел высокую долю расходов на образование в национальном доходе — более 7 %. В то же время США тратили на эти цели менее 4 %. Однако к 1970-м годам доля расходов на образование в СССР снизилась до 6,9 %, тогда как в США аналогичные расходы выросли до 9,2 % (табл. 1).

Такой подход к финансированию образования позволил СССР выйти на первое место в мире в ряде научно-технических направлений. Именно тогда закладывались основные научные школы таких корифеев науки, как Капица, Курчатов, Королев, Келдыш и др.

Несмотря на известные недостатки, государственная образовательная система СССР обеспечивала населению широкую доступность и высокий уровень образования. В 1989 г. грамотность взрослого населения России являлась практически сплошной — 99,8 % (для сравнения: в 1897 г. — 29,6 %, в 1926 г. — 60,9 %) 5.

К сожалению, в 1990-х гг. произошло резкое сокращение расходов на образование. Так, по

4 Марцинкевич В. Инвестиции в человека: экономическая наука и российская экономика // Мировая экономика и международные отношения. — 2005. — № 9. — С. 29-39.

5 Российский статистический ежегодник. 2006: Стат. сб. / Росстат. — М., 2006. — С. 222._

41

Таблица 1

Расходы на образование в СССР и США4

Показатель 1940 г. 1950 г. 1960 г. 1970 г. 1971 г.

Расходы на образование

СССР, млрд руб. 2,0 5,5 8,5 19,9 21,0

США, млрд долл. 3,2 8,8 24,7 70,6 77,9

В % к национальному доходу

СССР 6,1 7,3 5,9 6,9 6,9

США 3,9 3,7 6,0 8,9 9,2

Расходы на образование (в % к капиталовложениям в

хозяйство) СССР США 32,8 42,2 20,2 24,2 23,9

19,2 14,4 27,3 42,9 42,8

оценкам Всемирного банка, доля этих расходов в ВВП в России в 1992 г. составляла 3,4 %. С учетом сокращения ВВП примерно вдвое в 1990-1994 гг. затраты на образование в реальном исчислении составили в середине 1990-х гг. не более четверти от аналогичного уровня 1970 г. 6

И в наступившем столетии ситуация с государственным финансированием образования в России коренным образом не изменилась.

Доля государственных расходов на образование в Российской Федерации в 2005 г. составила 3,8 % ВВП. Для сравнения: уровень Камеруна — 3,8 %, Аргентины — 4 %, Турции — 3,7 %, Сенегала — 3,6 %. По показателю государственных расходов на образование наша страна уступает не только Дании (8,5 %), Швеции (7,7 %), Норвегии (7,7 %), но и таким странам, как Боливия (6,3 %), Португалия (5,8 %), Латвия (5,8 %), Венгрия (5,9 %) 7.

Существенное влияние на систему образования оказывают экономические условия. Это проявляется в недостаточности финансирования бюджетных образовательных учреждений, что ведет к низкому уровню заработной платы учителей и преподавателей; в увеличении доли платного образования в государственных образовательных учреждениях. Иными словами, государственный сектор образования постепенно переводится на принцип самоокупаемости. Одновременно развитие рыночной экономики с учетом тенденций формирования постиндустриального общества ведет к увеличению потребности в образовании и, прежде всего в высшем образовании по направлениям высоких технологий.

В России сложилась ситуация, когда несмотря на конституционное закрепление обязательности основного общего образования, приблизительно 2 млн детей не посещают учебные заведения; 1 млн детей не могут получить стандартное образование в связи с низкими показателями здоровья; 10 %

6 Смолин О. Запад и Россия: некоторые тенденции образовательной политики. Доклад на конференции «Тенденции развития образования: проблемы управления». — М.: МВШСЭН, 2004, 16 февраля.

7 Human Development Report. U. N. New York, 2005. —

P. 276-279.

школьников не в состоянии освоить школьную программу. Платность и дифференцированность обучения стимулируют разделение учащихся на богатых и бедных с потерей необходимой для школы социальной толерантности8.

Из-за хронического недофинансирования образования учителя и преподаватели получают неадекватную их труду заработную плату и вынуждены или менять работу, или увеличивать учебную нагрузку в ущерб качеству преподавания.

В табл. 2 показан абсолютный прирост средней заработной платы в системе образования на фоне основных отраслей нашей экономики.

Отрасли в таблице выстроены в порядке возрастания величины оплаты труда в 2000 г. Статистика показывает, что заработная плата в сфере образования даже несмотря на последние ее повышения в ходе реализации приоритетного национального проекта «Образование», крайне мала. Меньше педагогов получают только аграрии и работники легкой промышленности.

