Бюрократический централизм

Состоявшиеся выборы лишний раз показали, что страна приветствует возвращение государства в экономику и прочие области народной жизни. Возвращение это, правда, означает усиление роли государственной бюрократии. Но времена борьбы с номенклатурщиками давно прошли, а слово "чиновник" теперь звучит почти так же гордо, как при Николае I. Мощь бюрократии растет уже не первое столетие, сколько бы ее ни ругали.

Первые шаги

"Чиновничество", "бюрократия", "бюрократизм" — эти слова часто используют вместе, считают их чуть ли не синонимами. Однако бывало, что в стране с многочисленным чиновничеством совершенно отсутствовала бюрократия. Бывало и так, что бюрократизм поражал не госучреждения, а, скажем, церковь или коммерческие структуры. Чиновники, то есть назначенные агенты власти, существовали в самых ранних государствах вроде Древнего Египта. Но бюрократия — отлаженная государственная машина управления, которая работает в соответствии с предписанными инструкциями — появилась значительно позже.

Ни одно крупное государство средневековой Европы не имело бюрократии. На местах дела вершили феодальные сеньоры и городские магистраты, центральное управление находилось в руках королей и их титулованных приближенных, а королевские чиновники были немногочисленны и занимались в основном сбором налогов. В то же время маленьким городам-государствам не приходилось иметь дела со своенравными баронами и герцогами. В таких государствах вся полнота власти обычно принадлежала городским советам. Но города росли, и советникам требовалась помощь все большего количества писарей, счетоводов, курьеров и прочих лиц, готовых выполнять вспомогательную работу. Со временем эти помощники превращались в настоящий бюрократический аппарат, управлявший всеми сторонами жизни города-государства. Уже в XV веке в карликовых государствах Германии при ратушах существовали канцелярии, ответственные за снабжение продовольствием, за помощь бедным, за строительство и т. п., причем жили эти учреждения вполне по-бюрократически, то есть порождали бесчисленное количество документов. Известно, например, что в начале XV века канцлер города Халль в Тироле заказал плотнику один сундук для хранения документов. Лет через тридцать таких сундуков было так много, что городским властям пришлось закупить кучу сальных свечей только для того, чтобы отыскать в них нужный документ.

Халль не был единственным городом, где документы хранили как придется. Так, в 1541 году совет бургомистров Аугсбурга наказал новому секретарю совета разобрать "старые, затерянные, неаккуратно положенные и просто закинутые документы, которые наверху в ратуше под крышей в большом числе лежат в беспорядке". Секретарю потребовалось два года, чтобы разложить бумаги в хронологическом порядке и составить их опись, вот и вся классификация. Вскоре чердак уже не вмещал все документы, выпущенные городскими канцеляриями, так что чиновники стали рассовывать бумаги по всему зданию, а также уносить их домой. Однажды аугсбургскому совету понадобился документ, подтверждавший чьи-то права на охотничьи угодья. Бумагу искали по всей ратуше и не нашли. Пришлось сообщить об этом главе городской администрации канцлеру Конраду Пойтингеру, который находился в отлучке. Канцлер отписал подчиненным: "Эти грамоты, вместе с другими, лежат, как я, Пойтингер, полагаю, в спальне, где мои книги, в ящике, на котором написано "Бавария". А если они там не лежат, то я написал своей жене, чтобы поискала еще в двух моих ящиках с делами Совета, которые стоят у меня в комнате". Стоит ли удивляться, что при подобных порядках бюрократическая машина Аугсбурга периодически давала сбои, и появлялись условия для злоупотреблений чиновников. Например, судебный писарь по имени Людвиг Кристоф Райнер был уволен за то, что потерял бухгалтерские книги — важные документы из дела одного купца. Книги должны были находиться "на полке у окна" в запиравшемся помещении, откуда "никогда ничего не пропадало". Надо полагать, в этом деле не обошлось без чертовщины, ведь фамилия купца была Воланд.

