Независимость органов прокуратуры как важнейший Конституционный принцип их деятельности

Савелов М. А.

НЕЗАВИСИМОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ КАК ВАЖНЕЙШИЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

13.4. НЕЗАВИСИМОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ КАК ВАЖНЕЙШИЙ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Савелов Михаил Алексеевич, аспирант

Место учебы: ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет»

Savo4ek182@gmail. com

Аннотация: Задача: Целью написания настоящей статьи является раскрытие сущности и содержания принципа независимости прокуратуры, значения данного принципа в организации деятельности ее органов, для выполнения поставленных перед ними задач. Данному вопросу посвящено достаточно большое количество научных трудов и публикаций, однако их большая часть относится к переходному периоду становления российского государства в 90-х годах прошлого столетия. Проблеме независимости прокуратуры уделено внимание в работах Мельникова Н.В., Рохлина В.И., Скуратова Ю.И., Савицкого В.М., Калмыкова Ю.Х., Точиловского В.Н. и др. Над данной темой трудились и иностранные авторы, применительно к организации прокурорского надзора в их родных государствах: Номейлер М., Фумиюми Ватанабе, Ли Ван Кан и др.

Модель: В качестве предмета исследования были выбраны положения статьи 129 Конституции РФ и Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", регулирующие вопросы независимости органов прокуратуры. С целью выявления закономерностей исторического развития принципа независимости прокуратуры на различных этапах становления российской государственности, а также выявления общих черт в организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации и иностранных государств были применены исторически-правовой и сравнительно-правовой методы.

Выводы: В результате проведенного исследования выявлена закономерность между реализацией принципа независимости органов прокуратуры и эффективностью выполнения ставящихся перед ними задача. Установлено, что в той или иной степени данный принцип характерен для различных моделей построения прокуратуры, в том числе, в которых органы прокуратуры включены в систему судебной или исполнительной власти. Высказано предложение о необходимости укрепления принципа независимости органов прокуратуры, регламентации их деятельности на уровне Федерального конституционного закона.

Практическое значение: Научная работа может быть использована в последующем с целью обоснования изменения порядка назначения прокуроров субъектов РФ, а также повышения законодательного уровня регламентирования организации и деятельности прокуратуры.

Социальные последствия: Исторический опыт показывает, что в случае реализации на практике предложений по укреплению принципа независимости органов прокуратуры, повышению их статуса и авторитета путем принятия соответствующего Федерального конституционного закона повысится эффективность прокурорского надзора, что положительным образом отразится на состоянии законности и правопорядка в обществе.

Ценность: Настоящая работа ориентирована на широкий круг общественности, призвана обратить внимание законодателей на необходимость укрепления роли прокуратуры в системе государственной власти как важного элемента системы сдержек и противовесов. Новизна работы заключается в том, что принцип независимости прокуратуры рассматривается под различными углами, выводы

основываются как на опыте зарубежных стран, так и на истории развития данного института в России

Ключевые слова: прокуратура, принцип независимости, конституционно-правовой статус, Конституция

THE INDEPENDENCE OF PROCURACY AS A MAIN CONSTITUTIONAL FACTOR OF ITS WORK

Michail Alekseevitch Savelov, post-graduate Study place: Penza State University

Savo4ek182@gmail. com

Annotation: Objective: the purpose of writing this article is to disclose the essence and content of the independence of Procuracy, its impact on the organization of its work and on the performance of its tasks. This issue is mentioned in a large number of scientific papers and publications, but most of them belong to the transition period of formation of the Russian State in the 90-ies of the last century. The problem of the independence of Procuracy is studied in the works of Melnikov N.V, Rokhlin V.I., Skuratov, V.N., Savitsky V.M., Kalmykov Y. H., Tochilovskiy V.N., Y.k., etc. The problem is also mentioned in the works of foreign authors, who studied it on the basis of the organization of the procuracy supervision in their own countries: Nomejler M., Fumijumi Watanabe, Lee van Kan and others.

Model: as a subject of study we chose the regulations of article 129 of the Constitution of the Russian Federation and federal law № 2202 dated by January 1-st, 1992 "On the Procuracy of the Russian Federation" dealing with the independence of Procuracy. In order to identify the patterns of historical development of the principle of the independence of Procuracy at various stages of Russian history, and to point out common features in the Organization and functioning of Procuracy in the Russian Federation and foreign countries we applied law-history and law comparative methods.

Conclusion: During the study we found a definite pattern between the realization of the principle of the independence of Procuracy and the effectiveness of the realization of the actions standing before them. We found that in one way or another, this principle is typical for different models of Procuracy, among them ones, including Procuracy in the system of the Judicial or Executive power. We suggest that the principle of independence of Procuracy should be strengthened and its activities be regulated at the Federal Constitutional law level.

