Электронное правительство как форма организации государственных и муниципальных услуг

УДК 35:004

Проскурякова Л.Г.,

кандидат политических наук, доцент кафедры информатики и информационных технологий в менеджменте Орловского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Коробовский С.П.,

профессор кафедры 41 Академии ФСО России

ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ФОРМА ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

В статье рассматриваются условия формирования электронного правительства как методологической и технологической платформы взаимодействия государства и общества и как механизма организации государственных и муниципальных услуг. Отражаются причинно-следственные связи «цифрового» неравенства» среди субъектов РФ.

Ключевые слова: информатизация, электронное правительство, информационное общество, электронные услуги, сервисное государство, экономика знаний.

Формирование новой управленческой культуры в России на данном историческом отрезке связано с созданием на основе широкого использования информационных технологий такой национальной инфраструктуры государственного управления, которая будет соответствовать требованиям современного менеджмента. Новая управленческая модель основывается на таких позициях, как минимальное государство, государство как корпорация по производству услуг (корпоративное управление), управление как социокибернетическая система (идея партнерства между государством и гражданами).

Проблема создания минимального государства решается в рамках административной реформы, объединенной на единой методологической базе с программами информатизации. Корпоративное управление предусматривает использование новых организационных методов и моделей, реализованных на основе информационных технологий, вписывающихся в парадигму сервисного государства. Идея

партнерства рассматривается как электронная демократия, при которой каждый гражданин может взаимодействовать с властью и принимать участие в принятии важных управленческих решений.

На реализацию этих положений и направлены все проекты, связанные с информационным развитием России. В первую очередь это федеральная целевая программа «Информационное общество (2011 — 2020 гг), которая, по сути, является системным проектом, направленным на создание электронного правительства. Электронное правительство — это новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) качественно новый уровень оперативности и сервиса по предоставлению обществу государственных услуг и информации о результатах деятельности органов власти. Электронное правительство следует рассматривать как технологическую и методологическую основу взаимодействия государства и общества. Именно такой подход позволит реализовать модель сервисного государства и идею развития партнерских отношений как основы электронной демократии. Взгляд на государство как на поставщика услуг для населения и бизнеса является для электронного правительства ключевым.

Основные ориентиры создания современного института власти, способного вписаться в сервисную модель управления, это повышение уровня политического участия общества в процессах принятия государственных решений, формирование экономики, основанной на знаниях, воспроизводство социокультурного слоя общества, способного быть движущей силой в трансформации политической системы и становлении новой экономики. Практическая реализации такой идеи продиктована политическими, экономическими и социальными условиями, которые взаимно обусловлены и взаимоувязаны друг с другом.

Политические условия реализуются через развитие электронной демократии как политического фундамента информационного общества, важным элементом которо-

го является инфраструктура электронного правительства. Его реализация направлена на решение таких проблем, как:

— реформирование государственных управленческих структур;

— формирование единого информационного пространства органов государственного и муниципального управления;

— внедрение в органы государственного управления технологий электронного документооборота;

— развитие электронной формы общения граждан и бизнеса с властью.

В настоящий период реализация этого масштабного проекта сосредоточена на решении главной задачи — предоставлении услуг гражданам в электронной форме. Очевидно, что основная нагрузка лежит на региональных и муниципальных органах власти.

Переход к оказанию услуг в электронной форме, предусмотренный Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и другими нормативно-правовыми актами Правительства РФ, сегодня отражает основной вектор всех работ, связанных с информатизацией российского общества.

Для создания эффективного электронного правительства требуется наличие таких факторов, как политическая воля; нормативно-правовая база; развитая телекоммуникационная инфраструктура и пр ограммно-технологиче ские р ешения. В свете последних событий можно констатировать, что эти факторы нашли отражение в ряде нормативно-правовых документов, в том числе государственной программе «Информационное общество (2011—2020 гг). Появилась новая отрасль права — информационное право. Это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с информацией, и регламентирующих условия взаимоотношений в электронном государстве. Остальные факторы находятся в созидательной фазе развития.

