Правовое обеспечение международного розыска преступников (состояние, актуальные проблемы, пути решения) (часть 1)

Научное обеспечение ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЯМ

Правовое обеспечение международного розыска преступников1

И. В. Путова*

Последние десятилетия ХХ в. доказали, что проблема глобализации преступности не может быть решена только в рамках национально-государственных средств и методов. Мировое сообщество, объединив свои усилия, ищет рецепты противодействия преступности.

Изучая проблему международной борьбы с преступностью, Л. Н. Галенская выделила несколько направлений международного сотрудничества в данной области2. Среди них и такое, как оказание помощи в деле розыска скрывшихся на чужой территории правонарушителей и передачи их заинтересованному государству.

Для решения этой задачи используются все формы международного сотрудничества, а именно:

— участие в международных организациях универсального и регионального характера; в первой группе ведущая роль в данной области деятельности принадлежит Международной организации уголовной полиции — Интерполу. Имеющиеся в распоряжении Интерпола средства позволяют организовать розыск действительно во всемирном масштабе. Совет Министров внутренних дел государств-участников Содружества Независимых Государств (далее — СМВД СНГ) разработал механизм осуществления межгосударственного розыска в рамках СНГ;

— взаимодействие на основе международных многосторонних и двусторонних договоров (соглашения, конвенции) межгосударственного, межправительственного, межведомственного характера.

Совместные розыскные действия проводятся на территории каждого из участвующих в розыске государств в соответствии с общими нормами и принципами международного права, заключенными международными договорами и национальным законодательством.

В данной статье будет представлен международно-правовой фундамент деятельности российских правоохранительных органов по розыску преступников в международных масштабах.

Основой международного сотрудничества в этой области выступают принципы невмешательства во внутренние дела, суверенного равенства государств, взаимности, запрещения применения силы или угрозы силой, добросовестного выполнения государствами обязательств, неотвратимости наказания, гуманности, защиты прав граждан за границей, устранения возможности продолжения преступной деятельности и предупреждение рецидива.

К источникам международного права, составляющим для российских правоохранительных органов правовую основу международного розыска преступников, относятся соглашения о борьбе с международными преступлениями и преступлениями международного характера, о правовой помощи по уголовным делам и о выдаче — конвенции ООН, Европейские, Минская и др.; межправительственные соглашения о сотрудничестве в области борьбы с преступностью; многосторонние и двусторонние межведомственные соглашения, заключенные МВД России с соответствующими компетентными ведомствами иностранных государств; согла-

* В нашем журнале публикуется впервые.

шения, регулирующие взаимодействие приграничных органов полиции.

В конвенциях ООН о борьбе с отдельными видами преступлений3 содержатся, как правило, положения, обязывающие присоединившиеся к ним государства обеспечить неотвратимость наказания за их совершение, оказывать друг другу самую широкую правовую помощь в наказании преступников: их поиске, уголовном преследовании или выдаче.

В заключенной государствами-участниками СНГ, среди которых Российская Федерация, Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минская конвенция 1993 г.) прямо указывается на то, что стороны оказывают друг другу помощь путем проведения действий, направленных на розыск и выдачу лиц, совершивших преступления, а также на возбуждение уголовного преследования. В двух Европейских конвенциях, о выдаче 1957 г. и о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г., федеральные законы о ратификации которых были подписаны 25 октября 1999 г., нет прямого указания на обязанность сотрудничества сторон в розыске преступников. Однако данные документы сделали более осязаемой конечную цель предпринимаемых усилий: выдачу преступника и привлечение его к уголовной ответственности.

В статье 1 Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам говорится, что договаривающиеся стороны обязуются оказывать друг другу самую широкую правовую помощь на взаимной основе в вопросах уголовного преследования за преступления, наказание за которые на момент просьбы о помощи подпадает под юрисдикцию судебных органов запрашивающей стороны. Круг государств, откуда после ратификации Европейской конвенции о выдаче возможна экстрадиция, расширился для Российской Федерации почти в два раза. Указание в ч. 3 ст. 16 Конвенции на то, что просьба о «предварительном задержании» может быть передана через Интерпол, подразумевает возможность и обязанность проведения органами полиции запрашиваемого государства розыскных мероприятий в отношении лица — объекта такого запроса.

