Социальная эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов

Т. Е. ЗЕРЧАНИНОВА

СОЦИАЛЬНАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ

Ключевые слова:

муниципальная власть, население городов, социальная эффективность

Статья посвящена проблеме взаимоотношений органов местного самоуправления и населения городов. В работе приводятся результаты социологических опросов населения различных городов, посвященных оценке социальной эффективности и качества работы органов местного самоуправления. Анализ полученных данных позволяет выявить причины низкой социальной эффективности их деятельности.

Трудности, с которыми сталкиваются современные российские города, заставляют ученых уделять особое внимание социологическому изучению проблем муниципального управления. Состояние и развитие города во многом зависят от того, насколько эффективно организовано в нем управление. Эффективное управление предполагает, что результаты деятельности должны соответствовать социальным ожиданиям людей: работа органов местного самоуправления должна быть направлена на обеспечение устойчивости и развития территориальной общности, на удовлетворение потребностей населения. Современная концепция

Key words:

municipal power, urban population, social effectiveness

The article is concerned with interrelation problem between local governments and urban population. Survey results from various cities, devoted to estimation of social effectiveness and performance quality of local governments, are presented. Analysis of the obtained data allows revealing reasons for low social effectiveness of their activity.

управления городом должна базироваться на интересах и потребностях горожан и быть направлена на активизацию их гражданской позиции. Поэтому в муниципальном управлении особое значение имеет не только получение объективной информации о состоянии городского социума и тенденциях его развития, но и формирование понимания отношения самих людей к жизнедеятельности города. В связи с этим важно осуществлять комплексную социальную диагностику состояния жизнедеятельности городского социума. Проведение таких исследований позволяет выбрать наиболее оптимальную модель управления городом, адек-

Зерчанинова Т. Е. Социальная эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов

Государственная и муниципальная служба

ватную современным потребностям его развития.

На сегодняшний день в России создана нормативная база оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов [8]. При данной оценке учитываются не только статистические показатели, но и предусмотрено измерение параметров, связанных с удовлетворенностью населения качеством услуг в сфере образования, здравоохранения и культуры. В связи с этим возникает потребность в методике социологической диагностики и оценки социальной эффективности деятельности местных администраций. Для этих целей необходимо осуществлять теоретический анализ проблемы социальной эффективности деятельности органов местного самоуправления, разработку показателей и способов ее измерения, определение критериев оценки социальной эффективности муниципального управления.

Социологи не оставляют попыток разработки системы эмпирических показателей для измерения социальной эффективности управленческой деятельности. Приведем примеры некоторых эмпирических социологических исследований, проведенных в различных регионах и муниципальных образованиях. Целью исследования, проводившегося в Пермской области в 2001 г., было выяснение отношения граждан

к институту местного самоуправления и к проблемам его развития. Всего было опрошено 477 человек. Основными причинами, снижающими эффективность местного самоуправления, респонденты назвали: пассивность населения в решении местных проблем (40,5%), низкий уровень профессионализма работников органов местного самоуправления (38,6%), плохая осведомленность граждан о сути местного самоуправления (38,4%) [1, с. 85].

По мнению Е. И. Ткаченко, особую актуальность приобретает выявление и операционализация некоторого обобщающего показателя, который, с одной стороны, выступал бы индикатором правильности и эффективности осуществляемых властными структурами управленческих мер, с другой — служил бы ориентиром для органов управления в определении приоритетов развития города. Таким интегральным показателем является социальное самочувствие. «Именно социальное самочувствие в конечном итоге определяет характер отношения людей к происходящим в обществе изменениям, влияет на отношение к властным структурам и политическим деятелям, воздействует на процессы адаптации населения к трансформирующимся жизненным условиям» [9, с. 730].

Действительно, общественное мнение является важным ориентиром определения направленности

социальной политики. Оно фиксируется при помощи разных методов социологических исследований (мониторинги, опросы, анкетирование, наблюдение и т. д.). «Городская среда не может изучаться и моделироваться без учета тех представлений о ней, которые существуют в сознании рядовых обитателей этой среды, их субъективные мнения, симпатии, оценки составляют не менее важный фактор средообра-зования, чем факторы чисто объективные — санитарно-гигиенические, географические, социальноэкономические и т. д.» [8, с. 728].

Особое значение для социологов имеет то обстоятельство, что опрос граждан закреплен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [7] как форма участия населения в местном самоуправлении.

