Административные барьеры на пути развития предпринимательства: институциональный и правоприменительный аспект

Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 26 (164).

Экономика. Вып. 22. С. 5-9.

ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ

И. В. Князева

административные барьеры на пути развития

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ

Исследуются виды административных барьеров, их влияние на развитие предпринимательства, спектр норм конкурентного права, направленных на поддержание конкуренции и снижение административных барьеров, основные тенденции в области нарушения конкуренции со стороны органов власти, структура рассмотренных заявлений в отношении антиконкурентных действий органов власти.

Ключевые слова: административные барьеры, ограничение, предпринимательство, антиконкурентные акты и действия, органы власти, защита конкуренции, структура заявлений.

Активное развитие предпринимательских инициатив, достижение конкурентных преимуществ — это результат влияния многих факторов: эффективная управленческая деятельность, предпринимательское чутье, разработанный и внедренный в бизнес инновационный продукт, рациональная финансовая политика, грамотная маркетинговая стратегия. Однако перед бизнесом нередко возникают административные и экономические, технологические и организационные барьеры, преодоление которых во многом позволяет обеспечить конкурентное превосходство.

Условно барьеры входа на рынок подразделяют на барьеры чистого преимущества и стратегические барьеры. Стратегические барьеры — это в своей основе барьеры рыночного характера; барьеры чистого преимущества — факторы, которые дают действующим на определенном рынке предпринимательским субъектам конкурентное преимущество, не обусловленное высоким уровнем эффективности или качеством товара. Наиболее известными в этой области являются административные барьеры.

Большая часть таких барьеров облечена в правила (стандарты здравоохранения и безопасности) и не направлена на ограничение конкуренции, но может, тем не менее, служить существенным препятствием для входа на рынок. Даже правила, введенные в целях безопасности и защиты потребителей, могут при несправедливом их применении со стороны органов власти привести к ограничению конкуренции. Эта проблема особенно актуальна в России, так как лицензии предоставляются нередко без объективной оцен-

ки рыночной ситуации или технологических возможностей заявителя, а размеры арендной платы за предоставленное в пользование муниципальное имущество нередко вводятся произвольно или по принципу селективной защиты интересов отдельных хозяйствующих субъектов [1].

Административное регулирование условий обращения продуктов или услуг, цен или тарифов — нередкое явление со стороны муниципальных органов власти, нарушающее конкурентные условия локального рынка. Если цены на определенном рынке регулируются или контролируются, то как результат наблюдается сдерживание появления новых рыночных субъектов.

Государственные и муниципальные кредиты, дотации, бюджетные и внебюджетные субсидии, различного рода преференции остаются барьером для входа на рынок предприятий малого бизнеса.

Необходимость осуществления государственной регулятивной функции в определенных сферах экономического развития общества неоспорима. В современных кризисных условиях проводится широкий спектр мероприятий государственной поддержки банкам, системообразующим промышленным предприятиям. Принят ряд существенных мер институционального характера, направленных на поддержку малого и среднего бизнеса.

Однако, определяя роль государства и условия развития рыночных отношений, необходимо учитывать и важнейшую особенность рынка — его способность к саморегулированию. Исторически в России сложилась ситуация активного вмешательства органов власти

в коммерческую деятельность субъектов предпринимательства. Органы исполнительной власти и местного самоуправления не всегда могут найти адекватные рыночной экономике пути взаимоотношений с предпринимательскими структурами.

Административные барьеры нередко приобретают формат коррупционных действий в виде принятия подзаконных актов, касающихся вопросов лицензирования, квотирования; усложняется порядок регистрации предприятий, создаются препятствия в отведении земельных участков, предоставлении в аренду производственных и служебных помещений, продлении договоров, проведении процедур государственных и муниципальных закупок.

Полномочия органов власти, ставящие в зависимость от них действующие на рынке предприятия, и практика использования некоторыми хозяйствующими субъектами властно-коррумпированного патронажа до настоящего времени не изжита. Потребность в административном регулировании коммерческой деятельности субъектов и самой структуры рынка предполагается нейтрализовать через систему сдержек и противовесов в виде законодательно закрепленных норм.

Учитывая особую значимость защиты конкуренции на современном этапе развития экономики России, Федеральный закон № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее — Закон) предусматривает совершенствование правового регулирования отношений по защите конкуренции, недопущении со стороны органов власти действий, предоставляющих приоритетные условия функционирования отдельным субъектам рынка и устанавливающих барьеры для других [2].

