Ответственность представительного органа муниципального образования перед населением

2.3. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ

Белоусова Елена Вениаминовна, к.ю.н., доцент. Должность: профессор кафедры государственноправовых дисциплин. Место работы: Московский гуманитарный университет.

Аннотация: В статье рассматриваются вопросы, связанные с основаниями и процедурой ответственности представительных органов местного самоуправления перед населением. Отражены особенности такой ответственности, её место в системе публично-правовой ответственности органов местного самоуправления. Проанализированы особенности как ответственности в целом представительного органа местного самоуправления, так и отдельных депутатов.

Ключевые слова: представительный орган, местное самоуправление, ответственность, население, муниципальное образование, отзыв, депутат, роспуск.

RESPONSIBILITY OF REPRESENTATIVE BODY OF LOCAL SELF-GOVERNING TO POPULATION

Belousova Elena Veniaminovna, PhD at law, associate professor. Position: professor of state-legal disciplines chair. Place of employment: Moscow humanitarian university. Email: elenabelusva@yandex.ru

Annotation: The article covers the questions of grounds and procedure of responsibility of representative body of local self-governing to population. Particular qualities of such responsibility, its place in the system of public-law responsibility of bodies of local self-governing are also reflected in the article. More over here are analyzed not only the particular qualities of responsibility of representative body of local self-governing, but singular deputies.

Keywords: representative body, local self-governing, responsibility, population, municipal entity, recall, deputy, dissolution.

Проблемы ответственности органов публичной власти, в том числе представительных органов местного самоуправления, неоднократно становились предметом научного исследования. Как известно, в теории права ответственность принято рассматривать в двух аспектах: позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном)1. При этом, как правило, под позитивной ответственностью понимается ответственная деятельность установленного круга субъектов по осуществлению определенных полномочий в соответствии с законодательством. А.С. Борисов трактует позитивную ответственность как ответственное отношение органов и должностных лиц местного самоуправления к своим обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение2. Таким образом, применительно к субъектам муниципальных правоотношений под позитивной ответственностью, следует понимать деятельность населения непосредственно либо

1 См.: Теория государства и права. М. 1998. С. 416.

2 Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2. С. 12.

органов местного самоуправления на основе внутреннего саморегулирования по решению вопросов местного значения, а также осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень. Негативная ответственность, по мнению большинства авторов в сфере муниципального права, предполагает наступление неблагоприятных правовых последствий либо за принятые органами местного самоуправления противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций3 либо за неисполнение или ненадлежащим образом исполнение своих обязанностей по отношению к другим участникам правоотношений4 либо за совершенное правонарушение5. Также ответственность определяется как отрицательная оценка деятельности субъекта, в результате чего на него налагаются неблагоприятные правовые последствия в виде лишения политических, юридических или других интересов6. Интересна позиция В.С. Кашо, который предпринял попытку определить ответственность через сочетание позитивного и негативного аспекта, определив ее через призму муниципально-правовой ответственности как комплексный вид юридической ответственности, урегулированный нормами муниципального права, реализуемой государством, населением, физическими и юридическими лицами, а также самими органами и должностными лицами местного самоуправления в отношении субъектов местного самоуправления, включающей меры контроля, надзора, а при наличии муниципального правонарушения - меры государственного или общественного принуждения7. Таким образом, ответственность органов (должностных лиц) местного самоуправления реализуется, во-первых, как позитивная ответственность, то есть ответственная деятельность по решению вопросов местного значения, во-вторых, как негативная ответственность. Это нашло отражение в Европейской Хартии местного самоуправления, где сказано, что «местное самоуправление означает право и фактическую способность самоуправляющихся территориальных общностей осуществлять управление и решать в рамках законов под свою ответственность значительную часть государственных дел в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории» (п.1 ст.3)8, а также в российском законодательстве. Местное само-

3 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М. 2006. Изд-во «Проспект». С. 645; Таболин В.В. Муниципальное право. М.: Академия МВД России. 1997. С. 158; Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Дисс... канд. юрид. наук. Саратов. 2003. С 56.

Постовой Н.в. Муниципальное право России. М.: Новый юрист. 1998. С. 322.

5 См.: Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. Дисс. канд. юри. Наук М. 2003. С. 72; Пешин Н.Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии. Учеб. Пособие. С.: Статут. 2001. С. 240; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. проф. И.С. Бондаря М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право. 2002. С. 529; Уваров В.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакь-яна. М.: Изд-во МГУ. 2001. С. 366; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: Велби, 2004. С. 292.

6 Соловьев С.Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 5.

7 Кашо В.С. Ответственность в системе местного самоуправления: Учеб. Пособие. Красноярск. 2005. С. 22.