Так немецкие чиновники постигали азы бюрократической деятельности — хранить документы в одном месте, нести ответственность за халатность, соблюдать элементарную дисциплину. Между тем в других странах о таком прогрессе пока и речи быть не могло.

Платеж по чину

Франция уже в XVI веке имела многочисленное чиновничество, но бюрократии там не было еще долго. Франция была страной судей. На нижних ступенях иерархии стояли королевские чиновники — элю, бальи и сенешали, которые собирали налоги и были начальной судебной инстанцией. Далее в каждой провинции существовал парламент, который занимался тем, что толковал многочисленные и запутанные законы королевства и тоже судил. Еще выше был Королевский совет (позднее — Государственный совет), также судивший и также трактовавший законы. Члены парламентов никем не избирались и были, по существу, чиновниками. Но при этом никакой бюрократической иерархии не существовало. Чиновники не назначались, посты покупались за свои деньги. Это было формой размещения капитала — человек вкладывался в должность, а потом получал от государства жалованье, то есть свой законный процент. Поскольку французские чиновники, как и любые другие, не брезговали брать взятки, доход от должности становился неплохим подспорьем для семейного бюджета. Более того, ее можно было перепродать другому лицу, поэтому наряду с официальными расценками у каждой должности была рыночная котировка. Так, в начале XVII века место докладчика Государственного совета официально стоило 28 тыс. ливров, рыночная же цена составляла 150 тыс. ливров. Должность советника парижского парламента можно было купить у государства за 24 тыс. ливров, а продать — за 120 тыс. Поскольку должности можно было передавать по наследству, во Франции появлялись настоящие чиновничьи династии. В конце XVII века большинство парижских парламентариев исполняли свои обязанности во втором и третьем поколении. Жены парламентариев обычно были дочерьми других парламентариев, а их сыновья шли по стопам отцов.

Все эти многочисленные судебно-административные инстанции друг другу не подчинялись. Вместо этого они бесконечно спорили друг с другом, с местными сеньорами и даже с самим королем по поводу своих прерогатив и толкования бесчисленных законов. Поскольку законы в каждой местности были свои, а королевские ордонансы нередко противоречили друг другу, борьба между учреждениями королевства никогда не прекращалась. В ходе этой тихой административной войны всех против всех рождались целые ворохи документов, а судебные дела рассматривались неспешно, так что бюрократизма в деятельности французских управленцев хватало. Но бюрократизм не делал французских чиновников бюрократами — частями единого административного механизма. Чиновник времен Людовика XIV писал: "К чести Франции ее ордонансы — самые великолепные и мудрые в Европе, но вместе с тем она имеет репутацию страны, хуже всех других исполняющей свои законы".

Бороться с чиновничьей анархией первым попробовал Арман Жан дю Плесси, кардинал герцог де Ришелье. Он не рискнул отменить продажу должностей и тем более право передачи их по наследству. Зато стал активно назначать на места представителей центрального правительства, так называемых интендантов. Одновременно Ришелье создавал аппарат самого правительства. Он сформировал штат государственных секретарей, при которых начали множиться канцелярии, по-французски бюро. В одном только военном секретариате вскоре было пять бюро, где служили самые настоящие бюрократы, то есть дисциплинированные работники, подчинявшиеся своему начальнику и никогда не платившие за свои должности. Впрочем, эти люди не были госчиновниками, потому что госсекретари платили им жалованье из собственных карманов. Герцог де Ришелье создал то, чего во Франции никогда раньше не было, а именно вертикаль власти. Правда, вертикаль эта с трудом справлялась с традиционной горизонталью из провинциальных судейских чиновников. Стоит сказать, что сами интенданты обычно были докладчиками Государственного совета или же парижскими парламентариями, так что их должности оставались их частной собственностью.

