Контроль целевого использования бюджетных средств в инновационной деятельности

УДК 657.6

С. Е. Егорова, Д. А. Дубков

КОНТРОЛЬ ЦЕЛЕВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В статье рассматривается роль контроля, применительно стимулированию инновационной деятельности государством, приводятся формы и методы государственного финансового контроля, раскрывается сущность независимого, внутрихозяйственного и общественного контроля.

Ключевые слова: контроль, инновационная деятельность, стимулирование инновационной деятельности, государственный финансовый контроль, методы государственного финансового контроля, независимый контроль, аудит рисков хозяйственной деятельности, технологический аудит, внутрихозяйственный контроль, общественный контроль.

«Доброе дело сделали, когда для наблюдения за ними (неисправными маклерами и бухгалтерами) назначили лицо, которому поручили расследовать, хорошо или дурно ведутся книги в этих учреждениях».

Лука Пачоли, XV в.

Контроль — это неотъемлемая часть процесса управления. Наряду с планированием, организацией, мотивацией и координацией, контроль рассматривается в качестве самостоятельной функции менеджмента. Слово «контроль» пришло к нам в XVIII веке из французского (controlle) или английского (control) и дословно означает «надзор», «регулирование», «проверка», «наблюдение с целью проверки». В научной и учебной литературе существуют различные подходы к понятию контроля.

Так, Н. П. Ефимова считает, что контроль — это процесс, обеспечивающий функционирование объекта в соответствии с принятыми управленческими решениями, направленными на успешное достижение поставленной цели. Е. А. Кочерин полагает, что контроль — это завершающий этап (стадия) управленческой деятельности, позволяющий сопоставить достигнутые результаты с запланированными [12, с. 9]. В. П. Суйц рассматривает контроль в качестве системы наблюдения, ученый отмечает: «в основе контроля лежит наблюдение в целях проверки, сущностью контроля является проверка» [12, с. 8]. Справедливо и следующее определение данной дефиниции: контроль — это система мероприятий, направленных на установление и закрепление стандартов, и формирование информационной базы сравнения с данной нормативной базой, определение допустимых отклонений, изменение результатов [6, с. 291].

В настоящее время роль контроля, применительно к управлению инновационной деятельностью, возрастает. Это объясняется следующими факторами.

Во-первых, контроль, как завершающий этап управленческой деятельности, позволяет оценить степень достижения поставленной цели по окончанию инновационного проекта или на каждом этапе инновационного процесса путем сопоставления

количественных и качественных показателей результатов с понесенными затратами или с планируемыми значениями. Данная информация имеет важное значение для менеджеров, так как она должна учитываться для принятия оперативных и стратегических управленческих решений, и инвесторов для обоснования затрат.

Во-вторых, одним из основных мотивов проведения контрольных мероприятий является свойственная любому виду деятельности неопределенность [9, с. 116]. Инновационная деятельность в большей мере сопряжена с риском. Высокий уровень риска обусловлен, с одной стороны, влиянием многочисленных факторов микро-, мезо- и макросреды; с другой стороны, инновационные проекты всегда требуют огромных инвестиций, при этом полная гарантия положительного эффекта на выходе, как правило, отсутствует.

В-третьих, в настоящее время необходимость государственного вмешательства в инновационную сферу становится общепризнанной. В инновационной политике России наблюдается заметное оживление в области государственной поддержки ин-новатики, развивается механизм стимулирования инновационной деятельности [14, с. 18]. Однако на практике некоторые инструменты поддержки является неэффективными. Коррупция и хищение бюджетных средств являются основными препятствующими факторами эффективного использования бюджетных средств. В связи с этим контроль становится неотделимой частью целевого финансирования инновационной деятельности из бюджета.

Таким образом, в настоящее время, учитывая важность стимулирования инновационной деятельности для развития конкурентоспособной экономики и обеспечения экономического роста в России, контроль инновационной деятельности становится актуальной проблемой современного общества. В связи с этим, возникает необходимость развития информационного обеспечения, методов и методики контроля инновационной деятельности.