К двусторонним договорам как правовой основе международного розыска преступников следует отнести договоры о выдаче. Анализ договоров показывает, что Россия, как правило, придерживается практики заключения с другими государствами комплексных многоцелевых соглашений, служащих юридическим основанием для оказания сторонами всех видов правовой помощи — по гражданским, семейным и уголовным делам. Почти весь раздел этих договоров о правовой помощи по уголовным делам посвящен вопросам выдачи. Россия является участницей более 25 подобных двусторонних договоров о правовой помощи. В 5 из них, заключенных

еще СССР, правопреемницей которого является Российская Федерация, имеется указание на вытекающую из соглашений обязанность государств, принять меры к розыску лица. А именно в договорах СССР с Алжирской Народной Демократической Республикой, Иракской Республикой, Демократической Республикой Йемен и бывшей СФРЮ имеются статьи практически одинакового содержания: по требованию о выдаче запрашиваемая сторона, в случае ее согласия на выдачу, должна немедленно принять в соответствии со своим законодательством меры для розыска, а при необходимости — ареста лица, выдача которого требуется.

В других двусторонних договорах Российской Федерации, регулирующих вопросы выдачи, тради-ционны статьи с названием «Взятие под стражу для выдачи» либо «Арест лица, подлежащего выдаче» следующего содержания: при получении просьбы о выдаче запрашиваемая сторона немедленно принимает меры к взятию под стражу лица, в отношении которого направлена просьба о выдаче, за исключением случаев, когда в соответствии с положениями договора выдача не допускается. Включение таких положений в договоры наряду с наличием в них норм о возможности взятия разыскиваемого лица под стражу до поступления официальной просьбы о выдаче на основании ходатайства, переданного по почте, телеграфу, телексу либо иным способом, предполагает, что органами внутренних дел Российской Федерации и, соответственно, органами полиции (милиции) государств-партнеров по договорам о выдаче будут проводиться мероприятия по розыску лиц, подлежащих выдаче, до передачи, на этапе передачи и после нее по каналам, установленным договором, официальной просьбой о выдаче.

Среди международных договоров Российской Федерации, которыми также можно руководствоваться при осуществлении международного сотрудничества в розыске преступников, следует отметить и межправительственные договоры о сотрудничестве в борьбе с преступностью. Например, в ст. 11 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве по уголовно-правовым вопросам от 30 июня 1995 г. говорится, что если запрашивающая сторона просит установить личность или местонахождение отдельных лиц, то сторона-адресат принимает все необходимые меры для исполнения запроса.

Для Российской Федерации значительную по объему часть международно-правовой базы международного розыска составляют межведомственные договоры: многосторонние и двусторонние договоры МВД России.

Многосторонние межведомственные соглашения были заключены МВД России в основном с МВД го-сударств-участников СНГ. Среди них особо отметим:

- Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере

борьбы с преступностью, подписанное в Алма-Ате 24 апреля 1992 г. Его подписали все 12 государств-участников СНГ. Среди основных направлений, по которым стороны договорились осуществлять сотрудничество на основе действующего в их государствах законодательства, в п. «з» ст. 1 Соглашения выделен также «розыск преступников, лиц, скрывшихся от следствия и суда, отбытия наказания»;

- Соглашение о взаимоотношениях министерств внутренних дел в сфере обмена информацией от 3 августа 1992 г., которым на ГИАЦ МВД России возлагается обязанность «осуществлять с помощью оперативно-справочных и розыскных учетов информационную работу по розыску лиц, объявленных сторонами в межгосударственный розыск» (ч. 2 ст. 5).

Министерством внутренних дел Российской Федерации заключено более 40 двусторонних договоров о сотрудничестве с министерствами внутренних дел либо соответствующими компетентными ведомствами иностранных государств. В большинстве из них имеются положения об оказании содействия друг другу либо сотрудничестве через розыск преступников и лиц, скрывающихся от следствия и суда, отбывания наказания.

