Вопрос о роли земства в организации кредитной кооперации в Российской империи во второй половине XIX начале XX вв

УДК 624.4

С.Ю.Седунова, канд. экон. наук, доц., декан

ВОПРОС О РОЛИ ЗЕМСТВА В ОРГАНИЗАЦИИ КРЕДИТНОЙ КООПЕРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВВ

Исследована процедура организации кредитной кооперации в России в XIX - начале XX вв. Выявлены основные трудности в деятельности земств по внедрению кредитной кооперации в сельском хозяйстве. Проанализированы пути развития кредитной кооперации в России в XIX- начале XXвв., их преимущества и недостатки.

Ключевые слова: экономическое положение, земская единица, сельское управление.

Вопрос, который авторы сформулировали как вопрос о роли земства в развитии кредитной кооперации, был актуален для российской действительности во второй половине XIX - начале XX вв. Но в более широком значении - кто должен заниматься организацией народного кредита - этот вопрос был актуален для всех европейских государств и неоднократно обсуждался на международном уровне. Так, на Международном конгрессе по народному кредиту в Париже в 1900 г. был представлен к обсуждению сразу несколько докладов по проблеме частной инициативы и роли государства в кредитной кооперации. Большинством присутствующих на конгрессе была принята резолюция следующего содержания (несмотря на несогласие представителей России): «Развитие кредитной кооперации должно быть делом частной инициативы и местных свободных ассоциаций. Наблюдения в тех странах, где такая кооперация получила развитие, подтверждают справедливость этого взгляда. Устройство кредитной народной кооперации и управление ею относятся к области частной инициативы. На ее же обязанности лежит изыскание необходимых для ведения дел кредитной кооперации капиталов.

Участие государства в составлении этих капиталов принципиально должно быть устранено, хотя это не относится до тех стран, исключительное положение которых дает отступление от этого принципа допустимым. Законная роль государства в рассматриваемом случае должна ограничиваться облегчением развития кооперативных кредитных учреждений путем издания либерального законодательства; путем распространения, даже если бы это было сопряжено с некоторыми затратами, среди населения принципов, на которых зиждется кооперация, способов ее устройства и выгод, из нее проистекающих; наконец, путем устранения из области экономической политики всего того, что может расшатывать основы коопера-

ции, именно, частную инициативу, самостоятельное управление и ответственность» 1.

В России с момента принятия Положения о губернских и уездных земских учреждениях в 1864 году некоторые общественные деятели именно в этих структурах усмотрели ту силу, которая была способна взять на себя функцию организации и поддержки системы мелкого народного кредита в стране.

Сами деятели земских учреждений считали, что наиболее дееспособной силы в этом направлении, чем земства, в стране нет, о чем уже говорилось выше. «Самый серьезный вопрос: где достать капитал? - писал

Н.П. Колюпанов, - Без сомнения, посторонние капиталы не будут приливать у нас к сельским банкам, как в Германии, особенно с начала. И потому единственная надежда на земство» 2. Эту же идею отстаивают в своих трудах В.Ф. Лугинин, A.B. Яковлев и другие представители земства: «... полагая, что ссудные товарищества могут и должны быть вполне самостоятельными, должны быть основаны на самопомощи, мы думаем, однако, что в начале особенно для успешности развития их необходима денежная поддержка со стороны земства и нравственное содействие образован-

- 3

ных людей» .

Земства начинают осуществлять работу по организации кредитных учреждений с конца 60-х годов XIX в. Широкий размах эта деятельность получает в начале 70-х годов. В 1871 году был создан Комитет о сельских ссудо-сберегательных и промышленных товариществах, который одними из направлений своей деятельности считал привлечение земских органов к работе по организации кредитных кооперативов и всестороннюю помощь им в этой деятельности.

«Правда, в эпоху наиболее пышного расцвета своего интереса к ссудо-сберегательным товариществам земства часто насаждали их в таких местах, где не было условий для их существования. Эти щедроты и увлечения земцев объясняют нам высокий процент закрывшихся впоследствии товариществ в период 1871-1885 гг. Но не надобно забывать, что это именно увлечение земцев дало нам 2/3 существующих ныне товариществ» 4.