Низкий уровень официальных заработных плат и неразвитость механизмов дополнительного заработка приводят к росту объемов теневых финансовых потоков и распространению коррупции в системе образования. Происходит падение престижа профессии учителя и преподавателя, идет отток квалифицированных кадров в иные сферы деятельности. В результате в учреждениях образования быстро растет доля сотрудников пенсионного и предпенсионного возраста. Низкий уровень оплаты труда вынуждает преподавателей вузов работать в нескольких учебных заведениях, что негативно сказывается на качестве их работы. Особенно сложная ситуация сложилась в сфере начального профессионального образования с мастерами производственного обучения.

Из-за недостаточного финансирования образования материально-техническая и информационная база учреждений этой сферы не соответствует современным требованиям. Все это

8 Римашевская Н. Человеческий потенциал России и проблемы «сбережения населения» // Российский экономический журнал. — 2004. — № 9-10. — С. 31.

Таблица 2

Абсолютный прирост средней заработной платы по основным отраслям экономики Российской Федерации с 2000 г. по февраль 2007 г.9, руб.

Отрасль Средняя зарплата в 2000 г. Средняя зарплата в феврале 2007 г. Прирост зарплаты

Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство 985,1 4772 3787

Текстильное и швейное производство 1 214,8 5315 4100

Образование 1 240,2 7 717 6 477

Здравоохранение и предоставление социальных услуг 1 333,3 9 013 7 680

Оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования 1 584,5 8 885 7 300

Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг 2 456,7 13 256 10 799

Строительство 2 639,8 10 818 8 178

Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение 2 712,1 14 257 11 545

Химическое производство 2 754,6 13 352 10 597

Транспорт и связь 3 220,2 14 218 10 998

Металлургическое производство 3 854,9 13 453 9 598

Финансовая деятельность 5 232,2 32 905 27 673

Добыча полезных ископаемых 5 940,2 23 264 17 324

приводит к тому, что качество образовательных услуг в России сегодня не соответствует реалиям XXI в. Так, согласно данным международного обследования PISA (Programme for International Student Assessment), наши школьники в 2005 г. даже по математике, где мы считались традиционно сильными, заняли 29-е место, по естественным наукам — 24-е, по грамотности чтения — 32-е. По сравнению с прошлым исследованием, которое проводилось в 2000 г., показатели снизились.

В 2004-2006 гг. в Институте социологии Российской академии наук было проведено самое крупное и детальное за последние годы исследование проблем российского образования 10. В результате проведенной работы ученые выявили, что полностью доступного и действительно всеобщего образования в России на данный момент нет. Более того: многие барьеры на пути в «хорошие школы» и во время обучения создаются уже внутри них. В результате большая часть населения страны, по сути, лишена возможности получить в массовой школе полноценное и качественное среднее образование. Такое неравенство россиян, заложенное еще на старте их жизненного пути, в дальнейшем становится лишь резче. Если государство не примет в этом отношении срочных и хорошо продуманных мер, то в будущем мы рискуем получить еще более расколотое и неоднородное общество, чем сейчас.

С этим исследованием перекликается еще одно, проведенное совместно Организацией экономи-

9 Гонтмахер Е. Незаработанные деньги // Независимая газета. — 2007. — 24 апреля.

10 Добрынина Е. Школа неравенства // Российская газета. — 2006. — 27 февраля. — С. 5.

ческого сотрудничества и развития и ЮНЕСКО «Грамотность в завтрашнем мире» и. Эксперты этого исследования пришли к неожиданному заключению: успешное образование может строиться только на социалистическом принципе равенства. Образование, построенное по принципу селекции учащихся по способностям или по социальному признаку, работает не на высокий экономический результат, но прямо в противоположном направлении. Уровень грамотности и образовательные стандарты, как выявило исследование, наиболее высоки в тех странах, где практически отсутствует разделение школ по социальному признаку и по признаку одаренности и академической успеваемости. Иначе говоря, где нет яркого контраста «простых школ», с одной стороны, и гимназий, лицеев, частных колледжей — с другой. Эти страны — Финляндия, Канада, Швеция, Гонконг. К сожалению, России в этом списке нет.

Негативным явлением для российского экономического пространства является также региональный разброс индекса образования. Так, если в региональных центрах и мегаполисах 23-25 % населения имеют высшее образование, то в поселках городского типа и сельских поселениях таких только 13-14 % 12.

Вместе с тем несмотря на все сложности, которые возникли в системе образования в переходный период, увеличивается количество граждан, имею-

11 Русские взяли не числом, а умом // Российская газета. — 2006. — 3 февраля. — С. 29.

12 Сергеев И., Кирсанова Н. Развитие социальной сферы: приоритеты регулирования // Экономист. — 2007. — № 1. —

С.47-55.

