Проблемы бюджетной устойчивости муниципального развития

И.Н. ОЛЕЙНИКОВА

ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОЙ УСТОЙЧИВОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Центральное место в решении проблем местных сообществ отводится средствам, аккумулированным в бюджетах, что предопределяет необходимость, с одной стороны, поддержания бюджетной обеспеченности и внедрения механизмов программно-целевого бюджетирования, а с другой - обеспечения качества управления бюджетными средствами. Анализ данных аспектов управления муниципальными финансами позволил констатировать сокращение их налогового потенциала вви-

ду общего снижения экономической активности (особенно на территории муниципальных районов) и уменьшения объемов межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов. В условиях ограниченности бюджетных источников муниципального развития возрастает значимость программно-целевого подхода в управлении муниципальными финансами и организационно-экономического механизма мониторинга качества финансового менеджмента на муниципальномуровне.

Муниципальный бюджет, муниципальные финансы, программно-целевое бюджетирование, муниципальный финансовый контроль, мониторинг качества управления муниципальными финансами.

Основополагающим элементом организации местного самоуправления выступает местный бюджет, являющийся основным финансовым источником муниципального развития. В настоящее время наблюдается несоответствие между объемом полномочий органов местного самоуправления и объемом имеющихся у них финансовых ресурсов, отсутствуют долговременные нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов; не в полной мере отлажен механизм компенсации бюджетам муниципальных образований выпадающих доходов. Большинство муниципальных образований России, особенно на уровне муниципальных районов, характеризуются низким уровнем бюджетной обеспеченности и, как следствие, крайне невысоким финансовым потенциалом муниципального развития. В этой связи важнейшим направлением реформирования системы местного самоуправления выступают проблемы укрепления финансовой базы местного самоуправления во взаимосвязи повышения эффективности бюджетирования и обеспечения качества управления муниципальными финансами.

Муниципальные финансы выступают основой обеспечения территориального воспроизводства и удовлетворения потребностей населения, проживающего на территории муниципального образования. Важнейшие принципы обеспечения самостоятельности и достаточности местных финансов изложены в Европейской хартии о местном самоуправлении. К ним отнесены [1]:

- «достаточность собственных финансовых средств местных органов власти и их соразмерность предоставленным полномочиям;

- свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;

- поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;

- защита более слабых органов местного самоуправления за счет механизма финансового выравнивания;

- предоставление субсидий не в ущерб самостоятельности политики местной власти».

В Российской Федерации функционирование муниципальных финансов регламентируется рядом законодательных документов. Среди основополагающих - Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данные нормативные акты позволили муниципальным образованиям приступить к осуществлению реформы, которая характеризовалась следующими элементами:

- изменение территориальных основ местного самоуправления;

- трансформация перечня вопросов местного значения;

- регулирование процедуры передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;

- регламентация механизмов управления в муниципальных образованиях.

Наиболее принципиальные решения пришлись на 2010 г., существенным образом повлияв на практику бюджетного планирования в регионах и на местах. «В частности:

- установлена двухзвенная система местных бюджетов - бюджеты городских и сельских поселений, а также бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов;

- введён принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;

- определены бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

- субъектам дано право отчислять в местные бюджеты часть налоговых доходов, поступающих в их бюджеты, на основе долговременных нормативов, установленных специальными законами субъектов РФ» [2].

Реформирование законодательной базы привело к уточнению и более чёткому определению бюджетной политики как на уровне РФ, так и на территориальном уровне (субъектов РФ и муниципальных образований). Немаловажным результатом стало рациональное функционирование самой бюджетной системы, более эффективное осуществление бюджетного

процесса, участники которого должны определять и реализовывать бюджетную политику в пределах своей компетенции.

Дальнейшее развитие российских муниципальных образований, как и во всем мире, связывается с идеей устойчивого развития, под которым понимается развитие, гарантирующее достойные, максимально возможные равные стартовые условия представителям нынешнего и следующих поколений для проявления своих способностей и удовлетворения жизненных потребностей. Устойчивое развитие базируется на экономике, гармонично сочетающейся с принципами экологической безопасности и социальной справедливости в демократическом обществе, соблюдающем права человека.

