Развитие пенсионной системы РФ как элемент долгосрочной экономической политики

СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

В.В. Потапенко, А.А. Широв

РАЗВИТИЕ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РФ КАК ЭЛЕМЕНТ ДОЛГОСРОЧНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

В статье анализируются роль и место пенсионной системы в структуре российской экономики, оцениваются направления ее влияния на важнейшие макроэкономические показатели. На основе системы расчетов формулируются ключевые требования к пенсионной системе в долгосрочной перспективе.

Состояние пенсионной системы и пути ее реформирования вновь стали одной из ключевых тем текущей повестки дня. Социальная политика непосредственным образом отражается на жизни граждан, ее последовательность и предсказуемость во многом формируют отношение общества к власти. Решения в области реформирования пенсионной системы относятся к инструментам долгосрочной экономической политики, и их следует рассматривать в контексте общей экономической стратегии.

Возможности государства по совершенствованию механизмов пенсионного обеспечения, прежде всего, определяются общей экономической ситуацией и стоящими перед экономикой задачами. Разумеется, выстраивание стратегических приоритетов возможно только тогда, когда для этого существуют соответствующие ресурсы, позволяющие не просто решать сиюминутные проблемы, а проводить обдуманную долгосрочную политику, направленную на преодоление стоящих перед страной рисков и ограничений развития.

В течение 1990-х годов действия властей в отношении пенсионной системы в основном сводились к попыткам как-то компенсировать рост цен и значительное снижение жизненного уровня пенсионеров. Из-за крайней ограниченности ресурсов этого удавалось добиться с большим трудом. Тем не менее следует отметить, что в 1993-1999 гг. снижение реального уровня пенсий происходило немного меньшими темпами по сравнению со снижением среднего уровня реальной оплаты труда. Однако такая динамика все равно выглядела неутешительно, так как в 1991-1998 гг. реальный размер пенсий сократился примерно на 70%. Ситуация усугублялась тем, что в результате безудержного роста цен большинство пенсионеров потеряли практически все свои сбережения.

Таким образом, к концу 1990-х годов произошло значительное падение уровня доходов пенсионеров. Пенсии не позволяли удовлетворять даже самые минимальные потребности.

Начавшийся в 1999 г. период бурного экономического роста обеспечил постепенное повышение объемов пенсионных выплат, что позволило уже к 2002 г. достичь уровня 60% реального размера средней пенсии 1991 г. (рис. 1). Однако изменение механизмов начисления и индексации пенсий привело к тому, что уже с 2003 г. наметился явный разрыв между ростом реальной заработной платы и пенсии. Пенсии росли значительно медленнее заработной платы. К 2007 г. средний уровень реальной начисленной заработной платы превысил ее уровень 1991 г. Пенсии же приблизились к этому уровню лишь в 2009 г. Этому способствовала политика ускоренного увеличения пенсионных выплат, начавшаяся в 2007 г. и достигшая своего пика в 2010 г., когда реальный размер средней пенсии возрос сразу на 35%.

Рис. 1. Динамика пенсии и заработной платы, 1991-2011 гг. (1991 = 1):

— реальный размер назначенных пенсий;---реальная начисленная заработная плата

В результате этого повышения к 2011 г. он превысил уровень 1991 г. на 36%, а коэффициент замещения (отношение средней пенсии по старости к средней начисленной заработной плате) достиг 35%. Рост пенсионных выплат был во многом связан с социальной направленностью экономической политики государства в период экономического кризиса, на годы которого пришелся самый значительный их рост.

Реализация целевых установок на рост доходов пенсионеров в кризисный период и достижение относительно высокого уровня пенсионного обеспечения ставят вопрос о будущей политике в отношении пенсионной системы. Если до сих пор основной задачей экономических властей было повышение уровня социальной защищенности пенсионеров, то теперь подход к пенсионной системе следует переосмыслить, внеся определенные изменения.

Достижение коэффициентов замещения, характерных для развитых стран;, позволяет говорить о том, что уже сформировались естественные ограничения на дальнейшее ускоренное повышение уровня пенсий на фоне определенных трудностей финансового характера, усугубляющихся неблагоприятными демографическими тенденциями. В связи с этим необходимо сформулировать требования к пенсионной системе, которые позволят в конечном счете определить ее итоговую конфигурацию. При этом крайне желательно, чтобы механизмы пенсионной системы были ориентированы на решение задач долгосрочного развития и не требовали регулярных перенастроек, вызывающих напряжение в обществе.

Прежде всего, следует определить ключевое требование к пенсионной системе будущего. Наша позиция состоит в том, что финансовая сбалансированность пенсионной системы не может быть основным и единственным критерием ее эффективности. Использование критерия финансовой сбалансированности (бездефицитности) для оценки эффективности пенсионной системы неизбежно приведет в тупик, так как возможный дефицит средств пенсионной системы непосредственно связан с перспективами развития экономики. Соответственно неопределенность экономической динамики, тем более в долгосрочной перспективе, обусловливает необходимость использования консервативных оценок экономического роста и в свою очередь требований более высокого уровня налоговой нагрузки и меньших размеров пенсий. Следующее ее требование - повышение пенсионного возраста, которое, как будет показано далее, способно в определенной мере сократить, но не ликвидировать дефицит пенсионной системы.

1 Здесь, конечно, необходима поправка на относительно низкий средний уровень оплаты труда, сохраняющийся в России.

