Формы реализации функции охраны общественного порядка органами местного самоуправления

Проблемы и вопросы конституционного и административного права

УДК 351.74

ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И. В. Иваньио, преподаватель кафедры административного права и админист-

ративной деятельности Челябинского юридического института МВД России

Проводится анализ действующего законодательства в сфере охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Предлагается создание муниципального унитарного предприятия «Муниципальная охрана».

Ключевые слова: органы местного самоуправления, охрана общественного порядка.

Конституция РФ занимает особое место в правовой основе организации деятельности органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка.

Раскрывая настоящее положение Конституции РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 относит к компетенции муниципального района и городского округа организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией (п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч.1 ст. 16). Кроме того, к вопросам местного значения поселения относится создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (п. 33 ч. 1 ст. 14).

Таким образом, можно выделить две основные формы реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере охраны общественного порядка:

1) формирование деятельности муниципальной милиции;

2) содействие и создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Однако, говоря о первой форме, следует отметить, что сроки организации и деятельности муниципальной милиции на сегодняшний день законодателем не определены. Реализация функции охраны общественного порядка

милицией или полицией является традиционным для зарубежных стран. Муниципальная полиция в качестве полноправного субъекта охраны общественного порядка существует только в единичных странах мира, таких, как Великобритания, Нидерланды. Формирование муниципальной полиции в рассматриваемых странах, как правило, было обусловлено длительным историческим развитием, связанным с государственно-правовой эволюцией политических и гражданских институтов. Организация муниципальной полиции в этих странах имеет ряд особенностей. Первая состоит в территориальном развитии органов внутренних дел. Так, органы полиции - это совокупность самостоятельных региональных полицейских подразделений, объединенных одним названием, униформой, системой званий, центральным командованием, законодательством, юрисдикция которых распространяется только на конкретный регион, состоящий из одного или нескольких муниципалитетов.

Вторая особенность: муниципальная полиция - это орган с реальными, а не с вспомогательными полномочиями, являющийся составной частью региональных органов полиции. Третья - это характер и содержание полномочий муниципалитетов в сфере охраны и обеспечения общественного порядка на территории муниципалитета. На местные органы власти в лице муниципальных правительств и (или) должностных лиц в полном объеме возлагаются функции по обеспечению общест-

Проблемы и вопросы конституционного и административного права

венного порядка и безопасности, при этом имеющие конституционное закрепление2.

В условиях отсутствия в современной России должных правовых и материальных предпосылок, а также с учетом низкой степени развитости гражданского общества говорить о формировании дееспособной муниципальной милиции или полиции в нашей стране преждевременно. Многие положения Конституции РФ, в том числе ст. 132, сформулированы на перспективу, и требуют своей реализации в дальнейшем.

На сегодняшний день органы местного самоуправления в Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка содействуют добровольным народным дружинам и казачьим формированиям. Относительно создания условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка следует отметить отсутствие на федеральном уровне базового комплексного закона, регулирующего деятельность добровольных формирований граждан в охране общественного порядка. Есть лишь единичные примеры правового регулирования этих вопросов в субъектах Российской Федерации, где приняты законы об участии граждан в охране общественного порядка3. Таким образом, данная деятельность органов местного самоуправления носит бессистемный характер.

Вместе с тем неоднократно предпринимались попытки решить эту проблему. Так, 3 июня 1996 г. был издан Указ Президента РФ № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»4. Правительству РФ было поручено в трехмесячный срок разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, имея в виду:

- определение состава муниципальных органов охраны общественного порядка, форм и методов их взаимодействия с органами внутренних дел РФ;

- установление прав и обязанностей служащих муниципальных органов охраны общественного порядка;

- определение условий и порядка контроля со стороны государства за реализацией му-

92

ниципальными органами охраны общественного порядка своих полномочий.

Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления было рекомендовано:

- учитывать положения названного Указа в своих законодательных и иных нормативных актах, а также уставах муниципальных образований;

- создавать организационные, правовые и материальные условия для поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в соответствии с законодательством РФ и соответствующего субъекта РФ;

- предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.

Тем не менее формирование муниципальных органов охраны общественного порядка не было доведено до конца из-за отсутствия у муниципальных образований финансовых и материальных ресурсов, а также из-за отсутствия законодательной базы деятельности муниципальной милиции.

Таким образом, отсутствие муниципальной милиции и не всегда оперативное реагирование государственных правоохранительных органов на заявления и сообщения о неправомерных действиях не позволяют в полной мере защитить и восстановить нарушенные права граждан и юридических лиц. Представляется, что частично решить эту проблему можно путем создания муниципального унитарного предприятия «Муниципальная охрана».

Получение муниципальным унитарным предприятием в установленном порядке лицензии на осуществление охранной деятельности позволит его сотрудникам самостоятельно или с участием органов внутренних дел оперативно и в рамках действующего законодательства обеспечивать охрану общественного порядка при выполнении решений муниципалитетов, охране помещений, зданий и территорий, находящихся в муниципальной собственности, предотвращении административных правонарушений и преступлений.

Орган местного самоуправления как собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия:

1) принимает решение о создании унитарного предприятия;

Вестник ЮУрГУ, № 27, 2011

Иванько И. В.

2) определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;

3) утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции;

4) формирует уставный фонд муниципального предприятия;

5) назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;

6) согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;

7) утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;

8) осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;

9) имеет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством Российской Федерации5.

Руководитель муниципального унитарного предприятия (директор) является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия, который назначается на должность органом местного самоуправления, организует выполнение его решений и подотчетен ему.

Руководитель унитарного предприятия утверждает структуру и штаты унитарного предприятия, осуществляет прием на работу работников такого предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры, издает приказы.

Таким образом, органы местного самоуправления будут иметь возможность влиять на кадровую политику в МУП «Муниципальная охрана», осуществлять контроль и смогут

Форма реализации функции охраны общественного порядка органами...

требовать от него отчета. Кроме того, создание данного предприятия позволит отказаться от расходов из муниципального бюджета на оплату услуг по охране имущества, предоставляемых частными охранными организациями. Так, аналогичное предприятие действует в г. Харькове на Украине и, по данным юридического департамента, позволяет экономить в год сумму более 1 млн. 400 тыс. гривен6 (около 5 млн. 400 тыс. рублей. -И. И.). Кроме того, воспользоваться услугами муниципальной охраны смогут не только муниципальные учреждения, но и другие клиенты: к предприятию смогут обратиться предприниматели и предприятия, которые работают на территории муниципального образования, если они доверят ему такую услугу, как охрана. То есть у органов местного самоуправления будет возможность привлечения дополнительных денежных средств в местный бюджет. Контролировать МУП «Муниципальная охрана» смогут и сами жители муниципалитетов - через депутатов и руководство органов местного самоуправления.

1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2 См.: Астапенко 11. Н. Конституционно-правовые осно-

вы деятельности полиции (милиции) стран Европейского союза и Российской Федерации (сравнительноправовой анализ): автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. '

3 См.: Закон Ставропольского края «Об участии 1раждан в обеспечении охраны общественного порядка» от 18 декабря 2007 г. № 69-кз // Ставропольская правда. № 303. 2007; Закон Архангельской области «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка на территории Архангельской области» от 21 января 2009 г. № 657-33-03 // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 2009. № 33.

4 СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2755. '

5: Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №48. Ст. 4746.

6 иИЬ: http://www.city.kharkov.ua.

Статья поступила в редакции. 28 апреля 2011 г.