Зарождение отечественной теории местных финансов

И. АРХИПКИН,

доктор экономических наук, профессор Иркутского государственного университета

И. КАРАВАЕВА,

доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН

ЗАРОЖДЕНИЕ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ТЕОРИИ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ

Исследуются процессы формирования теории местных финансов и местного налогообложения в российской экономической литературе второй половины XIX и начала ХХ в. Вводятся в современный научный оборот архивные документы Хозяйственного департамента Министерства финансов Российской империи 1906 — 1912 гг. «по земскому общественному устройству».

Ключевые слова: местное самоуправление, земство, местные финансы, местные налоги, местные сборы и повинности.

Развитие местного самоуправления, расширение сферы деятельности и повышение роли земства в общественной жизни России во второй половине Х1Х столетия и на рубеже Х1Х — ХХ вв. стимулировали появление развернутых теоретических исследований, посвященных проблемам формирования местных финансов. Мы полагаем целесообразным обратиться к наследию отечественных ученых и финансистов этого периода, поскольку вопросы определения сущности и сфер деятельности местного самоуправления, а также формирования его финансовой базы и сегодня не разрешены до конца и продолжают привле-

ts

CS

кать к себе значительное внимание ученых, общественности, государственных деятелей.

Стоит отметить, что число трудов, посвященных формированию финансовой базы местного самоуправления в рамках рассматриваемого периода, невелико относительно общего объема литературы, посвященной, например, вопросам государственных финансов или развития системы государственного налогообложения. Однако эти работы, несомненно, имеют фундаментальный характер, а в части формирования налоговой составляющей доходной базы местных бюджетов их смело можно отнести к трудам, формирующим основы теории местных финансов.

В качестве таких теоретических исследований можно назвать: «Земские учреждения и самоуправление» В. Безобра-зова; книгу «Финансы крупнейших русских городов» под редакцией Ю.В. Готье, 1894 г. издания; монографию профессора Санкт-Петербургского университета В.А. Лебедева «Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран», изданную в 1886 г. и переизданную со значительным дополнением в 1903 г.; «Очерк теории и политики налогов» A.A. Исаева, 1887 г. издания; монографию А. Вебера «Налоги. О государственном и местном обложении в России» (1906г.); «Финансы, правительство и общественные интересы» М.И. Боголепова, 1907 г. издания; «Местные финансы» А.П. Маркова, 1918 г. издания; «Местные финансы (тео-< рия и практика, российский и зарубежный опыт)» профессо-

ра В.Н. Твердохлебова, 1928 г. издания — и это практически все крупные работы о развитии теории и практики местных о финансов.

^ Еще в 1886 г. В.А. Лебедев в своем труде «Местные нало-

^ ги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран»

о отмечал, что «„.существование местного самоуправления, с

о его потребностями и вытекающей отсюда обязанностью

m добывать себе средства для удовлетворения оных, порож-

g дает ряд прав по отношению к местным финансам, кото-

о рые можем назвать в общей их совокупности — финансовою

Е-U £

властью самоуправления» 1 А Штейн, «проводя параллель и находя тождество между хозяйством государства и хозяйством самоуправления, заключает...», что и «„.в финансовой системе последнего должны существовать те же три категории доходов, что и в государстве. Это: 1) доходы от собственных имуществ или от их служения обществу; 2) доходы, получаемые из доходов частных хозяйств, в виде налогов; 3) кредит» 2. В.А. Лебедев, В.Н. Твердохлебов, А. Вебер поддерживали эту позицию Штейна, дополняя ее натуральными повинностями, которые «. составляют немаловажное средство удовлетворения местных потребностей в уездных городах и сельских местностях Российской империи» 3.

Проанализировав на основе вышеприведенных источников виды средств, которые рассматривались в отечественной литературе в качестве финансовой базы местного самоуправления, мы можем сформировать их следующий перечень:

1) непосредственное привлечение местных жителей к удовлетворению некоторых потребностей земства и общины — предоставлением на общественные надобности своего имущества или прямым предложением своих физических сил — повинности;

2) денежное обложение местных жителей в виде местных налогов;

3) денежные сборы за пользование некоторыми услугами местных учреждений, однородные с государственными пошлинами;

4) доходы от земских, городских и общинных капиталов и имуществ;

5) разного рода пособия от государственной казны — возмездные, безвозмездные;

6) кредит.

1. Лебедев В.А. Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран. СПб., 1886. С. 21.

2. Там же. С. 37.

