Становление активного избирательного права граждан германских государств в первой половине XIX века

© Ю.А. Боков, 2004

СТАНОВЛЕНИЕ АКТИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА ГРАЖДАН ГЕРМАНСКИХ ГОСУДАРСТВ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

Ю.А. Боков

После окончания войны с Наполеоном в германских государствах стали приниматься первые конституции, которые предусматривали создание представительных органов власти и тем самым способствовали становлению избирательного права в Германии. Конечно, проводимые на основе данных нормативных актов выборы в представительные органы власти нельзя охарактеризовать как свободные и справедливые, однако отдельные элементы демократичных избирательных систем уже были закреплены.

Минимальный срок легислатуры для представительных органов устанавливался в королевстве Баден — 25 месяцев, а максимальный — 12 лет — в герцогстве Саксония-Аль-тенбург. Следует заметить, что у руководителей германских государств существовало право роспуска представительных органов власти, и поэтому фактический срок легислатуры был значительно ниже номинально установленного. Например, в том же Бадене вторая палата собралась в первый раз 22 апреля 1819 г., но из-за разногласий с Министерством 28 июля 1819 г. была распущена.

Принцип всеобщности избирательного права является существенным признаком любой демократической избирательной системы. Он был закреплен также и в конституционных актах некоторых германских государств (Баден, Бавария и др.). Для того чтобы выявить и наиболее точно оценить сущность избирательного права германских государств, необходимо проанализировать реализацию данного принципа.

В большинстве государств Германии активным избирательным правом наделялось только мужское население, численность которого на протяжении всего XIX в. составляла в среднем 49,5 % от общего числа жителей Германии 1. В связи с этим многие задавали вопрос: почему же более 50 % населения страны не имеет потенциальной возможности участвовать в политической жизни. Проанализировав законодательные акты

германских государств, можно утверждать, что лишение женщин избирательных прав не было нормативно закреплено. Так, почти во всех германских государствах устанавливалось, что все граждане страны, отвечающие определенным требованиям (женщины наравне с мужчинами в большинстве германских государств наделялись и правом гражданства), имеют право участвовать в выборах органов власти. Однако исключение женщин из числа лиц, имеющих право голоса, считалось естественным и не нуждалось в законодательном установлении. Таким образом, исторически сложившийся обычай был источником права, имеющим более высокую юридическую силу, чем норма права. В некоторых государствах такое исключение было закреплено законодательно (Бавария, Саксония). В 1836 г. депутаты ландтага Лип-пе 2 предложили внести в конституцию норму о лишении женщин избирательных прав. Однако большинство парламентариев воспринимало позицию, что женщины не имеют права участвовать в выборах ландтага как само собой разумеющееся обстоятельство. Такая несправедливость по отношению к гражданкам была вызвана бытовавшим мнением: женщина предназначена только для семьи и дома и ни в коем случае не должна да и не способна заниматься государственными делами. Правда, в некоторых государствах представительницы слабого пола все же получали активное избирательное право, ибо право участия в выборах напрямую связывалось с наличием определенного имущества, и поэтому независимо от пола собственник наделялся правом голоса3. Так, в Гогенцоллерн-Зигмарингене разведенным женщинам предоставлялось право участия в формировании представительных органов через своих сыновей. Согласно § 16 Основного Закона Саксонии-Веймара-Айзенаха и § 20 земельного положения Брауншвейга, женщины могли воспользоваться избирательными правами через своих мужей или

представителей (уполномоченных). Аналогичные права предоставлялись женщинам Саксонии-Кобурга, Саксонии-Майнинген, Нассау, Шварцбург-Рудольштадта, Шварц-бург-Зондерхаузена и пр.