«Среди множества причин необходимости реформирования действующей системы управления муниципальными финансами можно выделить следующие, наиболее общие для всех муниципальных образований:

- необходимость повышения качества жизни населения;

- реформирование бюджетного процесса и управление бюджетными расходами (в том числе, реформа бюджетного учета, реструктуризация бюджетного сектора и бюджетных учреждений), кардинальные изменения в бюджетном законодательстве;

- необходимость движения региональных и муниципальных процессов управления в финансово-бюджетной сфере в едином идеологическом направлении;

- целесообразность выстраивания эффективных моделей результативного управления бюджетными ресурсами муниципального образования в условиях ограниченности, дефицитности соответствующих ресурсов при возрастающей социальной нагрузке наместный бюджет» [3]. Современные проблемы муниципальных финансов:

- несовершенство муниципальных правовых актов в области финансов и бюджета, отсутствие части необходимых в соответствии с действующим бюджетным законодательством муниципальных правовых актов. Сложившиеся механизмы и процедуры бюджетного процесса ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления муниципальными финансами;

- несовершенство бюджетного процесса и бюджетного устройства. Планирование приоритетных направлений бюджетной политики происходит исходя из краткосрочной перспективы, без учета их последствий на долгосрочную перспективу, а финансирование многих направлений расходов возобновляется ежегодно без анализа альтернативных или более эффективных способов предоставления бюджетных услуг;

- низкая эффективность и результативность бюджетных расходов. Утверждают расходную часть местного бюджета на очередной финансовый период на основе индексации расходов по разделам

функциональной бюджетной классификации предыдущих лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных средств. Финансирование бюджетных расходов осуществляется при отсутствии достаточно четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также системы оценки финансового результата деятельности органов местного самоуправления. Действующие муниципальные целевые программы не являются эффективным инструментом структурных реформ;

- низкое качество предоставляемых бюджетных услуг населению. Определение объемов бюджетных услуг на очередной финансовый период осуществляется на основе индексации расходов предыдущих периодов при отсутствии системы ежегодной оценки потребности в бюджетных услугах и учета результатов оценки при формиро -вании расходов на очередной финансовый период. Не установлены стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг населению и порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг, система мониторинга эффективности и результативности оказываемых бюджетных услуг и механизмы обратной связи.

Основными направлениями совершенствования муниципального финансового механизма и эффективной разработки и реализации финансовой политики на муниципальном уровне являются следующие:

- внедрение метода программно-целевого бюджетирования;

- совершенствование системы муниципального финансового контроля.

На уровне муниципалитетов предметом программно-целевого бюджетирования могутявляться:

- отдельные производства, локализованные на уровне муниципалитета (предприятия сырьевой базы и, соответственно, пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т.д.);

- развитие малого предпринимательства;

- создание благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;

- участие в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения;

- поддержка и развитие социально значимых объектов;

- проблемы, связанные с качеством жизни населения и окружающей среды;

- проблемы содействия занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.

Важно учитывать, что муниципальное образование выступает, прежде всего, в качестве организатора разработки и реализации муниципальных программ. Программы разрабатываются как комплексные, охватывающие различные аспекты территориального хозяйства, так и отраслевые, посвященные какой-либо одной отрасли, а также программы, направленные на решение проблем муниципальных поселений.

Развитие системы муниципального финансового контроля осуществляется в соответствии с государственной программой РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков». В соответствии с Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. №2593-р, в настоящее время Министерством финансов РФ разработан проект Концепции развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления [4].

Основной приоритет системы финансового контроля - это создание условий для повышения качества финансового менеджмента главных администраторов (администраторов) бюджетных средств за счет:

- развития методологии финансового менеджмента в секторе муниципального управления, а также критериев оценки (мониторинга) его качества;

- оказания методической поддержки органам местного самоуправления в повышении качества финансового менеджмента;

- нормативно-правового регулирования и методического обеспечения развития внутреннего контроля и аудита в секторе муниципального управления.

Финансовый менеджмент организации сектора муниципального управления представляет собой совокупность процессов и процедур, обеспечивающих эффективность использования бюджетных средств, иных финансовых и нефинансовых ресурсов и охватывающих все элементы бюджетного процесса и финансово-хозяйственной деятельности.

Новые тенденции в сфере управления общественными финансами требуют изменения подходов к организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, что обусловливает необходимость совершенствования нормативного и методического обеспечения их осуществления.

