Туризм крепчает

ФОТО: АЛЕКСЕЙ КУДЕНКО

       В Госдуме готовится к первому чтению проект закона "О туризме и туристской индустрии в РФ". Если он будет принят, право устанавливать правила въезда и выезда из России получат федеральные туристические власти, а работающие на российском рынке иностранцы будут вынуждены ограничить присутствие в уставном капитале своих компаний до 49%.

О том, что закон "Об основах туристской деятельности", писавшийся в 1995-1996 годах, устарел и не соответствует реалиям современного российского турбизнеса, стали говорить через пару лет после его принятия. В первую очередь несовершенство закона ударило по туристам, отправлявшимся на отдых за границу. Закон не делал разделения между основными видами деятельности турфирм. Чтобы начать работать, компании достаточно было получить лицензию на международную туристическую деятельность, к которой относились как к простой формальности. Системы госконтроля, которая позволяла бы отслеживать деятельность недобросовестных туркомпаний, не было. Небольшие турфирмы скрывались с деньгами клиентов. В 1999 году последовал ряд скандалов вокруг крупных фирм.
       Попавшему в переделку туристу непросто было объяснить, что предъявлять претензии нужно не турагентству, в котором он купил путевку, а туроператору. Дело в том, что турфирмы к тому времени окончательно разделились на операторов--производителей турпутевок и агентов--розничных торговцев. Понятно, что основную ответственность за качество продукта нес оператор, но доказать суду, какая именно компания виновата в бедах отдыхающего, было непросто: перед законом все турфирмы были равны.
       Отсутствие внятного туристического законодательства сказывалось негативно не только на отправляющихся за рубеж, но и на путешествующих по России. Проработанной госполитики в области туризма у нас не было. В результате, например, до сих пор никто не может помешать российскому МИДу проводить визовую политику, которая играет против России как туристической страны. Другой пример. Уже давно в основных туристических регионах ощущается острая нехватка гостиниц категории туркласса — трехзвездных. По оценкам специалистов, ждать, пока они начнут строиться сами собой, можно еще долго — этот бизнес не является сверхприбыльным. Исправить ситуацию помогли бы инвестиционные программы развития туристического сегмента гостиничного рынка, разработанные на государственном уровне.
       
Минэкономразвития атакует
       Заслуживающие внимания попытки ликвидировать правовой вакуум были предприняты сравнительно недавно. В 2000 году турбизнес передали Минэкономразвития. Вновь созданный департамент туризма стал курировать бывший бизнесмен гендиректор турфирмы "Нева" Владимир Стржалковский. Туристическое законотворчество вскоре оживилось. Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", принятый летом 2001 года, ввел долгожданное разделение туристических фирм на туроператоров и турагентов. Также было введено лицензирование деятельности по продаже клубного отдыха — таймшера.
       Осталось сделать второй шаг — ввести финансовые гарантии туроператорской деятельности. Туристические власти решили провести "косметический ремонт": новый закон "О туризме" пока не принимать, ограничившись поправками в действующий закон "Об основах туристской деятельности", вводящими институт финансовых гарантий. Предполагаемая сумма гарантий составила 3 млн руб. Соответствующий законопроект был подготовлен еще в 2002 году, но провести его через Думу ведомству Стржалковского пока не удалось.
       Неопределенностью воспользовался думский комитет по культуре и туризму под руководством Николая Губенко. Депутаты кардинально поправили туристическое законодательство: разработали проект нового отраслевого закона "О туризме и туристской индустрии в РФ". Хотя правительство дало на него отрицательное заключение, законопроект был вынесен на рассмотрение комитета и даже включен в план на осень.
       
