Роль контрольно-надзорных мероприятий в охране прав личности

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2013. № 3 (36). С. 70-75.

УДК 340.132.83

РОЛЬ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В ОХРАНЕ ПРАВ ЛИЧНОСТИ

THE ROLE OF CONTROL AND SUPERVISION MEASURES IN THE PROTECTION OF HUMAN RIGHTS AND FREEDOMS

А. В. ТЕПЛЯКОВА

Исследуются контроль и надзор в качестве самостоятельных видов управленческой деятельности по охране прав и свобод личности, которая осуществляется государственными органами в различных формах. В качестве примеров приводится деятельность по лицензированию и предостережение о недопустимости нарушения закона.

Ключевые слова: права и свободы личности, охрана прав и свобод личности, защита прав и свобод личности, контроль, надзор, лицензирование, предостережение о недопустимости нарушения закона.

In this article we research «control» and «supervision» as separate arts of management for the protection of human rights and freedoms, witch realizes by governmental bodies. The examples are licensing and caution on the impermissibility of violating the law.

Keywords: human rights and freedoms, protection of human rights and freedoms, defense of human rights and freedoms, control, supervision, licensing, caution on the impermissibility of violating the law.

В научной литературе институтам контроля и надзора уделено большое внимание. Они рассматриваются как в общей теории права, так и в отдельных отраслях. Столь частое обращение к данным вопросам может создать впечатление, что их правовая природа изучена в полной мере. Однако каждый исследователь даёт своё определение контроля и надзора, их целей, задач, принципов, форм и методов, субъектов и объектов, содержания, роли и места в управленческом процессе и т. д. Разница в подходах обусловлена тем, что контрольно-надзорная деятельность - многоплановое и многогранное явление, и в каждом исследовании она раскрывается через призму научного направления, в рамках которого проходит исследование (философского, политического, правового и др.) - объекта исследования, методологии исследования, целей и задач исследования и т. д.

В литературе существуют различные позиции по вопросу соотношения понятий контроля и надзора. Современное законодательство также не даёт ответа на данный вопрос. Как в теории, так и в законах данные

термины либо рассматриваются как синонимы, либо происходит наделение каждого из них самостоятельным содержанием.

В соответствии с первой позицией понятия «контроль» и «надзор» рассматриваются как тождественные, «поскольку расхождение в их сущностных качествах довольно едва заметно, если не сказать, даже условно. И контроль, и надзор - прежде всего, наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование, в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены, прежде всего, на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм» [1]. Следует лишь частично согласиться с данной точкой зрения. Действительно оба эти явления имеют общую цель - обеспечение прав и свобод личности - и предполагают проверку деятельности государственных органов, должностных лиц, организаций и граждан в определённых сферах, а также реагирование на нарушения права. Однако различие в мерах, которые принимаются данными государственными органами, способы осуществ-

© Теплякова А. В., 2013

ления той или иной деятельности и субъекты и объекты контроля и надзора различаются.

Но при наделении данных терминов самостоятельным смыслом учёные также не могут прийти к единому мнению. Более распространённым является соотношение контроля и надзора как целого и части. При этом одни учёные рассматривают надзор как часть контроля [2], другие - контроль как часть надзора [3]. Кроме того, контроль и надзор рассматриваются в качестве самостоятельных видов деятельности [4].

В Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [5] государственный контроль (надзор) определяется как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований Федеральных законов. Похожую ситуацию можно также встретить при анализе Указа Президента «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [6] и Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» [7]. В частности, остаётся непонятным, почему Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки выполняет функции по контролю и надзору в соответствующей сфере.

Разброс мнений относительно терминов «контроль» и «надзор» не должен менять главного: они используются в текстах законов и подзаконных актов, носят официальный характер и имеют юридическое значение. Именно поэтому существует необходимость чётко определить данные понятия. Думается, что более обоснованной является точка зрения, которая предполагает признание контроля и надзора самостоятельными видами государственной деятельности.