Повышение качества формирования муниципальных программ, реализация принципа формирования бюджетов на основе муниципальных программ позволяет обеспечить более точное соответствие финансовых ресурсов, предо став ляемых органам местного самоуправления, поставленным перед ними задачам. В связи с этим возрастает влияние операций и процедур, совершаемых в рамках финансового менеджмента, на достижение установленных результатов реализации муниципальных программ.

В рамках усиления контроля в управлении муниципальными финансами в настоящее время в большинстве субъектов РФ сформирована система мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами, которая направлена на формирование предпосылок к повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления за счет создания стимулов к развитию уровня финансового менеджмента в публично-правовых образованиях местного значения.

Система мониторинга в целом направлена на решение следующих задач:

- обеспечение органов государственного управления субъектов РФ информацией об уровне качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

- принятие своевременных мер, направленных на повышение бюджетной дисциплины на муниципальном уровне, обеспечение транспарентности бюджетного процесса на местном уровне, повышение качества оказания муниципальных услуг, повышение эффективности использования бюджетных средств органами местного самоуправления, развитие доходной базы в муниципальных образованиях, снижение рисков ухудшения финансово-экономического положения в муниципальных образованиях, повышение качества нормативного правового обеспечения бюджетного процесса в муниципальных образованиях, повышение точности и обоснованности параметров решения о местном бюджете и др.

Для оказания субъектам РФ методической поддержки в данной сфере разработаны методические рекомендации по проведению мониторинга качества управления муниципальными финансами [5]. Исходными данными для мониторинга качества являются официальные статистические данные, данные Федеральной налоговой службы, бюджетная отчетность муниципальных образований, данные контрольно-надзорных органов, информация, содержащаяся в муниципальных правовых актах, материалы, представляемые муниципальными образованиями в соответствии с запросами субъектов Российской Федерации.

В ходе мониторинга качества используются следующие типы показателей качества организации и осуществления бюджетного процесса:

- показатели, отражающие соответствие либо несоответствие оцениваемого параметра установленным требованиям;

- показатели, рассчитываемые относительно среднего значения оцениваемого параметра по субъекту Российской Федерации;

- динамические показатели, отражающие изменение показателей во времени. В этом случае показатель отчетного периода сравнивается с аналогичным показателем предшествующего периода;

- показатели, рассчитываемые относительно нормативного значения оцениваемого параметра.

К основным направлениям оценки качества управления муниципальными финансами, которые могут быть оценены субъектами Российской Федерации, относятся:

- финансовое планирование. Показатели, отражающие степень внедрения в муниципальном образовании современных методов финансового планирования, а также точность прогнозирования доходов бюджета муниципального образования;

- исполнение бюджета муниципального образования. Показатели, отражающие степень исполнения основных параметров бюджета муниципаль-

ного образования относительно параметров утверждённого бюджета;

- уровень кредиторской задолженности. Показатели, характеризующие уровень и состояние кредиторской задолженности муниципального образования;

- доходы бюджета муниципального образования. Показатели, отражающие качество администрирования неналоговых доходов муниципального образования, а также уровень и темпы изменения уровня финансового потенциала муниципального образования;

- расходы муниципального образования. Показатели, отражающие степень внедрения в муниципальном образовании современных методов планирования, управления и контроля за расходами бюджета муниципального образования;

- дефицит бюджета и муниципальный долг. Показатели, отражающие соблюдение муниципальным образованием основных параметров местного бюджета, а также способность муниципального образования надлежащим образом выполнять свои обязательства по муниципальному долгу за счёт доходов местного бюджета;

- открытость и публичность управления финансами. Показатели, отражающие прогресс в достижении публичности управления финансами, а также своевременность и качество представления текущей бюджетной отчетности;

- квалификация специалистов финансовых органов. Показатели, фиксирующие наличие в муниципальном образовании программ повышения квалификации штатных работников финансового органа муниципального образования, соотношение работников с высшим и средним профессиональным образованием;

- прогресс в проведении реструктуризации бюджетной сферы в соответствии с передовыми принципами управления общественными финансами;

- межбюджетные отношения. Показатели, характеризующие качество межбюджетных отношений в муниципальных районах;

- соблюдение требований законодательства Российской Федерации при осуществлении бюджетного процесса в муниципальном образовании;

- состояние и качество нормативной правовой базы, определяющей принципы организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальном образовании.

