О сущности и направлениях государственной политики в области деятельности МЧС России

О СУЩНОСТИ И НАПРАВЛЕНИЯХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЧС РОССИИ

В статье поднимаются две основные взаимосвязанные проблемы:

о государственной политике в области деятельности МЧС России;

о направлениях дальнейшего развития МЧС России.

В связи с большим объемом темы, статья не претендует на всеобъемлющее изложение всех аспектов затронутых проблем, она содержит наиболее общие и актуальные вопросы.

Отдельные положения статьи имеют дискуссионный характер.

О государственной политике в сфере деятельности МЧС России

Важность этой проблемы доказывать не требуется, так как формирование и осуществление государственной политики в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является основной задачей МЧС России.

Определение термина государственной политики, формы и методы реализации, основные направления в сфере деятельности МЧС России и пути реализации приведены на рис.1,2,3,4.

В порядке разъяснения можно добавить следующее.

Центром стратегических исследований впервые сделана попытка в систематизированном виде представить сущность государственной политики в сфере деятельности МЧС России.

Учитывая недостаточность информации о практическом состоянии дел, изложенный материал следует принимать не как догму, а как объект для обсуждения и критики.

Анализ показывает, что за последние 5 лет ГКЧС, а затем МЧС России сделано очень много в области разработки и реализации государственной политики.

Эта работа осложнялась тем, что она выполнялась в процессе непосредственного становления и организации РСЧС и МЧС России.

К настоящему времени:

152

Г осударственная политика |

Общепринятое определение

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ ! И ПОСТАНОВКЕ ПРИНЦИПИАЛЬНЫХ ЗАДАЧ РАЗВИТИЯ ! ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА, ПЕРСПЕКТИВНЫХ И БЛИЖАЙШИХ ЦЕЛЕЙ, ВЫРАБОТКЕ (ОПРЕДЕЛЕНИЮ) МЕТОДОВ. ФОРМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ II ОРГАНИЗАЦИИ. С ПОМОЩЬЮ КОТОРЫХ ПОСТАВЛЕННЫЕ ЦЕЛИ МОГУТ БЫТЬ ДОСТИГНУТЫ. /Философский словарь/

Государственная политика в области ГО, предупреждения и ликвидации ЧС

Вариант I

Деятельность специально уполномоченные органов государственной власти всех уровней по определению целей в области ГО, предупреждения и ликвидации ЧС и выработке (определению - направлений, задач, методов,форм.

средств деятельности и организации, обеспечивающих достижение поставленных целей

Вариант 2

Целенаправленная деятельность специально уполномоченных органов государственной власти всех уровней в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Рис. 1

154

Строительство и развитие организационной стрчкутры РСЧС-ГО. ' Определение целен, фугопиий. задач

РСЧС

ГО

МЧС России

]

Территориальных

подсистем

Ф ункци о н алъ нъ гх подсистем

Силы

]

Стратегия и реализация превентивных мер

Предупреждение

Жизнеобеспечение

населения

Подготовка кадров органов управления, сил и населения

]

Защита населения в мирное и военное время

Защита территорий

]

Экстренное Стратегия и реали-

реагирование ацнн мер по ликвида-

на ЧС ции последствий ЧС

Организация упра- Общая организация

вления по и управление

ликвидации ЧС

Оценка обстановки. Программы и планы

подготовка и 1. Население

принятие решений 2. Территории

Г умзиштарная Финансовое и \

помощь и проведение материальное

др. спец. операций обеспечение

Финансовое в мате- Реализация

риально-техническое программ я планов

обеспечение меро-

приятий

Международное

сотрудничество

Специальная

подготовка

экономики

Участие системы МЧС России в спецподготовке нЛ

Мобилизационное планирование в пн с теме МЧС России

Участие системы МЧС России по ПУФ экономики

Рис. 3

к

Ряс. 4. Реализация государственной политики с

кор

принимают з

представляют ч

разрабатывают

рассматривают

выполняют

разработаны нормативно-правовые и организационно-методические основы создания и обеспечения функционирования уникальной системы;

создана и достаточно успешно функционирует и развивается сама система, ее органы управления, силы и их техническое оснащение;

отработаны механизмы реализации действующих правовых актов.законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации;

организована и проводится большая работа в рамках территориальных звеньев системы.

Наряду с позитивными итогами имеются нерешенные проблемы.

В обобщенном виде они представлены на рис.5.

При детальном анализе направлений реализации государственной политики, форм и методов работы число нерешенных проблем,безусловно.возрастет.