Кроме полового ценза, повсеместно был установлен и возрастной ценз, наличие которого, безусловно, необходимо. Но возникает вопрос: с наступлением какого возраста гражданин должен считаться избирателем 4? В большинстве германских государств гражданское совершеннолетие происходило несколько раньше, нежели политическое. В основу данной позиции была положена идея, согласно которой для осуществления политических прав требуется большая жизненная зрелость и мудрость, чем для самостоятельного пользования гражданскими правами, и поэтому устанавливался более высокий возрастной ценз: 24 года — в Пруссии, 25 лет — в Бадене, Гессене, Го-генцоллерн - Гехингене, Гогенцоллерн -Зиг-марингене, Липпе, Саксонии. Еще дальше в данном направлении продвинулся Кургес-сен, в котором только 30-летние граждане имели право избирать. Но в некоторых государствах Германии политическое и гражданское совершеннолетие наступало одновременно, например, в Гольштейн-Ольденбур-ге, Шварцбург-Рудольштадте и Шварцбург-Зондерхаузене — в 21 год.

Вопрос о возрастном цензе интересно решался в Бадене, где был установлен общий возрастной ценз в 25 лет, но в случае если лицо принадлежало к помещичьей аристократии, ценз понижался до 21 года. Данное обстоятельство наиболее контрастно подчеркивает нарушение принципов всеобщности и равенства избирательных прав граждан.

Для пассивного избирательного права предусматривался повышенный избирательный ценз: в Бадене, Ганновере, Липпе, Гессене, Кургессене, Саксонии, Шварцбург-Рудольштадте — в 30 лет, в Шаумбург-Лип-пе — в 25 лет5.

При наделении граждан избирательными правами главным был тезис о том, что лица, не имевшие экономического влияния, не должны были участвовать и в управлении государством. В связи с этим из выборов исключались лица, пораженные в гражданских и политических правах, получающие пособие по бедности от государственных учреждений, и несамостоятельные граждане. Толкование

неясного понятия «самостоятельность» в различных государствах не совпадало: в Бадене, например, несамостоятельными считались только граждане, находящиеся под опекой; в большинстве же случаев таковыми признавались люди, не имеющие собственного домовладения или находящиеся в служебной зависимости. Большинству германских государств была свойственна также общая черта: избирательные права напрямую зависели от налоговых платежей каждого гражданина.

Принцип равенства существенно нарушался неравномерным разделением избирателей по округам, из-за чего голоса одних лиц получали больший вес, чем других. Конечно, следует согласиться с общеизвестным тезисом, что абсолютно равных одномандатных округов создать нельзя 6, но стремиться к минимизации этого неравенства все же необходимо. Проанализируем реализацию принципа равенства избирательных округов на примере отдельных городов герцогства Баден. Например, в столице герцогства — городе Баден (31-й избирательный округ) одного депутата должны были избирать

1 949 лиц, допущенных для участия в выборах; в 32-м округе — уже 1 378 человек, а в 23-м округе — 7 540 человек7. Путем нехитрых расчетов можно установить, что голос одного избирателя в 45-м округе был приблизительно равносилен 5,5 голосам избирателей, закрепленных за 23-м округом.

Чтобы наиболее полно понять сущность избирательных систем германских государств, необходимо остановиться на пропорциональном соотношении между жителями государств и лицами, имеющими право участвовать в выборах. Данное соотношение не было единым для всех и существенно разнилось даже в пределах одного государства.

Накануне революции 1848 г. процент лиц, наделенных правом участия в выборах, колебался в зависимости от государства и округа в промежутке от 0,5 до 17 %. Например, в г. Кельне, насчитывавшем приблизительно 80 000 жителей, было только 400 граждан, обладавших активным избирательным правом 8. В среднем же в германских государствах около 10—16 % населения (40—70 % мужского населения) было наделено избирательными правами (в Бадене и Вюртемберге, где было довольно демократичное избирательное право, процент лиц, наделенных правом участия в выборах, был около 15—16 %, а иногда и выше)9. Требу-

ется также отметить, что, например, в Бельгии после реформ 1831 г. правом участия в выборах были наделены только 1,1 %, в Великобритании — 3,3 % (после реформ 1832— 1835 гг.), на родине либерализма — во Франции — в 1814—1830 гг.10 участвовать в выборах могли только 0,3 % жителей 11. Таким образом, на общем европейском фоне многие германские государства выглядели довольно демократичными.

