Организация исполнительной власти в административно-территориальных единицах с особым статусом

Вопросы

конституционного, муниципального, административного и финансового права

УДК 342.24

организация исполнительной власти в административно-территориальных единицах

с особым статусом

© Дамдинов Б. Д., 2016

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

Статья посвящена административно-правовым аспектам особого статуса административно-территориальных единиц, образованных в границах бывших автономных округов. Речь идет о различных моделях статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, действующих в этих территориальных единицах.

Ключевые слова: субъект Российской Федерации; административно-территориальная единица; особый статус; исполнительная власть; орган исполнительной власти.

1. Учредив административно-территориальные единицы с особым статусом, федеральные власти переложили бремя детального правового регулирования особого статуса административно-территориальных единиц на сами вновь образованные субъекты Российской Федерации. Случай сам по себе в современных российских политико-правовых реалиях сверхцентрализации достаточно уникальный. В свою очередь, детализация особого статуса стала уже предметом внутрирегиональных политических торгов, в результате которых видение особого статуса существенно отличается от региона к региону.

Тем не менее модели особого статуса можно разделить на две группы: статусы Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов Красноярского края и статусы остальных административно-территориальных единиц. В Коми-Пермяцком округе Пермского края, Корякском округе Камчатского края, Усть-Ордынском Бурятском округе Иркутской области, Агинском Бурятском округе Забайкальского края, в границах административно-территориальных единиц с особым статусом, сохраняется прежнее муниципально-территориальное устройство и муниципальные образования ничем не отличаются от остальных муниципальных образований края (области). В целом вся специфика особого статуса выра-

жается в характере и объеме реальных полномочий органа государственного управления, действующего на территории административно-территориальных единиц с особым статусом, его фактического места в системе органов исполнительной власти края (области).

Анализ правового положения органов управления, учрежденных для административно-территориальных единиц с особым статусом, помимо сравнения их друг с другом (что будет осуществлено ниже) прежде всего предполагает определение их места в системе и структуре органов исполнительной власти конкретного субъекта Российской Федерации. В свою очередь система и структура органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, во исполнение принципа единства системы исполнительной власти в России, аналогична, с учетом разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с требованиями федерального законодательства [1] в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации входят высший орган исполнительной власти (администрация, правительство) и иные органы исполнительной власти, организационно-правовые формы которых в целом сходны с федеральными.

Так, среди иных органов исполнительной власти выделяют органы, осуществляющие функции по выработке и реализации региональной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, как правило, именуемые министерствами. Органы, оказывающие государственные услуги, осуществляющие управление государственным имуществом, в некоторых случаях осуществляющие отраслевое или межотраслевое управление в установленной сфере деятельности, именуются обычно агентствами (департаментами). Службы и/или инспекции субъектов Российской Федерации, как правило, наделены функциями по контролю и надзору. Помимо указанных организационно-правовых форм в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выделяются и иные их виды, характерные для конкретных субъектов [2].

2. Что же касается органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, учрежденных специально для административно-территориальных единиц с особым статусом, то общая картина следующая:

Пермский край. В Уставе края [3] достаточно подробно закреплен статус Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, руководитель которого по должности является главой округа. Представляется, что само закрепление специального краевого исполнительного органа государственной власти в уставе субъекта является серьезной гарантией его статуса. Так, если по общему правилу структуру органов исполнительной власти края определяет губернатор, а положения об этих органах утверждает краевое правительство, то в отношении Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа полномочия губернатора и правительства края связаны положениями Устава края.

С точки зрения основных функций Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа является органом, осуществляющим выработку региональной политики и нормативно-правовое регулирование по вопросам, отнесенным к его компетенции Положением о данном министерстве. Помимо прочего, к важным функциям данного органа необходимо отнести координацию деятельности территориальных органов исполнительных органов государственной власти Пермского края, действующих на территории округа, и координацию взаимодействия органов госу-

дарственной власти Пермского края с органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории округа. Также необходимо отметить, что задачи, функции и полномочия Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа охватывают сферу не только этнокультурной специфики территории округа, но и широкий круг вопросов его социально-экономического развития. Следовательно, Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа в системе органов исполнительной власти Пермского края является органом межотраслевой компетенции по развитию территории округа с уставным закреплением его статуса.

До закрепления уставной модели органа исполнительной власти по административно-территориальной единице с особым статусом и уже в рамках этой модели законодательством края опробовано несколько вариантов.

