Правовое регулирование резервирования земель для государственных и муниципальных нужд

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕЗЕРВИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

УДК 349.414

Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд представляет собой способ перераспределения земельных ресурсов, форму реализации государственно-властных полномочий в сфере земельных отношений, поэтому совершенствование правового регулирования данного института, в конечном счете, направлено на поиск оптимального сочетания публичных и частных интересов в землепользовании.

В октябре 2006 г. Государственная Дума ФС РФ приняла в первом чтении внесенный Правительством РФ проект Федерального закона № 321847-4, в соответствии с которым предполагалось дополнить Земельный кодекс Российской Федерации специальной главой «Резервирование земельных участков», в которой содержались бы статьи, определяющие задачи резервирования земельных участков; органы, осуществляющие резервирование земельных участков: порядок принятия решений; сроки резервирование земельных участков; ограничения прав на земельные участки в связи с их резервированием, основания прекращения действия решения о резервировании земельного участка. Однако Федеральным законом от 10 мая 2007 года №69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» [1] (далее - Федеральный закон №69-ФЗ) в Земельный кодекс РФ (далее ЗК РФ) были включены две статьи, посвященные резервированию земельных участков:

1. Ст. 56.1 «Ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд»;

2. Ст. 70.1 «Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд, и ряд уточнений и дополнений в иные статьи.

Н.Р. ЯНБУХТИН

В соответствии со статьей 70.1 порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд устанавливается Правительством РФ. В результате этого уровень законодательного регулирования резервирования земель оказался ниже, чем регулирование порядка перевода земель из одной категории в другую. Но если порядок резервирования предполагается урегулировать хотя бы постановлением Правительства РФ, то в отношении изъятия земельных участков принятие на федеральном уровне аналогичного нормативного правового акта даже не планируется, тогда как необходимость законодательного регулирования имеется хотя бы для определения понятий объекта, цели и сроков резервирования; ограничения прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов при резервировании земельных участков и условия возмещения убытков, понесенных вследствие резервирования. В связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд согласно ст.56.1, п.1 ЗК РФ права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков по использованию земельных участков могут быть ограничены. Это означает, что резервирование само по себе не является ограничением прав на землю и что оно не всегда непосредственно связано с последующим изъятием земельного участка.

Изъятие земель является одним из основных, но не обязательных в любом случае оснований резервирования. Так, публичный собственник может принять решение о резервировании земельного участка, находящегося в его собственности и не предоставленного гражданам или юридическим лицам (например, земли

запаса, земли лесного фонда). В этом случае решение о резервировании должно означать ограничение принятия решений о распоряжении и управлении земельным участком в целях обеспечения его дальнейшего использования. Правовое значение такого ограничения заключается, прежде всего, в создании основ планирования использования земельных ресурсов. Резервирование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должно являться информацией для заинтересованных лиц (инвесторов, предприятий, желающих приватизировать участок), прогнозирующих возможности использования земель в регионе. Этот вывод подтверждается ст. 701., п.1 ЗК РФ, установившей, что:

1) резервирование земель, предоставленных гражданам и юридическим лицам и, следовательно, подлежащих в последующем изъятию, согласно ст. 49 ЗК РФ являются исключительными случаями изъятия земельных участков;

2) резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, т.е. случаи, которые наряду с перечисленными в ст. 49 ЗК РФ случаями могут быть связаны также с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

При установлении новых положений о резервировании земель из ст.ст.95 и 102 были исключены вышеуказанные отсылочные нормы о резервировании земель. Вместе с тем из ст.90 ЗК РФ такая норма не была исключена. В результате этого при резервировании земель может возникнуть неопределенность. В соответствии с п.7 ст.90 ЗК РФ резервирование земель в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта допускается только в порядке, установленном специальным федеральным законов. Такой закон не принят. Следовательно, в случае принятия решений о резервировании земель для этих нужд в общем порядке мо-

гут возникнуть обоснованные сомнения в легитимности таких решений.

Согласно п. 1 ст. 70.1 ЗК РФ «резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 ЗК РФ, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицами - также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов». С учетом этого реализация процедуры резервирования возможна при двух ситуациях:

1) резервированию подлежат земли всех форм собственности, в т.ч. находящихся у граждан и юридических лиц на правах постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного (наследуемого) владения;

2) резервированию подлежат земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам.