Social impact: historical experience shows that implementing the projects on strengthening of the independence of Procuracy, raising its status and authority through the adoption of Federal Constitutional laws will increase its efficiency, which would have a positive impact on the legacy in the State and order in the society.

Value: the given work is targeted on a wide range of public. It is intended to draw attention of legislators to strengthening the role of Procuracy in the system of Government as an important element of the system of checks and balances. The novelty lies in the fact that the principle of the independence of Procuracy is studied from different angles; the conclusions are based on both the experience of foreign countries and the history of this institution in Russia

Keywords: the Procuracy, the principle of independence, the constitutional and legal status, the Constitution

Статья 129 Конституции РФ лишь в общих чертах определяет принципы организации и деятельности органов прокуратуры, оставляя более подробное регламентирование данных вопросов на откуп федеральному законодателю. В научной литературе не раз обращалось внимание на ошибочность данной позиции и

213

Бизнес в законе

2’2014

необходимость конституционного закрепления основ правового статуса органов прокуратуры [3; 5; 8].

Вместе с тем, такая точка зрения до настоящего времени не получила правового закрепления, в связи с чем мы вынуждены при выделении конституционного принципа независимости органов прокуратуры использовать комплексный подход и принимать во внимание не только положения Конституции Российской Федерации, но и Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Принцип независимости органов прокуратуры следует рассматривать с двух сторон: внешняя - независимость от иных органов власти и организаций и внутренняя - запреты, предусмотренные для работников прокуратуры.

Согласно пункту 2 статьи 4 Федерального закона от

17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

Кроме того, пункт 1 статьи 5 Федерального закона от

17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Таким образом, мы видим не просто декларацию независимости органов прокуратуры, но и законодательно установленный механизм защиты указанного принципа, в том числе, посредством уголовной ответственности (часть 2 статьи 294 Уголовного кодекса Российской Федерации).

На конституционном уровне принцип независимости определен в форме закрепления порядка назначения и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей, прокуроров субъектов федерации, прокуроров городов, районов и иных прокуроров.

Поскольку органы прокуратуры представляют собой единую, централизованную систему, то вполне логично принцип независимости находит свое проявление в том, что прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.

С учетом провозглашения статьей 1 Конституции РФ Российской Федерации в качестве правового государства, важнейшим признаком которого является не только разделение властей, но и наличие между ними системы сдержек и противовесов, вполне обоснованным, с научной точки зрения, можно признать порядок назначения Генерального прокурора РФ и его заместителей: Генеральный прокурор Российской Федерации и заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Отдельно следует остановиться на порядке назначения прокуроров субъектов. Так, прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации (часть 3 статьи 129 Конституции Российской Федерации).

Изложенная конституционная норма вызвала многочисленные дискуссии. Логично предположить, что данное положение было призвано отразить федеративный характер российского государства в построении системы прокуратуры. Вместе с тем, стоит признать вполне обоснованными высказывания многих ученых и практиков, в которых они выражают мнение о необходимости обеспечения максимальной независимости прокуроров субъектов федерации от региональных органов власти. Указанного можно достичь только лишь отнесением к исключительной компетенции Российской Федерации вопросов назначения и освобождения от должности прокуроров всех уровней. [1, c.112; 2, c. 51; 4; 9; 10]

Прокуратура является федеральным органом власти и по этой причине должна формироваться исключительно органами власти федерации, действующий в настоящее время порядок назначения прокуроров субъектов РФ идет вразрез с общепризнанным принципом независимости прокуратуры.

Вторая сторона принципа независимости организации и деятельности прокуратуры находит свое законодательное закрепление в пунктах 3-5 статьи 4 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»: «Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности».

Абсолютно верным нам видится мнение Винокурова Ю.Е. о том, что принцип независимости имеет очень важное государственное и политическое значение, лишь при последовательном его соблюдении органы прокуратуры способны обеспечивать верховенство закона и единство законности, эффективно защищать права граждан, а также интересы общества и государства. [7, c. 40]

Изложенная точка зрения также подтверждается рекомендациям ООН, согласно которым независимость прокуроров требуется для усиления независимости судей, гарантирует правосудие, соблюдение законов и защиту прав человека. [6, с. 45]

В этой связи стоит заметить, что принцип независимости в той или иной степени характерен и для подавляющего большинства зарубежных государств.

Так, например, во Франции, входя в судебную систему и состоя при судах, прокуроры пользуются существенной автономией и независимостью, наделены для реализации возложенных на них функций необходимыми полномочиями. Деятельность прокурора находятся под контролем министра юстиции, однако в судебных заседаниях он полностью независим: прокурор возбуждает уголовное преследование, поддерживает

214

Савелов М. А.

НЕЗАВИСИМОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ КАК ВАЖНЕЙШИЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

обвинение в суде, осуществляет надзор за предварительным следствием, вправе давать суду указания и брать на себя осуществление следственных функций.

