Гражданский диалог в Евросоюзе и евразийский интеграционный проект

политология

УДК 339.9 А. В. Зайцев

гражданский диалог в евросоюзе и евразийский интеграционный проект

В статье рассказывается о конституционно-правовой и политической институционализации гражданского диалога в Евросоюзе. Гражданский диалог, не имеющий четкого определения, рассматривается как важнейший институт демократии участия и делиберативного процесса в ЕС. Представлены основные формы гражданского диалога и раскрыта роль организаций гражданского общества в транснациональных интеграционных процессах ЕС. Эти коммуникативно-интеграционные процессы в ЕС сопоставляются с диалогом государства и гражданского общества в РФ и в других евро-азиатских странах постсоветского политического пространства.

Ключевые слова: гражданский диалог, институционализация, интеграция, Евросоюз, Евразийский проект.

Civil Dialogue in the European Union and Eurasian Integration Project. ALEXANDER V. ZAITSEV (Kostroma State University named after N.A. Nekrasov, Kostroma).

The article discusses the constitutional, legal and political institutionalization of civil dialogue in the EU. Though the term “civil dialogue” has no clear definition it is regarded as the most important institution of participatory democracy and deliberative process in the EU. The article presents the main forms of civil dialogue and reveals the role of civil society organizations in the transnational integration process in the EU. These communicative processes of integration in the EU are compared with the dialogue between the state and civil society in Russia and other Eurasian countries of the post-Soviet space.

Key words: civil dialogue, institutionalization, integration, EU, the Eurasian project.

В западноевропейской политической науке большое внимание уделяется процедурам публичного взаимодействия структур политического управления и организаций гражданского общества. В условиях формирующегося постиндустриального информационного общества это связано с преодолением того, что в Евросоюзе получило наименование «дефицит демократии», и осуществляется на основе институционализации механизмов обратной связи между управляющими и управляемыми путем вовлечения широкой общественности в так называемый гражданский диалог. Целью настоящей статьи является рассмотрение гражданского диалога в рамках интеграции Евросоюза и заявленного В.В. Путиным [4] Евразийского неоинтегра-ционного проекта.

В Евросоюзе особую актуальность проблема институционализации гражданского диалога приобрела после вступления в силу с 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора, фактически являющегося конституцией ЕС. Дело в том, что согласно статье 11 этого конституционно-правового акта, гражданский диалог в рамках демократии участия пре-

вращался в один из важнейших демократических институтов Евросоюза.

В свое время статья 11 - названная «демократия участия» - присутствовала под номером 47 и в тексте отвергнутой Конституции ЕС. После провала Конституции ЕС была достигнута договорённость о разработке ее облегчённой версии, содержащей главным образом положения о порядке функционирования институтов ЕС в новых условиях. 13 декабря 2007 г. текст этого документа был подписан в столице Португалии в г. Лиссабон и стал называться Лиссабонским договором.

Статья 11 (демократия участия) Лиссабонского договора состоит из четырех частей. Первая часть касается развития диалогичности самого гражданского общества. Она институционализирует публичную сферу гражданского дискурса и формирует диалоговые механизмы коммуникации социума, обязывая органы власти предоставлять возможность «гражданам и представительным ассоциациям ставить в известность о своих мнениях и публично обмениваться ими по всем сферам деятельности Союза» [6]. Вторая часть обязывает все

ЗАЙЦЕВ Александр Владимирович, кандидат философских наук, доцент кафедры философии и политологии (Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова, Кострома). E-mail: aleksandr-kostroma@mail.ru © Зайцев А.В., 2012

институты ЕС (местного, регионального, национального уровней) поддерживать «открытый, прозрачный и регулярный диалог с представительными ассоциациями и гражданским обществом» [6]. Третья часть касается лишь Еврокомиссии, которая обязана обеспечивать «последовательность и прозрачность действий» и «проводит широкие консультации с заинтересованными сторонами» [6].

