Приоритеты инклюзивного образования в России: правовой аспект

Д. В. Бондаренко

Федеральный центр образовательного законодательства

ПРИОРИТЕТЫ инклюзивного ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ:

ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

В статье рассматриваются международно-правовые основы регулирования отношений в области инклюзивного образования, а также состояние рассматриваемых правоотношений в Российской Федерации. Приведены рекомендации по организации в России инклюзивного образования, данные Комитетом по правам инвалидов.

Высказано мнение о том, что создание системы полного инклюзивного образования с одновременным разрушением сложившейся практики деятельности специальных (кор-рекционных) образовательных организаций преждевременно. Подчеркивается, что финансовые и правовые механизмы регулирования таких правоотношений работают неудовлетворительно, а родители, учителя и сами дети с ограниченными возможностями здоровья еще не готовы к новым условиям.

Кратко охарактеризованы серьезные проблемы в системе образования современной России. В числе общих проблем автор называет недостаточную квалификацию педагогических работников; несоответствие учебников и образовательных программ законодательным требованиям; низкую оплату труда учителей и нарушения при обеспечении их некоторыми льготами и т. д. Одной из главных причин, с его точки зрения, следует считать спешку в принятии тех решений в данной сфере, которые предлагает международное сообщество.

Ключевые слова: инклюзивное образование, инвалиды, лица с ограниченными возможностями, международно-правовое регулирование, образование, образовательное законодательство

DOI: 10.34076/2410-2709-2019-3-87-93

Вступивший в силу в 2013 г. Федеральный закон от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании), подготовке которого предшествовала масштабная и долгая работа юридического сообщества нашей страны, изменил механизм правового регулирования образовательных правоотношений практически во всем. За прошедшее после его принятия время существенно изменилась и система подзаконных актов. Однако практика реализации нового образовательного законодательства все еще отстает от намеченных целей и ориентиров.

Все еще сохраняются сложные проблемы, подчас обнажающие глубочайшие коренные истоки их происхождения, структурного и даже ментального характера. В связи с этим интересно охарактеризовать современное отношение международного сообщества к вопросам инклюзивного образования для

обучающихся с ограниченными возможностями здоровья.

Признание инклюзивности ключевым элементом системы обеспечения права на образование инвалидов за последние 30 лет расширилось и нашло отражение в ст. 24 Конвенции ООН о правах инвалидов 2008 г. (ратифицирована Российской Федерацией в 2012 г.). Данная Конвенция - первый имеющую обязательную юридическую силу международный договор, упоминающий концепцию качественного инклюзивного образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 24 Конвенции «государства-участники признают право инвалидов на образование. В целях реализации этого права без дискриминации и на основе равенства возможностей государства-участники обеспечивают инклюзивное образование на всех уровнях и обучение в течение всей жизни». Часть 2 этой статьи требует от

государств-участников, чтобы «инвалиды не исключались по причине инвалидности из системы общего образования, а дети-инвалиды - из системы бесплатного и обязательного начального образования или среднего образования», а также чтобы «инвалиды имели наравне с другими доступ к инклюзивному, качественному и бесплатному начальному образованию и среднему образованию в местах своего проживания».

Разъяснению содержания ст. 24 посвящено Замечание общего порядка Комитета по правам инвалидов № 4 (2016) о праве на инклюзивное образование. Данный документ используется Комитетом в качестве руководства при рассмотрении периодических докладов государств-участников Конвенции. Так, Комитет отмечает, что «инвалиды, которых всегда было принято рас-

комитет по правам инвалидов отметил, что в россии сохраняется практика сегрегированного образования детей-инвалидов

сматривать как получателей социальной помощи, в настоящее время признаются в международном праве правообладателями, имеющими, в частности, право на образование без дискриминации и на основе равенства возможностей». В тематическом исследовании Управления Верховного комиссара ООН по правам человека по вопросу о праве инвалидов на образование (A/HRC/25/29) указано, что «только инклюзивное образование может обеспечивать как качественное образование, так и социализацию инвалидов и давать гарантию всеобщности и недискриминации при осуществлении права на образование».

