Основные направления модернизации техники современного правотворчества в России

В.М. Баранов

Баранов Владимир Михайлович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, главный научный сотрудник Института правовых исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», заместитель декана факультета права Нижегородского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», президент Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая техника»

Основные направления модернизации техники современного правотворчества в России

Техника современного российского правотворчества, как и всякий «живой» процесс, конечно, изменяется и, естественно, неуклонно совершенствуется. Это происходит объективно, порой даже вопреки устремлениям и намерениям правотворящих инстанций.

Но надо признать — кардинальной модернизации техники современного правотворчества (я имею в виду период с начала перестроечных процессов до сегодняшнего дня) не происходит.

Технико-юридическое качество разных законов, естественно, неодинаковое. Есть и удачные образцы новейшей законодательной регламентации, встречаются интересные и перспективные правовые новеллы. В том числе и поэтому хочу зафиксировать тезис — малоплодотворна ставшая «общим местом» множества публикаций констатация того, что увеличение числа законов в России ведет к снижению уровня их технико-юридического совершенства.

Немало исследователей стоят на позиции: правотворчество, модернизация его техники — глубоко творческий процесс, который невозможно, да и не нужно, нормативно урегулировать.

Может быть и по этой причине мы имеем уникальный парадокс — в сотнях работ по различным юридическим дисциплинам почти тридцать лет предлагаются нормы в закон о правотворчестве (закон о нормативных актах), а его все нет, и никто не знает, когда он будет принят. Главная причина уклонения депутатов от разработки этого документа ясна, хотя официально не озвучивается — нормода-тели не хотят, чтобы их правовое творчество было ограничено законом.

Заблуждением является мнение, будто отсутствие нормативных ограничений подготовки и принятия правовых актов дает больший простор в этом действительно творческом деле. Напротив, размах, а точнее, разгул, субъективизма, которым сопровождается отсутствие нужных технико-юридических норм, порождает правотворческие ошибки, элементарную неуверенность и беспомощность депутатов: они вынуждены идти за законодательными разработками аппарата, за специалистами, не зная, чью правовую позицию и почему они отстаивают.

Мое частное доктринальное мнение, которое я неоднократно с разной степенью подробности публиковал, следующее: зачастую упускается из виду, что в упрочении правопорядка в государстве участвуют не только нормативные правовые акты и, значит, не только качество их техники влияет на уровень законности. Все иные формы (источники) права порой не менее (а иногда и более) мощны, нежели нормативные правовые акты. От технического совершенства и этих, в том числе теневых, форм прав зависит качество правовой регламентации.

Назрела необходимость в подготовке и издании специального федерального Кодекса об основных формах права. Идея закона о правотворчестве себя не оправдала и оказалась фактически скомпрометированной. В предлагаемом кодексе целесообразно подчеркнуть, что сведение форм права только к нормативно-правовым актам (или еще уже — к законам) неоправданно. В документе желательно с максимальной определенностью выразить отношение государства к прецедентному, обычному, договорному праву, а также к доктрине права. Речь идет о том, что требуется развернутое законодательное закрепление новых «социальных ролей» всех форм (источников) права. В нем полезно нормативно зафиксировать «фундамент» регулятивной системы государства, главную форму права. Полагаю, что в правовом государстве главной формой права должен быть признан не нормативноправовой акт вообще, а только один из них — Конституция. При этом Конституция государства не может ограничиваться «цементированием» лишь правовых актов. Целесообразно зафиксировать конституционную норму примерно такой редакции: «Все правовые акты и иные формы действующего права Российской Федерации, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы».

Кроме всего прочего, предлагаемое законодательное решение проблемы позволит обеспечить реальную подвижность форм права. Конституция государства в этой сложной регулятивной системе образует твердое и стабильное «ядро», «стержень», «центр», а все остальные формы права, «вращаясь» вокруг него, взаимопроникая в него и друг в друга, позволят быстро заполнять «пустоты» юридического общения.

И здесь уместно подчеркнуть важный момент, который в силу разных причин зачастую ускользает из поля зрения правоведов. Так сложилось, что принимаемые нормативные правовые акты активизируют (и далеко не всегда в достаточной мере) лишь органы государственной власти, соответствующих должностных лиц и крайне редко «мобилизуют» общество, граждан, население. В немалой степени в этом «повинна» и техника современного правотворчества. К основным направлениям модернизации техники современного правотворчества, кроме вышеобозначенных предложений, можно отнести следующие.

