Понятие и содержание правового просвещения как особой функции органов прокуратуры (теоретико-правовой анализ)

УДК 347.963:343.85

А.И. ПЕТРОВ

ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВОВОГО ПРОСВЕЩЕНИЯ КАК ОСОБОЙ ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

Ключевые слова: прокуратура, функция, правовое просвещение, правовое воспитание, пределы правового просвещения.

Автором произведена попытка определить сущность правового просвещения, проводимого органами прокуратуры, установлено соотношение правового просвещения и правового воспитания, определены пределы правового просвещения, сформулировано понятие «правовое просвещение, проводимое органами прокуратуры» как самостоятельная функция, внесены предложения по совершенствованию законодательства о прокуратуре.

A.I. PETROV

THE CONCEPT AND CONTENT OF LEGAL EDUCATION AS A SPECIAL FEATURE OF THE PROSECUTION

Key words: prosecutor's office, function, legal education, legal education, limits of legal education.

In article the author made attempt to define essence of the legal education which is carried out by bodies of prosecutor's office, the ratio of legal education and legal education is established, limits of legal education are defined, the concept «the legal education which is carried out by bodies of prosecutor's office» as independent function is formulated, offers on improvement of the legislation on prosecutor's office are made.

В настоящее время перед органами прокуратуры поставлена важная государственная задача - принятие мер, способствующих преодолению правового нигилизма, повышению правовой культуры населения, привитию гражданам уважения к закону. Средством решения данной задачи является проведение мероприятий по правовому просвещению населения, в том числе путем чтения лекций, проведения бесед, выступлений в средствах массовой информации с разъяснением действующего законодательства.

Следует отметить, что еще в советское время органам прокуратуры была отведена серьезная роль в правовом воспитании.

В соответствии со ст. 3 Закона СССР от 30.11.1979 г. № 1162-X «О прокуратуре СССР» одним из направлений деятельности органов прокуратуры является участие в совершенствовании законодательства и пропаганде со-ветскихзаконов.

В борьбе с нарушениями закона прокуроры не ограничивались принятием мер к устранению уже совершенных правонарушений и привлечением виновных в этом к ответственности. Важнейшую обязанность прокуратуры составляла своевременное принятие мер по предупреждению правонарушений. В этих целях широко практиковались выступления прокуроров на сессиях местных Советов народных депутатов с докладами о состоянии законности и борьбе с преступностью, на фабриках, заводах, стройках, колхозах и совхозах.

После распада СССР в новом российском законодательстве о прокуратуре вопросам правового просвещения внимания практически не уделялось, в то время как правовой нигилизм, коррупция и экстремистская преступность в те годы достигли своего апогея. Не предусмотрена такая функция органов прокуратуры и действующим в настоящее время Федеральным законом от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Отрадно, что функция правового просвещения вновь была «реанимирована» приказом Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 г. № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению».

Для того чтобы рассмотреть правовое просвещение как одно из направлений деятельности органов прокуратуры, необходимо уяснить сущность данной правовой категории.

Председатель Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедев определяет правовое просвещение как распространение в обществе знаний о праве и разъяснение положений действующих нормативных правовых актов, а также практики их применения в целях формирования убежденности в необходимости соблюдения законов и предупреждения правонарушений [2. С. 6].

В теории государства и права используется термин «правовое воспитание», который по своему смыслу является наиболее близким к понятию «правовое просвещение». Профессор Н.И. Матузов определяет правовое воспитание как целенаправленную деятельность государства, а также общественных структур, средств массовой информации, трудовых коллективов по формированию высокого правосознания и правовой культуры граждан [5. С. 248].

Вместе с тем, как указывает В.В. Стреляева, отождествление правового воспитания с правовым просвещением (образованием) ведет к непониманию объема задач, которые ставятся перед правовым воспитанием. С правовым просвещением может быть связана только часть, притом не определяющая, задач правового воспитания. Правовое просвещение затрагивает лишь некоторые слои общественного и индивидуального правосознания [9. С. 11].

