Правовое регулирование институтов общественного управления в законодательстве России XVI-XVIII вв

Правовое регулирование институтов общественного управления в законодательстве России ХУ1—ХУШ вв.

В.А. Воропанов

Традиции общественного управления в системе местного государственного управления России имеют многовековую историю. Верховная власть не только обеспечивала включение разных форм самоорганизации населения в систему провинциального управления, но и создавала путем реформ новые институты выборной администрации, регулировала их полномочия в интересах повышения эффективности их деятельности.

К концу XV в. в систему местного управления в Московском государстве входили выборные мирские власти, поднадзорные государевым слугам-корм-ленщикам. Статья 38 Судебника 1497 г. закрепила необходимость участия «лучших людей» в суде наместников высшего ранга. Статья 60 Судебника 1550 г. узаконила передачу дел о разбое и воровстве в компетенцию выборных органов в лице губных старост из уездных детей боярских и «целовальников», представлявших крестьянский «мир». Развитие Русского централизованного государства во второй половине XVI в. сопровождалось дальнейшей реформой местного управления, нацеленной на укрепление институциональной связи государства с населением, а также установление баланса интересов различных сословий и слоев русского общества. В 1551-1556 гг. правительство отменило кормления в центральных уездах страны1. Обязанности наместников и волостелей перешли к органам и должностным лицам общественного («земского») управления, выборная служба обывателей приобрела принудительный характер.

Наряду с органами губного управления органы мирского самоуправления — сходы посадских людей и черносошных крестьян — создавали в посадах, станах, волостях и слободах земские избы в составе земских старост (излюбленных голов), целовальников, дьяков. Местная администрация вела учет налогоплательщиков (запись в тягло), решала административные, фискальные, хозяйственные вопросы, разбирала в первой инстанции гражданские и мелкие уголовные дела жителей, организовывала очередные выборы. Деятельность земских изб контролировали старосты и избиратели. Население или земская

1 См.: Глазьев В.Н. Власть и общество на юге России в XVII веке: противодействие уголовной преступности. Воронеж, 2001. С. 35-39; Кром М.М. Политический кризис в России 30-40-х годов

XVI века (борьба за власть и механизм управления страной): автореф. дис. ... д-ра ист. наук. СПб., 2010. С. 41-43; Пашкова Т.И. Местное управление в Русском государстве первой половины XVI века (наместники и волостели). М., 2000. С. 114-118; и др.

администрация определяли верных голов и целовальников для исполнения отдельных задач: сбора косвенных налогов и таможенных пошлин, приема натуральных податей, управления доходными казенными предприятиями (питейным делом, соляными, рыбными промыслами и т. д.), заводами, мельницами, садами. За недоимки по платежам в государеву казну должностные лица и земские избиратели несли имущественную ответственность. Для выборных лиц, вступавших в исполнение обязанностей, законодатель ввел типовую присягу (крестоцеловальную запись)2.

Структура и компетенция органов местного управления, соответствовавшие историко-культурным и социально-экономическим особенностям отдельных областей России, закреплялись в губных и земских уставных грамотах3. Деятельность мирских властей на европейском севере регулировал региональный Судебник, составленный около 1589 г.4

На некоторых окраинах государства система местного управления сочетала приказные и общественные (земские) институты. Так, центральную власть в городах Вятской земли представляли наместники и выборные городовые приказчики, осуществлявшие военное и полицейское руководство, контролировавшие деятельность органов выборного управления. Наместник находился в Чердыни — столице Пермского края, однако за уездное управление в Соликамске и Кайгороде отвечали мирские организации.

В то же время царскую администрацию в бывшем Казанском ханстве возглавил «большой» воевода. В руках воевод сосредоточилась военная и гражданская власть. В остроги и слободы Казанского уезда, центры «присудов», направлялись слободчики и приказчики, снабженные служебными инструкциями — наказными памятями. Воеводы контролировали и направляли работу подведомственных губных органов5.