Одним из самых трудных направлений модернизации техники современного правотворчества является поиск разумного ограничения политико-идеологического влияния на содержание, форму, темпы и приоритеты разработки и принятия законодательных документов1. Технико-юридическое оформление законов, особенно определение их иерархического уровня, приобретает принципиальное значение при изменении расклада политических сил в российском парламенте. Например, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва при отсутствии монополии «Единой России» неизбежны острые дискуссии и диалоги с оппозицией при принятии тех или иных законов. И вот сюжет — для принятия федерального закона у депутатов, объединившихся во фракцию «Единая Россия», достаточно голосов. Другое дело — федеральные конституционные законы: для их принятия требуются коалиционные договоренности депутатов. Технико-юридическая «деталь» в этих случаях становится серьезным препятствием. Если бы закон о бюджете (обычно он всегда является полем обостренной борьбы) был федеральным конституционным, то оппозиционные силы могли бы кардинально изменить его конфигурацию. Но это «простой» федеральный закон и потому при его принятии «Единая Россия» может легко провести свою экономическую стратегию и тактику. Можно возразить, что закон о бюджете нерационально принимать в форме федерального конституционного закона, поскольку в него часто приходится вносить изменения.

Полагаю, что ради стабильности общества можно пойти на преодоление этих сложностей. При такой ситуации у оппозиции будут выбиты многие «козыри» и она не сможет перекладывать политикоюридическую ответственность за экономические просчеты на других депутатов.

Простейшее, давно известное технико-юридическое правило о краткости и точности наименования нормативного правового акта не соблюдается на всех уровнях правотворчества, хотя никаких финансовых «вливаний» оно не требует: нужны лишь интеллектуальные усилия и четкое представление о сущности документа.

Вот лишь некоторые примеры архигромоздких названий нормативных правовых актов последнего времени.

Приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России) от 27 мая 2011 года № 708 имеет следующее наименование — «Об утверждении перечня информации, размещаемой в системе информационного обеспечения в области торговой деятельности в Российской Федерации, перечня товаров, в отношении которых размещается информация о среднем уровне цен и форм предоставления уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Министерству промышленности и торговли Российской Федерации информации о состоянии торговли и тенденциях ее развития в соответствующих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, об издании нормативных правовых актов субъектов

Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в области ~ 2 торговой деятельности»2.

Такого же плана название Приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) от 3 июня 2011 года № 464 — «Об утверждении форм отчетности о расходах средств федерального бюджета, связанных с осуществлением денежных выплат за оказание дополнительной медицинской помощи врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики (семейных врачей) федеральных учреждений здравоохранения, находящихся в ведении Российской академии наук и Сибирского отделения Российской академии наук, при условии размещения в этих ме-

1 Подробнее см.: Баранов В.М. Политико-идеологические пределы преемственности юридической техники // Юридическая техника. — 2011. — № 5. — С. 55—57.

2 Российская газета. — 2011. — 29 июля.

дицинских учреждениях муниципального заказа на оказание первичной медико-санитарной помощи, а также федеральных учреждений здравоохранения, находящихся в ведении Федерального медико-биологического агентства, и порядка их предоставления»1.

Этот изъян присущ и законодательству субъектов Российской Федерации. Так, 2 июня 2010 года Законодательным собранием Нижегородской области принят закон № 88 со следующим наименованием: «О внесении изменения в Закон Нижегородской области “О наделении органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород отдельными государственными полномочиями по осуществлению денежных выплат на выполнение государственного задания по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи” и признании утратившими силу Закона Нижегородской области “О наделении органов местного самоуправления городского округа город Саров Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по осуществлению равного с Министерством внутренних дел Российской Федерации повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджета городского округа город Саров”».

Вряд ли нормально, когда даже в коротком названии акта содержатся грамматические повторы, дублирующие детали, которых можно было легко избежать. Например, приказ Федеральной службы по тарифам от 14 июля 2011 года № 165-Э/2 называется «Об утверждении положения об определении формулы цены газа»2. Два раза «об» — явное излишество.

Лаконичность, простота и точность названия нормативного правового акта, отсутствие в нем лишних деталей ценны тем, что могут сразу привлечь внимание и усилить интерес к нему прикосновенных субъектов. И, напротив, громоздкость, усложненность названия акта, как правило, незамедлительно «отвращают» от ознакомления и тем более углубленного изучения юридического документа.

Кстати, особое отношение к началу произведения (а любой нормативный акт в большей или меньшей степени — творческое произведение) издавна существует в литературе. В этой связи один развлекательный казус — в 1982 году преподаватель университета Сан-Хосе Скотт Райс учредил конкурс худших начальных фраз литературных произведений и теперь в Америке вручается награда Бульве-ра — Литтона (начало романа «Пол Клиффорд» этого маститого английского писателя XIX века и поныне считается образцом насыщенной витиеватой прозы).