Для того чтобы определиться окончательно и разграничить понятия «правовое просвещение» и «правовое воспитание», необходимо проанализировать и рассмотреть их с формальной и содержательной сторон. При этом формальная сторона подразумевает формы, в которых реализуются данные направления деятельности, а содержательная - цели и задачи, которые преследуются при осуществлении данного вида деятельности.

Профессор Н.И. Матузов в качестве форм правового воспитания выделяет правовую пропаганду (лекции, беседы, консультации; издание брошюр, проведение круглых столов; выступления в печати, по радио и телевидению), правовое обучение (передача и усвоение профессиональных знаний в высших учебных заведениях, средних специализированных школах, училищах, техникумах, колледжах; преподавание основ права на различных курсах, сборах и т.д.), юридическую практику (участие в судебных процессах в качестве истца, ответчика, потерпевшего; заключение гражданско-правовых сделок, пользование услугами адвоката, правоохранительная деятельность), самообразование (собственное постижение и осмысление правовых явлений, окружающей правовой действительности, самостоятельное изучение законодательства, научной литературы, общение с окружающими) [5. С. 249]. Профессор А.С. Пиголкин в качестве форм правового воспитания также выделяет воздействие произведений литературы и искусства, посвященных правовым проблемам, - кинофильмов, театральных постановок, романов и повестей российских и зарубежных писателей (произведения Ф.М. Достоевского, Л.Н. Толстого, Т. Драйзера, современных авторов) [11. С. 554].

Возникает вопрос, что же понимается под правовым просвещением, проводимым органами прокуратуры. Действующим в настоящее время Законом о прокуратуре [7] такая функция органов прокуратуры не предусмотрена. Единственным документом, регламентирующим деятельность органов прокуратуры по правовому просвещению населения, является приказ Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 г. № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» [4]. В соответствии с названным приказом прокурорам предписано работу по разъяснению законодательства организовать таким образом, чтобы она мак-

симально отвечала поставленной Президентом Российской Федерации задаче преодоления правового нигилизма, повышения правовой культуры населения. При этом разъяснение законодательства рассматривать как «деятельность, осуществляемую с целью правового просвещения граждан, в том числе при взаимодействии с различными общественными институтами, и считать ее «неотъемлемой частью системы профилактики правонарушений, особенно в молодежной среде, противодействия экстремизму, ксенофобии, коррупционным проявлениям». В преамбуле указанного документа отмечается: «в деле привития гражданам уважения к закону, преодоления правового нигилизма необходимо максимально использовать имеющийся потенциал органов прокуратуры для систематического правового воспитания и просвещения населения».

Из изложенных положений следует, что понятие «правовое просвещение, проводимое органами прокуратуры», используемое в смысле, придаваемом приказом Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 г. № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению», охватывает и правовое воспитание. Вместе с тем остается нерешенным вопрос, все ли формы правового воспитания охватывает «правовое просвещение, проводимое органами прокуратуры». Если нет, то в каком объеме (в какой части) осуществляют функции по правовому воспитанию органы прокуратуры в рамках проводимой работы по правовому просвещению?

Ответ на этот вопрос можно отчасти найти в разработанных Академией Генеральной прокуратуры РФ совместно с Генеральной прокуратурой РФ Методических рекомендациях «Организация работы органов прокуратуры по правовому просвещению» (далее - Рекомендации) [8. С. 58]. В них, в частности, указывается, что правовое просвещение состоит из таких направлений, как: 1) правовое обучение - преподавание и усвоение правовых знаний в дошкольных учреждениях, школе, средних и высших образовательных заведениях как юридического, так и иного профиля; 2) правовая пропаганда - распространение в обществе и разъяснение в доступной форме положений отдельных правовых актов неопределенному кругу лиц; 3) правовое консультирование - разъяснения отдельным гражданам юридических норм, подлежащим применению в конкретных правовых спорах.