Первый периодический доклад Российской Федерации в рамках данной Конвенции был рассмотрен Комитетом по правам инвалидов на 19-й сессии (14 февраля -9 марта 2018 г.). В Заключительных замечаниях по докладу (CRPD/C/RUS/CO/1) Комитет отметил позитивные аспекты российского законодательства в соответствующей сфере, а также предложил рекомендации по устранению обстоятельств, вызывающих обеспокоенность.

Одним из положительных моментов Комитет назвал прямое запрещение дискриминации по признаку инвалидности в законодательстве, принятие государственной программы «Доступная среда» на 20112020 гг., ссылку на практику Комитета в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за 2013-2017 гг., увеличение числа учащихся-инвалидов в инклюзивных учебных заведениях, а также присоединение России 8 февраля 2018 г. к Марракешскому договору об облегчении доступа слепых и лиц с нарушениями зрения или иными ограниченными способностями воспринимать печатную информацию к опубликованным произведениям от 27 июня 2013 г.

В то же время Комитет представил ряд общих рекомендаций и несколько рекомендаций, относящихся к организации инклюзивного образования в России.

В числе общих рекомендаций Комитет отметил, что официальный перевод термина «persons with disabilities» на русский язык словом «инвалиды» не отражает правозащитную модель, и рекомендовал внести в официальный перевод Конвенции изменения и использовать термины, в полной мере отражающие правозащитную модель. Комитет также предложил проводить всесторонние консультации с представляющими инвалидов организациями по вопросам политики в области прав инвалидов, усовершенствовать доступ последних к правосудию и защите свободы и личной неприкосновенности. К примеру, в качестве практик, требующих пересмотра, были отмечены помещение в психиатрические больницы лиц с психосоциальными расстройствами исключительно по причине их расстройства, а также случаи принудительной стерилизации инвалидов, особенно женщин и девочек с интеллектуальными и психосоциальными расстройствами и лиц, страдающих аутизмом.

Комитет выразил обеспокоенность значительным числом детей-инвалидов, проживающих в специализированных учреждениях, и рекомендовал принять стратегию деин-ституционализации инвалидов и развития в местных сообществах сети вспомогательных услуг с целью повышения качества самостоятельного образа жизни и вовлеченности в местное сообщество. Также Комитет по правам инвалидов отметил, что в России

сохраняется практика сегрегированного образования детей-инвалидов, несмотря на увеличение числа детей-инвалидов в основной системе образования в соответствии с концепцией инклюзивного образования.

Комитет призвал продолжать поощрять и применять концепцию качественного инклюзивного образования в соответствии с Замечанием общего порядка № 4 (2016) о праве на инклюзивное образование. В частности, в целях обеспечения доступа к качественному инклюзивному образованию для всех лиц со всеми типами нарушений Комитет рекомендовал принять долгосрочную «дорожную карту» и план действий по внедрению инклюзивного образования, установить сроки и показатели их осуществления и выделить надлежащий прозрачный бюджет.

Безусловно, необходимо обеспечить равные образовательные возможности для детей с ограниченными возможностями здоровья. Однако полностью ли научно обоснованно утверждение о том, что ребенок с «особенностями» может и, самое главное, должен учиться вместе с обычным ребенком?

Например, гиперактивному ребенку, как указывает известный американский психолог В. Оклендер [Оклендер 2012], трудно сидеть, он суетлив, иногда чрезмерно говорлив, может раздражать манерой своего поведения. Часто у него плохая координация или недостаточный мышечный контроль. Он неуклюж, роняет или ломает вещи. Такому ребенку трудно концентрировать свое внимание, он легко отвлекается, часто задает множество вопросов, но редко дожидается ответов. Обычно симптомы СДВГ (синдром дефицита внимания и гиперактивности) у детей начинают возникать в возрасте двух-трех лет (раздражительность, громкий плач, нарушение сна, отставание в двигательном и речевом развитии).

