Оценка экономической эффективности реформ в сфере образования и обоснование новой интегральной модели реформирования отрасли

Н. А. Пашкус

ОЦЕНКА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕФОРМ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ И ОБОСНОВАНИЕ НОВОЙ ИНТЕГРАЛЬНОЙ МОДЕЛИ

РЕФОРМИРОВАНИЯ ОТРАСЛИ

Статья посвящена проблеме реформирования системы образования и выявления наиболее перспективных вариантов реформ как с точки зрения их потенциальных возможностей, так и с точки зрения уровня конфликтности реформы и степени готовности системы образования принять данные преобразования. В статье предложена новая интегральная модель реформирования, обладающая высоким потенциалом эффективности.

N. Pashkus

ESTIMATION OF ECONOMIC EFFICIENCY OF REFORMS IN EDUCATION AND SUBSTANTIATION OF THE NEW INTEGRATED MODEL OF THE BRANCH REFORMING

The paper is devoted to the problem of the education system reforming and revealing the most perspective variants of reforms in terms of their potential opportunities, the reform's conflictness level and the degree of the education system's readiness to accept these transformations. The new integrated model of reforming with a high potential of efficiency is proposed.

Настоящий период развития отрасли образования характеризуется значительными преобразованиями, мотивированными реальными потребностями российской экономики, испытывающей острую нехватку инновационных и высоко мобильных кадров. Реформы образования, осуществляемые с конца 1980 — начала 1990-х гг., проводятся с целью повышения качества и результативности образовательных услуг, достижения соответствия результатов образовательной деятельности и обеспечения доступности образования для всех слоев населения. В со-

ответствии с заданной системой целевых приоритетов могут быть определены критерии оценки экономической эффективности реформ. Проблема формирования систем оценки эффективности как отдельных реформационных мероприятий, так и реформ в целом связана с качественной природой целевых ориентиров и индикаторов направленных изменений. Тем самым построение адекватной системы интегральных показателей качества, результативности и доступности образования представляется сложной и актуальной проблемой исследований реформ.

Само понятие эффективности применительно к реформам в сфере образования приходится рассматривать неоднозначно. Результаты реформ очень разнообразны и не все из них проявляются в ближайшее время, некоторые последствия реформ сказываются на отдельных структурах образования только по прошествии длительного периода времени и очень плохо поддаются оцениванию в период разработки и запуска реформ. Более того, реформы в сфере образования имеют мощные социально-экономические последствия, следовательно, эффективность реформ должна оцениваться и с точки зрения классического соотношения результатов к затратам, и с точки зрения социальных эффектов, и с точки зрения изменения основных компонентов богатства общества. При этом ни один из этих подходов не позволяет использовать простые количественные шкалы оценивания.

Таким образом, к оценке эффективности реформ в сфере образования надо подходить интегрально, и рассматривать параметры реформы комплексно. Такой комплексный подход к оценке экономической эффективности реформ образования может быть основан на применении системы маргинальных коэффициентов замещения каждого качественного критерия оценивания [1, ^ 124], формируемого на базе модифицированной процедуры анализа иерархий реформы [2; 3]. Применение этой процедуры позволяет получить интегральные количественные оценки качественных реформационных процессов. Они могут быть использованы для ранжирования реформ и выявления наиболее перспективных реформационных комплексов.

Применение новой методологии оценивания к уже осуществляемым в России реформам системы образования осуществлялось на базе следующих критериев [1, ^ 206]:

1. Потенциальные возможности инновационной программы в отношении повышения эффективности образовательного процесса.

2. Комплексность и глобальность уровня охвата реформы.

3. Уровень мотивированности и возможности повышения квалификации персонала учебных заведений в рамках реформы.

4. Уровень конфликтности и противоречивости реформы.

5. Экономическая рентабельность внедрения реформы, учитывающая уровень финансовых затрат государства, уровень социальных издержек общества и уровень востребованности выпускников системы образования.

6. Внутренний уровень контроля и наличие системы индикаторов эффективности реализации конкретной инновационной программы.

7. Синергические возможности инновационной политики и системный (эмерджентный) эффект реализации конкретной инновационной программы.

8. Уровень помехоустойчивости реформы.

9. Социальная направленность реформы.

Проведенный анализ реформ был направлен на построение системы интегральных показателей реформы, отражающих как потенциальные возможности реформы, так и степень ее восприятия системой образования. В системе общего образования для анализа были выбраны три наиболее интересных с точки зрения перспектив проекта реформирования: проект нормативного финансирования, проект информатизации образования и проект введения единого государственного экзамена. В системе высшего образования были выбраны: проект создания университетских комплексов, проект внедрения системы зачетных единиц, программа «Интеграция науки и образования России» и система образовательного кредитования. Указанные инновационные программы отличаются не только ярко выраженной новизной и высоким внутренним потенциалом.