8 СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695; 1998. № 36. Ст. 4461.

управление представляет собой деятельность населения под свою ответственность, осуществляемую непосредственно или через органы местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет аналогичную норму, определяя местное самоуправление как форму власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В соответствии с п.2 ст. 1 названного Закона "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций"9.

Согласно действующему законодательству, исходя их субъектов, перед которыми ответственны органы местного самоуправления и их должностные лица, выделяются следующие виды юридической ответственности: ответственность перед населением; ответственность перед государством; ответственность перед физическими и юридическими лицами.

В ст. 3 Конституции РФ закрепляется положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Представляется, что данные конституционные положения можно рассматривать как основной конституционный принцип, который положен в основу ответственности органов местного самоуправления перед населением.

В основе ответственности перед населением, так же как и перед государством, находится публичноправовой интерес. Однако если ответственность перед государством несет только представительный орган в целом, то ответственность перед населением реализуется как в отношении его самого в целом, так и в отношении отдельных его членов (депутатов).

В соответствии с ч. 1 ст. 71 названного Закона основания и процедура наступления ответственности депутатов перед населением устанавливаются уставами муниципальных образований и Законом № 131-ФЗ. Часть 2 этой же статьи устанавливает, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов и других выборных лиц местного самоуправления в соответствии с ч. 2 ст. 24 Федерального закона, в которой указано, что основания для их отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. При этом процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления должна обеспечивать им возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Таким образом, как отмечается отдельными авторами, «из федерального закона исчезла «привязка» основания отзыва к такому

9 СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

понятию как «утрата доверия населения» (ранее применявшееся в одноименном Федеральном законе 1995

г.), и вводятся, как и предлагалось рядом ученых, конкретные правовые основания отзыва, подтвержденные в судебном порядке»10. Вместе с тем представляется безусловной связь ответственности перед населением с утратой доверия избирателей. Основной санкцией в этом случае предусмотрен отзыв депутата, хотя Закон № 131-ФЗ не конкретизирует основания ответственности и не предусматривает перечень мер такой ответственности, оставляя это на усмотрение устава муниципального образования. В свою очередь, уставы, особенно принятые в последнее время, активно используют предоставленную возможность. Так, например, в соответствии с Уставом Рузского муниципального района Московской области «депутат может быть отозван за конкретные противоправные действия (бездействие), повлекшие нарушение прав и свобод физических и (или) юридических лиц, установленные вступившим в законную силу решением суда. Депутат Совета депутатов может быть отозван в случае, если установленное вступившим в законную силу решением суда его систематическое неучастие в заседаниях Совета депутатов без уважительных причин создает неустранимые препятствия для осуществления полномочий Совета депутатов муниципального района. Допустимое число пропусков и перечень причин, признаваемых уважительными, устанавливается регламентом Совета депутатов». Кроме этого, основаниями для отзыва депутата Совета депутатов могут также являться: систематическое не участие депутата в работе комиссий Совета депутатов; неисполнение решений, принятых Советом депутатов по наказам избирателей; отказ депутата вести личный прием граждан; систематическое уклонение от ответов на письма избирателей; непредставление отчета своим избирателям в течение двух и более лет (статья 62)11. В Уставе Екатеринбурга в качестве оснований для отзыва депутата городской Думы предусмотрены: 1) конкретные противоправные решения в случае их подтверждения в судебном порядке; 2) неоднократные (два и более раза в течение года) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде административного ареста, факт совершения которых этими лицами установлен в судебном порядке (статья 15)12. В Уставе городского округа Елец Липецкой области устанавливается, что депутат Совета депутатов города Ельца может быть отозван в случае, если «установленное вступившим в законную силу решением суда его систематическое неучастие в заседаниях Совета депутатов без уважительных причин создает неустранимые препятствия для осуществления полномочий Совета депутатов города Ельца». При этом перечень причин, признаваемых уважительными, устанавливается регламентом Совета депута-

10 Чеботарев Г.Н. Муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением // Проблемы юридической ответственности: история и современность. Статьи по итогам Всероссийской научнопрактической конференции. - Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2004, Ч. 1. -С. 83-86.

11 Устав Рузского муниципального района Московской области. Принят решением Совета депутатов от 13 мая 2009 г. № 807/809.

12 Устав Екатеринбурга. Принят Решением Екатеринбургской

городской Думы четвертого созыва от 30.06.2005 № 8/1 (в ред.

решения Екатеринбургской городской Думы от 12.10.2010 № 62/29).

