Проблемы разработки и реализации региональных целевых программ развития в современной России

ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Н.В. Зенчева

Zencheva N.V. The Problems of working out and realization of the regional goal-oriented programs of development in nowadays Russia. Today the regional goal-oriented programs are looked up on as an instrument which supports the development of lots of different systems in the conditions of ill-controlled process of socioeconomic development by the government. However, there are some difficulties in solving financials organizational problems of regional programming. It concerns mostly the questions of state budgeting for the regional programs.

В настоящее время перед Россией стоит задача преодоления негативных последствий, вызванных резким обострением депрессивных явлений в регионах с высокой концентрацией производств, с устаревшим технологическим укладом и не способных обеспечить необходимый уровень конкурентоспособности отечественной продукции. В этих условиях особо важное значение приобретают инструменты экономической политики, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны в целом, отдельных регионов или населенных пунктов. Необходимость поддержки как позитивных проявлений в условиях кризиса - конструктивных структурных сдвигов, так и смягчения негативных социально-экономических последствий делают целесообразным первоочередное использование программно-целевого метода для решения такого рода «биполярных» проблем переходного периода.

На этапе выхода из кризиса особенно важное значение приобретает антиинерцион-ный потенциал программного метода, его способность мобилизовать ресурсы на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их традиционного функционирования. Преимущества программно-целевого метода управления развитием регионов характеризуются в целом следующими принципиальными особенностями:

- индикативным характером программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;

- системным характером основных целей и задач программы по решению сложных комплексных проблем развития экономики и социальной сферы региона различного таксономического уровня;

- обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного таксономического уровня;

- способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития региона, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня;

- возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов;

- возможностью сочетать в ходе государственного управления развитием экономики и социальной сферы на всех территориально-структурных уровнях программноцелевой метод управления региональным развитием с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования;

- потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов.

В настоящее время наблюдается снижение роли региональных целевых программ в экономике РФ. Следует отметить, что отдельные отечественные экономисты все еще продолжают рассматривать административ-

но-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые между собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельствует опыт программного регулирования в странах с рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода наряду с реализацией государственной контрактной системы, являющейся одним из главных инструментов современной организации рынка.

При таком подходе на первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т. д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно повысить эффективность государственного управления экономикой. Сейчас эта возможность явно недооценивается. Причин здесь несколько:

1) в либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;

2) государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления;

3) цели федеральных и региональных программ, как правило, шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них может быть как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности отвергнута;

4) в реальной жизни государственные ассигнования на программы столь незначительны, а управление их реализацией так далеко от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные примеры реализации программ в полном объеме.

Кроме того, хотелось бы возразить против встречающейся в некоторых официальных документах [1] трактовки региональных программ только в качестве инструмента «государственной поддержки регионов».

Во-первых, регионы сами являются частью государственной системы, так что говорить можно только о поддержке одним уровнем государства - федеральным - другого, а именно региона уровня субъекта Российской Федерации. В отдельных случаях меры федеральной поддержки распростра-

няются на регионы более низкого таксономического уровня (административный район или их группу, один или несколько муниципальных образований и др.).

Во-вторых, роль государства в этом процессе вообще не может быть сведена только к реализации функции «поддержки»: оно выступает, прежде всего, в качестве субъекта -организатора разработки и реализации региональных целевых программ. Эта информационная и координационная функция государства гораздо важнее, чем та скромная финансовая поддержка, которая может быть оказана сегодня регионам непосредственно из федерального бюджета.

Сегодня, в условиях слабо контролируемого государством процесса социальноэкономического развития, региональные

программы выступают в качестве инструмента, обеспечивающего скоординированное развитие разных подсистем (экономической, социально-демографической, экологиче-

ской). При этом возможны разные подходы. Так, на Западе разработчики делают гораздо больший, чем у нас, упор на проблемы развития инфраструктуры, землепользования и экологии [2].

Собственно экономическая сторона регионального программирования опирается при этом на мало известный у нас понятийный аппарат «теоретической экономики благосостояния» (theoretical welfare economics). В частности, экономический эффект реализации региональных программ оценивается приростом суммарной стоимости общественных и частных активов (не только недвижимости, но и рабочей силы) на территории их действия. Особое внимание при этом уделяется так называемым «внешним эффектам», таким, например, как экономия затрат коммерческого сектора в результате развития инфраструктуры. На следующем шаге экономический эффект от реализации региональных программ соизмеряется социальными и экологическими эффектами и потерями. Этой цели служат специальные методы: «оценка затрат и результатов» (cost-benefit analysis) и «сопоставление затрат с эффектами» (cost-effectiveness analysis), особенно хорошо зарекомендовавшие себя при решении экологических проблем [3].

