Институт ходатайств в истории эволюции отечественного законодательства об административных правонарушениях

Актуальные проблемы административного права

кого дела CADOT (СЕ 13 декабря 1889 г.) Совет прекратил подобную практику. Таким образом, у гражданина появилась возможность непосредственно обращаться с жалобой в Государственный Совет, минуя уровень министерства. Более того, произошли определенные изменения в организации Совета, также важные для его развития как суда административной юрисдикции. В 1806 г. внутри Совета был создан особый орган — комиссия по судебному разрешению споров. В 1849 г. комиссия была переименована в Секцию по судебному разрешению споров. Это название сохранилось и наших дней.

Следующей важной датой является 1831 г., когда комиссия по судебному разрешению споров получила право проводить слушания по делу при присутствии публики. В том же году в процедурную работу комиссии был введен правительственный комиссар, который изначально должен был представлять точку зрения правительства, но со временем стал отстаивать и общественный интерес.

Отделение комиссии по судебному разрешению споров от Государственного Совета произошло в 1849 г., когда решения комиссии перестали нуждаться в одобрении Генеральной ассамблеи Совета для получения ими юридической силы. Еще одним важным изменением был декрет от 2 ноября 1964 г., который освобождал тяжбу путем административного акта от судебных издержек и от необходимости законного представительства, тем самым способствуя ее применению.

В результате к концу XIX в. Государственный Совет стал судом последней инстанции, имевшим общую юрисдикцию по жалобам или искам в отношении административных органов. Именно в этом суде, происходящим из административной системы и состоящим из высокопоставленных государственных служащих, осуществлялся судебный контроль над административными органами в конце XIX в. Такой который ознаменовал собой переход от либерализма позапрошлого века к плановой экономике XX в.

ИНСТИТУТ ХОДАТАЙСТВ В ИСТОРИИ ЭВОЛЮЦИИ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Д.Г. СТЕПАНОВ,

соискатель кафедры административного права Московского университета МВД России

Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

E-mail: stepanov@yandex.ru Рецензент: доктор юридических наук, доцент Ф.П. Васильев

Аннотация. Анализируется эволюция законодательства об административных правонарушениях, проводится классификация основных периодов его формирования и развития, исследуется их содержание в аспекте истории становления института ходатайств.

Ключевые слова: законодательство, административные правонарушения, ходатайства, правовой институт, история.

INSTITUTE OF PETITIONS IN THE HISTORY OF EVOLUTION OF THE DOMESTIC LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE OFFENSES

D.G. STEPANOV,

the competitor of chair of administrative law of the Moscow university

of the Ministry of Internal Affairs of Russia

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

Annotation. This paper analyzes the evolution of the legislation on administrative violations, classification of the major periods of its formation and development, study their content in the aspect of history the institute claims. Keywords: legislation, administrative offenses, motions, legal institution, is history.

В истории зарождения и развития законодательства об административных правонарушениях и его неотъемлемой части — института ходатайств — прослеживается ряд полноценных самостоятельных этапов, позволяющих классифицировать последние на отдельные исторические периоды.

По мнению И.В. Пановой, процесс развития законодательства об административных правонарушениях в нашей стране можно разделить на четыре периода: 1) с 1917 по 1985 г. — оценивается как хаотичный, разрозненный в силу того, что административная ответственность могла устанавливаться множеством субъектов — органов государственного управления и местных органов государственной власти; 2) связан с принятием и введением в действие КоАП РСФСР; 3) постперестроечный — существовал дуализм норм об административной ответственности; 4) наступил с принятием КоАП РФ1.

Аналогичных взглядов придерживается Н.Ю. Хаманева при анализе причин и условий периода первой (КоАП РСФСР) и последующей (КоАП РФ) кодификации законодательства об административных правонарушениях2.

Эта классификация отличается упрощенным подходом и не учитывает общих тенденций и закономерностей исторического развития государства и права. Оценка истории становления и формирования российской правовой системы предполагает выделение следующих периодов развития законодательства об административных правонарушениях как ее необходимой составной части:

1) период правового регулирования процедуры разрешения социальных конфликтов княжескими уставами;

2) период правового регулирования процедуры разрешения социальных конфликтов царскими и императорскими указами;

3) период правового регулирования производства по делу об административном правонарушении нормативными актами советской власти;

4) период первой кодификации законодательства об административных правонарушениях;

5) период второй кодификации законодательства об административных правонарушениях3.