В Циркуляре министра финансов от 9 июля 1871 года говорилось: «В настоящее время утверждены уставы 36 ссудо-сберегательных товариществ, благодаря тому содействию, которое полезное дело это нашло со стороны земских учреждений. Новгородское земство первое назначило для выдачи таковым товариществам в ссуду не маловажный капитал и примеру

1 Бородаевский С.В. Международный конгресс по народному кредиту в Париже. СПб., 1901. С.7.

2 Пажитнов К.А. История кооперативной мысли. Петроград., 1918. С.265.

3 Там же. С.265.

4 Прокопович, Кооперативное движение в России. с.95-96.

282

сему последовали другие земства... Примеру Новгородского земства последовало Московское, затем Псковское и др.»5. Сложно сказать с достаточной определенностью, какой размах получила деятельность земских органов по поддержке организации сети учреждений мелкого кредита в России, сколько и какие учреждения были созданы при их непосредственной помощи и посредничестве. Морачевский В.В. в своем труде приводит следующие данные: наибольшее число товариществ было вновь учреждено земствами за период 1872-1877 гг., когда при их помощи появляется 782 товарищества с ссудой в 321 тысячу рублей. Но уже с 1878 по 1883 гг. число учреждаемых при содействии земств ссудо-сберегательных товариществ начинает быстро сокращаться, едва достигнув числа 329 и суммы ссуженного капитала в 76 тысяч рублей. За период 1884-1886 гг. земствами было организовано только 80 товариществ и выдано ссуд всего на 6 тысяч рублей 6.

В Псковской губернии вопрос об организации народного кредита стал широко обсуждаться с 1869 года на уровне Псковской уездной земской управы. Вообще, земству принадлежал довольно широкий круг обязанностей, ограниченный, правда, преимущественно хозяйственной сферой. «Положением» 1864 года полномочия земств охватывали: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий и других сооружений, а также путей сообщения; обеспечение народного продовольствия; благотворительные заведения и другие меры призрения; взаимное земское страхование имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении о народном образовании, о народном здоровье и о тюрьмах; ветеринарно-агрономические меры; участие в удовлетворении некоторых общегосударственных нужд (почта, воинское дело и др.); предоставление правительству сведений, заключений и ходатайств по вопросам, относящимся к местным хозяйственным нуждам, и др . Сейчас никто из исследователей не оспаривает огромной роли земства в распространении начального образования и медицинского дела, подчеркивая, что экономические мероприятия земств, в том числе и мероприятия по содействию сельскохозяйственному кредиту, были менее результативными. В этом, как правило, не было вины самих земских органов, многие из которых в этом направлении делали все возможное, что от них зависело. Другое дело, что эти действия постоянно наталкивались на практически полное отсутствие денежных средств и на постоянные попытки со стороны

5 Морачевский В.В. Сельскохозяйственный кредит в России. Петроград., 1910, С.138.

6Тамже. С.138.

7 Толмачев Е.П. Александр II и его время. М.,1998. Т.1., с.219.

правительства поставить деятельность земских органов под свой жесткий контроль, возможно, более ограничив их самостоятельность.

Кроме того, не была четко прописана процедура открытия земством учреждений мелкого кредита в Российском законодательстве что естественно значительно затрудняло этот процесс.

На протяжении всего периода становления кредитного законодательства России многие крупные общественные, государственные и земские деятели подчеркивали необходимость усиления роли земств в деле расширения сферы мелкого кредита, однако их мнения редко принимались во внимание правительством. «Наиболее правильным было бы возложить заведывание всеми местными учреждениями мелкого кредита, как общественными, так и кооперативными, на земские учреждения, которым, по мысли Положения 1890 г., присвоен характер государственных органов, назначенных для заведывания делами по хозяйственному управлению и местному благоустройству губернии и уезда. Земства проявляли уже свою деятельность в этой области как самостоятельно, так и в виде содействия правительству в снабжении населения ссудами специального характера. Можно полагать, что одобрение правительства начинаний по мелкому кредиту поставило бы земства вновь на путь деятельной работы и в этой области, существенно упростило и облегчило бы проведение на местах всяких правительственных мероприятий»8. Осуществлять это предлагалось различными путями, например, через создание особых губернских и уездных земских комитетов либо различного рода попечительств.