В России независимо от различных политических веяний сложилась относительно четкая и стабильная иерархическая система нормативных правовых актов, и отступать от нее нужно лишь в исключительных случаях и с понятной всем мотивировкой. Субъективные, искусственные «новеллы» — это не модернизация, а неоправданное создание правовых коллизий. Одна иллюстрация — Приказ Федеральной службы по экономическому и атомному надзору от 31 мая 2011 года № 262 называется: «Об утверждении Нормативных требований по применению способов и схем проветривания угольных шахт».3 Что такое «нормативные требования» (термин «нормативные» дан с заглавной буквы) и почему они утверждаются приказом службы, неясно. Перед нами обычный ведомственный процедурный нормативный правовой акт и «внедрять» через него такую технико-юридическую новеллу резона не было.

При формулировании названий нормативных правовых актов не может быть мелочей и особенно недопустима двусмысленность. Возможно, я ошибаюсь, и это специфика морского дела, но вряд ли удачно название Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 12 августа 2011 года № 212 — «Об утверждении Обязательных постановлений в морском порту Пригородное»4. Можно подумать, что юридической практике известны необязательные постановления. Полагаю, что это нонсенс и вряд ли надо было вводить такую терминологию. Ведь, по сути, в этом документе содержится описание морского порта Пригородное, правила захода в него и выхода из него, правила стоянки и т. п.

Кардинальная и качественная модернизация техники правотворчества немыслима без официальной идейно-нормативной основы.

Вряд ли оправдано помещать раздел о юридической технике в Концепцию о правотворческой политике, как предлагают некоторые ученые.

Целесообразнее общие и частные вопросы модернизации юридической техники «вычленить» в качестве отдельного предмета законодательной регламентации в форме специальной Программы.

Требуется кардинальная модернизация техники планирования на всех уровнях правотворческой деятельности. Надо прямо признать — ныне нет подлинного планирования даже законотворческой работы. Планы сессионной работы Федерального Собрания и законодательных органов субъектов

1 Российская газета. — 2011. — 22 августа.

2 Российская газета. — 2011. — 17 августа.

3 Российская газета. — 2011. — 3 августа.

4 Российская газета. — 2011. — 7 сентября.

Российской Федерации на самом деле есть фиксация текущей работы, закрепление пролоббированных законодательных инициатив. А требуется «привязка» к долговременным стратегическим целям политического и социально-экономического развития. Планы законотворчества и иных видов правотворчества надо иметь на ближайшее десятилетие, а не на 4- 6 месяцев.

Выбор приоритетов в стратегическом планировании правотворчества — это всегда острое столкновение интересов, всегда ущемление какой-то сферы юридически значимой деятельности. И нужна политическая воля, чтобы взять на себя ответственность за тот или иной стратегический выбор законотворчества.

Подлинное стратегическое планирование правотворчества предполагает знание и умелое использование сильных сторон для развития государства и общества. Этого политической элите явно не хватает. Вспомним опыт стратегического планирования экономического и правового развития Японии после поражения во Второй мировой войне — были максимально использованы собственные человеческие ресурсы, развита особая трудовая этика, достигнуто разумное сочетание частной инициативы и государственного централизованного планирования.

Качество правотворческой работы напрямую зависит от времени, отводимого на подготовку юридического акта.

Кстати, удивительно, что властвующая элита, заказывая разработку сценариев развития государства, не включает в них прогнозы законотворчества. Прогнозирования законодательной деятельности в силу разных причин не производится — никто из нас не знает, что может стать предметом правовой регламентации через тридцать-сорок лет.

Модернизировать ведь требуется нормосозидающую деятельность вполне определенных субъектов . И архиважно представлять — как они сами понимают эту деятельность, в чем видят свою задачу, как очерчивают свою личную компетентность в правотворчестве.

И вот здесь налицо «клубок» весьма непростых научных, организационных, морально-психологических проблем и консервативных стереотипов.

Один из устоявшихся вредных и опасных стереотипов (он присутствует и в доктрине, и в учебном процессе, и главное — в среде законодателей) состоит в том, что правотворчество искусственно, неосновательно, резко делят на два направления — «формирование содержательной стороны (то есть формулирование норм права) и его внешнее оформление (то есть закрепление норм права в тексте письменного официального документа). Документальное закрепление правовых предписаний находится за рамками правотворчества»'. Создание норм права и их текстуальное закрепление рассматриваются как принципиально отличающиеся друг от друга виды юридической деятельности. Как провести в реальном правотворчестве это различие непонятно. Должно быть преодолено противопоставление вопросов: «Кто и как создает закон?» и «Каково его содержание и что он регулирует?»2.

