Проблемы модернизации государственно-территориального устройства России. Перспективы социально-экономического развития регионов в условиях их интеграции и создания новых субъектов Российской Федерации 1 этап анализ сложившегося государственно-территориального устройства России и тенденций в сфере его модернизации. Основные проблемы, связанные с реформированием существующего деления на субъекты Российской Федерации

Комплексное исследование

ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ.

ПЕРСПЕКТИВЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ В УСЛОВИЯХ ИХ ИНТЕГРАЦИИ И СОЗДАНИЯ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

1 этап

анализ сложившегося государственно-территориального устройства россии и тенденций в сфере его модернизации.

основные проблемы, связанные с реформированием существующего деления на субъекты российской федерации

В. К. СЕНЧАГОВ,

научный руководитель -доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист России,

вице-президент РАЕН

Одной из важнейших проблем, стоящих сегодня перед Российской Федерацией, является развертывание процессов современной трансформации федерализма, в частности, структурирование будущего государственно-территориального устройства, обеспечение цивилизованной целостности экономического пространства в России и формирование общероссийского товарного и финансового рынков.

Настоящее комплексное исследование, проводимое творческим коллективом сотрудников ИНСТИТУТА ЭКОНОМИКИ РАН в содружестве с СЕКЦИЕЙ ПРОБЛЕМ МАКРОЭКОНОМИКИ И СОЦИАЛЬНОГО РЫНОЧНОГО ХОЗЯЙСТВА РАЕН и ЕДИНОЙ КОНСАЛТИНГОВОЙ ГРУППОЙ, ориентировано на анализ обозначившихся в сфере государственного строительства интеграционно-объединительных тенденций и потенциальных возможностей использования ресурса объединения ряда регионов России в целях решения проблем активного экономического подъема страны и ее регионов.

Первый этап исследования включает ситуационный анализ положения в сфере развития административно-территориального устройства страны и оценки первого опыта укрупнения субъектов РФ, а также предложения и рекомендации по эффективному проведению этой работы в сфере административного устройства, трансформации реального сектора экономики регионов, корректировке бюджетных процессов, финансовых потоков и развития финансово-банковской системы, демографическим и правовым, а также ряду организационно-методических аспектов прогнозирования и проектирования процессов укрупнения некоторых субъектов РФ, которые оказались в настоящее время наиболее готовыми к объединительным процессам.

Авторский коллектив:

Сенчагов В.К. — д.э.н., проф., заслуженный экономист России (научный руководитель), Губин Б.В. — д.э.н., проф., Павлов В.И. - д.э.н., проф., Рогова O.JI. - д.э.н., проф., Иванов Е.А. - к.э.н., Логвина A.M. — к.э.н., Потапов В.А. — к.э.н., доц., Мальцева И.Г., Казанцев С.В. — д.э.н., проф., Гловели Г.Д. — к.э.н., Сапилов Е.В. — к.э.н., Дадалко В.А. - д.э.н., проф., Багин A.M. Научные консультанты: академики РАН Абалкин JI.И., ГранбергА.Г.

СОДЕРЖАНИЕ

1. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ТРАНСФОРМАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬ-

НОЙ СТРУКТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ............................................................................27

2. ПРОБЛЕМА УКРУПНЕНИЯ РЕГИОНОВ: ПОСТАНОВКА И РЕАЛЬНОСТЬ..................................33

2.1. Систематизация потенциально возможных объектов интеграции........................................................33

2.2. Плюсы и минусы интеграционно-объединительных процессов...........................................................33

2.3. Некоторые оценки исходных посылок укрупнения регионов РФ.........................................................34

3. ВЫРАБОТКА КРИТЕРИАЛЬНО-МЕТОДИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ...........................................................................................................................................38

4. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ АНАЛИЗА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ...................................................................................................................48

5. ВЛИЯНИЕ УКРУПНЕНИЯ РЕГИОНОВ НА РАЗВИТИЕ РЕАЛЬНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ

И ТОВАРНЫХ РЫНКОВ........................................................................................................................51

5.1. Тенденции изменения состояния реального сектора укрупняемых регионов......................................51

5.2. Рекомендации по активизации экономического подъема регионов.....................................................56

5.3. Перспективы активизации инвестиционных проектов.........................................................................57

5.4. Формирование товарных рынков............................................................................................................57

6. НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РАМКАХ ИНТЕГРАЦИОННОГО ПРОЦЕССА.....................................................................................................59

6.1. Базовые принципы организации бюджетного процесса при интеграции субъектов Федерации........59

6.2. Оценка изменений финансовых потоков...............................................................................................62

6.3. Проблемы консолидированного бюджета при создании новых образований......................................63

6.4. Корректировка процедуры формирования и исполнения бюджета......................................................65

7. ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ТРАНСФОРМАЦИИ БАНКОВСКО-КРЕДИТНОЙ СИСТЕМЫ

В ПРОЦЕССЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ...........................................................68

8. ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ:ОБЪЕДИНЕНИЕ СУБЪЕКТОВ РФ - СОВРЕМЕННЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ....................................................................75

Приложение 1. ЭВОЛЮЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ РОССИИ В 20-90-е ГОДЫ XX ВЕКА.......................................................................................................................79

Приложение 2. ГУБЕРНИИ В РОССИИ (историческая справка)........................................................88

Приложение 3. ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ В СВЕТЕ ВОЗМОЖНОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СТРАНЫ................................................90

1. современные тенденции трансформации административно-территориальной структуры российской федерации

Россия на нынешнем этапе развития подошла к необходимости постановки и научного анализа проблемы структурирования устройства государства. Если в 90-е годы XX в.и в начале XXI в. реформы были ориентированы на адаптацию механизмов, инструментов и менталитета населения к рыночным реалиям, то сегодня существует потребность в оптимальных моделях экономического подъема страны в условиях жесткой конкурентной борьбы на глобализируемом мировом и российском экономическом пространстве. Эта потребность обусловлена задачей мобилизации всех ресурсов для экономического прорыва России, резкого повышения уровня благосостояния всего населения страны, а не только отдельных ее регионов (обеспеченных природными ресурсами) путем использования пока не задействованного орга-низационно-структурного резерва экономики.

Проблема территориально-административного деления в России с ее огромной территорией, природно-климатическим и национальным разнообразием всегда была достаточно сложной. С особой остротой эта проблема встала перед советским правительством сразу же после 1917 года и не теряла своей актуальности вплоть до конца XX века. За годы советской власти были периоды как сокращения числа территориально-административных образований, так и его увеличения (подробнее об этой эволюции говорится в Приложении 1). В настоящее время вопрос трансформации территориально-административного деления Российской Федерации вновь встал на повестку дня.

В условиях современного мира с учетом особенностей развития России как сложнейшей социально-экономической системы недопустимо ограничиваться использованием исключительно старых методов, инструментов и структур. Ныне возникла объективная потребность в научной оценке необходимости перехода к трансформационному этапу развития структур, составляющих РФ, на основе процессов их эволюционного развития, как формирования новых совокупностей, путем синтеза управления комплексных систем, находящихся в относительно нестабильном состоянии бывших структур. В данном случае их относительная нестабильность рассматривается как определенная выработка традиционного ресурса, несоответствие субглобальным задачам развития страны.

Существующие структуры и механизмы такой сложнейшей системы, какой является Российская Федерация, сформированы и оцениваются преимущественно на образцах линейных трактовок и приближениях, на экстраполяциях исторически традиционных факторов развития. При структуризации сложных социальных систем недооценивалась неоднозначность будущего развития (в частности, факторы детерминации эволюционных процессов из будущего), что проявилось при рыночном реформировании экономики и структуры России.

В настоящее время особенно важна конструктивность эволюции социальных систем, каковыми являются регионы России, учет роли быстрых, конъюнктурных процессов в их развитии. Практически речь идет о реализации принципов синергической методологии, которая основана на получении эффекта от совместного действия частей, составляющих систему, и может быть полезным инструментом для ориентирования научного поиска и прогнозирования развития сложных в структурном плане систем.