В 1580-х гг. кормления в России полностью ликвидировали, наместников на окраинах сменили городовые воеводы, лишенные права собирать коммутированные наместничьи доходы и пошлины, ограниченные в судебных полномочиях, исполнявшие обязанности с опорой на бюрократический аппарат6. В обязанности воевод входили укрепление и всемерное расширение государственного влияния, учет населения, систематизация и обеспечение сбора налогов, исполнения повинностей, а также осуществление суда, гарантировавшего общественный порядок.

2 См.: 1557-1582 годы. Земская Крестоцеловальная запись // Памятники Русского Права. Выпуск IV. Памятники права периода укрепления Русского централизованного государства XV-XVII веков / под ред. Л.В. Черепнина. М., 1956. С. 197-198.

3 См.: Наместничьи, губные и земские уставные грамоты Московского государства / под ред. А.И. Яковлева. М., 1909. См. также: Шумаков С.А. Губные и земские грамоты Московского государства. М., 1895.

4 См.: Судебник 1589 года // Судебники XV-XVI веков. М.; Л., 1952. С. 343-562.

5 См.: Ермолаев И.П. Среднее Поволжье во второй половине XVI-XVII вв. Казань, 1982. С. 167-168; Липаков Е.В. Дворянство Казанского края в конце XVI - первой половине XVII вв. Формирование, состав, служба: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Казань, 1989. С. 11, 14; Семенов О.В. Становление и эволюция системы местного управления на Урале во второй половине XV - первой половине

XVII в. Екатеринбург, 2006. С. 31-34.

6 См.: Аракчеев В.А. Наместники в России XVI в. // Вопросы истории. 2010. № 1. С. 8-9.

В Казанском крае, в Сибири продолжалась апробация новых форм государственного управления, вводились элементы иерархии и начала централизации. Однако в управлении Казанским уездом, делившимся на ордынские «даруги» («дороги»), воеводы использовали сотенную организацию населения. Уфимский «уезд» охватил Башкирский край, сохранивший все признаки территориальной автономии. Уездное управление в Сибири осуществлялось с опорой не только на приказчиков, но и на общественные организации — «войско» служилых людей, крестьянские и посадские миры7, наконец, родоплеменные коллективы и знать туземного населения. Воеводы утверждали должностных лиц, избиравшихся в русских волостях и посадах для исполнения функций государственного управления.

Институты самоорганизации населения позволили России преодолеть тяжелейший кризис в начале XVII в. Укрепление государственности в XVII в. шло по пути расширения полномочий воеводской администрации. Несмотря на сокращение автономности, мирские организации сохраняли в XVII в. традиционные нормы, правила и приемы своей жизнедеятельности: выборность, гласность, очередность, отчетность и подконтрольность выборных лиц общине, поручительство коллектива за кандидатов в должности. На активности обывателей в общественных делах отрицательно сказывались постоянная хозяйственная занятость и последствия укрепления в сфере местного управления приказного начала. Во второй половине XVII в. в городах наблюдалась передача на первом в году сходе обязанности последующего регулярного участия в собраниях представителям от «лучших, середних и молотчих» людей общины. При решении важных вопросов к постоянным сходчикам присоединялись все желающие. В крупных центрах население низших административно-территориальных образований (концов, улиц, сотен, слобод) собирало собственные сходы. Выборные от частей города представляли интересы избирателей на общегородских советах8.

Реализация военно-политических и финансово-фискальных планов верховной власти с конца XVII в. сопровождалась переустройством на регулярных началах вооруженных сил, обновлением принципов организации государственной власти, управления, службы, структурными изменениями в социальной сфере. Деконцентрация полномочий установила близкий контроль правительства над обширными территориями. Число государственных учреждений и служащих неуклонно росла. Петр I стремился систематизировать законодательство, устранить противоречия, накопившиеся в праве, обеспечить государственные органы нормативно-правовыми источниками, обнародовать законодательные акты.

Реформатор стремился внедрить в органы местного управления принципы коллегиальности и сословного участия: указ 1702 г. предоставил дворянам

7 См.: Каменецкий И.П. Русское население Кузнецкого уезда в XVII — начале XVIII в. Омск, 2005. С. 229-230.