В дальнейшем ситуация не стала лучше. Даже деспот Людовик XIV не смог создать в стране исправно работающую бюрократическую машину. "Король-солнце" не отменил продажу должностей. Более того, когда какой-то чиновник впадал в немилость, король принудительно выкупал его должность по государственной цене. Причина такого отношения была очень проста: королю были нужны деньги, которые давала продажа должностей. Поэтому при Людовике XIV их перечень стремительно разрастался. Один из приближенных короля как-то сказал: "Стоит короне создать новую должность, как Господь создает дурака, который ее купит". Людовик XIV, как и Ришелье, назначал на места своих интендантов и комиссаров, а также усиливал органы центрального правительства. Но четко работающей бюрократической системы во Франции так и не сложилось до прихода к власти Наполеона.

Прусский характер

Первая полноценная бюрократическая машина была создана в XVIII веке в Пруссии. Началось все при короле Фридрихе Вильгельме I, который занял престол в 1713 году. Этот государь славился любовью к солдатской дисциплине и нелюбовью ко всему, что ей противоречило. Достаточно сказать, что король лично ходил по Берлину, вылавливал праздношатающихся и лупил их тростью. Однажды какой-то прохожий, завидев монарха, бросился наутек, но был пойман. На вопрос Фридриха Вильгельма, почему он бежал, несчастный ответил, что испугался. Король начал охаживать его палкой, приговаривая: "Ты должен меня любить, любить, любить!"

Фридрих Вильгельм I создал в своей стране администрацию, которая по-солдатски беспрекословно исполняла все приказы. Но подлинного совершенства новая система достигла при его сыне Фридрихе II, прозванном впоследствии Великим. Фридрих сформировал Генеральную директорию — центральное правительство, изначально состоявшее из четырех департаментов, а потом из восьми. Во главе каждого департамента стоял статс-министр, у которого в подчинении находился штат так называемых тайных советников. Генеральной директории подчинялись "канцелярии войны и владений", управлявшие провинциями. Канцелярии тоже имели строгую структуру. Каждую возглавлял президент, у него было два заместителя в должности директора, а также установленный штат советников. Особняком стояла королевская канцелярия, которая занималась тем, что доводила распоряжения короля до статс-министров и прочих служащих госаппарата. Сотрудники королевской канцелярии жили в Потсдаме — королевской резиденции, находившейся в удалении от Берлина, так что чиновники, отвечавшие за исполнение королевских приказов, находились вне столичных интриг. Почти тридцать лет королевскую канцелярию возглавлял первый секретарь Эйхель, которому Фридрих безгранично доверял. Эйхель был человеком чрезвычайно могущественным и вместе с тем отличался абсолютной преданностью своему монарху. В эпоху утопавших в роскоши временщиков и фаворитов самым влиятельным человеком в Пруссии был скромный и трудолюбивый бюрократ, старательно избегавший придворных мероприятий. Английский дипломат писал об Эйхеле: "На него смотрят как на государственного заключенного. Можно семь лет прожить при прусском дворе и никогда его не видеть". Другие чиновники Фридриха были столь же трудолюбивы и послушны, что вызывало естественную зависть у других европейских монархов.

Успех административного строительства в Пруссии объяснялся двумя причинами. Прежде всего, прусские дворяне были бедны. Они не могли играть в политику, как это делали богатые французские, испанские или английские аристократы, государственная служба оставалась для них единственным средством удержаться на плаву, и это прекрасно понимали и Фридрих Вильгельм, и его сын. Фридрих Вильгельм держал гигантскую армию — четвертую по численности в Европе, в то время как по численности населения Пруссия занимала 13-е место. Многие дворяне становились офицерами и жили на жалованье. Прочие же шли в чиновничий аппарат и очень дорожили своим положением. К тому же стройная организационная структура прусских учреждений позволяла чиновникам делать карьеру, что добавляло им рвения.