Ухудшение течения заболевания происходит с началом систематического обучения (в возрасте пяти-шести лет). Этот возраст является критическим и для созревания мозговых структур, поэтому избыточные нагрузки могут вызывать переутомление [Пи-зова 2011].

Пик гиперактивности приходится на возраст шесть-семь лет. Самый яркий ее по-

казатель - несформированность произвольного внимания. К семи годам у детей при нормальном развитии произвольное внимание должно быть сформировано. Эмоциональное развитие детей, страдающих СДВГ, как правило, запаздывает, что проявляется в неуравновешенности, вспыльчивости, заниженной самооценке. Данные признаки часто сочетаются с тиками, головными болями, страхами. Такие дети с большим трудом адаптируются в коллективе, конфликтуют со сверстниками и своими родителями, что усугубляет трудности в обучении [Габдра-кипова 2013].

Анализ научной литературы и реальных ситуаций показывает, что зачастую родители опасаются, что дети с ограниченными возможностями здоровья (далее - ОВЗ), особенно с тяжелыми нарушениями, будут мешать на уроках учителю, поскольку он должен применять индивидуальный подход к ним. Опытный педагог с этим справится, но так как инклюзивное образование у нас только внедряется, учителя часто не готовы к такому подходу [Астахова 2015].

Сегодня только по официальным данным Минобрнауки России из 30 млн детей, проживающих в России, 1,006 млн нуждаются в коррекционной помощи. А по данным ЮНЕСКО, таких детей в нашей стране от 2,5 до 3,5 млн. При этом мест в коррекци-онных учреждениях всего лишь порядка 500 тыс. Впрочем, процесс ликвидации или реорганизации подобных специальных (кор-рекционных) общеобразовательных школ уже идет полным ходом, а согласно Закону об образовании исчезает даже соответствующее понятие [Гладков 2017].

Тем не менее на данный момент к такой реформе в России ничего не готово. Многие эксперты сходятся во мнении, что переход на инклюзивное образование связан не столько с заботой о детях с ОВЗ и об их образовании, сколько с распределением бюджетных средств. Так, коррекционные школы закрываются из-за того, что государству слишком дорого обходится их содержание (на одного ребенка тратится в 20 раз больше денег, чем в обычной школе) [Астахова 2015].

А. Астахова пишет, что Закон об образовании отменил все особые статусы школ (кроме школ для детей с девиантным поведением). Теперь он «гарантирует поддержку

не школам, а детям. „Подушевое финансирование" школ (учебных комплексов) рассчитывается из количества обучающихся. И если раньше коэффициенты, повышающие финансирование, были у коррекционных школ, то теперь они остались только у учащихся. Если в школе есть ребенок-инвалид, то его финансирование умножается на 2 или 3 (в зависимости от диагноза). На первый взгляд ... для инвалидов мало что изменилось, но это не так» [Астахова 2015].

Выделяемого на нескольких детей дополнительного финансирования в обычной школе просто не хватит, чтобы обеспечить этим школьникам хотя бы минимально приемлемые условия. К примеру, если у ребенка проблемы со зрением, то нужно приобрести учебный материал, подготовленный с использованием шрифта Брайля, укомплектовать аудиобиблиотеку (записи художественных произведений или учебников на электронных носителях), закупить специальные оптические, технические средства и т. д. А много ли в нашей стране обычных школ, оборудованных, например, для перемещения детей-колясочников?

Еще один важнейший вопрос: насколько быстро смогут адаптироваться к новым условиям учащиеся и педагоги? Да и готовы ли обычные дети и их родители, восприятие которых изменить непросто, принять детей с особенностями?

