Понятие административного регламента в юридической науке и практике

ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

УДК 342.9

Акопов Л.В.

ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА В ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКЕ И ПРАКТИКЕ

В статье анализируются различные подходы к формулированию понятия «административный регламент» в юридической науке и правоприменительной практике. Предлагается авторский подход к выработке научно обоснованной дефиниции административного регламента в российской системе осуществления функций исполнительной власти.

In the article different approaches to the formulation of the notion «administrative regulation» in the legal science and practice are analyzed. The author's approach to working out of the scientifically grounded definition of administrative regulation in the Russian system of the executive power functions is suggested.

Ключевые слова: регламент, административный регламент, административная реформа, федеральные органы исполнительной власти, административные процедуры

Key words: regulation, administrative regulation, administrative reform, federal bodies of executive power, administrative procedures.

Исходя из этимологии слова «регламент» [1, с. 900], можно сделать вывод о том, что эта дефиниция означает свод правил, устанавливающий порядок работы или деятельности, а производное от нее понятие «регламентировать» означает подчинение какой-либо деятельности точно установленным правилам (нормам), регулирующим и узаконивающим ее.

В самом общем виде под регламентом понимаются правила, регулирующие порядок какой-нибудь деятельности [2, с. 665]. Большая Советская Энциклопедия содержала следующее определение: «Регламент (польск. reglament, от франц. règlement, от règle - правило), 1) совокупность правил, определяющих порядок работы государственных органов, учреждений, организаций (напр., Генеральный регламент государственных коллегий 1720, Регламенты Петра I); 2) Порядок ведения заседания, собраний, конференции, сессий и съездов представительных органов...» [3, с.563].

В соответствии с юридическим энциклопедическим словарем под регламентацией (от франц. reglement - упорядочение, распоряжение, предписание) понимается способ организации правового регулирования общественных отношений посредством наделения их участников субъективными юридическими правами и обязанностями [4, с. 318]. Более точную, на наш взгляд, трактовку содержит юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю.

Тихомирова, а именно: «Регламент (лат regula - норма, правило, от regere - править, управлять: англ. time-limit; польск. reglament; франц. reglement) - 1) нормативный акт, устанавливающий порядок деятельности государственного органа, коммерческой или некоммерческой организации...; 2) в Российской империи инструкция, служебный устав, как правило, в военном ведомстве.; 3) порядок ведения собрания, заседания, конференции, съезда; 4) название некоторых актов международных конгрессов и конференций.» [5, с. 744]. Приведем также выдержку из Большой юридической энциклопедии: «Регламент - правовой акт, определяющий внутреннюю организацию и порядок деятельности органа государственной власти (парламента, правительства, суда). В Р. не могут включаться нормы, содержащие правила поведения для других органов. Р. обычно детализирует положения о внутренней организации и порядке деятельности органа власти, содержащиеся в конституциях и соответствующих законах» [6, с. 522].

Ю.А. Тихомиров очень точно определил, что «первичной клеткой ведомственного акта» следует считать «не столько правовые нормы общего характера, сколько нормы конкретного свойства». «Это, - писал он, - скорее операциональные правила действий, выражающиеся в императивных предписаниях, технико-экономических нормативах, методических рекомендациях, ориентирующих на еди-

нообразные действия, в обязательных требованиях и документах» [7, с. 179].

Примечательно, что сравнительно не так давно как в научной, так и в учебной литературе о регламентах как особой разновидности юридических актов федеральных органов исполнительной власти вообще ничего не говорилось. Например, даже в достаточно известном учебнике для вузов «Административное право», изданном в 2006 г., кроме единственного упоминания Регламента Правительства Российской Федерации, больше ничего не сказано об административных регламентах [8, с. 379, 381387]. И дело здесь не в просчете уважаемых авторов. Причина кроется в том, что регламенты как таковые и конкретно административные регламенты были буквально властным образом введены и внедрены в юридическую теорию и практику современного российского «камерализма» в ходе провозглашения, легального оформления и ускоренной реализации административной реформы. Остановимся на этом подробнее. История и теория административной реформы в постсоветской России достаточно подробно изложена в литературе последних лет [9].

