Противоречия в российском законодательстве как предпосылка незаконного правоприменения

УДК 340

ПРОТИВОРЕЧИЯ В РОССИЙСКОМ законодательстве КАК ПРЕДПОСЫЛКА НЕЗАКОННОГО ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

THE INCONSISTENT RUSSIAN LEGISLATION AS THE PRECONDITION ILLEGAL ENFORCEMENT

Ю. А. АМИНОВА, В. В. КОЖЕВНИКОВ

Анализируется проблема взаимосвязи противоречий в системе законодательства и незаконного правоприменения.

Ключевые слова: нормативный акт, закон, законодательство, государство, правоприменение.

In the present article the problem of inconsistent system of the legislation as preconditions illegal law enforcement is analyzed.

Key words: statutory act, law; legislation, state, law application.

Представляется, что система законодательства, т. е. группировка и законов, и подзаконных нормативно-правовых актов, как и её основа - система права, должна быть согласованной и непротиворечивой. В своё время А. Б. Венгеров писал, что «...разумеется, система законодательства должна строиться на объективной и научно определённой системе права» [1].

К сожалению, приходится констатировать, что отечественная юридическая наука, органы государственной власти и даже широкая общественность обеспокоены нынешним состоянием российского законодательства. Периодически предпринимаются попытки выяснить причины множественности нормативных актов, их внутренней несогласованности, противоречивости и, в конечном счёте, неэффективности. С. В. Поленина подчёркивает, что при этом чаще всего обсуждаются мотивы, обусловливающие принятие или, наоборот, отклонение того или иного конкретного акта, а также обстоятельства, препятствующие его адекватному претворению в жизнь. Значительно реже внимание исследователей концентрируется на выявлении факторов построения и развития системы российского законодательства в це-

лом и её структурных частей, т. е. на поиске движущих сил процесса формирования, развития и функционирования системы законодательства. Учёная полагает, что в немалой степени этому способствует тот факт, что вместе с характерной для 70-х и 80-х гг. ХХ в. стабильностью государственной и общественной жизни из монографий и учебников по теории права на целое десятилетие ушла тема законности, а с ней и проблемы развития основы нормативной базы законности - системы законодательства. Между тем именно система законодательства представляет собой ориентир, образец, руководствуясь которым и должна осуществляться систематизация законодательства, начиная от простейшей инкорпорации и кончая кодификацией и подготовкой Свода законов Российской Федерации и Свода законов её субъектов [2].

И более того, бессистемность и внутренняя противоречивость нынешнего законодательства могут породить вопрос о том, применима ли к законодательству вообще категория «система». Такая постановка проблемы весьма опасна, ибо она способна признать легитимным любой произвол законодателя. Справедливо С. В. Поленина обращает

© Аминова Ю. А., Кожевников В. В., 2011

внимание на то, что объективность в систему законодательства способна и должна вносить ориентация законодателя на объективную в своей основе систему права. Познание и использование законодателем в процессе нормотворчества выявленной наукой системы права есть одновременно процесс привнесения объективного начала в строящуюся под влиянием разнообразных, в том числе субъективных, факторов систему законодательства. Именно в этом состоит основной смысл изучения юридической наукой системы права; этим определяется главная социальная ценность системы права как научной категории. И чем ближе к системе права формируемая законодателем система законодательства, тем точнее регламентирует она соответствующие общественные отношения и, следовательно, тем эффективнее. Только на этом пути может быть создана действительно стройная, сбалансированная, стабильная и в то же время динамичная система законодательства как необходимая предпосылка упрочения и соблюдения законности.

Не умаляя значимости системы права в построении системы законодательства, отметим, что относительно первой можно постулировать, что в переходный период, переживаемый Россией, она не имеет завершенного, окончательно сформировавшегося вида. Как отмечает В. В. Сорокин, в течение всего переходного периода происходит широкомасштабный процесс трансформации нормативно-правового материала. Несмотря на активную правотворческую работу, сопровождающуюся принятием сотен одних только законодательных актов, система права длительное время остаётся недостроенной. Ведь множественность нормативно-правовых актов помимо восполнения правовых пробелов приводит также к противоречивости и неупорядоченности системы права, а в виду недостроенности системы государственного управления не представляется возможным окончательно определить и состав уровней в системе права. Как отмечается учёным, в результате накопление нормативно-правового материала трудно поддаётся структуризации. В виду «войны законов» между федерацией и её субъектами не обеспечивается строгое соблюдение единых принципов построения системы права. Новую систему права на на-

чальных этапах переходных преобразований не удаётся не только создать, но нередко даже осознать в её концептуальном виде, если концепция правовой реформы фиксируется уже после начала перехода [3].

