«Третье пришествие» программно-целевых методов в систему государственного управления и местного самоуправления

О.С. Семкина Н.К. Попадюк

Olga Syomkina Nikita Popadyuk

УДК 342.5

«ТРЕТЬЕ ПРИШЕСТВИЕ» ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫХ МЕТОДОВ В СИСТЕМУ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ*

САМОУПРАВЛЕНИЯ*

Аннотация. В статье показано, что «третье пришествие» программно-целевых методов регионального управления сталкивается с целым рядом объективных сложностей. В частности, предпринята попытка показать, что в экономической реальности на подведомственной территории складываются процессы, должным образом не идентифицируемые. Организационные формы межмуниципального взаимодействия несут в себе определенные риски, которые в форме муниципально-частного и муниципально-государственного партнерства должным быть определены. Показаны возможности использования категории муниципального капитала для учета в разрабатываемых программно-целевых методах территориального управления.

Ключевые слова: причины «третьего пришествия» программно-целевых методов, программно-целевые методы территориального управления, муниципальный капитал, капиталоотдача муниципального капитала, муниципально-частное партнерство.

THIRD COMING OF PROGRAM-TARGET METHODS AT STATE MANAGEMENT AND MUNICIPAL SELF-MANAGEMENT

Abstract. The article shows that the «third coming» program-target methods of regional management faces a number of objective difficulties. In particular, there was an attempt to show that there is not formation of properly identified processes in the economic reality within their area. Organizational forms of inter-municipal cooperation have certain risks, which should be identified in the form of municipal-private and municipal-public partnership. Showed possibilities of using the category of municipal capital for accounting in developing program-target methods of territorial administration.

Keywords: Causes of «third coming» program-target methods, program-target methods of territorial administration, the municipal capital, сapital productivity of municipal capital, municipal and private partnership.

Строго говоря, в настоящее время наблюдается даже не «третье пришествие» программно-целевых методов, а четвертое, если корректно идентифицировать план ГОЭЛРО в контексте программно-целевых методов управления. Но уже так повелось, что «первое дыхание» привязывается к советскому периоду 1970-1980-х годов, а по поводу «второго дыхания» два авторитетных исследователя В.Н. Лексин и А.Н. Швецов высказались, что оно открылось в 1990-е годы [4,с. 295]. В тот период, отмечают указанные авторы, изменилась мотивация, когда стремление включиться в программы было ориентировано на получение дополнительных финансовых ресурсов, в результате чего формировалась система псевдопрограммирования [4,с. 295], или квазипрограммирования. В этой связи отметим, что в условиях, когда региональные органы государственного управления и муниципальные образования крупных административных районов приобретают качество, какое академик А.Г. Гранберг назвал квазигосударственность и квазикорпоративность [3, с. 83], появление и квазипрограммирования регионального и муниципального развития становится симптоматичным. И симптоматичность эта проявляется в том, что в системе регионального и муниципального управления складываются процессы, которые фиксируются, но для которых пока нет однозначных понятий-терминов, и их вынужденно определять, идентифицировать неким «квази», что в переводе значит «будто», «почти». Поэтому, когда отмечается, что новый «всплеск» интереса к региональному программированию со стороны экономико-политической и организационно-управленческой общественности, наблюдаемый во второй декаде 21-го века, во многом обусловлен активизацией самих органов регионального управления и местных органов самоуправления, и этим он заметно отличается от предыдущих официальных способов организованного «внедрения», то в определенной степени это обусловлено и необходимостью

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по Государственному заданию Финуниверситета при Правительстве Российской Федерации 2014 года

© Семкина О.С., Попадюк Н.К., 2014

противопоставить неидентифицируемым процессам, наблюдаемым на подведомственной территории, упорядоченного комплекса программных мероприятий, какие, по крайней мере, организуют порядок в рамках программ.