История свидетельствует, что предшественниками юридических форм и методов процессуального производства по разрешению социальных конфликтов явились поединки, состязания и кулачные бои, т.е. средства, основанные на применении физической силы спорящих сторон при посредничестве разных социальных институтов, выступавших в роли арбитра4.

Развитие механизма государства объективно предопределило постановку проблемы эффективного и легитимного рассмотрения правовых конфликтов, в том числе административно-правового содержания5, решение которой проходило на фоне замены частно-исковых начал юридического процесса публичными или обвинительными, а на более позднем этапе — трансформацией последних в розыскные и инквизиционные формы производства6. Законодательство дореволюционной России не использовало в технике нормотворчества термина «административное правонарушение», что связано с ее несовершенством, нежели с отсутствием этой категории дел, производство по которым связывалось с рассмотрением отчасти «преступлений», в большей мере — «лихих дел» и «проступков»7.

Системный анализ источников древнерусского права (Русская Правда, Новгородская и Псковская судебная грамота) свидетельствует об унифицированном производстве наряду с преступлениями и гражданскими проступками дел о нецензурной брани, повреждении бороды и усов, обнажении меча, краже сена и др.8. Подобного рода дела воз-

1 Панова И.В. Еще раз о двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Вестник ВАС РФ. 2007. № 8.

2 Хаманева Н.Ю. Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Новое в законодательстве // Гражданин и право. 2002. № 9/10.

3 Степанов Д.Г. Рассмотрение дел об административных правонарушениях по княжеским уставам // Право и государство: теория и практика. 2005. № 9. С. 135.

4 Чельцов-Бебутов М.А. Курс советского уголовно-процессуального права. Очерки по истории суда и уголовного процесса в рабовладельческих, феодальных и буржуазных государствах. М., 1957. С. 39.

5 Ключевский В.О. Соч.: в 9 т. Т. 1: Курс русской истории. М.: Мысль, 1987. Ч. 1. С. 191.

6 Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства; 3-е изд. СПб., 1902. Т. 1. С. 14.

7 Васильев Ф.П. Доказывание по делу об административном правонарушении: автореф. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 22.

8 Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей: в 2 кн. М.: СВАРОГ, 1995. Кн. 1. С. 47.

- -я.¿¿¿Ь'-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

буждались по усмотрению князя или княжеского суда на основании заявления и разрешались после оценки доказательств, собранных уполномоченными судьями и должностными лицами, либо предоставленных по инициативе лица, привлекаемого к ответственности, или потерпевшего. Последние должны были выполнить судебные (административные) рекомендации и обеспечить доставление свидетелей, которые также участвовали в деле по инициативе уполномоченных субъектов, либо по приглашению (ходатайству) участников процесса.

Стремление к построению единой правовой системы стало причиной издания Судебников 1497 и 1550 г., изменивших процессуальные правила юрисдикционного производства и расширивших сферу его распространения по кругу участников и уполномоченных субъектов. Происходит ограничение возможностей применения результатов поединка путем предоставления сторонам права выставления наемного бойца в качестве представителя, что естественным образом предполагало постановку соответствующего требования (заявление ходатайства) и его разрешение9.

Более детальное законодательное отражение вопросы производства по делу об административном правонарушении получили с принятием Соборного Уложения 1649 г. Наибольшее распространение среди доказательств получило производство обыска, т.е. опроса окольных людей о спорных обстоятельствах дела, основанием для проведения которого могло служить требование (ходатайство) сторон. В случае неявки одной из сторон в назначенное время без уважительных причин она считалась проигравшей дело. В этой связи предусматривался институт представительства и институт освидетельствования больного участника процесса10.

Значительный вклад в развитие производства по делу об административном правонарушении внесло законодательство Петра I, получившее продолжение в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., а также отражение в судебной реформе 1864 г.11.