Таблица 3

Выпуск рабочих и специалистов со средним и высшим

профессиональным образованием (1980-2005 гг.) 14

Выпуск квалш фицированных рабочих учреждениями начального профессионального образования, тыс. чел.

Выпущено рабочих, всего 1980 г. 1990 г. 1995 г. 2000 г. 2004 г. 2005 г.

1399 1272 840,6 762,8 708,0 702,5

Выпуск специалистов государственными и муниципальными средними специальными учебными заведениями, тыс. чел.

Выпущено специалистов, всего 1980 г. 1990 г. 1995 г. 2000 г. 2004 г. 2005 г.

720,7 636,6 473,0 567,7 674,4 651,4

Выпуск специалистов государственными и муниципальными высшими учебными заведениями, тыс. чел.

Выпущено специалистов, всего 1980 г. 1990 г. 1995 г. 2000 г. 2004 г. 2005 г.

459,6 401,1 395,5 578,9 930,4 978,4

Выпуск специалистов негосударственными высшими учебными заведениями, тыс. чел.

Выпущено специалистов, всего 1994 г. 1995 г. 1997 г. 2000 г. 2004 г. 2005 г.

3.4 7,7 2147 56,2 146,2 173,3

щих возможность получить высшее образование. Так, если в 1979 г. на 1 000 чел. приходилось 77 чел. с высшим образованием, то в 2002 г. — 160 13. Однако формально высокий образовательный уровень населения нашей страны, к сожалению, пока не реализуется в экономических показателях, характеризующих уровень развития экономики и жизни населения. По-видимому, это связано со снижением качества образования при массовом охвате молодежи высшим профессиональным образованием.

В табл. 3 представлены данные, позволяющие проследить, как менялось количество выпускников начального, среднего и высшего профессионального образования в течение последних 25 лет.

Как видно из табл. 3, за последние 25 лет количество выпускников учреждений начального профессионального образования сократилось в 2 раза, а количество специалистов, выпущенных государственными и негосударственными высшими учебными заведениями, возросло более, чем в 2 раза. Число специалистов со средним профессиональным образованием изменялось не так значительно и к 2005 г. по сравнению с 1980 г. уменьшилось почти на 170 тыс. чел.

В целом это позитивная тенденция, поскольку постиндустриальному обществу требуются высококвалифицированные специалисты с высшим образованием. Но в данном случае вопрос упирается в качество этого образования. Стоимость обучения в престижных вузах составляет 5-7 тыс. долл. в год. При этом количество бюджетных мест в таких вузах ежегодно сокращается. Причем зачастую сокращение бюджетных мест в пользу платных происходит из-за недофинансирования учебных заведений. Так, по итогам 2006 г. столичные вузы недополучили 25-30 % положенных

13 Российский статистический ежегодник. 2006: Стат. сб. / Росстат. — М., 2006. — С. 222.

бюджетных средств, а в регионах недофинансирование составляло до 50 %15.

В этих условиях Министерство образования и науки РФ обнародовало проведение эксперимента по выдаче образовательных кредитов. Планируется, что за 3 года, в течение которых будет проводиться этот эксперимент, образовательные кредиты получат 30 тыс. студентов. Условия такого кредитования состоят в том, что, во-первых, студент будет освобожден от уплаты кредита на весь срок обучения. Во-вторых, в эксперименте предполагается наличие поручителя, который будет гарантировать выплату 90 % кредита, и лишь 10 % гарантии берет на себя государство. Процентная ставка по этим кредитам не будет превышать 10 %16. На наш взгляд, многим студентам такие кредиты будут недоступны из-за высокой процентной ставки и необходимости поиска поручителя.

Комитет Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам подготовил 2 года назад свой законопроект об образовательных кредитах. Этот проект, разработанный представителями профессиональных сообществ преподавателей и банкиров, предусматривает государственное субсидирование процентов по кредиту и материальную ответственность государства перед банком-кредитором в случае документально зафиксированной безработицы или потери трудоспособности заемщика. Предполагается, что студенты будут выплачивать проценты по кредиту в течение всей учебы — на 2 % ниже ставки рефинансирования Центрального банка РФ17. Это позволит им рассчитываться постепенно и не забывать о долге. Сам размер процентов в пределах 100-200 долл. в год будет им по силам, учитывая возможность летней подработки. В случае если студент будет не в состо-

14 Там же.

15 Замахина Т. Ссуда на мозг // Московский комсомолец. — 2007. — 7 мая. — С. 4.

16 Гладунов О. Студент, ищи инвестора // Российская газета. — 2007. — 13 марта. — С. 5.

17 Там же.