Таким образом, причиной такого повышенного интереса стало понимание, что далеко не все, происходящее на подведомственной территории, адекватно отражается лицами, принимающими решение в органах управления. Более того, яснее становится позиция, что из процессов, происходящих на подведомственной территории, далеко не все осознается до конца администрациями территориального управления. Дело в том, что многие подходы к осмыслению проблем на подведомственной территории сформировались у современного управленческого корпуса региональных и муниципальных органов управления на основе учебников по государственному и муниципальному управлению. Между тем между уровнями, на которых происходят реальные процессы, и учебной дисциплиной, какая в основном формирует «картину видения» основного корпуса управленцев, находится уровень научно-теоретический, который тоже не есть гарантия адекватности происходящих процессов (рис.). Предполагается, что взаимоотношения между уровнями позволяют выявленные в практической деятельности стороны объективной реальности осмысливать в науке и передавать учебной дисциплине для тиражирования, а затем в порядке, упорядоченным в учебной дисциплине, осуществлять «запросы» науке, которая для проверки своих гипотез снова обращается к практике. Однако оказалось, что объективная реальность, осваиваемая организационно-управленческой практической деятельностью «на ощупь», готова предъявить совершенно новые «прописи» территориальной реальности.

В частности, подобно тому, как складывается такое качество муниципальных районов и регионов как квазикорпоративный и квазигосударственный характер, так и внутри крупных муниципальных районов и регионов формируются новые организационно-хозяйственные образования, у которых интересы далеко не всегда однозначно совпадают с интересами администраций крупных муниципальных районов и регионов. Если формально регион или муниципальный район «как квазикорпорация представляет собой крупный субъект собственности (региональной и муниципальной) и экономической деятельности» [3, с. 83], у кого формируются корпоративные интересы, а не только имеет место использование корпоративных бизнес-технологий менеджмента (стратегическое планирование, территориальный маркетинг, бенчмаркинг, бюджетирование, ориентированное на результат, и т. п.), то и у образующихся внутри них организационно-экономических образованиях также могут складываться и складываются свои интересы. Именно в таком качестве муниципальные районы и «регионы становятся участниками конкурентной борьбы на рынке товаров, услуг,

капитала... и взаимодействуют с национальными и транснациональными корпорациями. ... В не меньшей степени, чем современные корпорации, регионы обладают значительными ресурсным потенциалом для саморазвития» [3, с. 83]. Указанное взаимодействие с национальными и транснациональными корпорациями, а также с «карманными» частными организациями, зачастую специально созданными для участия в государственных и муниципальных закупках у администраций муниципальных районов или регионов, с расширением практики государственно-частного и муниципально-частного партнерства приводит к тому, что складываются организационные формы с интересами, отличными от интересов комплексного социально-экономического развития муниципального района или региона. Более того, в приграничных регионах страны могут формироваться тесные интегрированные структуры с зарубежными компаниями, что потенциально может нести в себе угрозу потери управляемости значительной части воспроизводственных процессов, осуществляемых на подведомственной территории. Опыт развивающихся стран, заинтересованных в привлечении иностранных инвестиций, отчасти наглядно демонстрирует потерю реального национального суверенитета в регулировании хозяйственных процессов на подведомственной территории.

Для этого существуют благоприятные возможности. Внутри регионов образуются межмуниципальные организационно-экономические формы сотрудничества следующих видов: «1) Ассоциативные формы (объединения муниципалитетов, советов муниципальных образований в форме ассоциаций). 2) Организационно-хозяйственные формы в виде ЗАО, ООО, а также межмуниципальных некоммерческих организаций. 3) Договорные формы . сотрудничества применяются органами местного самоуправления как для организации социального обмена, так и в целях хозяйственной кооперации муниципальных образований» [1, с. 12]. И хотя Федеральным законом №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. запрещается передача любым межмуниципальным объединениям полномочий органов местного самоуправления (ст.8), реальная практика находит формы обхода такого рода запретительных норм. Так, в Мытищинском районе Московской области «в рамках соглашения о сотрудничестве, заключенном между районом и поселениями, создан координационно-консультативный совет, где главы муниципальных образований осуществляют согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативно-правовых актов муниципалитетов и других важнейших документов» [2, с. 60].