В этой постановке задачи с учетом заданных демографических тенденций увеличение пенсионного возраста и рост налоговой нагрузки не имеют разумной альтернативы [1].

Однако следует задуматься о том, какую задачу в российской экономике в будущем будут выполнять пенсии. Представляется, что до сих пор экономические власти и экспертное сообщество исходили из представлений о пенсионной системе, которые сложились еще в 1990-е годы. В рамках этих представлений пенсия является основным источником существования подавляющего числа неработающих пенсионеров. Именно уровень пенсий обеспечивает их уровень жизни.

Если посмотреть на практику зарубежных стран, то становится ясным, что уровень жизни пенсионеров в большинстве развитых стран определяется не только уровнем пенсионного обеспечения, но и объемами личных сбережений. Конечно, их величина зависит от уровня доходов, поэтому она распределяется неравномерно между группами населения. В то же время понятно, что именно сбережения (в том числе в виде инвестирования в негосударственные пенсионные фонды) позволяют в значительной степени поддерживать высокий жизненный уровень пенсионеров в развитых странах.

Российские пенсионеры в последние двадцать лет были поставлены в условия, когда накопление сбережений было крайне затруднено в связи с экономической нестабильностью. Однако постепенно ситуация меняется. Рост ставок по депозитам, снижение рисков вложения частных средств ведут к увеличению организованных сбережений. И здесь ключевым вопросом является динамика реальных доходов населения. Если повышение оплаты труда позволит населению формировать достаточный объем сбережений, это в значительной степени снимет с государственной пенсионной системы бремя форсированного роста размера пенсий для поддержания минимально необходимого уровня жизни основной массы пенсионеров. Кроме того, следует учитывать, что по мере увеличения ожидаемой продолжительности жизни в РФ будет расти и экономическая активность пенсионеров, обеспечивающая дополнительный уровень доходов.

Вопрос о пенсионном возрасте также не является критичным. Если исходить из логики приоритетного финансирования социальной сферы, то государство всегда может найти возможность для компенсации недостаточных доходов пенсионной системы, даже путем сокращения других направлений бюджетных расходов. В этом смысле наличие и даже возрастание дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ не означает никакой катастрофы. Проблема состоит в том, что сохранение текущего возраста выхода на пенсию (60/55) потребует большей гибкости управления и большего объема средств для компенсации дефицита средств пенсионной системы. Возможно, решение вопроса находится в плоскости стимулирования более позднего выхода на пенсию. Однако реальное состояние пенсионной системы будет определяться уровнем экономического развития, темпами экономического роста в стране, в том числе динамикой роста заработной платы. Более того, очевидно, что стагнация экономики, равно как и невысокие темпы роста в средне- и долгосрочной перспективе, не позволят в достаточной степени сбалансировать пенсионную систему даже при повышении пенсионного возраста и принятии других непопулярных мер.

В отличие от экономик развитых стран, испытывающих известные трудности с финансированием пенсионной системы, российская экономика имеет значительный потенциал развития. Это означает возможность обеспечения достаточно высоких темпов экономического роста, позволяющих преодолеть ключевые ограничения социально-экономического развития страны.

В этой связи следует выяснить, каким образом пенсионная система может способствовать поддержанию темпов экономического роста и в какой степени влиять на экономику. По-видимому, именно степень влияния новой конфигурации пенсионной системы на экономический рост должна стать главным критерием ее эффективности.

Можно рассматривать следующие основные каналы влияния пенсионной системы на экономику:

- изменение доходов пенсионеров и воздействие на потребительский спрос;

- формирование инвестиционных ресурсов за счет пенсионных накоплений;

- влияние на финансовую систему и направление расходования бюджетных средств;

- влияние на уровень налоговой нагрузки в экономике.

Следует отметить, что существующая пенсионная система в минимальной степени способствует формированию дополнительных инвестиционных ресурсов в экономике - на решение этой задачи и должна быть также направлена ее реформа. В 2011 г. пенсионные накопления превысили 3% объема российского ВВП. При этом существующие направления вложения пенсионных средств не позволяют обеспечивать даже минимально приемлемый уровень доходности.

В России ключевой проблемой развития инфраструктурных производств, обрабатывающих секторов промышленности, в особенности высокотехнологичных, является невозможность долгосрочного заемного финансирования на рыночных условиях. При сложившихся уровнях отдачи на вложенный капитал (и даже в перспективе) эти производства не в состоянии брать кредиты по текущим рыночным ставкам. Отчасти проблему можно решать, создавая институты развития, финансирующие значимые инвестиционные проекты в области инфраструктуры и промышленности. При этом одной из важнейших проблем остается вопрос об обеспечении институтов развития необходимым уровнем финансовой ликвидности для расширения действий в области кредитования высокотехнологичных производств. Здесь очевидным ресурсом являются имеющиеся в стране финансовые резервы, в том числе пенсионные накопления.

Однако чтобы оценить возможный масштаб влияния пенсионных накоплений на инвестиционную активность и экономическую динамику, необходимо рассмотреть вопрос о перспективных сценариях развития ситуации в сфере пенсионного обеспечения. При этом следует оценить различные аспекты: от демографического до налоговой нагрузки на экономику. Такое исследование может быть выполнено в рамках комплексного макроэкономического прогноза на период до 2030 г. В качестве основного инструментария расчетов использовалась межотраслевая макроэкономическая модель СОКТО, дополненная блоком моделирования пенсионной системы.

