Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

ВРЕМЕННОЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ

ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В.О. Пономарева

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. вводит новую меру ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством — временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В п. 1 ст. 75 Закона 2003 г., определяющем основания применения данной меры, устанавливается, что отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в следующих случаях:

1) если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.

3) если при реализации государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, феде-

рального закона, иных нормативных правовых актов.

Можно отметить, что такие же основания предусмотрены для временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ (ст. 26. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1).

Такой порядок является особым правовым режимом осуществления полномочий местного самоуправления. Несомненно, данная форма государственного вмешательства в осуществление местного самоуправления носит чрезвычайный характер, так как ограничивает конституционное право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, установленное ст.ст. 12, 130, 132 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает возможности такого ограничения, говоря лишь о подконтрольности государству реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 132). Среди гарантий местного самоуправления в ст. 133 Конституции Российской Федерации установлен запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. И, если возможность применения мер ответственности к органам местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. № 14-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст.49 Федерального Закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), то конституционность временного осуществления органами госу-дарственной власти полномочий органов местного самоуправления в настоящее время не имеет явно выраженной

оценки со стороны Конституционного Суда Российской Федерации.

Между тем, проведя аналогию с позицией Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу о возможности осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июня 1995 № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации»2) следует сделать вывод о том, что установленная статьей 75 возможность временного ограничения права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения в принципе является допустимой и соответствующей Конституции Российской Федерации, но с учетом ряда условий. Среди таких условий можно выделить:

1) наличие основания, не допускающего иного варианта действий органов государственной власти;

2) временный характер подобной меры, строго ограниченный периодом, необходимым для устранений причин, повлекших ее применение;

3) ограничение полномочий местных органов власти лишь в той мере, какая необходима для достижения цели подобного действия;

4) наличие такого механизма реализации, который включал бы в себя необходимость участия двух и более органов государственной власти (местного самоуправления);

5) наличие процедуры судебной защиты интересов населения муниципального обра-

зования и его органов.

Следует отметить, что ст. 75 Закона 2003 г., устанавливая подобные условия для введения режима осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, закрепляет исключительный перечень оснований для введения подобного режима. Иные нарушения (объективные обстоятельства), кроме перечисленных в ч. 1 ст. 75 не могут служить основанием для ограничения полномочий местного самоуправления.

Кроме того, с целью предотвращения вмешательства в исключительную компетенцию населения и представительного органа местного самоуправления, в ст. 75 включены гарантии права граждан на местное самоуправление: не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории, преобразованию муниципального образования.

Примечательно, что вводимый режим может служить как мерой ответственности за ненадлежащее осуществление полномочий органами местного самоуправления, так и механизмом устранения чрезвычайной ситуации, возникшей в силу объективных причин. Безусловно, что во втором случае, введение специфического режима осуществления органами государственной власти полномочий местного самоуправления не является мерой ответственности и не связана с субъективной стороной действий (бездействия) органов местного самоуправления.

Так, пп. 1 ч. 1 ст. 75 среди оснований называет наличие стихийного бедствия, катастрофу, иную чрезвычайную ситуацию, устанавливая дополнительный признак - отсутствие представительного органа муниципального образования и местной администрации и (или) невозможность их сформирования. Между тем, данная норма не имеет четкого определения, что следует считать чрезвычайной ситуацией.

Например, определение содержания данной категории молено было бы заимствовать из положения ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 № З-ФКЗ3, где подробно перечисляются основания для введения режима чрезвычайного положения. Наряду

с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуаций, к основаниям введения чрезвычайного положения отнесены и попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Но полагаем, что основаниям, закрепленным в пп. 1 ч. 1 ст. 75 Закона 2003 г. больше соответствует ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»4, в которой определено, что чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Представляется, что данное определение вполне применимо по аналогии и в отношении основания, закрепленного в пп. 1 ч. 1 ст. 75 Федерального закона 2003 года.