Развитая, подлинная, профессиональная техника правотворчества предполагает отражение этих вопросов в неразрывном единстве. Правильно оценить технико-юридическое качество нормативного правового акта невозможно без системного анализа содержания документа и предмета его регламентации.

Британский математик с мировым именем Иэн Стюарт написал любопытную книгу «Истина и красота: всемирная история симметрии», где содержится интересная мысль: «Симметрия — это не число и не форма, но специальный вид преобразований, то есть некоторый способ «шевелить» объект. Если объект выглядит неизменным после преобразования, то данное преобразование представляет собой симметрию»3.

Вот по этому поводу и я хочу порассуждать применительно к проблеме модернизации техники правотворчества. На протяжении многих веков симметрия оставалась ключевым понятием для архитекторов, художников, музыкантов, сейчас ее глубинный смысл оценили физики и математики. Думаю, не только гармония4, но и симметрия может и должна лечь в основу многих правовых теорий и «пластов» юридической практики.

Система действующего законодательства — не просто не симметрична, она асимметрична. Надо думать: как ее преобразовать, как модернизировать, чтобы она стала симметричной или приблизилась к симметрии.

В России слишком много законов — именно поэтому нежизненна презумпция знания закона, именно поэтому десятилетиями «функционирует» дефектные законодательные акты. С использова-

1 См.: Булатова Ю.В. Правотворческая техника как составляющая правовой экспертизы управленческих решений // Современное право. — 2009. — № 6. — С. 7.

2 Темнов Е.И. Звучащая юриспруденция=1иг18ргиСеп11а е!одиеп1а. — М., 2010. — С. 542.

3 Стюарт И. Истина и красота: всемирная история симметрии. — М., 2010. — С. 12.

4 Подробнее см.: Жбырь О.Н. Категория «гармония права» и основные формы ее выражения: теоретико-правовой аспект; Пшеничнов М.А. Гармонизация российского законодательства (теория, практика, техника): Автореф. дис... д-ра юрид. наук. — Н. Новгород, 2011.

нием всех имеющихся ресурсов надо определить нужное, оптимальное число федеральных и федеральных конституционных законов. Отобрать это количество актов, «отточить» их содержание и форму и затем добиваться освоения и неуклонного восполнения.

Все остальные законы, естественно, не надо выбрасывать на «свалку истории»: их можно перевести на иные уровни юридической регламентации.

Имея в виду симметрию, разумно «рассредоточить» имеющуюся законодательную материю по другим результатам правотворческой деятельности государства.

Объект существующей ныне правовой регламентации остается неизменным, но такое преобразование, такая модернизация приведет к симметрии.

Модернизация техники современного правотворчества немыслимо без обеспечения более высокого уровня ее открытости. Абсолютно все элементы и стадии именно техники правотворчества должны быть прозрачными.

Открытость техники правотворчества не следует отождествлять или смешивать с принципом гласности самого правотворчества. Конечно, техника правотворчества — своего рода «кухня» созидания и «производства» юридических норм. И, надо признать, что она обычно в силу самых разных (и далеко не всегда узкокорыстных) причин скрывается нормодателем. Техника правотворчества может и должна быть понятна любому заинтересованному или «прикосновенному» к ней участнику юридической регламентации.

В технико-юридических деталях обычно «кроется дьявол», и большинству граждан и должностных лиц это хорошо известно. «Вскрытие» их в процессе правотворчества, без сомнения, будет воспринято как «знак доверия» населению, что повлечет за собой правотворческую активность, вызовет стремление помочь подготовить качественный нормативный правой акт.

Преимущество желательно предоставить противникам готовящегося акта правотворчества, и вот здесь «борьба за содержание права»1, за которую ратуют В.А. Толстик и Н.А. Трусов, уместна и своевременна.

Требуется законодательное закрепление принципа исключения дублирования нормативного правового материала. Общеизвестны далеко не единичные факты дублирования законодательных норм в подзаконных актах. Многие региональные законы буквально копируют федеральные. Конкретизация законодательства должна быть освоена во всех ее проявлениях.

Самым сложным, самым труднореализуемым направлением модернизации техники современного правотворчества является учет прав будущих поколений. Проблема обеспечения прав будущих поколений в технике правотворчества — это не только прогностический элемент этого вида юридической деятельности. Это даже не только составная часть теории устойчивого развития государства. По убеждению В.Д. Зорькина, «разработку концепций прав будущих поколений можно рассматривать как вклад юристов в формирование государственной стратегии перехода к инновационному развитию»2.