Синергическая методология может использоваться при моделировании определенного спектра возможностей социально-структурного развития, формирования будущих сценариев структурирования современной, цивилизованной Российской Федерации с более крупными внутренними (региональными) образованиями. Данные образования должны стать основой построения модели устойчивого и безопасного развития страны и регионов в современном нестабильном мире.

Было бы неверно подходить к решению сложной проблемы интеграции отдельных регионов страны, основываясь только на простейших целеуказаниях на возможности ее решения. Очевидно, необходимо в этой ситуации осуществлять прогнозирование, во-первых, исходя из целей и интересов структур, непосредственно затрагиваемых проблемой, во-вторых, отталкиваясь «от целого», от общих тенденций развертывания процессов структурирования в рамках действующей Федерации, в-третьих, ориентируясь на идеал, представления, отвечающие тенденциям развития процессов в новой социально-рыночной среде.

Государственные трансформации — процесс перманентный, особенно в нестабильных несимметричных федеративных образованиях. К тако-

вым можно отнести и современную Российскую Федерацию. «Степень несимметричности» может измеряться соотношением различных параметров, например, среднедушевых доходов в регионах, уровней безработицы, производства ВРП надушу населения, показателей смертности и др. Можно условно разделить регионы на «перспективные», или «имперски-ориентированные», и «неперспективные», или «колониально-ориентированные». Термины «имперский» и «колониальный» использованы по тем соображениям, что они отражают существо стратегической трансформации регионов страны, негативы которой несут потенциальную угрозу целостности и безопасности России.

Неравномерность социально-экономического развития субъектов Федерации практически не снижается, а в силу того, что территориальное выравнивание экономических различий не прописано на конституционном уровне, эта проблема может сохранить свою остроту в течение достаточно длительного времени.

Периферийная территориальная модель развития стала в современной России доминирующей. А это значит, что ее социально-территориальное пространство все более поляризуется на «внутреннюю глубинку» и «субимпериалистические агломерации», развивающиеся во многом путем поглощения (экономического) периферийных территорий.

Уровень «жесткости» этих тенденций в разных регионах различен, но процесс очевиден, и ведет он к закреплению нарушений общеэкономического равновесия, что не отвечает национальным интересам страны.

Общетеоретические закономерности объединения сложных социально-экономических структур.

Сложнейшая схема Российской Федерации, состоящая из 89 субъектов, с огромным культурно-историческим, геополитическим, ресурсным и демографическим разнообразием, делает правомерной постановку вопроса об активизации интеграционно-объединительных процессов с целью обеспечения общего подъема экономики страны, вывода ее на современный уровень, отвечающий рыночно-глобализирующимся условиям развития мировой экономики.

Речь не должна идти о «поголовном» объединении существующих субъектов РФ в различные «комплексно-кустовые» образования.

Методологические подходы к оценке структурно-эволюционных процессов предполагают учет таких современных тенденций развития сложных социально-экономических систем, как:

- нецелесообразность чрезмерного усложнения моделей трансформации, использования большого числа параметров развития (определенное «сжатие сложного»);

- одновременное наращивание неоднородно-стей в новой среде и возможности их рассеивания (первое ведет к попытке концентрации процессов и решений, второе — к возможной потере их управляемости);

- наличие альтернативных путей эволюции в рамках общего поля развития. Практические перспективные формы социально-структурной интеграции открыты в виде набора предопределенных возможностей, в связи с чем необходимо жестко задавать наиболее эффективные «коридоры» эволюции, способные обеспечить устойчивое и самоподдерживающее развитие интегрируемых элементов (в данном случае — регионов);

- появление проблемы «совместного развития» ранее разобщенных систем. Нельзя допускать подавление сложившихся эффективных форм регулирования и образа жизни (не «навязывать» жестко новые отношения, а создавать условия для их внедрения и использования);

- детерминация процессов эволюции из будущего, что требует от ученых определения спектров развития экономических и геополитических структур;

- необходимость отслеживания динамики дис-синативных, диффузных, рассеивающих факторов как показателей связи элементов новой социально-экономической структуры. Нельзя допускать ослабления связей внутри новой структуры, так как это снижает ее эффективность;

- нарастание сложности проблем в социальных средах, связанное с ускорением эволюционных трансформаций устоявшихся структур (региональноготипа);

- целесообразность объединения (слияния) различных структур (образований), если это может обеспечить более эффективное их функционирование в едином комплексе.

Попытка решения проблем реструктуризации регионального устройства — это попытка подняться над интересами бизнеса и рутинными проблемами бюджета. В связи с этим необходимость разработки современной региональной политики становится все более очевидной. Здесь есть два варианта:

1) реакция на уже сложившиеся негативные тенденции и возникающие острые проблемы в местной экономике (апостериорное регулирование и сглаживание последствий);

2) формирование стратегии развития местной экономики в соответствии со спецификой или

сравнительными преимуществами конкретного региона (априорное задание вектора движения).

Второй вариант более предпочтителен, поскольку он является моделью стратегического развития с долговременными ориентирами. Государство в этом случае лишь «подправляет» траекторию движения, тем самым минимизируя свое вмешательство в естественный процесс. Это, в частности, позволяет экономить и консолидировать государственные ресурсы, которые требуются для экстренного реагирования на глубокие сбои в местной экономике.

Чрезвычайно важно, что только при определении «фокуса» развития местной экономики, ее так называемой niche strategy, можно задействовать огромный технологический потенциал, которым располагают многие регионы (подразумеваются не только имеющиеся технологии, но и способность к созданию новых, продвигающих региональную экономику). Как известно, технологическое развитие возможно только при наличии долговременных ориентиров, краткосрочная же ориентация агентов рынка и стиль апостериорного регулирования соответствующих стимулов не создают.

Мы не можем согласиться с тем, что есть регионы, которые не имеют собственных ресурсов развития. Каждый регион такие ресурсы имеет, если под ними понимать именно технологические ресурсы. Поэтому принципиальной на современном этапе реформирования экономики является как раз задача максимального использования данных региональных технологических ресурсов для создания новой продукции и продвижения ее на внутренние (в том числе региональные) и внешние рынки.

Неверно было бы под ресурсами развития понимать финансы либо сырьевые отрасли, являющиеся донорами региональной и/или всей российской экономики. Кроме того, регионы с наиболее острыми экономическими проблемами объективно ближе всего находятся к созданию инновационной экономики. Регионы, в которых имеется избыток финансовых ресурсов, такой потребности, как правило, не испытывают. Поэтому, как представляется, объединение депрессивных регионов с регионами-донорами (данная классификация ввиду отсутствия анализа технологической составляющей рыночного успеха является относительной) даст лишь паллиативное решение проблемы. Скорее, необходима программа инновационного развития российской экономики, в которой реальное продвижение должно начинаться именно с депрессивных регионов.

Очень важно подчеркнуть, что у страны нет времени на медленный, многолетний переход к развитому рыночному обществу. Необходимо сокращать постепенный и зигзагообразный эволюционный путь, в частности, в плане формирования структур экономики, способных быстро адаптироваться к новым рыночным условиям. Формула «выживания сильнейших» не отвечает требованиям времени. Такие задачи, как удвоение ВВП (в короткие сроки) и резкое снижение бедности населения, требуют формирования спектров ключевых структур сложных социальных сред (каковой является региональное устройство РФ), обеспечения «резонансного возбуждения» (активизации) этих структур и решения задач активного подъема экономики.

Уже на настоящем этапе процесса объединения ряда субъектов Федерации можно констатировать наличие огромных сложностей в реализации идеи структурного реформирования РФ.