Характеризуя избирательное право германских государств, следует подчеркнуть, что в основном были установлены опосредованные выборы 12 (Бавария, Ганновер, Гессен, Кургессен, Нассау, Пруссия, Саксония, Вюртемберг и пр.), что также во многом препятствовало выявлению истинной воли избирателей.

Заканчивая анализ избирательных прав граждан германских государств, необходимо указать, что принятие конституционных актов и введение представительных органов власти, безусловно, способствовало развитию избирательных прав и свобод граждан. Однако выборы, проводимые в то время на основе установленного избирательного права, были не всеобщими, не равными и в большинстве случаев косвенными. Это было связано с тем, что многие боялись, как бы всеобщее и равное избирательное право не принесло вред сущности государственной власти 13.

Следует также заметить, что полномочия органов 14, в состав которых производились выборы, не позволяют характеризовать их как представительные в современном смысле этого слова 15. В связи с этим говорить о действительном закреплении принципа народного суверенитета также не приходится.

В ст. 57 Венского акта от 15 мая 1820 г. указывалось, что суверенитет государства воплощается только в лице монарха, а не разделяется между ним и парламентом. Власть монарха могла быть ограничена только правом народных представительств на обсуждение некоторых вопросов 16.

Основополагающим институциональным изменением, происшедшим в системах государственных органов монархических государств на основе конституций, было создание представительных органов, образуемых на основе выборов. Введением избирательного права средний класс сумел добиться права формирования органов власти.

Ограниченное избирательное право вполне отвечало интересам среднего класса

(ни в одном государстве Европы на этом этапе развития средний класс не способен был поставить в центр своих требований лозунг о введении всеобщего избирательного права). Введение буржуазно-демократического избирательного права (избирательное право 1792 г. во Франции) было возможным лишь на чрезвычайно короткое время и только в периоды массовых революционных выступлений граждан.

Однако, пойдя на уступки требованиям граждан и закрепив ограниченные избирательные права, руководство германских государств сделало все возможное, чтобы иметь рычаги влияния на осуществление волеизъявления избирателей. Повсеместно значительно ограничивались или вообще отсутствовали элементарные политические права: запрещались политические общества, собрания, не предусматривалась свобода слова, существовала цензура и пр. Многие из этих положений в неизменном виде повторились и в более позднем законодательстве 17.

Кроме того, Союзный сейм постоянно издавал реакционные постановления, исполнение которых германскими государствами должно было превратить представительную форму правления в пустой призрак — сделать ее ни к чему не годной по причине собственного бессилия 18.

Во многих германских государствах были созданы двухпалатные представительные органы власти, и для принятия того или иного решения необходимо было согласие обеих палат. Нижние палаты, как мы указали выше, выбирались населением страны. Верхние же формировались из представителей различных сословий или территориальных единиц государства. Так, в Ганновере первая палата состояла из 82 представителей городов и общин, в Саксонии — из принцев королевского дома и 50 депутатов, избираемых на основе более высоких цензов, нежели были установлены для выборов нижней палаты. В некоторых государствах (Гессене-Дармштадте) верхняя палата полностью выбиралась населением страны, но тоже на основе очень высоких имущественных и иных цензов. В связи с этим верхние палаты германских государств были более реакционными органами, нежели нижние, и часто не поддерживали решения, принятые последними.

Такое положение дел в области осуществления непосредственной демократии со временем стало не устраивать многих граждан германских государств, и все более ши-

рокие слои населения требовали введения представительных органов власти, которые формировались бы посредством всеобщих выборов и обладали бы широкими полномочиями. Однако руководители государств не хотели добровольно ограничивать свою власть введением таких органов, в связи с чем для достижения своих целей немцы вынуждены были прибегать к революционным действиям. «Революционная эпоха в немецких странах явилась результатом упорного отказа немецких королей и князей — уступить требованиям народа и общества о созыве выборных представителей, для участия в выработке законов и управлении государственными делами»19.