Реализация процедуры резервирования земель влечет за собой установление совокупности ограничений прав на землю и ее оборотоспособности. В отношении земельных участков, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, решением о резервировании могут быть ограничены права, предусмотренные подп.2 и 3 ст.40 ЗК РФ, а именно:

1) право возведения зданий, строений, сооружений;

2) право проведения оросительных, осушительных, культурно-технических и других мелиоративных работ, строительства прудов и иных водных объектов.

Вместе с тем вне зависимости от отражения соответствующих ограничений в решении о резервировании собственники земельного участка, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на зарезервированном земельном участке или

с иным его улучшением после надлежащего их информирования о резервировании земель. Это означает, что улучшения земельного участка, произведенные после принятия решения о резервировании, не будут компенсированы при дальнейшем изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, ограничивает земельные участки в обороте.

Во взаимосвязи с п.8 ст.28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [2] это означает запрет на предоставление в частную собственность земельных участков в границах зарезервированных земель. В соответствии с п.3.1 ст.22 ЗК РФ также ограничивается срок, на который могут быть предоставлены в аренду земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные в границах зарезервированных земель. Срок аренды таких земельных участков не может превышать срок резервирования земель.

Аналогичным образом регламентируется срок установления публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд (п.4.1 ст.23 ЗК РФ), вне зависимости от наличия или отсутствия правообладателей таких земельных участков.

Пунктом 4 ст. 9 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) запрещено принятие решений о резервировании земель, изъятии земель, переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования (за исключением особо оговоренных законами случаев). Положения указанной нормы направлены на недопущение злоупотреблений со стороны органов государственной власти или местного самоуправления при принятии решений, которые могут нарушить права владельцев конкретных земельных участков.

На федеральном уровне решение о резервировании принимать уполномочены Федеральное агентство по управле-

нию государственным имуществом (Ро-симущество) [3], Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) [4], Федеральное агентство воздушного транспорта (Росави-ация) [5] и др.

На уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований решение о резервировании принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Согласно п.3 «Положения о резервировании земель» [6] и Федеральному закону «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» [7], основаниями для резервирования земель являются: а) документы территориального планирования; б) решения об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; в) государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, утвержденные в установленном порядке [8].

Необходимо учитывать, что подготовка решения о резервировании земель осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости.

Ошибки в подготовке решений о резервировании земельных участков и сопутствующих документов могут создать опасные прецеденты на земельном рынке. В частности, если ограничения, установленные официально опубликованным и вступившим в силу решением о резервировании земель, не будут внесены в кадастр и не будут зарегистрированы в Едином государственном реестре прав, то это неизбежно приведет к конфликту интересов правообладателей земельных участков и органов власти, принявших решение по вопросу определения момента начала действия установленных решением ограничений.

Установление целей и сроков резервирования земель должно осуществляться при учете положений ст.ст. 49, 70.1 ЗК РФ. Резервирование земельного участка, то есть объявление о его будущем изъятии или существенном ограничении в исполь-

зовании, существует во всех экономически развитых странах и представляет собой весьма деликатный инструмент, которым надо пользоваться очень осторожно с учетом интересов правообладателей конкретных участков и общества в целом. Ограничения, прежде всего, должны обеспечить уменьшение затрат на освоение земельного участка для нового использования (снос объектов недвижимости, рекультивация и т.п.), а также предупредить неоправданное и намеренное увеличение владельцем рыночной стоимости земельного участка после принятия решения о его резервировании и изъятии (выкупе). Так, стоимость земельного участка существенно возрастает при возведении на нем строений и сооружений, осуществлении иных улучшений. Это обстоятельство следует учитывать при расчете выкупной стоимости земельного участка или при определении возмещаемых пользователю земельного участка убытков. Ограничения прав на землю при ее резервировании устанавливаются непосредственно федеральными законами, что не требует принятия дополнительных решений и распространяется на все случаи резервирования земель. Ограничение прав на землю при резервировании не может быть обжаловано - обжалуется в таком случае решение о резервировании земельного участка.

