Система обязательного социального страхования в российской империи: ориентация и проблемы становления

К.В. Чилькина

СИСТЕМА ОБЯЗАТЕЛЬНОГО СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ОРИЕНТАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ*

В статье рассматривается процесс организации и развития системы обязательного социального страхования в России в начале XX в.; анализируется степень заимствования зарубежного (немецкого и австрийского) опыта в процессе создания российской системы обязательного социального страхования. На основе архивных данных выявляются специфические для России начала XX в. проблемы в организации системы обязательного социального страхования.

Ключевые слова: обязательное социальное страхование, больничные кассы, страховые взносы, немецкое Имперское бюро страхования, российский Совет по делам страхования рабочих.

K.V. Chilkina

SYSTEM OF OBLIGATORY SOCIAL INSURANCE IN THE RUSSIAN EMPIRE: ORIENTATION AND BECOMING PROBLEMS

In article process of the organization and development of system of obligatory social insurance in Russia at the beginning of the XX century is considered. Process and extent of loans foreign (German and Austrian) experience in process of creation of the Russian system of obligatory social insurance is analyzed. On the basis of contemporary records the beginnings of the XX century of a problem specific to Russia in the organization of system of obligatory social insurance come to light.

Keywords: obligatory social insurance, hospital cash desks, insurance premiums, German Imperial bureau of insurance, Russian Council for affairs of insurance of workers.

Вторая половина XIX в. в Европе прошла под знаком решения рабочего вопроса, под которым в широком смысле слова понимали улучшение условий труда и быта работающего по найму населения. В отдельных странах, в частности Англии, уже в первой половине XIX в. принимались соответствующие законы. Определенные шаги в этом направлении делали Пруссия, Австрия, Бавария и др.

Одним из способов решения рабочего вопроса было введение обязательного социального страхования. В этом в последнее тридцатилетие XIX в. успешно продвигалась Германия, которая и стала ориентиром для России в плане развития системы обязательного социального страхования. Здесь ранее уже сложились предпосылки для введения этой системы. На практике апробировались отдельные институты, позже ставшие основными в системе обязательного социального страхования. Как отмечал в 1903 г. В.П. Литвинов-Фалинский, «в этом отношении опыт Германии имел громадное практическое значение для прочих стран ...практические достоинства и недостатки испытанных в Германии систем настолько выяснились, что другим странам не приходится делать в этом отношении новых опытов, сопряженных с риском, а нередко и со значительными труд-

© Чилькина Ксения Владимировна, 2015

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры истории государства и права

Работа выполнена по Заданию Министерства образования и науки РФ №2014/205 на выполнение государственных работ в сфере научной деятельности в рамках базовой части государственного задания по 100 проекту «Проблемы международно-правовой политики и их влияние на национальное законодательство».

ностями»1. Вторым зарубежным образцом для российской системы социального страхования была Австрия.

В Германии страховые товарищества и больничные кассы образовывались исходя из отраслевой принадлежности предприятий. Еще одной существенной особенностью немецкой системы социального страхования было распространение страховых обществ и больничных касс не только на промышленных предприятиях, но и в пределах отдельных местностей. Свод законов о страховании рабочих 1911 г. предусматривал местные больничные кассы, сельские больничные кассы, фабричные больничные кассы, цеховые больничные кассы (§ 225). Таким образом, практически все население Германский империи охватывалось обязательным социальным страхованием. В своде законов о страховании были прописаны обязанности населения создавать больничные кассы и обозначены их виды, назывались конкретные категории лиц, обязанных вступать в страховые кассы (§ 165-174). Кроме того, Имперское страховое бюро наделялось правом обязывать поселение к созданию общей местной или сельской больничной кассы (§ 232)2.

В отличие от немецкой системы обязательного социального страхования российским законодательством предусматривалось создание только фабричных касс (при предприятии). К вопросу о различии российских и немецких законодательных норм, регулирующих деятельность фабричных больничных касс, необходимо отметить, что в немецком законодательстве предусматривались более высокие цензы как основание для образования больничной кассы на предприятии: в Германии владелец предприятия должен был организовывать больничную кассу в том случае, если на предприятии работали более 150 чел. (§ 245); российское законодательство обязывало работодателя к этому, если на с предприятии работали более 200 чел. В том случае, если на российском пред- и приятии работало менее 200 чел., это предприятие должно было прикрепляться а к общей больничной кассе, организованной владельцами предприятий одной о

в

^ п

отрасли промышленности3. °

В Австрии, в отличие от Германии, страховые товарищества образовывались с

исходя из территориального принципа. В Германии все предприятия подпадали Р

под действие законов об обязательном социальном страховании: они были раз- е

делены на категории по принципу степени опасности данного производства для °

жизни человека: чем выше была опасность производства, тем большую сумму р

взносов должны были уплатить участники страховых касс. Ч

В России, хотя Закон 1912 г. об обеспечении по случаю инвалидности и обя- о

зывал владельцев предприятий организовывать страховые и больничные кассы, К

вопрос об отнесении того или иного предприятия к числу обязанных организовы- м

вать страховую и больничную кассу, оставлялся на усмотрение Присутствий по I

делам страхования (местное, губернское). Правление же Присутствия находило 1

множество причин не обязывать предприятие к организации страховой и боль- 00

ничной кассы. В частности, к таким причинам относились: территориальная ^

«разбросанность» предприятий (так, например, в 9 уездах располагалось 24 пред- 5 приятия); незначительное число рабочих; отсутствие заявлений владельцев о желательности устроить и обеспечить финансовую устойчивость больничной кассы; разнообразный характер производств и местных условий; плохое состояние дорог, отсутствие других связей, например, телефонных, железнодорожных («неудовлетворительность сообщений»)4. Отчасти данные решения касс можно

было объяснить и влиянием на них позиции российских промышленников, 101

которые не все были готовы нести затраты по организации больничных касс и обеспечению рабочих при наступлении несчастного случая на производстве5. Ситуация осложнялась и тем, что Закон 1912 г. был принят накануне войны и многие работники промышленных заведений были призваны в армию. Российские архивы содержат многочисленные жалобы владельцев предприятий на решения фабричных инспекторов об уплате штрафа за неорганизацию больничной кассы на том основании, что число работников предприятия в 1914 г. уже не соответствовало численности работников по данным 1913 г.

Кроме того, использование немецкого опыта исключалось еще и по той причине, что в России была слабо развита статистика. Как отмечал управляющий отделом промышленности Министерства торговли и промышленности В.П. Литвинов-Фалинский, «вопрос о правильном распределении страховых взносов сводится к выяснению сравнительной опасности отдельных производств. Такие материалы еще не могли быть собраны в отношении русской промышленности, так как правильный тариф страховых премий вырабатывается на почве долголетнего практического применения закона о вознаграждении рабочих. У нас нет полной статистики несчастных случаев, а учет одних фактов несчастий без точного выяснения выплаченных потерпевшим рабочим вознаграждений не может служить достаточным основанием для установления правильных тарифов»6. Учет всех процессов, происходящих в социальном страховании, позволял планировать расходы госбюджета и бюджета страховых касс, несущих бремя этих расходов. Собственно планирование в системе обязательного социального страхования, по словам Т. Бедикера, отличало эту систему от системы призрения бедных, где нуждающиеся обеспечивались уже по факту7. В России наиболее полные переписи промышленности были проведены в 1900 и 1908 гг. Подготовленные специально для нужд социального страхования, они требовали денег, которых в начале XX в. в бюджете России было немного. Так, только в 1914 г. в Министерстве торговли и промышленности была подготовлена смета на 100000 руб. в целях ассигнования переписи рабочих в фабрично-заводских и горных предприятиях в связи с подготовительными работами к осуществлению законов о страховании на случай инвалидности и старости8.

В Германии именно наличие подробных статистических данных позволило быстро организовать систему обязательного социального страхования. На территории отдельных немецких государств и княжеств еще в XVIII в. статистика превратилась в науку. В первой половине XIX в. согласно немецкому законодательству о труде работодатель должен был считать численность своих рабочих, вести книги, где записывались необходимые данные о работниках. Систематически велся учет промышленных предприятий, разрабатывались и вводились в употребление таблицы степени опасности для жизни и здоровья определенного производства, от чего зависел и размер страховых взносов участников системы обязательного социального страхования и размер дальнейших страховых выплат.

Австрийская группировка промышленных заведений по районам, а не по отраслевой принадлежности совпадала, по мнению В.П. Литвинова-Фалинского, с группировкой промышленных заведений в российских страховых обществах. Наши страховые общества руководствовались примерным распределением по классам опасности промышленных заведений в Австрии, их многолетним опытом вознаграждения увечных рабочих. Однако в отличие от Австрии в России произошла замена пенсий единовременно уплачиваемым капиталом, без учета вероятной продолжительности жизни.

Российская специфика обусловливала обращение как к австрийскому, так и к немецкому опыту, адаптируя тот или иной элемент системы социального страхования под свои нужды. В частности, речь шла о выработке страховых тарифов. Так, Кавказский страховой комитет изначально ориентировался на австрийские тарифы, однако российские производства имели более высокую степень опасности, что отражалось и на коэффициентах опасности. Кроме того, в процессе выработки страховых тарифов имели значение и нормы законодательства об ответственности предпринимателей9.

Другой помехой в организации системы обязательного социального страхования в России было отсутствие специального государственного учреждения, занимающегося вопросами социального страхования, вплоть до 1905 г., тогда как выделение данного учреждения в отдельное ведомство свидетельствовало о понимании властью значения социального страхования для страны в целом.

