Конституционные вопросы административно-территориального устройства в трудах ученых советского периода

Ю.В. Ермолаева

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА В ТРУДАХ УЧЕНЫХ СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА

В статье анализируются вопросы конституционно-правового регулирования административно-территориального устройства советского периода. Исследуются категории «административно-территориальная единица», «принципы территориального устройства». Формулируются выводы о значимости исторического анализа законодательства.

Ключевые слова: Конституция, советский период, административно-территориальная единица, административно-территориальное устройство.

J.V. Ermolaeva

CONSTITUTIONAL QUESTIONS ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL SYSTEM IN THE WORKS OF SCIENTISTS OF THE SOVIET PERIOD

The article is devoted to analysis of Constitutional legal regulation of the administrative-territorial units of the soviet period. The scientific understanding of the category of the administrative-territorial unit, "principles of the territorial unit" is searched, conclusions about the importance of historical analysis of the legislation are made.

Keywords: Constitution, Soviet period, administrative-territorial unit, administrative-territorial system.

Административно-территориальное устройство занимает особое место среди конституционно-правовых институтов, отражающих территориальную организацию Российского государства. Существующая ныне сетка административно-территориальных единиц («Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления»)1 сохранилась в общем виде с советских времен (примерно с конца 70-х гг.), что подчеркивает необходимость исторического анализа законодательства, регламентирующего основные положения указанного института.

В становлении и развитии законодательства об административно-территориальном устройстве можно выделить несколько периодов. В советских конституциях, а также в трудах ученых советского периода понятия «местное деление» и «административно-территориальное деление» не разграничивались. Этому способствовал «официальный отказ от концепции местного самоуправления и объявление всех Советов, в том числе и местных, органами государственной власти»2.

Анализ содержания первого конституционного акта — Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г.3 — позволяет сделать вывод о том, что в конституционном тексте речь идет о разделении территории на административно-территориальные единицы в их современном понимании, т. к. п. «г» закреплял полномочие по «установлению границ и компетенции областных Советских союзов», входящих в состав РСФСР.

Конституция 1918 г. свидетельствует о наличии многоуровневого территориального устройства, необходимого для использования административно-

© Ермолаева Юлия Васильевна, 2013

Аспирант кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: yuliasvst05@mail.ru

территориального устройства в целях повышения экономической мощи страны (заявленных и декларируемых принципов, организации промышленных отраслей, выполнения пятилетних планов). Так, согласно ст. 55, 56 Конституции 1918 г. можно было выделить 4 уровня территориального деления (областной, губернский, уездный, волостной) и определить административно-территориальные единицы, существовавшие в тот период времени. Так, в ст. 57 Конституции 1918 г. отдельно перечислены города, селения (деревни, села, станицы, местечки, города с населением менее 10000 чел., аулы, хутора и пр.).

Такой подход к административно-территориальному устройству свидетельствует о том, что оно напрямую отражало стремление так организовать территорию Советского государства, как это требовалось для роста экономики страны. В этой связи И.Е. Фарбер отмечал, что «история учит тому, что главным истоком суверенитета государства, его основой были и остаются экономические отношения собственности»4.

Общетеоретические проблемы административно-территориального устройства исследовались в трудах таких ученых-государствоведов советского периода, как Д.Л. Златопольский, Р.С. Павловский, В.А. Ржевский, A.C. Саломаткин, М.А. Шафир и др. В.А. Ржевский административно-территориальное устройство рассматривал как определенный порядок устройства частей, на которые подразделяется государственная территория, создание экономических районов, национально-государственных единиц и т. д.5 Р.С. Павловский, М.А. Шафир определяли административно-территориальное устройство как «обусловленное задачами и функциями социалистического государства разделение территории союзных республик на отдельные части (области, районы и т. д.), в соответствии ш

с

с которым строится система органов Советского государства и общественных н организаций в интересах обеспечения их практической деятельности»6. С

а

Новым этапом в становлении территориального устройства страны и т

о

административно-территориального устройства субъектов (территориальных 0 образований первого уровня), в частности, явилось образование СССР. В ст. 49 0 гл. 5 разд. 3 «Об устройстве советской власти» Конституции СССР 1925 г.7 | перечень территорий более разнообразен, по сравнению с текстом предыдущей о Конституции: выделялись край, область, губерния, округ, уезд, район, волость. о

В ст. 51 Конституции СССР 1925 г. в качестве территориальных единиц называ- Ю

р

лись городские поселения. Статья 50 закрепляла: «В съездах советов: краевых, | областных, губернских, окружных, уездных, районных и волостных — прини- | мают участие представители всех советов, находящихся на территории данной административной единицы». То есть в тексте Основного Закона страны впервые | появляется понятие «административная единица». |

Стоит заметить, что в теории государственного права советского периода • преобладала позиция, согласно которой административно-территориальные 2 единицы являются субъектами конституционно-правовых отношений8. ^ О.О. Миронов в качестве субъектов советского государственного права призна- к ет административно-территориальные единицы: край, область, район, город, район в городе, поселок, территорию сельского Совета и избирательные округа9. Другие авторы придерживаются противоположной точки зрения. Например, Н.В. Витрук и Л.П. Юзьков различали субъекты территориальной организации, не являющиеся субъектами права, и субъекты правоотношений по поводу территориальной организации, которые таковыми признаются10. 69

Указанный подход отличается от современного и объясняется тем, что административно-территориальные единицы осуществляли функции государства, частично обладая теми полномочиями, которыми сейчас наделены муниципальные образования. Впоследствии стремление правящих кругов к передаче части полномочий рабочим, представителям их власти на местах привело к административно-территориальной реформе 1923-1929 гг. и произошедшему в 1930-е гг. разукрупнению субъектов.