Многие земства высказались в пользу дальнейшей работы в поддержку кооперации в ходе работы Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности, созванного в 1902 г. Связь земства и кооперации могла бы выразиться в том, «что земство взяло бы на себя инициативу открытия разного рода коопераций, являющихся одним из средств успешного выполнения возложенной на земства задачи улучшения сельского хозяйства. Соприкасающееся с населением многочисленными путями, земство приобрело значительное его доверие, и ему легче принять на себя организацию такого широкого дела, каким является кооперация» 9. Данная роль земства подчеркивалась неоднократно, особенно в связи с низкой грамотностью крестьянства, вследствие чего от него нельзя ожидать «самостоятельного признания необходимости каких-либо культурных улучшений в деревне...Вот почему - земству, при помощи своих агентов -агрономов и наиболее отзывчивых гласных, необходимо взять насаждение сельскохозяйственных коопераций в свои руки» 10.

8 Кекуатов К. Закон об устройстве мелкого кредита и земство. Петроград, 1915. С.7.

9 Кооперации. Свод трудов местных комитетов по 49 губерниям Европейской России. СПб., 1904. С.82.

10 Там же. С.82.

Представители Курской губернии отмечали, что губернские и уездные земства могли бы помогать кооперациям разными способами: ..губернское земство могло бы закупать, для надобностей участников коопераций машины, орудия, искусственные удобрения и проч. Приобретая такие товары в большом количестве, земство могло бы получать больший процент уступки, чем отдельные товарищества, и облегчало бы таким образом последним возможность продавать эти предметы своим членам на более льготных условиях» 11. Представители Орловской, Гродненской, Самарской губерний отмечали, что подтверждением тесной связи кооперативных учреждений и земских органов управления является «удовлетворительное функционирование сельскохозяйственных обществ там, где они возникают по инициативе местного земства, и гибель их в местностях, где они стоят особняком от земства ...Вообще говоря, в земских губерниях развитие сельскохозяйственных обществ идет лучше, что может быть объяснено, с одной стороны, большею легкостью их образования в этих местностях, а с другой - поддержкою земств, связь которых с обществами, равно как и со всеми другими видами коопераций, безусловно желатель-на...развитие кооперативных учреждений возможно только на почве мелкой земской единицы, пользующейся правом самообложения» 12.

В этом же направлении высказывались при обсуждении и местные псковские земские деятели. Так, на заседаниях Псковского губернского комитета о нуждах сельскохозяйственной промышленности, проходивших в Пскове в январе 1903 года, т.е. спустя 30 с лишним лет после принятия в 1871 году Закона о порядке учреждения кредитных учреждения земствами, практически все уездные земства высказывались за наделение земских органов большими полномочиями в области создания кредитных учреждений. Псковское уездное земство по вопросу об организации мелкого «народного» кредита на первое место своей программы поставило необходимость организации губернских и уездных комитетов для передачи в их ведение функции содействия открытию учреждений и, главное, - «изыскание необходимых средств на производство этими учреждениями кредитных операций13, а также осуществление контроля с их стороны за деятельностью учреждений наравне с правительственными структурами. Этим мнениям не уделялось должного внимания при разработке правительственного курса в деле создания сети учреждений мелкого кредита по стране. Представители Псковского земства отмечали, что «успехи коопераций в значительной степени зависят от такой постановки представительства населения в земских собраниях и городских думах, при которой экономические инте-

11 Там же. С.82-83.

12 Там же. С.83.

13 Труды местных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Т.33. Псковскаягуберния. СПб.,1903, С.40.

ресы населения отражались бы в составе гласных правильнее, чем это имеет место в настоящее время. В виду этого права местного представительства должны быть видоизменены в том смысле, чтобы был повышен образо-

- 14

вательныи ценз и понижен имущественный» .

Но, несмотря на вышеперечисленные ограничения, нельзя говорить, что деятельность земств в России по организации народного кредита не имела успеха.

Земство оказывало огромную поддержку ссудо-сберегательным товариществам: учреждало конкретные товарищества, часто обеспечивало львиную долю первоначальных учредительных займов, без которых многие ссудо-сберегательные товарищества едва ли могли начать свою деятельность.

