Кадровая работа в сфере государственного и муниципального управления: зоны риска

УДК 331.08

КАДРОВАЯ РАБОТА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЗОНЫ РИСКА

Меньшова Вера Николаевна,

заместитель начальника учебно-методического управления, начальник отдела координации и мониторинга качества образования, кандидат социологических наук, доцент Ступак Ирина Максимовна,

преподаватель кафедры управления персоналом

Сибирская академия государственной службы, г. Новосибирск, Россия menshova@sapa.nsk.su, Stupak_im@mail.ги

В статье рассмотрены основные функции и задачи, возлагаемые на кадровые службы органов государственного и муниципального управления, законодательными актами и текущими ситуациями управления. В публикуемой статье сделана попытка описать текущее положение дел в кадровой работе органов государственной власти и местного самоуправления через декомпозицию ее целей. Далее рассмотрена степень подготовленности кадровых работников органов власти к выполнению этих функций по данным двухлетнего исследования, проведенного ФГОУ ВПО «СибАГС при поддержке аппарата Полномочного Представителя Президента РФ по Сибирскому федеральному округу. Рассмотрены квалификационные и социальные аспекты профессиональной подготовленности кадровых специалистов в сфере государственного и муниципального управления. В результате сопоставления данных по государственным органам власти и органам местного самоуправления были выявлены зоны риска, создающие угрозы для успешной

реализации кадровой работы специалистами. В конце статьи приведен список угроз, которые формируют данные зоны риска.

Ключевые слова: государственная гражданская служба; муниципальная служба; кадровая работа в органах власти; квалификационные характеристики служащих; зоны риска в кадровой работе.

PERSONNEL MANAGEMENT IN TERMS OF PUBLIC ADMINISTRATION: RISK ZONES

Vera Menshova,

deputy manager for educational-methodical department, head of the coordination and monitoring of the educational quality department,

ph.d. in social sciences Irina Stupak, teacher of personnel management department

Siberian academy of public administration, Novosibirsk, Russia menshova@sapa.nsk.su, Stupak_im@mail.ru

The article covers main functions and tasks of personnel management in public administration, together with legal act and contemporary management cases. It also considers personnel management qualification degree of government authority to fulfilling the functions according to the research. Qualifying and social aspects of professional skills are also regarded, together with risk zones which prevent their successful realization.

Keywords: civil service; municipal service; personell management for authorities; civil servants ' qualifications; personnel management risk zones.

Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2007-2013 годы)» предусматривает «внедрение эффективных технологий и современных методов

кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности».

Если обратиться к действующему законодательству, то на кадровых специалистов возлагается широкий спектр обязанностей (ст.44 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», ст.9 ФЗ «О муниципальной службе»), среди которых выделяется круг функций, требующих самостоятельного принятия решений и проектирования. В таблице 1 представлены составляющие основных направлений деятельности кадрового работника на государственной и муниципальной службе в терминах необходимой деятельности, определенных действующими работниками служб управления персоналом органов ГМУ1 и комментариями к указанным выше законам правовой базы «Гарант».

1 Слушатели Межрегионального центра повышения квалификации ФГОУ ВПО «СибАГС». 3 потока кадровых работников общей численностью 32 человека. Представлены кадровые работники категорий «руководители» и «специалисты».

Таблица

Некоторые обязанности кадрового работника на государственной и

муниципальной службе

Функции кадровых работников на государственно и муниципальной службе Основные кадровые обязанности

Формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы - анализировать кадровый состав для определения соответствия должностям государственной службы; - подготавливать, согласовывать и предоставлять руководителю организации проекты приказов о приеме, назначении, перемещении и увольнении; - оказывать содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе; -обеспечивать документально ротацию гражданских служащих; - формировать кадровый резерв на конкурсной основе и обеспечивать его эффективное использование; - применять современные кадровые технологии при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении

Ведение трудовых книжек гражданских служащих - осуществлять ведение трудовых книжек государственных служащих; - готовить и выдавать по заявлению служащего заверенной копии или выписки из трудовой книжки; - знакомить служащих с записями о переводе или увольнении, вносимыми в трудовую книжку; - вносить необходимые изменения в трудовые книжки; - выдавать трудовую книжку на руки служащим по завершении гражданской службы; - вести документы по учету и хранению трудовых книжек, их бланков и вкладышей в них

Обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов - представлять на подпись руководителю органа согласованный список членов комиссии; - документационно обеспечивать деятельность комиссии; - исполнять функции секретаря комиссии; - отслеживать исполнение решений комиссии

Организация и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение гражданских служащих в кадровый резерв - обеспечивать своевременную подготовку и представление документов для проведения конкурсов на замещение вакантных должностей; - выполнять функции секретаря конкурсной комиссии; - обеспечивать подготовку организационнораспорядительных документов, решений по результатам работы комиссии

Организация

профессиональной

переподготовки,

повышения

квалификации и

стажировки

гражданских служащих

- разрабатывать, согласовывать с

заинтересованными сторонами и представлять на подпись договоры с гражданами, профильными образовательными учреждениями на время

обучения в образовательном учреждении с последующим прохождением государственной

службы организовывать мероприятия по отбору кандидатов на обучение;

- вести учет прохождения профессиональной

переподготовки, повышения квалификации,

стажировки, получения дополнительного профессионального образования;

- анализировать и предоставлять отчет руководителю по группам должностей о прохождении профессиональной переподготовки, повышения квалификации, стажировки, получения дополнительного профессионального образования;

- планировать обучение государственных

гражданских служащих на основе поданных заявок руководителей структурных подразделений,

граждан;

- согласовывать план обучения по

профессиональной переподготовке, повышению

квалификации, стажировке, получению

дополнительного профессионального образования с финансово-бухгалтерской службой,

руководителями структурных подразделений и представлять на утверждение руководителю организации;

- подготавливать проекты приказов о направлении

на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку, получение

Организация проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами - запрашивать при необходимости информацию в соответствующих органах о достоверности представленных сведений гражданскими государственными служащими; - контролировать представление государственными служащими в налоговую инспекцию деклараций о доходах и имуществе; - обеспечивать конфиденциальность полученных личных сведений государственных служащих

Консультирование гражданских служащих по правовым и иным вопросам гражданской службы Осуществлять консультирование сотрудников и лиц, поступающих на гражданскую службу, по вопросам поступления, прохождения и прекращения государственной службы

Обязанности, представленные в таблице, дают представление о комплексности и сложности кадровой деятельности в органах власти и местного самоуправления. Выполнение этих обязанностей требует от служащего правовой, социальной, управленческой, финансовой и проектной подготовки.

Приведенный в статьях 44 и 9 законов [1,2] перечень функций кадровой работы, осуществляемых в органах власти, не является исчерпывающим. По решению представителя нанимателя на кадровые службы могут возлагаться иные функции. Например, в соответствии с Нормативами предельной численности работников кадровых служб и бухгалтерий федеральных органов исполнительной власти [3] в состав работ, выполняемых кадровой службой, также включаются:

- утверждение и ведение штатного расписания;

- организация и проведение совещаний-семинаров с работниками кадровой службы;

- обеспечение контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, касающегося кадровой политики;

- рассмотрение писем, жалоб и заявлений граждан по вопросам, относящимся к компетенции кадровой службы.

Таким образом, кадровых работников органов власти возлагаются организационные, аналитические, социальные (например, взаимодействие с другими службами), проектные или плановые, учетные и документационные функции. Можно также отметить, что список обязанностей государственных и муниципальных служащих предусматривает знание современных кадровых технологий, а также информационно-коммуникативную деятельность. В свете административной реформы, проводимой государством - в том числе для профессионализации штата государственных и муниципальных служащих, -кадровый работник в органе власти становится одной из ключевых фигур управления и обеспечения эффективной и инновационной деятельности органа власти и местного самоуправления.

Возникает резонный вопрос: насколько готовы современные работники кадровых служб органов государственной власти и местного самоуправления к

выполнению возложенных на них новых обязанностей, к активной позиции по отношению к изменению кадровой политики государства?