Одним из ключевых моментов являются итоги референдумов в субъектах РФ по вопросу об их объединении, которые, согласно действующему законодательству, должны предшествовать принятию окончательного решения на государственном уровне. В сегодняшних условиях не исключена возможность того, что даже при, казалось бы, очевидной целесообразности укрупнения регионов, их жители проголосуют против объединения. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты социологических исследований, проведенных в так называемых «сложносоставных» субъектах Федерации, в состав которых входят другие субъекты РФ, — Архангельской области и Ненецком автономном округе, Тюменской области, Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском АО, Красноярском крае, Таймырском и Эвенкийском АО.

* * *

Вступление экономики России в новый этап развития отмечено определенным прогрессом в решении одной из главных проблем российского общества, касающейся обеспечения национальных и субнациональных интересов на региональном уровне. В первую очередь это относится к процессам трансформации институтов регионально-национального устройства государства и механизмов экономического регулирования субъектов РФ.

В условиях усиливающейся глобализации в экономических отношениях процесс взаимопроникновения форм и условий существования людей в разных регионах отражается в стремлении социально-экономической системы придать своей сре-

де и ее отдельным составляющим (в данном случае, регионам) социально-технологическую однородность и сбалансированность. Практически это является защитной реакцией общества и содержит в себе функции жизнеобеспечения, устойчивости и безопасности. Объективно действие энтропийных флуктуаций ведет к стремлению относительно изолированных региональных систем к равновесному состоянию, что отвечает интересам страны в области экономического развития ее регионов.

Известно, что рынок приводит к асимптотическому равновесию в течение более или менее длительного времени, причем, общее равновесное состояние экономической динамики обеспечивается только с помощью системы государственного регулирования в общенациональных интересах. В региональном сегменте экономики страны достижение равновесия с использованием преимущественно рыночных механизмов является сложной проблемой, решение которой требует длительного времени. Кроме того, с точки зрения обеспечения экономической безопасности субъектов федерации сохранение диспаритетов в развитии отдельных регионов, задержка с ассимиляцией депрессивных регионов в цивилизованное рыночное пространство все более усугубляет нарушения нормальной жизнедеятельности страны в целом.

В процессе реформирования страны одним из ключевых моментов является поиск новых форм взаимодействия в схеме «центр — регионы», определение тенденций и перспектив регионализации, особенно в экономической сфере. По большому счету проблема регионализации — это проблема обеспечения целостности экономического пространства России. Основные причины неэффективности реформ, как правило, фокусируются на региональном уровне, и поэтому необходим анализ важнейших из них с учетом проблем, возникающих в ходе развития новых экономических отношений. Отметим при этом, что все возникающие в ходе экономической реформы проблемы требуют разрешения как на федеральном, так и на региональном уровнях, в качестве взаимосвязанных, формирующих новую систему, в том числе структурную.

Неудовлетворительные темпы и результаты реформ во многом связаны с недоучетом роли субъектов Федерации в становлении рыночной экономики. В настоящее время у регионов нет достаточных прав и возможностей для активного участия в проводимых преобразованиях и развития рыночной инфраструктуры. Из-за этого их роль при переходе к рынку иногда пассивна, а в ряде

случаев и негативна. Такое положение обусловлено рядом причин, среди которых можно выделить следующие наиболее важные:

• отсутствие стратегической концепции реформ в региональном сегменте экономики;

• разрыв традиционн ых хозяйственных связей, замедленный процесс становления связей рыночного типа между Федерацией и регионами, между экономическими субъектами, между самими регионами, между регионами и экономическими субъектами;

• отсутствие организационного и экономического механизмов взаимодействия всех элементов хозяйственной системы по горизонтали и вертикали, приводящее к торможению процесса реформ во многих регионах; отсутствие механизма реализации и контроля за исполнением законодательных и правительственных актов, создающих правовую основу для перехода к рынку;

• различная степень готовности субъектов Федерации к реформам, приводящая к возникновению в некоторых случаях уродливых форм суверенизации и национального самоопределения, что, в свою очередь, дестабилизирует экономическую и политическую обстановку;

• недоучет региональных особенностей и степени готовности различных административно-территориальных образований к проведению всего комплекса реформ.

Есть и другие факторы, сдерживающие экономический подъем и создающие угрозы развитию регионов. Они связаны с неравенством условий конкуренции в разных регионах и относительно вышеперечисленных могут считаться второстепенными. К ним относятся:

• проблемы в области корпоративного управления (борьба за передел собственности);

• ограничения мобильности рабочей силы, приводящие к обострению социальной напряженности в населенных пунктах с градообразующими предприятиями;

• недоверие к финансовым институтам;

• неразвитость транспортной инфраструктуры;

• коррупция региональных органов власти. Практически региональные аспекты усиления

неравенства условий конкуренции лежат в основе обострения многих угроз экономической безопасности регионов и оказывают значительное влияние на общефедеральные тенденции обеспечения национальных интересов в области экономики.

Основными объективными факторами, оказывающими влияние на социально-экономическую ситуацию в регионах России, можно считать:

• экономико-географическое положение;

• природно-климатические условия;

• природно-ресурсный потенциал;

• структуру и специализацию хозяйства;

• финансовую обеспеченность;

• демографический потенциал и структуру населения;

• обеспеченность высокопрофессиональными кадрами;

• тип (уровень) социально-экономического развития региона'.

Рассматривая данные факторы локально, можно показать (на отдельных примерах) наиболее важные формы их проявления применительно к некоторым территориям России. При этом необходимо отметить, что многим из перечисленных факторов при выработке концепции реформ не придавалось должного значения, что и явилось одной из причин перекосов и провалов в рефор-мационном процессе в рамках единого экономико-политического пространства России.

Межрегиональная интеграция национального территориально-экономического пространства требует сведения к минимуму дезинтегрирующих национальную экономику межрегиональных социально-экономических диспропорций на основе развития устойчивых воспроизводственных комплексов. Возникновение и развитие условий, препятствующих стабильному, сбалансированному, пропорциональному и устойчивому росту национальной экономики, создают угрозу национальной экономической безопасности и суверенитету.

Очевидно, что предпочтительной для России формой государственного устройства является современное цивилизованное федеративное государство. Однако, само по себе оно не образуется, полноценную федерацию нужно выращивать постепенно и последовательно, создавая для этого необходимые условия, реализуя принцип доверия и уважения к нациям и народам, населяющим Россию. При этом не следует забывать, что, во-первых, любая власть должна принимать только те решения, которые может оплатить, экономически обеспечить, и, во-вторых, не надо сосредоточивать в Центре те функции, которые могут более эффективно выполнять субъекты Федерации.

Поиск рациональной идеи нового российского регионализма ведется с учетом того, что Россия должна влиться в поток мировой цивилизации, «со-

' Большинство из этих факторов неоднократно рассматривалось в различных исследованиях, поэтому особой необходимости в их углубленном анализе нет. В данной работе дан лишь краткий комментарий с учетом цели исследования.

впасть» с направлением ее движения на основе формирования новых российских демократических структур и отношений. Сделать это Россия сможет только на пути-цивилизованной трансформации федерализма, через создание новой эффективной региональной модели.

Реформы в России должны получить новый импульс, связанный с их регионализацией, интеграцией регионов, практической реализацией принципа «цивилизованного экономического федерализма». При этом создание новой модели экономики России, ориентированной на устойчивое и безопасное развитие, требует решения следующих задач:

• создание эффективного механизма горизонтального и вертикального взаимодействия регионов, их экономик и формирование общероссийского рынка товаров и услуг, особенно информационных;

• развитие территориального разделения труда;

• создание единого рыночного пространства;

• предупреждение разрыва межрегиональных связей;

• борьба с экономическим и политическим сепаратизмом.

Развитие России как целостного государственного образования возможно только на путях сочетания эффективной дифференциации и интеграции российских регионов на основе принципов федерализма, государственной поддержки проблемных и дотационных территорий, формирования региональных центров роста как основы стабилизации и подъема всей экономики России.