Администрация Коми-Пермяцкого округа, учрежденная в переходный период образования Пермского края, определялась как «исполнительный орган государственной власти Пермского края, осуществляющий меры по обеспечению социально-экономического развития Пермского края на территории административно-территориальной единицы с единой территорией и особым статусом — Коми-Пермяцкий округ Пермского края» [4]. Характер и объем полномочий этого органа во многом был унаследован от высшего органа исполнительной власти еще Коми-Пермяцкого автономного округа и был сопоставим с полномочиями краевого правительства.

По окончании переходного периода Администрация Коми-Пермяцкого округа была преобразована в Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края [5]. Объем полномочий Министерства по сравнению с Администрацией округа резко уменьшился, но, во исполнение возложенных на него функций, Министерство было наделено значительным объемом полномочий по развитию экономической и социальной сферы округа.

Позднее, в результате очередной реорганизации краевых органов исполнительной власти, Министерство лишилось большинства полномочий по непосредственному управлению в экономической и социальной сферах в пользу иных краевых органов, действующих уже на всей территории субъ-

екта Федерации [6]. Фактически положение министерства по делам округа сведено к положению органа «анализа и межведомственной координации» деятельности исполнительных органов края на территории округа [7]. Действующее положение в министерскую модель принципиальные изменения не вносит [8]. Налицо тенденция понижения статуса органа исполнительной власти по округу.

Камчатский край. Как уже нами отмечалось, особый статус Коми-Пермяцкого округа стал модельным для закрепления особого статуса Корякского округа в Уставе Камчатского края. В Уставе края фиксируется, что в «целях обеспечения реализации на территории Корякского округа единой государственной политики Камчатского края по вопросам, связанным с особым статусом Корякского округа и обеспечением прав и интересов коренных малочисленных народов, в структуре исполнительных органов государственной власти Камчатского края образуется исполнительный орган государственной власти Камчатского края по делам Корякского округа». Как видим, Устав Камчатского края в отношении специального органа по делам округа, в отличие от Устава Пермского края, крайне немногословен. Фактически такой орган только конституируется, но не определены ни его организационно-правовая форма, ни задачи, ни основные функции и полномочия, что оставляет свободу маневра для краевых властей. Последнее обстоятельство не преминуло выразиться в нескольких преобразованиях органа по делам Корякского округа, в ходе которых статус этого органа эволюционировал аналогично статусу органа по делам Коми-Пермяцкого округа.

Так, по Положению 2007 г. [9] Министерство по делам Корякского округа по полномочиям похоже на министерство территориального развития округа. По Положению 2008 г. [10] полномочия Министерства с территориального развития округа перемещаются преимущественно на реализацию региональной политики в округе в этнокультурной сфере.

В Положении 2011 г. [11] устанавливалось, что Министерство по делам Корякского округа и территориям традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера является исполнительным органом государственной власти Камчат-

ского края, осуществляющим функции по выработке и реализации региональной политики и нормативному правовому регулированию в сфере обеспечения реализации единой государственной политики Камчатского края по вопросам, связанным с особым статусом Корякского округа и обеспечением прав и интересов коренных малочисленных народов Севера в Камчатском крае. В Положении указывалось, что Министерство «осуществляет содействие другим исполнительным органам государственной власти Камчатского края...», «совместно с другими исполнительными органами государственной власти Камчатского края осуществляет меры.». Обращает на себя внимание то, что в Положении о Министерстве за ним не были закреплены функции по координации других органов исполнительной власти края и органов местного самоуправления, осуществляющих свою деятельность на территории округа. Представляется, что отсутствие четко выраженных надведомственных полномочий по координации сужало возможности Министерства во взаимоотношениях с другими краевыми органами исполнительной власти. Так же как и в Пермском крае, полномочия Министерства по делам Корякского округа и территориям традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера охватывали, помимо вопросов этнокультурного характера, достаточно широкий круг вопросов социально-экономического развития. Тем не менее Министерство по делам Корякского округа и территориям традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, в отличие от Министерства по делам Корякского округа, больше напоминает орган по делам коренных малочисленных народов Севера, это больше орган по делам национальностей, нежели орган территориального развития.

Эволюция министерской модели органа по делам Корякского округа прекратилась в связи с учреждением Администрации Корякского округа [12]. Администрация округа стала в чистом виде органом межведомственной координации. Снижение статуса органа по Корякскому округу стало еще более резким, чем в случае с аналогичным органом в Пермском крае.

