Реформа пенсионной системы Российской Федерации: проблемы решенные и нерешенные

© 2014 г. А. К. Соловьев

РЕФОРМА ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ РЕШЕННЫЕ И НЕРЕШЕННЫЕ

Соловьев Аркадий Константинович — начальник Департамента актуарных расчетов и стратегического планирования Пенсионного фонда России, профессор Финансового университета при Правительстве России, д-р экон. наук.

Реформа пенсионной системы в Российской Федерации осуществляется в соответствии со Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации (далее Стратегия), которая существенно скорректировала все предшествующие нормативные акты по вопросам пенсионного обеспечения. При этом была сохранена приверженность курсу перехода пенсионной системы на страховые принципы.

Основная часть законов, обеспечивающих условия функционирования пенсионной системы в 2015 г., принята в 2013 г., а недостающие нормативные документы проходят экспертную подготовку. К настоящему времени принято около 20 законодательных актов, в которых закреплены институциональные и параметрические изменения действующей системы пенсионного обеспечения граждан. В стадии разработки находится еще несколько десятков проектов законов.

Целевыми ориентирами реформы пенсионной системы являются1:

1) повышение уровня пенсионного обеспечения граждан (ПО), утративших трудоспособность в случаях наступления старости, инвалидности и потери кормильца;

2) создание объективных макро- и микроэкономических условий бюджетной сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы.

Для достижения первой стратегической цели пенсионной реформы - социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения законодательные нормы предусматривают:

- усиление экономических инструментов стимулирования в первую очередь наемных работников и других категорий занятого в народном хозяйстве населения к личному участию в формировании собственных пенсионных прав;

- создание стимулов для участия среднего класса в корпоративных и частных пенсионных системах,

- усиление госбюджетного регулирования и непосредственного участия государства в гарантировании финансовой обеспеченности выплаты всех видов пенсий.

Главными индикаторами достижения поставленных целей по уровню жизни пенсионеров предлагается считать:

- доведение среднего размера трудовой пенсии по старости до 2 ПМП в 2020 г. и 2,5 ПМП в 2030 г. (против 1,7 ПМП в 2013 г.);

- обеспечение общепринятых МОТ и ОЭСР уровней замещения трудовой пенсией утраченного заработка, т.е. 40 %-ного коэффициента замещения в период 2018-2020 гг.

1 Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации». [Электронный ресурс] // Режим доступа: [Консуль-тантПлюс]. - http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=139981.

Для достижения второй стратегической цели пенсионной реформы - сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы законодательные нормы предусматривают:

- диверсифицировать тарифную политику для различных профессиональных, демографических и доходных групп населения;

- установить системы бюджетной поддержки уровня страховой нагрузки для субъектов экономической деятельности;

- трансформировать современный двухуровневый экономический механизм формирования пенсионных прав в трехуровневый с соответствующим развитием трехуровневой модели пенсионной системы (солидарной, корпоративной, индивидуально-накопительной);

- вывести из солидарно-страховой системы перераспределения пенсионных прав застрахованных лиц наиболее критичные и финансово не обеспеченные (нестраховые) институциональные подсистемы: досрочные механизмы формирования пенсионных прав, льготные (нестраховые) доплаты/выплаты и др.;

- компенсировать выпадающие доходы солидарно-распределительной системы пенсионного бюджета текущего периода по причине изъятия части страховых взносов на формирование индивидуально-накопительных пенсионных прав будущих пенсионеров;

- создать экономические условия и стимулы для оптимизации пропорций накопительного и распределительного сегментов пенсионной системы.

Указанные изменения носят институциональный характер и позволяют обеспечить сбалансированность формируемых пенсионных прав застрахованных лиц с источниками их финансового обеспечения на долгосрочную перспективу.

Экономическая, организационная и правовая структура страховой пенсионной системы должна вытекать и детерминироваться от ее целевых функций, которые уже рассмотрены выше.