Если при этом дополнительно учесть многочисленные работы по региональному

программированию, которые разворачиваются во многих регионах - от уровня субъекта Федерации до отдельных муниципальных образований, то следует признать, что этот метод оказался вполне работоспособным для современных условий формирования системы государственного управления и местного самоуправления при господствующих рыночных отношениях. Однако внедрение методов регионального программирования в практику работы исполнительных органов власти на всех территориальных уровнях государственного управления и местном уровне проходило в сложных экономических условиях, которые, несомненно, сказались на результативности программного метода. В их числе:

• обширный и глубокий экономический кризис на фоне резкого падения производства, потери конкурентоспособности отечественного производителя, резкого снижения уровня жизни практически всех слоев населения;

• резкое сокращение материальных и финансовых возможностей государства по проведению активной структурной политики (вопреки сложившейся тенденции «утяжеления» отраслевой структуры и «вымывания» наукоемких продуктов среди отечественной продукции, включая и производимую на предприятиях ВПК);

• кризис бюджетной, налогово-

кредитной и инвестиционной политики государства на фоне глубоких инфляционных процессов, роста внешнего и внутреннего государственного долга, «долларизации»

нашей экономики и завышенных требований внешних инвесторов к работе на внутреннем российском рынке;

• нарастание резких различий в уровнях социально-экономического развития регионов на фоне сокращения межрегиональных производственно-экономических связей, нарастания тенденций к региональному экономическому, а в ряде случаев и политическому сепаратизму, обострению в ряде регионов межэтнических конфликтов;

• резкое сокращение возможностей государства по проведению неотложных мер государственной поддержки кризисных, депрессивных и отсталых регионов, регионов со сложными природно-климатическими и транспортными условиями, особенно на

Крайнем Севере, а также регионов, имеющих важное геостратегическое значение;

• сохранение на высоком уровне расходов на преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, обострившихся на фоне непрерывного «старения» основных производственных фондов, отсутствия резервных мощностей и потери устойчивости в работе отечественных топливно-энергетических и электроэнергетических систем.

Все это, несомненно, оказывало негативное влияние на масштабы работы по разработке, финансированию и реализации конкретных программ. Особое значение при этом имела фактическая потеря, начиная с 1997 г., возможности устойчивого финансирования программных мероприятий федерального уровня в соответствии с принятыми решениями. Поиск дополнительных путей финансирования региональных программ, помимо бюджетных источников, не всегда приводил к положительным результатам на фоне кризисного положения большинства предприятий, в том числе и градообразующих [4].

Состояние законодательно-правовых основ регионального программирования в современной России характеризуется следующим:

а) на федеральном уровне - разработанный комплекс нормативно-правовых документов, регламентирующих разработку и реализацию федеральных целевых программ, ориентирован преимущественно на формирование отраслевых и функциональных программ без учета специфики территориальных программ. Так, например, не определен дифференцированно сам предмет использования программного метода применительно к различным уровням территориального управления, имея в виду, что речь при этом идет о выполнении стратегических задач реформирования региональной экономики;

б) оценивая сложившуюся ситуацию в региональном программировании как на уровне регионов - субъектов Федерации, так и на уровне муниципалитетов, следует отметить, в первую очередь, негативные последствия нормативно-правового вакуума в обеспечении разработки и реализации целевых программ данных уровней (большинство региональных нормативных документов или

копируют федеральные, или носят достаточно формальный характер). К числу данных последствий относится и непомерное разрастание количества «программ» на всех уровнях территориального управления, и неподготовленность кадров, и несоответствие содержания «программ» основным принципам программного метода.

Острота ситуации обусловлена, в частности, тем, что в условиях преодоления кризисных явлений и обеспечения последующего перехода к устойчивому развитию программный метод является одним из важнейших инструментов осуществления региональной экономической политики. Дифференциация условий осуществления программ для различных уровней управления и различных территорий, естественно, предполагает (при неизменности принципов программного метода для всех сфер и уровней его применения) дифференциацию механизмов реализации программ для различных уровней территориального управления. Это должно быть отражено в нормативноправовом обеспечении регионального программирования.

Проведенный анализ разработки, финансирования и реализации региональных целевых программ развития показал, что до настоящего времени сохраняются серьезные трудности при решении организационных и финансовых вопросов регионального программирования. В особенности это касается вопросов фактического выделения финансовых средств из федерального бюджета на реализацию программ. К сожалению, в последние годы недофинансирование региональных программ приняло хронический характер [5].