Однако социологические исследования свидетельствуют о том, что опрос населения проводится в муниципальных образованиях не регулярно. Например, опрос руководителей высшего и среднего звена местного самоуправления Санкт-Петербурга и Ленинградской области, проведенный кафедрой социологии и социальной работы СЗАГС в 2008 г., показал следующее. «На вопрос о том, как часто органы государственной власти и местного самоуправления МО изучают мнение

людей, только 6,0% респондентов избрали вариант “постоянно изучают”, а 16,9% — иногда. Остальные же (72,3%) ответили, что общественное мнение населения МО изучается редко (34,9%) или что оно совсем не изучалось (37,4%)» [5].

Под руководством автора статьи также была предпринята попытка разработки методики для оценки социальной эффективности деятельности органов местного самоуправления. Она основана на интеграции таких методов исследования, как опрос населения города об уровне удовлетворенности решением вопросов местного значения, фокус-группа, анализ официальных документов, характеризующих деятельность администрации города, опрос работников администрации и Главы города, а также анализ статистических показателей уровня социально-экономического развития субъекта. Оценка осуществляется в соответствии с системой критериев, предложенной Г. В. Атаманчуком для определения социальной эффективности деятельности органов власти [2]. Для каждого критерия эффективности разработана система эмпирических показателей. Оценка по каждой группе показателей производится по шкале: высокий уровень, выше среднего, средний, ниже среднего, низкий уровень. Затем рассчитывается сводный индекс эффективности деятельности местной администрации.

Зерчанинова Т. Е. Социальная эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов

Государственная и муниципальная служба

Методика прошла апробацию в нескольких малых и крупных городах: Екатеринбург, Нижняя Сал-да Свердловской области, Магнитогорск Челябинской области. Объем выборки в каждом городе — 400 человек. Выборки репрезентативны по полу и возрасту, ошибки выборки не превышают 5%.

Один из блоков показателей позволил измерить степень удовлетворенности населения работой местных администраций по 5-балльной системе (табл. 1).

Анализ мнения горожан определил, что наибольшую неудовлетворенность населения обследованных городов вызывает состояние авто-

мобильных дорог, услуги ЖКХ и охрана окружающей среды.

Население города Екатеринбурга ниже всего оценивает работу местной администрации. Вместе с тем, анализ ответов на другие вопросы показал, что 64% горожан считают социально-экономическое положение города в целом благополучным, 60% выразили удовлетворенность условиями жизни в Екатеринбурге. Объяснение низкой оценки работы администрации может быть дано на основе анализа показателей, измеряющих уровень доверия горожан к органам местного самоуправления (табл. 2; приводится по [10, с. 333]). Скорее всего,

Таблица 1

Степень удовлетворенности населения работой местных администраций

Город Средний балл

Нижняя Салда (Свердловская область) 2,78

Магнитогорск (Челябинская область) 3,19

Екатеринбург 2,77

Таблица 2

Доверяете вы или нет следующим органам местного самоуправления?

Варианты ответа Главе города Екатеринбурга Администрации города Екатеринбургской городской Думе

Доверяю полностью 7,1 5,5 3,4

Скорее доверяю 31,8 38,3 29,8

Скорее не доверяю 35,8 30,9 36,7

Совершенно не доверяю 20,0 16,4 19,0

Затрудняюсь ответить 5,3 9,0 11,1

Итого: 100,0 100,0 100,0

низкие оценки можно объяснить невысоким уровнем доверия населения. Таким образом, доминирование недоверия к органам власти в общественном мнении приводит к заниженным показателям оценки результатов их деятельности.

Для сравнения приведем результаты исследования на тему «Исполнительная власть в мнениях и оценках горожан», которое было проведено в апреле 2002 г. в городе Перми методом анкетирования. Данные, полученные в результате этого исследования, говорят о низком уровне доверия к общественно-политическим институтам. «В частности, недоверие к администрации города испытывают 60% опрошенных...

Одним из факторов распространения атмосферы недоверия является отсутствие полноценного диалога, взаимодействия между политической элитой и широкими слоями общественности.

Власть в целом и отдельные ее представители воспринимаются крайне негативно. Подавляющее большинство (53,7%) уверено, что главная цель представителей властных структур — улучшить свое материальное положение, только 5,4% думают, что представители власти заботятся о благе народа. Действующая власть представляется нашим гражданам непрофессиональной, несправедливой, нерешительной, непоследовательной, лживой, кор-

румпированной и безличной к своему народу» [10, с. 333].