В 1997 г. МВД России с МВД Беларуси, Казахстана и Украины были заключены соглашения о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных районов, где говорится, что органы внутренних дел приграничных регионов будут взаимно обмениваться информацией, в том числе немедленно о «лицах, находящихся в розыске... если имеются основания полагать, что они находятся или могут находиться на территории приграничного региона сопредельного государства» (ст. 3).

Организация розыска преступников в рамках СНГ в настоящее время регламентируется Инструкцией о едином порядке осуществления межгосударственного розыска лиц, решение об утверждении которой было принято СМВД СНГ 21 апреля 2006 г. на заседании в г. Душанбе. Инструкция заменила аналогичный документ, утвержденный тем же органом 30 января 2002 г. в г. Минске. Она целиком посвящена вопросам взаимодействия органов внутренних дел государств-участников СНГ при совместном осуществлении розыска лиц.

При использовании для международного розыска лиц возможностей Интерпола следует руководствоваться также Уставом Интерпола, обязательными решениями Генеральной Ассамблеи Интерпола, рекомендациями Генерального секретариата Интерпола, резолюциями проводимых Интерполом международных конференций.

Основополагающее значение для организации сотрудничества государств в целях розыска преступников имеют ст. ст. 2, 3, 26, 31 Устава Интерпола, представляющего собой фактически многосторонний договор о сотрудничестве 186 государств, в

том числе Российской Федерации как члена Интерпола с 1990 г. В статье 2 отмечается, что Организация имеет целью обеспечивать широкое взаимодействие всех органов (учреждений) уголовной полиции в рамках существующего законодательства страны и в духе Всеобщей Декларации прав человека. При этом ст. 3 Устава Организации категорически запрещается осуществлять какое-либо вмешательство или деятельность политического, военного, религиозного или расового характера. Статья 26 устанавливает, что вопросы, связанные с розыском преступников, решаются через национальные центральные бюро Интерпола (далее — НЦБ). А статья 31 указывает на то, что члены Интерпола в рамках законодательства своих стран должны делать все возможное для добросовестного участия в деятельности организации.

В докладе «Интерпол и экстрадиция», прозвучавшем на 29-й сессии Генеральной Ассамблеи Интерпола в 1960 г. в Вашингтоне (США), было указано, что успешное осуществление экстрадиции предполагает предварительное сотрудничество национальных полицейских служб, задача которого — установление местонахождения лица, подлежащего выдаче. Процедура международного розыска с ее конечной целью — экстрадицией разыскиваемого лица — была разделена на срочную и обычную. В принятой по итогам обсуждения доклада резолюции содержалась рекомендация всем НЦБ действовать в полном соответствии с правилами обычного и срочного розыска, разработанными Генеральным секретариатом Интерпола, а также с нормами национального права своих стран.

65-й сессией Генеральной Ассамблеи Интерпола (Анталия (Турция) 1996 г.) была принята резолюция «Экстрадиция», в которой НЦБ было рекомендовано делать все необходимое с тем, чтобы каналы Интерпола как можно чаще использовались для передачи запросов о предварительном аресте. Рекомендации Генерального секретариата в основном направлены на выполнение решений сессий Генеральной Ассамблеи Интерпола.

По наиболее актуальным и сложным вопросам деятельности органов полиции Генеральный секретариат Интерпола проводит международные встречи по обмену опытом и обсуждению путей совершенствования работы. В 1996 и 1998 гг. в Штаб-квартире Генерального секретариата Интерпола в Лионе (Франция) были проведены конференции по вопросу международного розыска скрывшихся от национальных правоохранительных органов преступников, где были даны необходимые рекомендации по совершенствованию данного направления деятельности.

Какие же проблемы возникают в настоящее время у российских правоохранительных органов при использовании имеющихся международных правовых средств в ходе осуществлении розыска преступников?

Число государств, с которыми Россию связывают соглашения по поводу экстрадиции, не превышает 65, в то время как членами Интерпола являются 186 стран. До сих пор нет договора о выдаче с США, Австралией, государствами Южной Америки, африканского континента, хотя география передвижения скрывающихся от российских правоохранительных органов преступников в настоящее время охватывает весь мир. Это в значительной степени снижает эффективность розыска обвиняемых (осужденных) по каналам Интерпола, затрудняет, а нередко делает невозможным привлечение установленных за рубежом, а также обнаруженных в России преступников к уголовной ответственности.

