Муниципальные органы власти во взаимодействии с органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Law-enforcement activity

УДК 343.81

И. В. Малышева

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ ВО ВЗАИМОДЕЙСТВИИ С ОРГАНАМИ И УЧРЕЖДЕНИЯМИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Предметной областью исследования выступили особенности взаимодействия органов местного самоуправления с органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы и нормативно-правовое регулирование взаимодействия. В качестве цели определены поиск граней и проблем взаимодействия органов местного самоуправления с учреждениями системы исполнения уголовных наказаний, выявление наиболее сложных вопросов взаимодействия и их причин. С помощью дедуктивно-индуктивного приема при анализе научного текста и правовых норм соответствующих нормативных актов, логических методов, системно-структурного, герменевтического и формально-юридического методов автор приходит к выводу, что основными сферами взаимодействия органов местного самоуправления с учреждениями уголовно-исполнительной системы являются: осуществление посещения и реализация контрольных полномочий муниципальными органами учреждений, исполняющих уголовные наказания на территории муниципального образования; согласование границ территорий, где устанавливается режим особых условий; определение мест, где осужденные отбывают наказания в виде обязательных и исправительных работ. Главной проблемой во взаимодействии является отсутствие законодательного закрепления в специальном для органов местного самоуправления законе права и обязанности взаимодействовать с органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы.

Ключевые слова: органы местного самоуправления; уголовно-исполнительное законодательство; контроль деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания; режим особых условий; наказания, не связанные с лишением свободы.

I. V. Malysheva

MUNICIPAL AUTHORITIES IN INTERACTION WITH BODIES AND INSTITUTIONS OF PENAL SYSTEM

As subject domain of a research features of interaction of local governments with bodies and institutions of penal correction system and interaction legal regulation acted. As the purpose it is defined search of sides and problems of interaction of local governments with institutions of a system of execution of criminal penalties, identification of the most difficult questions of interaction and their reasons. By means of deductive and inductive reception in the analysis of the scientific text and precepts of law of the relevant regulations, logical methods, system and structural, hermeneutical and legallistic methods the author comes to a conclusion that act as the main spheres of interaction of local governments with institutions of penal correction system: implementation of visit and realization of control powers by municipal bodies of the institutions executing criminal penalties in the territory of the municipal unit;

© Малышева И. В., 2018 © Malysheva I. V., 2018

coordination of borders of territories where the mode of special conditions is set; definition of places where convicts serve sentences alternatives to imprisonment. The author believes that the main problem in interaction is the lack of legislative fixing in the law of the right, special for local governments, and a duty to interact with bodies and institutions of penal correction system.

Keywords: local governments; correctional law; control of activity of the bodies and institutions executing criminal penalties; mode of special conditions; alternatives to imprisonment.

Взаимодействие различных органов и служб, представляющих разные уровни власти и различные сферы общественных отношений, зачастую проблематично, неупорядоченно в силу ряда обстоятельств. Во взаимоотношениях между органами местного самоуправления с органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы Российской Федерации конфликты, как правило, не возникают, однако некая неопределенность существует не только с позиции соотношения уровней власти в Российской Федерации, но и с позиции распределения полномочий при реализации конкретных задач. Полагаем, эффективное взаимодействие разных уровней власти и разных по сущности выполняемых задач органов и учреждений возможно только при условии четкости и точности законодательного закрепления полномочий, особенностей взаимодействия соответствующих органов и учреждений.

Логика построения современного российского законодательства достаточно четко разграничивает цели, задачи и функции разных органов исполнительной власти Российской Федерации в соответствии с определяемыми в государстве направлениями жизни общества. В сфере исполнения уголовных наказаний главным нормативным правовым актом выступает Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (УИК России). Ст. 16 УИК России определяет учреждения уголовно-исполнительной системы, которые исполняют все виды уголовных наказаний, кроме штрафа, исходя из установленных ст. 1 УИК России целей и задач (исправление осужденных и предупреждение совершения преступ-

лений как осужденными, так и иными лицами).