Может быть, если бы руководители германских государств смогли чуть раньше пойти на определенные уступки и дать гражданам народное представительство, обладающее существенными полномочиями и избираемое на основе всеобщего избирательного права, то кровавых революционных потрясений 1848 и 1918 годов можно было бы избежать.

Однако введение в 1848 г. во многих германских государствах довольно демократических выборов, опирающихся на широкие политические права и свободы граждан, было недолговечно. После заката революции 1848 г. в избирательном праве произошли существенные реакционные изменения 20.

Так, в Баварии, согласно избирательному закону от 4.06 1848 г., было установлено, что во всех общинах правом избрания обладают только прямые налогоплательщики; изначально, согласно эдикту от 26.05 1818 г., данное требование было установлено лишь в некоторых общинах. Кроме того, ранее выборщиком мог стать любой налогоплательщик, теперь же только уплачивающий прямые налоги. Для пассивного избирательного права был значительно увеличен имущественный ценз. В Брауншвейге, согласно избирательному закону от 11.09 1848 г., был пересмотрен в сторону увеличения налоговый ценз. В Ганновере права участия в выборах теперь лишались лица, пользующиеся помощью из благотворительных касс.

Подводя итоги, следует подчеркнуть, что в начале XIX в. в германских государствах развитие активного избирательного права граждан было тесно связано с революционными требованиями, и, по мере того как эти требования нарастали, избирательные права расширялись. Как только актив-

ные выступления народа прекращались, наступал период реакции и в области избирательного законодательства.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Statistisches Jahrbuch fur den PreuBischen Statistischen Landesamt. 15 Jahrgang. Berlin, 1918. S. 9.

2 Вопрос о наделении женщин избирательным правом в Рейхстаге Германской империи впервые был обсужден только в 1891 году. См.: Eulers K. Frauen im Wahlrecht: Moglichkeiten zur Verbesserung der Partizipation von Frauen im Bundestag: Inauqural-Dissertation. Baden-Baden, 1991. S. 28.

3 Некоторые авторы указывают, что право избирать немецкие женщины получили только в 1919 г. (Напр.: Rote Fahne. 1919. 5 Januar (№ 8). S. 5.; Die Frauen und die Landtagswahlen / Hrsg. vom Frauenreichssekretariat der V. K. P. D. Leipzig,1921. S.3— 4; Dohm H., Merkel A. 75 Jahre Frauenwahlrecht in Deutschland. Ort-Sankt Augustin, 1994; Баев В.Г. Законодательная деятельность Германского рейхстага в период Веймарской республики (1919—1933 гг.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2002. С. 9.), однако это не совсем так. Необходимо отметить, что право личного участия в выборах женщины получили не в 1919 г., а в 1918 г., ибо это право устанавливалось Постановлением о выборах в законодательное германское Национальное собрание от 30 ноября 1918 г. (§ 2) (Reichs-Gesetzblatt. Jahrgang 1918. C. 1345). Таким образом, более правильно было бы говорить, что в 1919 г. женщины Германии впервые смогли принимать личное участие в выборах органов власти [Эта позиция поддерживается различными авторами: Der Deutsche. 1928. 12 Mai (№ 112). S. 9; Beyer H. Die Frau in der politischen Entscheidung. Eine Untersuchung uber das Frauenwahlrecht in Deutschland. Stuttgart, 1933; Rosenbuch U. Der Weg zum Frauenwahlrecht in Deutschland. Baden-Baden, 1998].

4 В разных странах может устанавливаться различный возраст, по достижении которого гражданин получает избирательное право, кроме того, даже в современных международных актах единый возраст избирателя не закреплен.

5 Однако для крестьян этот ценз был установлен в 30 лет, что также говорит о нарушении принципа равноправия при избрании органов власти.

6 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 198.

7 Статистические данные о выборах в Бадене взяты из книги: Gageur K. Reform des Wahlrechts im Reich und in Baden. Freiburg; Leipzig, 1893. Tabelle 1 und Tabelle 2.