В постановлениях Казанского съезда представителей губернских земств (1909 г.) говорилось, что «мелкий кредит настолько тесно связан с экономической деятельностью земства, что является необходимой отраслью земского хозяйства на началах полной свободы заведывания и распоряжения этим делом» 15. И далее : «В целях более успешного и нормального развития дела мелкого кредита на местах, необходимо передать это дело в ведение земских учреждений, к которым вместе с тем переходят функции правительственных установлений по заведыванию и руководству делом мелкого кредита» 16.

Формы содействия со стороны земств кредитной кооперации различались по годам. Прокопович С.Н. считал, что главная помощь, которую оказывают земства товариществам, денежная, точнее, выдача первоначальных ссуд для организации товариществ. В 70-е годы земства распространяют сведения о товариществах среди крестьянского населения, составляют проекты уставов и оказывают посредническую помощь в скорейшем их утверждении, проводят съезды представителей товариществ (в 70-е годы их было не так много - два Псковских, Московский, Смоленский и Таврический, но они имели колоссальное значение для начала решения важных проблем, стоящих перед кредитной кооперацией в России). Но главным направлением помощи кредитным учреждениям со стороны земских органов была денежная выдача ссуд для открытия и создания основного капитала. Материальную помощь ссудо-сберегательным товариществам до 1890 года оказывало 67 земских собраний, предоставив средства 416 учре-

17

ждениям, в общей сложности свыше 400 тысяч рублей .

14 Кооперации. Свод трудов местных комитетов по 49 губерниям Европейской России. С.93.

15 Мелкий кредит по трудам съездов. СПб., 1912. С.8.

16Там же. С.8-9.

17 Кулишер И.М. Обзор русского и иностранного законодательства о кооперативных товариществах. СПб., 1906. С. 267.

Земскими учреждениями был организован целый ряд съездов представителей ссудо-сберегательных товариществ: в Пскове в 1875, 1879, 1884, 1894, 1896, 1900 гг.; в Смоленске в 1876 г.; в Москве в 1876 (2 съезда), 1898 гг.; в Мелитополе Таврической губернии в 1879 г.; в Перми в 1900 г.

К началу XX века понятия о формах содействия земства кредитной кооперации меняются.

Это заметно по материалам съездов, которые проходили по всей России и обсуждали значительное количество насущных проблем. В этот период основной формой содействия земства кредитной кооперации, согласно постановлениям съездов, становится содействие посредническим операциям кооперативных учреждений. Эта мысль высказывалась на съездах в Саратове (1904 г.), Ярославле (1908 г.), Костроме (1908г.), Кишиневе (1909 г.) и др 18.

Съезд в Уфе в 1907 году предлагал организовать при Земской управе справочное бюро по комиссионной продаже и открыть товариществам льготный кредит для посреднических операций; страхование всех товарищеских имуществ и движимости как по залоговой, так и по посреднической операциям, проводить в земском страховании. Было признано желательным участие представителей учреждений мелкого кредита в губернском и уездном земских собраниях и в заседаниях экономических сове-

19

тов .

Владимирский съезд 1908 г. «признал желательным, чтобы земства, потерпевшие неудачу в организации кредитной помощи населению непосредственно от себя, избрали иной путь, именно - предоставление соответ-

20

ствующих средств в распоряжение учреждении мелкого кредита» .

На первом Всероссийском съезде представителей кооперативных учреждений в Москве в 1908 г. в докладе по посредническим операциям приводится пример «влияния Пермского земства на кооперацию и на возможность взаимодействия между кооперацией и земством». «Земства многих губерний уже давно пошли на путь организации посреднических операций для населения. Первыми шагами в деле агрономической помощи населению были земские склады машин, орудий и материалов для кустарей. Далее шли мероприятия по покупке лошадей безлошадным, племенных производителей для массового улучшения скота и т.п. С развитием агрономической организации населению понадобились семена трав, а в последнее время и минеральные удобрения. Для борьбы с пожарным бичем «соломенной России» земство старается распространить среди населения огнеупорные постройки, кровельное железо. Но всегда и везде отдаленность от населения уездного земства, уездного земского склада тормозила земские

18 Мелкий кредит по трудам съездов. С.43.

19 Там же. С.43.

20 Там же. С.43.

мероприятия и заставляла земства поднимать вопрос сначала об участковых земских попечительствах и, после I Съезда деятелей агрономической помощи местному населению в Москве, вопрос о мелкой земской единице. Но для развития местной жизни не хватило ни сил, ни средств» 21.

