Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России

Зарубежный опыт

Иосиф ДРОБОТЕНКО

ЗАРУБЕЖНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ОПЫТ ДЛЯ РОССИИ

Статья посвящена мировому опыту организации местного управления и самоуправления за рубежом, прежде всего в развитых странах Европы и США. Автор анализирует англосаксонскую, континентальную и смешанную системы функционирования МСУ с точки зрения адаптации их базовых принципов к российской региональной специфике. The article is devoted to the global experience in organization of the local self-government and government abroad, particularly in Europe and in the USA. The author analyses Anglo-Saxon, continental and combined systems of local self-government from the point of view of adjustment of their fundamental principles to the Russian regional specificity.

Ключевые слова:

местное самоуправление, местное управление, англосаксонская модель, континентально-европейская модель, муниципальная власть; local self-government, local government, Anglo-Saxon model, continental model, local power.

ДРОБОТЕНКО Иосиф Иосифович — вице-мэр г. Омска predmos@mail.ru

В настоящее время одним из наиболее актуальных вопросов региональной политики Российской Федерации является реализация реформы местного самоуправления. Однако при всем своеобразии отечественного опыта организации управления и самоуправления «на местах», анализ зарубежных моделей является более чем продуктивным, особенно с учетом того, что ряд проблем, с которыми столкнулась федеральная власть нашей страны, не являются «эксклюзивными». Они во многом представляют собой проявление общемировых тенденций1, хотя ряд «профильных» исследователей указывают на то, что простой перенос той или иной зарубежной модели управления в целом и местного самоуправления в частности, без учета политической культуры, исторических традиций и многоэтничной гражданской общности в России, является заведомо ошибочным политическим шагом2.

В мировой практике принято различать три модели местного управления: англосаксонскую, континентальную (французскую) и смешанную. Построение данной типологии базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.

В рамках англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, Австралии, Канаде, США и во многих других странах, ориентирующихся на англосаксонские правовые принципы, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, в связи с чем прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Важнейшей характеристикой англосаксонской модели является то, что в административно-территориальных единицах любого уровня отсутствуют назначенные представители центра, а существуют лишь выборные органы общей компетенции — советы, а в мелких общинах с населением менее 150 человек для решения общих дел созываются приходские собрания. Гражданами общин могут также быть избраны некоторые должностные лица отраслевой компетенции, например школьные, библиотечные, экологические и другие советы, существующие в населенных пунктах и графствах. Кроме того, представительства министерств могут со-

1 Салов О. Местное самоуправление в современном мире // Федерализм, 2000, № 1, с. 175.

2 Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ : дисс. ...д.ю.н. — М., РАГС, 1998, с. 8.

здаваться в структуре высшего звена административно-территориального деления унитарных государств (например, в графствах Англии — части Великобритании), однако они в основном занимаются решением порученных им вопросов государственного характера и призваны сотрудничать с местными советами на началах координации. Законодательство никаких преимущественных прав в отношении советов им не предоставляет, хотя на практике они осуществляют определенный контроль в отношении деятельности некоторых должностных лиц, избранных или назначенных советами.

Несомненной положительной чертой англосаксонской модели является, на первый взгляд, отсутствие назначаемых чиновников общей компетенции. Действительно, местными делами главным образом управляют избранные населением советы или периодически созываемые приходские собрания (сходы). Британские советы и собрания, в отличие от системы Советов в странах бывшего социалистического лагеря, не создают исполнительных органов общей компетенции. Исполнительную власть осуществляют избираемые гражданами или советами мэры (при этом применяются разные способы их избрания), а в графствах (округах) — создаваемые советами отраслевые постоянные комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию и т.д.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят и другие лица — профессионалы в данной области. Постоянные комиссии нанимают государственных служащих муниципального управления, утверждаемых на заседаниях советов.

Вместе с тем англосаксонская модель самоуправления ведет к определенной обособленности местных органов власти. Практика показывает, что данная модель наиболее эффективно работает в условиях двухпартийной системы, когда большинство в органах государства и местного самоуправления имеет одна партия, ее действие в значительной мере обеспечивается не только традицией «уважения к праву», но и моральными факторами. Вне таких политико-культурных условий, как показывает опыт некоторых стран, попытки ввести англосаксонскую систему в ее классическом варианте особого успеха не имели.