янии рассчитаться с кредитом, то это сделает за него государство. Но в этом случае молодой специалист после окончания учебы обязан будет отработать по своей специальности определенное время там, куда его пошлют. Такой подход поможет не только малоимущим студентам получить качественное высшее образование, но и позволит государству хотя бы частично решить проблему дефицита специалистов, например, в сельской местности. Этот вариант кредитования мог бы быть более привлекательным для малообеспеченных студентов, поскольку отпадает необходимость поиска поручителя.

Во многих странах, где широко используются образовательные кредиты, ставка по ним намного ниже. Так, например, в США ставка такого кредита от 1 до 6 % годовых, австралийские студенты имеют возможность взять беспроцентный кредит, в Голландии процентная ставка составляет 4 %, в Латвии — 5 %.

Во всем мире образование серьезно поддерживается государством. Так, например, в России в 2000 г. соотношение государственных и частных расходов на образование составляло: для общего и среднего образования — 94 и 6 %; для высшего — 54 и 46 %, в среднем это соотношение оказалось равным 84 и 16 %. Планируется, что в 2010 г. это соотношение будет составлять 60 и 40 %18.

С 1 сентября 2007 г. в соответствии с подписанием Россией Болонского соглашения вступает в силу законопроект о введении двухуровневой системы высшего образования. Если на уровне бакалавриата еще сохранятся бюджетные места, то магистратура для всех студентов будет платной. Таким образом, введение двухуровневой системы делает высшее образование платным.

Полагаем, что для нашей страны это ошибочный путь. Если государство намерено возродить страну и обеспечить своему народу высокий уровень жизни, необходимо искать ресурсы для улучшения государственного финансирования образования. Конечно, в условиях рыночной экономики государственный бюджет уже не может быть единственным источником финансирования образования. Наряду с внедрением образовательных кредитов необходимо привлекать для финансирования образования предприятия, заинтересованные в подготовке для них кадров, бизнес-структуры. Но из этой сферы ни в коем случае не должно устраняться государство, поскольку государственное финансирование образования в настоящий момент является ключевым. Так, В. Мау, определяя способность государства сконцентрировать ресурсы на развитии образования как важнейшего фактора ускорения социально-экономического развития в постиндустриальную эпоху, полагает, что «государственное участие в этом деле играет немалую роль, поскольку в относительно отсталой стране 18 Проблемы прогнозирования. — 2002. — № 4. — С. 131.

возможности частных инвестиций в образование остаются довольно ограниченными»19.

Подобного мнения придерживается С. Глазьева, утверждая, что «образование во всех странах со сложившейся рыночной экономикой развивается как общественное благо и в решающей степени финансируется государством»20.

Международный опыт показывает, что если государственные расходы на науку не превышают 2 % от ВВП, то общество страдает по причине замедленного научно-технического прогресса. А если расходы на образование не превышают 5 % ВВП, то нация обречена на интеллектуальную деградацию 21. Подобно тому, как в свое время индустриализация потребовала всеобщего среднего образования, «экономика знаний» требует перехода к всеобщему, доступному каждому человеку высшему образованию. Образование и наука должны стать приоритетными сферами государственных финансовых вложений. Казалось бы, стоит приветствовать включение образования и здравоохранения в число приоритетных национальных проектов. Но это не дополняется, к сожалению, выделением должных государственных ресурсов на этих направлениях. Так, вопрос достаточного государственного финансирования образования в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)22 решается за счет коммерциализации отрасли и урезания образовательного процесса, для чего предлагается повышать его инвестиционную привлекательность. Что касается программного документа «Приоритетные направления развития образовательной системы Российской Федерации», то в нем обнаруживается, что при остронедостающем бюджете образования государственная финансовая ответственность в основном адресуется федеральным центром на региональный уровень, хотя бюджеты многих субъектов РФ остродефицитны.

Авторы статьи считают, что необходимо вернуться к нормативному принципу формирования государственного бюджета в части финансирования расходов на образование и науку и довести реальное ежегодное финансирование образования до объема 6-8 %, по примеру европейских государств (в 2006 г. в России на образование расходовалось 3,6 % ВВП).

19 Мау В. Посткоммунистическая Россия в постиндустриальном мире: проблемы догоняющего развития// Вопросы экономики. — 2002. — № 7. — С. 19.

20 Глазьев С. Очередной «клон» правительственных рыночных фундаменталистов [о «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 гг.)] // Российский экономический журнал. —

2005. — № 2. — С. 9.

21 Ходжабекян В. Экономическая безопасность страны// Общество и экономика. — 2005. — № 1. — С. 151.

22 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) // Собрание законодательства Российской Федерации. —

2006. — № 5. — Ст. 589.