Второй причиной были особенности прусских монархов. Фридрих Вильгельм приучил население страны к строжайшей дисциплине. Один прусский чиновник, вспоминая о своем детстве, так описывал тогдашние настроения: "Король может отрезать всем своим подданным нос и уши, если только этого захочет, и мы должны быть благодарны его к нам благорасположению за то, что он до сих пор не лишил нас сих необходимых органов". Фридрих II никого лично тростью не избивал, но с той же дотошностью следил за всем, что происходит в стране. Любой мог пожаловаться королю на чиновников. Например, однажды некоего тюрингского богослова обобрали до нитки прусские таможенники, которые нашли у него иностранную монету с низким содержанием серебра. Богослов пошел к королю, и тот, выслушав его историю, сказал: "Таможенные чиновники не правы, за это они возвратят тебе деньги с процентами". Король имел отличную память и никогда не забывал ничьих проступков. Однажды ему подали прошение о назначении пенсии старому сержанту, который проштрафился пятнадцать лет назад. Король вместо подписи изобразил на прошении виселицу. Обманывать такого начальника никому не хотелось.

Была и третья причина, по которой прусская бюрократия работала как часы. При Фридрихе Пруссия постоянно вела войны, причем со многими могущественными державами сразу. Пруссаки одновременно отбивались от Франции, Австрии, России и без дисциплины противостоять вражескому нашествию не смогли бы. В последующие годы военная необходимость заставила взяться за ум и французских чиновников, так что победное шествие бюрократической системы продолжилось.

"Нам пора начать подражать"

Франция стала бюрократической державой при постоянно воевавшем Наполеоне I. Еще будучи первым консулом, Бонапарт начал отстраивать под себя вертикаль власти. В годы революции Франция была поделена на департаменты с выборными магистратами во главе. Наполеон назначал префектов, которые сосредоточили в своих руках всю власть на местах. Полиция была выведена из-под контроля местных властей и теперь напрямую подчинялась министерству полиции во главе со знаменитым Фуше. При Наполеоне было создано 12 министерств, деятельность которых строго отслеживал лично император. Упорядочили систему отчетности, появилась четкая чиновничья иерархия — с административным хаосом времен Бурбонов было покончено. Когда же Бурбоны все-таки вернулись к власти, бюрократическая система Наполеона осталась без изменений. Один из консервативных мыслителей, мечтавших о возрождении старого режима во всем его великолепии, посоветовал однажды влиятельному герцогу Ангулемскому воссоздать дореволюционную систему провинций. "Мы предпочитаем департаменты",— ответил герцог.

В России французскую административную систему стали копировать еще до реставрации Бурбонов. Александр I создал министерства по образцу наполеоновских. Николай I и вовсе превратил Россию в бюрократический рай, до мелочей регламентировав жизнь общества.

В середине XIX века бюрократизировалась еще одна великая европейская держава — Австрия. После революции 1848 года старая феодальная империя была вынуждена отказаться от традиционного управления через местные парламенты. Австрийцам пришлось по куску отвоевывать собственную территорию у восставших народов империи и на месте средневекового образца сеймов и парламентов создавать учреждения с централизованной схемой подчинения. Что уж говорить об объединенной Италии, которая не была единым государством со времен Римской империи. Итальянцам пришлось создавать бюрократический аппарат, чтобы сделать объединенную страну действительно единой.