По отношению к стимулированию инновационной деятельности в первую очередь речь идет о государственном финансовом контроле. Государственный финансовый контроль представляет собой совокупность действий и операций, осуществляемых органами государственной власти, а также специально созданными ими органами, с использованием специфических форм и методов его организации за соблюдением субъектами хозяйствования и органами государственной власти установленных норм права с целью обеспечения законности, целесообразности, эффективности образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства [7, с. 143]. В России стимулирование инновационной деятельности реализуется по двум направлениям:

- прямое финансирование инновационных проектов из федеральных, региональных и муниципальных бюджетов, осуществляемое путем предоставления грантов, субсидий и субвенций на безвозмездной основе, в виде бюджетного кредита или бюджетных инвестиций на условиях платности и срочности, либо в рамка федеральных целевых программ (ФЦП);

- политика в области налогового стимулирования, которая заключается в предоставлении организациям, осуществляющим инновационную деятельность, льгот по одеяльным налогам, налоговых изъятий, амортизационных льгот, инвестиционного налогового кредита, налоговых каникул, возможности применения специальных режимов налогообложения.

В настоящее время не существует единого подхода по поводу того, какой метод поддержки лучше. Тем не менее, каждое направление стимулирования инновационной деятельности требует эффективного контроля.

Анализ учебной и нормативной литературы позволил выделить следующие прямые методы стимулирования инновационной деятельности (см. табл. 1).

Таблица 1

Прямые методы стимулирования инновационной деятельности

№ п/п Метод Характеристика

1. Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования [1]. В отличие от других инструментов поддержки, дотации не имеют конкретного предназначения (цели) и предоставляют собой денежные средства, переданные из одного бюджете к другому. Применительно инновационной деятельности, дотации - это только потенциальные средства, которые могут быть направлены на стимулирование инновационной деятельности только в случае положительного решения властей

2. Субсидии - ресурсы (денежные средства), выделяемые из бюджетов разных уровней юридическим и физическим лицам (в том числе индивидуальным предпринимателям), на определенную цель, на условиях софинансирования, безвозмездности и безвозвратности [15]

3. Субвенции - ресурсы (в стоимостной или натуральной форме), выделяемые из бюджетов юридическим лицам или нижестоящим бюджетам, на определенную цель, на условиях безвозмездности и безвозвратности (при соблюдении условий) [15]. В отличие от субсидий, субвенции не требуют софинансирования и могут быть полностью потрачены на реализацию проекта без привлечения собственных средств. Однако, субвенции подразумевают срочность использования выделенных средств. Если средства израсходованы не вовремя либо пошли не по целевому назначению, то они подлежат возврату

4. Гранты - это целевые средства, предоставленные безвозмездно государством, фондами, благотворительными организациями, крупными компаниями, частными инвесторами в денежной и натуральной форме для выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технологических работ [7, с. 242]. Гранты предоставляются физическим и юридическим лицам, как правило, на конкурсной основе

5. Бюджетный кредит - денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ или юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах [1]. Бюджетный кредит предоставляется юридическим лицам на условиях договора при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства. Также необходимо соблюдение условий целевого назначения полученных средств

6. Бюджетные инвестиции - это бюджетные средства, направленные на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества [1]. Как правило, бюджетные средства вкладываются в уставный капитал организации

7. Федеральные целевые программы (ФЦП) [16] - это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач и требующих государственной поддержки

Учитывая, что дотации представляются на текущие бюджетные расходы, носят безвозмездный, безвозвратный и нецелевой характер (см. табл. 2), то контроль за эффективностью их дальнейшего перераспределения, как правило, не осуществляется. Субвенции имеют строго целевое назначение и предоставляются на условиях срочности, поэтому государством обязательно организуется контроль за использованием выделенных средств. Что касается субсидий и грантов, то контроль за ними не слишком строг, как за субвенциями. Это связано с тем, что они выделяются широкому кругу лиц, вследствие чего контролируются выборочно.