Деятельность органов местного самоуправления в соответствии с п. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации нацелена на обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основополагающим нормативным правовым актом, определяющим вопросы местного значения, для органов местного самоуправления является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Таким образом, российская правовая система с помощью системы законодательства, прежде всего федеральных законов, упорядочивает разные сферы общественных отношений.

Однако основные направления государственной политики в той или иной сфере общественных отношений требуют взаимодействия разных органов и учреждений, реализующих в целом различные цели и задачи. Реализацию уголовно-исполнительной политики осуществляют преимущественно государственные органы, учреждения и предприятия ФСИН России. Кроме указанных государственных органов, учреждений и предприятий уголовно-исполнительную политику осуществляют общественные организации и органы местного самоуправления. В условиях демократизации системы исполнения уголовных наказаний становится очевидным, что их роль будет увеличиваться.

Одной из основных задач, которую осуществляют органы местного самоуправления при взаимодействии с учреждениями исполняющими уголовные наказания — это обеспечение правопорядка на территории муниципального образования. Основными направлениями взаимодействия органов местного самоуправления и органов и учреждений УИС являются следующие: посещение учреждений, исполняющих уголовные наказания и контроль их деятельности; согласование границ территорий, прилегающих к исправительному учреждению, на которых устанавливаются режимные требования, а также проведение финансово-экономической деятельности и воспитательной работы (например, установление пониженной ставки на аренду помещений для уголовно-исполнительных инспекций, оказание иной материальной помощи; организация совместных культурно-воспитательных мероприятий с осужденными, направленные на исправительное воздействие осужденных [8, с. 470]); определение мест отбывания наказаний в виде исправительных и обязательных работ.

Ст. 38 Закона РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» закрепляет право органов местного самоуправления осуществлять контроль деятельности учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов. Этой же статьей закреплено право главы органов местного самоуправления посещать учреждения, исполняющие уголовные наказания, на вверенных территориях без специального на то разрешения. Пп. «д» п. 1 ст. 24 УИК России закрепляет право депутатов, без указания уровня власти, в пределах соответствующих территорий посещать учреждения, исполняющие уголовные наказания, без специального на то разрешения. Однако ст. 38 Закона РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» детализирует парламентариев, оставляя такое

право только лишь уполномоченным членам Совета Федерации, депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также депутатам представительного органа субъекта России. Порядок осуществления контроля и посещения учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, закреплен бланкетным способом со ссылкой на законодательство Российской Федерации.

По результатам проверок главами органов местного самоуправления и депутатами выборных органов муниципальных образований проводятся комиссионные заседания с участием представителей учреждения, где проводилась проверка, заслушиваются отчеты о проведенных мероприятиях, принимаются необходимые решения, направленные на устранение выявленных недостатков, определение мер по оказанию помощи данным учреждениям в целях строгого соблюдения ими законности при исполнении наказаний. Однако этих мероприятий, по мнению С. А. Юнусова и Н. В. Жезлова, недостаточно. Авторы поднимают вопрос о недостаточной разработанности контроля, осуществляемого органами местного самоуправления в пенитенциарной сфере, недооценки его значимости, что, вероятно, вызвано повышенным вниманием со стороны ученых-пенитенциаристов субъектам, обладающим более широким кругом полномочий (прокуратура, институт омбудсмена и т. д.) [6]. Эта позиция неоднозначна с учетом того, что система контроля деятельности учреждений, исполняющих уголовные наказания, достаточно разветвленная. Контроль осуществляется по вертикали власти, имеет внутренний и внешний характер, контроль осуществляют также общественные наблюдательные комиссии. Таким образом, контрольными функциями обладает достаточно широкий круг субъектов. С высказанной позицией можно согласиться в вопросе недостаточной регламентации системы контроля огромного количества субъектов, возможно отсутствие четкости при распределении и

конкретизации контрольных полномочий. В целом контрольные функции не представляются особенно проблемными с позиции реализации взаимодействия органов местного самоуправления и учреждений, исполняющих уголовные наказания.