Как известно, распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р были одобрены Концепция административной реформы и план мероприятий по ее осуществлению в 2006-2008 годах. В соответствии с этими документами в числе задач, поставленных во главу угла реформы, было намечено разработать и внедрить необходимое и достаточное количество административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 в целях унификации и оптимизации процесса принятия соответствующих административных регламентов был утвержден «Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Его появлению предшествовала попытка пролоббировать принятие двух законопроектов федерального уровня об административных регламентах и о стандартах оказания государственных услуг. Последние, однако, были «заморожены» еще на этапе их внесения от имени Правительства России в Государственную Думу, после чего и было принято решение вводить их императивным правитель-

ственным актом. Кстати говоря, этот путь имеет достаточно давнюю традицию, ибо регламенты в Российском государстве существовали испокон веков. Можно вспомнить, например, такие их аналоги, как соборные земские уложения XVI века, не говоря уже о регламентах Петра I, основанных на шведском опыте, etc.

В указанном контексте трудно согласиться с утверждением А.В. Нестерова о том, что «одним из первых, кто прямо указал на проблему регламентации, считается Э. Дюркгейм» со ссылкой на работу С.Б. Чернышева «Корпоративное предпринимательство» (2001) [10, с. 91]. Принимая во внимание заявку А.В. Нестерова на постулирование общей теории регламентации, всё же не можем согласиться с его попыткой соединить организационнотехнические и социолого-управленческие аспекты регламентации с административно-правовыми и юридико-процессуальными проблемами регламентирования деятельности федеральных органов исполнительной власти. В этой связи предложенная указанным автором трактовка теории и практики регламентации весьма далека от целей и задач именно административного регламентирования исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами исполнительной власти. На наш взгляд, более точной является та оценка, которая дана Т.Я. Хабриевой,

А.Ф. Ноздрачевым и Ю.А. Тихомировым, а именно: «Административными регламентами должно быть урегулировано выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, с гарантией исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, с оказанием государственных услуг конкретным лицам непосредственно в государственных органах» [9, с. 35].

Наглядным правовым воплощением и подтверждением данной оценки выступает Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и, в частности, его глава 3 «Административные регламенты» (статьи 12 и 13).

Как очень точно подмечено Н.Г. Салищевой, в научных исследованиях преобладает в настоящее время обоснование существования и развития трех видов административного процесса (в обоих его пониманиях) - административные процедуры, административная юрисдикция, административное судопроизводство - и соответствующих каждому

98

Л.В. Акопов

из этих видов административно-процессуальных отношений; причем административные процедуры относятся ею к сфере деятельности органов исполнительной власти [11, с. 108]. В этом контексте нуждается в уточнении предложение И.В. Пановой в части трактовки ею одного из трех блоков отношений, составляющих предмет административнопроцессуального права, а именно - блока административных процедур как внутриорганизационной процедурной деятельности администрации [12, с. 16]. В последнем случае налицо попытка дать предельно обобщенную формулировку понятия «административные процедуры», которая, вообще говоря, формально логически выходит за рамки чисто административного процесса, так как не содержит расшифровки термина «администрация».

На наш взгляд, в качестве исходной клаузулы следует принять положения, сформулированные в известной статье Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Ноздрачева и Ю.А. Тихомирова, а именно: «Под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры). Административными регламентами должно быть урегулировано выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, с гарантией исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, с оказанием государственных услуг конкретным лицам. в государственных органах» [9, с. 34-35]. Добавим только, что подобный подход вполне применим и к сфере выполнения муниципальных функций, а также оказания муниципальных услуг.

Интересна характеристика специфичности административных регламентов, предложенная

В.Г. Меркуловым, который, в частности, пишет о том, что «к особенностям административных регламентов среди актов управления относятся: их комплексность, сравнительная полнота и глубина регулирования соответствующих административных процедур»; и далее отмечает, что «данные особенности. обусловлены не только определением исчерпывающего перечня административных действий, процедур и требований к порядку их совершения (в том числе путем установления конкретных сроков), но и углубленной детализацией процедур по субъектам-исполнителям с доведением до уровня конкретных должностных лиц» [11, с. 111].