Предлагаемая нами социологическая методика предполагает использование такого метода исследования, как фокус-группа. Он позволяет получить глубинную качественную информацию и установить причины низкой оценки социальной эффективности деятельности органов местного самоуправления. Особенно интересные данные были получены при проведении фокус-групп в Нижней Салде, когда обсуждались проблемы социальной сферы [3]. По результатам фокус-групп были выявлены наиболее острые проблемы города в социальной сфере.

1. Здравоохранение. Существуют острые проблемы в работе городской больницы; халатность, некомпетентность врачей, пренебрежительное отношение к пожилым людям.

«Врач придет участковый, всего посещаемость составляет 5-7 минут. Напишет какую-то отписочку и уйдет».

«Сват умер, 9 дней будет скоро — у него в карточке не оказалось ни одной записи».

«Не выдают справку и вообще в больницу старых не берут. Это отжившие уже люди, говорят, как только 70 лет, и лечить вас никто не будет».

2. Образование. Качество начального и среднего общего образо-

Зерчанинова Т. Е. Социальная эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов

Государственная и муниципальная служба

вания у респондентов не вызвало негативных оценок. Исключение составило дополнительное образование детей.

«Кружки, наверно, скорей всего, стали более оплачиваемыми, то есть сейчас в основном дети ходят в платные кружки. У нас единственные бесплатные кружки — это Дом детского творчества для малышей, а для старшеклассников, то есть которые взрослые, как раз подростки 13-15 лет, для них уже кружков практически нет. Для них есть спортивная секция какая-то, а, например, умственные способности если где-то развивать, таких кружков у нас нет».

3. Культура. Вопросы, связанные с уровнем развития культуры в городе, вызвали у участников фокус-групп бурное обсуждение. Респонденты отметили проблемы пополнения библиотечного фонда, нецелевого использования основного объекта культуры Нижней Сал-ды — Дворца культуры.

«Никакой, по-моему, у нас и культуры нет, спорта нет, ничего нет...»

«Библиотеки на хорошем уровне, но не пополняются».

«Самый главный центр культуры — Дворец культуры — превратили в торговый центр, доходное место. Вот, 25-го будут оренбургские платки».

4. Физическая культура и спорт. По мнению респондентов, они раз-

виваются, но этот процесс не носит комплексного характера, что в значительной степени ограничивает ожидаемый эффект. Отмечена проблема недостаточного разнообразия спортивных секций по видам спорта.

«Я заметила, что за последние годы спорт начал развиваться в Нижней Салде. Но почему-то на сегодняшний день мы берем количеством, а не качеством. Деньги, оказывается, есть, но они растаскиваются в разные стороны. Если бы это было централизованным и занялись каким-то одним хорошим объектом, все было бы по-другому».

«Сегодня, например, пользуется спросом хоккейная секция. Но пользуется не потому, что она хорошая, а потому что детям больше пойти некуда. Моя дочь ходила в эту секцию».

5. Работа с детьми и молодежью. Проблема качества работы с детьми и молодежью была отмечена участниками фокус-групп как одна из наиболее актуальных в городе. Основной причиной существующего положения в данной сфере респонденты считают отсутствие возможности у молодежи участия в современных кружках и секциях, интересных для них и развивающих не только спортивный, но и интеллектуальный потенциал.

«Есть проблема при работе с молодежью однозначно. Наша молодежь — она в буквальном смысле не

занята. Ну, допустим, возьмем тот же Советский Союз, то есть молодежь была более занята, было больше кружков там, ими больше занимались там. Допустим, у нас сейчас нет кинотеатра, то есть куда ходила молодежь, на дискотеки там, кружки там. А сейчас этого меньше стало, молодежь вынуждена больше гулять на улице».

«Никаких кружков, секций, молодежь нигде не увлечена. Только немного танцевальных... Детского хора нет».

Отдельный блок показателей характеризует отношение населения к представительному органу местного самоуправления.

Опрос населения города Екатеринбурга показал, что разную степень доверия выражают 31% респондентов, недоверия — 58%, не могут определить свое отношение 11%. Таким образом, можно сделать вывод, что на институциональном уровне преобладает такой тип отношений, как недоверие [4].

Одной из причин выраженного недоверия является то, что население города плохо информировано о деятельности городской Думы. На это указало 77% респондентов. В основном население черпает сведения о деятельности городской Думы из средств массовой информации, только 13% респондентов обращались к депутатам городской Думы со своими проблемами за период с 2005 по 2009 гг.

Население города плохо знает состав городской Думы, даже на вопрос «Кто является председателем Екатеринбургской городской Думы?» правильно ответили только 28% респондентов, остальные сказали, что не знают, или неверно указали фамилию.