Разбиение по подсистемам образования связано прежде всего со структурой самих инновационных программ реформирования, так как ни одного проекта, реально затрагивающего существующие связи между разными уровнями системы образования, за этот период (как и в более ранний период) предпринято не было. Выбранные инновационные проекты касаются непосредственной перестройки структурных и информационных связей в выделенных подсистемах образования. Эти про-

екты предполагают инициацию целой волны структурных преобразований в системе.

Таким образом, выбранные инновационные проекты реформирования образования репрезентативны по поставленным в данной работе целям. Интегральные векторные показатели эффективности для них должны отражать наиболее выраженные направления по-

вышения эффективности и результативности образования. Оценки эффективности могут также быть проведены и по комплексной реформе системы образования, охватывающей всю ее структуру и систему коммуникаций и управления отраслью. Проведенный автором анализ позволил сформировать систему интегральных индикаторов эффективности реформ:

Маргинальные коэффициенты замещения Потенциальные возможности программы реформ Комплексность реформы Мотивация персонала к участию в реформах Конфликтность и противоречивость программ реформ Экономическая рентабельность реформ Внутренний уровень контроля реформы Синергические эффекты реформы Уровень помехоустойчивости реформы Социальная направленность реформ Конкретные инновации

Маргинальные коэффициенты замещения по каждому из критериев

0,454 0,0704 0,08 0,77 0,07 0,59 0,59 0,76 0,382 0,163 Нормативное финансирование

0,415 0,7514 0,21 0,068 0,79 0,33 0,35 0,15 0,542 0,54 Информатизация

0,102 0,1782 0,71 0,162 0,13 0,08 0,06 0,09 0,077 0,3 ЕГЭ

0,559 0,558 0,17 0,54 0,2 0,71 0,55 0,58 0,5695 0,661 Университетские комплексы

0,241 0,122 0,63 0,163 0,6 0,21 0,26 0,34 0,3331 0,272 Система ЕСТ8

0,199 0,32 0,19 0,297 0,2 0,084 0,19 0,08 0,097 0,067 Интеграция науки и образования

0,554 0,536 0,49 0,431 0,33 0,57 0,13 0,63 0,57 0,6618 Образовательный кредит

Анализ совокупности интегральных параметров эффективности каждого варианта реформы показывает, что среди трех реформ школьного образования лидирует реализуемая в настоящее время программа нормативного финансирования школ. Информатизация занимает вторую позицию (главным образом из-за отсутствия мотивации со стороны персонала и отсутствия реальных механизмов контроля реализации этого проекта). Единый госу-

дарственный экзамен, несмотря на его глобальный охват, получил самый низкий рейтинг (причем с большим отрывом от двух предыдущих) в связи с отсутствием эффективной проработки проекта и большим числом погрешностей его реализации.

В целом приходится отметить низкие и средние значения рейтингов проектов инновационного реформирования системы школьного образования, так как все эти проекты представ-

ляют собой частные мероприятия, сконцентрированные в своей узкой области. Даже проекты, изначально нацеленные на глобальные преобразования, такие как информатизация или ЕГЭ, реализуемые исключительно в выделенной структуре образования, не могут обеспечить высокой эффективности и характеризуются ростом числа неопределенных факторов, негативно сказывающихся на качестве их реализации. Тем самым необходимо констатировать высокие перспективы системного подхода к реформированию отрасли образования.

Среди рассмотренных реформ высшей школы лидирует реализуемая в настоящее время программа создания Университетских комплексов. Индивидуальный рейтинг этого проекта выше среднего, что значительно привлекательнее рейтингов по системе школьного образования.

Проведенное исследование позволило подтвердить довод о необходимости системного подхода к реализации реформ в системе образования России. Анализ маргинальных коэффициентов замещения каждого из критериев позволяет сделать вывод о том, что наиболее успешно реализуются именно комплексные реформационные мероприятия, которые предполагают совместное осуществление целого ряда инновационных программ. Этот вывод можно подтвердить дополнительными исследованиями по предложенной методологии комплексных институциональных реформ системы образования. Рассмотрим возможность осуществления институциональной реформы системы образования, включающей следующие реформационные мероприятия:

• Применение системы нормативного финансирования в тех образовательных учреждениях, где это оправдано (для системы ВПО, где высока доля привлеченных за счет дополнительной образовательной или научной деятельности средств, применение системы нормативного финансирования неэффективно).