В Германии Имперское страховое бюро было организовано в момент принятия закона о страховании от несчастных случаев в 1884 г. Это учреждение находилось в непосредственном ведении государственного канцлера как самостоятельное имперское министерство и деятельность его оценивалась и контролировалась Рейхстагом. Функции Имперского страхового бюро распределялись между отдельными палатами (сенатами), в которых участвовали и представители от работодателей, и представители от рабочих. Его компетенция была достаточно обширной. Ему принадлежало право законодательной инициативы, данное учреждение контролировало лиц, работавших в системе социального страхования.

Имперское страховое бюро давало комментарии по принципиальным вопросам е

п

и в случае, когда речь уже шла о результатах правоприменения, и в том случае, и если нужно было толковать предписание закона. Кроме того, Имперское стра- а

Т5

ховое бюро могло решать вопрос о распределении нагрузки возмещения итогов о

в

наступления социального риска. Апелляционный, судебный сенат (Spruchsenate) § Имперского страхового бюро привлекался также к повторной экспертизе право- с вых актов. 1

с

В условиях, когда только формировалась практика регулирования вопросов, е

связанных с социальным страхованием, в академическом специальном образова- °

нии только появилась такая отрасль, как право страхования рабочих, Имперское р

страховое бюро выступало своеобразным флагманом в развитии данной сферы Ч

государственного управления. Деятельность первого президента Имперского о

страхового бюро Т. Бедикера (Tonio ВеШкег, 1843-1907 годы жизни) отличалась К

необыкновенным везением. По воспоминаниям современников, он имел редкий м

талант видеть теоретическую смысловую нагрузку закона, формулировать ее и •ии

реализовывать в практических мероприятиях. Т. Бедикер сотрудничал с авто- 1

ром первых законов о страховании Т. Ломанном, сподвижником О.ф. Бисмарка. 00

В России, несмотря на то, что первые законодательные меры по регулирова- 22 нию отдельных вопросов социального страхования начали предприниматься в 5 60-х гг. XIX в. (первый русский закон об обязательном социальном страховании был издан в 1861 г. и касался учреждения товариществ при казенных горных заводах, проекты более широкого применения страхового начала по обеспечению рабочих начали разрабатываться в начале 80-х гг., в 1888 г. был издан Закон об учреждении пенсионных касс для железнодорожных рабочих. Ответственность предпринимателей за несчастные случаи с рабочими устанавливалась 103

Законом от 2 июня 1903 г. и распространялась на всех фабрично-заводских и горно-заводских рабочих10), специального ведомства для решения вопросов социального страхования не было вплоть до 1912 г.

Управлением обязательного социального страхования в России с 1905 г. занималось Министерство торговли и промышленности (в этом же году и учрежденное). В 1907 г. были выработаны законопроекты о страховании рабочих от несчастных случаев и об обеспечении их на случай болезни, которые были проведены через законодательные учреждения11. В связи с организацией страхового дела фабричные инспекции получили распространение на Кавказе, в Сибири и в Туркестане, организован за счет кредитов ряд промышленных выставок, произведена и издана подробная анкета отечественной промышленности и др.12. Настоятельно требовалось создание специального учреждения, занимающегося исключительно вопросами обязательного социального страхования.

В 1908 г. Министерство промышленности и торговли инициировало создание Совета по делам страхования рабочих в связи с необходимостью введения в действие проектов положений об обеспечении рабочих на случай болезни и о страховании рабочих от несчастных случаев. Для заведования на местах обозначенными видами страхования предлагалось учредить Присутствия по делам страхования рабочих, о чем в Думу был внесен соответствующий законопроект (сам закон был принят в 1912 г.). Высшее заведование страхованием рабочими предлагалось сосредоточить в Министерстве промышленности и торговли. Выполнение задач по страхованию требовало создания дополнительного элемента в рамках структуры Министерства. Таким элементом должен был стать Совет по а делам страхования рабочих. В обязанности Совета по делам страхования рабочих ? входили общее руководство и надзор за деятельностью местных учреждений по 3 страхованию, оказание им врачебной помощи, разъяснение сомнений, возникающих при применении законов о страховании рабочих, издание в развитие этих I законов правил, инструкций13. Однако Закон о Присутствиях, так же как и Закон

1 о Совете по делам страхования рабочих, был принят только в середине 1912 г.

