Правовое обеспечение взаимосвязи организационных и экономических механизмов охраны окружающей среды

В. В. Круглое, Е. П. Пельвицкая

Уральский государственный юридический университет

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОСВЯЗИ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ И ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Авторы указывают, что одним из путей повышения эффективности охраны окружающей среды является широкое применение организационных и экономических мер. При этом административно-правовой и экономический механизмы обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования должны подвергнуться значительной трансформации как с точки зрения их насыщения методами (инструментами) государственного управления, так и с точки зрения баланса «весов» этих механизмов на различных этапах развития природоохранной системы.

В статье рассматривается один из главных принципов экологического законодательства - платность природопользования. Кратко охарактеризованы основные функции природоресурсных платежей: компенсационная, стимулирующая, фискальная и экологическая. Отмечается, что данные платежи составляют одну из значительных статей бюджетных доходов нашей страны, однако правовое регулирование в этой сфере оставляет желать лучшего.

Особое внимание уделяется такому элементу экономико-правового механизма природоохранной деятельности, как плата за негативное воздействие на окружающую среду. Цель ее введения - обеспечение заинтересованности природопользователей в соблюдении нормативов воздействия, поскольку за сверхнормативное и нерациональное использование устанавливается оплата в повышенном размере.

Ключевые слова: природные ресурсы, охрана окружающей среды, организационно-правовой механизм, экономико-правовой механизм, платность природопользования, экология, экономика, экологическое законодательство

БОГ: 10.34076/2410-2709-6-96-102

Совершенствование правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования предусматривает решение проблем взаимодействия организационного и экономического механизма в рассматриваемой сфере. Охрана окружающей среды является одной из важнейших задач Российского государства, которое должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других областях, без чего невозможен переход страны к устойчивому развитию [Перевалов 2005: 71-72].

Усиление воздействия производства на биосферу сопровождается ограничением ее восстановительных возможностей, деграда-

цией основных ее компонентов, изменениями климата и истощением озонового слоя Земли. Рост потребления природных ресурсов при нерациональном их использовании неминуемо может привести к разрушению экосистем, сбою процессов самоочищения и нарушению естественных циклов воспроизводства, сокращению биологического разнообразия природы, дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать надлежащее качество окружающей среды. Все перечисленное заставляет искать пути совершенствования правового регулирования и организации природоохранной деятельности промышленных предприятий, являющихся основными по-

требителями природных ресурсов, с одной стороны, и загрязнителями окружающей среды - с другой. Один из предлагаемых путей решения проблемы - широкое применение не только организационных и экономических мер, но и их более тесное взаимодействие в рассматриваемой сфере, для чего необходимо создать достаточную правовую основу их функционирования [Круглов 2006].

Т. В. Петрова определяет экономический механизм охраны окружающей среды как «правовую категорию в двух плоскостях: во-первых, как механизм реализации эко-лого-правовых норм и всего экологического права в целом и, во-вторых, в качестве опосредованного правового механизма регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды с использованием таких экономических инструментов, как платежи, налоги, льготы, цены, субсидии и т. п.» [Петрова 2000: 17].

Н. В. Кичигин под указанным механизмом понимает «совокупность правовых средств (элементов экономического механизма), с помощью которых у субъектов хозяйственной деятельности стимулируется экономическая заинтересованность в проведении экологических мероприятий, принятии мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду и обеспечении рационального природопользования» [Кичигин 2008].

Особое внимание экономическому механизму обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, разработке системы стимулирования хозяйственной деятельности отведено в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440.

М. Ю. Мастушкин отмечает, что «полноценный переход к устойчивому развитию будет возможен лишь в случае правового закрепления на различных уровнях определения, общего и частного принципов, объектов регулирования, показателей (критериев) и т. п. устойчивого развития, а также формирования межгосударственных и государственных управленческих структур, способных эффективно осуществлять совокупность административных, экономических и информационных методов управления, ориентированных на достижение заданного...

уровня устойчивого развития» [Мастушкин 2008: 378-379]. Значительной трансформации должны подвергаться административно-правовой и экономический механизмы охраны окружающей среды как с точки зрения их насыщения конкретными методами (инструментами) государственного управления, так и с точки зрения баланса «весов» этих механизмов на различных этапах развития природоохранной системы. Так, на этапе становления потребуется больший «вес» административно-правовых методов, а на последующем этапе - экономических методов, стимулирующих субъектов экологически значимой хозяйственной деятельности соблюдать установленные требования.

Одной из наиболее распространенных экономических мер охраны окружающей среды в условиях рыночных отношений является введение платы за пользование природными ресурсами. Платность выступает как основополагающий принцип в экологическом законодательстве, проявляющийся в возмездно-сти использования природных ресурсов, если иное не установлено федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Посредством правового регулирования платности природопользования устанавливается корреспондирующая связь между государством и природопользователями, в какой-то части компенсируется причиненный окружающей среде ущерб от антропогенной деятельности.