Сибирской академией государственной службы (ФГОУ ВПО «СибАГС») совместно с Аппаратом Полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе в 2006-2007 годах была разработана анкета, позволяющая изучить социально-профессиональные характеристики кадровых работников органов государственной власти и местного самоуправления округа [4, 5]. При создании анкеты ставились три задачи. Во-первых, оценить статус, придаваемый кадровой работе в органах власти и местного самоуправления. Во-вторых, собрать данные о социальном составе служащих, ведущих кадровую работу, чтобы узнать каким личностным потенциалом они обладают (возраст, стаж работы). И, в-третьих, оценить профессиональную подготовленность кадровых работников к актуальному, управленческому, срезу работы в службе кадров.

В 2006 году анкеты были направлены в органы исполнительной власти четырнадцати субъектов Российской Федерации и в 35 территориальных органов федеральных структур . Результат - 1100 заполненных анкет: 541 анкета, поступившая из органов исполнительной власти субъектов РФ Сибирского федерального округа; 559 анкет - из территориальных органов. В 2007 аналогичную анкету заполняли органы местного самоуправления 6 субъектов Российской Федерации, входящих в СФО. В качестве объектов анализа были выбраны муниципальные образования Новосибирской, Томской, Омской областей, Красноярского и Алтайского края, Республики Хакасия как типичные по характеру проводимой кадровой политики. Была получена 681

3

заполненная анкета .

2 Выборка сплошная

3 Выборка кустовая (по регионам), в выбранном регионе выборка сплошная

Результаты первого исследования 2006 года (государственной гражданской службы) и результаты исследования 2007 года (муниципальной службы) схожи. Сравнительный анализ позволил выделить несколько проблемных зон, заставляющих усомниться в успешности реализации задач кадровой политики государственной и муниципальной службы. Необходимо отметить, что выявленные проблемные зоны характерны и для современной государственной и муниципальной службы в целом, что подтверждают статистические данные за 2008-2009 гг4.

Первая проблема носит количественный характер: неравномерное

распределение кадровых работников по регионам, а также в пределах одного субъекта РФ. Наибольшая обеспеченность кадровыми работниками приходится на крупные регионы РФ, успешные в осуществлении реформы государственной службы: Красноярского края и Иркутской области,- в которых число

специалистов по работе с кадрами составляет 79 и 73 человека соответственно. Наименьшее количество кадровых работников приходится на администрации автономных округов (Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского), численность кадровой службы в которых составляет в среднем 2 и 5 человек соответственно. Но и внутри регионов наблюдается неравномерность распределения кадровых специалистов: в муниципальных районах число служащих, занимающихся кадровой работой, составляет 373 человека, что почти на треть превышает число работников кадровых служб городских округов (237 человек) и более чем в 5 раз превышает их численность в городских поселениях (71 человек). Таким образом, обеспеченность кадровыми

4 Здесь и далее: статистические данные приведены по исследованиям Госкомстата РФ «Дополнительное профессиональное образование государственных и муниципальных служащих» и «Численность и состав кадров государственной и муниципальной службы» 2008-2009 гг. // www.gks.ru

работниками растет при приближении к крупным регионам и муниципальным образованиям и стремительно падает при удалении от этих «центров».

Тенденция, очевидно, будет сохраняться, поскольку численность служащих, замещающих государственные гражданские должности растет на 2% в 2009 году по сравнению с 2008, тогда как количество муниципальных служащих в этот период сокращается на 0,7%. При этом соотношение муниципальных и государственных служащих в регионе уменьшается: в 2008 году оно составило 43,4%, а в 2009 году 42%, - т.е власть по-прежнему сосредоточена в областных центрах в федеральных органах власти в субъектах (72,3% в 2008 и 73,1% в 2009 году).

Вторая проблема сводится к соотношению должностей категории «руководители и их заместители» и «специалисты»: на государственной службе кадровыми вопросами занимаются 30% руководителей (330 чел.) и 70% специалистов (770 чел.). На муниципальной службе это соотношение практически неизменно: 38% (258 чел.) и 64% (423 чел.) соответственно (Рис.1).

70 60 50 40 30 20 10

0 . .

Руководители Специалисты

Рис. 1. Соотношение численности кадровых служащих категорий «руководители» и «специалисты» в органах власти и местного самоуправления

2006-2007 гг.

Норма подчинения для руководителя подразделения составляет 5-7 человек, откуда следует оптимальное соотношение специалистов и руководителей 1:6. В кадровой работе на государственной и муниципальной службе наблюдается явный перекос в сторону увеличения численности

руководителей. С одной стороны, это может означать повышенное внимание к кадровым вопросам, а с другой стороны, недостаточную обеспеченность текущих кадровых обязанностей, выполняемых специалистами.