• Информатизация образовательного процесса и управление образованием на всех уровнях системы (реализацию единого информационного пространства системы образования на региональном и федеральном уровне).

• Внедрение системы ЕГЭ, снижающей затраты на осуществление вступительных испытаний и работу приемных комиссий вузов.

• Создание университетских комплексов, обеспечивающих взаимовыгодную интеграцию образовательных учреждений различных уровней с целью обеспечения высокого уровня качества основных компетенций выпускников, а также высокий уровень интеграции университетского комплекса с производственными и научными объединениями.

• Внедрение системы ECTS, позволяющей добиться высокой гибкости образовательной системы на всех уровнях образования.

• Внедрение системы образовательного кредитования, обеспечивающей доступность и социальную ориентацию образования при условии адекватного финансирования отрасли.

При реализации комплексных институциональных реформ образования все приведенные выше инновационные мероприятия будут оказывать воздействие не только на саму систему, но и на качество реализации других мероприятий комплекса, что может способствовать снижению уровня помех и конфликтов при осуществлении реформы. В частности, применение системы нормативного финансирования создаст возможность для экономической заинтересованности учреждений системы школьного и среднего профессионального образования. Реализация собственных экономических интересов потребует от них эффективного участия в подготовке выпускника системы образования, уровень и качество которой наилучшим образом удовлетворяют текущим и будущим потребностям национальной экономики, развивающейся по инновационному пути, и соответствуют текущим и потенциальным (в соответствии со стратегией развития компаний и экономической политикой государства) требованиям работодателей. Таким образом, за счет внедрения системы гибких нормативов, учитывающих качество работы учреждений данной подсистемы и индивидуальный рейтинг учебного заведения, можно создать заинтересованность в совместной деятельности образовательных учреждений различных уровней.

Выполнение совместной образовательной деятельности всеми участниками образовательного процесса возможно только при наличии их эффективного информационного взаимодействия. Следовательно, при наличии экономической заинтересованности всех подразделений системы образования в общем результате образовательной деятельности необходима как широкая информатизация всего образовательного процесса, так и реализация единого информационного пространства образования, включающая информатизацию управления отраслью.

Тем самым, все процессы в системе образования должны осуществляться на базе современных информационных технологий и под управлением этих технологий. В результате можно построить эффективную систему информационно-управляющих потоков и реализовать единое информационное пространство отрасли. Формирование университетских комплексов нового типа позволит за счет ускорения информационного обмена добиться увеличения скорости и качества реакции системы образования на текущие и потенциальные потребности национальной экономики, развивающейся по инновационному пути.

Таким образом, информатизация станет инструментом взаимодействия социальных партнеров, объединяющим их в университетский комплекс нового типа, а система нормативного финансирования позволит придать интеграции экономический характер и сделать ее экономически выгодной тем партнерам, которые ограничены в осуществлении широкой хозяйственной деятельности.

При широком внедрении университетских комплексов нового типа, работающих в рамках единого информационного пространства, под управлением и на базе унифицированных технологий, внедрение ЕГЭ должно вызвать наименьшие проблемы, так как существует реальная возможность своевременной корректировки совокупных знаний и навыков, получаемых учащимися на любой ступени образования, в соответствии с изменившимися потребностями экономики. Широкое осуществление такого ЕГЭ по всем основным предме-

там подготовки позволит создать внутристра-новой конкурс в высшие учебные заведения, снизить затраты вузов на осуществление вступительных испытаний и позволит добиться доступности высшего образования.

Одновременное внедрение системы ECTS позволит сделать систему образования более гибкой. Учащиеся смогут получать дополнительные навыки и знания вне обязательной привязки к конкретному учебному заведению. Внедрение же этой системы в учреждениях различного уровня (например, в старших классах школ или в рамках профильного образования школьников в вузах) позволит добиться более тесной экономической интеграции социальных партнеров в рамках университетского комплекса нового типа, так как ослабит разделяющие учреждения различного уровня барьеры.

Применение системы образовательного кредитования при реализации различных форм обеспечения кредита (за счет работодателей или за счет частичной отработки затрат на образование в стратегически важных с точки зрения экономической политики кластерах экономики) потребует создания устойчивого взаимодействия учреждений системы образования со всеми социальными партнерами. Это возможно только при наличии единого информационного пространства и экономической заинтересованности всех участников образовательного процесса. Более того, эффективная система перераспределения внебюджетных средств, привлеченных в систему по средствам кредитования, позволит повысить мотивацию персонала системы образования, ускорит диффузию инноваций в системе, т. е. создаст благотворные условия для реформирования системы высшего образования.