В договорах о правовой помощи и выдаче, подписанных Российской Федерацией, не отражалась возможность передачи ходатайств о заключении под стражу до поступления просьбы о выдаче с посредничеством Интерпола (исключение — договор о выдаче с Федеративной Республикой Бразилией), хотя это в значительной степени способствовало бы конкретизации формы и каналов; передачи таких запросов, их более оперативному выполнению зарубежными коллегами.

В заключаемых МВД России межведомственных соглашениях о сотрудничестве с министерствами внутренних дел либо соответствующими компетентными ведомствами иностранных государств не всегда четко определяется механизм обмена информацией о разыскиваемых лицах либо система взаимодействия излишне громоздка; нет прямого указания на возможность использования каналов Интерпола для более оперативного и результативного сотрудничества в сфере международного розыска лиц.

Ни в договорах о приграничном сотрудничестве, ни в отдельных соглашениях не урегулирован вопрос о способах пересечения границ сопредельных государств при преследовании преступников по горячим следам и о продолжении ведения наблюдения на соседней территории.

Таким образом, необходимо проведение целого комплекса мероприятий, направленных на совершенствование используемых российскими органами международно-правовых средств розыска преступников.

Следует активизировать работу по заключению соглашений о выдаче с иностранными государствами, по присоединению к многосторонним конвенциям о выдаче, а также к конвенциям по борьбе с отдельными видами преступлений, имеющим положения, регулирующие вопросы экстрадиции; по составлению и подписанию двусторонних соглашений об экстрадиции с государствами, с которыми возникают проблемы в рамках взаимодействия по Европейской Конвенции о выдаче (например, с Великобританией, практически не применяющей предэкст-радиционный арест и не удовлетворившей ни одного требования об экстрадиции преступников, разыскиваемых по каналам Интерпола и установленных

в данном государстве; с Израилем, которому для принятия положительного решения об экстрадиции гражданина Израиля в иностранное государство требуются гарантии об их возвращения в Израиль для отбытия назначенного наказания, и с др.).

При разработке и заключении договоров об экстрадиции целесообразно использовать соответствующий Типовой договор, утвержденный резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН в 1990 г., в котором отражена роль Интерпола при передаче запросов о предварительном аресте.

На мой взгляд, возможность сношений по каналам связи Интерпола было бы целесообразно закреплять и в ведомственных международных договорах, заключаемых МВД России с министерствами внутренних дел иностранных государств.

В плане развития международной правовой базы международного розыска весьма эффективную роль могло бы сыграть также заключение Российской Федерацией межгосударственных соглашений, в первую очередь, с государствами-участниками СНГ и другими сопредельными странами о возможности преследования преступника при пересечении ими границы Российской Федерации. При этом значительный интерес представляет изучение как содержания, так и применения на практике соответствующих договоров государств Шенгенского соглашения4.

1 Под международным розыском преступников в рамках данной статьи понимается не только розыск осужденных, уклоняющихся от исполнения наказания, но и лиц, уклоняющихся от привлечения к уголовной ответственности.

2 См.: Галенская Л. Н. Международная борьба с преступностью. — М.: Международные отношения, 1972. — С. 6-7.

3 См., напр.: Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических и психотропных веществ 1988 г.; Конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г.; Конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 г.; Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г.; Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации 1971 г. и Протокол к ней о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию 1988 г.; Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов 1973 г.; Международная конвенция по борьбе с захватом заложников 1979 г.; Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства 1988 г.; Конвенция против транснациональной организованной преступности 2000 г.; Протокол о предупреждении, пресечении и наказании за торговлю людьми, особенно женщинами и детьми 2000 г.; Протокол против контрабанды мигрантов по земле, воде и воздуху 2000 г.

4 Состояние и направления совершенствования национальной составляющей правовой основы международного розыска лиц рассмотрены в продолжении к данной статье, которое будет опубликовано в следующем номере журнала.