Эта проблема, по-видимому, специфична для кадровой работы в органах власти, поскольку на государственной гражданской службе по России доля руководителей и помощников не превышает 20% (данные 2009 года), а на муниципальной службе - 16%.

Третья выявленная нами в ходе исследования проблема - тенденция старения кадров. Доля кадровых работников - служащих старше 40 лет составляет на государственной службе 57% (627 чел.), а на муниципальной -63% (429 чел.). Фактически это означает отсутствие преемственности в деятельности кадровых служб: молодые сотрудники не имеют опыта, однако предлагают радикальные инновационные кадровые решения, тогда как работники зрелого опыта, проецируя свой многолетний опыт работы в номенклатурной системе, зачастую сопротивляются этим переменам.

Не смотря на то, что средний возраст государственных гражданских служащих составила 39 лет (в 2008 и 2009 годах), доля служащих старше этого возраста составляет более 40% (45,0% и 43,9% соответственно). На муниципальной службе ситуация старения кадров острее: средний возраст служащих составил 43 года, а доля служащих старше 40 составила 60,6% в 2008 году и 59,9% в 2009. Рост доли служащих старше 60 лет во всех органах власти при этом составил около четверти (15,5% на государственной и 13,4% на муниципальной службе).

Анализ данных по квалификации служащих высвечивает четвертую проблему - недостаточность ее для качественного обеспечения выполнения кадровых процессов. 29% (319 чел.) опрошенных государственных служащих имеют стаж государственной службы менее 5 лет. Подобная же картина наблюдается на муниципальной службе (30% или 204 чел.) - малый опыт работы, как правило, не позволяет специалисту или руководителю в полной

мере развивать кадровый потенциал своей организации. Не меньше опасения вызывает то, что треть государственных служащих и четверть муниципальных имеет стаж работы более 15 лет: это люди, пришедшие в органы власти в середине 80-х-90-е годы и получившие воспитание и опыт работы в советское и перестроечное время, относящиеся к кадровой работе как к «бумажной» или второстепенной функции. Эти же люди, согласно исследованиям, имеют незначительный стаж кадровой работы и до этого выполняли иные функции. В то же время лица с малым стажем государственной и муниципальной службы в большинстве специализируются на кадровой работе с поступления на службу (Рис.2).

50 40 30 20 10

0 . . .

До 5 лет от 5 до 15 лет свыше 15 лет

Рис. 2. Структура кадровых работников органов власти по стажу государственной и муниципальной службы 2006-2007 гг.

Что касается стажа работы государственных и муниципальных служащих в 2008-2009 гг., то ситуация не улучшилась. По-прежнему почти треть служащих имеют стаж менее 5 лет, хотя их доля в общем числе служащих незначительно снижается (на государственной службе с 35% до 33,7%, а на муниципальной 38% до 36,6%).

Уровень образования в органах государственной власти достаточно высок: 92% опрошенных имеют высшее образование. В органах местного самоуправления высшее профессиональное образование имеют 79% опрошенных. Остальные 8 и 21% соответственно (88 чел и 143 чел.) имеют

Субъекты СФО  Муниципальные Образования

образование, не соответствующее законодательным нормам, и нуждаются в дополнительном обучении.

Ситуация с уровнем образования государственных гражданских и муниципальных служащих в целом улучшается, хотя эти показатели ниже, чем в отдельно взятой кадровой сфере: высшее образование имели в 2009 году 87,1% и 76,9% служащих соответственно. Рост по сравнению с 2008 годом около двух процентов. Что касается лиц, не имеющих образование, то их доля по-прежнему составляет более двух процентов на всех видах службы.

Пятая проблема тесно связана с квалификацией: профиль образования большинства кадровых работников на государственной и муниципальной службе не соответствует профилю работы. Так, среди государственных служащих управленческое образование имеют только 6%, а среди муниципальных служащих - 9%. Наблюдается явное превалирование

технического, экономического, педагогического и юридического образования: до 28% (308 чел.) на государственной службе и до 31% (211 чел.) - на муниципальной. Остальные служащие имеют образование, никак не соотносящееся с профилем их работы: военное, медицинское, культурно-

просветительское, торговое, библиотечное дело, геологическое и прочие направления образования (Рис.3).