3. Вебер А.. Налоги. О государственном и местном обложении в России. М., 1906. С. 76.

\о

Таким образом, в начале ХХ в. в качестве базовых источников финансового обеспечения местного самоуправления рассматривались практически те же источники финансовых средств, которые использовались в общегосударственном финансовом хозяйстве. Основным различием между государственными и местными налогами, сборами и повинностями являлось назначение или сфера использования налоговых поступлений: либо средства от обложения направляются в государственный бюджет — и тогда это государственные налоги, либо — на общественные нужды данного уезда, города, губернии уже как налоги местные. При этом основной характерной чертой местных финансов, четко отделяющей ее от системы финансов государственных налогов, в отечественных законодательных актах начала ХХ столетия рассматривалось назначение, или, говоря современным языком, бюджетная направленность соответствующих финансовых поступлений, собранных на данной территории.

В подтверждение этой позиции обратимся к монографии А. Вебера «Налоги. О государственном и местном обложении в России» (1906 г.). В этой работе А. Вебер обращает внимание на то, что: «Закон 13 июля 1851 года устанавливал деление земских повинностей, сборов и налогов на: 1) общегосударственные, идущие на удовлетворение потребностей, общих для всех жителей империи; 2) местные, удовлетворя-< ющие местным потребностям одной или нескольких губер-

ний, и 3) частные. К первой группе были отнесены: почтовая, дорожная и этапная; ко вторым: дорожная — в пределах о губернии, доставление помещений местным гражданским

^ управлениям и пр. К частным относились повинности сослов-

§ ные — дворянские. Причем, все они собирались на данной

о территории местными властями. До реформы 60-х годов госу-

о дарственные повинности преобладали в земском бюджете;

й в1860 — 62 гг. они составляли 19 381 242 рубля из 23 614 415

^ рублей всех земских сборов. Эти сборы получались в назван-

о ный период с земель 1 872 522 рубля, с промышленности и

Е-О £

торговли — 976 831 рубль, от подушного налога 20 759 062

рубля» 4.

С целью объективной оценки понятий «местные финансы», «местные налоги», «местные сборы и повинности» стоит такжсе обратиться к интереснейшим архивным документам — Трудам Комиссии Высочайше утвержденной для пересмотра системы податей и сборов в 1912 году — т.. IV — Материалы по земскому общественному устройству 5.

Перечень данных изданий следует начать с написанных на высоком профессиональном уровне аналитических очерков чиновников Хозяйственного департамента Министерства финансов Российской империи, подготовленных в течение 1906 — 1912 гг. для Комиссии Высочайше утвержденной для пересмотра системы податей и сборов по земскому общественному устройству. Среди таких подготовленных для Правительственной комиссии документов следует назвать: «Очерк законодательства о земских повинностях до издания правил 13 июля 1851года» (Архив МФ РФ № 69770); «Очерк о порядке исполнения в губерниях и областях Высочайше утвержденной росписи денежных земских повинностей» (Архив МФ РФ № 69771); «Исторический очерк законодательства о земских повинностях с 1851 года до настоящего времени» (Архив МФ РФ № 69775) — общий объем аналитических очерков составляет более 500 страниц, а их содержание отражает процесс формирования реальной законодательной базы взимания местных налогов, денежных сборов и назначения натуральных повинностей.

Действовавший в Х1Х — начале ХХ в. в Российской империи Устав о земских повинностях был принят в 1857 г. и не подвергался с тех пор официальному пересмотру, но постоянно пополнялся изменениями и дополнениями и неоднократно переиздавался. В итоге к 1912 г. Устав содержал 203 ста-

4. Вебер А.. Налоги. О государственном и местном обложении в России. М., 1906. С. 75.

5. Издание хозяйственного Департамента Министерства Финансов. СПб., 1912. Архив МФ РФ.

00 сч

тьи, посвященные изложению общих правил сбора налогов и отбывания повинностей, а также многочисленных особенностей во взимании сборов и отбывании повинностей в различных местностях (например, ст. 584 — 594 Устава об особом порядке отбывания подворной повинности в Вологодской, Пермской и Вятской губерниях) 6.

Нам представляется важным обратить внимание на ст. 5 Устава, в которой указывалось, что «денежные земские повинности (т.е. налоги и сборы. Прим.. авт.) предназначаются на надобности или для пользы одной какой-либо губернии или области, или нескольких губерний и областей» 7.