Также и при согласовании границ территорий, прилегающих к подведомственным учреждениям, на которых федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний. А. А. Петроградская в качестве примера демонстрирует опыт Ульяновской области, где создаются исправительные центры для исполнения наказания в виде принудительных работ, для чего необходимо выделение земельных участков, установление на этих территориях режимных требований, предполагающее ограничение продвижение транспорта, передвижения лиц, осуществление досмотра и обыска [3, с. 470]. Режимная территория определяется на плане-схеме, в процессе согласования которой участвуют не только представители Федеральной службы исполнения наказаний и органов местного самоуправления, но и органы Министерства внутренних дел России, например, при согласовании дорожных знаков для обеспечения безопасности дорожного движения, также может быть установлено совместное с органами полиции патрулирование режимных территорий. Т. Н. Дазмарова и Д. А. Гришин полагают, что наиболее проблемным вопросом в части согласования границы режимных территорий выступают части исправительных учреждений в черте городских округов, где сложно обеспечить особый режим прилегающих территорий в соответствии с градостроительным законодательством или с учетом мнения собственника. Авторы предлагают разработать и утвердить механизм согласования границ режимных территорий посредством административного договора [2, а 38-39].

Пожалуй, одним из сложнейших вопросов во взаимодействии органов местного самоуправления и учреждений уголовно-исполнительной системы является исполнение наказаний в виде исправительных и обязательных работ. В этой связи обращает на себя внимание современная тенденция увеличения альтернативных санкций в целом, использование наказаний в виде домашнего ареста, небезосновательно высказываются мнения о необходимости возврата ссылки и высылки как вида наказаний [1, с. 3; 4, с. 125, 128-129].

Назначение наказаний без лишения свободы не только увеличивает нагрузку на уголовно-исполнительные инспекции, но и требуют более тесного взаимодействия последних с органами местного самоуправления, так как УИК России возлагает функцию по определению мест работы на органы местного самоуправления (п. 1 ст. 25, п. 1. ст. 39 УИК России). Статистика демонстрирует увеличение за последние годы осужденных к обязательным работам (10022 осужденных в 2006 г.; 24677 осужденных в 2015 г.; 39344 осужденных в 2016 г.; 36747 осужденных в 2017 г.) и исправительным работам (35968 осужденных в 2006г.; 28090 осужденных в 2015 г.; 24324 осужденных в 2016 г.; 42384 осужденных в 2017 г.) [5]. При этом стоит учитывать современные условия рыночной экономики, большее количество частных предприятий при соотношении частного и государственного сектора. В таких обстоятельствах необходимо разработать правовой механизм повышения интереса частных производителей в использовании труда осужденных, формирование социально ответственного бизнеса.

Говоря о взаимодействии органов местного самоуправления с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы, изложенное позволяет говорить об особой роли органов местного самоуправления в осуществлении уголовно-исполнительной политики. При этом стоит отметить, что законодательство, регламентирующее деятельность органов

местного самоуправления, прежде всего — Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», не закрепляет взаимодействие с органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы.

Убеждены, что такая необходимость существует и возможность имеется.

Н. П. Белая в 2005 г. обратила внимание на то, что «каждое подразделение уголовно-исполнительной системы решает вопросы, возникающие при исполнении наказаний, альтернативных лишению свободы, исходя из собственных возможностей и используя локальные нормативные акты». Автор предложила создать отдельный нормативный правовой акт, обязательный к исполнению на всей территории Российской Федерации, устанавливающий порядок, формы, методы и периодичность взаимодействия, а также персональную ответственность должностных лиц за отказ от взаимодействия или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей [1, с. 14]. Полагаем, создание такого акта подзаконного уровня вполне реальным. При этом считаем необходимым дополнение Федерального

закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», глава 3 которого называется «Вопросы местного значения», в которой достаточно детально и конкретно закреплены положения, определяющие полномочия органов местного самоуправления в разных сферах жизни муниципального образования. Полагаем возможным внесение изменений в указанную главу закона, включив и контрольные функции органов местного самоуправления, порядок согласования границ режимных территорий, а также функции по формированию фондов предприятий, где осужденные отбывают наказание в виде обязательных и исправительных работ. Анализ уголовно-исполнительного законодательства показывает, что органам местного самоуправления отводится особая роль при реализации обозначенных выше целей и задач. Однако отсутствие в законодательстве, регламентирующем деятельность органов местного самоуправления, данных полномочий не позволяет возложить на эти органы подобные обязанности и, соответственно, рассматривать вопрос об ответственности.