Создавая необходимые условия для демократизации политической и хозяйственной жизни России, ее экономическая системадолжна отличаться принципиально более высокой экономической ролью государства. В специфической обстановке современной российской действительности это может быть реализовано в соответствии с концепцией современного межрегионального экономического интеграционизма на базе развития рыночного механизма. Данная концепция предполагает, что государственное регулирование экономического пространства России в интересах всего российского общества должно осуществляться в результате взаимодействия федеральных и региональных органов, обеспечивающих регулирование интеграционных процессов, путем обеспечения равноправной роли экономически объективно различных, но конституционно равных субъектов РФ в выполнении необходимых функций государственного регулирования.

Целью процесса реформирования российской экономики является построение социально ориен-

тированной рыночной экономики. Это возможно только в условиях светского государства и единого экономического пространства в стране. Административная реформа регионального устройства и управления является логическим продолжением реформы федеральных органов управления. Однако, назревшие проблемы реорганизации регионального управления невозможно решить в обход принципов, закрепленных в Конституции РФ. Это принципы равенства всех наций и народностей, равноправия Федерации, свободы экономической деятельности, четкого разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации. Для решения указанных проблем необходим адаптационный период (до 3-5 лет), в течение которого будут преодолены возможные проявления экономической, политической и социальной дезорганизации на местах, так как возникнет опасность разрыва устоявшихся связей и заметного ухудшения управляемости на местном уровне в процессе укрупнения регионов.

Укрупнение регионов нельзя проводить, не изменив систему административных и властных полномочий на местах. Региональная реорганизация должна быть основана на единых «правилах игры», отказе региональных и административных элит от претензий на раздел государственной собственности в сфере недропользования и естественных монополий. Реформа регионов, в конечном итоге, должна содействовать укреплению влияния федерального Центра на местах.

Новое территориальное деление должно соответствовать военной организации государства, структуре обеспечения его внутренней и внешней безопасности. В основу территориальной реорганизации должны быть положены естественные процессы общественной, политической и экономической консолидации. Прежние территориальные границы областей, краев и т.п. могут приниматься в расчет, но не должны быть определяющими. Статус новых региональных элит должен быть упорядочен на государственном уровне и единообразен в соответствии с новым единым государственным регламентом.

Как представляется, в качестве основных параметров, которые должны учитываться в процессе территориальной реорганизации, могут использоваться:

1) территориальная компактность новообразуе-мых регионов, наличие общих границ у реорганизуемых областей, краев и т. д.;

2) объем ВРП;

3) численность населения;

4) минимизация сумм дотаций, предназначаемых укрупненному региону Центром;

5) бюджетная обеспеченность укрупненных регионов, исходя из обоснованных требований единых социальных и экономических стандартов проживания;

6) ликвидация анклавов внутри укрупненных регионов;

7) универсализация схемы управления регионами в целом по России;

8) обеспечение реальной независимости судебной власти от региональных и местных администраций;

9) универсализация налогового законодательства, отказ от прежних преференций, недопущение создания оффшорных зон в период проведения реформы;

10) возможность введения в регионах внешнего управления Центра в случае возникновения критических ситуаций;

11) развертывание опорной сети крупнейших государственных банков и территориальных управлений Центрального банка во вновь организуемых территориальных образованиях в целях недопущения возможной дезорганизации денежно-кредитного обращения в переходный период;

12) перенос сферы ответственности в области образования и медицинского обслуживания на федеральный уровень на основе использования единых по всей стране стандартов;

13) ликвидация и недопустимость создания барьеров и административного вмешательства в межтерриториальное продвижение продуктов, услуг и финансовых потоков.

Задача реорганизации регионального управления в России является крайне сложной, но вместе с тем и чрезвычайно важной. Без ее решения невозможно решение стратегических задач, стоящих перед страной.

Резюмируя вышесказанное, необходимо отметить, что проблема модернизации административно-территориального устройства не является лишь технической проблемой. Она тесно связана с вопросами расстановки политических сил, выстраивания новых отношений крупного российского бизнеса с властью и т.д. В свете этого вполне возможно, что осуществление планов укрупнения регионов потребует более длительного периода, в течение которого должна быть, в частности, проведена значительная законотворческая работа.

2. проблема укрупнения регионов: постановка и реальность

2.1. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ПОТЕНЦИАЛЬНО ВОЗМОЖНЫХ ОБЪЕКТОВ ИНТЕГРАЦИИ

Обзорно-ситуационный анализ интеграционно-объединительных процессов в России позволяет выделить следующие группы регионов:

— регионы, где уже сделаны конкретные шаги в этом направлении. Так, объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого округа переведено а практическую плоскость;

— регионы, в которых началось общественное обсуждение проблемы (Тюменская область, Красноярский край с их северными автономными округами);

—регионы, целесообразность объединения которых обоснована, но сам процесс еще не начался (Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО);

— регионы, по которым есть спорные точки зрения, и проблема еще не вышла из сферы науч-но-публицистического обсуждения.

Принцип «регион-донор — регион-реципи-ент», а проще говоря, объединение богатых территорий с депрессивными, пошел бы на пользу государству как с экономической, так и с социальной точек зрения. Однако, нельзя сводить положительные результаты только к этим моментам, так как это является достаточно упрощенным подходом. Главное все же заключается в соединении усилий регионов, направлении их совместной мощи на решение общих социально-экономических проектов и подходов.

2.2. ПЛЮСЫ И МИНУСЫ ИНТЕГРАЦИОННО-ОБЪЕДИНИТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ

Следует отметить, что объединительные процессы уже начались в ряде регионов России, но для их нормального развития нужна обширная законодательная и нормативная база. Поэтому сейчас эта тема не является первоочередной для Центра: региональное руководство никто не торопит, а встречающиеся на этом пути случаи излишнего «усердия» вполне объяснимы приближающимися в ряде регионов выборными кампаниями.

Очевидно, что процессы объединения не везде пройдут гладко, поскольку население не обладает достаточно полной информацией, и этим вызвано

появление проблемных вопросов и недоверие к властям. Согласно официальной статистике, почти четверть населения России имеет доходы ниже прожиточного минимума. Именно поэтому интеграционно-объединительные процессы необходимо оценивать с точки зрения решения поставленных задач по борьбе с бедностью в России.

Статус субъекта Российской Федерации сам по себе не является гарантией «сытой жизни». Следует при этом отметить, что если уже в ближайшем будущем регионы будут улучшать свою жизнь только за счет повышения собственных доходов, то оценка политики федерального Центра станет весьма проблематичной. В случае объединения регионы будут обладать значительными полномочиями, им предоставят самую широкую автономию. Поэтому однозначно можно сказать, что это не будут рядовые районы нового субъекта Федерации. В федеральном конституционном законе, который будет закреплять процесс образования нового субъекта, должна быть прописана специальная норма, гарантирующая народам развитие их языка, культуры, обычаев, традиций.

Ряд исследователей2 указывает, что реально вопрос стоит не об объединении, а о ликвидации, поскольку слабые субъекты присоединяются к более сильным. По их мнению, ни в одном субъекте его руководство не будет заинтересовано в потере статуса, который означает как дополнительные ресурсы, так и прямые отношения с Центром, а в России, где все ресурсы распределяются по иерархически выстроенным пространственным сетям, статус субъекта Федерации является мощным стимулом развития. Кроме того, наряду с тенденцией к укрупнению существует и противоположная тенденция к измельчению, когда выявляются новые центры, якобы имеющие право на самостоятельное существование. С точки зрения инновационного процесса такая тенденция может быть прогрессивной. Так, например, в таких федеративных государствах, как Индия и Бразилия, в последнее время появляются новые субъекты за счет выделения из старых. Об этом же, по мнению ряда российских ученых, свидетельствует и история России. Петр I в 1708 г. создал семь регионов, а к началу XX века их было уже более сотни.

