К вопросу об организационно-правовых основах деятельности института государственной службы в Российской империи

Мордовцев Андрей Юрьевич

доктор юридических наук, профессор, Владивостокский государственный университет

экономики и сервиса

К вопросу об организационно-правовых основах деятельности института государственной

службы в Российской империи

В статье рассматриваются некоторые аспекты организационно-правовых основ деятельности института государственной службы в Российской империи. Определяются общие тенденции законодательного регулирования, проводится краткая сравнительная характеристика государственной службы в органах судебной власти и гражданского ведомства. Указывается на отсутствие нормативного обеспечения дефиниций «государственная служба» и «государственный служащий» в актах служебного законодательства рассматриваемого временного периода.

Ключевые слова: государственная служба, институт государственной службы, Российская империя , органы власти .

A.Yu. Mordovtsev, Doctor of Law, Professor, Vladivostok State University of Economics and Service; e-mail: Institute.law@vvsu.ru

To the issue of organizational and legal bases of the activity of the institute of state service in the Russian Empire

In article some aspects of organization-legal bases of activities of institute of public service in the Russian Empire are considered. The author determined general tendencies of legislative regulation, and the short comparative characteristic of public service in judicial bodies and civil department is carried out. The attention to lack of standard providing definitions «public service» and «government employee» in acts of the office legislation of the considered temporary period is paid.

Key words: public service, institute of public service, Russian Empire, authorities.

Исторически сложилось так, что в Российском государстве на разных этапах развития государственно-правовой системы уделялось пристальное внимание совершенствованию проблем правового регулирования организационных и государственно-служебных отношений. Дореволюционное законодательство устанавливало, «что власть управления во всем ее пространстве принадлежит государю» [1, с. 71].

В литературе дореволюционного периода господствовала точка зрения, согласно которой организационно-правовая основа государственной службы рассматривалась в двух направлениях:

1) как особая деятельность, обеспечивающая исполнение задач и функций государства, возлагаемая на государственных служащих;

2) трудовая деятельность, тесно связанная с исполнением целей и задач государственного управления.

Например, И.Е. Андреевский, полагал, что по своей сущности государственная служба -«деятельность в государстве граждан, при-

званных быть органами государственной власти» [2, с. 466]. Таким образом, представители юридической науки рассматривали генезис государственной службы через приоритет государства над личностью служащего.

Официальная правовая позиция государства относительно природы государственной службы была установлена в Уставе о службе по определению от Правительства [3], который определял предназначение государственной службы как деятельность, основанную на принципе обязательности и совершаемую в интересах и от имени государства, направленную на осуществление определенных задач. С учетом этого государство возлагало на себя и, соответственно, на государственный аппарат достаточно многообразные функции, которые находили свое выражение в определенных формах: в форме деятельности законодательных органов власти, управлен-ческо-исполнительных и судебных, имеющих свою структуру и аппарат, обеспечивающий организацию деятельности государственных органов.

141

Так, законодательные полномочия были всецело отнесены к компетенции императора: «...никакое место или правительство в государстве не может само собой устанавливать нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти».

В начале XIX в. в системе органов власти, содействующих работе главы государства Российского начал действовать Государственный совет, имевший полномочия совещательного характера в области законодательной власти.

Например, при разработке законопроектов их первоначальная редакция рассматривалась именно в Государственном совете. В последующем, при положительном заключении (одобрении) проекта, документ мог быть утвержден подписью императора. С 1906 г. в результате принятия новых Основных законов Российской империи функции по исполнению полномочий в сфере законодательной власти были подразделены между императором и специальными представительными органами: Государственным советом и Государственной думой.

Следует отметить, что отечественное дореволюционное законодательство не определяет служебную деятельность в Государственном совете и Государственной думе как службу гражданскую. При этом содержание отдельных правовых норм позволяет нам сделать вывод о том, что служба в указанных государственных органах обладала рядом признаков гражданской службы, например: институт обязанностей; денежное содержание; поощрения; гарантии;

юридическая ответственность, применяемая к членам представительных органов за совершение ими противоправных деяний при исполнении своих должностных обязанностей.

Служебная деятельность канцелярий, иных вспомогательных подразделений Государственного совета и Государственной думы базировалась на общеправовых основаниях, реализуемых в отношении государственных служащих на основании Устава о службе по определению от Правительства. Полагаем, что указанное обстоятельство подтверждает факт того, что в аппаратах представительных органов власти служащие имели статус гражданских, одновременно обеспечивающих работу органов законодательной власти.

Распорядительные функции государственной власти были сосредоточены в компетен-

ции императора и у лиц, действующих от его имени и по его повелению.

Следует отметить, что исполнение административных и управленческих задач возлагалось на различные учреждения. Служба в подобных учреждениях называлась законом как «служба по общегражданским ведомствам» [4, с. 335].