Расчеты выполнялись в рамках инерционного сценария развития российской экономики, разработанного в ИНП РАН в 2011 г. (табл. 1, 2). Был специально использован умеренный сценарий экономического роста, формирующий более жесткие условия для пенсионной системы.

Таблица 1

Основные характеристики макроэкономического сценария

Показатель 2GiG г. 2Gi i г. 2Gi2 г. 2Gi5 г. 2G2G г. 2G25 г. 2G3G г.

Темпы роста мировой экономики, % в год Цена нефти Urals, долл./барр. Курс рубля по отношению к доллару* * Все курсовые соотношения берутсі 5,G 78,2 3G,4 как сред 3,8 iG3,G 3G,5 (ее за год. 3,7 i i G,G 3G,2 3,8 i i 8,7 29,3 3,4 i 5G,3 27,9 3,3 i72,9 26,5 3,3 i9i,7 25,2

Предполагалось, что развитие мировой экономики в ближайшие десятилетия будет носить инерционный характер, а темпы ее роста составят не более 3-4% в год. Существенные отклонения в динамике развития мировой экономики, подобные кризису 2008-

2009 гг., в данном сценарии не рассматривались. В то же время средние темпы увеличе-

ния мирового ВВП были немного снижены относительно прогнозных и трендовых величин, что предполагало наличие на интервале 2011-2030 гг. периодов нестабильности и снижения темпов экономического роста.

Таблица 2

Среднегодовые темпы прироста ВВП РФ в сопоставимых ценах, % за период

Показатель 2006-2010 гг. 2011-2015 гг. 2016-2020 гг. 2021-2025 гг. 2026-2030 гг.

Потребление домашних

хозяйств 5,2 6,6 6,0 5,7 3,9

Государственное по-

требление 3,8 1,6 1,4 2,1 1,8

Инвестиции в основной

капитал 6,3 7,7 6,0 5,1 4,5

Экспорт 3,2 5,7 4,0 3,2 4,1

Импорт 6,1 10,2 5,9 5,2 4,6

ВВП 3,2 4,2 4,4 4,2 3,5

На этом фоне ожидается продолжение умеренного роста цен на основные виды энергоносителей на мировых рынках. В части изменения внутренних цен на энергоносители предполагается применение принципа экспортного net-back по нефти и нефтепродуктам с начала прогнозного периода, а по природному газу - с 2015 г.

Выбранный вариант изменения цен на нефть и валютных курсов сформирован на основании модельной процедуры, учитывающей динамику развития мировой экономики, инфляцию в крупнейших экономиках мира, параметры мировой добычи и запасов нефти, ключевые валютные соотношения [2].

Среднегодовые темпы прироста ВВП РФ снижаются с 4,2% в 2011-2015 гг. до 3,5% в 2026-2030 гг. Такая динамика станет следствием постепенного насыщения потребностей населения, что выразится в замедлении роста потребления домашних хозяйств. Прогнозируется также стагнация в добыче и экспорте энергетических ресурсов. Эти факторы будут оказывать сдерживающее влияние на экономическую динамику.

Ключевыми факторами, позволяющими обеспечивать устойчивость российской экономики, являются сохранение высоких темпов инвестиционного и потребительского спроса на фоне развертывания процессов импортозамещения.

Численность работающих пенсионеров. В основе анализа перспектив развития пенсионной системы должен лежать демографический прогноз. Относительно динамики численности лиц пенсионного возраста не существует большого разброса в оценках - она инерционна, и основные тенденции ближайших лет ясны. Более сложный вопрос - какова перспективная численность работающих пенсионеров, влияющая на рынок труда и на объемы выплат в пенсионной системе.

Согласно данным Пенсионного фонда РФ, в 2010 г. численность работающих пенсионеров составила 11,7 млн. чел., из них 10,7 млн. чел. - работающие пенсионеры по старости (с учетом лиц, имеющих право на досрочный выход на пенсию). При этом общая численность пенсионеров и пенсионеров по старости равнялась 39,1 и 31,1 млн. чел. соответственно.

В 2010 г. уровень экономической активности женщин в возрасте 55-59 лет был равен 50,7%, а в возрасте 60-72 лет - 14,4%. У мужчин в возрасте 60-72 лет этот показатель составил 24,7%. Экономическая активность лиц в возрасте старше трудоспособного в России ниже, чем в большинстве наиболее развитых стран Запада. Это позволяет рассчитывать на ее увеличение в ближайшие годы, чему будет способствовать растущий спрос на рабочую силу в связи с устойчивым и неизбежным сокращением численности населения в трудоспособном возрасте.

Однако численность работающих пенсионеров зависит не только от уровня экономической активности различных половозрастных групп, но и от численности самих этих групп. Данные, приведенные на рис. 22, показывают, что численность групп, составляющих население в возрасте старше трудоспособного, в ближайшие двадцать лет значительно изменится, причем эти изменения часто будут носить циклический характер. В 2030 г. по сравнению с 2011 г. может сократиться численность женщин в возрасте 55-59 лет и незначительно увеличиться численность мужчин в возрасте 60-64 лет, а именно в этих группах находятся основные резервы увеличения экономической активности. Вместе с тем заметно увеличатся группы мужчин и женщин в возрасте 65 лет и старше, которые не обладают значимым потенциалом роста экономической активности.