На наш взгляд, в центральном аппарате МЧС России следовало бы иметь специальное подразделение, координирующее работу в области государственной политики.

Возможно, следует разработать стратегические документы концептуального характера. Например, Государственная стратегия в области природной и техногенной безопасности России (одобряется Указом Президента Российской Федерации).Доктрина гражданской обороны и др.

Что касается одного из основных направлений государственной политики - строительства и развития организационной структуры ГО -РСЧС. то оно будет более подробно рассмотрено в дальнейшем.

Направления дальнейшего развития РСЧС

Эта проблема в последнее время приобрела особую актуальность.

В некоторых государственных и негосударственных органах и учреждениях появились предложения по реформированию РСЧС - передача системы ГО в Минобороны России, упразднение Войск ГО, ограничение деятельности РСЧС рамками спасательной службы и т.д.

МЧС России должно иметь свою твердую позицию относительно перспектив дальнейшего развития и быть готовым выставить в случае необходимости веские контраргументы.

157

Основные проблемы государственной политики в сфере деятельности МЧС России

Несовершенство Отсутствие

Незавершенность организационных концептуальных Недостаточность

организационной и методических основ защиты нормативно-

структуры основ населения и правовой базы |

РСЧС прогнозирования территории с и экономических

и предупреждения учетом мирного и механизмов

ЧС военного времени

Ослаблено

внимание

проблемам

ГО

\

Отсутствие концепции развития и использования всех видов (типов) сил

Рис. 5

Как и другие государственные и общественные системы.система ТО -РСЧС" является лишь ветвью на общем дереве, именуемом государством. И ее деятельность определяется интересами и потребностями государства, а структура и направление развития зависят от целого ряда объективных условий и предпосылок (рис.6).

Собственно говоря, на таком основополагающем принципе зарождалась и развивалась система "МПВО -ГО-РСЧС" (рис.7).

Наступал момент, когда система не отвечала требованиям времени, и происходило ее качественное изменение.

Следует отметить.что наш опыт не уникален. Он вписывается в историю развития гражданской обороны за рубежом.

Переломные даты - 1934,1961 и 1992 годы, когда происходили коренные преобразования.Какой бы ни была хорошей настоящая система,придет время, и она устареет. Это несомненно в наше динамичное время. Безусловно, за 5 лет проделана огромная работа по созданию качественно новой системы с целым рядом отличительных привлекательных свойств:

ориентация на задачи мирного времени и отсюда резко повысившаяся общественная значимость и полезность, а соответственно и авторитет;

высокая готовность к экстренному реагированию на широкий спектр чрезвычайных ситуаций;

наличие правовой базы;

способность самостоятельного функционирования и решения задач; рост уровня технического оснащения (АИУС, ЕДДС, самолеты, вертолеты};

разработка и реализация новых оригинальных идей и концепций (о приоритете превентивных мер, о декларировании, о страховании и др. ) широкая международная интеграция и международный авторитет.

Этим перечень позитивных изменений,безусловно, не ограничивается. В целом можно сделать вывод, что создана эффективная государственная система на случай ЧС мирного времени, что подтвердила ее деятельность в Нефтегорске. Чеченской Республике и других местах.

Вместе с тем в деятельности РСЧС имеются и серьезные проблемы.

1.Переход от старой системы к новой ни организационно, ни функционально полностью не завершился. Если министерство и региональные центры работают на новых принципах, то на местах в ряде случаев функционирует старая система ГО.

Фактически сейчас приходится говорить о двух параллельно сущест-

Воєнная доктрина Развитие средств вооруженной борьбы

Опыт ликвидации ЧС Международный опыт

Социально- Экономические

иолитические ! аспекты

аспекты Возможности

государства

РСЧС-

го

Опыт локальных Международная

и региональных и национальная

воин правовая

база

Рис. 6. Объективные условия, влияющие на развитие РСЧС

Этапы

развития

системы

Основные причины Развитие авиации и химического оружия Появление ракет и оружия массового поражения Новые военно-полити-ческие условия. Уроки Чернобыля и др. ЧС Необходимое т ь создания единой системы

Особенности Зашита населения в зоне действия авиации Защита населения на всей территории страны Решение задан в мирное и военное время

Недостатки Локальный характер Ограничение задачами военного времени Носит незавершенный характер

Рис.". Этапы развития системы

вующих системах - ГО и РСЧС; у каждой - своя правовая и нормативная база, отдельные задачи,имеются различия в органах управления и т.д.