Необходимо также признать, что большинство родителей детей с ОВЗ боятся за них, так как они окажутся в среди людей, не понимающих чужой боли. Родители нормальных детей тоже боятся, что они, как было указано выше, могут пострадать от непредсказуемой агрессии детей, например, с СДВГ. Должно пройти время, чтобы одноклассники стали не просто жалеть детей-инвалидов (такое есть и сейчас), а воспринимать их как равных, только с тем условием, что в каких-то ситуациях им нужно помогать - прочесть что-либо вслух слабовидящему, помочь в передвижении по ступенькам колясочнику. И в этом помочь учителям и обычным школьникам тоже должны грамотные психологи.

Многие представители профессионального образовательного сообщества нашей страны считают, что следует сохранить существовавшую на протяжении десятилетий

сеть коррекционных образовательных организаций, а также максимально улучшить их материально-техническую базу, несмотря на те международно-правовые обязательства, к выполнению которых нас склоняет международное сообщество. При этом, конечно, нужно поэтапно развивать формы инклюзивного образования, поскольку оно в принципе не отрицает поддержку системы специализированных школ, а дополняет и углубляет ее.

В системе образования в России, особенно в соответствующей правоприменительной практике, существуют и куда более серьезные проблемы и нарушения, о которых становится известно лишь при проведении специальных научно-правовых исследований и решению которых уделяется гораздо меньше внимания. Для удобства классифицируем выявленные нарушения по следующим основаниям1.

Во всей системе образования

1. Образование педагогических работников не соответствует предъявляемым требованиям. Педагоги, не имеющие педагогического образования, не получили дополнительного профессионального образования по направлению «Образование и педагогика». У педагогических работников отсутствуют документы, подтверждающие их право на занятие педагогической деятельностью (соответствие таких работников квалификационным требованиям, предъявляемым к педагогам дополнительного образования). Не обеспечено право педагогических работников на дополнительное профессиональное образование по профилю педагогической деятельности не реже чем один раз в три года. Выявлены факты трудоустройства работников, осужденных за преступления против семьи и несовершеннолетних (ст. 157 УК РФ) и против собственности (ч. 3 ст. 158 УК РФ) - например, в Хакасии.

1 Материалы получены в результате выполнения научно-исследовательской работы «Анализ законодательства отдельных субъектов Российской Федерации на предмет непротиворечивости и соответствия федеральному законодательству, полноты регулирования, а также с целью выявления пробелов и иных недостатков действующих нормативных правовых актов, негативно влияющих на единство правового пространства в сфере образования (по всем уровням образования)» в рамках госзадания ФГБНУ «Федеральный центр образовательного законодательства» в 2018 г.

2. Нарушаются требования законодательства об образовании: учебные планы образовательных учреждений не приведены в соответствие с нормами законодательства и федеральными государственными образовательными стандартами; в некоторых школах образовательные программы и учебники не соответствуют предъявляемым требованиям; локальные акты ограничивают прием детей-инвалидов (Башкортостан, Татарстан).

3. Труд педагогических работников оплачивается низко, искусственно создается видимость средней по региону зарплаты (повсеместно, особенно в Бурятии).

4. Происходят нарушения при предоставлении социальной выплаты для строительства (приобретения) жилых помещений в рамках целевых программ педагогическими работниками, преподающими в сельской школе, а также при обеспечении льготами по оплате коммунальных услуг (Ингушетия, Еврейская автономная область, Бурятия, Калмыкия, Мордовия и т. д.).

5. В детских домах и интернатных учреждениях отсутствует налаженная система правового просвещения сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; органы опеки и попечительства (повсеместно) относятся к своим обязанностям халатно.

В дошкольном образовании

1. Устроить ребенка в детский сад невозможно. Это особенно актуально для одиноких матерей, которым после окончания полутора лет ухода за ребенка необходимо работать, поскольку нет средств к существованию.

2. Дошкольные учреждения расположены далеко от мест проживания детей (более 10 км), соответственно возить их туда невозможно (повсеместно).

3. Уполномоченные органы отказывают во внесении изменений в документы для постановки ребенка на учет для зачисления в дошкольное образовательное учреждение в связи с переездом на новое место жительства в другой район или город в пределах РФ (Адыгея, Крым, Карачаево-Черкессия, Кабардино-Балкария и т. д.).

