Развитие института административных процедур (на примере формирования нормативной правовой базы административных регламентов федеральных органов исполнительной власти)

В.Ф. Ломакина*

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР (НА ПРИМЕРЕ ФОРМИРОВАНИЯ НОРМАТИВНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)**

В статье рассматриваются правовые основы разработки и внедрения административных регламентов в практическую деятельность федеральных органов исполнительной власти, обозначены проблемы совершенствования нормативного регламентирования данного вида административных процедур. На основе проведенного исследования автор делает вывод, что использование административных регламентов прочно вошло в практику названных органов и во многом способствовало оптимизации управленческих процессов.

8 Административные процедуры, административные регламенты, федеральные органы исполнительной власти, государственные функции, предоставление государственных услуг.

Успешное функционирование органов исполнительной власти зависит от многих факторов и не в последнюю очередь от четкого правового регламентирования организации их деятельности как внутри системы этих органов, так и за ее пределами при взаимодействии с гражданами, государственными органами и другими участниками управленческих отношений. В этой связи особое значение приобретает создание эффективного административно-процессуального механизма, обеспечивающего реализацию органами исполнительной власти материальных административно-правовых норм, а также норм других отраслей права — бюджетного, налогового, экологического, финансового, земельного и др.

Следует отметить, что подавляющее большинство административно-процессуальных отношений возникает в результате правомерного поведения субъектов управленческих отношений (например, отношения между органом исполнительной власти и гражданином, при оказании последнему публичных услуг) и не связано с

* Старший научный сотрудник сектора административного и бюджетного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент (e-mail: adminlaw@igpran.ru).

** Статья подготовлена при информационной поддержке СПС «Консультант-Плюс».

какой-либо конфликтной ситуацией. Такие и подобного рода процессуальные отношения в сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти, направленные на разрешение индивидуальных дел по реализации законных прав и интересов граждан и различных организаций, получили правовое оформление в рамках института административных процедур, точнее, в виде административных регламентов.

Разработка и внедрение в управленческую деятельность указанных органов административных регламентов на сегодняшний день является одним из приоритетных и сравнительно новых направлений в развитии института административных процедур. Главная цель принятия административных регламентов — упорядочить и конкретизировать управленческую деятельность органов исполнительной власти и тем самым повысить качество их работы.

Правовая сущность и оценка роли административных регламентов в государственном управлении четко и вполне обоснованно сформулирована А.Ф. Ноздрачевым. «Основное назначение регламентарных административных актов, — пишет он, — состоит в четком определении «технологий» выполнения органами исполнительной власти возложенных на них управленческих функций и оказания государственных услуг и тем самым ограничении произвольного административного усмотрения и установлении законных критериев действий не только органов, должностных лиц, государственных служащих, но и граждан и организаций. Они не касаются сущности функций государственного управления или предоставления государственных услуг, не предписывают, что следует, а чего не следует делать, а отвечают только на один вопрос: как и в какой последовательности следует осуществлять предписанную деятельность. Регламенты придают административной деятельности упорядоченный демократический и открытый характер... административные регламенты — это административные акты, устанавливающие «процедурный порядок» в государственном управлении... их можно оценивать как административные акты обеспечивающего и вспомогательного характера»1.

Необходимо отметить, что такой важнейший вопрос, как необходимость формирования нормативной базы об административных регламентах в деятельности федеральных органов испол-

1 Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. № 8. С. 8.

нительной власти как системы взаимосвязанных актов и норм, активно стал обсуждаться лишь в 2005 г. в ходе проведения очередной административной реформы в Российской Федерации. Основанием для его постановки послужило отсутствие в 1990-е гг. четкого правового регулирования управленческих процедур в работе органов исполнительной власти, что приводило к снижению эффективности реализации возложенных на них полномочий, нарушению прав граждан и организаций в сфере управления и др.

