Генезис законодательства о праве собственности на земельные участки в Российской Федерации

ГЕНЕЗИС ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВЕ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е.К. Буланова

Кафедра гражданского и трудового права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, д.6, 117198 Москва, Россия

В статье анализируются объективно обусловленные предпосылки развития законодательства, регламентирующего отношения собственности на земельные участки в Российской Федерации. Последовательно рассматриваются нормативные правовые акты, определяется их значение, дается их историческая оценка, формулируются выводы.

Принято считать, что реформирование земельных отношений в Российской Федерации началось в 1990 г. с принятия Закона РСФСР «О земельной реформе», в ст. 2 которого было закреплено и подтверждено многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной и коллективно-долевой форм собственности, а также отменена монополия государства на землю на территории РСФСР.

Данный Закон, одновременно с законом РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22.11.1990 г., впервые закрепил частную собственность на землю. Вышеуказанный закон определил цели проводимой реформы, создав необходимые предпосылки для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле. Итогом данной реформы, по замыслу законодателя, должно было стать наделение землей граждан, предприятий, организаций и учреждений, закрепление их прав на землю, поскольку закон РСФСР «О земельной реформе» воспринял норму Конституции РСФСР 1978 г., согласно которой «земля является достоянием народов, проживающих на соответствующей территории». Именно в данном нормативном правовом акте впервые был закреплен принцип «невмешательства государства в хозяйственную деятельность».

На примере этой нормы можно видеть как эволюционировало современное гражданское законодательство.

Так, например, в соответствии с 4.1 ст. 13 Гражданского Кодекса Российской Федерации, ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица могут быть признаны судом недействительными.

Дальнейшее развитие земельных отношений было обусловлено принятием 5марта 1991 г. Земельного кодекса РСФСР. Так, статьей 30 ЗК РСФСР 1991г. был закреплен порядок предоставления земельных участков в собственность или по-

жизненное владение. В соответствии с требованиями ст. 30 ЗК РСФСР 1991 г. основанием для заключения договора покупки земли в нотариальном порядке либо бесплатного предоставления являлось решение Совета народных депутатов о предоставлении земельного участка.

Статьей 37 ЗК РСФСР 1991 г. был предусмотрен переход права на земельный участок при переходе права собственности на строение и сооружение.

Данной статьей был предусмотрен усложненный порядок приобретения права собственности на земельный участок в случае перехода в порядке продажи или дарения права собственности на жилой дом, строение, сооружение, расположенные на земельном участке, находящемся в собственности граждан.

Таким образом, в ЗК РСФСР 1991 г. нашло положение, подтверждающее многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частно-долевой форм собственности.

Граждане РСФСР, как собственники земли, были названы в ст. 3 ЗК РСФСР 1991 г. сразу вслед за основным собственником - государством.

В соответствии со статьей 7 ЗК РСФСР 1991г., гражданам РСФСР предоставлялось право выбрать целевое назначение земельных участков, предоставляемых в собственность, пожизненное наследуемое владение, аренду для:

- ведения крестьянского (фермерского) хозяйства;

- индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства;

- садоводства;

- огородничества;

- животноводства;

- иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства.

Статья 36 ЗК РСФСР 1991 г. предоставила право установления предельных

размеров земельных участков, предоставляемых для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства и дачного строительства краевым, областным, автономных областей, автономных округов Советам народных депутатов.

Право установления предельных размеров земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства было предоставлено сельским, поселковым, городским Советам народных депутатов.

Размеры земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства, предпринимательской деятельности, иных несельскохозяйственных целей устанавливались в соответствии с утвержденными нормами отвода земель либо в соответствии с проектно-технической документацией.

Что касается земельных участков для дачного строительства, строительства гаражей, предпринимательской деятельности и иных не запрещенных законом видов деятельности, то данные земельные участки не могли предоставляться в собственность; только в пожизненное наследуемое владение или в аренду.

Земельный Кодекс РСФСР 1991г. закрепил право граждан РСФСР на получение земельных участков в собственность за плату и безвозмездно.

Важной вехой в развитии земельного законодательства стал Указ Президента РФ № 323 от 27.12.1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в России». Данный Указ предоставил право гражданам - собственникам земельных участков продавать их другим гражданам и оформлять сделки в местной администрации в случаях:

- выхода на пенсию по старости (за выслугу лет);

- получение земли в порядке наследования;

- при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения;

- при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе.

Кроме того, вышеупомянутый Указ предоставил крестьянским хозяйствам право залога земли в банках; а банкам разрешил выдачу кредитов под залог земли.

Этим же Указом работникам сельскохозяйственных предприятий предоставлялось право получить земельные доли (акции) в упрощенном порядке и продавать их другим работникам хозяйства или хозяйству по свободным ценам.

Дополнительно была предусмотрена обязанность руководителей хозяйств в течение 1 (одного) месяца со дня подачи заявления о создании крестьянского (фермерского) хозяйства выделить земельные доли работника и членов его семьи в натуре с последующим оформлением местной администрацией в соответствии с действующим законодательством. Несмотря на предусмотренные вышеуказанным Указом штрафные санкции, данная норма зачастую не соблюдалась на практике, что приводило к многочисленным судебным процессам о признании права на земельный участок и т.п.