35

30

25

20

15

10

5

0

£ §

Субъекты СФО

Муниципальные образования

Ф ф Ф Ф Ф О

2 о о о о о

X ^ ^ ^ ^

ф о о о о

с ф ф ф ф

5 т Т т Т

го ^ ?Е 5 ?

^ 3 О ^ Е

си

го

3

1=

Рис. 3. Профиль высшего образования кадровых работников органов власти

2006-2007 гг.

Опасения подтверждают полученные сведения о профессиональной переподготовке и повышении квалификации кадровых работников. По данным опросов, лишь 13% руководителей и специалистов на государственной службе субъектов РФ прошли обучение за последние три года, из них в области работы кадрами - только 10%; в территориальных органах эта цифра составляет - 8%. В органах муниципальной власти картина аналогичная. Более того, часть служащих, занимающихся кадровой работой, проходит повышение квалификации в областях, не относящихся к кадровой деятельности.

Ситуация по дополнительному профессиональному обучению служащих в 2008 и 2009 годах не обнадеживает: по Сибирскому федеральному округу его получили всего около 12% государственных гражданских и 11% муниципальных служащих. При этом преимущество имеет повышение квалификации как наименее затратный вид образования: на государственной службе его прошли 95,9% в 2008 и 96,6% в 2009, а на муниципальной 90,3% и 92% соответственно. При этом наибольшая доля служащих, получивших дополнительное профессиональное образование, приходится на крупные

регионы: Красноярский край, Новосибирскую область, Алтайский край, Иркутскую, Омскую и Кемеровскую области (даны по уменьшению доли обученных служащих).

Выявленные зоны риска формируют угрозу для успешности выполнения кадровой работы в органах государственного и муниципального управления Сибирского Федерального округа. Данные исследования показывают, что квалифицировано эта деятельность может выполняться в крупных административных центрах, где собрано достаточное количество подготовленных специалистов (крупные города Омской, Новосибирской, Томской областей и Красноярского края). В остальных регионах при отсутствии положительной тенденции в изменении социальнопрофессионального статуса кадровых работников будут наблюдаться следующие явления:

1. Отставание реформы кадрового дела от задач, поставленных законодательством.

2. Утрата управленческой составляющей в кадровой работе, ее застывание в статусе «бумажной».

3. Старение кадровых служб, разрыв между поколениями кадровых работников, нарушение преемственности работы со служащими.

В конечном счете, это приведет к падению квалификационных характеристик государственных и муниципальных служащих данных органов власти и местного самоуправления. Только устранение выявленных в ходе исследований зон риска позволит проводить административные реформы с наибольшей эффективностью и вывести кадровую работу на полагающееся ей по закону место в инновационном управлении на государственной и муниципальной службе.

Литература

1. Федеральный Закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 №79-ФЗ (в ред. 20.11.2010 с изм.13.12.2010) // Российская газета.- 31.07.2004.- №3539

2. Федеральный Закон Российской Федерации «О муниципальной службе Российской Федерации» от 02.03.2007 №25-ФЗ (в ред. 17.07.2009).- [Электр. Ресурс].- Режим доступа: Правовая база КонстультантПлюс

3. Постановление Минтруда РФ от 05.06.2002 N 39 «Об утверждении нормативов предельной численности работников кадровых служб и бухгалтерий федеральных органов исполнительной власти».- [Электр. Ресурс].- Режим доступа: Правовая база КонстультантПлюс

4. Отчет о научно-исследовательской работе по теме "Разработка модели специалиста по кадровой работе в органах государственного и муниципального управления": (заключ. этап) / СибАГС. - Новосибирск., 2008. - 105 с.

5. Отчет о научно-исследовательской работе по теме "Определение потребности в дополнительном профессиональном образовании работников кадровых служб органов государственного и муниципального управления: квалификационно-компетентностный подход”: (заключ. этап) / СибАГС. -Новосибирск., 2009. - 50 с.

Рецензент:

Удальцова М.В., д.э.н., профессор, профессор кафедры социальных

коммуникаций и социологии управления