Сопоставляя позиции авторов Рекомендаций и профессоров Н.И. Мату-зова, А.С. Пиголкина, мы приходим к выводу, что такие формы правового воспитания, как юридическая практика и самообразование, воздействие произведений литературы и искусства, посвященных правовым проблемам, не охватываются правовым просвещением, проводимым органами прокуратуры. Отличие указанных форм правового воспитания от правовой пропаганды, правового обучения и правового консультирования видится в отсутствии целенаправленного правовоспитательного воздействия со стороны каких-либо должностных лиц, органов и организаций.

Как указано в Рекомендациях, их предметом являются организация работы органов прокуратуры по осуществлению правовой пропаганды и связанные с ней «наиболее общие положения правового консультирования и обучения». Вместе с тем в Рекомендациях не раскрывается, что понимается под «общими положениями правового консультирования и обучения», как определить их границы в реализации указанных направлений органами прокуратуры.

Весьма спорно включение правового консультирования в деятельность органов прокуратуры по правовому просвещению. Как указывается в Рекомендациях, деятельность прокурора по правовому просвещению делится: 1) на специально предназначенную для правовой пропаганды и разъяснения законодательства; 2) связанную с функциональной деятельностью прокуратуры.

В то же время в статистическом отчете по форме ВОиПП (взаимодействие с общественностью и правовое просвещение), утвержденном приказом Генерального прокурора РФ от 07.06.2010 г. № 246 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «О работе прокурора по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» по форме ВОиПП и Инструкции по его составлению», учитывается только специально предназначенная для правовой пропаганды и разъяснения законодательства деятельность прокуроров.

Таким образом, разъяснения законодательства прокурорами, отраженные в процессуальных документах и актах прокурорского реагирования, в информациях главам муниципальных органов власти и руководителям субъектов Российской Федерации; разъяснения, данные на личном приеме граждан и при рассмотрении обращений, в ходе выступлений на заседаниях законодательных собраний и в судебных заседаниях, не учитываются в данном статистическом отчете.

В качестве исключения из этого правила можно назвать лишь единичные примеры, где функционально-надзорная деятельность прокурора развивается и используется как наглядная форма правовой пропаганды [1. С. 71].

Кроме того, на наш взгляд, при проведении таких мероприятий недопустимо пересекать ту грань, которая отграничивает деятельность органов прокуратуры в данном направлении от бесплатной юридической консультации, осуществляемой персонально для отдельных лиц. Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» [6] предусматривает такой вид бесплатной юридической помощи, как правовое консультирование. Полномочиям прокурора в области бесплатной юридической помощи уделено внимание в ст. 13 этого закона. Однако они сведены лишь к надзору за исполнением законов в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, а также возможности обращаться в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации. Предоставление такого вида бесплатной юридической помощи, как правовое консультирование для органов прокуратуры не предусмотрено.

На наш взгляд, это правильно, поскольку правовым просвещением должен охватываться индивидуально неопределенный круг лиц. В противном случае утрачивается эффективность правового просвещения ввиду отсутствия возможности охватить правовой пропагандой максимальное количество граждан.

Вместе с тем элементы правового консультирования могут быть использованы при размещении материалов в форме «вопрос-ответ» в средствах массовой информации, поскольку разъяснения отдельным гражданам юридических норм, подлежащих применению в конкретных правовых ситуациях (в том числе данные в ходе личного приема), становятся доступными для неограниченного круга пользователей СМИ, уровень правовой грамотности которых повышается одновременно с уровнем правовой грамотности инициатора соответствующего вопроса. Допустимо, на наш взгляд, учитывать в качестве мероприятий по правовому просвещению проведение правового консультирования в публичной форме и перед широкой аудиторией, когда соответствующие разъяснения могут услышать другие граждане.

К примеру, 16 февраля 2012 г. в библиотеках республики органами прокуратуры республики проведены мероприятия по правовому просвещению граждан с разъяснением законодательства в сфере ЖКХ во всех районах и городах в консультационных пунктах, созданных на базе библиотечных учреждений. Сотрудники аппарата Прокуратуры республики, городские и районные прокуроры ознакомили граждан республики с новыми Правилами предоставления коммуналь-

ных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, утвержденными постановлением Правительства РФ № 354 от 06.05.2011 г., а также изменениями, внесенными указанным документом в Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные постановлением Правительства РФ № 307 от 23.05.2006 г. Программой мероприятия специально для вопросов граждан и ответов на них было предусмотрено определенное время, в течение которого работники прокуратуры разъясняли положения законодательства, отвечая на вопросы отдельных граждан, связанные с конкретной правовой ситуацией.