Таблица 2

Сравнительный анализ прямых методов стимулирования инновационной деятельности

Метод стимулирования Критерий сравнения Дотации Субсидии Субвенции Гранты Бюджетный кредит Бюджетные инвестиции Федеральные целевые рограммы

Стоимостная форма + + + + + + +

Натуральная форма - - + + - + +

Безвозмездность + + +/- - - -/+ +/-

Платность - - - - + + -

Целевое назначение - + + + + + +

Софинансирования - + - - +/- +/- +/-

Срочность использования - - + +/- + + +

Конкурс + + + + + + +

Контроль является обязательным условием бюджетного кредита и бюджетных капиталовложений. В первую очередь государство, в лице его уполномоченных органов, анализирует финансовое состояние организации. Далее проводится текущий контроль за сроками выполнения проекта, обоснованностью расходов, целевым использованием бюджетных средств. Цель данного вида финансирования двоякая, с одной стороны, государство стимулирует инновационную деятельность, с другой стороны обеспечивает окупаемость и приращение вложенных средств (см. табл. 2). В данном случае, реализуя контроль за использованием бюджетных средств, государство минимизирует риск потери вложенных ресурсов.

Таким образом, сравнительный анализ методов стимулирования инновационной деятельности показал, что в первую очередь контролируются ресурсы, выделенные в виде субвенций, бюджетного кредита и бюджетных инвестиций. Согласно действующему законодательству1, в Российской Федерации реализуются следующие методы государственного финансового контроля.

Проверка — совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 267.1.

137

Ревизия — комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской отчетности.

Обследование — анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.

Санкционирование операций — совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации»2 и Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», в ходе осуществления контрольных и экспертно-аналитических мероприятий проводятся проверка, ревизия, анализ, обследование и мониторинг. Для раскрытия сущности некоторых методов обратимся к экономической литературе.

Анализ — специальный метод контроля достоверности финансовой документации с использованием аналитических приемов математики [11].

Мониторинг — это система постоянно совершаемых контрольных действий и операций по наблюдению с целью определения текущих изменений в деятельности субъектов хозяйствования [7, с. 157].

В учебной литературе, помимо перечисленных выше методов государственного финансового контроля, дополнительно выделяют надзор и наблюдение. Надзор — это система периодических контрольных действий по наблюдению за установленными в той или иной сфере деятельности условиями ее осуществлениями [7, с. 157]. В отличие от мониторинга надзор предполагает периодический контроль над объектом. Наблюдение — ознакомление с деятельностью объекта контроля без применения сложных комплексных приемов получения и оценки информации [11]. Данная категория не выделена в нормативной литературе, но является распространенным методом контроля.

Перечисленные выше методы государственного финансового контроля применимы к контролю стимулирования инновационной деятельности. Однако, необходимо учитывать важный факт — объем бюджетных ассигнований. В настоящее время отработанным и распространенным методом стимулирования выступает федеральная целевая программа (ФЦП). Главное отличие данных программ от других методов стимулирование — масштабность финансирования. В связи с этим, на наш взгляд, перечисленные выше методы контроля не могут обеспечить достижение поставленной цели. Для реализации эффективного использования бюджетных средств система контроля инновационной деятельности должна разрабатываться с учетом специфики каждого направления стимулирования. Кроме того, контроль должен носить комплексный характер и осуществляться не только государством, но и негосударственным сектором экономики.

Негосударственный финансовый контроль — это контроль, осуществляемый негосударственными контрольными органами. Негосударственный финансовый

2 Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» № 41-ФЗ, ст. 16.

138

контроль включает в себя независимый контроль (аудиторский контроль), внутрихозяйственный (внутрифирменный или корпоративный) контроль и общественный контроль [12, с. 17].

Независимый финансовый контроль организуется аудиторскими организациями или индивидуальными аудиторами. Согласно Федеральному закону «Об аудиторской деятельности», аудит — это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой от-четности3.