В трудах Комиссии отмечалось также, что «перечень расходов, отнесенных на земские средства по закону, весьма длинен и разнообразится по местностям» 8 и «...возможно представить лишь некоторое обобщение относящихся до этого предмета законоположений. К числу расходов, относимых на земские средства повсеместно, принадлежат:

1. Содержание путей сообщения, кроме дорог государственного значения, содержимых на счет казны, и дорог проселочных и полевых, исправляемых землевладельцами, чрез земли которых эти дороги пролегают.

2. Различные расходы на местное управление и суд, а именно:

а) содержание учреждений по крестьянским делам;

б) содержание мировых судебных установлений (кроме < Закавказья), или, вместо этих двух статей, — пособия

казне на содержание преобразованных по закону 12 июля 1889 г. административно-судебных учреждений; о в) устройство и содержание помещений для подвергае-

^ мых аресту, а равно и самих арестуемых;

Ег1 \

^ г) квартирное довольствие чинов уездной полиции и

о судебных следователей;

к о

^ 6. Там же. С. 200.

^ 7. Издание хозяйственного Департамента Министерства Финансов. СПб, 1912. Архив МФ РФ. £ С. 201.

О 8. Там же. С. 202.

Е-О £

д) содержание подвод при полицейских управлениях;

е) пособия казне на содержание казначейств;

ж) пособия казне на содержание губернских и областных статистических комитетов;

з) пенсии, пособия и т.п. чиновникам, получавшим содержание из земских сборов;

и) суточные деньги чиновникам, командируемым внутри губернии по делам земства.

3. Некоторые расходы по исполнению воинской повинности и по удовлетворению воинских потребностей:

а) путевое и квартирное довольствие председателей и членов присутствий по воинской повинности от земства, содержание делопроизводителей сих присутствий и отпуск пособий им на канцелярские расходы;

б) устройство и содержание помещений этих присутствий;

в) участие в призрении семейств нижних чинов запаса и ратников ополчения, призванных в военное время на службу;

г) расходы по формированию государственного ополчения;

д) перевозка в сборные пункты нижних чинов, призванных на действительную службу при переведении войск на военное положение.

4. Расходы на содержание врачебных и благотворительных заведений, определенные Уставом общественного призрения.

5. Некоторые издержки по принятию мер к содействию местному хозяйству и промышленности:

а) расходы на полюбовное размежевание земель;

б) содержание земских случных конюшен;

в) издержки по прекращению и предотвращению чумной эпизоотии на местном рогатом скоте.

6. Пересылка сумм земских сборов.

7. Всякие вообще расходы по удовлетворению потребностей, выполняемых по закону натурою (содержание дорог,

о 00

поставка подвод, этапно-арестантская повинность и т.д.), по переложении, в установленном порядке, натуральных повинностей на деньги» .

Кроме того, специально для земских учреждений закон устанавливал обязательность, кроме перечисленных расходов, еще и издержки по уплате принятых на себя земствами пособий на содержание учебных заведений ведомства Министерства народного просвещения.

Наследие, оставленное нам отечественными экономистами прошедшего столетия в вопросах теоретического обоснования таких понятий, как «субъекты местных налогов» и «объекты местных налогов», также заслуживает внимания и может быть полезным при разработке современных нормативных документов и законодательных актов о местных финансах и местном налогообложении.

Так, важный аспект развития теории местных финансов — необходимость формирования собственной налоговой базы местного самоуправления — подробно исследуется проф. В.А. Лебедевым в его труде «Местные налоги». Ставя задачу характеристики субъекта местного обложения, В.А. Лебедев поднимает сразу несколько вопросов: «Все ли местные жители должны быть земско- и общинно-податными субъектами, в каких бы отношениях ни состояли они к этим союзам, или не все? И в какой степени та или другая личность может или < должна быть таким субъектом? Следует ли считать всякое

лицо, как частное, так и юридическое, состоит ли оно к данному союзу в отношениях имущественных, или пользуется удоб-о ствами и услугами самоуправления, все равно — лично ли для

^ себя только, или и для имущества, и будет ли получаемая им

§ польза прямая или косвенная? Является ли земская и общин-

о ная податная обязанность обязанностью как владельцев соб-

о ственности в данной местности, так и всех местных обыва-

т

5! 9. Издание хозяйственного Департамента Министерства Финансов. СПб, 1912. Архив МФ РФ.

О С. 203. Е-О £

телей, хотя бы и не связанных с местностью владением промышленными предприятиями и т.п.» 10?