По мнению И. Шагаева, четвертая часть статьи 11, вступившая в силу позднее, чем три другие, содержит не только принципы демократии участия и дискурсивно-делиберативной модели демократии, но также элементы прямой демократии. Это стало важным шагом на пути расширения реальной «демократии и реализации диалога между ЕС и гражданским обществом», которое получило конституционное «право обращения граждан национальных государств с предложениями в Европейские Комиссии» [7] и выдвижения требований о корректировке существующих договоров, законов или принятии новых законодательных актов.

В понимании сущности и природы гражданского диалога в Евросоюзе отсутствует консенсус, и поэтому разные авторы вкладывают в него различное содержание. Н. Нахтигаль было предложено такое довольно неполное и неуклюжее определение гражданского диалога, как «создание возможностей для гражданского общества выражать свою обеспокоенность и представлять свои предложения относительно общественной жизни и социальноэкономического развития». Это осуществляется в процессе взаимодействия гражданского общества с формальными государственными институтами для реального влияния на текущую политику и принимаемые политические решения с целью повышения степени их легитимности, известности и подконтрольности [10, р. 3].

В исследовании «Гражданский диалог, как заставить его работать лучше?», проведенном Э. Фази и Д. Смитом, авторы также обращают внимание на «отсутствие общепринятого определения». Сами же они полагают, что под гражданским диалогом следует понимать широкий диапазон специальных неструктурированных практик и гибких консультаций главным образом по проблемам социальной политики. Гражданский диалог возник как «параллель» к социальному диалогу и, в отличие от него, обращается к широкому диапазону взаимодействий между организациями гражданского общества и государственными (правительственными) учреждениями и институтами власти. «Гражданский диалог представляет собой взаимодействие между государственными учреждениями и организациями гражданского общества, а не односторонние отношения» [8, р. 22]. Такое определение гражданского

диалога фактически отождествляет его с российским аналогом диалога государства и гражданского общества.

Э. Фази и Д. Смит полагают, что гражданскому диалогу может быть присуща различная степень его формализации, начиная от неофициальных контактов до юридически признанных и институционализированных процедур непрерывного обмена социально значимой информации. Гражданский диалог может характеризоваться различной степени вовлеченностью в него организаций гражданского общества: от спорадического информирования своих контрагентов до установления систематических консультаций и активного участия в двухсторонней коммуникации с различными официальными институтами. В качестве акторов гражданского диалога выступают организации гражданского общества, действующие в общественных интересах.

В настоящее время в практике Евросоюза и входящих в него стран сложились три формы гражданского диалога [12, р. 3]:

1. «Вертикальный диалог», или «секторальный гражданский диалог», между организациями гражданского общества и их партнерами по диалогу в законодательной и исполнительной власти национальных государств, региональных и местных властей, входящих в ЕС. Эта институциональная норма прописана в части 2 статьи 11 Лиссабонского договора.

2. «Трансверсальный», или поперечный, диалог. Он понимается как структурированный и регулярный диалог между институтами ЕС и всеми компонентами гражданского общества. Это положение присутствует в части 3 статьи 11 Лиссабонского договора.

3. «Горизонтальный диалог» между самими организациями гражданского общества по проблемам развития ЕС и его политики. Данная форма институционализирована частью 1 статьи 11 Лиссабонского договора и сложившимися коммуникативными практиками в странах Евросоюза. Это внутригражданский диалог, наличие которого на основе реального существования негосударственных и некоммерческих гражданских средств коммуникации является важнейшей предпосылкой для возникновения и успешного функционирования двух других форм гражданского диалога в ЕС. Горизонтальный дискурс гражданского общества является своеобразным субстратом институционального гражданского диалога в целом, делиберации и демократии участия Евросоюза.

Эти три формы диалога в настоящее время равно существуют в ЕС, а развитием гражданского диалога занимаются практически все институты ЕС. Так, Европарламент выступил с инициативой

проведения на нерегулярной основе «Агоры граждан 21 века» с целью осуществления «диалога между депутатами и гражданским обществом по вопросам, имеющим большое значение в европейской повестке дня». В настоящее время прошло уже три широкомасштабных форума «Агоры граждан» с привлечением гражданского общества в общеевропейский дискурс по вопросам будущего ЕС, экологии и социально-экономической проблематики в виде борьбы с бедностью.