Однако, помимо общей аудиторской проверки финансовой отчетности организаций, в последнее время все чаще становится востребованной услуга проведения аудита рисков хозяйственной деятельности. Аудит рисков хозяйственной деятель-ностипредставляет собойсогласованную с заказчиком услугу, предоставляемую ему аудиторской организацией, по сбору и анализу информации о потенциальных рисках какой-либо организации, которые оцениваются по данным об имеющемся у нее имуществе и источниках ее формирования, ее финансовых результатах, деловой репутации и позиции на рынке [10, с. 21].Учитывая высокий уровень риска инновационной деятельности, на наш взгляд, аудит рисков является обоснованным методом контроля стимулирования инновационной деятельности российского бизнеса.

Наряду с аудитом рисков, целесообразность инвестиций в инновационный проект может подтверждаться путем проведения технологического аудита. Технологический аудит — это независимая, комплексная, документированная оценка производственного потенциала и технологических возможностей предприятия по производству конкурентоспособной продукции [13].

Похожая процедура проводится отечественными научными фондами в ходе экспертизы инновационных проектов. Экспертиза — эмпирическое исследование обособленного объекта, проводимое сведущим лицом (экспертом), основанное на специальных (профессиональных) знаниях, с применением особых методов (методик), имеющее целью получения нового знания об объекте, которое оформляется в виде заключения [12, с. 20].

В инновационной деятельности задача экспертизы инновационных проектов состоит в оценке научного и технического уровня проекта, возможностей его выполнения и эффективности. На основе экспертизы принимаются решения о целесообразности и объеме финансирования. Экспертизу проектов в области гуманитарных и общественных наук проводят Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ) и Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) [8, с. 237].

Наравне с государственным (муниципальным) и независимым контролем, важная роль в комплексной системе контроля инновационной деятельности принадлежит внутреннему контролю, Так, М. В. Мельник считает, что внутрихозяйственный контроль — это одна из основных функций управления. Представляет собой систему постоянного наблюдения и проверки работы организации в целях оценки обоснованности и эффективности принятых решений, выявления отклонений и неблагоприятных ситуаций, своевременного информирования руководства для принятия решений по устранению, снижению рисков его деятельности и управления ими. Внутренний контроль, по мнению ученого, — форма обратной связи, по средствам которой орган управления организацией получает необходимую информацию о деятельности со-

3 Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» № 307-Ф3, ст. 3.

139

стояния управляемого объекта и реализации управленческих решений [12, с. 137]. Согласно Федеральному закону «О бухгалтерском учете» экономический субъект обязан организовать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни4. Однако, на практике, роль внутреннего контроля до сих пор не осознана и, как правило, организуется в крупных организациях.

Общественный контроль — особая форма контроля, реализуемая за счет участия сотрудников, профсоюзов, СМИ в жизни общества, региона, конкретных организаций или отдельных государственных программ. В настоящее время мошенничество остается одной из наиболее серьезных угроз для российского бизнеса. В связи с этим, по мнению многих экспертов, общественный контроль на базе развивающего гражданского общества должен стать ключевым инструментом для борьбы с экономическими преступлениями.

Таким образом, обобщая вышеизложенное, подведем некоторые итоги: Контроль — неотъемлемый элемент стимулирования инновационной деятельности российского бизнеса, эффективная организация которого позволит обеспечить развитие конкурентоспособной отечественной экономики.

В настоящее время необходимо уточнение дефиниции «контроль инновационной деятельности», объекта и субъекта контроля инновационной деятельности.

Необходимо развитие нормативной, информационной и методологической базы контроля инновационной деятельности.

Учитывая специфику инновационной деятельности, необходимо формирование новых принципов, методов и форм контроля.

Система бухгалтерского учета играет важную роль в контроле инновационной деятельности. На наш взгляд, информационная база должна формироваться на основе данных финансового, налогового и управленческого учета.

Система контроля инновационной деятельности должна строиться с учетом рисковой составляющей данного вида деятельности.

Содержание контроля инновационной деятельности, аналогично содержанию инвестиционного контроля, может быть раскрыто при рассмотрении стадий жизненного цикла инновационно-инвестиционного проекта.