го

| Выборы в члены российского Совета представителей от промышленности

| проводились так же как и в германское Имперское страховое бюро. Члены

| Имперских Страховых учреждений Германии избирались также правлениями

и

2 страховых товариществ, а не общими их собраниями, что, несомненно, обеспе-° чивало более справедливое их избрание и устраняло затруднения, связанные с « созывом общих собраний учреждений.

| В практике применения российского законодательства об обязательном

о социальном страховании существовало много вопросов, что вызывало необхо-

° димость обращения к зарубежному опыту. В частности, при том, что владелец

0

° предприятия обязан был обеспечить амбулаторным лечением членов больничной

го

3 кассы, промышленники часто договаривались с владельцами частных клиник

1 о том, что врачи последней будут оказывать врачебную помощь пострадавшим | или работающим на их предприятии лицам. Однако часто заболевания требовали специализированной врачебной помощи, которую в конкретной частной лечебнице не могли оказать. Вставал вопрос о целесообразности заключения соглашения с отдельным лечебным частным заведением.

Практическое значение приобретали и вопросы толкования правовых терминов, например, «необходимые медицинские принадлежности». В Германии этот 104 термин означал обеспечение больного материалами для пломбирования зубов,

причем дорогостоящими. В России такое лечение (даже без учета материалов) было дорогостоящим, требовало определенной врачебной квалификации и, как правило, не могло предоставляться больному. Вопрос о толковании этого термина излагался в ходатайстве в адрес Совета по делам страхования рабочих14.

Таким образом, в практике организации обязательного социального страхования в начале XX в. можно было проследить влияние как немецкого, так и австрийского опыта организации данной системы, но в силу ряда причин (к сожалению, не всегда способствующих организации системы обязательного социального страхования) Россия вынуждена была искать свой путь в организации обязательного социального страхования. К числу таких причин можно было отнести несвоевременную постановку вопроса об организации обязательного социального страхования в центре (при том, что аналогичный опыт зарубежных стран изучался, начиная с 60-х гг. XIX в.), достаточно медленные процессы принятия базовых в этой сфере законов, отсутствие полных статистических данных о российских промышленных заведениях, неготовность российских промышленников нести расходы по организации обязательного социального страхования, финансовая неспособность государственных учреждений на тот момент полноценно участвовать в системе обязательного социального страхования (что, например, также выражалось и в нехватке печатных экземпляров законов об обязательном социальном страховании, о которых в Министерство промышленности и торговли постоянно поступали запросы со стороны фабричных инспекторов, владельцев предприятий15. В целом все же можно отметить большую ориентированность российских законодателей и членов губернских Присутствий по делам страхования рабочих и служащих на германский опыт в организации данной системы в начале ее становления в России.

1 Литвинов-Фалинский В.П. Организация и практика страхования рабочих в Германии и условия возможного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903. С. 79.

2 См.: Свод германских законов о страховании рабочих в издании 19 июля 1911 г. (Reichsversicherung sordnung). СПб., 1912.

3 См.: Хаконова И. Б. Больничные кассы в структуре страхования рабочих по Закону Российской империи «Об обеспечении рабочих на случай болезни»// Вестник Адыгейского государственного университета. Сер. 1: Регионоведение, философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2013. № 1. С. 48.

4 См.: Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 23. Оп. 16. Д. 421. Л. 12. Об утверждении оснований для исчисления размера страховых взносов Харьковского окружного страхового общества.

5 Так, В.П. Литвинов-Фалинский отмечал, что немецкие промышленники были подготовлены к введению системы обязательного социального страхования предыдущей многолетней практикой участия в общественных союзах и предпринимаемыми шагами в деле обеспечения быта и условий труда рабочих.

6 См.: РГИА. Ф. 23. Оп. 16. Д. 367. Справка о деятельности Министерства промышленности и торговли.

7 Bоdiker, Tonio Die Arbeiterversicherung in den Europischen Staaten. Leipzig, 1895. S. 4.

8 См.: РГИА. Ф. 23. Оп. 16. Д. 375. Л. 156.

9 См.: РГИА. Ф. 23. Оп. 16. Д. 421. Л. 54. Об утверждении оснований для исчисления размера страховых взносов Харьковского окружного страхового общества.

10 См.: Вигдорчик Н. А. Государственное обеспечение трудящихся (итоги и перспективы социального страхования). Пг., 1917. С. 76.

11 Однако, как отмечают специалисты, процесс принятия так необходимых законов был слишком длительным (см.: Хаконова И. Б. Особенности проведения страховой кампании по социальному страхованию рабочих в завершающий период Российской империи (1913-1916 гг.) // Вестник Адыгейского государственного университета. Сер. 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2013. № 2 (118). С. 274).

12 См.: РГИА. Ф. 23. Оп. 16. Д. 367. Справка о деятельности Министерства промышленности и торговли.

13 См.: РГИА. Ф. 23. Оп. 16.

14 См.: Государственный архив Саратовской области. Ф. 401. Оп. 1. Д. 4. Л. 35, 35 об., 36.

15 См.: РГИА. Ф. 23. Оп. 16. Д. 375. Л. 28, 32.