Экономические условия заложены в понятии «экономика, основанная на знаниях». Обсуждение этого направления предполагает научный и политический

контекст. В первом случае экономика знаний выступает как научная гипотеза, как обобщение особенностей и тенденций развития современного общества, которая «нуждается в обобщениях и проверках». Во втором случае она предстает в качестве политической цели.

Международная практика информационного развития показывает, что и сегодня идут дискуссии о понятиях «экономика знания», «информационное общество» и о первичности работ, связанных с их реализацией. «Информационное общество является структурным элементом общества

знания.....концепция "общества знания"

предпочтительнее концепции "информационного общества", поскольку в большей мере отражает сложность и динамизм происходящих изменений...» [1].

По нашему мнению, информационное общество нельзя построить без развитой экономики знаний. Следует подчеркнуть, что сдерживающим фактором продвижения страны в сторону экономики знаний остаются нерешенные проблемы развития институциональной среды, а именно низкая эффективность государственного управления и регулирования экономики, а также высокие административные барьеры. Хотя нельзя отрицать тот факт, что определенные шаги в этом направлении уже делаются. Имеются соответствующие политические решения, поддерживающие развитие этого направления.

Социальные условия определяются в первую очередь фактором развитого интеллектуального капитала, который является основной движущей силой в инновационной сфере. Он отражает способность общественного интеллекта к выполнению своей главной функции — управления будущим со стороны общества как целостной социальной системы.. Сюда относится как творческая элита, имеющая необходимый уровень качества образования, так и граждане, от способности которых воспринимать инновации зависят перспективы общественного развития, электронной демократии и экономики знаний. Несомненно, что модернизация образования, направленная на достижение общественно значимого результата,

должна способствовать формированию класса высококвалифицированных специалистов, способных играть заметную роль в становлении новой экономики и трансформации политической системы.

В то же же время, как показывают аналитические расчеты, индекс развития интеллектуального потенциала в некоторых регионах РФ сравнительно невысокий: лишь в двух регионах он близок к 0,8 или превышает его, а в остальных он ниже 0,3. Лидирующие позиции по данному показателю принадлежат регионам, обладающим наиболее густой сетью учебных заведений, и наукоградам [2].

В качестве приоритетных направлений, связанных с успешной реализацией проекта «Электронный регион» как основы для формирования государственных и муниципальных услуг, по нашему мнению, следует выделить такие, как:

1. развитие региональной информатизации, направленной на совершенствование деятельности исполнительной власти субъекта Федерации и созданиие электронного правительства субъекта РФ и муниципальных органов;

2. формирование единого информационного пространства органов государственного управления по всей вертикали исполнительной власти как пути совершенствования информационного обмена и развития информационной открытости власти в условиях развития демократических институтов;

3. проведение направленной образовательной политики в контексте формирования интеллектуального класса управленцев в регионе, способных реализовать новые тенденции в управлении.

Несомненно, что задачи, связанные с информатизацией региона как части целого, требуют единого методологического подхода. Значимость данной проблемы чрезвычайно велика, так как именно в регионах на практике должна быть реализована новая управленческая парадигма, основанная на стандартах сервисного государства. Потому, как будет решена эта задача на уровне региона, можно судить о степени достижении цели. Речь идет о создании действенной модели электронного правительства.

В основе региональной информатизации должна стоять осознанная деятельность власти субъекта РФ, направленная на реформу всей системы управления и экономики региона на основе информационно-телекоммуникационных технологий. Здесь отражается совокупность аспектов политического, организационно-правового, технологического и социально-экономического плана, учет которых имеет решающее значение.