2 Торкановский Р. От губернизации до резервации. // «Федерализм», 2003, № 1.

В последних публикациях мысль об укрупнении, в основном, рассматривается с точки зрения политической, а не экономической целесообразности. На наш взгляд, объединение регионов необходимо, и оно должно проводиться в рамках оптимизации структуры государственного управления, в целом, с учетом решения экономических Проблем. В конечном итоге, должна сформироваться более прозрачная, эффективная и дешевая система государственного устройства.

Проводимые дискуссии свидетельствуют о том, что государственное устройство России все еще продолжает формироваться, не найден оптимальный баланс между сильным Центром и сильными регионами, что является явным признаком того, что наш федерализм пока не наполнен реальным содержанием.

2.3. НЕКОТОРЫЕ ОЦЕНКИ ИСХОДНЫХ ПОСЫЛОК УКРУПНЕНИЯ РЕГИОНОВ РФ

В подходе к исследованию закономерностей объединения субъектов Федерации целесообразно исходить из следующих предпосылок.

I. Все процессы и их оценку следует рассматривать через призму интересов затрагиваемых объединением субъектов.

II. Такими субъектами выступают:

1. Внутри региона:

1.1) население, в том числе малые народы и народности;

1.2) мелкий и средний бизнес;

1.3) крупный бизнес;

1.4) представители органов законодательной власти объединяемых субъектов Федерации;

1.5) руководители органов исполнительной власти объединяемых субъектов Федерации;

1.6) руководители органов судебной власти объединяемых субъектов Федерации;

1.7) общественные организации;

1.8) прочие субъекты.

2. Вне региона, но в пределах РФ:

2.1) население;

2.2) мелкий и средний бизнес, имеющий деловые интересы в объединяемых регионах;

2.3) крупный бизнес, имеющий деловые интересы в объединяемых регионах;

2.4) представители органов законодательной власти РФ;

2.5) представители органов законодательной власти других субъектов Федерации;

2.6) руководители органов исполнительной власти РФ;

2.7) представители органов исполнительной власти других субъектов Федерации;

2.8) руководители органов судебной власти РФ;

2.9) представители органов судебной власти других субъектов Федерации;

2.10) общественные организации РФ и других субъектов Федерации;

2.11) прочие субъекты.

3. За пределами РФ:

3.1) иностранные государства;

3.2) иностранные корпорации, имеющие деловые интересы в объединяемых регионах.

Основные мотивы, побуждающие субъекты Федерации к объединению:

1. Стремление представителей власти субъектов Федерации укрепить свои позиции во взаимоотношениях с федеральной властью.

Действительно, экономические позиции могут укрепиться, поскольку ресурсный, материально-технический, экономический и финансовый потенциал объединившихся субъектов Федерации превосходит потенциал каждого из этих субъектов. Однако, объединение ведет к потере части мест в Федеральном собрании, что существенно уменьшает их политический вес.

2. Желание представителей власти и населения субъектов Федерации решить общие для объединяемых регионов вопросы, реализовать общие проекты.

О наличии таких вопросов и проектов, причем во всех областях общественной жизни, свидетельствует создание в 90-е годы прошлого века восьми межрегиональных ассоциаций, которые финансировали совместные проекты, поднимали и решали не только региональные, межрегиональные, но и общегосударственные вопросы.

Опыт работы межрегиональных ассоциаций показывает, что многие вопросы можно решать на основе договоров и соглашений между руководством субъектов Федерации и без изменения статуса субъектов Федерации.

3. Надежда представителей власти субъектов Федерации на получение дополнительных средств и льгот от федерального Центра на выполнение мероприятий, связанных с проведением объединения.

Вполне вероятно, что эта надежда порождается представлением о том, что федеральное руководство заинтересовано в укрупнении субъектов Федерации. Свои притязания на дополнительное финансирова-

ние и льготы представители субъектов Федерации могут обосновывать обещаниями решить путем объединения поставленные Центром задачи социально-экономического развития страны, расширить товарные рынки, сократить избыточные функции управления экономикой и численность управленческого аппарата, отказаться в будущем от помощи из федерального бюджета и других федеральных источников финансирования и т.п.

4. Побуждение (прямое или косвенное) федеральным Центром руководства субъектов Федерации к объединению.

Представители федеральной власти могут быть заинтересованы в укрупнении регионов, полагая, что это облегчит им процесс управления страной3. В то же время отсутствие в стране стратегии государственного строительства, концепции изменения федерального устройства, федеральной региональной политики оставляет региональным властям широкий простор для предположений, заставляет прислушиваться к частному мнению и любым высказываниям «сверху» по этому вопросу.

Кроме того, если богатый субъект Федерации объединяется с бедным, то социально-экономические показатели новообразованного субъекта Федерации, например — ВРП надушу населения, будет зависеть от соотношения суммированного ВРП и среднегодовой численности населения объединенного субъекта РФ.

Наглядно это проиллюстрировано в таблице 2.1.

При существенном отличии ВРП и примерно равной численности населения объединяемых структур субъектов РФ величина ВРП укрупненного субъекта РФ будет равна примерно половине суммы ВРП двух субъектов РФ. Но так как численность населения Ханты-Мансийского автоном-

ного округа несколько больше, чем в Тюменской области, то ВРП на душу населения объединенного субъекта РФ будет равен 256,8 тыс. руб. надушу населения (см. табл.2.1).

Валовой региональный продукт надушу населения в Ханты-Мансийском автономном округе в 2002 г. был в 7 раз больше, чем в среднем по России, а в Тюменской области (без Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов) — в 6 раз меньше.

Если рассматривать эти два субъекта Федерации как одно целое, то среднедушевой доход в таком образовании составит 256,8 тыс. руб. на человека, что в 4,7 раза больше, чем в среднем по стране.

Таким образом, изменив лишь административно-территориальное деление (даже при сохранении социально-экономического положения в объединяемых субъектах Федерации) можно заметно улучшить среднестатистические показатели межрегиональной дифференциации не только среднедушевого валового регионального продукта, но и всех других социально-экономических показателей за счет присоединения бедного региона к богатому, который к тому же имеет большую численность населения и значительно большую величину ВРП надушу населения.

Такое «улучшение» статистических показателей можно попытаться использовать для создания лучшего образа России в глазах мирового сообщества и/или демонстрации «результатов» своей деятельности.

Но и здесь не все однозначно. Ведь если до условного объединения можно было заявлять, что в стране есть регион, на жителя которого приходится примерно 20-21 тыс. дол., то после объединения эта цифра снизится до 8-10 тыс. дол.

Таблица 2.1

Исходная информация числового примера

Регион ВРП в 2002 г., млрд руб. Среднегодовая численность населения в 2002 г., тыс. чел. ВРП на душу населения, тыс. руб./чел.

А 1 2 3 4 5 = 1/3

Ханты-Мансийский автономный округ 596,9 83,9% 1434,0 51,8% 416,2

Тюменская область (без Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов) 114,5 16,1% 1336,7 48,2% 85,6

Тюменская область (без Ямало-Ненецкого АО, но с Ханты-Мансийским АО) 711,4 100,0% 2770,7 100% 256,8

3 «......одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления

обширными территориями России». (Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra // «Федерализм», 2002, №1, с. 98). Правомерность данного предположения требует специального обоснования.

Известно, что высокоразвитым и сильным в экономическом отношении субъектом Федерации из Центра руководить не проще, а труднее. Поэтому по мере повышения уровня социально-экономического развития субъектов Федерации, даже без их укрупнения, федеральному Центру придется передавать руководителям этих субъектов все больше прав, функций и полномочий по руководству этими субъектами.

5. Стремление населения более слабого в социально-экономическом плане субъекта Федерации улучшить свое положение за счет перераспределения части благ из более богатого субъекта Федерации.