Начальный период становления советского законодательства отмечен крайними мерами наведения революционного порядка и установления большевистской идеологии. Порядок производства по делу об административном правонарушении по-прежнему не регламентировался, юридическая тех-

ника правотворчества сводилась к формулированию общих признаков объективной стороны составов правонарушений, определению вида и размера административных взысканий (наказаний).

Попытка первой в истории кодификации законодательства об административных правонарушениях связана с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г., на базе которых субъекты СССР стали самостоятельно принимать кодексы об административных правонарушениях. Примером явился КоАП РСФСР 1984 г., введенный в действие с 1 января 1985 г., который установил основания привлечения к административной ответственности и требования к производству по делу12. Несмотря на всю значимость этого нормативного акта и его прогрессивность для своего времени, последний не регламентировал порядка рассмотрения и разрешения ходатайств, предоставив возможность заявления последних прокурору при участии в рассмотрении дела, лицу, привлекаемому к административной ответственности, и его адвокату, потерпевшему, эксперту (о предоставлении дополнительных материалов, необходимых для дачи заключения). Кроме того, указание на ходатайства лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, законных представителей, адвоката содержалось в КоАП РСФСР в части определения вопросов, подлежащих разрешению при подготовке дела к рассмотрению, установления порядка и последовательности рассмотрения дела.

Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод» 2001 г. перечень участников производства по делу расширен представителем потерпевшего с одновременным наделением последнего правом заявлять ходатайства.

9 Судебники. Лекции профессора П.Н. Мрочек-Дроздов-ского. М., 1892. С. 3; Дювернуа Н.Л. Источники права и суд в древней России. М., 1869. С. 353—354.

10 Софроненко К.А. Соборное уложение 1649 года — кодекс русского феодального права. М., 1958. С. 23; Тихомиров М.Н., Епифанов П.П. Соборное уложение 1649 года. М., 1961. С. 34.

11 Степанов Д.Г. Судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях по царским и императорским указам // Право и государство: теория и практика. 2006. N° 2. С. 58.

12 Степанов Д.Г. Доказывание и рассмотрение дел об административных правонарушениях в СССР // Вестник МосУ МВД России. 2006. № 4. С. 158.

Актуальные проблемы административного права

Очередным существенным шагом на пути развития законодательства об административных правонарушениях и института ходатайств стало принятие Конституции РФ, предопределившей наряду с изменениями в государственном устройстве и экономической системе необходимость модернизации административно-деликтного законодательства13.

КоАП, введенный в действие с 1 июля 2002 г., в силу исторической преемственности явился актом комплексной кодификации второго этапа правовой реформы, также совместившим нормы материального и процессуального права. Между тем он впервые отдельной статьей предусмотрел нормативные предписания, посвященные вопросам ходатайств. В частности, установлено, что лица, участвующие в производстве по делу, имеют право заявлять ходатайства, подлежащие обязательному рассмотрению судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело. Ходатайство заявляется в письменной форме и подлежит немедленному рассмотрению. Решение об отказе в удовлетворении ходатайства выносится в виде определения. Кроме того, КоАП обеспечил детализацию прав участников производства, не владеющих языком, на котором оно ведется, правом заявлять ходатайства на родном языке либо другом свободно избранном языке общения. С утверждением статуса деликтоспособности юридических лиц законные представители, защитники и представители последних получили право участвовать в производстве по делу и заявлять необходимые ходатайства.

Новым является то обстоятельство, что наличие заявленных ходатайств рассматривается как основание для продления срока рассмотрения дела. Впервые на законодательном уровне установлены требования к определению, выносимому по результатам рассмотрения ходатайства.

Инновационным является подход, связанный с рассмотрением в КоАП ходатайства как фактора, определяющего подведомственность дела (безотносительно к составу правонарушения), тогда как КоАП РСФСР устанавливал альтернативную подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 160 и ч. 1—3 ст. 162, поскольку последние могли рассматриваться по месту их совершения или по месту жительства нарушителя.

Вместе с тем КоАП по сравнению с КоАП РСФСР и сложившейся практикой его применения не затронул процессуальных вопросов заявления, рассмотрения и разрешения ходатайств как критерия правомерности принимаемых по ним юридически значимых решений. Рассматривая ходатайство в качестве гарантии реализации процессуального статуса участника производства, законодатель не обеспечил гарантиями надлежащей реализации само право на ходатайства, не предусмотрел возможности его восстановления в случае допущенных нарушений.