8 См.: Булгаков М.Б. Структуры посадского самоуправления на государственной и мирской службах в XVII веке // Отечественная история. 2005. № 4. С. 94-108; Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история. 2001. № 2. С. 3-27.

право избрания товарищей при воеводах, сменивших губных старост, указ 1713 г. — советников (ландратов) при губернаторах. Однако привилегированное сословие, занятое службой и лишенное корпоративной организованности, не смогло освоить выборные должности9.

Городское управление на территории России до Сибири с 1699 г. находилось в руках новой выборной администрации — земских бурмистров. Особые бурмистры дополнительно избирались для ведения таможенных и кабацких сборов10. В 1709 г. бурмистрские (земские) избы, созданные как органы общественного управления в городах, царь подчинил губернскому руководству. Устав 1721 г.11 дифференцировал города России согласно их населенности. Организация сословной администрации варьировалась от одного бургомистра до магистрата в составе президента, 4 бургомистров и 8 ратманов (советников). Должности полагалось замещать кандидатами «из первостатейных добрых, по-житочных и умных людей» и исполнять бессрочно. Убыль членов восполнялась путем кооптации: законодатель фактически лишил обывателей влияния на местные органы власти. В ведении магистратов находились полицейские, финансовые, хозяйственные дела, осуществление сословного правосудия. Магистратам подчинялись гильдии и цеха, имевшие гильдейские сходы и старшин, решавшие корпоративные вопросы, исполнявшие ряд функций государственного управления (учет тяглового населения, сбор налогов, проведение рекрутских наборов и т. д.).

Городовые, провинциальные, губернские и главный магистраты принимали по апелляции имущественные иски. Приговоры подсудимых к смертной казни утверждал Главный магистрат. Органы местного управления не располагали собственными источниками доходов для полной реализации замыслов законодателя. Городские нужды, как правило, удовлетворялись с помощью добровольных взносов жителей.

Ограничение Петром Великим различных форм и способов социального контроля над деятельностью государственной администрации усугубило отрицательные стороны имперской бюрократической организации. Разветвление государственных структур в условиях отсутствия регулярного и эффективного надзора за действиями органов власти и управления, необразованности и низкой квалифиции служащих сопровождалось ростом масштабов произвола, удалявшим реалии общественной жизни от идеальных замыслов законодателя. В 1727 г. преемники Петра I подчинили магистраты губернаторам, в 1728 г. — понизили их статус, переименовав в ратуши и санкционировав ежегодную смену состава бурмистров12.

Освободив в 1743 г. города от устаревших видов административной зависимости, верховная власть вновь стремилась найти стимулы для развития системы общественного управления13. Выборные органы городских сословий впервые охватили протяженную восточную окраину империи — Сибирь, пре-

9 См.: Ключевский В.О. Курс русской истории // Соч.: В 9 т. Т. IV. М., 1989. С. 143-144.

10 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. III. № 1674, 1683.

11 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. VI. № 3708.

12 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. VIII. № 5302.

13 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XI. № 8734.

вратившись в условиях XVIII в. в исключительного оппонента провинциальной воеводской администрации. В первой половине 1750-х гг. область распространения сословных городских органов на Урале достигла Екатеринбурга и Челябинска, что объективно свидетельствовало об успехах колонизационных, демографических, социально-экономических процессов.

Вступление на престол Екатерины II ознаменовало новый этап масштабных преобразований в системе государственного управления. Государственные реформы 1770-1780-х гг., проводимые на основе целостной политической программы, отличались продуманностью и плановостью, последовательностью и постепенностью. Завершение юридического оформления ведущих сословий относилось к числу приоритетных направлений в деятельности правительства. Часть норм сословного права законодатель консолидировал в Жалованных грамотах от 21 апреля 1785 г., адресованных дворянству и городовым обществам14. Наряду с Учреждениями о губерниях, опубликованными 7 ноября 1775 г.15, Жалованные грамоты вошли в число основных источников правового регулирования местного управления.