Из целевых (базовых) функций закономерно вытекают «производственные», или «технические» функции, которые обеспечивают практический механизм работы пенсионной системы. Так, «функция достойной пенсии» является прямой производной от трех других функций:

1.1. стимулирования личного участия работника-застрахованного лица в формировании собственных пенсионных прав;

1.2. гарантии минимального уровня материального потребления пенсионеров - «минимальный размер трудовой пенсии»;

1.3. солидарного перераспределения пенсионных прав застрахованных лиц.

В свою очередь, функция сбалансированности базируется на производных функциях:

2.1. эквивалентности пенсионных прав застрахованных лиц и государственных пенсионных обязательств;

2.2. солидарного перераспределения пенсионных обязательств между поколениями (во времени),

2.3. солидарного участия в реализации пенсионных обязательств государства в качестве.

Параметрические преобразования направлены на реформирование:

- тарифно-бюджетной политики;

- системы досрочных пенсий;

- института накопительной составляющей пенсионной системы;

- порядка формирования пенсионных прав застрахованных лиц в распределительной составляющей пенсионной системы.

Тарифная политика в рамках осуществляемой пенсионной реформы становится экономическим механизмом формирования пенсионных прав застрахованных лиц.

Для этого солидарный тариф страховых взносов, который является составной частью обязательных отчислений работодателя, направляется на текущие обязательства по выплате фиксированного базового размера трудовой пенсии (до 01.01.2015), а после 01.01.2015 - фиксированной выплаты к страховой пенсии.

Индивидуальный тариф страховых взносов, как другая часть обязательных пенсионных отчислений работодателя, направляется на выплаты страховой пенсии (после 01.01.2015), за исключением нестраховых периодов трудового стажа, которые должны финансироваться за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В целях стимулирования работодателей, имеющих рабочие места с особыми условиями труда, а также занятостью работников на отдельных видах работ, к улучшению условий труда и оптимизации таких рабочих мест, а также создания сбалансированной и справедливой пенсионной системы предусмотрено установление дополнительного тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Дополнительный тариф на формирование досрочных пенсионных прав будет дифференцироваться в зависимости от установленного по результатам специальной оценки условий труда класса и подкласса условий труда2.

С 2017 г. планируется начать формирование пенсионных схем досрочного негосударственного пенсионного обеспечения. Они будут создаваться работодателем с согласия работника (в рамках двустороннего соглашения работника и работодателя) на основании договора о досрочном негосударственном пенсионном обеспечении между застрахованным лицом и негосударственным пенсионным фондом. При этом сам работник может участвовать в пенсионной программе работодателя, в которую уплачиваются взносы по дополнительному тарифу. При выработке нормативного стажа и достижении определенного возраста работнику назначается досрочная негосударственная пенсия.

Совершенствование формирования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системы является одним из главных направлений пенсионной реформы.

Основной способ его реализации - предоставление гражданам дифференцированного пенсионного обеспечения с учетом личного участия в государственной пенсионной системе солидарного характера. Наиболее эффективным инструментом решения данной задачи, как показывает обширный зарубежный опыт, является переход от условно-накопительной формулы исчисления страховой части пенсии к «балльной». В самом общем плане «балльная формула» формирования пенсионных прав сводится к тому, что за каждый год трудового стажа застрахованное лицо приобретает определенное количество баллов, общая сумма которых после завершения трудового этапа в жизни человека и наступления права на соответствующий вид пенсии конвертируется в денежный эквивалент путем умножения на актуальную стоимость одного балла3.

Процесс формирования пенсионных прав в солидарной составляющей пенсионной системы требует решения нескольких задач.

Первая задача - поддержание приемлемого соотношения между уровнями пенсий и заработных плат. Для этого необходимо обеспечить условия для каждого работника для формирования за трудовой период пенсии в размере не менее 40 % утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате, а также стимулировать участие в корпоративных и частных пенсионных системах.

Второй задачей формирования пенсионных прав является изменение порядка учета продолжительности страхового стажа, необходимого для назначения пенсии, и формирование размера пенсии с учетом трудового вклада работника. Для этого меняются требования к минимальному стажу, необходимому для назначения пенсии.