Профессор Лебедев поясняет, что такой подход к определению «понятия о земском и общинном податном субъекте расширяется далее пределов, обыкновенно принимаемых в действующем праве, а нередко и в литературе» 11. Он подтверждает позицию немецких исследователей, которые «категорически выставляют требования, что каждый, кто состоит в известных отношениях к общине, обязан принимать участие в платеже налогов; что никто не должен пользоваться на чужой счет общественными учреждениями; что данная община может привлекать к податной обязанности всякое лицо настолько и с той стороны, насколько и с какой оно принадлежит к общинному союзу по владению имуществом и по участию в пользовании общественными учрежде-1?

ниями» .

В итоге В.А. Лебедев существенно расширяет границы понятия субъекта местного налогообложения и, следовательно, создает объективные предпосылки для расширения базы обложения местными налогами и сборами, что, в свою очередь, может обеспечить снижение налогового обремени на каждого плательщика, при сохранении или даже увеличении общего объема налоговых доходов.

Он четко классифицирует субъекты местного обложения: «1) всякое лицо, связанное с данною местностью, постоянным или долговременным в ней пребыванием, или владением недвижимою собственностью, или промышленными предприятиями и вообще лично или для собственности своей пользующееся услугами местного самоуправления и причиняющее ему расход, есть субъект местных налогов. 2) лицо, которое является полным или неполным субъектом местных налогов, в зависимости от того, живет ли оно в данной мест-

10. Лебедев В.А. Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран. СПб., 1886. С. 67.

11. Там же.

12. Там же.

2 8 2

ности, причем подвергается не только налогам прямым с собственности, промысла и пр., но и косвенным, — или не живет и не может там подлежать налогам, тесно связанным с его личностью, но облагается косвенными налогами. З) податная обязанность юридических лиц, в том числе и казны, обусловливается владением в соответствующей местности недвижимою собственностью или предприятиями, дающими доход, отчасти же: а) увеличением местных расходов, которое причиняется существованием в данной местности такого рода лиц и б) некоторыми социальными требованиями» 13.

Поднимая вопрос об объектах местного налогообложения, профессор Лебедев замечает, что «после решения вопроса о субъектах местных налогов эта проблема уже не представляет трудности, так как понятие о субъекте налога заключает в себе и понятие о его объекте. Говоря об одном, нельзя не коснуться другого: лицо настолько может оказываться субъектом налога, насколько оно владеет каким-либо имуществом или получает доход. Как скоро определилась в принципе податная обязанность субъекта, надо обследовать, с чего именно он должен платить налог. Величина и доходность податного объекта, либо объем получаемой субъектом услуги, формируют представление о размере податной способности. Засим с каждого субъекта и объекта берется известная

доля, по возможности пропорциональная долям других пла-

14

тельщиков» .

< Как видим, взгляды российских экономистов конца

XIX — начала ХХ в. вполне современны и в максимальной степени согласуются с сегодняшней мировой практикой взи-о мания местных налогов: субъектами которой являются все

^ физические и юридические лица, проживающие или рабо-

§ тающие, получающие доход в рамках данного территори-

о ального образования; а объектами — собственность, опреде-

о ленные виды дохода, а также право на осуществление кон-

т

^ 13. Лебедев В.А. Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран. СПб.,

£ 1886. С. 89.

О 14. Там же. С. 90. Е-О £

кретных видов деятельности на данной территории. Также, вполне согласуясь с современными позициями, в исследованиях основоположников теории местных финансов отмечается существование в отечественной практике рубежа Х1Х— ХХ вв. двух «конкретных систем обложения: а) системы самостоятельных налогов, сходных более или менее с государственными и б) системы налогов не самостоятельных, взимаемых совместно с государственными налогами, в виде доба-

15

вочных к ним процентов» .

В заключение мы можем сделать вполне обоснованный вывод, что в трудах отечественных экономистов второй половины XIX — начала ХХ вв. подробно рассматриваются бюджетные и фискальные системы местного самоуправления и впервые ставится вопрос об экономической и социальной самостоятельности местных органов самоуправления. И, что особенно важно, — о её непосредственной зависимости от соотношения «самостоятельных» и «несамостоятельных» финансовых доходов в местных бюджетах.

Таким образом, уже в начале ХХ столетия в трудах российских экономистов формируются подходы к разработке теоретической проблемы соотношения финансового влияния государственной и местной власти в рамках территориального социума, определения, в каком объеме центральная власть предоставляет органам местного самоуправления рычаги воздействия на экономическую и социальную ситуацию в данном регионе, и в конечном счете — каков реальный уровень демократизации общества.

15. Лебедев В.А. Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран. СПб, 1886. С. 90.