8 Droz J. Liberale Anschauungen zur Wahlrechtsfrage und das preuBische Dreiklassenwahlrecht // Moderne deutsche Verfassungsgeschichte (1815— 1918) / Herausgegeben von E. Bockenforde unter Mitarbeit von R. Wahl. Koln, 1972. S. 208.

9 Rohe K. Wahlen und Wahlertraditionen in Deutschland: Kulturelle Grundlagen deutscher Parteien und Parteiensysteme im 19 und 20. Jahrhundert. Frankfurt-am-Main, 1992. S. 32.

10 В это время во Франции был написан следующий памфлет: «Разве избиратели — народ? Разве сто тысяч граждан представляют собой три миллиона людей?» См.: Кудрин Н.Е. Государственный строй Франции. М., 1987. С. 435.

11 Kohl J. Zur langfristigen Entwicklung der politischen Partizipation in Westeuropa // Steinbach P. Probleme politischer Partizipation im Modernisierungsprozess. Stuttgart, 1982. S. 488.

12 Опосредованные (косвенные, непрямые, многостепенные) выборы проявляются в том, что граждане голосуют не непосредственно за того или иного кандидата, а сначала выбирают коллегию выборщиков, которые и определяют кандидата на ту или иную должность. В США до сих пор выборы главы государства являются косвенными. Граждане избирают 538 выборщиков, которые голосуют непосредственно за кандидата в Президенты. Косвенные выборы не считаются явно недемократической формой народного волеизъявления, и поэтому международные акты не устанавливают требования проведения только прямых выборов.

В конституционно-правовой науке (см.: Зотова З.М. Гендерные аспекты избирательного законодательства / / Вестник центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2000. М 14. С. 37) выделяют два вида непрямых выборов: 1) формально непрямые выборы (выборщики выполняют волю избирателей); 2) выборы непрямые по существу (выборщики голосуют по собственному усмотрению). Относительно непрямых выборов в германских государствах отметим, что на протяжении всей истории избирательного права существовали выборы непрямые по существу (то есть граждане избирали выборщиков, которые самостоятельно решали, за кого им голосовать).

13 Huber E. Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789: In 6 Bdn. Stuttgart; Berlin; Koln, 1961. Bd. 1. S. 344—345.

14 Компетенция представительств сводилась к принятию законодательства, установлению размера налогов (существовало постановление Союзного сейма, указывающее, что «отказ представительных собраний от утверждения налогов равнозначен мятежу» (Вебер Г. Всеобщая история: В 15 т. Т. 14. С. 219) охраны конституции. В области законодательства собрания имели право «совета», «обсуждения», «согласия» на предлагаемые исполнительной властью законопроекты, но при этом были лишены права законодательной инициативы.

15 На наш взгляд, представительным органом власти можно считать только такой орган, который способен формулировать волю граждан, выражать их интересы в своей деятельности. См.: Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 13.

16 На Венской конференции 1834 г. было даже указано, что распределение суверенных прав германских государств между монархом и народным представительством противоречит государственному праву союза. Было также заявлено, что вся власть должна быть сосредоточена в голове, а не в других частях организма (см.: Ст. 1 итоговых протоколов Венской конференции от 12 июля 1834 года // Huber E. Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. S. 124).

17 См. : Model O. Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland: Taschenkommentar fur Studium u. Praxis / Hrsg. von O. Model. Koln; Berlin; Bonn; Munchen, 1987. S. 7.

18 Вебер Г. Всеобщая история: В 15 т. Т. 15. Ч. 1. С. 221.

19 Сатурн Д. Указ. соч. С. 6.; Аналогичной позиции придерживается и Koenen W., указывающий, что: От дней Парижской коммуны до первой русской революции избирательный вопрос нарушал мир и спокойствие» (Koenen W. Zur Entwicklung der Demokratie in Deutschland. Berlin, 1957. S. 16).

20 Правда, в некоторых государствах произошло и определенное усовершенствование избирательного процесса, поскольку выборы стали прямыми: Брауншвейг, Гессен, Кургессен, Швар-цбург-Зондерхаузен, Вальдек, Вюртемберг и пр.