Аналогичные модели закреплены в Конституциях и законодательстве Федеративной Республики Германии, Королевства Нидерланды, Швеции, Финляндии, Королевства Норвегии, Японии и др. Атторнейская служба в США также независима от судебной власти и не входит в ее систему. Принцип независимости от иных органов власти и организаций подчеркивается в законодательных актах, в том числе конституционного уровня, бывших советских республик: Таджикистана, Узбекистана, Казахстана, Туркменистана, Беларуси, Азербайджана, Молдовы, Украины, Латвии, Эстонии.

Интересен также тот факт, что в социалистических государствах принцип независимости органов прокуратуры также неукоснительно соблюдается. Указанное характерно для Китайской Народной Республики, Социалистической Республики Вьетнам, Республики Куба, Корейской Народно-Демократической Республики. [8, c. 11-15]

На наш взгляд, история развития института прокуратуры в России свидетельствует о необходимости упрочения ее независимости от иных органов власти, что обеспечит высокую эффективность надзора и поддержание законности в обществе. Несомненно, наиболее качественно на правовом статусе прокуратуры отразится лишь внесение соответствующих изменений в Конституцию РФ или регулирование деятельности органов прокуратуры на уровне федерального конституционного закона. Предлагаемые правовые новеллы укрепят не только позиции прокуратуры в механизме государства, но и ее авторитет в обществе.

Список литературы:

1. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. - М.: Горо-дец, 2007.

2. Буянский С.Г. Прокуратура в условиях административноправовой реформы: Монография. - М.: Буквовед, 2006.

3. Бывальцева С.Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2011. №5.

4. Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2о0о. № 12.

5. Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. - М., 2003.

6. Прокуратура в правовом государстве / Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы и Генеральной прокуратурой РФ. - М., 1997.

7. Прокурорский надзор / Под ред. Винокурова Ю.Е. - М., 2004.

8. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. - СПб., 2003.

9. Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. № 3.

10. Скуратов Ю.И. Роль прокуратуры в укреплении законности и правопорядка // Законность. 1996. № 12.

Reference list:

1. Bessarabov V.G., Kashaev K.A., Protection of human rights and freedoms by Russian Procuracy. - M.: Gorodets, 2007.

2. Bujanskij S.G., The Procuracy in the administrative and legal reforms: Monograph. - М: Bukvoved, 2006.

3. Byval'ceva S.G. Constitutional and legal status of Procuracy: problems and prospects // Konstitutsional'noje i munitsipal'noje pravo. 2011. No.5.

4. Viktorov I. Procuracy: the Millennium status // Zakonnost'. 2000. No.12.

5. Melnikov M.V. Prosecution power vs. personality: the legal means to ensure the constitutional rights and freedoms of the citizens in Russia. - M., 2003.

6. The Procuracy in a jural state / Materials of the meeting, organized by the Council of Europe and the General Procuracy of the Russian Federation. - M., 1997.

7. Public prosecutor's supervision / by Vinokurova J.E. - M., 2004.

8. Rokhlin V.I., Prosecutor's supervision and State control: history, development, the concept. - SPb., 2003.

9. Skuratov J.I. The development of the Procuracy during the period of legal reforms in the Russian Federation // Zakonnost'. 1997. No. 3.

10. Skuratov J.I. The role of Procuracy in strengthening the lawfulness and law order // Zakonnost'. 1996. No. 12.

РЕЦЕНЗИЯ

на статью Савелова М.А.: «Независимость органов прокуратуры как важнейший конституционный принцип их деятельности»

В статье автором раскрывается сущность и содержание принципа независимости прокуратуры, особое внимание уделяется при этом значению этого принципа для данного государственного института. Несмотря на то, что данному вопросу посвящено достаточно большое количество научных работ, большинство из них написано более 15-20 лет назад.

Актуальность и новизна настоящей работы заключается в том, что в условиях относительной социальной нестабильности, низкой правовой культуры населения принцип независимости прокуратуры рассматривается под различными углами, выводы основываются как на опыте зарубежных стран, так и на истории развития данного института в России.

С помощью метода правового анализа, исторически-правового и сравнительно-правового методов автор выявляет закономерности между реализацией принципа независимости органов прокуратуры и эффективностью выполнения ставящихся перед ними задача.

На основе полученных в ходе исследования результатов, делается вывод о необходимости укрепления принципа независимости органов прокуратуры, регламентации их деятельности на уровне Федерального конституционного закона.

Работа может быть использована в последующем с целью научного обоснования внесения изменений в действующее законодательство. Реализация предложений автора может положительным образом отразиться на состоянии законности и правопорядка в обществе.

Ранее данная статья не публиковалась, в связи с чем, рекомендую статью для публикации в открытой печати и прошу Издательский дом «Юр-ВАК» опубликовать ее.

Научный руководитель

д-р юрид. наук, д-р ист. наук, проф.

В.В. Гошуляк

215