Схожая юридическая характеристика отечественного законодательства имеет место и у ряда других учёных-теоретиков. Так,

В. А. Рыбаков, утверждая, что в настоящее время система законодательства противоречива и нестабильна, ссылается при этом на исследования Института законодательства и сравнительного правоведения, которые свидетельствуют о том, что ныне в России как минимум два закона из трёх не вполне соответствуют Конституции РФ. По оценкам экспертов, сегодня практически 70 % федерального законодательства не соответствует Конституции РФ. В 2000 г. около 30 % правовых актов субъектов федерации противоречили Конституции РФ, федеральному законодательству. Думается, что в данный этап развития общества ситуация не поменялась. По мнению автора, нестабильность законодательства в значительной мере обусловлена существенными колебаниями в экономическом курсе, бесконечными перестройками государственного аппарата, чрезмерной ролью субъективного фактора. Сильно сказывается влияние отдельных слоев и групп населения, заинтересованных в принятии конкретных актов или в их отмене [4].

Между тем без стабильности законодательство не может существовать как постоянная система регулирования общественных отношений. Как подчёркивается в литературе, сегодня очень высоко ценится именно это свойство законодательства как своеобразная правовая гарантия прочности выбранного государством курса, перспективности регламентируемых отношений. Именно стабилизация призвана снять напряжение в межреспубликанских взаимосвязях, ослабить внутренние противоречия. И. Н. Сенякин полагает, что стабильность законодательства обеспечивается рядом факторов, которые автором условно подразделяются на материальные и специальные юридические. К первым относятся: устойчивость социально-экономических, государственно-политических и национальных взаимосвязей; своевременное законодательное реагирование на важнейшие со-

циальные процессы с учётом перспективности характера их развития; объективность и обоснованность целей экономических преобразований; прогнозирование необходимости юридического опосредования той или иной общественной сферы в будущем. С позиции учёного, специальные юридические факторы включают в себя следующие условия: соответствие текущего законодательства Конституции РФ; издание и функционирование подзаконных нормативных актов на основе и во исполнение закона; высокий уровень правовой интенсификации; совершенство законодательной техники; юридически грамотное, активное использование принятого нормативного акта [5]. Этой позиции соответствует точка зрения А. Н. Головистиковой, которая также утверждает, что стабильность - неотъемлемое качество права, без которого оно не может существовать как устойчивая, постоянная система регулирования отношений в современном цивилизованном обществе. Как подчёркивает автор, законодательство должно быть достаточно гибким и стремление к его стабильности не должно препятствовать необходимости оперативно реагировать на изменение обстановки, возникновение новых потребностей жизни [6].

Характеризуя современное российское законодательство, А. Н. Головистикова обращает внимание на такую его черту, как тенденция к децентрализации правового регулирования, к уменьшению роли и объёма деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов и передачи большого объёма правотворческих полномочий на места. Иными словами, речь идёт об идее децентрализации на основе последовательного распределения правотворческих полномочий между федеральным центром, субъектами федерации и самостоятельными муниципальными образованиями. По мнению учёного, тенденция к устойчивому сохранению удельного веса федерального законодательства по сравнению с региональными и муниципальными нормативными массивами показывает, что идея децентрализации управления в стране, решение большинства вопросов на местах всё больше прокладывает себе дорогу. Объясняется это в первую очередь идеями укрепления федеративных начал российского государства, необходимостью пе-

рехода функций управления на места, повышения активности в инициативе местных законодательных и исполнительных органов. Другой тенденцией развития законодательства современной России является повышение социальной значимости и авторитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, регламентирующего наиболее важные вопросы жизни страны и обладающего наибольшей юридической силой в системе источников права Российской Федерации [7].