Поэтому, даже если уровни экономической активности старших половозрастных групп уже к 2020 г. повысятся до значений, характерных, например, для сегодняшней Германии, из-за демографических изменений численность работающих пенсионеров в 2020 г. может оцениваться не выше 14 млн. чел., а в 2030 г. -13 млн. чел., тогда как совокупная численность пенсионеров по старости в 2020 г. и 2030 г. составит 45,2 и 48,5 млн. чел. соответственно.

Млн. чел.

а)

Год

Млн. чел.

5.5 -

5.0 -

4.5 -

4.0 -

3.5 -

3.0 -

2.5 -

Год

22222222

б)

2,0

Рис. 2. Численность некоторых половозрастных групп в 2011-2030 гг. женщин (а) и мужчин (б):

— 55-59 лет, 60-64 лет, -А- 65-72 лет,-73 года и старше

В настоящее время только около 30% пенсионеров имеют работу, и в ближайшие два десятилетия эта доля существенно не изменится. Поэтому трудно рассчитывать на то, что увеличение трудовой активности пенсионеров сможет заметно повлиять на состояние пенсионной системы.

Сбережения пенсионеров. Одним из источников финансирования расходов пенсионеров могут быть накопленные ими за годы экономической активности сбережения. Однако это зависит от степени благосостояния населения. Согласно проведенным расчетам, если в течение прогнозного периода норма сбережения у населения будет равна 15% (что примерно соответствует ее текущим значениям), а доходность инвестирования сбережений будет на 2 проц.п. превышать значение индекса потребительских цен (ИПЦ), то средние накопленные сбережения работников, выходящих на пенсию в 2030 г., составят в том же году 1,3 млн. руб. в ценах

2010 г. (при условии, что работники начинают откладывать деньги за 20 лет до достижения пенсионного возраста и не тратят их).

При таком сценарии, если учитывать последующее инвестирование сбережений и равномерное их расходование в течение периода дожития, в 2030 г. среднемесячные расходы вышедших на пенсию работников за счет сбережений составят 5 тыс. руб. в

2 Расчеты авторов.

ценах 2010 г., или около 6% прогнозируемой в 2030 г. величины средней начисленной заработной платы.

Разумеется, подобные расчеты во многом условны, но они позволяют приблизительно оценить значения рассматриваемых показателей. Таким образом, в средне- и долгосрочной перспективе сбережения могли бы повысить расходы пенсионеров (правда, на существенное увеличение расходов за счет сбережений смогут рассчитывать только наиболее обеспеченные работники), но радикально решить проблему обеспечения приемлемого уровня жизни пенсионеров они, скорее всего, не смогут.

Расходы на выплату пенсий. В 2009-2010 гг. реальная величина средней пенсии увеличилась в 1,5 раза. Коэффициент замещения, равный 24,3% в 2008 г., за два года возрос до 35,4%. В результате в 2010 г. расходы на выплату пенсий составили 3,6 трлн. руб., или 8% ВВП, в то время как в 2008 г. на пенсии тратилось 4,9% ВВП3.

В ближайшие годы в связи с неизбежным ухудшением демографической ситуации - сокращением численности населения трудоспособного возраста и увеличением численности людей в возрасте старше трудоспособного - поддержание уровня жизни пенсионеров будет требовать все больших затрат.

При построении прогноза расходов на выплату пенсий были рассмотрены два крайних сценария.

Сценарий 1. Индексация пенсий в соответствии с действующим законодательством при условии, что коэффициент замещения не опустится ниже 25%

Сценарий 2. Увеличение к 2020 г. коэффициента замещения до 40% и поддержание его на этом уровне в 2021-2030 гг. Рост коэффициента замещения может быть достигнут как при изменении пенсионной формулы, так и при дополнительных индексациях и валоризациях пенсий в рамках действующего законодательства.

В случае реализации сценария 1 расходы на выплату пенсий в ближайшие годы сократятся, а в 2030 г. составят 6,8% ВВП. Величина дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ при этом сценарии будет стабильной, составив в 2030 г. 3% ВВП. Однако сокращение расходов на выплату пенсий приведет к заметному падению коэффициента замещения, а реальная величина средней пенсии за двадцать лет увеличится только в 1,7 раза. Среднегодовой темп прироста реальной величины средней пенсии составит 2,7%, т.е. рост пенсий будет сильно отставать от темпов роста экономики и заработной платы.

При реализации сценария 2 расходы на выплату пенсий будут возрастать, достигнув 10,9% ВВП в 2030 г. При сохранении действующей системы ставок страховых взносов4 это приведет к очень быстрому росту дефицита бюджета Пенсионного фонда, который в 2030 г. составит 7,1% ВВП. Реальная величина средней пенсии при таком сценарии к 2020 г. удвоится, к 2030 г. - утроится, а среднегодовой темп ее прироста составит 5,8% (табл. 3).

В долгосрочной перспективе не ожидается катастрофического (для пенсионной системы) роста пенсионных выплат при сохранении нынешних границ возраста выхода на пенсию. Даже если коэффициент замещения повысится до 40%, пенсионные выплаты к 2030 г. увеличатся, в крайнем случае, на 2,9% ВВП по сравнению со значением 2010 г. Разумеется, это очень большая сумма, которая требует поиска дополнительных источников финансирования, но она не приведет к бюджетному коллапсу.