Контроль представляет собой вид управленческой деятельности, цель которой обеспечить на нравственно-правовой основе наиболее эффективное, результативное, це-

лесообразное функционирование подконтрольной системы. Контроль проводится в ходе сбора, анализа, проверки и оценки информации на подконтрольном объекте. У контроля есть три стороны - превентивная -т. е. помощь в избежании ошибок, регулятивная - помощь в осуществлении деятельности и, наконец, репрессивная, предполагающая возможность принятия мер в случае нарушения законов и подзаконных актов. Надзор - управленческая деятельность соответствующего органа по вопросам его компетенции и в сфере его деятельности для обеспечения соблюдения поднадзорными субъектами Конституции РФ, федеральных и региональных законов, подзаконных актов. Надзор направлен не только и не столько на выявление правонарушений, сколько на устранение причин нарушений, условий, которые способствуют их совершению. Именно это даёт возможность разрабатывать необходимые мероприятия для предотвращения нарушений в настоящем и будущем, способствует укреплению законности и правопорядка, обеспечению прав граждан [8].

По мнению М. Л. Баранова, органами контроля фактически являются (и поэтому так должны называться) все ныне действующие федеральные службы, а также все другие государственные органы, которые вправе при осуществлении проверок непосредственно вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных структур (ограничивать, приостанавливать либо прекращать их деятельность) и самостоятельно привлекать правонарушителей (юридических и физических лиц) к юридической ответственности. Надзорные полномочия в полном объёме следует признать только за прокуратурой как единственным органом государственного надзора (причём, высшего). Поэтому целесообразно внести изменения в законодательство в части уточнения (в дальнейшем - точного использования) таких понятий, как «контроль» и «надзор», и переименования контролирующих органов (например, Федеральная служба по контролю (но не по надзору) в той или иной сфере) [9].

Следует лишь частично согласиться с данной точкой зрения, действительно каждая государственная деятельность должна иметь своё собственное наименование и органы,

которые занимаются её осуществлением. Подмена одного понятия другим может привести к неправильному толкованию и последующему применению законов. Кроме того, малоэффективные контроль и надзор (либо их отсутствие) могут стать причиной нарушения прав и свобод граждан, повлечь значительный ущерб, не позволить претворять в жизнь государственные реформы. Однако думается, что функция по контролю и надзору присуща и соответственно должна осуществляться всеми федеральными службами, а также региональными службами в соответствующих субъектах Российской Федерации. Классическую контрольную деятельность осуществляют Государственная дума и Президент в рамках соответствующих форм контроля. Также самостоятельной формой надзора является прокурорский надзор.

Проанализировав всё вышеизложенное, можно прийти к следующим выводам.

Контроль характеризуется:

а) осуществлением оценки деятельности контролируемого объекта, с точки зрения не только законности, но и целесообразности и эффективности;

б) нормативно закреплённой возможностью субъектов контроля непосредственно привлекать к ответственности правонарушителей.

Надзор характеризуется:

а) осуществлением оценки деятельности поднадзорного объекта исключительно с точки зрения законности. Целью надзора является обеспечение соблюдения Конституции РФ, Федеральных законов и иных нормативных правовых актов;

б) надзорная деятельность может осуществляться в отношении объектов, не находящихся в организационном подчинении надзорных органов;

в) надзор, главным образом, направлен на устранение причин и условий нарушения права.

Таким образом, мы видим, что контроль и надзор являются различными явлениями, которые различаются как с точки зрения субъектов осуществления, так и с точки зрения мер и сферы деятельности.

В литературе также возникают споры относительно сущности контроля и надзора, под ними понимают либо особую функцию

государства, либо особую управленческую деятельность. Под функциями государства традиционно понимаются его основные направления деятельности по управлению обществом, включая механизм государственного воздействия на развитие общественных процессов [10].