Этому стремлению противостоит нежелание жителей более благополучного в социально-экономическом плане субъекта Федерации жертвовать своим благополучием в чью-либо пользу.

Возникает конфликт между богатыми и бедными: бедные хотят объединиться с более богатыми или присоединиться к ним, в то время как последние желали бы отделиться от бедных.

Зеркальная ситуация может возникнуть при объединении бедных субъектов Федерации. Руководство и жители регионов, имеющие меньше долгов федеральному бюджету, могут противиться объединению с регионами, накопившими крупные долги, а последние пожелают объединиться с первыми или присоединиться к ним.

Часть работников, занятых в сфере управления и на производствах, обслуживающих эту сферу, боятся потерять работу в связи с неизбежной реорганизацией управления при объединении субъектов Федерации.

6. Стремление деловых кругов избавиться от препятствий, чинимых представителями власти ведению ими бизнеса, барьеров между регионами, стоящими на пути движения их товаров и денежных потоков, сократить число ведомственных инстанций, с которыми они вынуждены иметь дело.

С реализацией этого намерения тоже не все обстоит гладко. Централизация властных полномочий в административном центре объединившихся регионов таит в себе ряд опасностей. Для мелких и средних предпринимателей существенным может оказаться пространственное отдаление от них органов власти, с которыми они должны иметь дело. Это особенно ощутимо в условиях российского бездорожья, плохой системы связи и организации делопроизводства.

Кроме того, размещенные, как это у нас принято, в административном центре органы власти

объединившихся субъектов Федерации оказываются более удаленными от находящихся на периферии территорий, чем органы власти субъектов Федерации до объединения. Соответственно увеличивается отрыв власти от населения, расцветает бюрократия.

Поэтому неслучайно часть органов власти предлагается размещать не в административном центре, а в других городах.

7. Объективно существуют интересы крупных корпораций и финансово-промышленных групп, контролирующих основные финансовые потоки региона, инвестиции в него, транспортировку нефти и газа, владеющих находящейся на территории региона собственностью и акциями работающих там предприятий. В условиях современной России именно их отношение к объединению может стать весьма значительным фактором.

8. Специфические опасения высказывают представители коренных малочисленных народов автономных областей и национальных округов. Помня, что такие области и округа были образованы в составе краев и областей для защиты этих народов и по Конституции 1993 г. стали субъектами Федерации, они справедливо опасаются, не ущемит ли переход к новой административно-территориальной структуре и последующее за ним понижение нынешнего статуса национальных образований, в которых они проживают, их права и интересы.

Россия не должна стать однородной, безэтнической территориальной федерацией. Многонацио-нальность - не беда, а богатство России, и поэтому игнорирование национального фактора очень опасно для ее будущего. Кроме того, укрупнение -не единственный вариант. Есть альтернативные варианты, которые нужно искать, при этом обязательно учитывая национальный фактор. Именно его отсутствие - существенный недостаток проектов, имеющих сугубо экономический подход.

Из исходной посылки 3 следует, что при объединении регионов экономический эффект не возникнет из ничего. Для его возможного получения сначала потребуются затраты. Назовем некоторые из них: выравнивание уровней жизни населения объединяемых регионов, создание общей инфраструктуры, проведение выборов новых органов власти, реорганизация управления и т.д. Это дает основание полагать, что власти всех или части объединяющихся регионов обратятся за поддержкой к федеральному Центру. Тем более что прецедент создан: еще до принятия закона об объедине-

нии Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа вышел президентский указ № 1283 от 3.11.2003 г. «О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области», в котором предусмотрены объемные целевые финансовые инвестиции на период 2003-2006 гг.

Предусмотрены ли в федеральном бюджете расходы на объединение других субъектов Федерации? Созданы ли для этого необходимые накопления и фонды?

Из сказанного следует, что уже из посылки 3 вытекает, что к объединению (укрупнению) субъектов Федерации (да и вообще к серьезному изменению административно-территориального деления страны) надо готовиться заблаговременно. Выработать стратегию, определить этапы ее реализации, накопить ресурсы, подобрать и подготовить кадры, разработать нормативно-законодательную базу и т.д. Далее, как представляется, потребуется определенный период, в течение которого будет происходить переход от существующей территориально-административной структуры к новой4. Здесь нет необходимости обсуждать его содержание, задачи, этапы и продолжительность, поскольку все это требует специального исследования и обоснования.

То, что объединение даст эффект, а не убыток, надо еще доказать. Но даже если эффект обоснован на бумаге, не факт, что он действительно будет получен. А если это так, то надо заранее определить, кто и в каком размере понесет ответственность, как и когда возместит ущерб в случае неудачи.

ПРИМЕР •

Если «богатый» субъект Федерации объединяется с «бедным», то средние показатели новообразованного субъекта Федерации будут ближе к средним по стране, чем каждого из объединяемых субъектов для случая объединения двух субъектов5.

Пусть 5 — среднее по стране значение некоторого показателя. Предположим, что абсолютные величины данного показателя в регионах 1 и 2 равны Ы и Ь2, а величины, относительно которых

4 Необходимость переходного периода показал опыт образования Пермского края, и он предусмотрен Федеральным конституционным законом от 25.03.2004 «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяц-кого национального округа», ст. 5-14.

5 Легко показать, что это доказательство для большего числа субъектов будет аналогично приводимому.

рассчитываются средние, — cl и с2 . Тогда средние для регионов будут dl =bl/cl ud2=b2/c2. Пусть средние значения рассматриваемых показателей в регионах отличаются от среднего по стране соответственно в х и у раз (х = dl/s, у =d2/s), и при этом ситуация в регионе 1, оцениваемая по рассматриваемому показателю, лучше, чем в регионе 2, т. е. х>у.

Среднее для объединенного региона значение показателя (/) находится из выражения:

f=(bl +Ь2)/(с1+с2) =(dl*cl + d2*c2)/(cl +с2). Величина/отличается от средней 5 в z=f/spa.3\ z =f/s = (dl*cl + d2*c2)/(cl + c2) =x*cl/(cl + c2) +y*c2/(cl + c2).

Сравним величины z, хиу: z — x—x*cl/(cl +c2) +y*c2/(cl + c2) —x <x*cl/ (cl + c2) +x*c2/(cl + c2) — x = 0. To есть:

Z-y =x*cl/(cl+c2) +y*c2/(cl +c2)—y >y*cl/ (cl + c2) +y*c2/(cl + c2) — у — 0.

Таким образом, z<xuz>y Что и требовалось доказать.

Для наглядности данного факта можно воспользоваться приведенными ранее показателями ВРП на душу населения Ханты-Мансийского автономного округа и Тюменской области (без Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов).

ВРП на душу населения по Ханты-Мансийскому округу равен 416,2 тыс. руб., а по Тюменской области - 85,6 тыс. руб. Среднегодовая численность первого равна 1434 тыс. человек, или 51,8% от общей среднегодовой численности двух субъектов РФ, а второго — 1336,7 тыс. человек, или 48,2% от той же суммарной численности (2770,7 тыс. человек).

В этом случае после объединения двух субъектов РФ в один ВРП на душу населения будет равен: 416,2 х 0,518 + 85,6 х 0,48 = 215,6 + 41,2 = 256,8 тыс. руб.

Из этого примера следует, что величина ВРП на душу населения зависит от двух факторов, а именно: величины ВРП надушу населения каждого объединяемого субъекта РФ и доли их населения в общей численности объединенного субъекта РФ.

Абстрагируясь от реальных субъектов РФ, предположим, что доля населения первого будет составлять 10%, а доля второго - 90%. Тогда величина ВРП на душу населения объединенного субъекта РФ станет равна: 416,2x0,1 + 85,6x0,9 = 41,6 + 77,04 = 118,64. Из данного примера видно, как изменение доли населения каждого субъекта в общей численности объединенного субъекта влияет на конечный результат.