КоАП РСФСР при всех его недостатках выглядел более достойно в плане использования юридической техники указания места и роли ходатайств в рассмотрении дела, нормативно определяя, что в ходе рассмотрения дела «исследуются доказательства и разрешаются ходатайства». КоАП в отличие от своего предшественника предполагает разрешение ходатайств в подготовительной части разбирательства дела, не предусматривая аналогичные вопросы, возникающие на стадии возбуждения дела и проведения административного расследования.

Динамика эволюции законодательства демонстрирует, что объединяющим началом исторических периодов его формирования выступает не только специфика социально-экономического, правового и юридико-технического содержания, но и вектор эволюции — стремление к кодификации разрозненных нормативных правовых актов. Применительно к ходатайствам прослеживается тенденция перехода от доминирующего начала личного непосредственного (физического) отстаивания интересов защиты и административного преследования (период правового регулирования процедуры разрешения социальных конфликтов княжескими уставами) к цивилизованным формам опосредованного разрешения дела на основе собранных доказательств, полученных как по инициативе уполномоченного субъекта, так и по ходатайству участников производства.

Критерием совершенства законодательства об административных правонарушениях может вы-

13 Васильев Ф.П., Старкова И.В., Степанов Д.Г. История института доказывания по делам об административных правонарушениях / под ред. Ф.П. Васильева, А.Г. Петрова. Чебоксары: изд-во Чуваш. ун-та, 2006. С. 133.

Актуальные проблемы административного права

ступить степень урегулированности и правовой детализации вопросов ходатайств, круга лиц, правомочных на их заявление, и субъектов, уполномоченных на разрешение, сферы распространения, процессуального порядка рассмотрения и принятия решений. Ходатайство может рассматриваться не только в качестве процедурного элемента производства, его атрибутивной составляющей (наряду со стадиями, мерами обеспечения, доказательствами и доказыванием, квалификацией) или статусного признака участников стороны обвинения и защиты, но и одновременно как принцип-гарантия, обеспечивающий реализацию задач производства, а также полное и эффективное осуществление процессуального статуса его участников.

Все это позволяет возможным отметить положительную динамику развития института ходатайств, прослеживающуюся с введением в действие

КоАП. Индикаторами этого являются расширение полномочий на заявление ходатайств неограниченным кругом вопросов для всех участников производства как со стороны защиты, так и обвинения независимо от его стадии, расширение сферы судебной юрисдикции по разрешению ходатайств за счет расширения предмета судебной подведомственности. Наряду с этим имеется множество проблем и противоречий, унаследованных законодательством от прошлых периодов его эволюции, разбавленных состоянием уровня развития правовой системы Российского государства на современном этапе. Однако правовая норма, сформулированная в ст. 24.4 «Ходатайства» КоАП, остается в неизменном виде со дня вступления в силу КоАП, что на фоне его многочисленных изменений свидетельствует о пренебрежительном отношении законодателя к вопросам заявленной проблематики.

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ И ИХ СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

А.А. ТИХОНОВ,

адъюнкт Московского университета МВД России;

В.Е. ХАЗОВА,

кандидат юридических наук, преподаватель Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

E-mail :tih -n o v@yan dex.ru

Аннотация. Проведен сравнительный анализ принципов деятельности ОВД, прописанных в Законе РФ «О милиции» и Федеральном законе «О полиции».

Ключевые слова: полиция, милиция, закон, принципы, гласность, уважение прав и свобод человека и гражданина, взаимодействие с гражданами.

THE BASIC PRINCIPLES OF POLICING TODAY AND THEIR LEGAL CHARACTERISTIC OF A RELATIVELY

A.A. TIHONOV,

associate of Moscow State University Russian Interior Ministry;

V.E. HAZOVA,

the candidate of jurisprudence, of Moscow State University Russian Interior Ministry

Annotation. A comparative analysis of the principles of the activity of the internal affairs bodies specified in the law «On militia» and the Federal law «On police», the federal law.

Keywords: militia, police, law, principles, publicity, respect for the rights and freedoms of man and citizen, interaction with the citizens.