Третья задача по совершенствованию формирования пенсионных прав призвана стимулировать более длительный период уплаты страховых взносов, т.е. устанавливать пенсии в более высоком размере за счет специального порядка перерасчета пенсионных прав граждан, принявших решение работать после достижения пенсионного возраста и отсрочить назначение пенсии, а также создать механизм по осуществлению выплаты пенсии работающим пенсионерам в зависимости от размера получаемой ими заработной платы. Для реализации этой задачи введен коэффициент повышения размера страховой пенсии по старости и фиксированной выплаты к ней при назначении впервые страховой пенсии по старости в более позднем возрасте. Также введено ограничение по максимальному значению индивидуального пенсионного коэффициента при перерасчете страховой пенсии работающим пенсионерам.

Четвертая задача по стимулированию формирования пенсионных прав - выделение обязательств государства по объему будущих пенсионных выплат, не обеспеченных страховыми взносами.

2 Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (в ред. от 28.12.2013)// Собрание законодательства РФ, 2009, № 3. Ст. 3738.

3 Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» // Собрание законодательства РФ, 2013, № 52. Ст. 6965.

Для этого необходимо учитывать все пенсионные права нестрахового характера в рамках государственного пенсионного обеспечения с установлением механизма финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета. В рамках решения этой задачи введены повышающие коэффициенты за полный календарный год иного периода, засчитываемого в страховой стаж. За нестраховые периоды работы, к которым применяется повышающий коэффициент, Пенсионному фонду Российской Федерации предусмотрено выделение средств федерального бюджета на возмещение расходов по выплате страховой пенсии в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов.

Все рассмотренные в статье мероприятия решены в рамках первого этапа реализации Стратегии. Однако первый этап реформы оставляет нерешенными ряд институциональных проблем.

Главной из них является сохранение трансфертной зависимости бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации от федерального бюджета. Причем данная зависимость закрепляется новой трансфертной пенсионной моделью, которая предусматривает целевую ориентацию вех трансфертов федерального бюджета на конкретные страховые и нестраховые составляющие бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

С одной стороны, обеспечивая закрепленные источники финансирования нестраховых пенсионных выплат и тем самым освобождая страховые взносы от нагрузки по их финансированию, идеология новой пенсионной формулы нарушает как минимум два базовых принципа пенсионного страхования - самостоятельности пенсионного бюджета и его независимости от государственного бюджета.

С другой стороны, проблема досрочных пенсий институционально решена также не полностью, поскольку не обособлены от общей совокупности трудовых пенсионеров получатели досрочных пенсий за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также так называемые «бюджетники» - работники образования, здравоохранения и т.п. Для последних в принципе отсутствуют ограничения по возрасту выхода на пенсию (ограничивается только продолжительность нормативного трудового стажа, которая учитывается при назначении досрочной пенсии).

Таким образом, очередной этап (период 2015-2030 гг.) пенсионной реформы направлен на решение наиболее актуальных проблем пенсионной системы страны, другая часть целевых задач Стратегии планируется к реализации после 2030 г.

Однако ни институциональные, ни параметрические реформы в рамках самой пенсионной системы, как показала практика всех предшествующих радикальных пенсионных реформ в нашей стране (1991 г., 1997 г., 2002 г., 2010 г.), не обеспечивают решение поставленных задач, поскольку пенсионная система является составной частью макроэкономической системы государства и непосредственно зависит от конкретных условий социально-экономического развития. Одновременно с зависимостью от макроэкономических условий пенсионная система является прямой производной от демографических факторов - внешних по отношению к пенсионной системе условий.

Найти решение этих, внешних, задач можно путем долгосрочного обеспечения связи между параметрами пенсионной системы и базовыми макроэкономическими и демографическими показателями, модернизации основных институтов пенсионной системы, обеспечения преемственности и сохранения социально-страхового принципа функционирования, согласно которому пенсия представляет собой компенсацию части утраченной заработной платы работника.

Библиографический список

1. Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации». [Электронный ресурс] // Режим доступа: [Консультант плюс]. - http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=139981.

2. Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (в ред. от 28.12.2013)// Собрание законодательства РФ, 2009, № 3. Ст. 3738.

3. Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» // Собрание законодательства РФ, 2013, № 52. Ст. 6965.