Технико-юридическое обеспечение этой стратегии также способно помочь реализации принципа справедливости в его этническом истолковании в современной концепции прав будущих поколений.

В гуманитарной и публицистической литературе принято говорить об ответственности нынешних поколений и государств перед будущими поколениями. По всей видимости, здесь имеется в виду эфемерная «позитивная юридическая ответственность». Полагаю, что с технико-юридической стороны разумнее использовать категорию «перспективная юридическая обязанность». Перспективная — не значит отдаленная, будущая. Это нынешняя, реальная юридическая обязанность, но нацеленная на будущее, на отдаленные результаты, которые формулировать надо сейчас.

Легко быть ответственным перед Богом и перед Историей. Труднее реально гарантировать и обеспечить права будущих поколений. Ведь совершенно очевидно, что и технико-юридическим путем можно планомерно обеспечивать «замену сырьевой ренты доходами от несырьевого сектора экономики и рентой интеллектуальной»3. Конечно, ныне в условиях кризиса нельзя резервировать средства от нефтегазового сектора для будущих поколений. Но раньше или позже кризис закончится, и возникнут проблемы адекватного технико-юридического оформления конституционной экономики. Наработки в этом направлении надо «копить» уже сейчас.

С технико- юридической точки зрения здесь мыслимы два основных пути — жесткие запреты и ограничения на использование оскудевших природных объектов, животного мира и последовательное накопление резервов самых разных благ для будущих поколений. Признаем — современные «творцы права» над этим почти не работают. Причин и объяснений этому можно найти множество, но ведь будущим поколениям они окажутся совсем ненужными.

1 См.: Толстик В.А. Борьба за содержание права / В.А. Толстик, Н.А. Трусов. — Н. Новгород, 2008.

2 Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. — М., 2010. — С. 530.

3 Прокофьев А.В. Справедливость и газонефтяные доходы // Формирование морально-ценностных и правовых основ современной культуры: истоки и перспективы: Материалы межвузовской научно-практической конференции. — Тула, 2008. — С. 187.

Основой модернизации, совершенствования, развития законодательства выступает соотношение традиционности и инновационности правотворчества. Акцент на любой элемент из этих двух составляющих чреват ошибками. Стереотипность и творчество — две необходимые составляющие в правотворчестве. Требуется в каждой конкретной правотворческой ситуации искать разумный баланс между традицией и инновацией.

Иногда законопроектам придается такое ускорение, что его нельзя квалифицировать иначе как «законодательный марш-бросок». При любых оговорках это нельзя признать нормальным законотворческим процессом.

В этом ряду стоит отнюдь не редкая тактика частых изменений законов и иных нормативных правовых актов. Если взять Налоговый и Уголовный кодексы, то счет идет на сотни поправок и дополнений. Вспомните «казус» ноября 2009 года, когда федеральный закон о повышении транспортного налога просуществовал три дня. После серии массовых протестов граждан Администрация Президента порекомендовала Госдуме (так сообщали СМИ) вернуться к прежней базовой ставке.

Может быть, есть резон директивно ввести технико-юридическое правило — 1 год не вносить во вновь принятый нормативный акт никаких изменений, кроме исправления фактических ошибок. Мониторинг перед изменением акта должен быть обязательным этапом.

То обстоятельство, что федеральный законодатель и региональные нормотворцы «львиную долю» своей деятельности посвящают изменению действующего законодательства (поправки, дополнения, отмены, приостановления, оговорки), а не крупным новым актам, достоверно свидетельствует о дефиците идей законопроектов. Например, из 1617 действующих в 2011 году законов Нижегородской области 1027 посвящены внесению изменений и 108 — отмене.

Конечно, и учеными, и практиками высказывается немало спорных, может быть, даже нежизненных идей законопроектов. Но вычислить «себестоимость» правотворческой идеи (как и художественной) нельзя, а вот «рыночную» стоимость законопроекта всегда (пусть неточно) определить можно. «Банк» идей законопроектов нужен, а уж затем законодатель в силу своего профессионализма, опыта и культуры будет оценивать и по возможности реализовывать эти идеи. При отсутствии если не «банка», то хотя бы «портфеля» идей законов, мы получаем импульсивно создаваемое законодательство, «латание дыр», «точечные акты».

Критерии эффективности не только законопроектов, их концепций, но и идей надо искать. Для введения этого критерия нужна система четких математических формул и свидетельств.