Стоит также учесть, что зарубежные ученые при анализе места и роли местных органов в политической системе обычно акцентируют внимание на том, что они являются составной частью механизма го-сударства1. Принятый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех остальных государственных органов — на их локальный характер.

В этой связи справедливым представляется мнение О. Салова, полагающего, что совсем не вмешиваться в вопросы регулирования местного самоуправления (в том числе правовые) могут позволить себе лишь достаточно благополучные федерации с высоким уровнем социально-экономического развития, характеризующиеся соответствующим типом политической культуры и сложившимся консенсусом относительно основных демократических ценностей, включая неотъемлемое право населения на самоуправление. В противном случае само местное самоуправление может быть отдано на «откуп» региональным элитам, стремящимся интегрировать местные органы в собственную региональную «вертикаль власти», что предполагает их функционирование по правилам, не всегда совместимым с канонами демократии2.

Однако, несмотря на существующие в рассматриваемой сфере механизмы контроля, местное самоуправление в рамках федеративных отношений может стать достаточно самостоятельным субъектом внутригосударственных отношений. Весьма показательна в этом случае эволюция американского федерализма, который, начиная с 1930-х гг., трансформировался из «двустороннего» в «трехсторонний».

Стоит отметить, что в рамках англосаксонской модели местного самоуправления получили развитие своего рода партнерские отношения между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением; устанавливаются прямые контакты федеральных и местных властей. Институт местного самоуправления при этом превращается в своеобразную хорошо организованную группу давления. Вместе

1 См.: Медведев Н.П. Политическая региона-листика. - М., 2002, с. 76-77.

2 Салов О. Указ. соч., с. 178.

201 0' 01

ВЛАСТЬ

с тем подобное расширение «границ» отношений между федеральным центром и местным самоуправлением обычно не приветствуется органами государственной власти субъектов федерации, обеспокоенными проблемой сохранения своих суверенных прав и потому склонными рассматривать подобные отношения как идущие вразрез с принципами федерализма.

Что же касается контроля за деятельностью местных органов власти, то нужно отметить, что в англосаксонских странах при отсутствии представителей центра на местах он осуществляется в основном косвенным путем - через центральные министерства и через суд. В настоящее время в демократических странах такой контроль уже не распространяется на целесообразность решений местных советов (они вправе, например, использовать по своему усмотрению средства местного бюджета, хотя с субсидиями государства дело обстоит иначе), он ограничивается проверкой законности решений, принимаемых местными представительными органами. Наряду с этим главным направлением контроля существуют и многие другие его формы - в частности, инспекционные поездки представителей министерств на места. Особенно активно они используются для проверки деятельности муниципальных чиновников по вопросам здравоохранения, образования, экологии и некоторым другим. Инспекторы министерств не обладают правом выдачи директивных предписаний представителям местных советов, однако их замечания в адрес местных чиновников, проводимый инструктаж оказывают очень серьезное влияние на практическую деятельность органов местного самоуправления. О представительствах министерств и финансовом контроле мы уже упоминали. Они работают в тесном контакте с органами местного самоуправления, их служащими, но их ранг существенно различается. Кроме того, отметим, что с ними согласовываются назначения многих руководителей местного аппарата исполнительных органов местного самоуправления. Это относится, например, к муниципальным чиновникам, ведающим охраной порядка, противопожарной охраной и некоторыми другими вопросами. Так, в Великобритании общий контроль государства за местными органами в основном осуществляется функциональным подразделением Министерства окружаю-

щей среды, которое разрабатывает законы о местном управлении, готовит различные реформы местных органов, контролирует условия службы, оплату и пенсионное обеспечение муниципальных служащих1.