2. Определенные Правительством Российской Федерации организационные формы РСЧС не заполнились практическим содержанием, отдельные структуры обозначены лишь на бумаге. Неудачно название системы.

3. Пока нет целостной системы реагирования на местном уровне. Здесь мы значительно проигрываем ведущим зарубежным странам.

4. Налицо ослабление внимания к проблемам гражданской обороны,

т. е. к мероприятиям на военное время. Между тем общеизвестен принцип -

"Хочешь мира - готовься к войне".

5. Менее активным стало участие граждан и общественных организа-

ций в мероприятиях "ГО-РСЧС".

6. Медленно внедряются экономические механизмы функционирования системы.

В целом можно сказать, что налицо организационная незавершенность системы, что вызывает ее уязвимость.

Если согласиться с тезисом об организационной незавершенности системы, то следует думать, как ее организационно достроить.

В области военной. В ближайшие 10-15 лет главную угрозу безопасности России могут представлять внутренняя нестабильность.вооруженные конфликты в пределах российской территории и по периметру ее государственных границ с ближним зарубежьем.

Возникновение крупномасштабной войны в современных условиях маловероятно. Однако, источники потенциальной военной опасности для России, которые при определенных условиях могут трансформироваться в непосредственную военную угрозу, объективно сохранились. Маловероятна мировая ядерная война. Возможна ограниченная ядерная война.

Будет возрастать угроза крупного терроризма на потенциально опасных объектах.

В связи с военной реформой можно ожидать попытки вернуть Войска ГО в состав Минобороны России.

Оборонительная военная доктрина, в случае ее принятия, повысит значение пассивной (гражданской) обороны.

В области социально-политической будут развиваться основы правового демократического государства. Не исключены социальные конфликты.

Приоритетным направлением будет усиление роли государства, а соответственно и государственной политики по обеспечению безопасности человека при различного рода чрезвычайных ситуациях.

В области экономической после периода стабилизации начнется подъем промышленности. Возможности государства по финансовой и материальной поддержке будут еще длительное время ограничены. Износ производственных мощностей повысит вероятность возникновения техногенных ЧС.

Исходя из вышесказанного, а также учитывая международный опыт и опыт ликвидации ЧС в России, можно определить следующие принципиальные положения по дальнейшему развитию системы "ГО-РСЧС":

1. Система "ГО-РСЧС" - важная составная часть общей системы национальной безопасности государства . На рис.8 видно, что "ГО-РСЧС" активно участвует во всех видах национальной безопасности. Вопрос состоит в следующем - ограничиться ли только этим соучастием или необходимо сформировать особый вид национальной безопасности - "Гражданская безопасность" (природная и техногенная) или под другим названием?

2. Активизация деятельности системы на основе международных конвенций и законов РФ.

3. Изменение характера и подходов к мероприятиям гражданской обороны. Пока ее деятельность строится на старых документах, основанных на прежней военно-политической обстановке.

4. Сбалансированное отношение к мероприятиям мирного и военного времени.

5. Приоритет реализации мероприятий превентивного характера.

6. Повышение полезности системы для общества.

7. Сохранение военного ядра в системе.

8. Повышение роли субъектов РФ в решении задач. На наш взгляд, задачи мирного времени должны полностью, за исключением ЧС федерального масштаба, решаться на местах.

9. Усиление координирующих функций по предупреждению и ликвидации

ЧС, по привлечению сил и средств, независимо от их принадлежности, к

мероприятиям ГО-ЧС.

10. Более активное внедрение экономических рычагов для осуществления превентивных мероприятий.

11.Дальнейшее расширение и укрепление правовой базы.

12. Придание системе "ГО-РСЧС" способности к быстрым и эффективным самопреобразованиям. сохраняя при этом преемственность, силы, кадры и

Виды национальной безопасности

Военная

Экономи-

ческая

к

к

Е*

5

С.

§

е-

2

Информа-

ционная

Техногенная н природная

&

I

ё1

Г

РСЧС-

го

Рис.8. Место РСЧС - ГО в общей системе национальной безопасности России

средства.

Из приведенных принципиальных положений формулируются основные направления развития:

1. Уточнение функций и задач, создание механизмов по их реализации. Например, брать ли дополнительные функции радиационной безопасности населения? В стране нет головной организации.

2. Дальнейшее наращивание законодательной и нормативно-правовой

базы.

3.Разработка и внедрение систем прогноза и предупреждения.