О пользе бюрократии задумались даже в Англии, где традиционно не доверяли представителям власти, за которых никто не голосовал. Причина была в том, что частный капитал не справлялся со всеми проблемами, стоявшими перед страной. В частности, строительство железных дорог замедлилось, как только это дело потеряло в прибыльности, в то время как в бюрократической Франции Наполеона III они возводились ударными темпами. Журнал The Economist писал в 1856 году: "История с нашими железными дорогами поколебала наши устоявшиеся предрассудки. Нам необходимо строить гавани, огромные корабли и флот, а также дренажную систему и систему водоснабжения. Как же сделать всю эту работу? Наша надежда на частную инициативу провалилась. Может быть, нам пора начать подражать нашим соседям и доверить правительству больше, чем когда-либо?" И британцы начали подражать. Число госслужащих в Великобритании неуклонно росло всю вторую половину XIX века, и к началу нового столетия в стране уже действовали бюрократические монстры вроде министерства колоний, которое управляло гигантской империей из своего офиса в Лондоне. В начале ХХ века тенденция не изменилась. Если в 1914 году у Англии было 62 крупных корабля, а в адмиралтействе служило 2000 чиновников, то в 1928-м — 20 кораблей и 3569 чиновников.

Если даже Британия обзавелась собственной бюрократией, что уж говорить о Германии, которая всегда ею располагала. Таким образом, в течение XIX века Европа стала континентом победившей бюрократии со всеми вытекающими последствиями.

Американский пирог

В XVIII веке многие превозносили бюрократию как панацею от всех бед. Оно и неудивительно. По сравнению с властью своевольной и некомпетентной аристократии порядок, который обеспечивали дисциплинированные и вышколенные бюрократы, смотрелся весьма неплохо. Но уже в XIX веке, когда бюрократия была повсюду, ее недостатки стали очевидны всем. К концу века основной список претензий к бюрократии был готов. Литераторы, общественные деятели обвиняли чиновников в косности, бездушии, формализме, волоките, в бесконечном бумаготворчестве и раздувании штатов. Поэтому диктаторы, пришедшие к власти в первой половине ХХ века, одной из главных своих задач неизменно называли борьбу с бюрократизмом. Борьба действительно имела место. Сталин, например, своих бюрократов расстреливал, а потом назначал на их место новых. У Гитлера был иной стиль руководства. Он предоставлял бюрократам возможность бороться друг с другом, создавая множество административных структур с нечетко прописанными полномочиями. Бюрократические кланы тянули одеяло на себя, а фюрер контролировал ситуацию, оставаясь над схваткой.

Бюрократия была задумана как механизм исполнения решений высшей власти, но чем сильнее она становилась, тем больше у нее находилось возможностей для манипулирования самой властью. Тот же Гитлер так и не узнал, что многие его распоряжения, ущемлявшие интересы чиновников, оставались неисполненными. К примеру, Мартин Борман, выполнявший функции личного секретаря фюрера, положил под сукно его директиву, которая запрещала гауляйтерам входить в советы директоров компаний. Так что победить бюрократию диктаторам не удавалось. Но успехи демократических режимов были здесь ничуть не больше.

Во второй половине ХХ века, когда в западном мире утвердилась демократия, стало окончательно ясно, что бюрократы ведут себя не лучше, чем в условиях тоталитаризма. Анонимный канадский чиновник, писавший под псевдонимом Бюрократ Икс, издал в 1977 году памфлет, где рассказал историю, свидетелем которой был. Его коллега общался с пожилой парой, та около двадцати минут разъясняла ему суть своей проблемы. "Внезапно из соседней комнаты появился другой клерк, потрепал его по плечу и сказал: "Перерыв на кофе, Гарри". Гарри тут же уведомил стариков, что их делом теперь займется другой специалист. "Ну и в чем ваша проблема?" — спросил сменивший Гарри чиновник, после чего старикам пришлось рассказывать все с самого начала". Стремление к безграничному раздуванию штатов канадскому чиновничеству тоже не было чуждо. "В департаменте, в котором я служил,— писал Бюрократ Икс,— работало несколько помощников заместителя министра, у одного из которых был свой помощник. Ее должность называлась "помощник помощника заместителя министра". Я несколько раз встречался с ней по работе, но так и не понял, чем же она занимается. Со временем она наняла себе помощника. Вы угадали, его должность называлась "помощник помощника помощника заместителя министра"".

К югу от канадской границы правительственные бюро тоже росли как на дрожжах, пожирая миллионы долларов налогоплательщиков. К населению бюрократы от американской демократии относились чисто по-чиновничьи, о чем свидетельствует, в частности, история, произошедшая в Алабаме в начале 1980-х годов. В коттедж, где проживал 12-летний Джеми Рэй, явился инспектор из строительного департамента. На участке возле коттеджа семьи Рэй росло дерево, на котором мальчик и его отец соорудили игрушечный домик, где Джеми мог играть. Домик был сработан очень качественно, и инспектор пришел к заключению, что он "пригоден для жизни". Но поскольку "жилой дом" находился менее чем в 20 футах от улицы, инспектор потребовал, чтобы хозяева либо разрушили домик, либо перенесли дерево вглубь двора. "Мой долг — защищать закон",— заявил инспектор. Впрочем, бывали случаи, когда защитники закона оказывались даже слишком гуманными. В 1977 году в Нью-Йорке был осужден серийный убийца Дэвид Берковиц, известный как Сын Сэма. Первые полгода своего заключения маньяк получал социальную страховку в размере $300, поскольку был признан судом душевнобольным и не способным к работе.

Многочисленные американские правительственные агентства в совершенстве научились имитировать полезную деятельность. Расцвело сочинительство всевозможных инструкций. Администрация по продовольствию и лекарствам, например, предостерегала граждан от поедания коробок из-под конфет, которые дарят на День святого Валентина. Другое ведомство выработало государственный стандарт в сфере производства мышеловок, в документе было 700 страниц.

Другим важным занятием американских бюрократов стала защита всех униженных и оскорбленных. Кто-то, например, внес в список охраняемых видов снежного человека, которого так пока никто и не поймал. А Федеральное агентство по защите избирательных прав решило защитить права иноязычных избирателей. Было решено печатать избирательные бюллетени на соответствующих языках. От Северной Каролины потребовали выпустить бюллетени на языке индейцев ламби. В ответ пришел запрос на проведение научной работы по созданию языка ламби, поскольку сами индейцы свой язык уже давно забыли.

Научные изыскания вообще стали у американских чиновников любимым предлогом для освоения денег. Так, Федеральная администрация по авиации в начале 1980-х потратила $57,8 тыс. на биометрическое обследование стюардесс. Выяснилось, что средняя длина носа средней стюардессы составляет 5,53 см. Национальный институт психического здоровья выделил одному профессору грант в размере $97 тыс. на исследование "социально-поведенческих структур" в перуанском борделе. Но всех перещеголял Национальный фонд науки, потративший $121 тыс. на исследование изменения сексуальной функции у мужчин, находящихся под воздействием марихуаны. Методика исследования была довольно простой: обкуренным мужикам давали смотреть порно. Деньги налогоплательщиков, надо полагать, пошли на закупку расходных материалов у наркомафии.

Бюрократия в США стала расти по тем же причинам, по каким она в свое время выросла в Пруссии, Франции и Англии. Во-первых, после второй мировой войны США сделались сверхдержавой, а значит, должны были уделять вопросам обороны не меньше внимания, чем Наполеон и Фридрих Великий. Во-вторых, экономике потребовалось государственное вмешательство, как оно в свое время понадобилось Великобритании. В эпоху Рейгана, правда, эта причина стала играть меньшую роль, и государственное вмешательство в экономику уменьшалось. Многие заговорили о том, что на смену принципу бюрократической иерархии должно прийти управление, ориентированное на прибыль. Но дело было в том, что далеко не все общественно полезные работы приносят прибыль, а потому при Клинтоне государство вернулось в экономику вместе с бюрократами. В-третьих, Америка решила обеспечить своим гражданам межрасовое равенство. Но достичь всеобщего равенства в США без вмешательства государства было решительно невозможно. Равенство вообще невозможно без государственного вмешательства, а государство без бюрократии бессильно.