Широко используются в ряде стран и механизмы судебного контроля: представители органов государственной власти имеют право обращаться в суд с жалобами на нецелесообразные, по их мнению, решения и действия органов местного самоуправления. В англосаксонских странах и, в первую очередь, в Великобритании важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов. Характерная черта британского подхода к определению роли местного управления в системе политических институтов состоит в том, что они являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента2. Более того, поскольку полномочия местных органов строго регламентированы и они вправе совершать только действия, прямо предписанные законом, в США, например, действует принцип (правило Диллона), согласно которому любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отри-цаются3. Ограничивают «коридор возможностей» для действия органов местного самоуправления и так называемые адаптивные законы: типовые правила для заключения соглашений по снабжению населения водой, газом, электричеством. Они становятся местными правовыми актами после того как их примет (адаптирует, усвоит) местный совет.

Как и англосаксонская модель, континентальная модель системы организации

1 Крылова Н.С. Английское государство. — М., 1981, с. 215.

2 Chandler J.A. Public policymaking for local government // Емельянов Н.А. Реформа местной власти: от управления к народовластию. — Тула, 1996, с. 20.

3 Dillon J. Commentaries on the law of municipal corporations // Емельянов Н.А. Реформа местной власти: от управления к народовластию. — Тула, 1996, с. 20.

местного самоуправления имеет свои преимущества и недостатки. В числе несомненных достоинств — обеспечение единства действий государственной власти, управления на местах, необходимой степени централизации. Также к положительным факторам следует отнести то, что в государствах с французской системой местного самоуправления муниципалитеты, в отличие от стран англосаксонского типа, могут принимать участие и в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхней палаты парламента), поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий. Вместе с тем она дает возможность населению, его представителям в избранных органах самостоятельно решать местные вопросы. Однако контролирующее местное самоуправление должностное лицо — комиссар республики, префект, супрефект — назначается «сверху», независимо от воли местного населения. Закон не обязывает правительство ни в коей мере согласовывать такое назначение с местным советом.

В развитых демократических государствах различия между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления не имеют принципиального характера. Можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 1980-е гг.). Функционирование обеих моделей основано на сходных принципах, характерных для современных демократических политических систем западных стран. Основой структуры муниципальной власти здесь являются представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов. В этом контексте отметим, что принципиально иная ситуация складывается в ряде стран «догоняющей» модернизации, где заимствованная по примеру развитых демократий англосаксонская или континентальная модели организации местного самоуправления выступают лишь в качестве внешней оболочки авторитарного по своему содержанию политического процесса, в рамках которого волеизъявление индивида на выборах имеет преимущественно несамостоятельный характер.

Наконец, важно отметить, что в не-

которых странах и регионах (Австрия, Германия, Япония, Латинская Америка) функционирует смешанная модель управления на местах, которая имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом своими специфическими чертами. Например, в испаноязычной Латинской Америке избранный населением префект, как правило, утверждается парламентом как представитель государственной власти и одновременно руководит местным советом. В Германии главы местных администраций (ландраты) являются одновременно и государственными чиновни-ками1. Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций2.

Подводя итог вышесказанному, на основе анализа основных форм организации местного самоуправления в современных зарубежных странах можно сделать следующие выводы.

Наиболее адекватным современным реалиям подходом к определению соотношения понятий «местное самоуправление» и «местное управление» можно назвать комплексный подход, учитывающий, что местные органы формируются и функционируют в целом на основе тех же принципов, что и вышестоящие органы управления, поэтому их противопоставление выглядит нецелесообразным.

Общей чертой организации деятельности муниципалитетов, вне зависимости от преобладающих «национальных» моделей, выступает принцип непосредственного участия населения в процессе формирования органов местного самоуправления, а также доминирующая роль выбранного представительного органа.

Наконец, основными критериями при выявлении различий англосаксонской и континентальной моделей осуществления муниципальной власти выступают степень автономии местных органов и характер наделения полномочиями.

Рациональные зерна есть в каждом из этих опытов. Дело за тем, чтобы вдумчиво к нему отнестись и использовать то, что может прижиться на российской почве.

1 Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. — М., 1996, с. 22.

2 Цунео И. Современное право Японии. — М., 1984, с. 94.