Важными чертами российской модели антимонопольного регулирования являются запреты на осуществление антиконкурентных действий (бездействий) органами власти:

- запрет на ограничивающие конкуренцию акты, действия (бездействие), соглашения, согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов или организаций, осуществляющих указанные функции, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (далее — органы власти);

- запрет нарушения антимонопольных требований к торгам;

- требования соблюдения установленного порядка предоставления государственной или муниципальной помощи;

- требования конкурсного отбора финансовых организаций.

В главе 3 (ст. 15 и 16) установлен перечень запретов, касающихся актов, действий, соглашений и согласованных действий вышеперечисленных органов власти. Устанавливаются определенные правила деятельности органов власти, которые обязаны соблюдать нормы конкурентного права и не допускать принятия актов, совершения действий и заключения соглашений, запрещенных Законом. Перечень этих запретов представлен на рисунке.

Нарушения Закона органами исполнительной власти и местного самоуправления, а соответственно, установление различных форм административных барьеров продолжают оставаться одними из самых распространенных видов антиконкурентных проявлений. В 2007-2008 гг. антимонопольные органы рассмотрели около 8000 фактов по признакам нарушения ст. 15 Закона. Общее количество возбужденных дел в 2,5 раза больше, чем в 1998-1999 гг.

Сила и возможности административного давления и использования запретительных мер воздействия по-прежнему велики, как и на протяжении всего периода проведения экономических реформ. В то же время в нарушениях наметились некоторые структурные изменения (см. таблицу).

Наибольшее число нарушений касается необоснованного препятствования осуществлению деятельности субъектов рынка (57 %). Данная категория дел постоянно растет — в 1999 г. на ее долю приходилось 36 % дел. Доминирование данных нарушений в течение последних пяти лет остается неизменным, в то же время сократилось количество нарушений, связанных с установлением запретов на продажу (обмен, покупку) товаров, а также с бездеятельностью органов исполнительной власти и местного самоуправления, приводящей к ограничению конкуренции на товарных рынках.

Практически отсутствуют нарушения, связанные с установлением запрета на создание хозяйствующих субъектов. Вместе с тем после принятия закона «О защите конкуренции» появились виды нарушений, число которых незначительно, но растет,— установление ограничений в выборе продавцов или осуществление действий, создающих дискриминационные условия для субъектов.

Запрещаются ограничивающие конкуренцию акты и действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов и организаций, осуществляющих функции указанных органов власти, предполагающие:

введение ограничений в отношении создания новых ХС (хозяйствующих субъектов) в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничение в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производстве определенных видов товаров

необоснованное препятствие осуществлению деятельности ХС

в какой-либо сфере

установление запретов или введение ограничений на свободное перемещение товаров в РФ, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров

дачу ХС указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров

установление для приобретателей товара ограничений выбора ХС, которые предоставляют такие товары

Структура запрещенных актов и действий органов власти, направленных на ограничение конкуренции

]

Структура рассмотренных заявлений в отношении антиконкурентных действий органов власти (административных барьеров) в 2007-2008 гг. по системе антимонопольных органов*

Виды антиконкурентных действий со стороны органов власти Удельный вес заявлений, %

Ограничение на создание новых субъектов, установление запретов на отдельные виды деятельности 1,51

Необоснованное препятствование осуществлению деятельности субъектов 57,28

Установление запретов на перемещение, продажу (обмен, покупку) товаров 1,22

Указания о приоритетной поставке товаров, заключении договоров 1,68

Установление ограничений в выборе продавцов 2,39

Наделение властных органов полномочиями, влекущими ограничение конкуренции 1,26

Совмещение функций органов власти с функциями субъектов 2,31

Наделение субъектов властными функциями 2,85

Прочие нарушения 29,50

Всего акты и действия органов власти 100,00

*Статистический отчет Федеральной антимонопольной службы России 2007-2008 гг. [3]. Рассчитано автором.

Более чем в 2 раза по сравнению с 1999 г. увеличилось количество заявлений по поводу поступающих от органов власти незаконных указаний о приоритетном заключении договоров, поставке товаров, предоставлении услуг.

Следует отметить, что подавляющее число дел (в 2007 г. 46 % дел, а в 2008 г.— 50 %), связанных с нарушением ст. 15 Закона, территориальные антимонопольные управления возбуждают в отношении органов местного самоуправления.

Многие из выявленных незаконных ограничений связаны с установлением препятствий в отношении хозяйственной деятельности предприятий, составляющих инфраструктуру муниципального хозяйства. Определенный интерес представляет анализ отраслей деятельности, в отношении которых наблюдается наибольшее количество различных видов антиконкурентных действий со стороны органов власти, в том числе и имеющих характер административных барьеров.