В 1775-1785 гг. территорию империи охватили губернские преобразования, свидетельствовавшие об усилении унификационных и интеграционных процессов в системе государственного управления. Штаты местных государственных органов форсированно увеличились. Открытие комплекса присутственных мест, унаследовавших функции столичных коллегий, губернаторов и воевод, праздновалось как общенародное событие во всех губернских и уездных центрах страны. Правительство стремилось заинтересовать широкие массы населения в проведении судебно-административной реформы, вызвать доверие подданных к органам государственной власти16.

Сформировав основы бюрократического права, верховная власть закономерно компенсировала объективную нехватку управленческих кадров развитием гибкой системы выборной администрации, превращая сословных представителей в государственных агентов. В каждом губернском центре были созданы приказ общественного призрения и совестный суд, имевшие в своем составе по двое дворянских, «гражданских» и сельских заседателей. Приказу общественного призрения под руководством губернатора поручались функции социального обеспечения: управление народными школами, медицинскими, благотворительными, тюремными учреждениями. На реализацию полномочий приказу ежегодно выделялось 15 тыс. руб. Совестный суд под председательством наиболее авторитетного чиновника, назначенного на основании коллективных предложений, поступивших от местных государственных органов, решал отдельные категории уголовных дел на основе «естественной справедливости», смягчая действие репрессивных норм, контролировал законность заключения обвиняемых под стражу, мирил истцов и ответчиков.

14 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16187, 16188.

15 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14392.

16 См. подробнее: Воропанов В.А. Суд и правосудие в Российской империи во второй половине

XVIII - первой половине XIX вв. Региональный аспект: Урал и Западная Сибирь (опыт сравнительно-сопоставительного анализа). Челябинск, 2008. С. 122-124.

Различие россиян в правоспособности компенсировалось их взаимодействием с равноустойчивых позиций сословного статуса. Отделив судебную функцию, законодатель вручил специальные полномочия во второй инстанции верхним земским судам, губернским магистратам и верхним расправам, в первой инстанции — уездным судам, городовым магистратам и нижним расправам. Члены коллегий избирались сословиями. При уездных судах и магистратах работали органы попечительства и правозащиты вдов и несовершеннолетних лиц — дворянские опеки и сиротские суды.

Уездную администрацию с общей компетенцией представлял нижний земский суд в составе двух дворянских и двух сельских заседателей во главе с капита-ном-исправником. В широкий круг обязанностей полицейской администрации входили надзор за состоянием мостов, дорог, переправ, контроль за законностью товарно-денежного оборота, точностью весов и мер, охрана лесных массивов, профилактика лесных пожаров, организация пожаротушения, сбор хлебов в запасные магазины, создание карантинных застав и др. Служащие обеспечивали правопорядок и общественную безопасность, исполняли распоряжения губернского начальства, судебные постановления и решения, проводили предварительное следствие по уголовным делам, осуществляли ограниченную юрисдикцию в интересах населения, освобождая суды первой инстанции от малозначительных исков.

Губернская реформа умножила корпоративные учреждения городских сословий, расширила перечень штатных городов, форсировала рост численности купцов, мещан и цеховых. Высшим органом общественного управления являлось собрание градского общества, обладавшее правом юридического лица, имевшее служебное помещение и архивы, общественную казну, владевшее недвижимой собственностью и получавшее доходы с имущества, торгового оборота, осуществлявшее специальные сборы и принимавшее добровольные взносы, содержавшее штат служащих, публичные заведения и строения, избиравшее кандидатов в должности, наконец, сообщавшее губернскому начальству «о своих общественных нуждах и пользах».

Бюджет города складывался из таможенных сборов, процентного отчисления от питейной монополии, доходов от оброчных статей (мельниц, рыбных ло-вель, переправ и т. д.), узаконенных штрафов. В малых уездных и «заштатных» городах сословную администрацию представляли ратуши, в мелких городских поселениях — старосты и словесные суды.