Иркутская область. В Уставе Иркутской области определяется, что на территории Усть-Ордынского Бурятского округа исполнительную власть Иркутской области

осуществляют исполнительные органы государственной власти Иркутской области (их территориальные подразделения), включая администрацию Усть-Ордынского Бурятского округа. Таким образом, Устав области лишь учреждает администрацию округа, не определяя хотя бы в самых общих чертах его компетенцию.

Администрация округа в системе органов исполнительной власти Иркутской области определяется как орган, осуществляющий «функции по управлению в области образования на национальном (родном) языке и национально-культурного развития административно-территориальной единицы с особым статусом — Усть-Ордынского Бурятского округа» [13]. Весьма узкая компетенция окружной администрации, сводящаяся только к решению части вопросов этнокультурного характера, подтверждает, что фактически по статусу администрация округа занимает одно из последних мест в иерархии областных исполнительных органов власти, находясь ниже министерств, служб и агентств, и является отраслевым органом специальной компетенции. В этом смысле реализация такой задачи администрации округа, как обеспечение взаимодействия между исполнительными органами государственной власти Иркутской области (их территориальными подразделениями), осуществляющими деятельность на территории Усть-Ордынского Бурятского округа, выглядит весьма сомнительной. Не изменив принципиально ситуацию, Положение 2011 г. [14] урезало и так небольшие полномочия окружной администрации.

Таким образом, администрация округа только принимает участие в выработке региональной политики в сфере особого статуса Усть-Ордынского Бурятского округа, сводящейся лишь к вопросам этнокультурного характера, не имеет функций по нормативно-правовому регулированию и координации деятельности иных областных органов исполнительной власти, в ее полномочия не включены вопросы социально-экономического развития.

Забайкальский край. Практика Забайкальского края в части организации и деятельности органов управления, учрежденных для административно-территориальных единиц с особым статусом, существенно отличается от подобной практики в Иркутской области. В Уставе Забайкальского края устанавливается, что в

«структуре исполнительных органов государственной власти края образуется исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, осуществляющий функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и координации деятельности их территориальных органов на территории Агинского Бурятского округа».

В системе краевых органов исполнительной власти администрация Агинского Бурятского округа занимает место межотраслевого органа по взаимодействию и координации с правоприменительными полномочиями [15]. Компетенция администрации распространяется на весьма широкий круг вопросов, среди которых вопросы этнокультурного характера по сравнению с вопросами социально-экономического развития территории округа занимают небольшой объем.

Весьма характерными являются такие полномочия окружной администрации, как распределение «межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями округа в соответствии с законом Забайкальского края о бюджете на очередной финансовый год и плановый период» и участие «в формировании кадрового состава соответствующих территориальных органов исполнительных органов государственной власти Забайкальского края, расположенных на территории округа», включая возможность воздействия на руководство этих территориальных органов. Действующее Положение фактически законсервировало статус администрации [16].

Таким образом, статус администрации Агинского Бурятского округа близок к статусу Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа, за исключением такой функции, как нормативно-правовое регулирование в установленной сфере. С другой стороны, объем конкретных управленческих полномочий администрации округа по различным сферам социально-экономического развития существенно шире, чем у остальных подобных органов других административно-территориальных единиц с особым статусом.

3. Как мы видим, сердцевину проблем особого статуса бывших автономных округов в составе вновь образованных субъектов Российской Федерации составляет вопрос статуса органа управления, действующего

на территории административно-территориальной единицы с особым статусом. По сути, нефиктивный характер особого статуса зависит от характера и объема реальных полномочий органа управления, действующего на территории административно-территориальной единицы с особым статусом, его фактического места в системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В этом смысле тот разнобой в установлении моделей особого статуса и, как следствие, совершенно разный административно-правовой статус органов управления в административно-территориальных единицах с особым статусом приводит к тому, что необходима определенная унификация на федеральном уровне.

Представляется, что унифицированная модель административно-правового статуса специализированного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, действующего в пределах административно-территориальной единицы с особым статусом, должна стать результатом объединения лучшей региональной практики и, на наш взгляд, содержать в себе следующие принципиальные параметры:

1. Статус специализированного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, действующего в пределах административно-территориальной единицы с особым статусом, должен быть достаточно подробно определен в уставе данного субъекта.

2. К основным функциям этого органа должны быть отнесены как минимум: а) выработка и участие в реализации региональной политики по вопросам особого статуса; б) нормативно-правовое регулирование в установленной сфере компетенции; в) координация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам особого статуса. Для реализации этих функций этот специализированный орган должен быть наделен соответствующими полномочиями и организационными, материально-финансовыми ресурсами.