Указом Президента РФ № 323 от 27.12.1991 г. было закреплено право граждан, имеющих земельные участки, выделенные для личного подсобного хозяйства, жилищного строительства в сельской местности, получить их в собственность бесплатно.

В развитие вышеназванного Указа было принято Постановление Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» от 29.12.1991 г. № 86.

Это Постановление закрепило «безоговорочное» право выхода со «своим» земельным и имущественным паем любого члена колхоза (работника совхоза), кооператива, товарищества, акционерного общества, ассоциации и других предпринимательских структур из их состава без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия (организации) и устанавливалось, что все члены колхоза и работники совхоза, в том числе и ушедшие на пенсию, имели право на бесплатный земельный имущественный пай в общей долевой собственности.

Владельцы пая были обязаны подать заявление во внутрихозяйственную комиссию и указать в нем одну из следующих форм использования своего пая:

- получение на сумму пая земли и средств производства с целью создания крестьянского хозяйства, частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле и других предприятий;

- передача пая в качестве учредительного взноса в товарищество, акционерное общество;

- передача пая в качестве вступительного взноса в кооператив;

- продажа пая другим работникам хозяйства или хозяйству.

В целях продолжения экономической реформы были приняты Указы Президента РФ «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» № 301 от

25.03.1992 г., «Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» № 631 от 14.06.1992 г.

Данными Указами было предоставлено право гражданам и юридическим лицам при приватизации предприятий, их расширении и дополнительном строительстве объектов наряду с арендой земельных участков приобретать их в собственность.

Продажа земельных участков в собственность осуществлялась по цене земли не ниже нормативной.

Была предусмотрена возможность получения в собственность участков, ранее предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности.

В соответствии с нормами Указа № 631 от 14.06.1992 г. продавец земельного участка обязывался не позднее 1 (одного) месяца со дня регистрации заявки на приобретение в собственность земельного участка приватизированного предприятия продать его по цене, утвержденной в плане приватизации предприятия, и заключить договор капли-продажи земельного участка с собственниками приватизированного предприятия.

В дополнение к изложенному, приведенные выше нормы Указов и Постановлений Правительства вступали в противоречие с установленным Конституцией РСФСР запретом на сделки с землей.

Именно поэтому 09.12.1992 г. в Конституцию РСФСР были внесены изменения и дополнения, которые предоставляли право собственникам земельных участков произвести отчуждение, в том числе продажу земельных участков без изменения целевого назначения земель, вне зависимости от сроков приобретения права собственности, Советам народных депутатов на тех же условиях, на которых они были предоставлены физическим и юридическим лицам (для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного строительства, индивидуального строительства) по договорным ценам. Запрет на сделки сохранился на все остальные случаи.

Вслед за внесением изменений в Конституцию был принят Закон РФ от

23.12.1992 г. № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».

Гражданам, получившим земельные участки в частную собственность для целей личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, под индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки, было предоставлено право продавать их другим гражданам РФ, независимо от сроков приобретения права собственности на продаваемый земельный участок в пределах норм предоставления земельных участков.

Не допускалось использование собственником приобретенного земельного участка не по целевому назначению.

Принятый 27.10.1993 г. Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» № 1767 уравнял правовое положение граждан РФ и иностранцев. Так, пунктом 2 Указа № 1767 было предусмотрено право граждан и юридических лиц - собственников земельных участков продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капитал) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями, а также право граждан и юридических лиц путем добровольного объединения принадлежащих им земельных участков, земельных долей (паев). Также данный Указ утвердил форму свидетельства на право собственности на землю и приравнял к нему по силе государственные акты и свидетельства о предоставлении земельных участков в собственность, выданные до вступления в силу Указа № 1767.

Таким образом, во всех принятых по земельным вопросам Указах Президента РФ имелась ярко выраженная тенденция сближения и унификации правового регулирования сделок с землей и иными объектами недвижимости.

Этот процесс стал стремительно развиваться с принятием Конституции 1993 г. и Гражданского Кодекса РФ.

На момент принятия нового Земельного Кодекса РФ существовали 2 основных способа получения земельных участков в собственность:

- безвозмездный (путем предоставления земельного участка на основании акта органа государственной власти или местного самоуправления);

- возмездный (путем осуществления сделок купли-продажи; продажи на торгах, конкурсах, аукционах земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; выкупа земель под объектами недвижимости, находящимися в собственности.

Таким образом, Земельный Кодекс РФ 2001 г. всего лишь обобщил практику совершения сделок с земельными участками, с учетом оборотоспособности земли как основополагающего природного ресурса.

GENESIS OF LEGISLATION ON PROPERTY RIGHTS OVER PLOTS OF LAND IN THE RUSSIAN FEDERATION

E.K. Bulanova

Department of Civil and Labour Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya st., 6; 117198 Moscow, Russia

The article contains analysis of objectively caused prerequisites to the development of the legislation on property rights over plots of land in the Russian Federation, Here, legal acts are considered consecutively, their significance is defined, their historic value is described, the conclusions are made.