Использование различных форм обеспечения кредита будет способствовать привлечению работодателей к активному участию в организации и коррекции результатов образовательного процесса. Если работодатели будут принимать участие в компенсации затрат на образование и обеспечении банковских гарантий по кредитам, например, отбирая среди студентов старших курсов потенциальных сотруд-

ников и заключая с ними договор о частичной компенсации кредита за образование, то они будут заинтересованы получить специалиста с теми навыками и знаниями, которые им необходимы. Следовательно, работодатели будут заинтересованы в совместной с вузами работе по формированию базовых компетенций выпускника и подготовке гибких образовательных программ, учитывающих их потребности. При этом необходимо отметить, что в условиях ECTS, позволяющей варьировать индивидуальные образовательные маршруты студента, а также при условии эффективной информационной базы взаимодействия реализовать эту форму партнерства будет существенно проще.

Другая форма кредитной гарантии, предполагающая отработку студентом (после окончания вуза) средств, затраченных на его образование в стратегически важных кластерах экономики, также является стимулом для формирования новых устойчивых связей системы образования с внешними партнерами, к которым относятся компании, работающие в развивающихся кластерах экономики и государственные и научные институты, формирующие экономическую политику. В данном случае предполагается государственная гарантия образовательного кредита банку в обмен на обязательства студента отработать в конкретной отрасли экономики (или на конкретных предприятиях отрасли) в наиболее значимых для экономической политики регионах и направлениях. Эта форма кредитной гарантии применима в случае низкого уровня доверия со стороны работодателей к качеству подготовки выпускников, но требует глубокого анализа конкурентной среды российской экономики и эффективного отбора приоритетных направлений образовательных инвестиций.

Следовательно, наименее эффективна с точки зрения формирования новых структурных связей в отрасли, способствующих ее дальнейшему институциональному реформированию, будет только форма полного государственного обеспечения образовательных кредитов. При государственном обеспечении бан-

ковских гарантий не возникает стимулов для развития социального партнерства, так как в данном случае государство берет на себя обязательства страхового фонда. Поэтому данную форму кредитного обеспечения желательно применять только на ранней стадии продвижения образовательного кредита, для формирования позитивного отношения к данной экономической инновации со стороны всех заинтересованных сторон. А после преодоления нижнего барьера массовости, переходить к другим (более конструктивным) формам обеспечения.

Модель комплексной реформы представлена на рис. 1.

Проведенный анализ экономической эффективности позволяет сделать вывод о том, что применение новой модели комплексной институциональной реформы образования не только обоснованно, но и должно проходить наиболее «естественным» для системы образования и внешнего окружения путем, так как включенные в комплекс инновационные мероприятия должны будут компенсировать проблемы и недочеты друг друга.

Следовательно, в комплексе реформацион-ных мероприятий необходимо придать наибольший приоритет и создать режим наибольшего благоприятствования тем реформам, которые в перспективе будут способствовать формированию новой гибкой структуры системы образования. Таким образом, наибольшими перспективами должны обладать те реформы, которые учитывают интересы всех структурных звеньев и организаций системы образования, быстро реагируют на изменение внешней и внутренней среды образования и обеспечивают наивысший устойчивый рост национальной экономики. К таким реформам относятся прежде всего те проекты, которые нацелены на формирование новых устойчивых взаимовыгодных связей в системе образования, связаны с преобразованиями структуры и облегчают информационное взаимодействие между субъектами образовательного процесса. Следовательно, наивысший приоритет должны получить инновационные реформы, нацеленные на внедрение новых технологий управ-

Рис. 1. Структура взаимодействия реформ образования

ления образованием, как на уровне отдельных организаций, так и на уровне всей системы.

В этих условиях реализация новой модели комплексного реформирования позволит сформировать эффективную коммуникацион-

ную среду, способствующую осуществлению подготовки профессиональных кадров совместными усилиями всех структур образования, с учетом интересов и потребностей всех заинтересованных структур и субъектов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Пашкус Н. А. Инновационность реформ образования в России: методология исследования, оценка эффективности и рисков: Монография. СПб.: Изд-во ТЕССА, 2007, 124 с.

2. Саати Т., Кернс А. Аналитическое планирование: Организация систем. М.: Радио и связь, 1991.

3. Саати Т. Л. Принятие решений: метод анализа иерархий. М.: Радио и связь, 1993.