При выдаче ссуд безлошадным Верхнее-Язьвинское, Нижнее-Исетское, Кожакульское и другие товарищества с большой пользой ведут операции, выдавая ссуды своим членам. Эти же товарищества, однако, констатируют, что практикуемая ныне земством выдача ссуд на покупку лошадей мало приносит пользы, бедняки только должают, потому что, получая ссуду в 30 руб., покупают старых негодных лошадей за 15-20 руб.22 и просят земства дать им ссуды для ведения этой операции, организовав ее на других основаниях, согласно требованиям жизни. Кредитные товарищества Тименское и Нижнее-Исетское вступили на путь массового улучшения скотоводства и опять они на этом пути сталкиваются с земством, раньше работавшем в этой области, накопившем уже значительный опыт, а потому взаимодействие этих общественных организаций вполне естественно. В Пермском земстве имеется специальный капитал на улучшение местного скотоводства и едва ли оно найдет лучшего помощника в этом деле, помимо кооперативов.

На съезде констатировалось, что «Только местное самоуправление, организованное на широких демократических началах, сумеет сделаться полезным для населения, сумеет понять нужды народа и стать во главе его

23

творчества» .

Исходя из решения секции были предложены следующие тезисы:

1. Кооперативные кредитные организации не могут ограничиться только денежным кредитом, они необходимо должны стремиться сорганизовать, укрепить и поддерживать все виды кооперации, как потребительной, так и производительной.

2. Широко развить эту деятельность не может само кредитное учреждение. Для этого необходимо взаимодействие всех родов кооперации и, главное, правильно организованное местное самоуправление, в котором на равных правах участвовали бы все слои населения.

3. До тех пор, пока деятельность общественных кооперативных организаций и органов местного самоуправления не сольется и последние не возьмут в свои руки объединение коопераций, необходимо образование союза коопераций, без образования которого развитие посреднических

21 Первый Всероссийский съезд представителей кооперативных учреждений. 1908. С.49.

22 Бобылев Д.М. Мелкий народный кредит в Пермской губернии. С.25.

23 Первый Всероссийский съезд представителей кооперативных учреждений. 1908. С.50-51.

операций останется неорганизованным и случайным и не войдет широко в жизнь.

4. В виде переходной меры желательно организовать при Комитете о ссудо-сберегательных и промышленных товариществах Бюро для объединения посреднических операций с тем, чтобы это дело было передано закономерно образованному центральному органу по его возникновении24.

Кишиневский съезд 1911 г. предлагал, чтобы земства, не открывая собственных складов, передавали на комиссию товариществам земледельческие машины и орудия, выдав им на льготных условиях ссуды на постройку складочных помещений, а также чтобы товарищества все посреднические операции вели через посредство губернской земской кассы25.

На расширении материальной помощи учреждениям мелкого кредита со стороны земств в различных формах настаивали и другие съезды (выдача пособий на образование основных капиталов, выплата жалованья некоторым работникам, ассигнования на образование в товариществах специальных капиталов для улучшения сельского хозяйства, помощь при постройке амбаров, хранилищ и др.).

Даже после принятия Положения 1904 года, которое предоставило земским органам право открытия товариществ и земских касс на основании образцовых уставов, многие местные общественные деятели посчитали этого недостаточным. На Казанском съезде представителей губернских земств в 1909 году было высказано, что «в целях более успешного и нормального развития дела мелкого кредита на местах» необходимо передать это дело полностью в ведение земских учреждений «на началах полной свободы заведывания и распоряжения» 26.

В продолжение этой мысли на Агрономическом съезде в Москве в том же году было заявлено, что роль государства по отношению кооперации должна ограничиваться законодательной деятельностью и финансировали-

27

ем организаций, объединяющих кооперативы .

The procedure for credit-cooperation in Russia in XIX - beginning XX century was investigated. The main difficulties in credit-cooperation activity of district government were shown. The ways of credit-cooperation development in Russia were analyzed, there preeminence and defects were clarified.

Получено 11.01.09

24 Там же. С.51.

25 Мелкий кредит по трудам съездов. С.43.

26 Там же. С.45.

27 Там же. С.45.