3. Компетенция данного органа должна охватывать, помимо вопросов этнокультурного характера, широкий круг вопросов, связанных с социально-экономическим развитием соответствующей административно-территориальной единицы с особым статусом.

Представляется, что приведенные концептуальные положения могут быть полезными при дальнейшем законодательном

регулировании отношений, связанных с административно-территориальными единицами с особым статусом. ^

1. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

2. Подробнее см.: О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края : закон Перм. края от 7 сент. 2007 г. № 107-ПК (ред. от 29 февр. 2012 г.) // Собр. законодательства Перм. края. 2007. № 10; О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края : закон Краснояр. края от 10 июля 2008 г. № 6-1930 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 35 (256); О системе исполнительных органов государственной власти Камчатского края : закон Камчат. края от 29 марта 2012 г. № 30 (ред. от 24 дек. 2012 г.) // Офиц. ведомости. 2012. № 110—111; О системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области : закон Иркут. обл. от 11 мая 2010 г. № 30-ОЗ (ред. от 25 июня 2012 г.) // Областная. 2010. 17 мая; О системе исполнительных органов государственной власти Забайкальского края : закон Забайк. края от 5 окт. 2009 г. № 228-ЗЗК // Забайк. рабочий. 2009. 7 окт.

3. Рос. газ. 2007. 4 мая.

4. О временной системе управления Пермским краем и временной структуре органов исполнительной власти Пермского края : указ Губернатора Перм. края от 6 июня 2006 г. № 100 // Бюл. Законодат. Собр. и администрации Перм. обл. 2006. № 7, ч. 2.

5. О министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края : постановление Правительства Перм. края от 23 нояб. 2007 г. № 285-п // Звезда. 2007. 4 дек.

6. О Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, Министерстве регионального развития Пермского края и внесении изменений в отдельные постановления Правительства Пермского края : постановление Правительства Перм. края от 14 окт. 2008 г. № 494-п (ред. от 1 июня 2009 г.) // Бюл. правовых актов губернатора Перм. края, Правительства Перм. края, исполнительных органов государственной власти Перм. края. 2008. № 16.

7. Княгинин К. Н. Особый статус административно-территориальных единиц, образованных на территориях бывших автономных округов: опыт теоретического моделирования // Акад. юрид. журн. 2011. № 1 (43). С. 18.

8. Об утверждении положения о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края : постановление Правительства Перм. края от 14 февр. 2014 г. № 82-п (ред. от 14 авг. 2015 г.) // Бюл. правовых актов губернатора Перм. края, Правительства Перм. края, исполнительных органов государственной власти Перм. края. 2014. № 7.

9. Об утверждении Положения о Министерстве по делам Корякского округа : постановление Губернатора Камчатского края от 21 дек. 2007 г. № 283 // Офиц. ведомости. 2007. № 196-201.

10. Об утверждении Положения о Министерстве по делам Корякского округа : постановление Правительства Камчат. края от 19 дек. 2008 г. № 420-П // Офиц. ведомости. 2009. № 10-13.

11. Об утверждении Положения о Министерстве по делам Корякского округа и территориям традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера : постановление Правительства Камчат. края от 28 апр. 2011 г. № 166-П // Офиц. ведомости. 2011. № 90-95.

12. Об утверждении Положения об администрации Корякского округа : постановление Правительства Камчат. края от 19 дек. 2012 г. № 576-П (ред. от 8 мая 2013 г.) // Офиц. ведомости. 2012. № 488-491.

13. Об администрации Усть-Ордынского Бурятского округа : постановление Администрации Иркут. обл. от 20 авг. 2007 г. № 157-па // Областная. 2009. 4 мая.

14. Об администрации Усть-Ордынского Бурятского округа : постановление Правительства Иркут. обл. от 31 марта 2011 г. № 86-пп // Областная. 2011. 4 апр.

15. Об утверждении Положения об Администрации Агинского Бурятского округа Забайкальского края : постановление Правительства Забайк. края от 16 февр. 2010 г. № 41 // Азия-Экспресс. 2010. № 13. Данное положение принципиально не отличается от действовавшего ранее положения, см.: Об утверждении Положения об Администрации Агинского Бурятского округа Забайкальского края : постановление Правительства Забайк. края от 19 сент. 2008 г. № 21 // Азия-Экспресс. 2008. № 45.

16. Об утверждении Положения об Администрации Агинского Бурятского округа Забайкальского края : постановление Правительства Забайк. края от 27 мая 2014 г. № 286 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система. Официально не опубликовано.