Полагаем, что в этом отношении более реалистична позиция В. В. Сорокина, который, с одной стороны, соглашается, что в переходный период значительно возрастает значение закона в системе источников права, однако, с другой стороны, отмечает, что возрастание значения и удельного веса законов в общей массе нормативно-правовых актов на первом этапе переходных преобразований ещё не вызывает сокращения подзаконных актов. Учёным подчёркивается и то, что законодательные акты изобилуют отсылочными нормами, что создаёт простор для подзаконного нормотворчества. В этом случае законы фактически перестают быть актами прямого действия [8]. От себя добавим и то, что подзаконные акты зачастую противоречат законам, выхолащивают сущность последних. Хотя, как известно, правовая система отечественного федеративного государства включает в себя правовые подсистемы федерации и её субъектов. Их соподчинение, логическая взаимосвязь призваны обеспечить стабильность правовой ситуации и, в конечном счёте, устойчивость самой федерации. Чтобы не разрушать действующую систему источников права, каждый вновь принимаемый правовой акт должен соответствовать нормативно-правовым актам большей юридической силы. Он должен согласовываться и с действующими правовыми актами такого же уровня (приниматься одновременно с внесением всех необходимых изменений в действующие нормы права).

Процесс последовательного преодоления противоречий, диспропорций и иных несоответствий в праве в юридической литературе последних лет принято называть «гармонизацией права» [9]. В. В. Сорокин, напротив, полагает, что использование термина «гармонизация» вызывает возражение

не столько потому, что понятие гармонии более свойственно сфере искусства, нежели юриспруденции, сколько потому, что гармония в праве как устранение всех и всяких противоречий невозможна. Можно говорить лишь о достижении пропорционального, равномерного, сбалансированного развития правовой системы, когда в ней становится ведущим и продолжительным состояние относительного единства, соответствия сторон противоречия. Кроме того, термин «гармонизация права» представляется излишним в сравнении с уже введенными в научный оборот понятиями «унификация» и «специализация» права. Причём под унификацией права понимается такое упрощение нормативноправового материала, при котором создаётся система, отличающаяся не горизонтальными напластованиями различных норм, а иерархической системой источников, соподчинённых по вертикали, где верховенство принадлежит закону, а под специализацией - рассредоточение всего правового массива по сферам правового регулирования с учётом предметной (отраслевой), функциональной и региональной дифференциации.

Таким образом, резюмируется, что унификация и специализация права представляет собой совокупность способов единообразного правового регулирования однотипных социальных отношений [10].

Однако, несмотря на споры о терминологии, положение дел в российском законодательстве не меняется: оно по-прежнему остаётся противоречивым. А это, в свою очередь, обусловливает незаконное правоприменение, ущемляющее права граждан. Чтобы не быть голословным в этом отношении, приведем пример из сферы законодательства о социальном обеспечении, которая согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Как указывается в комментарии Конституции РФ, предметы совместного ведения - это сфера общественных отношений и деятельности, находящихся в юрисдикции как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов федерации, законодательное регулирование по которым осуществляется как федерацией, так и её субъектами. Разграничение полномочий по пред-

метам совместного ведения предполагает как самостоятельные действия федерации и субъектов, так и совместные согласованные их действия для достижения конкретных целей. В этом смысле, как указывают учёные, сфера совместного ведения представляет собой как бы поле для взаимодействия, а не для полного размежевания по каждому из перечисленных предметов ведения. Поэтому некоторые полномочия осуществляются именно совместно и нет необходимости чётко их разделять [11]. Однако на практике зачастую не существует ни согласованных действий федерации и её субъектов, ни взаимодействия между ними.

Приведём конкретный пример. Гражданин К., достигший возраста 53 лет, обратился в отдел Центрального административного округа Управления Министерства труда и социального развития Омской области по г. Омску с разъяснением, почему ему, пенсионеру по выслуге лет, ветерану труда, полковнику милиции в отставке, не предоставляются никакие социальные льготы, в том числе было отказано в выдаче электронной транспортной карты, дающей право бесплатного проезда в городском общественном транспорте. На данное заявление было дословно отвечено так: «В соответствии с п. 2 ст. 21 главы 4 Закона Омской области "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан № 1061-03 от 04.07.2008 г." меры социальной поддержки предоставляются ветеранам труда после назначения им пенсии в соответствии с федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской федерации" или федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", независимо от прекращения ими трудовой деятельности. Ветеранам труда, которым пенсия назначена по иным нормативно-правовым актам, либо получающим пожизненное содержание за работу (службу), меры социальной поддержки, установленные настоящей статьей, предоставляется по достижению возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости в соответствии с федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"». И как резюме: «. поскольку в настоящее время Вы получаете пожизненное содержание за работу