Дума наносит ответный удар
       Проект закона "О туризме и туристской индустрии в РФ" — попытка выделить туризм в самостоятельную отрасль экономики. В комитете считают, что в действующем законе "Об основах туристской деятельности" почти ничего не сказано об индустрии как таковой: гостиницах, экскурсионных бюро и т. д. Ликвидируя это упущение, депутаты вводят новый понятийный аппарат в сфере туризма. Он включает в себя все основные термины: от собственно туризма до туроператорской, турагентской и экскурсионной деятельности.
       В законопроекте Губенко предлагается более четко разграничить полномочия федеральных и местных органов власти. Причем к вопросам, которые и сегодня находятся в ведении федералов (регулирование гражданско-правовых отношений в туриндустрии, разработка основных направлений госполитики, включая определение бюджетных расходов на развитие туризма, а также контроль за деятельностью субъектов туриндустрии), комитет предлагает добавить ряд новых. Например, передать в ведение федеральных властей право регламентировать въезд и выезд из РФ, порядок охраны, использования, классификации и оценки туристических ресурсов РФ. Кроме того, как федералы, так и местные власти обязаны поддерживать внутренний туризм с помощью инвестиций, налоговых, визовых, таможенных и инвестиционных льгот.
       Авторы проекта также выступают за протекционистскую политику в отношении российских туркомпаний. По их мнению, доля иностранцев в уставном капитале российского юридического лица не должна превышать 49%. Руководителем компании должен быть гражданин России, а иностранцев в совете директоров фирмы должно быть не больше трети.
       Предусмотрено и введение финансовых гарантий. Чтобы обезопасить туристов на случай банкротства компании, туроператорам предлагается застраховать свою ответственность или получить финансовые гарантии кредитной организации. Фирмы делятся на три группы: для компаний, занимающихся внутренним туризмом, сумма гарантии составляет 5% от планируемого годового дохода, но не менее 10 тыс. руб.; для операторов по выездному туризму — 10%, но не менее 3 млн руб.; для туроператоров с участием иностранного капитала — 15%, но не менее 10 млн руб. вне зависимости от вида деятельности.
       Однако перспективы законопроекта Губенко на прохождение Думы хотя бы в первом чтении невелики: до выборов депутаты должны рассмотреть несколько законов во втором и даже в третьем чтении. Это отмечают даже в комитете по культуре и туризму. Разработчики проекта не скрывают, что работу над ним, очевидно, придется продолжить уже Думе нового созыва.

ТИМУР БОРДЮГ

Буква закона
       Глава 1, статья 1.
       Туризм — составная часть социальной сферы РФ. Индустрия туризма — отрасль экономики РФ, которая обеспечивает функционирование туризма как социальной сферы... Туристские ресурсы РФ — совокупность природно-климатических, рекреационных, познавательных, социально-бытовых ресурсов, объектов культурного наследия, иных объектов туристского показа, способных удовлетворить духовные и интеллектуальные потребности туристов, содействовать восстановлению и развитию их физических сил, поддержанию нормальной жизни и деятельности; к туристским ресурсам также относятся особо охраняемые природные территории, в том числе лечебно-оздоровительные местности и курорты.
       Глава 3, статья 13.
       Задачи и приоритетные направления государственного регулирования туризма: рациональное использование туристских ресурсов, в том числе направление финансовых средств, получаемых от использования туристских ресурсов, для их поддержания, охраны и развития... формирование туристского сознания граждан РФ — гостеприимства по отношению к туристам, посещающим РФ.
       
Цифра закона
       По данным департамента туризма МЭРТ, в России зарегистрировано около 18 тыс. турфирм. Эксперты считают, что реально работающих компаний не больше 10 тыс.
       
История вопроса
       Первый вариант документа, впоследствии превратившегося в проект закона "О туризме и туристской индустрии в РФ", комитет по культуре и туризму получил от Думы прошлого созыва. Это были поправки к действующему закону "Об основах туристской деятельности", ограничивающие присутствие иностранных компаний и граждан на российском туррынке, которые президент отклонил еще в 1999 году. К лету 2000 года при участии Госкомитета по физкультуре, спорту и туризму была подготовлена новая редакция поправок, направленная на защиту прав потребителей. Но правительство выдало отрицательное заключение на законопроект. Депутаты создали рабочую группу, которая занялась опросом субъектов федерации. Проанализировав результаты опроса, рабочая группа решила не менять действующий закон, а готовить новый. Первые парламентские слушания состоялись в сентябре 2001 года, после чего документ начали дорабатывать. Его черновая редакция была готова в марте этого года. В июне представители турбизнеса, приглашенные департаментом туризма на обсуждение думского законопроекта, единогласно его осудили.
       