Все это затрудняет формирование персонального доверия. На открытый вопрос «Кому из депутатов городской Думы вы доверяете?» только 13% респондентов назвали фамилии депутатов, 30% опрошенных ответили «ни одному», 57% не дали ответа на этот вопрос. На вопрос «Кому из депутатов вы не доверяете?» 5% назвали фамилии депутатов, 18% — не доверяют всем депутатам, 77% не дали ответа. Таким образом, в случае с персональным отношением к конкретным депутатам, из которых состоит городская Дума, преобладает такой тип отношения, как безверие: когда отсутствует и доверие, и недоверие.

Только 16% респондентов дали ответы на открытый вопрос о причинах недоверия. Среди них такие мнения: «ставят свои интересы

выше других», «им всем в отдельности до нас нет дела», «обманывают население», «воры», «мало компетентны», «демагоги», «бюрократы», «не было личных контактов с депутатом», «плохо их знаю». Однако основной причиной, на наш взгляд, является то, что депутаты не выполняют, по мнению респонден-

Зерчанинова Т. Е. Социальная эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов

Государственная и муниципальная служба

тов, основную свою функцию: они не представляют интересы населения. 70% респондентов считают, что депутаты защищают в основном свои собственные интересы и интересы коммерческих структур, не учитывая нужды населения города.

На выборах в представительный орган, голосуя за какого-нибудь кандидата в депутаты, избиратели тем самым оказывают ему определенное доверие. Однако в процессе деятельности выборного органа депутаты не оправдывают надежд избирателей и оказанного доверия. Население редко взаимодействует с депутатами, в большинстве своем не интересуется их деятельностью. Отсюда формируется персональное безверие. Недоверие же к институту власти в целом, и представительной в том числе, объясняется традиционным противостоянием власти и народа, нерешенностью многих экономических и социальных проблем, невниманием органов власти к нуждам и интересам населения.

В статье представлены только отдельные результаты проведенных

исследований. Вместе с тем сведения, полученные в ходе апробации методики комплексной социологической оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяют выявить ряд ее преимуществ: методологическая обоснованность в связи с использованием положений теории социальной эффективности, комплексный характер, применение статистических и социологических показателей, а также количественных и неколичественных методов, позволяющих получить достоверные данные. Ограничения применения данной методики связаны с затратностью диагностических исследований в масштабе города или района. В местных бюджетах, особенно в дотационных муниципальных образованиях, не предусмотрены средства на проведение социологических мониторингов. Поэтому местные администрации вынуждены проводить такие опросы собственными силами, зачастую нарушая методику и процедуру исследования.

1. Антипьев К. А. Местное самоуправление в современном российском обществе. Пермь, 2002.

2. Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М.: Экономика, 2000.

3. Зерчанинова Т. Е., Самков К. Н. Методика анализа и оценки социальной эффективности деятельности местной администрации в социальной сфере // Русская философия и российская государственность: сборн. научн. трудов. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2009.

4. Зерчанинова Т. Е., Фамиев Н. А. Социологическое исследование факторов недоверия населения к городской Думе // Проблемы эффективности государственного и муниципального управления в условиях преодоления экономического кризиса: возможен ли инновационный шаг в развитии России: материалы Седьмой всероссийской научно-практической конференции (Челябинск, 30 октября 2009 г.). Челябинск: Центр анализа и прогнозирования, 2009.

5. Клюев А. В., Урсу И. С. Муниципальная власть и население: проблема обратной связи // Управленческое консультирование. 2010. № 1. С. 50-58.

6. Конина О. В. Интегральная характеристика городской среды // Тезисы докладов и выступлений на II Всероссийском социологическом конгрессе «Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы»: в 3 т. М., 2003. Т. 2. С. 727-729.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант плюс».

8. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ Президента Рос. Федерации № 607 от 28 апреля 2008 г. [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант плюс».

9. Ткаченко Е. И. Социальное самочувствие населения крупного города // Тезисы докладов и выступлений на II Всероссийском социологическом конгрессе «Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы»: в 3 т. М.: Альфа-М, 2003. Т. 2. С. 729-730.

10. Трегубова Н. В. Исполнительная власть в мнениях и оценках горожан // Современное общество: вопросы теории, методологии, методы социальных исследований: материалы VI Всероссийской научной конференции, посвященной 80-летию профессора З. И. Файнбурга. Пермь, 2002. С. 332-334.

Зерчанинова Т. Е. Социальная эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов