Тенденции формирования административной судебной юрисдикции в России на современном этапе

Правосудие и правоохранительная деятельность в евразийском пространстве

Гречкина О.В.

тенденции формирования административной судебной юрисдикции в россии на современном этапе

цель: Исследование современного состояния правового регулирования административной судебной юрисдикции и перспектив законодательного закрепления модели административного судопроизводства в России.

методология: Использовались сравнительно-правовой и формально-юридический методы.

результаты: Статья посвящена анализу содержания административной судебной юрисдикции, которая является составной частью правосудия и в настоящее время осуществляется в порядке административного судопроизводства по правилам нескольких нормативных актов различной отраслевой принадлежности. Однако предложенная законодателем модель административного судопроизводства в проекте Кодекса административного судопроизводства, по мнению автора, неоправданно исключает рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях. Выражено также мнение о том, что современная модель законодательства об административной ответственности неоправданно включает и материальные, и процессуальные нормы. Отмечено, что редчайшей особенностью в настоящее время является то, что суды общей юрисдикции и мировые судьи, как и несудебные административные органы, руководствуются при рассмотрении дел об административных правонарушениях одними и теми же нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Обоснована необходимость принятия в ближайшей перспективе материального и процессуального кодексов. При этом материальный кодекс может содержать общие положения и особенную часть (виды правонарушений). Процессуальный кодекс может регламентировать само производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое административными органами.

новизна/оригинальность/ценность: В статье осуществлен комплексный анализ современного правового регулирования административной судебной юрисдикции, на основании которого выявлены основные проблемы в указанной области и предложены пути оптимизации законодательства об административной ответственности и административного судопроизводства.

ключевые слова: административная судебная юрисдикция, административное судопроизводство, административные правонарушения.

Grechkina O.V. tendencies of formation of administrative judicial jurisdiction in russia at the modern stage

Purpose: Research of a current state of legal regulation of administrative judicial jurisdiction and prospects of legislative fixing of model of administrative legal proceedings in Russia.

Methodology: Comparative and legal and formally legal methods were used.

Results: Article is devoted to the analysis of the content of the administrative judicial jurisdiction. It is noted that it is a component of justice and now is carried out as administrative legal proceedings by rules of several regulations of various branch accessory. However the model of administrative legal proceedings offered by the legislator in the draft of the Code of administrative legal proceedings, according to the author, unfairly excludes consideration by judges of affairs on administrative offenses. The opinion that the modern model of the legislation on administrative responsibility unfairly includes both material, and a legal procedure is expressed also. It is noted that the most rare feature now is that courts of law and world judges as well as non-judicial administrative bodies, are guided by hearing of cases about administrative offenses by the same standards of the Code of the Russian Federation about administrative offenses. Need of acceptance in the short term material and procedural codes is proved. Thus the material code may contain general provisions and special part (types of offenses). The procedural code can regulate affairs production about the administrative offenses, carried out by administrative bodies.

Novelty/originality/value: insists in the complex analysis of modern legal regulation of administrative judicial jurisdiction on the basis of which the main problems in the specified area are revealed and ways of optimization of the legislation on administrative responsibility and administrative legal proceedings are offered.

Keywords: administrative judicial jurisdiction, administrative legal proceedings, administrative offenses.

В юридической литературе высказаны различные суждения о видах административной юрисдикции. К примеру, существует мнение о том, что административную юрисдикцию следует рассматривать как вид административнопроцессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административноправовых споров и применения административно-принудительных мер [13]. Однако в данном случае ссылки на единую процедуру рассмотрения дел провоцируют подмену понятий. Представляется, что такая точка зрения обусловлена исключительно изменениями современного законодательства об административных правонарушениях, которые внесли свои коррективы при определении данной категории.

Действительно, редчайшей особенностью в настоящее время является то, что суды общей юрисдикции и мировые судьи, так же как и несудебные административные органы, руководствуются при рассмотрении дел об административных правонарушениях одними и теми же нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Включение в действующее законодательство об административных правонарушениях норм, идентично регламентирующих процессуальную деятельность как несудебных административных органов, так и судебных, является новеллой современного административного законодательства. Мы не встретим такой интерпретации в традиционных отраслях права, например, в Уголовно-процессуальном кодексе, в котором отдельно регламентировано досудебное и судебное производство.

На наш взгляд, следует разграничивать категории «административная юрисдикция» и «административная судебная юрисдикция» и при этом в качестве критерия следует использовать не единство процедуры рассмотрения, а характеристику органа, рассматривающего дело. Суды, применяя нормы административно-процессуального права, осуществляют административную судебную юрисдикцию, а, соответственно, административные органы - административную несудебную юрисдикцию [4].

Административная судебная юрисдикция осуществляется в порядке административного судопроизводства, она является составной частью правосудия, а не административной или «квази-административной» деятельности [2, 7, 14, 15]. В силу конституционного принципа разделения властей и самостоятельности судебной власти и, основываясь на положении ст. 18 Конституции

Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием, судья при рассмотрении административных дел должен ориентироваться на судебные механизмы административного разбирательства. Рассмотрение дел судьями должно содержать иные (по сравнению с административными органами) требования к роли и полномочиям суда, порядку представления и исследования доказательств, состязательности процесса, пределам судебного разбирательства и др.

В настоящее время административное судопроизводство осуществляется по правилам нескольких нормативных актов: Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [5], ГПК РФ и АПК РФ. В целом регулирование этого вопроса носит несистемный, отрывочный характер, поскольку установлен не административный, а гражданско-процессуальный порядок защиты нарушенных прав и свобод.

Следует заметить, что процессуальные кодексы включают в себя главы под названием, например, «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» (АПК РФ), «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» (ГПК РФ). Такая позиция законодателя, когда в одном законе смешиваются два вида судопроизводства (арбитражное и административное, гражданское и административное), по меньшей мере, вызывает возражения. Пожалуй, прав А.А. Демин, отмечая, что «ситуация, когда Гражданский кодекс Российской Федерации, претендующий на высокую демократичность, включил в себя вопросы, типично решаемые властным путем, показывает, что законодатели не признают в необходимой мере сущностную разницу между отраслями права, не могут применить на практике метод правового регулирования для надлежащего распределения правовой материи по отраслям законодательства» [3].

Для того чтобы административное судопроизводство развивалось в России более широко, необходимо скорейшее принятие Кодекса административного судопроизводства. Проект такого Кодекса 21 мая 2013 года внесен в Государственную Думу [8]. Как ряд норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и других федеральных законов нормы Кодекса административного судопроизводства войдут в

систему норм нового и очень демократичного института административного процесса - института административного судопроизводства. Можно предположить, что развитие этого института со временем повлечет появление новой отрасли процессуального права: административно-судебного права. И это будет шагом к тому, чтобы все четыре названных Конституцией Российской Федерации вида судопроизводства регулировались специальными процессуальными отраслями российского права.

Согласимся с М.В. Чепурных, утверждавшим, что законодательное закрепление содержания административного судопроизводства возможно только при объединении его процессуальных норм, содержащихся в многочисленных нормативных правовых актах, в единый системообразующий закон [16].

Однако предложенная законодателем модель административного судопроизводства, на наш взгляд, неоправданно исключает категории дел об административных правонарушениях. Появление в начале XXI века Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях было встречено в правовой среде восторженно. По справедливому замечанию Ю.Н. Старилова, Кодекс достаточно конкретно определяет содержание производства об административных правонарушениях [10]. Как писал В.Д. Сорокин, «новый кодекс впервые на подготовленной научной основе систематизировал материальные и процессуальные нормы, регулирующие административную ответственность» [9].

Профессор Ю.Н. Старилов, размышляя о дуализме данного производства, очень четко определяет его природу как «двойственную процессуально-правовую» и отмечает, что, с одной стороны, это административная юрисдикция, то есть деятельность конкретных должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а с другой - деятельность по осуществлению судебной власти [11]. В дальнейших рассуждениях, исходя из своего личного понимания структуры административного процесса и не признавая такую деятельность административным судопроизводством, ученый предлагает внести в ст. 118 Конституции Российской Федерации полномочия судебной власти по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях. Оппоненты такого мнения на основе анализа научной литературы и действующего процессуального законодательства (норм ГПК, АПК и КоАП РФ) делают вывод о разновидностях административных дел, то есть относят

дела об административных правонарушениях к административным делам, рассматриваемым судами в рамках административного судопроизводства. Так, защищая свою позицию, Д.Н. Бахрах указывает, что в данном случае рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях сохраняет важнейшие свойства административного судопроизводства. Это деятельность судей, подчиняющихся только закону (в отличие от государственного служащего, который подчиняется не только закону, но и подзаконным актам, а также - своему начальнику), имеющих высокую квалификацию, обладающих специальным правовым статусом. Это деятельность судей, осуществляемая по особым правилам производства, основанная на принципах, присущих административному судопроизводству [1].

В будущем, как видится, есть необходимость создать материальный и процессуальные кодексы (например, материальный - Административно-деликтный кодекс, процессуальный - Кодекс об административной ответственности). Материальный кодекс может содержать общие положения и особенную часть (виды правонарушений). Процессуальный кодекс может регламентировать само производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое административными органами. При этом порядок разрешения дел должен быть более детально установлен. Неоднократно в научной литературе этот вопрос уже поднимался [6, 12].

Можно говорить, что разделение Кодекса повлечет увеличение количества законов, но, как представляется, это не вызовет проблем правоприменения. Напротив, полноценный закон будет учитывать все многообразие и особенности разрешаемых судами административных дел, возникающих из административных правоотношений.

Пристатейный библиографический список

1. Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство в России в начале XXI века // Полицейское право. -2007. - № 1(19). - С 14.

2. Видашев И.И. К вопросу о создании административных судов в Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. - 2013. - № 4 (59). - С. 114-119.

3. Демин А.А. Проблемы методов правового регулирования // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы: Сборник статей. - М.: Юристъ, 2004. - С. 104-127.

4. Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. -М., 2009. - С. 9.

5. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 19. - Ст. 685.

6. Масленников М.Я. Российский административно-процессуальный кодекс - реальный и самодостаточный // Административное право и процесс. - 2012. -№ 2. - С. 22-29.

7. Омаев А.Х. Предназначение, цели и задачи апелляции в арбитражном процессе // Экономика и право. - XXI век. - 2013. - № 3. - С. 117-124.

8. Проект Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/pril/article/78/40/32/proekt-pervoe_ chtenie.pdf.

9. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. - СПб.: Издательство Юридического института, 2002. - С. 176.

10. Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе административно-деликтных правовых координат // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы Международной научнопрактической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, д.ю.н., профессора А.П. Шергина. - М.: ВНИИ МВД России, 2005. - С. 169.

11. Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Материалы всероссийской научно-практической конференции (1 июня 2004 г.) / Под общ. ред. Ю.П. Соловья. - Омск: Омский юридический институт, 2004. - С. 13.

12. Татарян В.Г. Законодательство государств -участников СНГ об административной ответственности: сравнительно-правовое исследование: Монография: В 2 т. - Астана: Академия финансовой полиции Республики Казахстан, 2005. - Т. 1. - С. 72-82.

13. Тимошенко И.В. Административная ответственность: Учеб. пособ. - М.: Ростов н/Д: МарТ, 2004. - С. 140.

14. Ульмер Н.Н. Особенности кассационного производства в административном судебном процессе Украины // Новый юридический журнал. - 2013. - № 4. -С. 99-103.

15. Хазанов С.Д. Административно-деликтное судопроизводство в свете новых процессуальных кодексов // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, д.ю.н., профессора А.П. Шергина. - М.: ВНИИ МВД России, 2005. - С. 177.

16. Чепурных М.В. К вопросу о понятии и структуре административного судопроизводства // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 5. - С. 52.

References

1. Bahrah D.N. Administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossii v nachale XXI veka // Policejskoe pravo. - 2007. -№ 1(19). - S 14.

2. Vidashev I.I. K voprosu o sozdanii administrativ-nyh sudov v Rossijskoj Federacii // Evrazijskij juridicheskij zhurnal. - 2013. - № 4 (59). - S. 114-119.

3. Demin A.A. Problemy metodov pravovogo regu-lirovanija // Administrativnoe pravo i administrativnyj process: aktual'nye problemy: Sbornik statej. - M.: Jurist#, 2004. - S. 104-127.

4. Zhenetl' S.Z. Administrativnyj process i adminis-trativnye procedury v uslovijah administrativnoj reformy: Avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk. - M., 2009. - S. 9.

5. Zakon Rossijskoj Federacii ot 27 aprelja 1993 g. № 4866-1 «Ob obzhalovanii v sud dejstvij i reshenij, na-rushajushhih prava i svobody grazhdan» // Vedomosti SND i VS RF. - 1993. - № 19. - St. 685.

6. Maslennikov M.Ja. Rossijskij administrativno-processual'nyj kodeks - real'nyj i samodostatochnyj // Administrativnoe pravo i process. - 2012. - № 2. - S. 22-29.

7. Omaev A.H. Prednaznachenie, celi i zadachi apel-ljacii v arbitrazhnom processe // Jekonomika i pravo. -XXI vek. - 2013. - № 3. - S. 117-124.

8. Proekt Federal'nogo zakona «Kodeks administra-tivnogo sudoproizvodstva Rossijskoj Federacii» [Jele-ktronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: URL: http://www. rg.ru/pril/article/78/40/32/proekt-pervoe_chtenie.pdf.

9. Sorokin V.D. Administrativnyj process i admin-istrativno-processual'noe pravo. - SPb.: Izdatel'stvo Ju-ridicheskogo instituta, 2002. - S. 176.

10. Starilov Ju.N. Administrativnyj process v sisteme administrativno-deliktnyh pravovyh koordinat // Aktual'nye voprosy administrativno-deliktnogo prava: Materialy Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj kon-ferencii, posvjashhennoj 70-letiju Zasluzhennogo dejatelja nauki Rossijskoj Federacii, d.ju.n., professora A.P. Shergi-na. - M.: VNII MVD Rossii, 2005. - S. 169.

11. Starilov Ju.N. Proizvodstvo po delam ob adminis-trativnyh pravonarushenijah i administrativnyj process // Aktual'nye problemy primenenija Kodeksa Rossijskoj Fed-eracii ob administrativnyh pravonarushenijah: Materialy vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii (1 ijunja 2004 g.) / Pod obshh. red. Ju.P. Solov'ja. - Omsk: Omskij juridicheskij institut, 2004. - S. 13.

12. Tatarjan V.G. Zakonodatel'stvo gosudarstv -uchastnikov SNG ob administrativnoj otvetstvennosti: sravnitel'no-pravovoe issledovanie: Monografija: V 2 t. -Astana: Akademija finansovoj policii Respubliki Kazah-stan, 2005. - T. 1. - S. 72-82.

13. Timoshenko I.V. Administrativnaja otvetstvennost': Ucheb. posob. - M.: Rostov n/D: MarT, 2004. - S. 140.

14. Ul'mer N.N. Osobennosti kassacionnogo proizvod-stva v administrativnom sudebnom processe Ukrainy // Novyj juridicheskij zhurnal. - 2013. - № 4. S. - 99-103.

15. Hazanov S.D. Administrativno-deliktnoe sudo-proizvodstvo v svete novyh processual'nyh kodeksov // Aktual'nye voprosy administrativno-deliktnogo prava: Materialy mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj kon-ferencii, posvjashhennoj 70-letiju Zasluzhennogo dejatelja nauki Rossijskoj Federacii, d.ju.n., professora A.P. Shergi-na. - M.: VNII MVD Rossii, 2005. - S. 177.

16. Chepurnyh M.V. K voprosu o ponjatii i strukture administrativnogo sudoproizvodstva // Administrativnoe i municipal'noe pravo. - 2009. - № 5. - S. 52.