Правоохранительная функция является одной из основных, базовых функций государства. Именно в рамках данной функции государство осуществляет, в том числе, контроль и надзор. При этом их нельзя выделять в качестве функций государства. Контроль, как и надзор, предполагает осуществление превентивной цели, т. е. предотвращение возможных нарушений, что и является важнейшим признаком охранительной деятельности. Второй стороной контрольно-надзорной деятельности является пресечение нарушений права, а также привлечение к ответственности [11]. Это позволяет говорить о том, что контроль и надзор являются видами управленческой деятельности. Причём данная деятельность осуществляется как в сфере защиты так и в сфере прав и свобод личности, в рамках правоохранительного блока обеспечения прав.

Охрана прав и свобод человека - это совокупность мер политического, экономического, правового характера, обеспечивающих нормальный ход реализации прав и одновременно ограждающих личность, её права и свободы от отрицательного воздействия негативных факторов социальной среды.

Граждане заинтересованы не только в том, чтобы их нарушенные права были защищены и восстановлены, им важно, чтобы государством были предприняты такие превентивные меры, при осуществлении которых их права не были бы нарушены. Следовательно, для охраны прав и свобод от будущих посягательств необходимы меры по предупреждению воздействия негативных факторов окружающей среды. Данные меры проводятся либо путём устранения данных факторов, либо если такое устранение невозможно или нецелесообразно, то путём установления контроля и надзора за субъектами и объектами, способными нарушить права и свободы [12].

Приведём несколько примеров охраны прав и свобод граждан в форме контроля или

надзора. Наиболее ярким примером в сфере прокурорского надзора является предостережение о недопустимости нарушения закона. Согласно ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [13], в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляют в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Согласно п. 1.2 Указания Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. По сути, применение данной меры возможно при наличии угрозы нарушения права, т. е. при наличии достаточной вероятности нарушения охраняемого блага. Из этого следует, что прокурор при проведении надзорной проверки может объявить предостережение лишь при наличии веских задокументированных оснований, связанных с тем, что в будущем, возможно, лицо совершит правонарушение. В Постановлении Верховного Суда РФ от 27 сентября 2005 г. № 45-АД05-2 определено, что предостережение прокурора должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого прокурор предупреждает.

Кроме того, п. 3 Указания Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7, в соответствии со вторым абзацем ст. 25.1, предписывает прокурорам обеспечить строгий контроль за исполнением требований,

изложенных в предостережении, и применять к должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, предусмотренные законом меры ответственности. Однако данное требование в настоящее время надлежащим образом не выполняется. На практике органы прокуратуры объявляют должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона в случаях, когда принять иные меры прокурорского реагирования не представляется возможным, а также в тех случаях, когда не хватает необходимого количества показателей в работе ответственности [14].

Таким образом, в рамках надзорной деятельности прокуратуры существует своеобразный механизм охраны прав и свобод, который, однако, в настоящее время не находит широкого применения.

В качестве одной из форм контроля выделяется лицензирование как вид контрольной деятельности государства за соблюдением прав и свобод человека. Данные отношения регулируются Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» [15].

Отношения по лицензированию являются особым видом общественных отношений, которые характеризуются наличием субъекта, осуществляющего контроль за деятельностью юридического лица и индивидуального предпринимателя в рамках официального разрешения на осуществление определённого вида деятельности и последующего контроля за её осуществлением без ущерба интересам общества и государства [16].

Контрольная деятельность государства проводится в различных формах. До выдачи лицензии соответствующий государственный орган проводит документарную проверку сведений, содержащихся в заявлении на выдачу лицензии и иных документах. Последующий контроль проводится в виде плановых и внеплановых проверок. И если проведение проверок может являться формой как охранительной, так и защитной деятельности, то проверка при выдаче лицензии носит исключительно охранительный характер.

Началом взаимодействия государственных органов и юридических лиц является именно этап выдачи лицензии. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов

деятельности» определяет необходимость наличия двух критериев для признания определённого вида деятельности в качестве лицензируемого:

- ненанесение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности;

- невозможность осуществлять государственное регулирование иными методами, кроме как лицензированием.