Тем не менее необходимо понимать, за счет каких источников будут покрываться увеличивающиеся пенсионные расходы. Это возможно, прежде всего, за счет повышения пенсионного возраста, отмены накопительного элемента пенсион-

3 Учитываются расходы бюджета Пенсионного фонда РФ на выплату трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению.

4 Предполагается сохранение ежегодно индексируемого порога рецессии с основными ставками взносов в Пенсионный фонд, равными 22 и 10%.

ной системы, увеличения ставок взносов на обязательное пенсионное страхование, роста дефицита федерального бюджета или сокращения расходов на отдельные его статьи. Однако реализация любой из этих мер имеет множество последствий, часто напрямую не затрагивающих пенсионную систему, но которые необходимо учитывать при определении стратегии ее развития.

Таблица 3

Параметры пенсионной системы в различных сценариях уровня пенсионных расходов при сохранении границ пенсионного возраста в 2010-2030 гг.

Показатель 2010 г. 2015 г. 2020 г. 2025 г. 2030 г.

Пенсионные выплаты, % ВВП:

сценарий 1 8,0 6,1 6,1 6,5 6,8

сценарий 2 8,0 8,4 9,8 10,4 10,9

Дефицит бюджета Пенсионного фонда*, % ВВП

сценарий 1 4,0 1,9 2,1 2,6 3,0

сценарий 2 4,0 4,2 5,7 6,4 7,1

Коэффициент замещения, %

сценарий 1 35,4 27,2 25,0 25,0 25,0

сценарий 2 35,4 37,5 40,0 40,0 40,0

Реальная величина средней пенсии, 2010 г. =100

сценарий 1 100,0 107,0 116,9 139,6 171,7

сценарий 2 100,0 140,6 204,5 249,2 310,6

* Росстат, Пенсионный фонд РФ, расчеты авторов.

Пенсионные выплаты и конечный спрос. При комплексном рассмотрении проблемы роста пенсионных обязательств необходимо обратить внимание на то, что получаемые пенсионерами выплаты практически полностью расходуются на те или иные статьи конечного потребления, тем самым способствуя экономическому росту. Эти расходы в масштабе экономики довольно заметны. Так, в 2009 г., согласно нашим оценкам, полученным с использованием микроданных обследования бюджетов домашних хозяйств Росстата, потребительские расходы российских пенсионеров (за счет полученных ими пенсий) составили 2,2 трлн. руб., или 5,6% ВВП.

Расчеты с использованием межотраслевой модели показывают, что при прочих равных условиях реализация сценария 2 приведет к увеличению ВВП до 2,7%, а потребления домашних хозяйств (ПДХ) - до 8,3% по сравнению со сценарием 1 (табл. 4, связка «пенсии - ПДХ»).

Однако рост пенсионных расходов должен быть чем-либо обеспечен. Например, для финансирования пенсионных обязательств может быть принято решение о сокращении других статей расходов федерального бюджета. В этом случае ВВП в 2030 г. будет меньше на 2,7%, чем он мог быть при сценарии 1, а дополнительные расходы федерального бюджета на выплату пенсий превысят 4% ВВП, что вызовет неизбежное сокращение государственного потребления (ГП) (табл. 4, связка «пенсии - ПДХ - ГП»). В свете стоящих перед государством задач значительное снижение государственных расходов вряд ли может рассматриваться в качестве главного источника финансирования растущих пенсионных выплат.

Следует также учитывать, что доходы пенсионеров (прежде всего сами пенсии) выполняют функцию перераспределения спроса. Пенсионеры в большей степени, чем другие категории населения, склонны к потреблению отечественной продукции и таким образом поддерживают внутреннее производство.

Таблица 4

Дополнительный прирост потребления домашних хозяйств (ПДХ) и ВВП при реализации сценария 2 уровня пенсионных расходов, %

Показатель 2015 г. 2020 г. 2025 г. 2030 г.

Связка «пенсии - ПДХ»

ПДХ 4,3 7,2 8,3 7,8

ВВП 1,3 2,2 2,7 2,5

Связка «пенсии - ПДХ - ГП»

ВВП

Дополнительные расходы бюджета на выплату пенсий, % ВВП 0,4 2,3 -2,1 3,6 -2,5 3,8 -2,7 4,1

Источник: расчеты авторов.

Повышение пенсионного возраста. Одним из наиболее обсуждаемых вариантов сокращения расходов на выплату пенсий является повышение пенсионного возраста. При расчетах был рассмотрен вариант постепенного повышения возраста выхода на пенсию для женщин на пять лет в течение 2013-2022 гг.

Изменение пенсионного возраста, безусловно, непопулярная мера. Реализовать ее, на первый взгляд, довольно просто. Однако решения, лежащие на поверхности, не всегда бывают оптимальными. В связи с этим необходимо всесторонне проанализировать возможные альтернативы.

В случае реализации сценария 1 повышение границы возраста выхода на пенсию для женщин сократит расходы на выплату пенсий в 2030 г. на 0,7% ВВП, в случае реализации сценария 2 - на 1,1% (табл. 5). Таким образом, повышение пенсионного возраста может снизить пенсионную нагрузку на экономику, но не в состоянии полностью решить проблему увеличения пенсионных расходов.

Таблица 5

Расходы на выплату пенсий при повышении пенсионного возраста для женщин на пять лет и величина сокращения расходов по сравнению со сценарием сохранения пенсионного возраста, % ВВП

Сценарий уровня пенсионных расходов 2015 г. 2020 г. 2025 г. 2030 г.