От автора
       Николай Губенко, председатель комитета Госдумы по культуре и туризму
       При разработке закона мы постарались учесть интересы всех — государства, потребителей, отечественного турбизнеса. Наш закон поможет защитить права туристов и гарантирует обеспечение их безопасности во время путешествия. Мы также вводим обязательное медицинское страхование граждан, выезжающих за рубеж. Сейчас турфирмы зачастую включают страховку в стоимость путевки только по требованию посольства принимающей стороны. Для владельцев турфирм принятие закона будет означать появление большей определенности в отношениях с властью и потребителями. Кроме того, мы вводим дифференцированные финансовые гарантии туроператорской деятельности, что, несомненно, должно устроить предпринимателей в сфере туризма.
       
За
Георгий Мохов, гендиректор юридического агентства Persona Grata
       Из вариантов закона "О туризме", которые были предложены за последние два года, этот больше всего соответствует требованиям сегодняшнего дня. Он создает понятийный аппарат, формулируя именно те положения, которые сейчас требуют четкого определения. Только новому федеральному закону под силу комплексно регулировать туристическую деятельность в стране. Идеальным был бы вариант, при котором думский проект поправки департамента МЭРТ и удалось бы скомпилировать, чтобы получить документ, наиболее полно отвечающий потребностям рынка. Для этого имеет смысл создать рабочую группу с участием обоих ведомств, юристов, практикующих с сфере туризма, и представителей турбизнеса. Наче российской туриндустрии придется ждать нового закона еще несколько лет.
       
Против
       Владимир Канторович, президент компании "КМП-групп"
       Думский проект не может быть принят даже за основу: при его написании допущен ряд грубейших концептуальных ошибок. Главное, он никак не регулирует прием иностранных туристов в России. Похоже, что его авторы писали закон для туроператоров, отправляющих людей за границу, а про прием — гораздо более важный для страны сегмент туррынка — просто забыли. Закон не учитывает специфику отношений российских принимающих компаний с иностранными туроператорами. Если применить прописанные в депутатском законе "выездные" нормы к "въезду", рынок встанет всерьез и надолго. Показательно, что, когда летом думский законопроект обсуждали специалисты, которых пригласил департамент туризма МЭРТ, положительных отзывов я от выступавших практически не слышал.
       
Мировая практика
       Мировая индустрия туризма существует уже более 150 лет, с того момента, как в Англии открылось знаменитое агентство Кука. Тем не менее в большинстве стран каких-то особых правил работы туристических компаний нет. Деятельность таких фирм лицензируется, как и любая другая. Практически во всех странах существуют национальные ассоциации туристического и гостиничного бизнеса (сейчас широкое распространение получил термин "индустрия гостеприимства"). Претензии к турфирмам решаются в рамках обычных законов о правах потребителей.
       В большинстве развитых стран ограничений на участие иностранного капитала в деятельности национальных турфирм нет. Более того, давно существует тенденция к объединению туркомпаний разных стран. Так, в Британии независимых турфирм почти не осталось, а значительная часть принадлежит иностранцам. Похожая ситуация в других европейских странах, за исключением Франции и Германии, рынок которых контролируют национальные компании, но не из-за каких-то ограничений, а просто в силу того, что несколько германских и французских фирм считаются крупнейшими в мире. А вот в Азии, например в ОАЭ, Индии, Турции, строго соблюдается принцип, по которому иностранные компании могут действовать только в качестве агентов национальных турфирм. То же касается и гостиничного бизнеса.