Таким образом, поскольку правовое консультирование можно учитывать в качестве работы по правовому просвещению только в случаях его использования в публичной форме, рассчитанной на неопределенный круг лиц, следует отнести подобное направление правового просвещения к правовой пропаганде, а правое консультирование в данном случае рассматривать в качестве одного из способов ее реализации.

Как видим, из изложенного следует, что «правовое просвещение, проводимое органами прокуратуры», используемое в смысле, придаваемом приказом Генерального прокурора РФ № 182 от 10.09.2008 г. «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению», и правовое воспитание не идентичны. Правовое просвещение, проводимое органами прокуратуры, охватывает такие формы правового воспитания, как правовая пропаганда и правовое обучение. Вместе с тем такие формы правового воспитания, как юридическая практика и самообразование, воздействие произведений литературы и искусства, посвященных правовым проблемам, не охватываются правовым просвещением, проводимым органами прокуратуры. Отличие указанных форм правового воспитания от правовой пропаганды, правового обучения и правового консультирования видится в отсутствии целенаправленного правовоспитательного воздействия со стороны каких-либо должностных лиц, органов и организаций.

Вместе с тем, на наш взгляд, правовое просвещение, проводимое органами прокуратуры, не в полном объеме охватывает такую форму правового воспитания, как правовое обучение. Как отмечает судья Верховного Суда Российской Федерации В.В. Дорошков, между терминами «образование» и «просвещение» имеются существенные различия. Если просвещение представляет собой распространение популярных знаний, то образование означает получение профессии. Правовое образование рассматривается как процесс усвоения знаний об основах государства и права, воспитания у граждан уважения к закону, правам человека, неравнодушного отношения к нарушениям законности и правопорядка. Правовое просвещение - это обеспечение общедоступности сведений о важнейших правовых актах и складывающейся правоприменительной и судебной практике, а также распространение знаний о гражданских правах, свободах и обязанностях человека и способах их реализации [3. С. 27]. В связи с этим работники прокуратуры не подменяют в своей деятельности преподавателей юридических дисциплин образовательных учреждений.

Вместе с тем работники органов прокуратуры принимают участие в правовом обучении опосредованно. В частности, прокуратура взаимодействует с юридическими клиниками вузов, оказывая студентам содействие в приобретении практических навыков работы с обращениями граждан, юридическими документами и др. Например, прокурором Чувашской Республики и ректором Чебоксарского кооперативного института (филиала) АНО ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации» ежегодно утверждаются графики совместного приема граждан в юридической клинике АНО ВПО Центросоюза

РФ «Российский университет кооперации». Кроме того, выступления с лекциями на правовую тематику проводятся и для студентов юридических факультетов (например, ФГБОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова»), что способствует повышению не только правовой грамотности, но и квалификации будущих юристов.

Исходя из изложенного, соотношение правового просвещения, проводимого органами прокуратуры, и правового воспитания можно схематично представить следующим образом:

Говоря о содержательной стороне правового просвещения и правового воспитания, следует обратить внимание на позицию Р.К. Русинова, который отмечает, что правовое воспитание тесно связано с правовым обучением: воспитание не может происходить без обучения, а обучение так или иначе оказывает и воспитательный эффект. Различие здесь можно провести, причем весьма условно, по сфере воздействия: воспитание влияет в основном на эмоционально-волевую, ценностную, мировоззренческую сторону создания, а обучение - на когнитивно-рациональную, с целью информационноознакомительного воздействия на человека [10. С. 347]. Как видим, в данном случае правовое воспитание понимается в узком смысле как способ воздействия на человеческую психику, чувства, эмоции.