Принцип сословности позволил самодержавию гибко применять институциональные схемы в областях России, учитывать исторические, демографические, культурные, языковые, религиозные особенности местных социальных структур, облегчая формально-юридическую адаптацию населения к единому общественному строю и распространение административно-судебной реформы на внутреннюю периферию и окраины империи. Компактность расселения и специфика правового статуса повлекла в ряде городов Украины создание «вторых» нижних расправ для казаков, Южного Урала — для служилых башкир и мещеряков. Специально узаконенный групповой статус с правом на самостоятельные органы выборного управления имели городские этнические общины армян в Астрахани, Нахичеване-на-Дону, Григориуполе, греков в Керчи, Мари-

уполе, Таганроге, турок в Николаеве, татар в Астрахани, Казани и Сеитовском посаде под Оренбургом17. Унифицируя тип организации местных государственных органов, верховная власть сохраняла значение исторических источников права, устоявшийся язык делопроизводств — шведский, немецкий, польский, тюркский. Штаты учреждений предусматривали должности переводчиков (делопроизводителей) и толмачей, делавших доступ к органам власти более сво-бодным18. Присутствия снабжались законодательными актами в переводах на местные языки для использования их как выборными должностными лицами, так и грамотными обывателями или их представителями19.

Организация регулярных выборов являлась важнейшей составляющей реформы. Правительство разработало законодательные основы правового регулирования и форсировало реализацию сословных выборов, побуждая обывателей всех этносов и вероисповеданий проявлять конформизм в сфере управления местными делами. Правовые нормы включали служебный (для дворян), возрастной, имущественный цензы, обозначили морально-нравственные критерии отбора, нацеленные на стабильность кадров выборной службы, несших личную ответственность за эффективность управления и поддержание законности в отношениях подданных. На основании законов готовились подзаконные акты: местная администрация снабжала избирателей подробными инструкциями по применению предоставленных прав20.

Общие правила корректировались в соответствии с местными демографическими и социально-экономическими условиями. Отсутствие дворянского самоуправления в ряде областей потребовало правительственного участия в формировании чиновной группы депутатов. Городским сословиям, ввиду их малочисленности в провинциях, позволялось замещать должности мещанами независимо от размера выплаты ими налогов21.

Специфические нормы вырабатывались для городских этнических групп, однако тип самоуправления всех диаспор и анклавов соответствовал «генеральным узаконениям». Выборы в среде этносословных разрядов, выделенных законодателем для формирования особых органов управления или замещения зарезервированных должностей, осуществлялись на основе единых принципов плюралистичного представительства. Так, армянская диаспора в Астрахани формировала корпоративный орган местного управления с учетом имущественной и религиозной неоднородности своей национальной группы: во-первых, в состав «Армянского присутствия» избирались люди первого, второго и третьего «достоинства», во-вторых — армяно-григорианского и католического вероисповедания22.

17 См. подробнее: Воропанов В.А. Корпоративные органы правосудия этнических городских сословий в судебной системе России во второй половине XVIII в.: принципы организации и функционирования // Панорама Евразии. 2011. № 2 (8). С. 8-16.

18 ГАКО (Государственный архив Кировской области). Ф. 583. Оп. 4. Д. 82. Л. 128; Д. 949. Л. 6; ГАПО (Государственный архив Пермской области). Ф. 316. Оп. 1. Д. 67. Л. 5-8.

19 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16507; ОГАЧО (Объединенный государственный архив Челябинской области). Ф. И-115. Оп. 1. Д. 99. Л. 11-12.

20 См. подр: Воропанов В.А. Суд и правосудие в Российской империи. С. 348-351.

21 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16514.

22 ГААО (Государственный архив Астраханской области). Ф. 13. Оп. 1. Д. 16835. Л. 3-4; Д. 23762. Л. 1-8.