(службу) по линии МВД, право на меры социальной поддержки у Вас наступит по достижению возраста, дающего право на назначение трудовой пенсии по старости, который для мужчин составляет 60 лет». Чтобы показать абсурдность и незаконность приведённого акта правоприменения (заявление было рассмотрено), следует сослаться на ряд нормативно-правовых актов. Попутно заметим, что в пенсионном удостоверении гражданина К. записано, что пенсия ему назначена за выслугу 25 лет в соответствии с законом РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел», а в удостоверении ветерана труда -что он имеет право и льготы на условиях и в порядке, установленных ст. 22 и 23 федерального закона «О ветеранах», которые на момент написания данной работы выглядели соответственно так: ст. 22 «меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним, по состоянию на 31 декабря 2004 г. определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской федерации»; ст. 23 - утратила силу (ФЗ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ). Таким образом, получается, что правовой статус ветерана труда стал фактически определяться не федеральным законодательством, а региональным. Интересно заметить, что пока безотносительно анализа некоторых нормативно-правовых актов, имеющих отношение к рассматриваемому случаю, на вопрос через газету неработающего пенсионера Изотова, работавшего в органах МВД до 1980 г. и получавшего пенсию из фонда МВД, повысится ли его пенсия, заместитель председателя правления Пенсионного фонда России Л. Чижик ответила так: «Ваше пенсионное обеспечение регулируется другим законом (выделено нами. - авторы). Валоризация, т. е. переоценка пенсионных прав тех граждан, которые работали и имели трудовой стаж до 1 января 2002 г., пройдет только у тех, кто получает пенсии по закону "О трудовых пенсиях". Он касается только тех военнослужащих, только если после увольнения со службы человек ещё работал на "гражданке" не менее 5 лет и получил право на вторую пенсию (страховую часть трудовой пенсии)» [12]. Если прокомментировать данный ответ, полагаем, компетентного данного

лица, то оказывается, что пенсионер Изотов не является адресатом закона «О трудовых пенсиях».

Итак, проанализируем соответствующее российское законодательство, касающееся данного вопроса.

Согласно ч. 1 ст. 4 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», милиция в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий. Одним из таких нормативно-правовых актов, конкретизирующих Закон «О милиции», является «Положение о службе в органах внутренних дел», утвержденное Указом Президента РФ от 24.12.1993 г., в котором обращает на себя внимание ч. 2 ст. 59 «Возрастные ограничения, установленные для сотрудников органов внутренних дел». Норма права, изложенная в этой части, гласит, что сотрудники органов внутренних дел, имеющие специальные звания среднего, старшего и высшего начальствующего состава, в зависимости от присвоенных им специальных званий могут состоять на службе в органах внутренних дел до достижения следующего возраста: полковники милиции, полковники внутренней службы, полковники юстиции - 50 лет [13]. Применительно к рассматриваемому случаю, речь должна идти, конечно, не о тех законах, которые упомянуты в ответе на заявление гражданина К., а о федеральном законе «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей» от 28 ноября 1995 г. с последующими изменениями. Полагаем, что уже в этом законе существует противоречие, заключающееся в следующем. Так, в ст. 1 «Лица, на которых распространяется действие настоящего закона» закреплено, в частности, что условия, нормы и порядок пенсионного обес-

печения, предусмотренные настоящим законом, распространяются, в частности, на следующие категории: лиц рядового и начальствующего состава, проходивших службу в органах внутренних дел Российской Федерации. Однако в другой статье законодатель написал, что «назначение пенсий лицам, проходившим... службу в органах внутренних дел... на основаниях, установленных законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"» (ст. 2). В первом из этих законов - федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 30 ноября 2001 г. постулируется, что «право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет (ч. 1 ст. 7), и что трудовая пенсия по старости назначается при наличии не менее пяти лет страхового "стажа"» (ч. 2 этой же статьи). Полагаем, что эти законодательные предписания не имеют никакого отношения к гражданину К., получающему пенсию не по старости, а по выслуге лет. Если же обратиться к другому закону - федеральному закону «О государственном пенсионном обеспечении в Российской федерации» от 30 ноября 2001 г. с последующими изменениями, то обращает на себя внимание ч. 1 ст. 8 «Условия назначения пенсий военнослужащих и членам их семей», в которой чётко изложено, что пенсия за выслугу лет назначается в порядке, предусмотренном законом Российской Федерации (сейчас федеральным законом) «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел.». Кроме того, полагаем, что интерес вызывает и ч. 6 ст. 3 анализируемого закона «Право на пенсию в соответствии с настоящим федеральным законом», в которой говорится о том, что военнослужащие (за исключением граждан, проходивших военную службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин) при наличии условий для назначения им трудовой пенсии по старости, предусмотренных ст. 7 федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской федерации», имеют право на одновременное получение пенсии за выслугу лет или пенсии по инвалидности, предусмотренных

законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей», и страховой части трудовой пенсии по старости, устанавливаемой на условиях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Полагаем, что здесь речь идёт о пенсионерах, получающих пенсию за выслугу лет и проработавших «на гражданке» после назначения пенсии не менее пяти лет, достигших возраста: мужчины - 60 лет, женщины - 55 лет, - и имеющих право на получение второй пенсии.

Наконец, что касается ещё одного закона - федерального закона «О ветеранах» от 16 декабря 1994 г. с последующими изменениями, то в ст. 1 «Категории ветеранов» названы и ветераны труда, имеющие удостоверение «Ветеран труда» (ч. 1 ст. 1), причём безотносительно их возраста. Впрочем, это не отрицают вообще и местные власти Омской области, определяя категории тех граждан, которые имеют право на бесплатный проезд: труженики тыла, ветераны труда и т. д. [14].

Однако если ориентироваться на вышеизложенный ответ по заявлению гражданину К., не достигшего возраста 60 лет, то его удостоверение «Ветеран труда» не имеет никакого юридического значения и является фикцией.

Думается, что действия местных властей в отношении гражданина К. и ему подобных лиц ущемляют их права и не соответствуют Конституции Российской Федерации, в ч. 2 ст. 19 которой закреплено, что «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». Данное положение означает, что не должно быть каких-либо ограничений прав и свобод граждан, дискриминации граждан по указанным выше и другим основаниям. В связи с этим запре-

щаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Равноправие граждан несовместимо с наличием привилегий какой-либо группы граждан.

Однако, как обоснованно отмечают учёные - комментаторы Конституции РФ, конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина не исключает наличия специальных прав, льгот и преимуществ для отдельных категорий лиц. Цели существования и реализации льгот и преимуществ конкретны: преодоление существующего фактического неравенства людей, обеспечение нормальных, достойных условий жизни групп граждан, имеющих возрастные, физиологические и другие особенности (женщин, детей, престарелых, инвалидов, больных и др.). В данном случае налицо сочетание принципов равенства и справедливости на основе учёта в законодательстве естественных и социальных различий в положении отдельных категорий лиц. Льготы и преимущества в какой-то мере уравнивают возможности людей, делают их более реальными, доступными для женщин, молодежи, ветеранов войны и труда, пострадавших от катастроф и бедствий, пенсионеров, больных и др. [15].

1. Венгеров А. Б. Теория государства и права : учебник. - М., 2007. - С. 447.

2. Поленина С. В. Система законодательства // Общая теория государства и права : академический курс : в 3 т. / под ред. М. Н. Марченко. - Т. 2. Право. - М., 2007. - С. 592.

3. Сорокин В. В. Общее учение о правовой системе переходного периода : монография. -М., 2004. - С. 244-245.

4. Рыбаков В. А. Проблемы теории государства и права : курс лекций. - Омск, 2006. - С. 355.

5. Сенякин И. Н. Тенденции развития современного российского законодательства // Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. - М., 2007. -

С. 427.

6. Головистикова А. Н. Система права и система законодательства // Головистикова А. Н., Дмитриев Ю. А. Проблемы теории государства и права : учебник. - М., 2005. - С. 511.

7. Там же. - С. 512-513.

8. Сорокин В. В. Теория государства и права переходного периода : учебник. - Барнаул, 2007. - С. 415-416.

9. Тихомиров Ю. А. Гармонизация правовых актов // Юридическая конфликтология. - М., 1995. - С. 9, 84-92, 98-99.

10. Сорокин В. В. Общее учение о правовой системе переходного периода : монография. -М., 2004. - С. 70-71.

11. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. В. Лазарева. - М., 1997. - С. 319.

12. Бруснев Л. Прибавки к пенсии получат все, кто работал в советское время // Комсомольская правда. - 2009. - 4 дек.

13. Закон о милиции с новыми поправками. Положение о службе в ОВД. Финансирование милиции. - М., 2007. - С. 4, 68-69.

14. Региональная жизнь: кто имеет право на бесплатный проезд // Комсомольская правда. -2009. - 2 дек.

15. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. В. Лазарева. - М., 1997. - С. 101.