Существенным в регулировании резервирования земель является установление в ЗК РФ максимального срока резервирования земель, составляющего семь лет, а в отношении резервирования земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов - двадцать лет. Специальное указание на максимальный срок резервирования земель косвенно свидетельствует о необходимости определения срока резервирования в каждом конкретном случае принятия решения о резервировании земельного участка. Непосредственно такая норма должна содержаться в положении о порядке резервирования, утверждаемом Правительством РФ. Резервирование земель без определения конкретного срока существенно ограничивает права владельца земельного участка,

который лишается возможности планировать использование земли на ближайшую перспективу и может нести неоправданные убытки, тем более, что планируемые сроки изъятия земель в действительности соблюдается далеко не всегда.

В нормативном порядке также следует определить, возможно ли и в каком порядке осуществить досрочное прекращение действия резервирования, если стало ясно, что необходимость в нем отпала и земельный участок не будет изыматься и использоваться под предполагавшиеся ранее нужды.

Основным вопросом в связи с резервированием земельных участков, который пока не решен, является вопрос о возмещении убытков обладателям прав на зарезервированные земельные участки. Прежде всего, необходимо определить, должны ли вообще выплачиваться владельцу земельного участка убытки, связанные с резервированием земель. Если да, то в каком порядке, и как определяется их размер. Если исходить из того, что в большинстве случаев резервирование земель осуществляется в целях дальнейшего изъятия земельного участка, то, видимо, целесообразно включать убытки, связанные с резервированием, в выкупную цену земельного участка или в общую сумму возмещения, выплачиваемого иным, кроме собственников, обладателям прав на земельный участок. Было бы правильным распространить на отношения по резервированию земель Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 г. №262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц».

Само по себе решение о резервировании того или иного земельного участка согласно Правилам не является основанием для возмещения убытков. Основаниями для такого возмещения в соответствии с п. 2 и 3 Правил могут быть:

1) соглашение о временном занятии земельного участка между землевладельцем и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка;

2) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав землевладельца;

3) соглашение о сервитуте;

4) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд;

5) акт об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;

6) решение суда.

В настоящее время для любого зем-леобладателя, который понес убытки в связи с резервированием используемого им земельного участка, существует возможность взыскания их в судебном порядке, исходя из общих начал гражданского законодательства, однако при отсутствии четких указаний в федеральном законе можно предполагать возможность определенного разнобоя судебных толкований. Судебная практика богата примерами исков по поводу резервирования.

Примером рационально организованной процедуры резервирования земель является, на наш взгляд, Постановление Кабинета министров Республики Башкор-

тостан «О резервировании земель под особо охраняемые природные территории Республики Башкортостан» от 07.10.2002 г. №293 (в ред. от 29.04.2009 №155) [9]. Примечательно, что резервирование земель произведено под особо охраняемые природные территории. Резервирование предусмотрено на площади 132592 га. В перечень резервируемых земель включены участки земель Гослесфонда, р. Агидель, земли сельскохозяйственного назначения (АКХ, СПК, ОКХ, совхозов, колхозов, сельских советов и другие землепользователей). Этим же постановлением утвержден «Режим особой охраны земельных участков, резервируемых под особо охраняемые природные территории».

Необходимо отметить, что правовая регламентация резервирования земель для государственных и муниципальных нужд представляет собой весьма сложный процесс, поскольку связан с вопросами перераспределения земельных ресурсов, формой реализации государственно-властных, полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. В связи с этим совершенствование правового регулирования данного института, в конечном счете, должно быть обеспечено конструктивным, отвечающим современным условиям законодательством в целях оптимального сочетания публичных и частных интересов в землепользовании.

1. Федеральный закон от 10 мая 2007 года №69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 21, ст. 2455.

2. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 4, ст. 3271.

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. №432 «О федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 23, ст. 2721.

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. № 374 «Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31, ст. 3264.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №396 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 32, ст.3343.

6. Постановление Правительства РФ от 22 июля 2008г. № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд»// Собрание законодательства РФ. - 2008. -№ 30 (ч. 2), ст. 3646.

7. Федеральный закон «О ведении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»// Российская газета. - №290 от 30.12.2004.

8. В соответствии со статьей 2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О недрах» утверждаются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий. Уполномоченным федеральным органов исполнительной власти является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России).

9. Постановление Кабинета министров Республики Башкортостан «О резервировании земель под особо охраняемые природные территории Республики Башкортостан» от 7 октября 2002 г. № 293 (в ред. от 29.04.2009 №155)// Ведомости Государственного собрания, Президента и Кабинета министров Республики Башкортостан. - 2002. - № 15(153), ст. 1085.