тов (статья 15)13. В уставе Адамовского района Оренбургской области согласно ч.2 статьи 15 основаниями для отзыва депутата, и других выборных лиц могут служить «однократное грубое нарушение либо систематическое (два и более раза) нарушение действующего законодательства Российской Федерации, Оренбургской области, нормативных правовых актов органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, а также настоящего Устава и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции. Факты нарушения депутатом этих актов устанавливаются в судебном порядке»14.

При этом в отдельных новых уставах сохраняется формулировка об утрате доверия избирателей. Однако она в отличие от предыдущего периода обусловлена не действиями морально-этического характера, а привязывается к принятию решений, совершению действий (бездействий), противоправность которых подтверждена судом. Так, согласно проекту устава г. Набережные Челны в соответствии с ч.1 статьи 13 основаниями для отзыва депутата представительного органа городского округа могут служить подтвержденные в судебном порядке конкретные противоправные решения или действия (бездействие) депутата, ставящие под сомнение доверие к депутату избирателей и выразившиеся в: А) однократном грубом либо систематическом (не менее двух раз в течение срока своих полномочий), без уважительных причин невыполнении своих депутатских обязанностей, Б) осуществлении деятельности, не совместимой со статусом депутата представительного органа городского округа; В) ином нарушении законодательства Российской Федерации, Республики Татарстан, нормативных правовых актов органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, устава и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции. Согласно ч. 2. этой же статьи под нарушением законодательства Российской Федерации, Республики Татарстан, устава и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, являющимся основанием для отзыва депутата представительного органа городского округа понимается однократное грубое нарушение либо систематическое (не менее двух раз в течение срока своих полномочий) нарушение депутатом представительного органа городского округа требований этих актов. Факты нарушения депутатом требований этих актов должны быть установлены в судебном порядке.

Анализ законодательства субъектов РФ и уставов муниципальных образований позволяет выделить следующие основания отзыва, предусмотренные в названных актах: неисполнение (ненадлежащее) исполнение своих обязанностей; совершение действий, занятие деятельностью, несовместимой со статусом депутата; нарушение законодательства и иных правовых актов.

Следует отметить, что названные положения в свое время предлагались различными исследователями. Так, Т.Д. Зражевская предлагала в качестве основания ответственности органов и должностных лиц местного

13 Устав городского округа Елец Липецкой области. Принятом решением Елецкого городского совета депутатов от 5 сентября 2006 г. № 43.

14 Устав Адамовского района Оренбургской области. Принят решением Совета депутатов Адамовского района от 24.04.2009 г. № 349.

самоуправления ввести неоправдание доверия избирателей в результате невыполнения своих обязанностей выборными должностными лицами или нарушение Конституции России, федеральных законов, конституций (уставов), законодательства субъектов РФ15. С ней соглашался и А. А. Безуглов, указывая, что в перечень актов следует добавить и нарушение уставов и других правовых актов муниципальных образований16.

Вместе с тем ответственность перед населением не ограничивается только отзывом депутата, хотя именно о такой форме ответственности упоминается в федеральном законодательстве. Отзыв депутата следует рассматривать как крайнюю меру, когда все другие возможные способы воздействия не принесут ожидаемого результата. При этом лишь для отзыва необходимым является совершение противоправного деяния.

Законодательством субъектов РФ, уставами, регламентами муниципальных образований, инструкциями и различными иными муниципальными актами, исходя из наличия отдельных характеристик императивного мандата местного депутата, предусмотрены и другие формы ответственности перед населением: периодические отчеты перед избирателями, внеочередные отчеты перед избирателями (при условии определенного числа подписей жителей избирательного округа)17, информирование их о реализации плана мероприятий по выполнению наказов избирателей18 и пр.

Еще одной формой ответственности уже всего представительного органа местного самоуправления перед избирателями является отчет о своей деятельности за истекший период, что предусмотрено практически во всех муниципальных образованиях.

Кроме того, следует обратить внимание на формулировку части 3 статьи 45 Закона № 131-ФЗ. В ней закрепляется, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого

волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. Согласно части 1 названной статьи в данном случае под формами прямого волеизъявления населения муниципального образования понимаются референдум или сход граждан. Таким образом, ответственность представительного органа перед населением возможна и в форме его досрочного прекращения полномочий по указанным основаниям.

Однако при реализации мер такой ответственности необходимо учитывать особенности субъекта юрисдикции (население либо избиратели), который решает вопрос о применении санкции. Принимая решение о применении санкций (например, при отзыве депутата представительного органа), население не обладает

15 Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. Саратов. 2000. С.39.

16 Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. М.2001. Т.3. С.679.