Сценарий 1

Расходы (60 / 60) 6,1 6,0 6,1 6,1

Сокращение расходов 0,0 0,1 0,4 0,7

Сценарий 2

Расходы (60 / 60) 8,3 9,5 9,7 9,8

Сокращение расходов 0,1 0,3 0,7 1,1

Источник: расчеты авторов.

Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование. В 2012 г., как ожидается, страховые взносы на обязательное социальное страхование составят 6,5% ВВП5. Именно за счет взносов в Пенсионный фонд РФ финансируются выплаты пенсий, поэтому их увеличение могло бы стать ответом на рост пенсионных обязательств.

Сопоставления с расчетными данными других стран подтверждают возможность реализации такого прогноза: нагрузка, связанная с уплатой страховых взносов, в России

5 Сюда входят взносы не только в Пенсионный фонд РФ, но и в Фонд социального страхования и в фонды обязательного медицинского страхования.

низка не только на фоне наиболее экономически развитых стран, но и некоторых государств Восточной Европы (табл. 6). Если сравнить совокупную фискальную нагрузку на оплату труда (т.е. сумму страховых взносов и личных налогов на доходы, получаемые наемными работниками), разрыв станет еще более значительным. В России наемные работники освобождены от уплаты взносов на социальное страхование, их уплачивают работодатели, а в европейских странах доля работников составляет значительную часть поступлений страховых платежей. Кроме того, в российской структуре страховых взносов очень мала величина взносов, уплачиваемых самозанятыми и неработающими (меньше 0,1% ВВП), в то время как в Германии она равна 3% ВВП.

Характерное для России низкое значение величины взносов на социальное страхование относительно ВВП связано как со сложившейся системой ставок взносов, так и с относительно низким общим уровнем официальной оплаты труда в экономике.

Оплата труда в России в 2010 г. составила 50% ВВП, что сопоставимо с соответствующим показателем в наиболее развитых странах Евросоюза. Но базой для начисления страховых взносов является фонд начисленной заработной платы (ФНЗП), а он в России намного меньше, чем в Германии, Франции и многих других европейских странах. Основная причина такого разрыва - широкое распространение в России выплат заработной платы «в конвертах».

Кроме того, уровень обложения ФНЗП страховыми взносами в России относительно невелик: в 2012 г. эффективная ставка страховых взносов в РФ оценивается в 25,9%, в то время как во Франции и Италии в 2010 г. она составила 40,6 и 37,5% соответственно.

Таблица 6

Некоторые показатели систем социального страхования России и стран Евросоюза в 2010 г.

Взносы на социальное страхование, % ВВП Фискальная нагрузка на оплату труда*, % ВВП ФНЗП за вычетом взносов работников**, % ВВП Эффективная ставка стра-

Страна всего в том числе взносы работодателей ховых взносов***, % ФНЗП

Россия**** 6,9 6,9 10,2 25,5 27,1

Германия 15,8 6,8 22,7 37,8 34,7

Франция 16,7 11,3 22,8 37,9 40,6

Великобритания 7,8 4,5 14,0 47,3 16,1

Италия 13,4 9,1 22,1 30,7 37,5

Швеция 8,6 8,3 27,4 45,4 18,3

Испания 12,3 8,6 16,7 37,7 27,9

Португалия 9,0 5,2 13,0 42,4 20,5

Чехия 15,3 9,7 17,5 29,0 44,1

Польша 11,1 4,7 12,1 28,4 31,0

Греция 10,9 5,0 12,5 27,0 33,7

Латвия 8,4 6,1 13,8 34,4 24,4

* Сумма страховых взносов и личных налогов на доходы, получаемые наемными работниками (для

России это налог на доходы физических лиц); данные по этому показателю для всех стран, кроме России, приведены за 2009 г.

** Российский ФНЗП сравнивается со значениями европейских ФНЗП за вычетом взносов работников, поскольку в Европе работники уплачивают страховые взносы наряду с работодателями.

*** Эффективная ставка для европейских стран равна отношению суммы страховых взносов работодателей и работников к ФНЗП за вычетом взносов работников. **** Для России представлены оценки за 2011 г.

Источник: Росстат, Федеральное казначейство, Евростат, расчеты авторов.

Реализация сценария 1 позволит финансировать выплаты пенсий в 2030 г. при сохранении текущих значений дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ (% ВВП) и эффективной ставки страховых взносов. Однако, чтобы при реализации сценария 2

дефицит бюджета Пенсионного фонда РФ в течение прогнозного периода не возрастал, необходимо увеличить эффективную ставку до 38,9% в 2020 г. и до 44,4% в 2030 г. (табл. 7).

Таблица 7

Эффективная ставка страховых взносов, необходимая для финансирования пенсионных расходов при сохранении дефицита бюджета Пенсионного фонда

на уровне 2011 г., % ФНЗП*

Сценарий уровня пенсионных расходов 2015 г. 2020 г. 2025 г. 2030 г.

Сценарий 1 Сценарий 2 * Расчеты авторов. При для страховых взносов в Ф ния; дефицит бюджета П 23,5 32,8 проведении расчето 5онд социального ст енсионного фондаР 24,2 38,9 в предполагалось со рахования и Фонд о Ф фиксировался на) 26,2 41,8 хранение неизменно бязательного медиц уровне 2011 г. (% ВВ 27,9 44,4 й системы ставок инского страхова-П).