В 2006 г. в Евросоюзе стартовал так называемый План Д: Демократия, Диалог, Дебаты. Появление этого скоординированного и согласованного плана действий было вызвано падением интереса значительной части населения к интеграционным процессам, снижением активности избирателей и появлением сомнения во взаимовыгодности объединительного процесса для всех его участников и субъектов. Подробно расписанные мероприятия Плана Д должны были преодолеть или, по крайней мере, ослабить эту негативную тенденцию, стихийно развивавшуюся в общественном сознании формирующегося нового транснационального социума. Поэтому дебаты должны были не только протекать на общеевропейском уровне, но и захватить местный, региональный и национальный уровни каждой из стран ЕС, разворачиваясь как в институционализирующемся европейском публичном пространстве, так и в рамках уже существующих коммуникативных структур, платформ, площадок и форумов. Диалоги должны были разворачиваться не только в парламентах, но также в печатных и электронных СМИ, в интернет-пространстве, посредством проведения круглых столов, опросов общественного мнения, фокус-групп и других интерактивных форм взаимодействия. Главный инициатор этого инновационного проекта Марго Вальстрем, в то время вице-президент и комиссар Европейской комиссии, презентовала План Д как эффективную коммуникативную стратегию, направленную на стимулирование широкой общественной дискуссии по вопросам будущего ЕС [11].

Естественно, что каждая из таких дискуссий имела местное, региональное или национально-государственное своеобразие. Но в то же время каждая из таких интеракций должна была, по замыслу авторов Плана Д, обращать внимание граждан и общества на будущее Европы, внимательно выслушивая социум и фиксируя поступающие предложения. Главные вопросы, которые были включены в повестку дня повсеместно разворачивающихся публичных дискуссий, касались взаимовыгодности европейской интеграции, последующего совместного решения экономических и социальных вопросов, создания новых рабочих мест, совершенство-

вания работы транспорта, цен на энергоносители, состояния экологии и т.д. Эта коммуникация была не формальным однонаправленным процессом информирования, а носила двухсторонний, диалоговый, дискуссионный характер, заключавшийся не просто в возможности гражданского общества артикулировать свою точку зрения, но и в микшировании конфликтов, в дискурсивной агрегации альтернативных точек зрения, в учете различных мнений и нахождении какого-то приемлемого консенсуса или даже компромисса. По мнению Е.С. Громогласовой, эту «модель демократического управления для ЕС можно обозначить как консолидацию, которая функционирует на основе широкой общественной делиберации. ...А делиберативный подход отводит главную роль в обеспечении демократии гражданскому обществу, публичной сфере, дискуссиям и диалогу» [1, с. 107].

Деятельность общеевропейского гражданского общества и негосударственных организаций (НГО, которые в российской традиции именуют некоммерческими организациями, т.е. НКО) сегодня в Евросоюзе рассматривается (в отличие от современной России) не в плоскости конфликтной политической борьбы за власть, а как важнейшее условие формирования и циркуляции общественного мнения посредством публичного институционального диалога в виде перманентной делиберации, т.е. общественных дискуссий, дебатов, обсуждений, совещаний, слушаний, круглых столов. Данное обстоятельство позволило легитимизировать как саму политическую систему ЕС, так и принимаемые на общеевропейском уровне политико-правовые акты. Вместе с тем такая делиберативность дала возможность трансформировать и саму наднациональную систему управления Евросоюза.