3. выработка критериально-методических подходов к оценке интеграционных процессов

За последний год в стране все настойчивее обсуждается проблема интеграции (объединения) так называемых «сложносоставных» субъектов Федерации. Все активнее рассматривается объединение Тюменской области с входящими в нее самостоятельными субъектами Федерации - Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами; Красноярского края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами; Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским АО, Читинской области с Агинско-Бурятским АО. Неоднократно поднимается вопрос об объединении Москвы и Московской области, Санкт-Пе-тербурга и Ленинградской области. Появились предложения и об объединении «несложносостав-ных» субъектов Федерации, например, Краснодарского края с Республикой Адыгея, Ярославской и Костромской областей и некоторых других.

Вместе с тем, начавшийся весьма активно процесс объединения субъектов Федерации пока не получил должного организационного и методологического обеспечения. Такое положение крайне опасно, так как может превратить процесс объединения субъектов Федерации в средство решения узкогрупповых интересов отдельных компаний, групп или административных структур. В целях введения процесса интеграции (объединения) субъектов Федерации в достаточно четкое организационное и методологическое русло представляется необходимым:

— определить иные возможные организационные формы интеграции или объединения, не ограничиваясь полным административным поглощением;

- установить критериальные методологические подходы к оценке целесообразности интеграции тех или иных субъектов Федерации и конкретных форм объединения;

— выработать социально-экономический инструментарий, систему параметров оценки процесса интеграции;

- осуществлять с использованием установленных критериальных методологических подходов и выработанного инструментария сравнительную оценку социально-экономического потенциала интегрируемых субъектов Федерации (по проектируемым объединениям).

Указанные выше работы требуют привлечения большого и очень конкретного фактического и статистического материала, во многих случаях фор-

мирующегося только на региональном уровне и не имеющегося на уровне федеральном. Вместе с тем представляется, что предварительные предложения по указанным выше вопросам можно сделать уже сейчас на основе имеющихся на общефедеральном уровне материалов. Прежде всего, это касается выбора возможных форм интеграции (объединения).

В настоящее время, как правило, имеется ввиду полное административное поглощение объединенным субъектом Федерации ранее самостоятельного субъекта Федерации. В этом случае на всей территории объединенного региона создается единая административная вертикаль, руководимая из одного центра. Этот же единый региональный центр осуществляет и все взаимоотношения (в том числе и экономические) с федеральным Центром. Разрабатывается и принимается единый, консолидированный бюджет объединенного субъекта Федерации. В рамках федерального законодательства администрация объединенного субъекта Федерации устанавливает внутрирегиональные межбюджетные отношения. Примером такого объединения является создание Пермского края в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Вместе с тем, это не единственная форма интеграции. Имеется возможность осуществить и более мягкие формы объединения, которые позволили бы реализовать большее единство экономик и, главное, финансов отдельных субъектов Федерации, но сохраняли бы их административную и в значительной мере, экономическую автономию. Мягкие формы интеграции особенно важны, когда среди объединяемых имеются национальные автономии. В качестве мягких форм интеграции могут быть предложены следующие:

заключение соглашений между субъектами Федерации о совместной реализации крупных инвестиционных проектов, развитии инфраструктуры и социальной сферы подобно соглашению, которое уже заключено между администрацией Тюменской области и Ямало-Не-нецким автономным округом; формирование Советов губернаторов интегрируемых субъектов Федерации для совместного решения вопросов, важных для всех этих субъектов Федерации. Видимо, если Советом будет принято решение о реализации отдельных инвестиционных проектов, то из бюдже-

tob этих субъектов Федерации должны быть выделены в объединенный фонд финансовые средства, предназначенные для реализации данных проектов;

создание общеобластной (общекраевой) части бюджета. В этом случае из бюджета каждого субъекта Федерации при его утверждении выделяется какая-то часть, предназначенная для реализации общеобластных (общекраевых) экономических задач, инвестиционных проектов, социальных проблем, важных для всех интегрирующихся субъектов Федерации. Нетрудно заметить, что все три названные формы мягкой интеграции сходны между собой. В любом случае из бюджета каждого субъекта Федерации необходимо будет выделять финансовые ресурсы на реализацию совместных проектов. Только в одном случае это делается специально для отдельных проектов, а в другом — сразу для всех таких проектов формируется общеобластной (общекраевой) бюджет.

Также для всех случаев необходимо формирование какого-либо общего органа (Совета губернаторов, Правительства или группы советников и т.д.), который бы принимал конкретные решения о тех или иных совместных проектах.

Среди объединяемых (интегрируемых) субъектов Федерации, которые сейчас рассматриваются как претенденты на объединение в той или иной форме, как правило, имеются тот субъект Федерации, под эгидой которого осуществляется интеграция (такой субъект Федерации условно можно назвать «метрополией»), и субъекты Федерации, которые (особенно при полном административном объединении) как бы «поглощаются» этой «метрополией». Такие субъекты Федерации условно можно назвать «периферийными».

Следующим важным вопросом, предложения по которому в предварительном порядке можно сформулировать в настоящее время, является выработка критериальных методических подходов при принятии решений о целесообразности тех или иных объединений.

Представляется, что в качестве принципиальных методических подходов или критериев, используемых при решении вопроса о целесообразности объединения тех или иных субъектов Федерации, можно предложить нижеследующие.

1. Приоритетность национальных интересов России в целом. Интересы регионов, безусловно, должны самым тщательным образом учитываться. Однако, если интересы региона достигаются в

ущерб национальным интересам России в целом, то, в конечном счете, это обернется негативными последствиями и для самого региона.

2. Приоритетность результатов от объединения в реальном секторе экономики и в социальной сфере, отражающих и главные национальные интересы России. Поэтому целесообразность объединения должна оцениваться прежде всего индикаторами экономического роста и уровня жизни населения в объединяемых субъектах Федерации. При этом наиболее важным является сравнение уровней жизни населения объединяемых регионов. Часты случаи (ниже это будет показано на цифрах), когда район со сравнительно небольшим населением богат ценными полезными ископаемыми, в отличие от соседнего региона. Объединение таких регионов по этой причине можно считать правомерным, так как это восстанавливает социальную справедливость. Однако, известно, что в ряде случаев объединение субъектов Федерации вызывается желанием изменить направление финансовых потоков (собственно, это первый непосредственный результат объединения, все остальное же на первых порах остается неизменным: месторождения полезных ископаемых остаются на своих местах, заводы, нефте- и газопроводы тоже).

Безусловно, изменения направления финансовых потоков, в конечном счете, могут повлиять и на производство и, особенно, на социальную сферу. И это надо принимать во внимание. Критерием целесообразности объединения должна быть позитивность влияния, соответствие национальным интересам России в целом. Ни в коем случае нельзя допускать, чтобы стремление изменить финансовые потоки вызывалось эгоистичными интересами каких-либо финансовых групп или административных структур.

3. Соблюдение национальных интересов коренных народов данного региона. Так, наиболее часто в качестве аргумента в пользу объединения приводится избыточное, не наблюдаемое ни в одной федеративной стране мира, число субъектов Федерации — 89. Однако, ни в одной стране мира нет такого количества национальностей, концентрированно проживающих на определенной территории и претендующих на известную автономию. Этот фактор в наибольшей мере может проявиться именно в «сложносоставных» субъектах Федерации, а также, если один из объединяемых регионов является национальным образованием. Здесь надо проявить особую тактичность и щепетильность по отношению к коренной национальности.

Особенно важен учет этого критерия при решении вопроса об объединении в том случае, когда это касается северных территорий. Во-первых, именно здесь, как правило, коренными национальностями являются так называемые малые народы, сохранение и развитие которых должно быть главной задачей любых административных или экономических преобразований. Во-вторых, для работников северных территорий исторически установлены многие льготы. При объединении северных субъектов Федерации с несеверными эти льготы не должны потеряться.