Система контроля стимулирования инновационной деятельности должна носить комплексный характер. Только совокупность государственного, внутрихозяйственного, независимого и общественного контроля может обеспечить эффективность использования бюджетных средств.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской федерации.

2. Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» № 41-ФЗ от 05.04.2013 (ред. 27.10.2015).

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» № 6-ФЗ от 07.02.2011 (ред. 04.03.2014).

4. Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» № 307-ФЗ от 30.12. 2008 (ред. 01.08.2015).

5. Федеральный закон «О бухгалтерском учете» № 402-ФЗ от 06.12. 2011 (ред. 04.11.2014).

4 Федеральный закон «О бухгалтерском учете» № 402-ФЗ, ст. 19

140

6. Алексеева М. Б. Анализ инновационной деятельности: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / М. Б. Алексеева, П. П. Ветренко. М.: Юрайт, 2016. 303 с.

7. Грязнова А. Г. Финансы: учебник. А. Г. Грязнова, Е. В. Маркина, М. Л. Седова и др. / Под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной // 2-е изд., перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 2012. 496 с.

8. Грибов В. Д., Никитина Л. П. Инновационный менеджмент: учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2013. 311 с.

9. Ендовицкий Д. А. Комплексный анализ и контроль инвестиционной деятельности: методология и практика / Под ред. проф. Л. Т. Гиляровской. М.: Финансы и статистика, 2001. 400 с.

10. Егорова С. Е. Аудит рисков хозяйственной деятельности: сущность, особенности, основные этапы / С. Е. Егорова, Н. Г. Кулакова. Известия Иркутской государственной экономической академии. 2014. № 3. С. 20-28.

11. Ильин А. Ю. Финансовое право: учебник / А. Ю. Ильин, И. Г. Ленева, М. Н. Кобзарь-Фролова, В. А. Яговкина // Под ред. И. И. Кучерова. М.: Эксмо, 2011. 700 с.

12. Мельник М. В. Контроль и ревизия: учебное пособие / М. В. Мельник, Т. А. Корнеева, Г. А. Шатунова, Н.А. Архипова. М.: Эксмо, 2011. 352 с.

13. Проничев Н. Д. Разработка методики проведения технологического аудита для перевооружения инновационного предприятия / Н. Д. Проничев, И. В. Цыганков, Л. А. Чем-пинский. Самарский государственный аэрокосмический университет. 2009. С. 377-381.

14. Стимулирование инновационной деятельности российских производственных компаний: возможности и ограничения. [Электронный ресурс]: URL: http://ecsocman.hse.ru/ hsedata/2013/06/05/1285045297/3-Simachev-18-42.pdf

15. Экономический словарь [Электронный ресурс]: URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/fin_ enc/18410

16. Федеральные целевые программы. [Электронный ресурс]: URL: http://www.programs-gov.ru/

Об авторах

Егорова Светлана Евгеньевна — доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой учёта, анализа и налогообложения, финансово-экономический факультет, Псковский государственный университет, Россия.

E-mail: es1403@bk.ru

Дубков Денис Алексеевич — аспирант, ассистент кафедры учета, анализа и налогообложения, финансово-экономический факультет, Псковский государственный университет, Россия.

E-mail: denis_dubkov@list.ru

S. E. Egorova, D. A. Dubkov

THE CONTROL OF TARGET USE FINANCIAL RESOURCES IN INNOVATIVE ACTIVITY

The article discusses the role of control in incentive of innovative activity. The methods of state financial control, internal control, independent control.

Key words: control, innovative activity, incentive of innovative activity, state financial control, methods of state financial control, independent control, economic risks audit, technological audit, internal control, public control.

Вестник Псковского государственного университета About the authors

Egorova Svetlana Evgenyevna, Doctor of Economic Sciences, Professor, Head of Accounting, Analysis and Taxation Department, Finance and Economics Faculty, Pskov State University, Russia. E-mail: es1403@bk.ru

Dubkov Denis Alekseyevich, Postgraduate Student, Assistant of Accounting, Analysis and Taxation Department, Finance and Economics Faculty, Pskov State University, Russia. E-mail: denis_dubkov@list.ru