Такая коммуникативно-диалоговая стратегия существенно изменила политическую систему ЕС, сделав ее полицентричной. Полицентричность выражается в том, что ни один из элементов политической системы теперь не играет доминирующей роли в политическом процессе. Процедура выработки и принятия политических решений постепенно превратилась в публичный трехсторонний политический дискурс. «Специфика Евросоюза заключается в том, что его политическая система строится не на двух, а на трех практически равноправных секторах - власти, экономике и гражданском обществе» [2, с. 112]. Благодаря этому ЕС стал первой политической организацией, признавшей гражданское общество и НГО равноправными участниками и партнерами в многоуровневом дискурсивно структурированном политическом процессе. Это обстоятельство выгодно отличает Евросоюз как от современной России, так и от национальных государств,

входящих в это транснациональное политическое объединение, имеющих в чем-то схожие и в то же время особые, индивидуальные механизмы и формы институционализации гражданского диалога.

Сам же Евросоюз благодаря своей делибератив-ности, в отличие от традиционных национальных государств, воспринимается уже не столько как институт власти, отдающий приказы и требующий беспрекословного подчинения, а скорее как своего рода социальный менеджер, помогающий улаживать периодически возникающие конфликты, ищущий политический консенсус, как разработчик концепций культурного, экономического и социального развития. Для политической системы ЕС теперь «характерны последовательный диалог и переговоры между всеми участниками политического процесса в рамках многочисленных, подверженных постоянным изменениям единых сетей политического, экономического и социального характера. Командование и подчиненность уступают здесь место координированию и согласованию. Соответственно формируется и новый тип политика, который представляет собой скорее политического посредника, чем отдающего приказы начальника. Эта специфика и закрепляется в Конституции ЕС» [2, с. 109], придающей диалогу институциональный облик. Под институционализаций с позиций нео-институциональной теории автор данной статьи в целом понимает процесс постепенной трансформации и превращения какого-либо явления в упорядоченный процесс с определенной структурой, набором социально значимых функций, формальными или неформальными правилами деятельности.

В Евросоюзе гражданский диалог институционализирован не только как опривыченная (хаби-туализированная) социально-политическая процедура, но и законодательно. Как это отмечалось выше, статья 11 Договора о Европейском Союзе в редакции вступившего в силу Лиссабонского договора прямо обязывала официальные институты ЕС вести регулярный диалог с представительными ассоциациями и гражданским обществом [6]. Включение этого важнейшего положения в конституционный акт ЕС способствовало политической и формально-юридической институционализации гражданского диалога. Вовлечение гражданского общества в публичный политический дискурс позволило в значительной степени снять существующую остроту конфликтов и противоречий, реализовать на практике базовые принципы демократии участия и усилить тем самым легитимную основу этого интеграционного проекта и его наднациональных политических институтов

В России институционализация диалога государства и гражданского общества (являющегося

хотя и не полным, но все-таки аналогом европейского гражданского диалога) осуществляется главным образом с помощью Общественной палаты РФ, а также соответствующих ей совещательноконсультативных органов, созданных во всех субъектах Российской Федерации как на региональном, так и на местном уровне. Данная модель интеракции власти и социума не является общепризнанной, она вызвала критику как в самой России, так и за ее пределами. И дело не только в том, что создание Общественной палаты было инициировано президентом страны, но еще и в том, что порядок формирования этого образования определен таким образом, что в сферу официального дискурса государства и социума попадают лишь тщательно отобранные самой властью лояльные ей представители гражданского общества. Анализ опыта создания общественных палат на региональном уровне свидетельствует, что «эти структуры не являются самостоятельными и образуются при губернаторах либо законодательных собраниях соответствующих регионов. Состав таких советов нередко утверждается главой региона, а в ряде случаев губернаторы лично возглавляют созданные при них общественные палаты. В состав некоторых общественных палат входят представители органов государственной власти, хотя это явно несовместимо с целями этих формирований, приводит к их смешению с органами государственной власти, не позволяя отнести к полноценному институту гражданского общества» [5, с. 19-20].

Данное обстоятельство ведет к произвольному ограничению числа возможных акторов диалога государства и гражданского общества в современной России, к снижению значимости этой формы социальной интеракции и, отчасти, к ее деинституционализации. Это же относится и к практике организации и проведения предвыборных дебатов на выборах в Государственную думу и на выборах президента РФ, в которых правящая партия «Единая Россия», а также поддерживаемые ею кандидаты в президенты вплоть до конца 2011 г. участия не принимали. Поэтому общенациональный предвыборный диалог вела сама с собой лишь системная оппозиция без участия представителей государственной власти, в то время как власть в своей коммуникации с обществом и электоратом использовала более традиционную для России монологовую интеракцию.

Что же касается несистемной и внепарламентской системной оппозици, то она сегодня практически полностью выключена из диалога с государством, не имея официальных и неофициальных (гражданских) каналов для вступления в двухстороннюю коммуникацию с властью. Причиной

данного положения, на взгляд автора, является отсутствие законодательных и нормативных документов, регламентирующих порядок и процедуры диалогового взаимодействия, а также критерии репрезентативности соответствующих структур гражданского общества, претендующих на участие в институциональном дискурсе с государством.

Кстати, на Западе уже давно выработаны четкие критерии, для того чтобы считать ту или иную общественную структуру репрезентативной и имеющей право на участие в гражданском диалоге. К таким критериям откосятся, к примеру, стабильность данной структуры, уровень ее представительности и масштаб деятельности (местный, региональный, национальный, структур), прозрачность, независимость от каких бы то ни было других структур, наличие опыта и прав участия в переговорах и т.д. [9]. Это позволяет вести селекцию участников гражданского диалога на основании объективных критериев, а не произвольно, как, например, при формировании членства общественно-консультативных органов, в том числе Общественной палаты РФ. Ведь они при существующей системе ее формирования не являются репрезентативными представителями гражданского общества, не делегируются им туда, не отчитываются перед ним, не несут ответственности за свое взаимодействие с властью в качестве представителей общественности.

Еще более слабо развит гражданский диалог к Казахстане и в Беларуси, выступивших партнерами России в евразийском интеграционном проекте, озвученном Владимиром Путиным 3 октября 2011 г. Тем более что уже с 1 января 2012 г. официально начало свою объединительную деятельность Единое экономическое пространство России, Беларуси и Казахстана. По словам В. Путина, новый Евразийский союз, создаваемый этими тремя государствами, будет строиться на универсальных интеграционных принципах как неотъемлемая часть Большой Европы, объединенной едиными ценностями свободы, демократии и рыночных законов. «Еще в 2003 году Россия и ЕС договорились о формировании общего экономического пространства... В развитие этой идеи мы предложили европейцам вместе подумать о создании гармоничного сообщества экономик от Лиссабона до Владивостока, о зоне свободной торговли и даже более продвинутых формах интеграции. О формировании согласованной политики в сфере промышленности, технологий, энергетики, образования и науки. И, наконец, о снятии визовых барьеров. Эти предложения не повисли в воздухе — они детально обсуждаются европейскими коллегами. Теперь участником диалога с ЕС станет Таможенный, а в дальнейшем и Евразийский союз» [4]. Данный интеграционный

проект еще более «богат» конфликтным потенциалом, нежели Евросоюз. Поэтому опыт Евросоюза в дискурсивно-диалоговом преодолении «дефицита демократии», а также всевозможных барьеров, предубеждений и откровенного противодействия в формировании Евразийского союза будет весьма важен и актуален.

Скептики уже начали сравнивать новый евразийский проект В.В. Путина с СССР, а его самого обвинять в имперских амбициях. По словам политолога из МГИМО Е. Пономаревой, статья и сам евразийский проект В.В. Путина обнажили «существующий конфликт ценностей и ориентиров как у нас в стране, так и за рубежом. На одном полюсе - полное согласие, на другом - отдающие истерикой призывы не допустить возрождения “советской империи“, нагнетание страхов по поводу нескончаемых потоков мигрантов, которые сразу же после создания Единого экономического пространства заполонят европейскую часть России, и т.п.» [3]. Учитывая всю сложность, дискус-сионность и противоречивость неоевразийского интеграционного проекта В.В. Путина, нельзя не заметить, что он вполне соответствует ведущим тенденциям и логике мирового развития. Следовательно, для его практической реализации просто не может не использоваться существующий опыт разрешения конфликтогенных ситуаций в сфере интеграционных процессов.

В связи с этим представляется, что без развития горизонтального диалога внутри гражданского общества в России, в Беларуси и в Казахстане, вертикального диалога между организациями гражданского общества и местными, региональными и национальными органами власти этих же государств, без формирования транснациональной публичной сферы на политико-экономическом пространстве Евразийского союза и появления того, что в ЕС называется трансверсальным гражданским диалогом, - не обойтись. Следовательно, диалог надо развивать не только для внешнеполитической коммуникации, но и для внутренней интеракции органов власти с гражданским обществом стран - участников Евразийского интеграционного проекта, а также на уровне транснационального -пока что еще достаточно виртуального - публичного политического пространства формирующегося Евразийского союза.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Громогласова Е.С. Теория и практика политического управления в Европейском союзе. М.: ИМЭМО РАН, 2009. 116 с.

2. Комлева Н.А., Миронов Д.А., Е.М. Петров Е.М. Специфика политической системы Евросоюза // Изв. Урал. гос. ун-

2012 • № 1 • ГУМАНИТАРНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ В ВОСТОЧНОЙ СИБИРИ И НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ

101

та. Серия «Общественные науки: философия, политика и политология». 200б. № 42. С. 10б-112.

3. Пономарева Е. Евразийский проект versus «новый мировой порядок». URL: http://yandex.ru/yandsearch?clid=39942 &;єх!=&1г=21З (дата обращения: 22.10.2011).

4. Путин В.В. «Новый интеграционный проект для Евразии - будущее, которое рождается сегодня» // Известия. 2011. З окт. URL: http://www.izvestia.ru/news/5027б1 (дата обращения: 22.10.2011).

5. Типало Е.Е. Общественная палата Российской Федерации как институт гражданского общества: автореф.... канд. со-циол. наук. Ростов-н/ Д, 2011.

6. Четвериков А.О. Договор о Европейском Союзе (в редакции Лиссабонского договора). URL: http://eulaw.ru/treaties/ teu (дата обращения: 22.10.2011).

7. Шатаев И. Лиссабонский договор - правовая модель демократии, диалога и европейского развития.URL: http://www. google.ru/search?hl=ru&source=hp&biw=1271&bih=598&q (дата обращения: 22.10.2011).

8. Civil Dialogue Making it work better Report researched and written by Elodie Fazi and Jeremy Smith. 98 p. URL: http: //act4europe.horus. be/module/ File Lib /Civil%20

dialogue,%20making%20it%20work%20better.pdf (дата обращения: 22.10.2011).

9. EU Civil Society Contact Group. Representativity of NGOs taking part in civil dialogue. 2006. 16 March. URL: http:// act4europe.horus/modul/FileLib/Briefing%20representativity. pdf (дата обращения: 22.10.2011).

10. Nahtigal H. Institutionalising Civil Dialogue - Overview of existing Policy measures. 2010. Sept. 55 p. URL: http:// www.cnvos.si/UserFiles/File/ Zagovornistvo/Analize / institucionalizacija%20 civi lnega%20dialoga.pdf (дата обращения: 22.10.2011).

11. Structured Dialogue with Commissioner Margot Wallstrom EU Communication Policy and Plan D. 46 p. URL: http:// www.cor.europa.eu/migrated_data/Wallstrom_2387.pdf (дата обращения: 22.10.2011).

12. Towards a structured framework for European Civil Dialogue. Brussels, 15 February 2010. 8 p. URL: http://www.civicforum. fr/documents_towards_a_structured_framework_for_ european_civil_dialogue.pdf (дата обращения: 22.10.2011).

102

ГУМАНИТАРНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ В ВОСТОЧНОй СИБИРИ И НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ • № і • 2012