Учитывая важность и значимость обозначенных проблем, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р2, разработка и внедрение административных регламентов в деятельность органов исполнительной власти были названы в качестве самостоятельной задачи проводимого реформирования. Кроме того, предлагалось разработать проект федерального закона об административных регламентах. Целью принятия такого закона должна была стать «регламентация статуса административных регламентов, их предмета (административных процедур), порядка разработки, принятия, применения, изменения и отмены, обязанностей исполнительных органов государственной власти, их должностных лиц и государственных служащих, прав заинтересованных лиц, граждан и организаций в связи с применением административных регламентов, ответственности за нарушение административных регламентов»3.

К сожалению, указанный закон так и не был принят. В данной связи нельзя не поддержать позицию некоторых специалистов в сфере административного права, в том числе Ю.А. Тихомирова и Э.В. Талапиной, которые считают необходимым принятие федерального закона, посвященного исключительно административным регламентам органов исполнительной власти, проект которого был подготовлен в 2006 г. По их мнению, его целесообразно реанимировать и обновить с учетом накопленного опыта применения административных регламентов4.

В связи с отсутствием единого законодательного акта, определяющего общие требования к содержанию и порядку принятия

2 СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

3

НоздрачевА.Ф. Указ. соч. С. 35.

4 См.: Тихомиров Ю.А, Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 5.

различных видов административных регламентов органами исполнительной власти, основная нагрузка по решению данного вопроса была возложена на Правительство РФ.

Начиная с 2005 г. Правительством РФ был подготовлен ряд типовых регламентов, на основе которых федеральные органы исполнительной власти стали разрабатывать и внедрять в свою деятельность соответствующие процедурные акты, обеспечивающие механизм реализации возложенной на них компетенции. Одним из первых актов, определяющих общие требования к разработке и принятию административных регламентов федеральными органами исполнительной власти, является Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 305). В нем устанавливаются общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации ими своих полномочий и взаимодействию этих органов с другими субъектами административно-процессуальных отношений. В частности, определены правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами и др.

Согласно данному Типовому регламенту федеральными органами исполнительной власти разрабатываются: административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти. Впервые в этом правовом акте дано описание последовательности действий по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг и указаны нормативные сроки осуществления таких действий. Кроме того, на федеральные органы исполнительной власти возложена обязанность разрабатывать и внедрять в их деятельность соответствующие виды административных регламентов.

В том же году был принят Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 4526), в кото-

5 СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.

6 СЗ РФ. 2005. №31. Ст. 3233.

ром большая часть норм посвящена детализации содержания внутренних регламентов федеральных органов исполнительной власти. Это административные регламенты, в которых определены административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, его структурных подразделений, и административные процедуры, обеспечивающие реализацию прав граждан.

В соответствии с Регламентом у каждого федерального органа исполнительной власти должен иметься утвержденный перечень предоставляемых государственных услуг, который размещается в сети Интернет на официальном сайте такого федерального органа. Кроме того, указанные органы помимо положений, предусмотренных данным Типовым регламентом и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, вправе включать в свои регламенты и иные положения по вопросам, не урегулированным вышеназванными актами.

В 2005 г. был принят также Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (утв. постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 6797). В соответствии с ним федеральные органы исполнительной власти в своих регламентах должны были определять сроки и последовательность осуществляемых ими действий, порядок взаимодействия между структурными подразделениями и должностными лицами, а также с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций (предоставлении государственных услуг). Данный документ также предусматривал, что регламенты утверждаются федеральными министрами или руководителями федеральных служб либо федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.

В рамках этого Порядка решались и многие другие вопросы, например, устанавливался порядок разработки, согласования и утверждения административных регламентов, исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Безусловно, он сыграл положительную роль в решении проблем правового регулирования административных процедур в органах исполнительной власти, представляя собой правовой механизм, с принятием которого существенно ак-

7 СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.

тивизировалась разработка соответствующих административных регламентов органами исполнительной власти на федеральном уровне, а также на уровне субъектов РФ. Принятие административных регламентов прочно вошло в практику органов исполнительной власти и во многом способствовало упорядочению и оптимизации управленческих процессов.

Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 3738 вышеназванный Порядок признан утратившим силу и утверждены:

Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций;

Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг;

Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.

В этих Правилах даны определения административных регламентов в зависимости от их целевого назначения. Так, согласно п. 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций таким регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора). Согласно п. 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг под таким регламентом понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и иными участниками административно-правовых отношений при исполнении государственной функции по контролю и надзору (предоставлении государственной услуги).