Иногда появляются те или иные доктринальные концепции, освещающие конкретные фрагменты социальной жизни, весьма близко примыкающие к юридической сфере. Их познавательное значение обычно велико, но, к сожалению, часто они остаются без надлежащего внимания правотворческих органов.

Так, в 2009 году был опубликован массовым тиражом (5 000 экземпляров) проект Концепции правозащитной деятельности в Российской Федерации1, где содержится немало дельных предложений по совершенствованию этой многотрудной работы.

И неясно — что и кем именно из нее будет взято для законодательной регламентации.

Идея закона — это начальная, первичная «пульсация» концепции законопроекта. Идея закона — схематичный прообраз концепции. Вот почему важно всеми средствами стимулировать выдвижение идей и концепций нормативных актов и только после их комплексной проверки переходит к разработке проекта документа.

Надо привлечь внимание юридической общественности к необходимости реанимации и подлинной модернизации «мертворожденного» института консолидированной законодательной инициативы. Цель в свое время перед этим институтом была поставлена благая — помочь продвижению в Государственной Думе инициативных законопроектов субъектов Российской Федерации. «Снизу» продвинуть свои законопроекты у субъектов Федерации пока не очень получается. Зато есть примеры организации этого процесса «сверху», и эти иллюстрации сводят на нет идею консолидированной законодательной инициативы. 14 октября 2009 года Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной Палатой Российской Федерации направила руководителям органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации информационное письмо № 38-29/379, в котором региональные парламенты оповещаются о разработанном Комиссией законопроекте «О порядке проведения аудита эффективности контрольно-счетным органом, создаваемым законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации». Далее в письме содержится следующий текст: «Предлагаю возглавляемому Вами органу по возможности, присоединиться к указанному проекту в качестве субъекта права законодательной инициативы, и назначить своего представителя при рассмотрении консолидированной законодательной инициативы Государственной Думой. Прошу Вас в течение 45 дней направить Ваши отзывы по тексту данной инициативы, а

1 См.: Проект Концепции правозащитной деятельности в Российской Федерации / Сост. К.П. Краковский. — М., 2009.

также Ваши предложения по законодательному закреплению механизмов аудита эффективности в частности и государственного финансового контроля в целом». Естественно, Законодательное собрание Нижегородской области своим постановлением от 28 января 2010 года № 1914-IV «горячо» поддержало это предложение. Ясно, что в этом случае говорить об истинной консолидированной законодательной инициативе субъектов Российской Федерации не приходится. По всей видимости, желательно ввести технико-юридическое правило, согласно которому предоставить приоритетное рассмотрение законопроектов субъектов Федерации, если их число составляет, допустим, не менее 10.

Модернизация правотворчества, особенно его верхнего эшелона — законодательной деятельности — это важная, но лишь часть объявленного властью процесса обновления.

Юридическое экспертное сообщество расколото, депутатский корпус, как на федеральном, так и региональном уровнях, неоднороден. У многих ощущение, что для модернизации у России масса времени. Об опасности необратимого отставания государства и страны почти никто всерьез не задумывается. Имитировать производство законов бессмысленно — надо, чтобы они обеспечивали результативную инновационную экономику.

Для запуска процесса модернизации правотворчества нужна консолидация экспертного правового сообщества по базовым вопросам, нужны смелые правотворческие эксперименты.

За 20 лет Межпарламентская ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ) разработала и приняла около 300 модельных законов и кодексов, создав основу общего правового пространства Содружества1.

Ценность модельных нормативных актов очевидна и неоспорима: они способствуют появлению унифицированных нормативных правовых актов и позволяют на ранней стадии предупредить появление существенных расхождений в принятых законах. Но модельные юридические документы не являются обязательными, нет специального механизма контроля за их использованием. Государства — участники СНГ сами определяют целесообразность обращения к модельным стандартам в процессе нормотворчества.

Считаю, что пришло время повысить регулятивную роль модельных нормативных актов, придать им определенную (пусть не жесткую) степень обязательности. И самое главное — с общего согласия должны разрабатываться такие модельные акты, которые устраняют «болевые точки» общественной жизни, являются насущными для экономического сотрудничества государств. Может, я ошибаюсь, но вряд ли (при всей остроте проблемы) можно признать приоритетным инициируемый ныне модельный закон о защите репродуктивных прав.

О том, что необходимо повышение статуса и эффективности модельных нормативных актов, свидетельствует, например, такой факт. На десятом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи СНГ в декабре 1997 года был принят модельный закон о меценатстве и благотворительной деятельности. Но в октябре 2010 года Российский форум меценатов констатировал: «Точка как была мертвой, так и осталась». За все это время в национальных законодательствах не появилось самого главного: должных мер благоприятствования меценатству2.