Учет политического, организационно-правового и технологического аспектов информатизации позволяет:

— развивать процессы гласности и демократизации общества;

— организовать мониторинг общественного мнения по основным проблемам жизнедеятельности;

— синхронизовать «прямую» и «обратную» связь властных структур с общественностью;

— создать необходимые условия для обеспечения доступа широких слоев населения к информационным ресурсам;

Использование информационных технологий в социальной сфере позволит:

— способствовать эффективному функционированию отраслей социальной инфраструктуры;

— способствовать реализации принципа социальной справедливости при распределении общественных благ;

— модернизировать образовательную сферу;

— повысить интеллектуальный потенциал общества.

В процессе региональной информатизации должны быть созданы принципиально новые социально-информационные механизмы. Однако целесообразно, чтобы организационно-методологическое управление оставалось прерогативой федеральных структур. Это позволит выдержать единый подход в выполнении основных положений политики информатизации.

Следует заметить, что сегодня уже выстроена единая методологическая схема реализации электронного правительства в РФ на уровне федеральных структур, ответственных за выполнение программы «Информационное общество (2011—2020 гг). Но при этом имеет место следующее: отсутству-

ет единое экспертное поле взаимодействия регионов, региональные эксперты разрозненны, отсутствует методика и достоверная информация по мониторингу региональной информатизации и процессов построения электронного правительства в субъектах. Налицо проблема слабой бюджетной политики, которая не учитывает низкий уровень финансовых возможностей, особенно на уровне муниципалитетов.

Именно данной теме сегодня на уровне федеральных структур, ответственных за эффективность региональной информатизации, на общероссийских форумах по информационному обществу и электронному правительству посвящаются различные обсуждения и дискуссии. 20 октября 2011 на Совете при Президенте РФ по развитию информационного общества было отмечено, что в ряде регионов все еще низкий уровень информатизации. Причин тому несколько, в том числе и финансовые. В целях устранения последней причины подготовлены изменения в государственную программу «Информационное общество (2011—2020), связанные с финансовой поддержкой региональной информатизации (планируется выделять регионам 670 млн. руб. ежегодно). Кроме того, Министерство экономического развития планирует выделять также 86 млн. руб. ежегодно [3].

Представляется, что причина отставания связана с хронически имеющим место «цифровым неравенством» между субъектами РФ. Так, по ряду формальных показателей субъекты РФ еще в 2006 году были разделены на три группы: высокий уровень информатизации (около 20%), средний уровень (около 30% ) и регионы с низким уровнем информатизации (около 50%) [4]. Такое соотношение коррелирует и с сегодняшней оценкой: 61% субъектов опаздывают с реализацией проектов по электронному правительству [5].

Если проанализировать данные мониторинга осведомленности государственных служащих, представляющих различные регионы России по некоторым аспектам информационного развития, который проводится нами на протяжении нескольких лет, приведенных в таблице 1, то можно выделить и системные причины.

Таблица 1 — Осведомленность государственных служащих о различных аспектах информационного развития России

Показатель осведомленности Годы, %

2007 2008 2009 2011

Суть сервисного государства 6 15 30 31

Понятие «Технологии одного окна» 83 89 95 93

Понятие (или слышали) «Электронное правительство» 5 13 23 35

Осведомленность о целевых программах «Электронная Россия» (2002 - 2010 гг.) или «Информационное общество» («2011-2020 гг.) 18 28 35 37

Осведомленность о государственной программе «Информационное общество» (2011-2020 гг.) — — — 25

Как видно из таблицы, самая низкая осведомленность касается сути сервисного государства, электронного правительства и целевых программ. Снижение осведомленности о целевых программах можно объяснить тем, что общественный резонанс даже среди государственных служащих не достиг своего контрольного значения. По закону больших чисел считается, что если какое-либо событие, действие или процесс охватывает более 12% ресурса (в данном случае — число граждан), то это явление становится заметным. Для нашего взрослого населения это будет примерно около 15 млн. человек. А число государственных чиновников всех уровней, а именно среди них больше осведомленных о том, что такое электронное правительство, меньше 2 млн. человек. Если среди государственных служащих слабая осведомленность, то простые граждане еще менее осведомлены как с понятием, так и с преимуществами электронного правительства и электронного государства.

Анализ показывает, что работники органов государственного и муниципального управления недостаточно ясно представляют причинно-следственные связи происходящих процессов, являясь при этом участниками этих процессов или непосредственными исполнителями. В регионах имеет место недопонимание вектора движения федерального центра по электронному правительству и информационному обществу. Необходимы более активный общественный резонанс, обучение, разъяснения о сути административной

реформы на основе информатизации и их последствий.

Сегодня эту роль частично выполняют порталы, в том числе портал по предоставлению государственных и муниципальных услуг fwww.gosuslugi.ruj. Чем качественнее и удобнее будут осуществляться эти сервисы, тем более осведомленным будет наше общество.

Несомненно, что есть объективные причины такого отставания. Россия, поставив такие амбициозные задачи, как построение электронного государства, по уровню информационного развития, электронной готовности и уровню ИКТ отстала от ведущих стран примерно на 15 лет, а по доступности информационной инфраструктуры, оснащенности Интернетом и широкополосному доступу — примерно на 10—11 лет. В рейтинге по уровню развития информационных технологий, включающем 133 страны, Россия, по данным Всемирного экономического форума (ВЭФ), в 2011 занимает 77-е место, по законодательному регулированию 111 место.

Какие глобальные задачи необходимо сегодня решить для успешной реализации проекта по формированию государственных и муниципальных услуг для граждан в электронной форме?

Во-первых, создание технологической базы на уровне муниципальных образований, внедрение систем электронного документооборота в органы власти всех уровней, организация защищенного межведомственного документооборота, формирование единого информационного пространства органов государственного

управления по всей вертикали исполнительной власти.

Несмотря на то, что взаимодействие органов исполнительной власти различного уровня осуществляется в соответствии с прописанными регламентами, тем не менее существуют большие проблемы с точки зрения информационного обмена и неподготовленности законодательной базы.

Совокупность информационных ресурсов субъектов РФ составляет ядро единого информационного пространства органов власти. Только интегрированные в единую систему информационные ресурсы могут быть эффективно использованы в деятельности государственного управления и послужить условием для успешного внедрения технологий межведомственного электронного документооборота.

Во-вторых, необходимо решить вопрос по подготовке граждан как основных потребителей услуг к новым условиям взаимодействия. Должно быть понимание, что такое многофункциональный центр (МФЦ), что такое инфокиоски, чем они отличаются по сервису от порталов, зачем нужна универсальная электронная карта, выдача которых будет производиться с 01.01.2012 года.

В-третьих, выбор проектного решения по технической реализации и информационной безопасности защищенного межведомственного оборота. Здесь предлагаются инновационные решения, связанные с так называемыми «облачными технологиями». Это технология распределённой обработки данных, в которой компьютерные ресурсы и мощности предоставляются пользователю как интернет-сервис.

Информатизация традиционным способом — путем создания собственных распределенных информационных систем и обслуживания их силами внутреннего подразделения — экономически неэффективна. Согласно результатам исследований компании IBM, сегодня до 85% ресурсов в собственной распределенной информационной системе недогружено, а 66% затрат на информационные технологии — это затраты на поддержание ее работоспособности , а не на развитие функционала.

На сегодня, по мнению ряда российских аналитиков, бизнес-модель «облачных» технологий и аутсорсинг должны стать базовыми для информатизации органов власти. Несомненно, что данная позиция заслуживает внимания. Это и экономически, и с точки зрения информационной безопасности вполне целесообразно. Услуги по созданию и поддержанию такой технологии и бизнес-модели предлагает ООО «Ростелеком», назначенное правительством единым оператором инфраструктуры «электронного правительства». Компания предлагает использовать так называемую инвестиционно-сервисную модель: «Ростелеком» берет на себя инвестиции в необходимую инфраструктуру (защищенные линии связи, call-центры, центры обработки данных и унифицированные программные решения для электронных госуслуг, в том числе на базе ПО Microsoft). Затраты для каждого региона при самостоятельном выполнении проекта по формированию государственных и муниципальных услуг в электронном виде составляют в среднем около 150 млн. рублей, что значительно выше предложенного подхода.

Однако для реализации этого проекта необходимо создать правовую основу и решить ряд методологических, технологических и организационных задач.

Кроме того, сегодня в рамках выполнения проекта по информационному обществу стоит задача создания национальной программной платформы до 2015 года. Преимущества реализации проекта на первый взгляд очевидны. Данные статистики говорят: более 80% используемого в России ПО зарубежного производства (в США —около 10%); в рейтинге готовности стран к сетевому миру Россия занимает 72-е место; ежегодно Россия тратит на ПО зарубежного производства десятки млрд. рублей; ежегодно из России уезжает 5000 — 7000 специалистов в области ИТ [6].

Думается, что эти перспективные решения имеет право на жизнь, хотя и существуют некоторые риски, о которых говорят противники такого подхода. Поэтому требуется просчитать всевозможные

риски. Использование инновационных подходов требует от лица, принимающего решение, достаточно высокой ответственности и знания общих закономерностей, позволяющих увидеть степень риска, ресурсные затраты и оценить возможные последствия. Именно на этапе принятия управленческого решения должны быть задействованы все интеллектуальные ресурсы и использован научный подход. Это подтверждает тезис о том, что реализация больших проектов должна осуществляться только на основе знаний.

В качестве выводов следует подчеркнуть, что для успешной реализации проекта по построению электронного правительства и предоставления качественных государственных и муниципальных услуг требуется ликвидировать цифровое неравенство между регионами, унифицировать региональные проектные решения, организовать просветительскую деятельность среди граждан о перспективах, преимуществах и технологиях электронного правительства и принимать взвешенные и просчитанные решения при использовании инноваций.

Литература

1. Национальная информационная политика: базовая модель. Перевод с английского. - М.: МЦБС, 2010. - 172.

2. Подберезкин А., Гебеков М. Доклад о развитии человека: регионы России, 2010 // Аналитические доклады МГИМО (У) МИД России. - Вып. 4 (28), 2011.

3. О государственной поддержке региональной информатизации в Российской Федерации (20 октября 2011) [Электронный ресурс] / Режим доступа http://www. gridnev.info/?p = 289

4. Проскурякова Л.Г. Информатизация как фактор повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти. Монография. - Орел: Издательство ОРАГС, 2009. - 200 с.

5. CNews FORUM «2011: информационные технологии завтра» [Электронный ресурс / Режим доступа http://corp.cnews.ru/ news/top/index.shtml?2011/11/11/464195

6. Технологическая платформа «Национальная программная платформа» [Электронный ресурс] / Режим доступа http://freeschool.altlinux.ru/wp-content/ uploads/2011/02/Ukhlinov.pdf

Proskuryakova L.G., e-mail: ksp@orel.ru

Candidate of Political Sciences, assistant professor of the Department of Computer Science and Information Technologies in Management of the Orel Branch of FSBEE HPE "Russian Academy of National Economy and Civil Service under the President of the Russian Federation" Korobovskiy S.P., professor of the Department 41 of the Russian Federal Security Service Academy

ELECTRONIC GOVERNMENT AS A FORM OF ORGANIZATION OF STATE AND MUNICIPAL

SERVICES

In the article the conditions of e-government formation as a methodological and technological platform of interaction between state and society and as a mechanism of the organization of state and municipal services are considered. Cause-effect relations of "digital" inequality" among the subjects of the RF are reflected.

Key words: informatization, e-government, information society, e-services, service state, knowledge economy.