8 СЗ РФ. 2011. №22. Ст. 3169. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 5/2016

Утверждаются регламенты в установленном порядке приказами федерального министра или соответствующих руководителей иных федеральных органов исполнительной власти (в том числе совместными) (п. 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций).

В соответствии с Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг проекты регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой Министерством экономического развития РФ, предметом которой является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта регламента для граждан и организаций.

Если по проектам регламентов возникают разногласия между федеральными органами исполнительной власти, то на основании постановления Правительства РФ № 373 они могут быть разрешены в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 10099). Однако в указанном постановлении административные регламенты не включены в перечень правовых форм нормативных правовых актов, что, на наш взгляд, является необоснованным и требует правового решения, поскольку административные регламенты — один из важнейших видов нормативных правовых актов органов исполнительной власти и на сегодняшний день самых многочисленных.

Таким образом, постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 предусматривается принятие административных регламентов двух типов: регламентов исполнения государственных контрольно-надзорных функций и регламентов предоставления государственных услуг. Это обусловлено тем, что в ходе проведения административной реформы особое внимание стало уделяться вопросам исполнения органами исполнительной власти именно вышеназванных функций. Кроме того, этому способствовали процессы, связанные с созданием в России многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, переход к предоставлению государственных и муниципальных ус-

9 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

луг в электронном виде, что также требовало соответствующего правового регулирования.

В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных ус-луг»10 определены основные требования, касающиеся принятия административных регламентов по предоставлению государственных и муниципальных услуг, а также создания и организации деятельности в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг (в ближайшей перспективе предполагается создать свыше 2500 таких центров)11.

В данной связи следует также упомянуть Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (утв. постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 137612). Цель принятия этого акта — организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в соответствии с соглашениями о взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Таким образом, в настоящее время в соответствии с общими требованиями, предъявляемыми к порядку подготовки различных видов административных регламентов, установленными вышеназванными и иными актами Правительства РФ, органами исполнительной власти принято множество соответствующих их деятельности административных регламентов, причем как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Практика показала, что применение административных регламентов в работе этих органов дало положительные результаты.

Однако следует констатировать, что нормативная регламентация общественных отношений административными процедурами в рамках административных регламентов нуждается в совершенствовании. В научной литературе на основе анализа практики разработ-

10 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.

11 См.: Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года. Утв. Правительством РФ 14 мая 2015 г. // СПС «КонсультантПлюс».

12 СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 7932.

ки и применения этих актов органами исполнительной власти был выявлен ряд проблем13. По мнению В.О. Буряги, это проблемы:

1) обусловленные непоследовательным соблюдением разработчиками установленных требований к структуре и содержанию административных регламентов;

2) связанные с противоречием административных регламентов действующему законодательству;

3) возникающие вследствие недостатков правового регулирования порядка разработки административных регламентов;

4) вытекающие из неурегулированности некоторых важных аспектов разработки и утверждения административных регламентов14.

В настоящее время разработка административных регламентов в соответствии с компетенцией органов исполнительной власти продолжается. В связи с этим можно надеяться, что все обозначенные В.О. Бурягой проблемы, а также ошибки и неточности, допущенные ранее, должны быть учтены. Кроме того, представляется важным в процессе подготовки регламентов не только соблюдать установленные нормативными правовыми актами требования, предъявляемые к их содержанию и оформлению, но и руководствоваться официальными методическими рекомендациями по их принятию.

БИБЛИОГРАФИЯ

Буряга В.О. Административные регламенты: некоторые проблемы применения // Юридический мир. 2013. № 10.

Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. № 8.

Телешина Н.А. Административные регламенты как основа взаимодействия населения и органов местного самоуправления (на примере округа Муром Владимирской области) // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2.

Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4.

13

См.: Телешина Н.Н. Административные регламенты как основа взаимодействия населения и органов местного самоуправления (на примере округа Муром Владимирской области) // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 61.

14 См.: Буряга В.О. Административные регламенты: некоторые проблемы применения // Юридический мир. 2013. № 10. С. 35—36.