Немало приемов техники правотворчества, элементов актов нормотворчества десятилетиями применяются в традиционном формате, хотя юридической наукой убедительно доказана необходимость кардинального изменения их правовой природы, организационно-управленческих функций, культурно-воспитательных и морально-психологических задач.

Обращусь в этой связи к феномену «преамбула нормативного акта»3. Многие исследователи и практикующие юристы стоят на позиции: преамбула нормативного правового акта представляет собой малозначимый вспомогательный элемент, где не могут и не должны содержаться нормы права. Крупные, имеющие огромное социальное значение федеральные законы, кодексы по непонятным причинам не имеют преамбул. Неоправдано отсутствие преамбул у Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Трудового кодекса Российской Федерации, Таможенного кодекса Российской Федерации. По непонятным причинам не формулируются преамбулы даже в тех региональных законах, которые затрагивают права, свободы и интересы многих граждан, касаются общественно значимых проблем или вызывают дискуссии и протестные акции. Считаю, что нежелательно было принимать 1 декабря 2007 года без преамбулы закон Нижегородской области № 143 «О порядке и нормативах заготовки древесины, порядке заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, порядке заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений гражданами для собственных нужд на территории Нижегородской области».

1 См.: Мурзабаева С. Актуальность модельных законов доказана временем // Парламентская газета. — 2011. — 9 сентября.

2 См.: Бочаров Г. Культура в петле свободы // Российская газета. — 2011. — 16 сентября.

3 См.: Баранов В.М. Преамбула нормативного правового акта (проблемы теории и практики) / В.М. Баранов, Л.К. Лутова. — Н. Новгород, 2012.

Учитывая остроту, деликатность и многолетнее недовольство граждан качеством оказания ритуальных услуг, надо было подготовить развернутую убедительную преамбулу к закону Нижегородской области от 8 августа 2008 года № 97 «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области».

Известно о бедственном положении многих даже известных спортсменов после завершения карьеры, и этот момент надо было непременно использовать, и продемонстрировать заботу органов региональной государственной власти об этой категории граждан при принятии 4 июня 2008 года закона Нижегородской области № 60 «О мерах дополнительного материального обеспечения ведущих спортсменов Нижегородской области и их тренеров».

По всей видимости, как федеральные, так и региональные законодатели не только не осознают организационно-управленческой и морально-психологической ценности преамбул законов, но и просто- напросто не умеют их составлять.

При этом преамбулы многих отечественных и международных правовых актов активно используются в правоприменительной, особенно судебной, практике.

Я предлагаю разумный вариант — законодательно закрепить шесть элементов содержания преамбулы нормативного правового акта: предмет регуляции, цель юридического документа, сфера его действия, принципы регламентируемой деятельности, система используемых дефиниций, нормативные ссылки.

Дилемма проста — либо принять (пусть с определенными корректировками) это доктринальное предложение, и тогда структура нормативных актов существенно преобразуется, станет четче. Либо мотивированно отвергнуть эту правовую позицию, и тогда по-прежнему нормодатели всех уровней не станут «обременять» себя формулированием преамбул.

И последний сюжет. Высшая политическая власть, крупные и влиятельные институты гражданского общества в России выдвигают множество самых разных амбициозных проектов, ставят неординарные правовые эксперименты. Далеко не все из них реальны и необходимы не только в ближайшей, но и в отдаленной перспективе.

Мне непонятно — почему из числа этих проектов исчезла первостепенная юридическая задача: создание Свода законов Российского государства. Неудачные попытки создать Свод законов СССР и РСФСР не означают принципиальной невозможности поддерживаемого в постоянном рабочем состоянии «кодекса кодексов». По всей видимости, нужна новая схема Свода законов государства, новые, может быть, несколько упрощенные принципы его формирования. Речь идет о поиске инновационной техники электронной систематизации действующего в России законодательства. Может, не стоит в доктрине, да и в правотворческой практике столь жестоко «разводить» инкорпорацию, консолидацию, кодификацию: мыслима «монтировка» в единое самостоятельное целое отдельных элементов различных видов упорядочивания нормативных правовых актов. «Фигура умолчания» относительно Свода законов Российского государства на федеральном уровне быстро перешла и на региональный уровень — в субъектах Федерации, за редким исключением (Республика Башкортостан) не предпринимается никаких мер по созданию Собраний или Сводов законодательства.

Интересно проследить ход событий после принятия 6 февраля 1995 года Указа Президента Российской Федерации № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»1. Сразу после опубликования документа были предприняты элементарные организационно-правовые меры (создана временная комиссия, фактически продублированы по схеме и принципам создания Свода подходы к тематической систематизации советских времен), но реальной работы по упорядочению конкретных актов не велось.