4. Нарушается право на получение компенсации части родительской платы за содержание ребенка в детских садах (Ингушетия, Карелия, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия).

В общем образовании

1. Отсутствуют условия для организации горячего питания в некоторых общеобразовательных учреждениях. Качество продуктов питания для детей в детских садах, школах, оздоровительных лагерях остается низким. Отсутствует надлежащий контроль за организацией питания и качеством продуктов (Адыгея, Калмыкия, Бурятия, Мордовия).

2. Происходит реорганизация муниципальных образовательных учреждений из средней школы в основную школу, в результате чего дети, получившие основное общее образование в сельской школе, для получения среднего общего образования будут вынуждены добираться пешком в другие школы, которые расположены на значительном удалении от их места жительства. Подобное изменение статуса школ значительно снижает безопасность учащихся по пути в школу и обратно, подвергает их жизни и здоровье неоправданному риску, а экономический эффект от такой оптимизации равен нулю (Адыгея, Карелия, Мордовия).

3. В соответствии с новым федеральным государственным образовательным стандартом начального и основного общего образования школы, как правило, обеспечиваются учебной литературой с 1-го по 7-й классы включительно. С 8-го класса учебники закупаются в основном за счет родительских средств, но не все родители имеют материальную возможность приобретать учебную литературу за свой счет. Дефицит средств для обеспечения обучающихся 8-11-х классов учебниками весьма высок по всей стране.

Особенно остро проблема приобретения учебников за свой счет стоит перед многодетными малоимущими семьями, дети из которых обучаются в старших классах. В отношении них федеральный стандарт еще не вступил в законную силу, следовательно, они не могут пользоваться бесплатно предоставляемой библиотеками школ учебной литературой.

Кроме того, в школах некоторых регионов (Дагестан, Татарстан, Бурятия, Марий Эл) используются учебники, не входящие в федеральный перечень.

4. Допускается неправомерное отчисление учащихся, на уровне нормативных и локальных актов не указаны порядок и основания отчисления (повсеместно).

5. Учащихся обязывают изучать национальные языки против их воли и воли их родителей. Каждый родитель должен дать добровольное письменное согласие на обучение государственному языку, национальному родному языку, русскому родному языку и другим родным языкам. Давление, шантаж, запугивание с целью заставить изучать национальный, русский родной или государственный язык республик применяются в основном администрациями школ в Башкортостане, Татарстане, Карачаево-Черкессии.

6. Происходят нарушения при предоставлении мест в специальных коррекционных образовательных организациях (Карачаево-Черкессия, Ингушетия, Бурятия, Дагестан, Калмыкия).

7. Обучающихся без их согласия или согласия их родителей (законных представителей) привлекают к труду, не предусмотренному образовательной программой (Карелия, Башкортостан).

8. В общеобразовательных школах производится незаконный сбор у детей биометрических данных, например отпечатков пальцев (Карелия).

Все сказанное свидетельствует о серьезнейших правореализационных проблемах в сфере образования на всем пространстве Российской Федерации. По нашему мнению, одна из главных причин их возникновения - спешное принятие всего, что предлагает международное сообщество в этой сфере. Необходимо остановиться хотя бы ненадолго, перестать пытаться наскоро «переварить» бесконечные задачи, планы, «дорожные карты». Педагогам нужно осознать свою огромную ответственность за воспитание молодежи, а не стремиться в первую очередь создать блестящие отчеты по показателям качества образования.

В целом же с одинаковыми вниманием и ответственностью должны совместно трудиться и чиновники, и правоприменители, и педагоги, и родители [Бондаренко 2018: 10].

список литературы

Астахова А. Некорректное решение: с 2016 года детям-инвалидам будет негде учиться // URL: https://dislife.ru/articles/view/38436 (дата обращения: 22.01.2019).