В результате, если теоретически программно-целевой метод призван содействовать преодолению кризисных процессов в экономике регионов благодаря решению задач структурной перестройки региональной экономики, то практически к 1999 г. вся сложившаяся система экономического, в том числе регионального программирования страны постепенно «вползла» в собственный кризис, который проявляется до сих пор и характеризуется:

- «перепроизводством» федеральных

целевых программ, особенно региональных, не обеспеченных достаточным и равномер-

ным в течение года финансированием из федерального бюджета. Характерно, что задания по финансированию программ и в целом не выполняются (особенно в первом полугодии);

- систематическим невыполнением утвержденных программ, в том числе в части реализации приоритетных инвестиционных проектов общефедерального и крупного межрайонного значения;

- постепенной утратой большинством федеральных целевых программ развития собственного инвестиционного потенциала, целевым образом направленного на решение задач структурной перестройки экономики и социальной сферы регионов. Это соответствует общей тенденции сокращения удельного веса государственных инвестиций в структуре затрат на целевые программы [6].

Наибольший общественный резонанс имеют, несомненно, федеральные целевые программы развития регионов, т. к. их реализация связана непосредственно с решением актуальных проблем развития конкретных субъектов Федерации. Анализ, однако, показал, что большинство утвержденных федеральных программ относится к числу слаборазвитых и недостаточно развитых регионов, тогда как развитые регионы в минимальной степени вовлечены в процесс регионального программирования. В результате в существенной степени утрачена структуроопределяющая целевая функция федеральных региональных программ с точки зрения совершенствования территориальных хозяйственных пропорций и рационального размещения производительных сил в России. Во многих случаях реализация программных мероприятий не содействует наращиванию экономического потенциала регионов и росту экономической освоенности территории, а помогает только снизить темпы падения производства либо стабилизировать масштабы производства, сохранить в какой-то степени достигнутый уровень освоенности и заселенности территории [7].

Анализ практики финансирования и реализации региональных и локальных целевых программ, принятых на уровне органов государственного управления субъектов РФ и органов местного самоуправления, также показывает ее неоднозначность. Прежде всего, пока еще довольно ограничено число

субъектов Федерации, на территории которых программными методами эффективно решаются актуальные проблемы регионального развития (Чувашская Республика, Самарская, Саратовская, Новгородская, Свердловская области и др.), хотя попытки использовать программно-целевой метод для решения региональных и муниципальных проблем предпринимаются повсеместно.

Наиболее часто встречающимися погрешностями в практике использования программно-целевого метода являются:

• недостаточность обоснования необходимости применения программно-целевого метода для решения конкретной социальноэкономической проблемы;

• отсутствие эффективной системы управления программой со стороны головного исполнителя программы и системы контроля со стороны государственного заказчика программы. Об этом говорят, например, неоднократные факты срыва представления в Минэкономики России годовых и квартальных отчетов о ходе выполнения программ.

Вместе с тем, в практике использования программно-целевого метода на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов имеются примеры квалифицированного и творческого использования программного метода для решения региональных и муниципальных проблем (технополис «Заречный», программы Самарской области, города Великого Новгорода). Данный опыт, несомненно, заслуживает изучения и использования в деятельности администраций других регионов и муниципалитетов.

Таким образом, для преодоления различных негативных тенденций развития региональной экономики необходимо использовать специальные меры регулятивного воздействия, направленные не столько на ожив-

ление экономической конъюнктуры в регионе, сколько на сглаживание острых проблем во всех сферах общественной жизни. При этом все действия региональных органов власти и управления должны осуществляться в системе, с применением как административных, так и экономических методов регулирования регионального воспроизводственного процесса. В настоящее время одним из экономических рычагов управления территориальным развитием выступает целевое программирование социально-экономических

процессов, которое уместно использовать прежде всего в отношении тех районов, где отсутствуют условия саморазвития, рыночные механизмы.

1. Федеральный закон от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

2. Любовный В.Я., Зайцев И.Ф., Воякина А.Б. Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки и реализации. М., 2000.

3. Огурцова А.Н. // Финансы и кредит. 2005. № 10. С. 46-55.

4. Баранов С. // Вопр. экономики. 2005. № 8. С. 54-76.

5. Глазьев С. // Российский экономический журнал. 2005. № 7-8. С.3-33.

6. Гранберг А.Г. // Вопр. экономики. 2001. № 9. С 15-27.

7. Режим доступа: http://www.programs-gov.ru. Перечень федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2005 год. 08.04.2006.

Поступила в редакцию 21.02.2006 г.