В первую очередь это необоснованные препятствия в отношении предпринимателей, осуществляющих деятельность на рынке автомобильного транспорта — городских и междугородных перевозок (16,5 %). Данная ситуация наблюдается практически во всех субъектах Федерации и имеет устойчивую тенденцию роста на протяжении последних 10 лет.

Вопросы допустимости регулирования автомобильных пассажирских перевозок коммерческим автотранспортом являются актуальными для всех регионов России. Заявления и жалобы частных предпринимателей-перевозчиков в антимонопольные органы имеют идентичный характер и содержание: неравные условия конкурса на право осуществлять перевозки, объявление маршрутов муниципальной собственностью и предоставление их в аренду по усмотрению муниципалитета, экономически неурегулированные требования по перевозке «льготников» и др.

На рынках городских пассажирских перевозок, как правило, доминируют муниципальные перевозчики, для которых муниципальные власти создают наиболее выгодные условия, при этом устанавливая барьеры частным перевозчикам. За последние годы состав и практика нарушений стали претерпевать существенные изменения. В 2004 г. самым распространенным было

нарушение, связанное с передачей муниципальным унитарным предприятиям своих функций по управлению рынком: распределение городских маршрутов между частными предприятиями и индивидуальными предпринимателями, заключение с ними договоров на право работы на городском рынке, квотирование количества транспортных средств на маршрутах. В 2005 г. наиболее распространенными нарушениями стали отказ муниципальных органов открывать новые маршруты и незаконные требования внесения финансовых средств, в том числе во внебюджетные фонды, за право доступа на рынок. В 2006 г. наиболее распространенным нарушением были ограничительные конкурсы на право работы на городском рынке пассажирских перевозок, позволяющие устранять действующих частных перевозчиков и ограничивать доступ новым перевозчикам на этот рынок. В 2007 г. — нарушение условий проведения, критериев выбора победителя в таких конкурсах [4].

Повторяющиеся нарушения антимонопольного законодательства являются опасной тенденцией, которая представляет постоянную угрозу конкуренции. Количество выявленных нарушений свидетельствует о наличии устойчивых административных барьеров входа на товарные рынки. Наиболее распространенными видами нарушений (четверть всех нарушений) со стороны органов власти являются необоснованные препятствия осуществлению деятельности субъектов предпринимательства.

Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на оказание услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Кроме того, в гл. 3 (ст. 14-17) Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] рассмотрен широкий спектр вопросов местного ведения, включающих такие положения, как создание условий для предоставления транспортных услуг, услуг торговли, связи, общественного питания, организация в границах муниципального образования электро- и газоснабжения и др. Однако это положение нередко становится источником злоупотреблений со стороны муниципальных органов власти в форме явно выраженных запретов или селективных действий.

Выделим несколько типичных случаев данного вида нарушений:

- отказ частным предпринимателям согласовать установку торговых павильонов, обоснованный достаточным, по мнению администрации, количеством торговых точек в указанных местах;

- введение сборов на развитие района и сборов за размещение временных мобильных объектов торговли;

- введение единовременных платежей за пользование инфраструктурой;

- установление дополнительных условий для получения лицензии на розничную торговлю алкогольной продукцией, не предусмотренных Федеральным законом;

- введение разовых сборов при открытии торговых точек, выставление владельцам торговых павильонов обязательных требований наличия рекламы;

- отказ согласовать работу на соответствующем маршруте.

Встречаются и совсем «экзотические» запреты, как, например, требование к частным предпринимателям осуществлять торговлю не на открытых площадках городского рынка. а арендовать торговые места в пустующем павильоне, ограничение частным перевозчикам

осуществлять посадку-высадку пассажиров не ближе 200 метров от автовокзала, предоставление в аренду муниципальных маршрутов, являющихся объектом интеллектуальной собственности мэрии, и др.

Анализ ситуации, сложившейся в России в 2007-2008 гг., позволяет сделать вывод о преимущественно негативном влиянии на рынок административных барьеров со стороны власти, которые вводятся под видом усиления контрольных функций государства.

Список литературы

1. Князева, И. В. Антимонопольная политика в России / И. В. Князева. 3-е изд. М. : Омега-Л, 2008.

2. О защите конкуренции : федер. закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ.

3. Основные показатели деятельности : стат. отчет Федер. антимонопол. службы РФ. М. : ФАС РФ, 2007, 2008.

4. Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации в 2008 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://wwwfas.gov. ги.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 03 окт. 2003 г. 131-ФЗ.