Выборы в местные органы управления и суда представителей сельских сословий являлись двухстепенными. Предварительные избирательные округа охватывали пункты с населением до 500 душ. Обыватели письменно подтверждали нравственную репутацию («добраго и незазорнаго поведения», небытие «в наказаниях, подозрениях, ябедах и явных пороках»), 30-летний возраст претендентов на должности, наличие у них жен и детей, благоустроенного хозяйства, способность исполнять служебные обязанности23. Поверенные из волостей собирались в указанный день в уездном центре, где определяли кандидатов под надзором местного начальства. В областях со смешанным составом населения этнокультурное многообразие подданных, подчиненное единой системе выборов, сменялось территориальными общественными коллективами. Нерусские общины, как, например, в Поволжье или на Урале, получали организационную помощь в лице депутатов и чиновников, тесно связанных с местными народами24. Наконец, выбор родоплеменных представителей в государственные органы на территории Сибири и Дальнего Востока осуществляли лица, уполномоченные этническими коллективами. Депутатов от автохтонного населения рекомендовалось определять из числа «честных, благоразумных, ревнивых и беспорочных людей»25.

Реализация избирательных норм зависела от внутренней готовности обывателей действовать в соответствии с формальными предписаниями и инструкциями, и верховная власть традиционно обращалась к их морально-религиозным воззрениям, превращавшим исполнение законов в естественный гражданский долг. Варианты типового в основе «клятвенного обещания» предлагались приверженцам ислама, иудаизма, буддизма. К присяге избирателей приводили священнослужители.

Документы, связанные с выборами, поступали в уездные и губернские органы администрации. Оригинальные материалы на языках местных народов сопровождались копиями в переводе26. Губернское руководство занимало нейтральное положение в структуре межсословных, межрелигиозных, межэтнических связей, следило за беспрепятственным волеизъявлением избирателей, препятствовало наделению лиц, не отвечавших установленным требованиям, властными полномочиями, осуществляло дидактические функции в отношении подчиненных органов и населения.

Религиозная и социальная близость, этническое родство членов судебных коллегий и уездной администрации с населением стали несомненным преимуществом новых государственных органов. Судебные депутаты выполняли исключительную роль посредников между верховной властью и подданными, отправляя правосудие «именем и властью» монарха на основе изданных или санкционированных норм права. Выборность и однородность происхождения облегчали принесение жалоб на неправомерные поступки должностных лиц,

23 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12801; Т. XX. № 14816. П. 30.

24 ГААО. Ф. 423. Оп. 2. Д. 54. Л. 2-5; ОГАЧО. Ф. И-117. Оп. 1. Д. 14. Л. 30, 62.

25 РГАДА. Ф. 24. Оп. 1. Д. 62/3. Л. 105.

26 ГААО. Ф. 13. Оп. 1. Д. 16835. Л. 6; Ф. 488. Оп. 1. Д. 356. Л. 5-6 об.; ГАРО (Государственный архив Ростовской области). Ф. 309. Оп. 1. Д. 85. Л. 15-15 об.); НАРТ (Национальный архив Республики Татарстан). Ф. 22. Оп. 2. Д. 429. Л. 14; ЦГИАРБ (Центральный государственный исторический архив Республики Башкортостан). Ф. 6. Оп. 1. Д. 365. Л. 58.

что, несомненно, укрепляло веру обывателей в значение и силу официального права. Втягивание социальных масс в имперское правовое поле создавало перспективу успешного развития правовой системы. В губерниях с низким удельным весом крепостных крестьян сельские жители активнее пользовались избирательным правом. За Уралом формирование социумов, способных выражать интересы на сословных выборах, осложнялось незавершенностью колонизационных процессов, устойчивой автономностью аборигенов, присутствием ссыльнопоселенцев.

Наконец, Екатерина II приступила к опытному внедрению унифицированных волостных органов управления в среде государственных крестьян на территории периферийных колонизуемых областей — в Тобольском27 (1782 г.) и Екатеринославском28 (1787 г.) наместничествах. На Юге России вводились типовые должности старшин, старост и словесных разборщиков. В Западной Сибири систему местного государственного управления дополнили волостные суды в составе старосты и двух выборных. Органы крестьянского самоуправления, решавшие хозяйственные, фискальные, полицейские, судебные задачи, стали незаменимой опорой уездных властей, их деятельность подверглась закономерной бюрократизации.

В 1797 г. Павел I упростил систему местных государственных органов в интересах централизации управления и сокращения бюджетных расходов. Упразднению подверглись нижние расправы, губернские сословные и совестные суды. Законодатель отказался от искусственного приобщения народных представителей к правоприменительной деятельности. Принципиальные изменения означали сдвиг в сторону масштабной социальной роли бюрократии, намеченный Петром Великим.

Элементы выборного управления, сохраненные в городах, отвечали воззрениям монарха о фискальных интересах государства. В губернских центрах требовалось ввести городские правления или ратгаузы, уравненные статусом со столичными коллегиями. Президента ратгауза в должности утверждал император, 6 членов, избранных из «достойнейших» купцов, — Сенат. Престиж должностей членов городского правления относительно заседателей губернского магистрата вырос с X до IX и VIII классов Табели о рангах. Ратсгеры и бур-гермейстеры имели право носить шпаги и пользоваться «всеми тех классов преимуществами». Городскому правлению подчинялись городовые магистраты, ратуши и сиротские суды29.

Лишив сельских жителей права участия в управлении и суде на уездном и губернском уровнях, монарх ввел в империи унифицированную систему волостных учреждений, усилившую административную связь между бюрократическим аппаратом и органами крестьянского самоуправления. Положение, подписанное 7 августа 1797 г., повлекло повсеместное выравнивание низших территориальных единиц и создание волостных правлений30.

27 ГАТО (Государственный архив Тюменской области). Ф. И-10. Оп. 1. Д. 4146. Л. 3-25.

28 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16603.

29 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19763.

30 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18082.

Таким образом, с момента становления системы местных органов государственного управления верховная власть России вынужденно опиралась на различные формы самоорганизации населения. В середине 1550-х гг. архаичную модель местного управления в лице кормленщиков сменили органы общественного управления — избы, головы, целовальники. Потребность участия представителей «земли» (общества) в реализации государственных полномочий удовлетворялась посредством выборов. Законодательной основой правового регулирования формирования и деятельности органов общественного управления послужили акты общего и индивидуального действия — Судебник, «приговоры», уставные грамоты.

Опыт государственного управления, полученный населением в XVI в., сыграл исключительную роль в преодолении последствий Смуты в России. Кризис в государстве обусловил процесс объективного усиления с 1610-х гг. бюрократических начал в системе уездной администрации, в областях Сибири развитие получили принципы централизованного государственного управления. Указное законодательство планомерно расширяло полномочия непосредственных агентов центральной власти.

Реформы конца XVII — первой четверти XVIII в., направленные на становление и развитие профессионального бюрократического аппарата, сопровождались последовательным вытеснением традиций общественного управления растущей бюрократической централизацией. Выборная администрация в городах, созданная Петром Великим, являлась неотъемлемой частью системы государственной администрации, неподвластной контролю со стороны организованных групп населения. Смещение законодательного регулирования местного управления в пользу правительственной («коронной») администрации стало одной из ключевых причин неудачи Петра I в реализации планов реформирования системы местного управления.

К XVIII в. правовая политика абсолютистского правительства укрепила сословную организацию русских подданных. Законотворчество Екатерины II, направленное на удовлетворение требований всех групп лично свободного населения Российской империи, изложенных в наказах Уложенной комиссии (1767 г.), компенсировало различия подданных в правоспособности их взаимодействием с равноустойчивых позиций сословного статуса. В ходе реформы местного управления 1775-1785 гг. была создана широкая и гибкая номенклатура выборных должностных лиц, призванных к активному участию в управлении и осуществлении правосудия на уездном и провинциальном (областном) уровнях власти. В конце XVIII в. начала правового регулирования местного управления проникли на волостной уровень.

Сословные выборы, приостановленные в 1797 г., возобновились с началом царствования Александра I.