Анализируя позиции, изложенные в указанных источниках, можно прийти к выводу, что работа органов прокуратуры по правовому просвещению не должна сводиться лишь к передаче знаний о праве и правовых явлениях, а должна затрагивать и поведенческую сторону. На передний план выдвигается создание внутренних стимулов к соблюдению правовых норм. Недооценка этого требования может привести к несоответствию между правовыми знаниями и действиями гражданина [8].

Правовое просвещение, проводимое органами прокуратуры, имеет самостоятельный предмет ведения, выражающийся в повышении правовой грамотности, привитии гражданам уважения к закону. Для решения задач правового просвещения используются определенные средства - чтение лекций, проведение бесед, участие в круглых столах, семинарах и других мероприятиях по правовому просвещению, использование наглядных материалов.

В связи с этим указанная деятельность имеет все необходимые признаки, позволяющие выделить ее в качестве самостоятельной функции органов прокуратуры.

Вместе с тем, согласно ст. 1 Закона о прокуратуре, прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. К сожалению, действующими федеральными законами не предусмотрено правовое просвещение в качестве функции органов прокуратуры, в связи с чем правовая состоятельность данного направления деятельности пока не закреплена на законодательном уровне.

Таким образом, представляется целесообразным внести соответствующие изменения в Закон о прокуратуре, определив в нем такую деятельность в качестве самостоятельной функции этого института государства.

Исходя из изложенного, мы предлагаем следующее определение понятия «правовое просвещение, проводимое органами прокуратуры».

Правовое просвещение, проводимое органами прокуратуры - это самостоятельная функция органов прокуратуры, представляющая собой распространение в обществе знаний о праве и разъяснение положений действующих нормативных правовых актов, а также практики их применения в целях ликвидации правовой безграмотности, формирования убежденности в необходимости соблюдения законов и предупреждения правонарушений.

Литература

1. Артемов В.В. О работе прокуроров по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению (статистическая отчетность) // Проблемы правового просвещения и участие в нем органов прокуратуры: сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. 7-8 октября 2010 г. / под ред. О.С. Капинус. М.: Акад. генеральной прокуратуры РФ, 2011. С. 70-71.

2. Выступление Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева: редакционный материал // Российский судья. 2009. № 1. С. 6-13.

3. Дорошков В.В. Роль судов в повышении эффективности правового просвещения граждан // Проблемы правового просвещения и участие в нем органов прокуратуры: сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. 7-8 октября 2010 г. / под ред. О.С. Капинус. М.: Акад. генеральной прокуратуры РФ, 2011. С. 26-27.

4. Законность. 2008. № 10.

5. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Юрист, 2003. 512 с.

6. О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации: Федеральный закон РФ № 324-ФЗ от 21.11.2011 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 48, 28 нояб. Ст. 6725.

7. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон РФ № 2202-1 от 17.01.1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

8. Организация работы органов прокуратуры по правовому просвещению: метод. рекомендации / А.А. Жидких, С.Н. Будай, М.С. Андрианов и др. М.: Акад. генеральной прокуратуры РФ, 2009. 52 с.

9. Стреляева В.В. Правовое воспитание в условиях становления правового государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

10. Теория государства и права / С.С. Алексеев, С.И. Архипов, В.М. Корельский и др.; под ред. С.С. Алексеева. 3-е изд. М.: Норма, 2005. 546 с.

11. Теория государства и права: учебник / А.С. Пиголкин, А.Н. Головистикова, Ю.А. Дмитриев и др.; под ред. А.С. Пиголкина. М.: Юрайт-Издат, 2007. 613 с.

ПЕТРОВ АЛЬБЕРТ ИВАНОВИЧ - старший помощник прокурора Чувашской Республики по правовому обеспечению и взаимодействию с общественностью, Прокуратура Чувашской Республики; старший преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (petrovalbert@mail.ru).

PETROV ALBERT IVANOVICH - senior assistant of Chuvash Republic Prosecutor for legal support and public relations, Public Prosecutor’s Office of the Chuvash Republic; senior teacher of Criminal Law Chair, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.