Кроме того, хотя после целенаправленной дискредитации марксистской политической экономии, начатой еще в годы Перестройки и существующей и поныне, категории политэкономии не используются, но от этого экономические отношения, обозначаемые ими, например, такие как муниципальный капитал, не исчезли. И процессы, аналогичные процессам слияния и поглощения муниципальных капиталов разноуровневых муниципальных образований, происходят, не будучи корректно идентифицируемыми. Между тем, кроме муниципальной казны, муниципального имущества, представленного не только в форме казенного муниципального имущества, но и в форме муниципальных земель, унитарных предприятий и бюджетных учреждений, в муниципальный капитал также входит и переменный муниципальный капитал, представленный всей совокупностью муниципальных служащих, работников всех муниципальных предприятий и учреждений. В какой мере эффективно управляется этот капитал, во многом зависит и от понимания этих неидентифицируемых процессов. Они также входят на рис. в основание представленной пирамиды - в объективную реальность, осваиваемую практической деятельностью. Пока она не «считывается» в таком качестве. Между тем, сравнительный анализ капиталоотдачи муниципального капитала по его составляющим позволит выбирать сценарии межмуниципального или межрегионального взаимодействия, включая выбор ассоциативно-координационных и хозяйственно-организационных форм, которые способны обеспечить наиболее высокую капиталоотдачу в интересах ускоренного социально-экономического развития подведомственной территории. Здесь же могут быть учтены и направления повышения социального эффекта при невысокой экономической капиталоотдаче муниципального капитала. Также могут на принципиально иной базе рассчитываться сценарии не только муниципально-частного и государственно-частного партнерства, но и межмуниципального взаимодействия, а также муниципально-государственного партнерства.

Нет необходимости подчеркивать, что эвристическое значение подобного методологического и организационно-технологического приема несет в себе значительный

потенциал. Такой подход может содействовать получению агломерационного эффекта даже без реально существующей агломерации. Тем более он позволяет целенаправленно осуществлять стратегию на становление конурбаций и агломераций, стимулируя развитие соответствующих территорий.

Все эти сценарии и должны лечь в основу разработки региональных и муниципальных программ нового поколения, программ «третьего пришествия» программно-целевых методов регионального/муниципального управления. Таким образом, новый этап разработки и реализации программно-целевых методов управления в территориальном стратегировании позволяет в объективной реальности выстраивать упорядоченные программными мероприятиями «коридоры», в которых «увязка» материальных, финансовых и людских ресурсов позволяет подчинить часть слабоструктурированных и до конца не идентифицированных процессов целенаправленной деятельности в интересах развития региона.

Библиографический список

1. Анисимов А. А., Щукин И. А., Разыграева М.Г. Проблемы становления межмуниципального сотрудничестве в Российской Федерации. Формирование межмуниципального приграничного сотрудничества при освоении острова Большой Уссурийский // Муниципальное управление: проблемы и перспективы развития: сборник научных статей по итогам конференции 29 мая 2014 г. / под общей ред. В.Б. Зотова, Н.М. Розиной. - М.: Издательский дом «Научная библиотека», 2014. - 452 с.

2. Барабаш Е.С., Леонов С.Н. Межмуниципальное взаимодействие: потенциал и механизмы реализации: монография. - Хабаровск: РИЦ-ХГАЭП, 2013. - 188 с.

3. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. - 3-е изд. - М.: ГУ ВШЭ, 2003. - 495 с.

4. Лексин В.Н. Швецов А.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М.: Издательство «ЛКИ», 2007. - 368 с.

5. Хаммер М., Чампи Дж. Реинжениринг корпорации: Манифест революции в бизнесе. Пер. с англ. - СПб.: Издательство С.-Петербургского университета, 1997. - 332 с.