Становление и развитие законодательства, регулирующего поставку товаров для государственных нужд

М.В. Богачева

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ПОСТАВКУ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

Статья посвящена вопросу становления и развития законодательства о поставке товаров для государственных нужд. В ней раскрываются исторические периоды происхождения и развития законодательства о поставке товаров.

Ключевые слова: договор поставки, история законодательства, государственный заказ.

Договор поставки - это уникальное явление российского законодательства, его можно считать традиционным российским договором, поскольку уже в середине XVIII в. он специально регулировался отечественным правом, практически не имея аналогов в зарубежном законодательстве.

В самые древние времена с появлением частной собственности возникает и получает наибольшее распространение договор, направленный на обращение вещей и переход из одного хозяйства в другое. Договор подобного рода «...вышел в употребления еще до того, как появились деньги, и представлял собой непосредственный обмен вещи на вещь, то есть мену».

Договор поставки, по общепринятому в наши дни мнению, является разновидностью договора купли-продажи, который существует с момента возникновения товарно-денежных отношений уже несколько тысячелетий. Купля-продажа была одной из первых после обмена форм экономического общения между людьми и регулируется самыми ранними законодательными актами древнего мира: Среднеассирийскими законами и Законами Хаммурапи1.

В основе происхождения купли-продажи лежит мена. Позже начало преобладать мнение, что купля-продажа предлагает передачу

© Богачева М.В., 2012

вещи не за какую-либо вещь, а за деньги. При этом с развитием торговли и хозяйственной жизни вообще все большее значение приобретала купля-продажа не за наличные, а в кредит: исполнение договора купли-продажи происходит не одновременно с его заключением; устанавливается обоюдное обязательство: на стороне продавца - предоставить покупателю вещь, на стороне покупателя -уплатить за нее покупную цену.

Именно тот факт, что договор купли-продажи исполняется не в момент его заключения, и стал отличительной чертой договора поставки в праве России.

Первое положение о поставках было разработано в России более 200 лет назад и предшествовало изданию в 1833 г. Свода законов гражданских. По инициативе русского государственного деятеля М.М. Сперанского, занимавшегося кодифицированием законов, правила о казенных подрядах были включены в Свод.

Неслучайно поэтому русские юристы, указывая на общую судьбу, тесно связывают эти акты и делают вывод о том, что Положение о казенных поставках в его применении и толковании не должно рассматриваться, вне связи с общей системой российского гражданского законодательства2.

При подготовке V книги Гражданского уложения, которое, как известно, было внесено не рассмотрение Государственной Думы в 1913 г., российские цивилисты рассматривали договор поставки как один из видов договора купли-продажи, определяя его как договор, в силу которого продавец обязуется за денежное вознаграждение доставить покупателю известное количество заменимых вещей к назначенному в договоре сроку.

При этом подчеркивалось, что порядок исполнения договора поставки вполне применим и к договору купли-продажи, в особенности, если он заключен с условием о доставке товара к известному сроку. Одинаковым признавались и последствия неисполнения указанных договоров3.

По мнению А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого, «с самого зарождения этот институт использовался преимущественно для регулирования отношений государства - казны с частными лицами по поводу удовлетворения государственных нужд в тех или иных товарах». Так, в Своде законов гражданских общим положениям о поставке было посвящено всего 8 статей, тогда как казенным поставкам (подрядам) - более 240 статей4.

7 ноября 1917 г. началась революция не только в Российской империи, но и в законодательстве. С момента революции развитие договора поставки наряду с другими договорными обязательствами в народном хозяйстве страны прошло четыре основных этапа.

Становление и развитие законодательства...

Первый этап начался в 1917 г. и продолжался до начала первой пятилетки. В этот период договор заключался на основе свободного волеизъявления сторон и использовались рыночно-стоимостные методы регулирования экономических отношений. С начала 1930-х годов и до экономической реформы 1960-х продолжался второй этап. В этот период происходило становление и развитие системы планово-договорных обязательств. Договор заключался на основе плановых актов, спускаемых сверху, и участники договора не могли уйти от предусмотренных в этих актах обязательных отношений.

С середины 1960-х по 1985 г. продолжался третий этап. Как уже было упомянуто выше, его начало было связано с проведением экономической реформы. В соответствии с этой реформой договор из института детализации планового задания предполагалось превратить в средство планирования социалистического производства.

Таким образом, был сделан шаг от административных методов хозяйствования к экономическим.

С 1985 г. начался последний, четвертый, этап становления договора в народном хозяйстве СССР. Его возникновение связано с решениями апрельского пленума ЦК КПСС 1985 г. В этот период на первое место была поставлена хозяйственная и правовая самостоятельность предприятий, а также хозрасчетная экономика, свободная от диктата министерств и ведомств. Новый этап предполагал самое широкое использование договорной формы в регулировании экономических отношений.

Гражданский кодекс 1922 г., содержание которого во многом было предопределено дореволюционным проектом Гражданского уложения, не включал нормы о договоре поставки как самостоятельном виде гражданско-правового договора. Однако в дальнейшем в связи с жестким централизованным регулированием имущественного оборота и планированием экономических отношений, что привело к созданию централизованной плановой административно-командной системы управления экономикой, договор поставки стал рассматриваться в качестве оптимального средства доведения плановых заданий до конкретных участников имущественного оборота.

В начале 1920-х годов были внедрены практиковавшиеся в период нэпа частные подряды и поставки. Вслед за законом они рассматривались тогда и в цивилистической литературе как разновидность купли-продажи, причем разновидность, лишь условно отличимая от исходного для нее вида5.

Регулирование договора поставки осуществлялось с помощью утвержденного 3 сентября 1921 г. положения о государственных

закупках и поставках. Этот акт был издан в целях привлечения частного капитала, оказания услуг и производства работ для государства и его органов.

Возрождение договорного права связано с периодом восстановления в России народного хозяйства после окончания Гражданской войны (1921-1925). Переход к нэпу предполагал развитие товарно-денежных отношений и, следовательно, более широкое использование договора. Договорная форма стала использоваться и в отношениях между государственными предприятиями, переведенными на коммерческий (хозяйственный) расчет.

Уже в раннем советском гражданском праве поставку определяют как «договор, в котором одна сторона обязуется доставить другой стороне партию каких-либо вещей (обычно предметов, определенных родовыми признаками). Характерным признаком поставки является организационная деятельность поставщика: он должен заготовить данные товары, в частности приобрести или приспособить их и доставить их к месту сдачи6.

30 сентября 1921 г. постановлением ЦИК и СНК было утверждено положение о государственных подрядах и поставках, которое на год опередило появление ГК РСФСР, утвержденного секцией ВЦИК 31 октября 1922 г. и введенного в действие с 1 января 1923 г. Вышеуказанные нормативные акты были отменены постановлением ЦИК и СНК 27 июля 1923 г., утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках.

7 августа 1923 г. Совнаркомом СССР была издана инструкция о производстве публичных торгов на государственные поставки, которая в основном воспроизводила нормы дореволюционного законодательства о торгах, устанавливая правила о проведении торгов уже известными ранее способами: путем объявления условий устно, в запечатанных пакетах и телеграфу.

К концу 1930-х происходило постепенное сворачивание нэпа и «постепенно вводилось набиравшее все более широкий размах плановое распределение продукции в области хозяйственных связей между социалистическими организациями, в связи с чем уже к началу второго периода развития договорных обязательств «если не договорная, то обязательственно-правовая его сущность находила едва ли не всеобщее признание»7.

В связи с этим, как и во времена Российской империи, самым актуальным вставал вопрос о типовой квалификации этого обязательства. В результате его исследования в 1930-х гг. лишь Г.Н. Амфитеатров пришел к выводу, что под влиянием многоотраслевого разветвления советского экономического оборота, когда-то единая купля-продажа перестала существовать, уступив место ряду само-

Становление и развитие законодательства.

стоятельных хозяйственно-оперативных договоров, включая договор поставки планово распределяемой продукции8.

В конце 1940-х годов наметился перелом во взглядах и уже явно стала проглядываться позиция о выделении договора поставки в самостоятельную разновидность, которая уже в 1948 г. обосновывалась А.В. Венедиктовым в его труде «Государственная социалистическая собственность». Но на этом развитие взглядов об обособлении рассматриваемого договора от купли-продажи не остановилось9.

Е.А. Флейшиц считал, что важная особенность поставки заключается в возможности использовать поставленное имущество только в строгом соответствии с установленным планом, целевым его назначением и определением объема приобретаемых покупателем имущественных правомочий самим законом независимо от объема предшествовавших им аналогичных правомочий поставщика. Такая позиция подверглась критике со стороны О.С. Иоффе: «Очевидно, однако, что первый момент специфичен не для поставки, а для режима закрепляемого за организациями имущества, тогда как второй момент прослеживается при розничной купле-продаже не менее явственно, чем при поставке».

В то же время в поддержку критикуемого первого момента выступал и С.Н. Братусь: «Покупатель, получивший вещь в собственность на основе сделки купли-продажи, может распорядиться вещью по своему усмотрению», тогда как продукция «полученная заказчиком - стороной в договоре поставки, должна быть использована только в соответствии с плановым ее назначением»10.

Замечая наметившуюся тенденцию, О.С. Иоффе пытается уже не опровергать, а разъяснить: «...правовой режим имущества способами его приобретения не определяется ни в малейшей степени. Все зависит от того, к какому имущественному фонду приобретенный объект отнесен, какова его специальная правоспособность обладающей им организации, выполнению каких плановых заданий подчиняется деятельность обладателя».

На этом этапе исследования рассматриваемых взглядов можно сделать вывод, что договор поставки не является отдельным самостоятельным договором, отличным от купли-продажи, и поэтому обоснование обратного лишь на способе его осуществления ошибочно, о чем писал еще Г.Ф. Шершеневич.

Основным источником правового регулирования отношений по поставкам служили Положение о поставках продукции производственно-технического назначения и Положение о поставках товаров народного потребления, утвержденные Советом министров СССР, которые разрабатывались министерствами и ведомствами

и утверждались Госснабом СССР и государственным арбитражем при Совете министров СССР.

Особое значение имеет принятие 6 мая 1999 г. Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов, на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», которым регулируется деятельность по конкурсному отбору потенциальных поставщиков - исполнителей государственных заказов.

Таким образом, в истории договора поставки с дореволюционного периода до наших дней можно проследить три этапа. На первом этапе, который начался еще задолго до революции, наблюдалась проблема в определении как места договора поставки среди купли-продажи, так и в определении его отличительных признаков. При определении места договора поставки среди других договоров по возмездной передаче имущества в основном выделялось два мнения. По одному из них поставка и купля-продажа - это самостоятельные договоры, по другому мнению существовал только один договор купли-продажи. Что же касается отличительных признаков договора поставки, то выделялось два основных признака, один из которых - временной разрыв между заключением и исполнением отличал его от купли-продажи, а другой - единый акт, с помощью которого договор не только заключался, но и исполнялся. Проблема же признаков поставки, по мнению приверженцев единой купли-продажи, заключалась в искусственности их создания.

Примечания

1 См.: Семеусов В.А. Понятие договора поставки // Сибирский юридический вест-

ник. 2000. № 1.

2 См.: Красик А.В, Элькин Б.И. Положение о казенных подрядах и поставках. Пре-

дисловие. Петроград: Изд. юридического книжного склада «Право», 1915.

3 См.: Гражданское Уложение: Проект. Том 2. С. 307 [Электронный ресурс] //

uNiver5. URL: http://www.univer5.ru/content/view/72/99/1/52/ (дата обращения: 18.08.2011).

4 См.: Исаченко ВЛ, Исаченко В.В. Обязательства по договорам. Опыт практиче-

ского комментария русских гражданских законов. СПб., 1914. С. 205.

5 См.: Мартынов Б.С. Купля-продажа и поставка // Вестник советской юстиции.

1924. № 1. С. 695-696.

6 См.: Энциклопедия государства и права. Т. 3. М., 1924.

7 См.: Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивили-

стической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории хозяйственного права. М.: Статут, 2002. С. 428.

8 См.: Амфитеатров Г. Основные черты законопроекта о договорах. М., 1934. С. 49.

9 См.: Иоффе О.С. Указ. соч. С. 430.

10 См.: Братусь С.Н., Лунц Л.А. Вопросы хозяйственного договора. М., 1964. С. 6.