Литература

1. Белая, Н. П. Организационные и правовые основы взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Рязань, 2005.

2. Дазмарова, Т. Н., Гришин, Д. А. Особенности административно-правового режима территорий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы // Человек: преступление и наказание. — 2016. — № 2 (93).

3. Петроградская, А. А. Некоторые вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы // Уголовно-исполнительная система на современном этапе: взаимодействие науки и практики : материалы международной научно-практической межведомственной конференции / под общ. ред. А. А. Вотинова. — Самара, 2016.

4. Скобелин, С. Ю. Тенденции уголовно-исполнительной политики России начала XXI века // Lex russica. — 2016. — № 4.

5. Характеристика лиц, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях [Электронный ресурс] // Официальный сайт ФСИН России // http://xn--h1akkl.xn--p1ai/structure/inspector/iao/statistika/Xar-ka %20v %20YII/ (дата обращения: 25.09.2018).

6. Юнусов, С. А., Жезлов, Н. В. Роль органов местного самоуправления в системе контроля за деятельностью исправительных учреждений в современных условиях // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2017. — № 4.

References

1. Belaya, N. P. Organizacionnye i pravovye osnovy vzaimodejstviya ugolovno-ispolnitel'nyh inspekcij s organami vnutrennih del i mestnogo samoupravleniya [Organizational and legal bases of interaction of criminal and executive inspections with law-enforcement bodies and local self-government] : autoref. dis. cand. of law. Ryazan', 2005.

2. Dazmarova, T. N., Grishin, D. A. Osobennosti administrativno-pravovogo rezhima territory uchrezhdenij, ispolnyayushchih ugolovnye nakazaniya v vide lisheniya svobody [Features of an administrative legal regime of territories of the institutions executing criminal penalties in the form of imprisonment] // Chelovek: prestuplenie i nakazanie [Human: Crime and Punishment], 2016, no. 2 (93).

3. Petrogradskaya, A. A. Nekotorye voprosy vzaimodejstviya organov mestnogo samoupravleniya s uchrezhdeniyami i organami ugolovno-ispolnitel'noj sistemy [Some issues of interaction of local governments with institutions and bodies of penal correction system] // Ugolovno-ispolnitel'naya sistema na sovremennom ehtape: vzaimodejstvie nauki i praktiki [Penal system at the present stage: interaction of science and practice] : materials of the international scientific and practical interdepartmental conference; ed. A. A. Voti-nov. Samara, 2016.

4. Skobelin. S. Yu. Tendencii ugolovno-ispolnitel'noj politiki Rossii nachala XXI veka [Trends of criminal and executive policy of Russia beginnings of the 21st century] // Lex Russica, 2016, no. 4.

5. Harakteristika lic, sostoyashchih na uchyote v ugolovno-ispolnitel'nyh inspekciyah [Characteristic of the persons staying on the registry in criminal and executive inspections] // http://xn--h1akkl.xn--p1ai/structure/inspector/iao/statistika/Xar-ka %20v %20YII/ (the date of adress 09/25/2018).

6. Yunusov, S. A., Zhezlov, N. V. Rol' organov mestnogo samoupravleniya v sisteme kontrolya za deyatel'nost'yu ispravitel'nyh uchrezhdenij v sovremennyh usloviyah [Role of local governments in a control system for activity of correctional facilities in modern conditions] // Municipal'naya sluzhba: pravovye voprosy [Municipal service: legal questions], 2017, no. 4.

Сведения об авторе

Малышева Инна Викторовна: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк, Российская Федерация), доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент. E-mail: inna1108@yandex.ru

Information about the author

Malysheva Inna Viktorovna: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk, Russia), associate professor of the Chair of State and Law Disciplines, candidate of law, associate professor. E-mail: inna1108@yandex.ru