Результаты оценки могут быть представлены в виде рейтинга муниципальных образований, которые ранжируются в соответствии с полученными значениями оценки качества управления муниципальными финансами.

По итогам оценки качества управления финансами муниципального образования финансовый орган субъекта Российской Федерации может оказывать содействие муниципальным образованиям по разработке плана мероприятий по повышению качества управления муниципальными финансами, а также разрабатывать предложения по применению мер воздействия в отношении муниципальных образований, и в особенности тех, в которых произошло ухудшение качества управления муниципальными финансами.

Муниципальным образованиям, не достигшим нормативных (средних) значений показателей или показавшим по результатам мониторинга наихудшие результаты, могут предоставляться средства на содействие улучшению показателей субъектом Российской Федерации. Распределение данных средств может осуществляться как на возвратной, так и безвозвратной основе в зависимости от достижения муниципальным образованием нормативов показателей.

Меры воздействия субъекта Российской Федерации на муниципальное образование по повышению качества финансового менеджмента должны осуществляться исключительно в части показателей, по которым не обеспечен надлежащий уровень выполнения в соответствии с мониторингом качества.

Действенным экономическим механизмом контроля качества управления муниципальными финансами выступает ежегодный мониторинг исполнения местных бюджетов, проводимый Министерством финансов РФ. Данный мониторинг проводится по следующим группам показателей:

- количество местных бюджетов и их исполнение;

- доходы местных бюджетов;

- установление органами государственной власти субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов и региональных нало -гов в местные бюджеты;

- установление органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов в бюджеты поселений (внутригородских районов);

- расходы местных бюджетов и их структура;

- межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты, предоставляемые из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам;

- межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты, предоставляемые из местных бюджетов;

- структура муниципальных образований по степени дотационное™ местных бюджетов;

- соблюдение органами местного самоуправления основных условий предоставления межбюджетных трансфертов, установленных ст. 136 БК РФ;

- показатели бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- показатели сбалансированности местных бюджетов;

- показатели расходов на организацию подготовки и переподготовки работников;

- передача полномочий по решению вопросов местного значения.

На официальном сайте Министерства финансов РФ размещены результаты мониторинга за 2012, 2014 и 2015 гг. [6-8], что позволяет провести их сравните льный анализ. На 1 января 2016 г. на территориях субъектов РФ действует 22756 муниципальных образований, видовая структура которых представлена на рис. 1. За 2014-2015 гг. количество муниципальных образований уменьшилось на 504 единицы в результате преобразования (объединения) и упразднения муниципальных образований. В основном указанные процессы коснулись сельских поселений.

2,40%1,20%

I _

7,10%

[щШШЩЩп

ШШШШШШШШйШОнШШ

Ш1111111111111

ЕЗ Сельские поселения § Муниципальные районы  Внутригородские районы

.81,30%

П Городские поселения  Городские округа

Рис 1. Видовая структура муниципальных образовании, включенных в мониторинг * Составлено по [6-8].

Согласно данным официальной отчетности, в 2012 г. общий объем поступивших в местные бюджеты доходов составил 3138,4 млрд руб., что выше уровня 2011 г. на 6,0%, или на 177,3 млрд руб. В 2014г. общий объем поступивших в местные бюджеты доходов составил 3 508,7 млрд руб., что выше уровня 2013 г. на 3,6%, или на 122,0 млрд руб. В 2015г. данный показатель составил 3 497,1 млрд руб., что ниже уровня 2014 г. на 0,3%, или на 11,7 млрд руб. Очевидно замедление темпов роста доходов муниципальных образований, а с учетом сложившегося уровня инфляции реальные доходы местных бюджетов сокращаются.