Повышение эффективной ставки страховых взносов до современного уровня во Франции, в Германии и Италии позволит отчасти решить проблему возрастающих пенсионных расходов без увеличения дефицита бюджета Пенсионного фонда. Однако существует мнение, что рост ставок страховых взносов повлечет за собой неминуемый уход бизнеса в «тень» и сокращение базы для начисления страховых взносов и других налогов, а значит, реформа не будет иметь фискального эффекта. Кроме того, многие эксперты полагают, что данная мера приведет к замедлению экономического роста из-за увеличения текущих затрат предприятий.

Действительно, повышение ставок страховых взносов требует источников финансирования6: оно возможно за счет сокращения или меньшего роста ФНЗП или прибыли, а также за счет роста цен на продукцию. Тем не менее рост ставок страховых взносов в 2011 г. не вызвал значимых макроэкономических последствий, несмотря на то, что эффективная ставка увеличилась почти на 8 проц. п. Не произошло ни сокращения официальной заработной платы и численности работников, ни массового закрытия предприятий, соотношение ФНЗП и ВВП осталось на уровне предыдущих лет, а поступления страховых взносов значительно возросли. При этом доля совокупных затрат на оплату труда (заработная плата плюс страховые взносы) в затратах предприятий большинства видов экономической деятельности не изменилась, так как повышение доли затрат на страховые взносы сопровождалось сокращением доли затрат на заработную плату7. Поэтому повышение страховых взносов является существенным резервом для финансирования растущих пенсионных выплат.

Пенсионные накопления и экономика. Наряду с повышением пенсионного возраста в качестве меры, способной сократить дефицит пенсионной системы, чаще всего говорится об отмене ее накопительного элемента. Действительно, упразднение накопительной части пенсии позволит, по нашим оценкам, сокращать дефицит бюджета Пенсионного фонда в 2012-2020 гг. на 0,7-1,0% ВВП ежегодно, а в 2021-2030 гг. - на 1,1-1,2% ВВП. Но для обоснования такой меры необходимо понимать, насколько пенсионные накопления значимы для экономики сейчас и в перспективе.

Накопительный элемент был введен в пенсионную систему России в 2002 г. В настоящее время значение пенсионных накоплений для экономики относительно невелико. Так, в 2010 г. они составили 1,3 трлн. руб., или 2,8% ВВП, а доля взносов на финансирование накопительной части пенсии была равна 16,9% всех взносов на

6Подробный анализ этого вопроса приведен в статье В.В. Потапенко [3].

7 Подробный анализ статистики страховых взносов в 2011 г. можно найти в выпусках бюллетеней ИНП РАН, посвященных проблемам социальной политики, на сайте macroforecast.ru .

обязательное пенсионное страхование, или 0,7% ВВП. Тем не менее в ближайшие годы прогнозируется быстрый рост объема пенсионных накоплений: если доходность их инвестирования будет равна ИПЦ, то в 2020 г. они составят 10%, а в 2030 г. - 17% ВВП. Если же доходность в течение прогнозного периода будет превышать ИПЦ на 4 проц.п., то к 2020 г. и 2030 г. объем пенсионных накоплений возрастет до 11 и 23% ВВП соответственно. Очевидно, что подобные объемы средств будут иметь для экономики стратегический характер.

Пенсионные накопления могут воздействовать на экономику различными путями. К ним следует отнести:

- увеличение пенсионных выплат, которые, во-первых, повысят уровень жизни пенсионеров и конечное потребление в экономике, во-вторых, позволят государству сократить расходы на выплату страховой части пенсии;

- финансирование дефицита федерального бюджета, если пенсионные накопления вкладываются в государственные ценные бумаги. Теоретически такой вид вложений позволяет увеличивать доходы федерального бюджета без усиления фискальной нагрузки на экономику, а дополнительные доходы бюджета могут быть направлены на рост государственного потребления, в частности, на осуществление инвестиционной и промышленной политики, что будет способствовать экономическому росту;

- перераспределение денежных средств между работниками и работодателями, уплачивающими страховые взносы, с одной стороны, и различными организациями, привлекающими эти средства через выпуск акций, облигаций и т. д. для своей деятельности (в частности, финансирования инвестиций в основной капитал) с другой. Таким образом может быть увеличена норма накопления в экономике.

В ближайшие двадцать лет не стоит рассчитывать на значительное увеличение пенсионных выплат за счет накопительной части пенсии. Массовая выплата накопительной части трудовой пенсии по старости начнется в 2022 г. В этот год ее получат около 1 млн. чел. К 2030 г. численность получателей накопительной части увеличится до 11 млн. чел. Если доходность пенсионных накоплений в течение прогнозного периода будет равна ИПЦ, то в 2022 г. доля средней величины накопительной части в средней величине трудовой пенсии по старости составит 5%, а в 2030 г. - 7% (для получателей накопительной части). Не сильно изменится эта доля и в том случае, если доходность будет опережать ИПЦ на 4 проц.п. ежегодно: она составит 7 и 10% в 2022 г. и 2030 г. соответственно (расчет выполнен для сценария 1).