В последние годы защищено несколько диссертаций по проблемам административной регламентации, в которых содержатся своеобразные юридические определения этого явления. Так, в диссертации К.В. Давыдова сформулировано понятие административных регламентов федеральных органов исполнительной власти как принятых в установленном порядке компетентными федеральными исполнительными органами в целях оптимизации управленческой деятельности (упорядочения и упрощения, устранения избыточных административных процедур и действий, нормативных административных актов, закрепляющих как общие правила организации деятельности соответствующих исполнительных органов в установленной сфере ведения (в том числе правила, процедуры внутренней организации их деятельности), так и сроки и последовательность действий (административные процедуры) этих органов, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия самих федеральных органов исполнительной власти и организаций при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг [13, с.8].

Такая, очевидно, громоздкая конструкция дефиниции административных регламентов вряд ли может считаться приемлемой. Полагаю, что афористичная формула Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Ноздрачева и Ю.А. Тихомирова, приведенная выше, более качественно, лаконично и емко дает представление о сущности этой юридической категории.

Вместе с тем вполне можно согласиться с выводом К.В. Давыдова о том, что административные регламенты являются новым и самостоятельным видом нормативного акта управления [13, с. 10]. Этот концептуальный тезис поддержан и в диссертации В.О. Буряги, который обосновал, что административный регламент является по своей правовой природе актом управления, а его содержанием -управленческая процедура; в этом смысле он представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры [14].

Справедливости ради следует указать на то, что в чем-то похожие определения использовал в своей диссертации, защищенной в 2008 году, В.В. Брижа-нин [15], что позволило его коллегам развить и обновить аналогичные понятия.

Анализ действующей нормативной базы административного регламентирования (а сегодня это

несколько тысяч административных регламентов, включая свыше 500 административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг только федеральными министерствами, службами и агентствами, а также множество административных регламентов на муниципальном уровне) требует поставить в повестку дня ускоренную разработку юридико-научной концепции законодательства об административных регламентах и их роли в модернизации государственного управления. Одним из первых шагов в этом направлении следует признать необходимость выработки четкой юридической формулировки дефиниции «административный регламент» и определения ее места в теории регламентации деятельности органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней управления.

Литература

1. Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. М., 2008.

2. Ожегов С.И. Словарь русского языка. 6-е изд., стереотип. М.: Изд-во «Советская Энциклопедия», 1964.

3. Большая Советская Энциклопедия. В 30 т. / Гл. ред. А.М. Прохоров. 3-е изд. М. 1975. Т. 21.

4. Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1984.

5. Тихомирова Л.В., ТихомировМ.Ю. Юридическая энциклопедия. 5-е изд., дополн. и переработ. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001.

6. Большая юридическая энциклопедия. М., 2005.

7. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

8. Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - 2-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2006.

9. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России. М., 2006.

10. Нестеров А.В. О теории и практике регламентации // Государство и право. 2008. № 1.

11. Государство и право. 2010. № 11.

12. Панова И.В. Административно-процессуальное право России /3-е изд., пересмотр. М., 2011.

13. Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2009.

14. Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2009.

15. Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008.

УДК 342.9

Рустамова С.М.

ЭЛЕМЕНТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЕНАТА И ДРУГИХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

В статье дана развернутая характеристика проблеме эволюции в Российской империи элементов административной юстиции в надзорной деятельности Сената и других органов власти в первой половине XIX века. Определенное внимание уделено административным реформам Александра I и плану государственных преобразований М.М. Сперанского.

In article the developed characteristic is given an evolution problem in the Russian empire of elements of administrative justice in supervising activity of the Senate and other authorities in first half of XIX-th century. The certain attention is given Alexander's administrative reforms I and to the plan of the state transformations of M.M. Speransky.

Ключевые слова: Государственный совет, реформа, управление, Сенат, министр, монарх, комитет, манифест , империя, император, Россия.