Наиболее существенные сокращения наблюдаются в части собственных доходов местных бюджетов. В частности, собственная доходная база местных бюджетов сократилась в 2012 г. по сравнению с предыдущим годом (на 5,0 млрд руб., или 0,2%) за счет снижения объемов межбюджетных трансфертов местным бюджетам, в частности дотаций, и составила 2244,8 млрд руб. В 2014 г. по сравнению с предыдущим годом эти доходы уменьшились на 137,8 млрд руб., или на 5,6%, в связи с сокращением налоговых доходов и объемов межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней бюджетной системы и составили 2 305,2 млрд руб. В 2015 г. собственные доходы снизились на 46,8 млрд руб. в результате сокращения неналоговых доходов (на -7,4%) и объемов межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) из бюджетов других уровней бюджетной системы (на -5,9%), что иллюстрирует сокращение собственной доходной базы муниципальных образований.

Анализ налоговых поступлений показал, что основным бюджетообразующим налогом является налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов составил в 2015 г. 61,8%, или 617,1 млрд руб. (в 2011 г. -66,4%, или 583,5 млрд руб.). Динамика налоговых

поступлении за анализируемыи период характеризуется следующими тенденциями:

- в 2014 г. произошел рост поступлений от местных налогов на 13,2% с 157,6 до 178,5 млрд руб. и их удельного веса в налоговых доходах местных бюджетов с 15,1% до 18,4%. Объем поступившего в 2014 г. в местные бюджеты земельного налога превысил уровень 2013 г. на 12,7% и составил 155,3 млрд руб. Объем налога на имущество физических лиц увеличился на 17,2% - с 19,8 млрд руб. до 23,2 млрд руб.;

- в 2015 г. прирост поступлений от местных налогов составил 6,2%, их доли в налоговых доходах местных бюджетов увеличились до 19,0%: объем земельного налога превысил уровень 2014 г. на 5,5%, а налога на имущество физических лиц - на 10,6%.

С 2014 г. в доходы местных бюджетов зачисляются поступления от уплаты акцизов на автомобильный бензин, прямо го нный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимых на территории Российской Федерации (далее - акцизы на нефтепродукты), по дифференцированным нормативам, установленным субъектами Российской Федерации, исходя из необходимости зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанных акцизов на нефтепродукты. Общий объем указанных поступлений в 2015 г. составил 27,8 млрд руб.

Существенным инструментом усиления заинтересованности муниципальных образований в расширении налогооблагаемой базы является установление единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Только от региональных налогов за 2015 г. в местные бюджеты передано 8,85 млрд руб.

За анализируемый период наблюдается сокращение неналоговых доходов местных бюджетов. Показательно, что если в 2012 г. данная ситуация сложилась вследствие уменьшения поступлений штрафов, санкций, возмещения ущерба, доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат государства, то в 2015 г. наблюдается сокращение доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, на 8,8%, а доходов от продажи материальных и нематериальных активов - на 17,7%. А ведь именно эти доходы определяют основную массу неналоговых доходов, поступающих в местные бюджеты.

Наряду с налоговыми и неналоговыми доходами значительную часть доходов местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы РФ, которые предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. В общем объеме доходов местных бюджетов в 2012 г. доля межбюджетных трансфертов составляет 61,8%, или 1938,6 млрд руб. (в 2011 г. данный показатель составлял 60,7%, или 1798,2 млрд руб.). В 2014 г. доля средств, передаваемых с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в форме субвенций из региональных бюджетов, увеличилась с 45,6% в 2013 г. до 53,8%. Общий объем субвенций увеличился по отношению к 2013 г. на 27,5% и составил 1203,5 млрд руб.

Из общего количества муниципальных образований в 2014 г., только в 10% доля межбюджетных трансфертов составляла меньше 10%, в 78,5% местных бюджетов - более 30%, в том числе в 37,4% -свыше 70%. В общем объеме доходов местных бюджетов в 2015 г. доля межбюджетных трансфертов (включая субвенции) составила 63,4%, или 2216,2

млрд руб. Наибольший удельный вес в это сумме (55,9%) составили субвенции, передаваемые с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Доля дотаций в межбюджетных трансфертах составила в 2015 г. 13,7%, что выше на 1,1%, чем в 2014г., а общая сумма дотаций увеличилась на 20 млрд руб. В 2014-2015 гг. основными получателями указанных межбюджетных трансфертов являлись бюджеты муниципальных районов: в 2014 г. их доля составила 43,8%, а в 2015 г. - 43,4% от общего объёма предоставляемой финансовой помощи местным бюджетам. Такая ситуация предопределяет наложение определенных ограничений на бюджетный процесс в данных муниципалитетах. Среди видов муниципальных образований данные ограничения в наибольшей степени затронули муниципальные районы, сельские поселения и внутригородские районы.

Приоритетным направлением финансовой поддержки муниципальных образований в большинстве регионов в течение рассматриваемого периода было предоставление межбюджетных трансфертов с различным целевым назначением, которые включали субсидии на реализацию инфраструктурных проектов и со финансирование вопросов местного значения текущего характера.

Проведенный анализ подтверждает перманентность проблем обеспечения устойчивого развития муниципальных финансов и актуальность задач органов государственного управления субъектов РФ в сфере повышения качества финансового менеджмента на муниципальном уровне. Рассмотрим подходы к их решению на примере Ростовской области. Сводные показатели исполнения бюджетов муниципальных образований Ростовской области за 2015 год представлены в таблице.

Всего доходов

2015 г.

Наименование Факт за 2014 г. Отклонения (+,-) от %

План Факт плана факта исполнения

2014 года плана

А 1 2 4 5 6 7

Всего

ко нсо лидиро ванный

бюджет муниципальных районов, в том числе 11174,3 11530,0 11893,1 363,1 718,8 103,1

Всего по поселениям 4393,8 4318,3 4359,4 41,1 -34,4 101,0

Всего по

муниципальным районам 6,8 7,2 7,5 0,3 0,7 104,5

Всего по городским округам 25829,5 24185,5 23562,8 -622,7 -2266,7 97,4

Всего по местным

бюджетам 37003,8 35715,5 35455,9 -259,7 -1548,0 99,3

*Составлено по [9].

Показатели исполнения бюджетов муниципальных образований Ростовской области за 2015 г., млн руб.*

40 000 000,00 35 000 000,00 30 000 000,00 25 000 000,00 20 000 000,00 15 000 000,00 10 000 000,00 5 000 000,00 0,00

и Факт за 2014 г. и Факт за 2015 г.

Всего по поселениям

Всего по муниципальным районам

Всего по городским округам

Всего по местным бюджетам

Рис. 2. Показатели исполнения бюджетов муниципальных образований Ростовской области, тыс. руб.

Как показывают данные таблицы, наблюдается рост налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов муниципальных районов и сокращение бюджетных доходов городских округов, что в итоге дает отрицательный результат по всем муниципальным образованиям Ростовской области (рис. 2).

Очевидным является факт общего сокращения доходов бюджетов муниципальных образований в

2015 г. по сравнению с 2014 г.

Одним из приоритетов бюджетной политики области в 2016 г. является развитие и поддержка муниципальных образований. Она реализуется в двух основных направлениях:

- финансовая поддержка муниципалитетов для финансирования «текущих» расходов;

- стимулирование экономического развития.

В целом на оказание финансовой поддержки муниципальным образованиям по 102 направлениям предусмотрено 68,9 млрд руб. По объему средств традиционно это половина всех бюджетных расходов области.

При формировании межбюджетных отношений на

2016 г. для всех муниципальных образований приняты дополнительные меры по повышению сбалансированности их бюджетов:

- передача норматива отчислений от уплаты государственной пошлины за совершение федеральными органами исполнительной власти юридически значимых действий в случае подачи заявления в МФЦ в размере 90% от областной доли (оценка доходов - 98,4 млн руб.);

- сохранение единых нормативов по налогу на доходы физических лиц муниципальным районам и городским округам в размере 10% (оценка доходов - 5,3 млрд руб.);

- предусмотрены льготные бюджетные кредиты под 0,1% годовых (833,3 млн руб., в том числе 333,3 млн руб. с погашением в течение трех лет).

Министерством финансов Ростовской области проводится комплексная оценка качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях за каждый год. В соответствии с поручением губернатора Ростовской области комплексный анализ работы местных администраций с бюджетом прово -дится четвёртый год подряд.

Оценка совершается в целях повышения качества бюджетного процесса в муниципальных образованиях, в том числе через предоставление методологической помощи органам местного самоуправления. Оценке подвергаются все стадии бюджетного процесса, а также показатели деятельности органов местно-го самоуправления, влияющие на состояние местных бюджетов. При этом мониторинг характеризует деятельность не только финансовых органов муниципальных образований, а является оценкой работы всех органов местного самоуправления по осуществлению бюджетного процесса на всех его этапах.