Пенсионные накопления в рамках действующего законодательства не смогут стать и источником финансирования дефицита федерального бюджета. Дело в том, что каждый рубль страховых взносов, уплаченный на финансирование накопительной, а не страховой части трудовой пенсии, увеличивает на рубль дефицит бюджета Пенсионного фонда, который покрывается за счет трансфертов из федерального бюджета (если такой дефицит имеется). Поэтому, если дефицит бюджета Пенсионного фонда РФ превышает величину взносов на финансирование накопительной части пенсии, вложения пенсионных накоплений в государственные ценные бумаги в заданном году создают два равных по величине потока платежей: из Пенсионного фонда РФ или негосударственных пенсионных фондов через управляющие компании в федеральный бюджет и из федерального бюджета в Пенсионный фонд РФ.

Страховые взносы на финансирование накопительной части пенсии в 2012-2030 гг. будут меньше дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, поэтому инвестирование

средств пенсионных накоплений в государственные ценные бумаги будет представлять собой не более чем перекладывание денег из одного бюджетного «кармана» в другой*.

Однако пенсионные накопления все же могут стать источником роста нормы накопления и экономического развития. Но для этого их следует не вкладывать в государственные ценные бумаги, а направлять в другие объекты инвестирования. Сейчас пенсионные накопления сколько-нибудь значимо воздействуют только на рынок государственных ценных бумаг. Стоимость корпоративных облигаций, в которые инвестированы пенсионные накопления, в общей стоимости корпоративных облигаций по состоянию на 2011 г. составляла всего лишь 3,4%, а инвестиции пенсионных накоплений в другие виды активов практически незаметны на фоне совокупной величины этих активов в экономике.

Если же будут созданы благоприятные условия для вложения средств пенсионных накоплений в долгосрочные инвестиционные проекты, пенсионные деньги смогут дополнительно увеличивать норму накопления в экономике в 2012-2020 гг. на 0,7-1,2% ВВП ежегодно (в 2010 г. норма накопления была равна 22% ВВП). Суммарный дополнительный объем инвестиций за период 2012-2030 гг. оценивается в 23 трлн. руб. в ценах 2010 г., или в 6% всего накопленного за этот период объема инвестиций в основной капитал. Но даже если норма накопления в результате инвестирования пенсионных денег увеличится на меньшую величину, эти средства смогут повысить эффективность финансирования инвестиций в основной капитал. В частности, инфраструктурные монополии смогут финансировать свои инвестиционные проекты во многом за счет «длинных» пенсионных денег при меньших темпах роста тарифов. Таким образом, инвестирование пенсионных накоплений в первую очередь будет осуществляться в крупные инфраструктурные отрасли, обладающие высокими мультипликаторами на объемы производства, ВВП и доходы бюджета.

Основные выводы.

1. Политика в отношении будущего пенсионной системы должна стать одним из элементов общей стратегии развития страны и определяться, исходя из долгосрочных задач, стоящих перед экономикой.

2. Ключевая цель состоит в превращении пенсионной системы в действенный инструмент экономической политики, способствующей росту доходов и спроса населения, с одной стороны, и увеличению инвестиционной активности с другой.

3. Пенсии не должны оставаться единственным источником доходов пенсионеров. Необходимо дополнять их доходами от сбережений. Таким образом динамика доходов населения будет оказывать непосредственное воздействие на требования, предъявляемые к пенсионной системе.

4. Прямой альтернативой повышению пенсионного возраста может быть политика стимулирования более позднего выхода на пенсию, предусматривающая рост уровня пенсионного обеспечения в зависимости от момента выхода на пенсию.

5. Необходимо создать эффективные механизмы инвестирования средств пенсионных накоплений в экономику через институты развития.

6. Расчеты показывают, что отмена накопительной части пенсий не позволит существенно сбалансировать пенсионную систему. В то же время те, хотя и не многие, выгоды, которые она несет для будущих поколений пенсионеров, будут

8 Заметим, что в США величина пенсионных денег, вложенных в государственные ценные бумаги огромна. С середины 1980-х годов средства, составляющие профицит системы социального страхования, вкладывались в государственные облигации, создавая таким образом дополнительный источник для финансирования бюджета (в конце 2010 финансового года стоимость облигаций, в которые были вложены пенсионные средства, составила 2,6 трлн. долл.). При возникновении дефицита системы социального страхования, ожидающегося в 2020-х годах, погашение этих облигаций будет использоваться для ее финансирования.

упущены. Кроме того, теряется возможность использовать эти накопления как один из источников финансирования долгосрочных проектов в экономике.

7. Создание механизмов перераспределения пенсионных накоплений в экономику позволит в ближайшие двадцать лет увеличить суммарные объемы инвестиций в основной капитал примерно на 6%.

8. Вопрос повышения пенсионного возраста не является определяющим при формировании новой конфигурации пенсионной системы. Во всяком случае, сохранение текущих параметров выхода на пенсию не приведет к фатальным последствиям ни для пенсионной системы, ни для всей бюджетной системы РФ в целом.

9. В средне- и долгосрочной перспективе основным мотивом пересмотра возраста выхода на пенсию может стать существенный рост средней продолжительности жизни в стране.

Литература

1. Широв А.А., Потапенко В.В. Прогноз развития пенсионной системы России на пер-иод до 2030 г. // ЭКО. 2011. № 3.

2. Широв А.А., Гусев М.С. Разработка сценарных условий как ключевой этап подготовки экономического прогноза//Проблемы прогнозирования. 2011. № 1.

3. Потапенко В.В. Последствия изменения ставок страховых взносов на обязательное социальное страхование // Научные труды ИНП РАН. М.: МАКС Пресс, 2011.