Более того, 14 разноплановых управленческих актов разными ведомствами были приняты в порядке конкретизации Указа Президента России № 94. Минздрав РФ издал Указание от 21 мая 1997 года № 3019 «О Своде законов», Минсельхозпрод России опубликовал приказ от 14 июля 1998 года № 440 «О создании рабочей группы по организации работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации», Госкомэкология РФ — приказ от 16 апреля 1998 года № 225 «О Своде законов Российской Федерации», Минфин России — приказ от 11 марта 1998 года № 36 «О подготовке предложений, связанных с формированием Свода законов Российской Федерации».

Подобные мало к чему обязывающие акты издали и другие ведомства, министерства, госкомитеты.

Когда выяснилось, что кроме официального «выражения намерений», заметных подвижек в подготовке Свода законов Российской Федерации не произошло, и фактически Указ главы государства «торпедируется», появился еще один документ — Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 года № 170 (в ред. от 22 марта 2005 года) «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации»2.

Минюст России разработал Рекомендации по подготовке предложений в соответствии с этим Указом, но и эти меры результата не принесли. В итоге появился Указ Президента Российской Феде-

1 Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 7. — Ст. 509.

2 Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 7. — Ст. 829.

рации от 28 июня 2005 года № 736 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации», где в пункте 20 решение о подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации признано утратившим силу1.

Вряд ли можно считать нормальным, что не только всем гражданам России, но даже юридическому сообществу не сообщили причин такого провала. И дело, конечно, не в низкой исполнительной дисциплине. Причины гораздо глубже и серьезнее — отсутствует политическая воля, нет осознания важности Свода законов государства, недостаточен профессионализм юристов, работающих в высших эшелонах представительной и исполнительной государственной власти.

В этой связи вызывает недоумение позиция некоторых исследователей, которые считают, что «на сегодняшний день работа по созданию Свода приостановлена». Исходя из непонятно на чем основанном выводе о преждевременности такого официального источника вторичного опубликования актов, Н.А. Толкунова пишет: «Критический взгляд на российское законодательство позволяет согласиться с принятым решением. Несмотря на то, что действующее законодательство имеет значительное количественное содержание, еще очень большой круг общественных отношений законодательно не урегулирован, а структура самого законодательства окончательно не сформирована»2.

С такой идеалистической и явно комплиментарной для власти оценкой согласиться нельзя. Утрата юридическим документом силы и с правовой и с фактической сторон означает не приостановление, а прекращение деятельности, которая подвергалась регламентации.

Официально ныне никто не обязан вести какую-либо работу по реальной подготовке Свода законов Российской Федерации. Неофициально, если, конечно, такие подвижники найдутся, готовить Свод законов государства можно, но без официального санкционирования все равно не обойтись. Да и вряд ли в неофициальном порядке можно качественно выполнить столь масштабную и дорогостоящую работу.

Что касается довода относительно неурегулированности некоторых общественных отношений и несформированности структуры законодательства, то не было, нет и вряд ли когда появится государство, в котором бы оказались урегулированными все виды юридически значимой деятельности и окончательно оформилась структура законодательства. Эти две составляющие — самые динамичные части законотворческого процесса, в которых всегда присутствует элемент поп АпИ, незаконченности. И это обстоятельство не может служить препятствием для подготовки Свода законов государства. Это отчетливо понимали в царское время, когда в 1906 году учреждался Государственный совет. В документе, ему посвященном, статья 121 гласит: «В тех случаях, когда, при изготовлении нового издания Свода законов или при внесении в него новых узаконений, встретятся вопросы, которые не могут быть разрешены порядком кодификационным, а также когда при этом обнаружится неполнота или недостаточность действующего закона, Государственный секретарь или министр, до ведомства которого предмет относится, входит с представлением о разъяснении, изменении или дополнении подлежащих статей Свода или других узаконений»3.

1 Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 28. — Ст. 2865.

2 Толкунова Н.А. Систематизация российского законодательства в сфере социальной защиты населения: Дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2011. — С. 130. По мнению А.К. Бондарева, «наше законодательство еще не было готово к созданию Свода законов, следовательно, сколько бы стараний ни было приложено, цели все равно не удалось бы достичь». См.: Бондарев А.К. Снова о Своде законов Российской Федерации // Законодательство. — 2001. — № 12. — С. 3.

3 Государственный совет Российской империи, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма: преемственность и традиции. — М., 2007. — С. 158.