В Конституции СССР 1936 г. указанные изменения также нашли отражение. Согласно ст. 28 Конституции СССР 1936 г. «разрешение вопросов об областном, краевом административно-территориальном устройстве союзных республик относится к ведению союзных республик»11. С этого момента можно говорить о первых зачатках формирования административно-территориального устройства территориальных единиц высшего звена (в настоящее время — субъектов Федерации).

Т.А. Демина высказала мысль о появлении в тексте Конституции термина «административно-территориальное устройство». В начале 60-х гг. Н.П. Фарберов предложил новый термин — «национально-государственное устройство». Однако, по мнению автора, новый термин мог применяться лишь к многонациональным государствам. Значит, о его универсальности речи быть не могло. Поэтому авторы Конституции вышли из положения, введя термин «административно-территориальное устройство»12. Действительно, вопрос о соотношении терминов «административно-территориальное», «государственное», «территориальное» устройство в советское время был одним из наиболее актуальных.

Не менее значимым являлся также вопрос о принципах территориального устройства. По мнению большинства теоретиков изучаемого периода, в основу советского территориального устройства были положены следующие принципы: укрепление руководства обществом со стороны рабочего класса13; учет естественно-исторических и экономических условий (инструкция Наркомвнудела — циркуляр № 3 от 17 сентября 1918 г.)14; всесторонний учет специфических особенностей национального состава населения15; укрепление и максимальное приближение государственного аппарата к населению16, создание условий для широкого развертывания местной инициативы, активности и самонадеянности; демократический централизм17.

Стоит обратить внимание на то, что, несмотря на появление в тексте Конституции 1978 г.18 понятия «административно-территориальное устройство», законодатель неоднозначно дал трактовку данной категории, называя в ст. 145 в качестве административно-территориальных единиц: «автономные области, автономные округа, края, области, районы, города, районы в городах, поселки, сельские населенные пункты и другие административно-территориальные единицы, образуемые в соответствии с законами союзных и автономных республик...», т. е. все перечисленные территориальные единицы относились к административно-территориальным и отдельного административно-территориального устройства края или области не выделялось19. Однако сам факт закрепления понятия «административно-территориальное устройство» в тексте советской Конституции играл положительную роль в стабилизации правового регулирования территориального устройства государства.

Таким образом, анализ конституционных актов и научных трудов советского периода показал, что теоретические подходы к изучению административно-территориального устройства включали в себя обоснование экономической эффективности как одной из основных целей территориальной организации государства данного периода.

Научные разработки советского времени о понятии «административно-территориальное устройство», его принципах, административно-территориальных единицах, их правосубъектности были положены в основу дальнейших научных изысканий в области территориальной организации государства.

Современная конституционно-правовая реальность наталкивает на необходимость концептуально новых подходов к правовому регулированию общественных отношений в изучаемой сфере. Комплексный характер административно-территориального устройства свидетельствует о его роли в обеспечении основных функций Российского государства и связи с задачами государственного, экономического, политического и социально-культурного развития.

Исследование вопросов организации территории в ретроспективе, анализ и обобщение опыта разрешения конституционных вопросов территориального устройства в советский период помогает в изучении сущности института административно-территориального устройства.

1 См.: Постановление Госстандарта РФ от 31 июля 1995 г. № 413ОК 019-95 «Об утверждении Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления» (в ред. от 23 декабря 2010 г.) (коды 01-32, 33-65, 66-99 ОКАТО). М., 1997. Т. 1-3.

2 Авакьян С.А. Муниципальное право России М., 2009. С. 98.

3 См.: Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики: принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51, ст. 582.

4 Фарбер И.Е. Социализм и народный суверенитет // Вопросы советского государства и права в свете решений XXIV съезда КПСС: межвузовский тематический сборник. Вып. 1, 2. Иркутск, 1972. С. 206.

5 См.: Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1964. С. 26.

6 Павловский Р.С., Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства М., 1961. С. 11.

7 См.: Постановление XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г. «Об утверждении текста Конституции (Основного Закона) РСФСР» (вместе с «Конституцией (Основным Законом) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики») // СУ РСФСР. 1925. № 30, ст. 218.

8 См.: Ржевский В.А. Указ. соч. С. 93; Миронов О.О. Административно-территориальные единицы — субъекты советского конституционного права // Проблемы конституционного права. Саратов, 1969. С. 47-58 и др.

9 См.: Миронов О.О. Субъекты советского государственного права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1969. С. 6-11.

10 См.: Витрук Н.В., Юзьков Л.П. Территориальные организации Советского государства // Правоведение. 1967. № 6. С. 131.

11 Постановление Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г. «Об утверждении Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» (вместе с Конституцией). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантП люс».

12 См.: Демина Т.А. Развитие понятия формы государственного устройства в конституционных проектах Российской империи и Конституциях СССР // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 7. С. 12-15.

13 См.: Павловский Р.С., Шафир М.А. Указ. соч. С. 14-44; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 264-274.

14 См.: Алампиев М.П. Экономическое районирование СССР. М., 1959. С. 63.

15 См.: Златопольский Д.Л. Указ. соч. С. 270.

16 См.: Яцечко В.И. Сущность административно-территориального устройства в СССР // Вопросы советского государства и права. Томск, 1974. С. 253.

17 Ржевский В.А. Указ. соч. С. 49; Вышинский А.Я. Конституционные принципы Советского государства: доклад, прочитанный на общем собрании Отделения экономики и права АН СССР 3 ноября 1939 г. М., 1940. С. 47.

18 См.: Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России: принята Верховным Советом РСФСР 12 апреля 1978 г. (в ред. от 10 декабря 1992 г.) // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 13.

19 См.: Златопольский Д.Л. Указ. соч. С. 279.