В данном случае законодатель при отнесении тех или иных видов деятельности к лицензируемым исходил из «предполагаемой теоретической возможности причинения ущерба основным сферам деятельности общества, прогнозируемой вредоносности этой деятельности, размера предполагаемого ущерба» [17].

Но, не смотря на чётко установленные критерии признания того или иного вида деятельности в качестве лицензируемого, на практике государственные органы нарушают закон и устанавливают лицензирование для той деятельности, для которой оно не требуется, либо применяют скрытую форму лицензирования [18]. Думается, что такая практика является недопустимой. Мероприятия по лицензированию носят исключительно охранительных характер, так как не применяются меры принуждения и преследуется цель недопущения нарушений права. В вышеназванном случае происходит вмешательство в нормальную деятельность граждан, и данное вмешательство не является оправданным, что в конечном итоге приводит к нарушению прав граждан.

В заключение хотелось бы отметить, что контроль и надзор являются одной из наиболее эффективных и действенных форм охраны прав и свобод. Однако государственными органами при осуществлении данной деятельности должен соблюдаться разумный баланс интересов общества, государства и конкретных граждан и организаций.

1. См.: Дьяконов В. В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект) : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006.

- С. 55.

2. См., например: БахрахД. Н. Административное право России : учебник для вузов. - М. : Норма, 2000. - С. 609 ; Козлов Ю. М. Административное право. - М., 2005. - С. 364 ; Рохлин В. И., Стуканов А. П. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Проблемы и перспективы // Правоведение. - 2000. - № 5.

- С. 154-164.

3. См. например: Дубовик О. Л. Экологическое право : учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. -М. : ТК Велби : Проспект, 2007. - С. 317.

4. См. например: Шафиров В. М. Обеспечение права: человекоцентристский подход : монография. - Красноярск, 2005. - С. 77 ; Басков В. И., Коробейников Б. В. Курс прокурорского надзора. - М. : Зерцало, 2001. - С. 6.

5. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 30 июля 2010 г.) // СЗ РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6249.

6. Указ Президента «Вопросы системы и структуры федеральных органов испольной власти» от 12 мая 2008 г. № 724 // СЗ РФ. - 2008.

- № 20. - Ст. 2290.

7. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. - 2012. - № 53. -Ст. 7598.

8. Контроль и надзор в области образования органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации: на опыте Красноярского края : практ. пособие / под ред. В. М. Шафирова ; Служба по контролю в области образования администрации Красноярского края ; Сиб. Федеральный университет ; Межрегиональный правовой колледж. -Красноярск : Универс, 2007. - С. 9, 10.

9. Баранов М. Л. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса // Право и жизнь. - 2011. - № 9. - URL: http:// www.garant.ru.

10. Морозова Л. А. Функции российского государства на современном этапе // Государство и право. - 1993. - № 6. - С. 98.

11. См. об этом: Шафиров В. М. Обеспечение права: человекоцентристский подход : монография. - Красноярск, 2005. - С. 74.

12. Neumann Dieter Vorsorge und Verhältnismäßigkeit. - Berlin: Duncker und Humblot, 1994. -S. 25.

13. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 1 июля 2010 г.) // СЗ РФ. -1995. - № 47. - Ст. 4472.

14. Стрельников В. В. Об эффективности мер прокурорского реагирования // Гражданин и право. - 2009. - № 12. - С. 63.

15. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. - 2011. - № 19. -Ст. 2716.

16. См.: Дмитрикова Е. А. Особенности правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности в сфере внешней торговли : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2011. - С. 6.

17. Комментарий к Федеральному закону от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании

отдельных видов деятельности» (в ред. от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ, от 19 октября 2011 г. № 283-ФЗ, с изм., внесёнными Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 327-ФЗ). - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

18. См. об этом: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В. В. Баталова, Л. Н. Валуевой, З. Я. Ганиевой, О. А. Красной и И. В. Эпова» от 13 июля 2010 г. № 16-П // СЗ РФ. - 2010. - № 29. - Ст. 3983.