4.Дальнейшее повышение оперативности реагирования на чрезвычайные ситуации. В этом направлении особо следует выделить такую проблему, как необходимость интеграции всех существующих аварийно-спасательных сил. независимо от их принадлежности, в единую группировку.

В связи с этим особое значение приобретает работа по созданию Федерального плана предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

5. Организация мероприятий ГО в соответствии с новыми условиями. При этом надо исходить из основополагающего принципа - обороноспособность страны не может быть признана достаточной, если не решены на должном уровне проблемы выживания населения.экономики и государства в условиях ведения вооруженной борьбы современными средствами.

6.Реализация положений военной реформы в Войсках ГО.

7.Дальнейшая интеграция с родственными международными и зарубежными организациями.

В настоящее время МЧС России руководит двумя крупными системами: системой ГО и РСЧС, а также имеет определенные важные функции по отношению к системе мобилизационной подготовки экономики.

Назрел вопрос, как этим системам в дальнейшем существовать

(рис.9).

Выход Положения об РСЧС и принятие Закона о гражданской обороне окончательно утвердят их как две самостоятельные системы.

На наш взгляд, наиболее целесообразно объединение этих систем в единую систему Гражданской защиты, так как нецелесообразно и расточительно строить и развивать способы и средства защиты населения отдельно для военного и мирного времени; нерационально иметь раздельные силы.

I

п

III

IY

СГN Ui

Основные силы Основные структурные органы Возможные виды НЧС'

Гражданская зашита

Гражданская защита - система политических, экономических, социальных, организационных, правовых и иных мер, направленных на обеспечение безопасности населения и территорий в чрезвычайных ситуациях

Мирное время

о 1* р £ X л X X с (—

а-. 7 Л г°

і ? Б

5 ї *

с. Ї с; я £-§

* А I

ао

£ * “г

с£ £ о а о-а 5 •

О- к с:

ф

х

к

и

Б"»

X

а.

І

%

а

Л X

Р5

X щ

І і х

Военное время

Структуры противодействия

Система Гражданской защиты РФ - совокупность органов управления,

сил и средств федеральных органов исполнительной власти.....

учреждений н организаций независимо от их организационно-правовой формы, в полномочие которых входит решение вопросов по защите населения и территорий

Ж

Начальники

Гражданской

защиты

К Ч С

)

Министерств», комитеты, управления, отделы I

Региональные центры

]

•і:.* • і і -Кі

]

Округа ГЗ |

і; і ’і'

і» $ і'*:: ї:ї..Г.- ІГ.

» » і і НЛ' !_' -*

. ї ї. ..•»:»•:*. 1.1; к * *с-Кч.>

іі.-.:і +:+-ч -/:+

І

Службы ГЗ І

Аваринніьч'пасчтельньїе мирного времени

силы

Участвуют

!<3=

Участвуют 1

Силы ГЗ военного

; времени - войска ГЗ

Г~ -н/в формирования

Комитет

МЧС

России

и

“1

Министерство

гражданской

защиты

Рис. 11. Возможные варианты реформирования МЧС России

Задачи военного и мирного времени по существу однотипны, а органы управления этими системами уже фактически едины.

Вариант принципиальной структуры Гражданской защиты.схема ее организации и система функций приведены на рис.10.

Для реализации предлагаемого варианта необходимо:

указать в проекте Закона о ГО. что мероприятия по подготовке к защите населения и территорий в военное время осуществляются в рамках единой общегосударственной системы Гражданской защиты;

ограничить содержание Закона о ГО рамками указанных выше мероприятий, разделом "Войска ГО", порядком финансирования, а также правами и ответственностью граждан;

подготовить и внести в Правительство проект постановления о единой общегосударственной системе Гражданской защиты.

Принципиальное значение приобретает вопрос о статусе, структуре и наименовании центрального органа, уполномоченного решать задачи мирного и военного времени.

На рис.11 приведены различные варианты возможных наименований и структур МЧС России.

Представляется предпочтительным вариант N 2, в котором высший орган управления системой сохраняет статус министерства и не допускается дробление министерства.

Из числа других проблем организационного порядка можно выделить следующие:

1. Необходимость сохранения в составе сил системы Войск ГО;

2.Завершение отработки типовых структур органов управления системы на уровне субъектов Федерации (республика, край, область) и муниципальных образований (города, населенные пункты, районы).

Вышеизложенным не исчерпывается весь перечень проблем. ЦСИ ГЗ выразил свой взгляд на совершенствование государственной политики в области деятельности МЧС России и РСЧС.