Всего оценивается 60 индикаторов качества управления бюджетным процессом по следующим стадиям бюджетного процесса и показателям деятельности органов местного самоуправления:

- соблюдение бюджетного законодательства;

- качество бюджетного планирования и полнота исполнения бюджета;

- прозрачность бюджетного процесса;

- состояние муниципального долга;

- управление муниципальной собственностью и оказание муниципальных услуг;

- финансовые взаимоотношения районов с поселениями.

В результате ежегодной совместной работы качество бюджетного процесса в муниципальных образованиях в целом повышается. По сравнению с прошлыми периодами средний уровень оценки качества бюджетного процесса вырос. Это свидетельствует о действенных мерах, принимаемых для повышения качества планирования и исполнения местных бюд-

жетов. Положительные моменты отмечаются по следующим направлениям:

- динамика поступлений по налоговым и неналоговым доходам (к уровню прошлого года в сопоставимых условиях);

- качество планирования доходов;

- снижение количества муниципалитетов, осуществляющих выполнение несвойственных полномочий;

- снижение и ликвидация по ряду муниципалитетов просроченной задолженности муниципальных унитарных предприятий.

В сегодняшних условиях особое внимание уделяется открытости и прозрачности информации о бюджетах муниципальных образований и их исполнении.

В целом за четыре прошедших года I степени качества достигали 24 из 55 муниципальных образований Ростовской области (среди них 21 муниципальный район и 3 городских округа).

В соответствии с постановлением Правительства Ростовской области от 02.08.2012 № 708 «О порядке предоставления грантов муниципальным районам и городским округам» муниципальные образования, достигшие I степени качества, награждаются дипломами Правительства Ростовской области «За достигнутую I степень качества управления бюджетным процессом».

Проведенный анализ позволяет констатировать, что необходимость реформирования действующей системы управления муниципальными финансами обусловлена целесообразностью выстраивания эф -фективных моделей результативного управления бюджетными ресурсами муниципального образования в условиях ограниченности, дефицитности соответствующих ресурсов при возрастающей социальной нагрузке на местный бюджет.

ЛИТЕРАТУРА

1. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) [Электронный ресурс]. Система ГАРАНТ. URL: http: //base. garant. ru/2540485/#ixzz4 9ZE1 HTUp

2. Савченко И.П., Сантрян H.A. К истории вопроса о нормативно-правовых основах формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований // Новый университет. Серия «Экономика и право». 2015. №6 (52) [Электронный ресурс]. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/k-istorii-voprosa-o-normativno-pravovyh-osnovah-formirovaniya-i-ispolneniya-byudzhetov-munitsipalnyh-obrazovaniy (дата обращения: 14.10.2016).

3. Смородинова Н.И. Направления реформирования системы бюджетирования в муниципальном образовании // Вестник СибГАУ. 2012. №2 [Электронный ресурс]. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/ napravleniya-reformirovaniya-sistemy-byudzhetirovaniya-v-munitsipalnom-obrazovanii (дата обращения: 14.10.2016).

4. Концепции развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления (проект) [Электронный ресурс]. URL:

http://minfin.ru/ru/perfomance/reforms/budget/fincon traudit/ (дата обращения: 17.10.2016).

5. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по оценке качества управления муниципальными финансами [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document /cons_doc_LAW_143645/ (дата обращения: 17.10.2016).

6. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года (период мониторинга - 2012 год); Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2014 год [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions /monitoring_results/Monitoring_local/results/ (дата обращения: 27.10.2016).

7. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2014 год [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2015/07/main/ Rezultaty_provedeniya_monitoringa_mestnykh_budz hetov_2014.pdf (дата обращения: 27.10.2016).

8. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2015 год [Электронный ресурс]. URL: http ://minfin. ru/co mmon/uplo ad/library/2016/07/main/ Rezultaty_provedeniya_monitoringa_mestnykh_budz hetov_za_2015_god.pdf (дата обращения: 27.10.2016).

9. Сведения о фактическом исполнении местных бюджетов за 2015 год (уточненные данные) [Электронный ресурс]. Официальный портал Министерства финансов Ростовской области. URL: http://minfin donland.ru/docs/i/10249 (датаобращения: 28.10.2016).