В целом понятие чрезвычайной ситуации нельзя толковать расширительно, т.е. не отно^ сятся к чрезвычайным ситуациям, например, политические или финансовые кризисы, из-за которых формирование органов местного самоуправления может задерживаться.

Рассматривая установленный пп. 1 ч. 1 ст. 75 Закона 2003 г. квалифицирующий признак чрезвычайной ситуации — отсутствие представительного органа муниципального образования и местной администрации и (или) невозможность их сформирования, следует обратить внимание, что в юридической технике данной нормы использован соединительный, а не альтернативный предлог, следовательно, наличие одного из двух органов местного самоуправления либо возможность его формирования ведет к невозможности введения особого ре-

жима, предусмотренного данной статьей. Только отсутствие и (или) невозможность сформирования, как представительного органа муниципального образования, так и местной администрации дает основания для временного осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в рамках указанного в пп.1 ч. 1 ст. 75 основания.

Полагаем, что в случае отсутствия или невозможности формирования органов местного самоуправления в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта Федерации, безусловно, оправдано, тем более, что данное решение может приниматься по инициативе представительного органа местного самоуправления, однако не может быть признано мерой ответственности, так как не предусматривает совершения противоправного действия или бездействия.

Остальные основания связаны с ненадлежащими действиями самих органов местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что, допущенное органами местного самоуправления при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам, нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом, может повлечь помимо изъятия полномочий еще и использование мер, которые применяются к органам и должностным лицам местного самоуправления при определении их конституционно-правовой ответственности перед государством.

В отношении основания, закрепленного в пп. 2 ч. 1 ст. 75 Закона 2003 г. следует учитывать, что данный подпункт вступает в силу с 1 января 2008 г. (ч. 6 ст, 83 Закона 2003 г.). В законе среди признаков данного основания имеется указание на необходимость причинной связи между решениями, действиями (бездействием) органов местного самоуправления и возникновением просроченной задолженности. Также, данный подпункт указывает на то, что наличие просроченной задолженности, как основания введения особого правового режима, должно сопровождаться выполнением бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации в отношении бюджета муниципального образования.

В этом случае Закон 2003 г. предусматри-

вает введение временной финансовой администрации, которая в целях восстановления платежеспособности муниципального образования принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, подготавливает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Рассматривая данные положения, Берг О.В. верно отмечает, что ограничение прав органов местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета в форме введения в муниципальных образованиях временной финансовой администрации согласно ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации может быть обоснованным только в случае, если население муниципального образования самостоятельно не может решить вопрос о снижении просроченной задолженности муниципального образования. Исходя из этого, он предлагает закрепить в законе положения, согласно которым условием введения данного института является отрицательный результат голосования по отзыву главы муниципального образования, возглавляющего администрацию муниципального образования, или голосования представительного органа местного самоуправления о расторжении контракта с главой местной администрации, назначаемого по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации5.

На наш взгляд, данное предложение неприемлемо, поскольку в этом случае процедура отзыва отложит на какое-то время решение самой проблемы задолженности муниципального образования, а также потребует значительных финансовых затрат. Кроме того, отзыв выборного лица местного самоуправления не может быть инициирован органами и должностными лицами государственной власти.

В законодательстве понятие «временная финансовая администрация» употребляется

в двух смыслах: 1) в «функциональном» как особый правовой режим управления бюджетным процессом, уполномоченным органом власти более высокого территориального уровня и 2) в «институциональном» как собственно уполномоченный орган исполнительной власти более высокого территориального уровня.

В соответствии со ст. 168.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации6 под временной финансовой администрацией применительно к муниципальному образованию следует понимать временный исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, который подготавливает и осуществляет меры по восстановлению платежеспособности муниципального образования, оказывает содействие органам государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления, осуществляет и (или) контролирует осуществление отдельных бюджетных полномочий местной администрации.

Временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится на срок до одного года решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования в порядке, установленном федеральным законом.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.