17 См.: Закон Тульской области от 22 января 1998 года № 79-ЗТО в ред. 11.08.2005 №613-ЗТО «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Тульской области».

18 См. напр.: Решение Совета депутатов Ашинского городского поселения Ашинского муниципального района Челябинской области от 17.06.2010 г. № 28 «Об утверждении Положения о порядке работы с наказами избирателей, данными депутатам Совета депутатов и главе Ашинского городского поселения.

полномочиями обеспечить их исполнение, т.е. не обладает правосубъектностью правоприменителя. Реализация этих санкций обеспечивается актами органов публичной власти (представительным органом местного самоуправления - при прекращении полномочий депутата, главы муниципального образования, главы местной администрации, работающего по контракту) и государственным принуждением в том случае, если ответственный субъект отказывается добровольно выполнить волю населения, досрочно сложить депутатские или иные полномочия перед тем, кто его ими в свое время наделил. Справедливо утверждает Н.Н. Черногор, что привлекая к ответственности население использует соответствующее право, а не правоприме-

19

нение .

Ответственность за нарушение местных публичных интересов (ответственность перед населением) связана с прекращением полномочий либо в целом представительного органа, либо отдельных его членов (роспуск представительного органа за неисполнение обязанностей проводить заседания в течение трех месяцев, за нарушение сроков издания муниципальноправового акта, необходимого для реализации решения, принятого населением, отзыв местного депутата). При этом субъектом в данном случае может выступать выборное лицо, не наделенное персонально публично-властными полномочиями и не имеющее возможности от своего имени принимать юридически значимые решения - депутат местного представительного органа, член иного выборного органа местного самоуправления). Кроме того, решение о привлечении к ответственности за нарушение местных публичных интересов принимается не государственными органами, а непосредственно населением.

Таким образом, ответственность представительного органа перед населением можно рассматривать в двояком аспекте: 1) как ответственность всего органа в целом; 2) как ответственность отдельных его членов (депутатов). При этом собственно ответственность также имеет двойственный характер: 1) в форме морально-политической ответственности (отчеты, информирование и т.д.); 2) в форме наступления неблагоприятных последствий - отзыв депутатов, досрочное прекращение полномочий представительного органа через процедуру роспуска.

Список литературы:

Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. М. 2001.

Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2. С. 12-17.

Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики. Автореф. дисс... докт. юрид. наук. Саратов. 2000.

Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. Дисс. канд. юрид. наук. М. 2003.

Кашо В.С. Ответственность в системе местного самоуправления: Учеб. Пособие. Красноярск. 2005.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Изд-во «Проспект». 2006.

19 Черногор Н.Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // Муниципальная служба: правовые вопросы. Научно-практический журнал. 2008. № 3. С. 37.

Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Дисс. канд. юрид. наук. Саратов. 2003.

Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. проф. И.С. Бондаря М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право. 2002.

Пешин Н.Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии. Учеб. Пособие. М.: Статут. 2001.

Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Новый юрист. 1998.

Соловьев С.Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 5-8.

Таболин В.В. Муниципальное право. М.: Академия МВД России. 1997.

Уваров В.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во мГУ. 2001.

Чеботарев Г.Н. Муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением // Проблемы юридической ответственности: история и современность. Статьи по итогам Всероссийской научно-практической конференции. - Тюмень: Изд-во ТюмГУ. 2004. Ч. 1.

Черногор Н.Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // Муниципальная служба: правовые вопросы. Научно-

практический журнал. 2008. № 3. С. 36-40.

Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: Велби. 2004.

Рецензия

на статью к.ю.н., доцента Белоусовой Е.В. «Ответственность представительного органа муниципального образования перед населением»

Рецензируемая статья выделяется актуальностью рассматриваемой проблематики. Следует учитывать, что в настоящее время идет активный процесс поиска оптимальных систем функционирования органов местного самоуправления, и прежде всего, представительных, особенно тесно связанных с населением и призванных отражать его интересы. Поэтому обращение автора к исследуемой проблематике представляется вполне своевременным.

В статье проанализированы основания и процедура ответственности представительных органов местного самоуправления перед населением, отмечены специфические черты такой ответственности, её место в системе публично-правовой ответственности органов местного самоуправления. Проанализированы особенности как ответственности в целом представительного органа местного самоуправления, так и отдельных депутатов.

Автором рассмотрены различные подходы к вопросам заявленной темы, как с позиции научной литературы, так и нормативно-правового материала муниципального уровня. Сделанные автором выводы и предложения отличаются неординарным подходом. Все вышеизложенное позволяет положительно оценить рецензируемую статью и рекомендовать к опубликованию.

Заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета,

д.ю.н.,

профессор О.Н. Булаков