Природоресурсные платежи являются одной из значительных статей бюджетных доходов нашей страны. Однако на законодательном уровне не выработан единый подход к регулированию таких платежей, что затрудняет однозначное определение их правовой природы [Васильева 2016].

Также один из наиболее значимых дефектов правового регулирования в этой сфере - отсутствие нормативного указания на целевой характер природоресурсных платежей. В научном сообществе неоднократно поднимался вопрос о необходимости их целевого использования для решения природоохранных задач.

Н. А. Шевелева отмечает, что данный принцип последовательно закреплен в законах, регулирующих природопользование в отношении отдельных природных ресурсов. В ст. 1 Земельного кодекса Российской Фе-

дерации (далее - ЗК РФ) принцип платности использования земли указан как один из основных принципов земельного законодательства и сказано, что любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, допустимых федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Также рассматриваемый принцип закреплен в ст. 1 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), ст. 3 Водного кодекса Российской Федерации (далее -ВК РФ), ст. 12 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире». Платным является пользование охотничьими ресурсами, водными биоресурсами, размещение отходов [Шевелева 2015]. Принцип платности природопользования был включен и в региональные законы.

В России не существует правового обеспечения экономического механизма, направленного на ресурсосбережение и побуждение к ответственному водопользованию

Реализация этого принципа возможна в форме гражданско-правового договора с публично-правовыми элементами. Одной из сторон выступает публичный субъект в лице уполномоченного органа. Особенности таких договоров в том, что публичный субъект самостоятельно не может, например, устанавливать цену договора, порядок внесения платежей, ответственность за неисполнение обязательств. Другая же сторона договора, природопользователь, либо принимает эти условия, либо отказывается от них.

Законодательством предусмотрены платежи за пользование землей, водными объектами, лесными ресурсами, недрами, объектами животного мира, а также платежи за негативное воздействие на окружающую среду (далее - НВОС).

Арендный договор предусмотрен для платного пользования земельными ресурсами (п. 2 ст. 65 ЗК РФ), а также лесами (п. 2 ст. 94 ЛК РФ). Договор купли-продажи лесных насаждений применяется при осуществлении краткосрочного пользования лесом для заготовки древесины (п. 2 ст. 94 ЛК РФ). Правовая конструкция договора водопользования является новой для водного законода-

тельства, она заменила систему лицензирования. В юридической литературе отмечается, что принцип платности, установленный в договорах водопользования, призван стимулировать рациональное использование водных объектов, а также направлен на их охрану и защиту (ст. 20 ВК РФ). Однако в России не существует правового обеспечения экономического механизма, направленного на ресурсосбережение и побуждение к ответственному водопользованию. Так, не обеспечена связь между платой, взимаемой с водопользователей, и мерами по охране и восстановлению водных объектов, ограничению распространения загрязняющих веществ и другими технически сложными мероприятиями на водотоке, которые, конечно же, требуют значительных финансовых затрат. В связи с этим предлагается разработать механизм снижения платы по договору водопользования на величину понесенных водопользователем затрат на выполнение таких мероприятий при подтверждении достижения реального экологического эффекта.

На проблемы правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды указывает А. И. Климова: «Имеющиеся принципы стимулирования предпри-ятий-природопользователей к сокращению объемов загрязнения окружающей среды абсолютно неэффективны. Процедура корректировки размеров начисленной платы находится в противоречии с Бюджетным кодексом РФ и Законом о бюджетной системе РФ и чаще всего не вписывается в экологические программы самого же субъекта Федерации. Из бюджета всех уровней (федеральный, региональный и муниципальный) стало невозможным получить деньги на природоохранные мероприятия» [Климова 2009].

Платежи за пользование природными ресурсами многообразны, имеют как налоговую, так и неналоговую природу. Среди их функций выделяются компенсационная, стимулирующая, фискальная и экологическая.

Компенсационная функция направлена на восстановление состояния природных ресурсов, максимально приближенного к первоначальному, а также на возмещение вреда и ущерба, причиненного окружающей среде антропогенной деятельностью.

Стимулирующая функция связана с повышением экономической заинтересован-

ности природопользователей в постепенном снижении как объема использования природных ресурсов, так и уровня негативного воздействия на окружающую среду (далее -НВОС).

Фискальная функция связана с обязанностью по уплате принудительно взимаемых государством обязательных безвозмездных платежей за пользование природными ресурсами.

Экологическая функция направлена прежде всего на охрану природных ресурсов, воспитание в обществе бережного отношения к природе, формирование «экологической культуры».

Плата за НВОС сегодня рассматривается как один из основных элементов экономико-правового механизма природоохранной деятельности, а также как форма возмещения экономического ущерба от вынужденного загрязнения, производимого в пределах установленных нормативов такого воздействия под контролем государства. Целью введения данной платы является обеспечение заинтересованности природопользователей в соблюдении лимитов и иных нормативов воздействия, поскольку за сверхнормативное и нерациональное использование устанавливается повышенная плата. Во взаимосвязи с другим правовым регулятором, таким как нормирование воздействия на окружающую среду, плата за НВОС выступает одним из немаловажных способов достижения экологической безопасности и сохранения благоприятного состояния окружающей среды.

Плата за НВОС взимается с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия (Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-О). В то же время «особенность данного экологического платежа заключается в том, что осуществление указанных видов деятельности сопряжено не с изъятием компонентов природной среды, а с поступлением в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество

которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду; такое негативное воздействие, в свою очередь, способно повлечь за собой возникновение подлежащего возмещению вреда окружающей среде, т. е. деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов» (Определение Конституционного Суда РФ от 13 мая 2019 г. № 1197-О).

В целях государственного регулирования платы за негативное воздействие на атмосферный воздух и водные объекты применяются нормативы допустимых и временно разрешенных выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также технологические и технические нормативы. При установлении допустимых выбросов загрязняющих веществ от стационарных источников необходимо учитывать передовые достижения науки и техники, а также уровень эколо-гичности технологического оборудования и установок.

Система экологического нормирования далека от совершенства. М. Ю. Мастуш-кин отмечает, что она не соответствует современным целям и задачам охраны окружающей среды и не определяет порядок эксплуатации экосистем или отдельных их элементов с позиции устойчивости. В первую очередь это касается как качества самих нормативов, так и учета территориального (регионального) фактора при их использовании с целью выдачи разрешений на выброс и сброс загрязняющих веществ, а также размещение отходов производства и потребления [Мастушкин 2018: 381].

С платой за НВОС также связан институт ранжирования субъектов-природополь-зователей по критерию риска и отнесения видов осуществляемой ими деятельности и используемых ими объектов к определенному классу и категории опасности. Присвоенная объекту категория может быть изменена с появлением новой информации о нем, что не может не сказаться на размере платы за загрязнение. Например, объекты, отнесенные к категории IV, оказывают минимальное воздействие на природу, поэтому использующие их субъекты освобождены от платы за НВОС. Присвоение объекту, оказывающему НВОС, соответствующей категории опасности производится одновременно с постановкой на государственный учет

в государственном реестре, что подтверждается выданным хозяйствующему субъекту свидетельством о постановке такого объекта на учет.

Платность природопользования тесно связна с производственным экологическим контролем, который осуществляется субъектом хозяйственной деятельности инструментальными и расчетными методами на источниках НВОС. Так, платежная база для исчисления платы за НВОС определяется экономическими субъектами-плательщиками самостоятельно на основе данных производственного экологического контроля, информация о программе которого отражается в комплексном экологическом разрешении и декларации о воздействии на окружающую среду. Производственный экологический контроль направлен в этой части на обеспечение реализации всех иных функций экологического управления и является элементом экономического механизма охраны окружающей среды.

При расчете платы за НВОС на территориях, находящихся под особой охраной государства, применяются дополнительные коэффициенты, в чем также прослеживается связь организационных и экономических мер охраны окружающей среды. Росприроднад-зор дополнительно утвердил перечень таких территорий (письмо от 16 января 2018 г. № ВС-06-02-31/669 «О коэффициенте 2»). В него включены не только особо охраняемые природные территории, лечебно-оздоровительные местности и курорты, объекты особой охраны в соответствии с водным, лесным законодательством, но и территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов, что также указано в соответствующем документе Росприрод-надзора.

Таким образом, взаимодействие организационных и экономических мер должно обеспечить рациональное природопользование и снижение негативного воздействия на природу.

Список литературы

Васильева Н. В. Природоресурсные платежи как вид бюджетных доходов // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 12. С. 55-64.

Кичигин Н. В. Законодательное обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 45-51.

Климова А. И. Проблемы и пути решения экономического механизма в сфере охраны окружающей среды и природопользования // Труды международного симпозиума «Надежность и качество». 2009. Т. 2. С. 357.

Круглов В. В. Проблема совершенствования водоохранной и водохозяйственной деятельности // Водное хозяйство России. 2006. Т. 7. № 6. С. 617.

Мастушкин М. Ю. Проблемы трансформации административно-правового и экономического механизмов охраны окружающей среды в условиях дальнейшей интеграции России в международные экономические отношения // Государственное управление Российской Федерации: проблемы и перспективы: сб. по итогам Междунар. конф. (Москва, 25 мая 2017 г.). М.: КДУ, Университетская книга, 2018. С. 376-382.

Перевалов В. Д. Теория государства и права. М.: Высш. образование, 2005. 384 с.

Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Зерцало, 2000. 192 с.

Шевелева Н. А. Принцип платности природопользования в Российской Федерации // Петербургский юрист. 2015. № 5. С. 92-111.

Виктор Викторович Круглов - заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой земельного и экологического права Уральского государственного юридического университета. 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21. E-mail: ecoland@usla.ru.

Елизавета Петровна Пельвицкая - кандидат экономических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Уральского государственного юридического университета. 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21. E-mail: ecoland@ usla.ru.

Legal Aspects of Interrelation between Organizational and Economic Mechanisms of Environmental Protection

The authors indicate that one of the ways to increase the efficiency of environmental protection is the widespread use of organizational and economic measures. The administrative-legal and economic mechanisms for ensuring environmental safety and rational nature management must undergo a significant transformation both from the point of view of their saturation with public administration methods (tools), and from the point of view of their balance at different stages of environmental system development.

The article discusses one of the main principles of environmental legislation - environmental management fee. The main functions of environmental payments (compensatory, stimulating, fiscal and environmental) are briefly described. It is noted that these payments constitute one of the significant items of our country's budget revenues, however, legal regulation in this area leaves much to be desired.

Particular attention is paid to such an element of the economic and legal mechanism of environmental protection as payment for the negative impact on the environment. The purpose of its introduction is to ensure the interest of nature users in observing impact standards, since an increased amount of payment is established for excess and irrational use.

Keywords: natural resources, environmental protection, organizational and legal mechanism, economic and legal mechanism, environmental management fee, ecology, economy, environmental legislation

References

Kichinin N. V. Zakonodatel'noe obespechenie ekonomicheskogo mekhanizma okhrany okru-zhayushchei sredy [Legislative Support of the Economic Mechanism of Environmental Protection], Journal of Russian Law, 2008, no. 10, pp. 45-51.

Klimova A. I. Problemy i puti resheniya ekonomicheskogo mekhanizma v sfere okhrany ok-ruzhayushchei sredy i prirodopol'zovaniya [Problems and Ways of Solving the Economic Mechanism in the Field of Environmental Protection and Nature Management], Trudy mezhdunarodnogo simpoziuma «Nadezhnost' i kachestvo», 2009, vol. 2, p. 357.

Kruglov V. V. Problema sovershenstvovaniya vodookhrannoi i vodokhozyaistvennoi deyatel'nosti [The Problem of Improving Water Protection and Water Management Activities], Vodnoe khozyaistvo Rossii, 2006, vol. 7, no. 6, p. 617.

Mastushkin M. Yu. Problemy transformatsii administrativno-pravovogo i ekonomicheskogo mekhanizmov okhrany okruzhayushchei sredy v usloviyakh dal'neishei integratsii Rossii v mezhdunarodnye ekonomicheskie otnosheniya [Problems of Transformation of Administrative-Legal and Economic Mechanisms of Environmental Protection in the Conditions of Further Integration of Russia into International Economic Relations], Gosudarstvennoe upravlenie Rossiiskoi Federatsii: vyzovy i perspektivy [Public Administration of the Russian Federation: Challenges and Prospects]: conference papers, Moscow, KDU, Universitetskaya kniga, 2018, pp. 376-382.

Perevalov V. D. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of State and Law], Moscow, Vyssh. obrazovanie, 2005, 384 p.

Petrova T. V. Pravovye problemy ekonomicheskogo mekhanizma okhrany okruzhayushchei sredy [Legal Problems of the Economic Mechanism of Environmental Protection], Moscow, Zer-tsalo, 2000, 192 p.

Sheveleva N. A. Printsip platnosti prirodopol'zovaniya v Rossiiskoi Federatsii [The Principle of Payment of Environmental Management in the Russian Federation], Peterburgskii yurist, 2015, no. 5, pp. 92-111.

Vasil'eva N. V. Prirodoresursnye platezhi kak vid byudzhetnykh dokhodov [Natural Resource Payments as a Type of Budget Revenues], Aktual'nye problemy rossiiskogo prava, 2016, no. 12, pp. 55-64.

Viktor Kruglov - honored lawyer of the Russian Federation, doctor of juridical sciences, professor, head of the Department of land and environmental law, Ural State Law University. 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: ecoland@usla.ru.

Elizaveta Pel'vitskaya - candidate of economic sciences, assistant professor of the Department of land and environmental law, Ural State Law University. 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: ecoland@usla.ru.

Дата поступления в редакцию / Received: 11.11.2019

Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 24.12.2019