Служебное законодательство определяло для служащих в распорядительных органах схожий административно-правовой статус, как и для служащих гражданского ведомства. Примером может служить особая служебная дисциплина, основанная на принципе подчинения низших по должности чиновников высшим; круг полномочий, предоставляемых начальнику по отношению к подчиненным; осуществление надзорных и контрольных функций в отношении подчиненных и др. Кроме того, это подтверждается и тем, что служба по «общегражданским ведомствам» была ограничена для купцов, мещан, представителей иных сословий [5, с. 22].

Представляет интерес сравнение государственной службы гражданского ведомства и государственной службы судебного ведомства.

В первой половине XIX в. на территории Российской империи действовали судебные учреждения, выполняющие ряд функций: нижние суды, управы благочиния. Иные учреждения обладали лишь судебными полномочиями: судебные палаты по гражданским делам, совестные суды и т.д.

С началом проведения Судебной реформы 1864 г. было несколько изменено правовое положение служащих судебного ведомства. С этого момента Учреждение судебных установлений отделяло судебные органы в независимую, самостоятельную систему государственных органов, наделенных эксклюзивными полномочиями по отправлению правосудия. Так, полномочия в сфере судебной власти осуществляли мировые судьи, съезды мировых судей, окружные суды, судебные палаты и Правительствующий Сенат.

Немаловажным фактором, влияющим на становление института государственной службы, являлось отсутствие легальной правовой дефиниции «государственная служба», а также понятия «государственный служащий».

С точки зрения А.Д. Градовского, под государственными служащими следовало понимать лиц, получивших свое «назначение или утверждение на государственную службу» или от главы правительства, или от того лица, «к которому верховная власть делегировала это

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2017 • № 1

142

право» и кто сам «ощутил одно из прав государственного верховенства» [5, с. 50-51].

Государственная служба, как один из центральных элементов системы государства, по мнению представителей дореволюционной научной доктрины, обладала следующими признаками:

а) служащий - самостоятельный орган государства;

б) нормативно определенная деятельность в законодательно установленных рамках;

в) наличие строго регламентированных служебных отношений между служащими и руководством;

г) наличие особого административно-правового статуса [2, с. 466-468].

Обратим внимание на то, что численность государственного управленческого аппарата с каждым десятилетием только увеличивалось. Уже в 1897 г. общее число государственных служащих было более 435000 чел.

Отметим, что к числу государственных служащих причисляли: служащих в административных учреждениях, работников науки, образования, медицины, технической сферы (инженеров), послов, служащих посольств, сотрудников пограничной стражи, таможенной службы, свя-

1. Волочкова М.Е. Институт государственной гражданской службы Российской Империи: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

2. Андреевский И.Е. Русское государственное право. СПб., 1866.

3. Свод законов Российской империи. СПб., 1906. Т. I. Ч. II.

4. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть Особенная. 6-е изд. СПб., 1909.

5. Гоадовский А.Д. Высшая администрация России XVIII века и Генерал-прокуроры. СПб., 1866. Т. 2.

6. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. М., 1974.

щенников, сельских старост, актеров, служащих казенных театров, служащих музеев.

Столь разнообразный состав дореволюционного чиновничества предполагал классификацию на основании рангов. В принятой Петром I Табели о рангах до 1917 г. определялась система рангов и предусматривались специальные критерии, качества, которыми должны были обладать служащие более высоких рангов. Самым высоким считался ранг I класса, позволяющий служащему обладать особыми правами и привилегиями [6, с. 127]. Действовал принцип: чем выше чин, тем больше привилегий. Каждый чиновник проходил всю лестницу рангов, начиная с низшего.

Таким образом, подходы к регламентации организационно-правовых основ института государственной службы в Российской империи свидетельствуют о формировании базисных основ правового регулирования института государственной службы в дореволюционный период развития государства и права, действовавшего до 1917 г. Дореволюционная система служебно-правовых предписаний легла в основу формирования служебного права современной России в 90-х гг. ХХ в.

1. Volochkova M.E. Institute of the public civil service of the Russian Empire: diss. ... Candidate of Law. Moscow, 2010.

2. Andreevsky I.E. Russian state law. St. Petersburg, 1866.

3. Compiled laws of the Russian Empire. St. Petersburg, 1906. Vol. I. Pt. II.

4. Korkunov N.M. Russian state law. Vol. II. Part Special. 6th ed. St. Petersburg, 1909.

5. Gradovsky A.D. The highest administration of Russia of the 18th century and General prosecutors. St. Petersburg, 1866. Vol. 2.

6. Troitsky S.M. The Russian absolutism and the nobility in the 18th century. Moscow, 1974.

143