Одновременно в Законе 2003 г. (п. 4 ст. 75) предусмотрены гарантии от злоупотребления институтом временной финансовой админи страции.

Во-первых, временная финансовая администрация может вводиться по ходатайству представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования.

Во-вторых, она вводится только решением арбитражного суда субъекта Федерации

В-третьих, она может вводиться на срок до одного года.

В-четвертых, временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайс-

тву высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительной органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

Последним основанием для временного возложения полномочий органов местного самоуправления на органы государственной власти является нецелевое расходование органами местного самоуправления бюджетных средств либо нарушение ими Конституции Российской Федерации, Федерального закона, иных нормативных правовых актов при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам. Факт нецелевого использования бюджетных средств, либо нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам, должен быть установлен соответствующим судом.

В данном случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Указанное изъятие осуществляется в соответствии со ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бесспорном порядке.

Временный характер рассматриваемого режима характеризуется тем, что срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления, не может превышать период времени до устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения. Однако данное ограничение затрагивает только такой режим, основанием для введения которого послужила чрезвычайная ситуация (пп. 1 ч. 1 ст. 75). Срок для введения временной финансовой администрации ограничен лишь временными рамками (ч. 4 ст. 75), а при нецелевом расходовании бюджетных средств, либо нарушении Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных судом (пп. 3 ч. 1 ст. 75) законодатель вообще не устанавливает каких-либо ограничений по срокам действия такого режима.

Представляется, что данные положения за-

кона крайне спорные, так как допускают возможность произвольного установления срока осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, не связанного с фактическим прекращением оснований введения такой меры.

Закон 2003 г. прямо не устанавливает правило об ограничении круга изымаемых полномочий только теми, которые непосредственно необходимы для устранения причин, повлекших введение специального режима, но исходя из ее толкования следует предположить о наличии такого правила. Так, в статье 75 говорится об осуществлении отдельных полномочий. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должен содержать перечень осуществляемых отдельных полномочий.

Однако в части основания введения рассматриваемого режима, вызывает сомнения возможность осуществления органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления (ч. 5 ст. 75 Закона 2003 г.). Основанием для данной меры в соответствии с пп. 3 ч. 1 ст. 75 является ненадлежащее осуществление отдельных переданных государственных полномочий, следовательно, ограничение органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения является чрезмерным. В данном случае, более уместным было бы ограничение возможности изменения компетенции органов местного самоуправления исключительно в части осуществления переданных государственных полномочий.

Рассматривая субъекты механизма введения особого режима, следует обратить внимание на то, что Закон 2003 г. закрепляет осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления только на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В отношении возможности такого осуществления полномочий федеральными органами государственной власти Закон 2003 г. содержит лишь бланкетную норму (ч. 7 ст. 75), не конкретизируя ни оснований, ни порядка такого режима. Также следует отметить, что на такие формы госу-

дарственного вмешательства в осуществление местного самоуправления нормы Закона 2003 г. распространяться не будут. В частности, возможность осуществления полномочий органов местного самоуправления федеральными органами установлена Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении».

Подводя итог, можно отметить, что сопоставление положений Федерального закона о 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющих случаи временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с нормами, закрепляющими перечень видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также устанавливающие случаи наступления ответственности указанных субъектов перед государством, позволяет сделать вывод, что включение указанных положений в главу 10 Закона 2003 г. «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» не свидетельствует о том, что законодатель рассматривает временное осуществление органами государственной влас-

ти отдельных полномочий органов местного самоуправления в качестве формы ответственности последних.

1 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. Ха 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерати» / Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42 Ст. 5005.

2ВестникКонституционногоСудаРоссийской Федерации 1995. №5.

3 Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 № З-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.

4 Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 3648.

5 Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 2. С. 16-17.

6 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998. № 145-ФЗ//СобраниезаконодательстваРоссийской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.