список литературы

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005

Устав Пермского края от 27 апр. 2007 г. № 32-ПК // Рос. газ. - 2007. - 4 мая.

О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края : закон Перм. края от 7 сент. 2007 г. № 107-ПК (ред. от 29 февр. 2012 г.) // Собр. законодательства Перм. края. - 2007. - № 10.

О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края : закон Краснояр. края от 10 июля 2008 г. № 6-1930 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. - 2008. - № 35 (256).

О системе исполнительных органов государственной власти Камчатского края : закон Камчат. края от 29 марта 2012 г. № 30 (ред. от 24 дек. 2012 г.) // Офиц. ведомости. - 2012. - № 110-111.

О системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области: закон Иркутской области от 11 мая 2010 г. № 30-ОЗ (ред. от 25 июня 2012) // Областная. - 2010. - 17 мая.

О системе исполнительных органов государственной власти Забайкальского края : закон Забайк. края от 5 окт. 2009 г. № 228-ЗЗК // Забайкальский рабочий. - 2009. - 7 окт.

О временной системе управления Пермским краем и временной структуре органов исполнительной власти Пермского края : указ Губернатора Перм. края от 6 июня 2006 г. № 100 // Бюл. Законодательного Собрания и администрации Пермской области. -2006. - № 7, ч. 2.

О Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края : постановление Правительства Перм. края от 23 нояб. 2007 г. № 285-п // Звезда. - 2007. - 4 дек.

О Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, Министерстве регионального развития Пермского края и внесении изменений в отдельные постановления Правительства Пермского края : постановление Правительства Перм. края от 14 окт. 2008 г. № 494-п (ред. от 1 июня 2009 г.) // Бюл. правовых актов губернатора Перм. края, Правительства Перм. края, исполнительных органов государственной власти Перм. края. - 2008. - № 16.

Об утверждении положения о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края : постановление Правительства Перм. края от 14 февр. 2014 г. № 82-п (ред. от 14 авг. 2015 г.) // Бюл. правовых актов губернатора Перм. края, Правительства

Перм. края, исполнительных органов государственной власти Перм. края. - 2014. - № 7.

Об утверждении Положения о Министерстве по делам Корякского округа : постановление Губернатора Камчат. края от 21 дек. 2007 г. № 283 // Офиц. ведомости. - 2007. - № 196-201.

Об утверждении Положения о Министерстве по делам Корякского округа : постановление Правительства Камчат. края от 19 дек. 2008 г. № 420-П // Офиц. ведомости. - 2009. - № 10-13.

Об утверждении Положения о Министерстве по делам Корякского округа и территориям традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера : постановление Правительства Камчат. края от 28 апр. 2011 г. № 166-П // Офиц. ведомости. -2011. - № 90-95.

Об утверждении Положения об администрации Корякского округа : постановление Правительства Камчат. края от 19 дек. 2012 г. № 576-П (ред. от 8 мая 2013 г.) // Офиц. ведомости. - 2012. -№ 488-491.

Об администрации Усть-Ордынского Бурятского округа : постановление Администрации Иркут. обл. от 20 авг. 2007 г. № 157-па // Областная. - 2009. -4 мая.

Об администрации Усть-Ордынского Бурятского округа : постановление Правительства Иркут. обл. от 31 марта 2011 г. № 86-пп // Областная. - 2011. - 4 апр.

Об утверждении Положения об Администрации Агинского Бурятского округа Забайкальского края : постановление Правительства Забайк. края от 19 сент. 2008 г. № 21 // Азия-Экспресс. - 2008. - № 45.

Об утверждении Положения об Администрации Агинского Бурятского округа Забайкальского края : постановление Правительства Забайк. края от 16 февр. 2010 г. № 41 // Азия-Экспресс. - 2010. -№ 13.

Об утверждении Положения об Администрации Агинского Бурятского округа Забайкальского края : постановление Правительства Забайк. края от 27 мая 2014 г. № 286 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система. Официально не опубликовано.

Княгинин К. Н. Особый статус административно-территориальных единиц, образованных на территориях бывших автономных округов: опыт теоретического моделирования // Акад. юрид. журн. -2011. - № 1 (43). - С. 9-19.

Organization of the Executive Authorities in the Administrative-Territorial Entities With Special Status

© Damdinov B., 2016

Article is devoted to administrative and legal aspects of the special status of the administrative-territorial entities formed in the borders of the former autonomous regions, expressed in different models of the status of executive bodies of subjects of the Russian Federation, operating in those territorial entities.

Key words: subject of the Russian Federation; the administrative entities; a special status; the executive body; executive authority.