Бондаренко Д. В. Чем ответит образование на современные вызовы? Образование от слова «образ» // Personality, Society, State, Law: Problems of Correlation and Interaction: сб. ст. по итогам науч.-практ. конф. Прага: Vedecko vydavatelske centrum «Sociosfera-CZ», 2018. С. 5-10.

Габдракипова В. и. Психолого-педагогическая коррекция детей с СДВГ // Преемственность в образовании. 2013. № 3.

Гладков Д. В. Правовое регулирование инклюзивного образования // Вестник науки и образования. 2017. № 12. Т. 1. С. 66-68.

Оклендер В. Скрытые сокровища: путеводитель по внутреннему миру ребенка / пер. с англ. В. И. Белопольского. М.: Литагент «Когито-Центр», 2012. 271 с.

Пизова Н. В. Когнитивные нарушения в детском возрасте // Consilium medicum. 2011. № 4. С. 8-10.

дмитрий Владимирович Бондаренко - кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Федерального центра образовательного законодательства. 115419, Российская Федерация, Москва, ул. Орджоникидзе, д. 3. E-mail: bond_22@inbox.ru.

Priorities of Inclusive Education in Russia: Legal Aspect

The article discusses the international legal framework for regulating relations in the field of inclusive education, as well as the state of these legal relations in the Russian Federation. The recommendations on organization of inclusive education in Russia given by the Committee on the Rights of Persons with Disabilities are cited.

The author expresses an opinion that creation of a system of full inclusive education with simultaneous destruction of the current practice of special (correctional) educational organizations is

premature. It is emphasized that the financial and legal mechanisms for regulating such legal relations are not satisfactory, and parents, teachers and children with disabilities themselves are not yet ready for the new conditions.

The serious problems in the education system of modern Russia are briefly described. For example, the common problems are the following: the teachers are underqualified; the textbooks and educational programs are not consistent with legal requirements; the teachers' labor is underpaid; violations occur while providing them with certain benefits, etc. One of the main reasons, in the author's view, is a rush in making the decisions in this field that are offered by the international community.

Keywords: inclusive education, persons with disabilities, international legal regulation, education, educational legislation

References

Astakhova A. Nekorrektnoe reshenie: s 2016 goda detyam-invalidam budet negde uchit'sya [Incorrect Solution: from 2016, Children with Disabilities Will Have Nowhere to Study], available at: https://dislife.ru/articles/view/38436 (accessed: 22.01.2019).

Bondarenko D. V. Chem otvetit obrazovanie na sovremennye vyzovy? Obrazovanie ot slova «obraz» [How Will Education Respond to Modern Challenges? Education (in Russian) from the Word «Icon»], Personality, Society, State, Law: Problems of Correlation and Interaction: conference papers, Prague, Vedecko vydavatelske centrum «Sociosfera-CZ», 2018, pp. 5-10.

Gabdrakipova V. I. Psikhologo-pedagogicheskaya korrektsiya detei s SDVG [Psychological and Pedagogical Correction of Children with ADHD], Preemstvennost' v obrazovanii, 2013, no. 4

Gladkov D. V. Pravovoe regulirovanie inklyuzivnogo obrazovaniya [Legal Regulation of Inclusive Education], Vestnik nauki i obrazovaniya, 2017, no. 12, vol. 1, pp. 66-68.

Oaklander V. Skrytye sokrovishcha: putevoditel'po vnutrennemu miru rebenka [Hidden Treasure: A Map to the Child's Inner Self ], Moscow, Litagent «Kogito-Centr», 2012, 237 p.

Pizova N. V. Kognitivnye narusheniya v detskom vozraste [Cognitive Impairment in Childhood], Consilium medicum, 2011, no. 4, pp. 8-10.

Dmitry Bondarenko - candidate of juridical sciences, leading researcher of the Federal Center for Educational Legislation. 115419, Russian Federation, Moscow, Ordzhonikidze str., 3. E-mail: bond_22@inbox.ru.

Дата поступления в редакцию / Received: 11.02.2019

Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 15.05.2019