Соблюдение интересов коренной национальности при объединении обеспечивается проведением референдумов по этому вопросу, что предусмотрено Конституцией Российской Федерации и было осуществлено в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе.

4. Индивидуальный подход к решению вопроса о целесообразности объединения. Дело в том, что исходные условия объединения в каждом конкретном случае могут быть весьма различными. Например, при объединении Пермской области и Коми-Пер-мяцкого автономного округа объединялись богатая «метрополия» (область) с бедной «периферией». При обсуждаемом объединении Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами ситуация совершенно другая. Значит, должны быть найдены и соответствующие методические подходы при изучении вопроса об объединении.

5. Учет производственной специализации объединяемых регионов. Каждый регион, даже при достаточно диверсифицированной структуре производства, отличается определенной производственной специализацией. На первый взгляд, целесообразным объединение можно считать в том случае, если объединяемые регионы имеют одинаковую специализацию. И это действительно так. Вместе с тем, в ряде случаев может быть целесообразным и объединение регионов с разной специализацией. В этом случае происходит отраслевое взаимодополнение, и объединенный регион будет характеризоваться более диверсифицированной структурой производства.

6. Оптимизация кооперационных связей. Кооперационные связи имеются как внутри каждого региона, так и между регионами. Наиболее целесообразным является, при прочих равных условиях, объединение таких регионов, между которыми имеются весьма тесные кооперационные связи, что может действительно упростить эти связи, сделать их более надежными и устойчивыми и, тем самым,

способствовать росту производства. Вряд ли можно достичь реальных результатов при объединении регионов, не имеющих между собой значимых кооперационных связей.

7. Учет преобладания действий на территории регионов тех или иных крупных компаний. Выше говорилось о проблеме оптимизации кооперационных связей. Вместе с тем, эти кооперационные связи осуществляются не столько администрацией регионов, сколько отдельными компаниями. Если в объединяемых регионах работают одни и те же крупные компании, и их предприятия осуществляют достаточно тесные кооперационные связи между собой, часто внутри этих компаний, то объединение таких регионов может существенно облегчить эти связи. Компаниям при этом придется взаимодействовать в рамках одной, а не двух административных структур.

8. Сохранение взаимосвязей и факторов, скрепляющих все субъекты Федерации в единое экономическое пространство Российской Федерации. Такими скрепляющими факторами являются: управленческая вертикаль, налогово-бюджетная система, транспортные артерии, кооперационные связи, крупные, затрагивающие интересы многих субъектов Федерации инвестиционные проекты, крупные компании, работающие на территории многих субъектов Федерации. При интеграции (объединении) необходимо тщательно отслеживать, чтобы не нарушались эти скрепляющие факторы.

Отмеченными выше методическими подходами или критериями, используемыми при определении целесообразности объединения регионов, конечно, не исчерпывается перечень всех возникающих проблем. Ситуация в различных регионах может быть настолько специфична, что в ряде случаев наиболее важными могут оказаться другие критерии. Вышеприведенные же наиболее общие методические подходы или критерии применены практически для всех регионов.

Важно подчеркнуть, что при принятии решения о целесообразности объединения необходимо рассматривать все эти критерии в комплексе.

Для действенного применения указанных методических подходов или критериев необходимо выработать определенный инструментарий. Таким инструментарием может быть система параметров, позволяющих дать количественную оценку состояния экономики регионов, о целесообразности объединения которых решается вопрос. Эта система параметров должна характеризовать все предлагаемые выше критерии.

Представляется целесообразным использовать нижеследующую систему параметров.

1. Система параметров, количественно отражающих масштабы экономики. Эти параметры, учитывая крайне различные размеры субъектов РФ, удобно применять в расчете на душу населения. Здесь представляется целесообразным использовать следующие параметры в расчете на душу населения:

— ВРП;

— объем инвестиций в основной капитал;

— объем внешнеторгового оборота;

— общий объем розничного товарооборота и платных услуг;

— основные фонды отраслей экономики.

2. Система параметров, количественно отражающих структуру экономики, в составе следующих индикаторов:

—доля отраслей экономики в производстве ВРП;

— доля занятых в отраслях экономики;

— доля отраслей промышленности во всем промышленном производстве;

—доля занятых по отраслям промышленности;

— доля занятых на малых предприятиях в общей численности занятых в экономике.

3. Система параметров, количественно отражающих уровень жизни населения, в составе следующих показателей:

— уровень безработицы;

— соотношение среднедушевых доходов и среднедушевого прожиточного минимума — по всему населению и отдельно по работающим и пенсионерам;

— доля населения с доходами ниже прожиточного минимума;

— прожиточный минимум;

— среднедушевые денежные доходы;

— среднедушевые натуральные доходы от приусадебных и садовых участков и натуральные социальные трансферты;

— показатели состояния основных отраслей социальной сферы (ЖКХ, образования и здравоохранения) и обеспеченности населения их услугами.

4. Система параметров, количественно отражающих самообеспеченность региона:

— финансовая обеспеченность региона надушу населения;

— доля ввозимых товаров во внутреннем потреблении по следующим видам:

топливо (по видам);

металлы (по видам);

лесные материалы;

продовольствие (по важнейшим видам — зерно, мясо, молоко и некоторые другие);

непродовольственные потребительские товары.

5. Система параметров, количественно отражающих уровень кооперационных связей:

— стоимостный объем поставок продукции производственного назначения из соседних субъектов Федерации (по каждому субъекту Федерации), в процентах к ВРП;

— стоимостный объем поставок продукции производственного назначения данного региона в соседние субъекты Федерации (по каждому субъекту Федерации), всего и в процентах к ВРП.

6. Система параметров, отражающих финансовые потоки'.

— структура доходов и расходов бюджетов;

— начисленные налоги и сборы по видам, перечисление налогов (по видам, отраслям и наиболее крупным компаниям) в доходы бюджетов разных уровней;

— формирование и расходование бюджетных и небюджетных фондов;

— число кредитных учреждений, их активы и кредитный портфель;

— иностранные займы по источникам и получателям.

7. Система параметров, отражающих состояние и воспроизводство основных фондов, в составе индикаторов:

— темпы роста основных фондов — всего, в т.ч. по важнейшим отраслям экономики и промышленности;

— степень износа основных фондов — всего, в т.ч. по важнейшим отраслям экономики и промышленности;

— коэффициент обновления основных фондов — всего, в т.ч. по важнейшим отраслям экономики и промышленности;

— коэффициент выбытия основных фондов — всего, в т.ч. по важнейшим отраслям экономики и промышленности.

8. Система параметров, отражающих работу на территории регионов крупных компаний:

— перечень наиболее значимых компаний, работающих на территории данного субъекта Федерации;

— перечень наиболее значимых компаний, работающих на территории соседних субъектов Федерации.

Предлагаемая система параметров, по нашему мнению, способна дать достаточно достоверное суждение о целесообразности тех или иных объединений с точки зрения национальных интересов

России и о том влиянии, которое может оказать такое объединение на важнейшие социально-экономические показатели.

Безусловно, что использование этой системы параметров требует формирования достаточно широкой статистической информации. Вместе с тем, практически все (за буквально единичными исключениями) эти показатели имеются в статистическом и бухгалтерском учете. Однако, не все они доводятся до уровня Госкомстата РФ. Многие можно получить только на региональном уровне.

Используя эту систему параметров, следует осуществить оценку сравнительного состояния экономики субъектов Федерации. Для этого представляется возможным использовать рассчитанные Минэкономразвития РФ некоторые важнейшие показатели по субъектам Федерации за 2002 г.

В настоящее время уже осуществлено объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, а также, как было сказано выше, активно обсуждается объединение ряда других субъектов Федерации. Представляется возможным осуществить на основе указанных выше данных Минэкономразвития РФ сравнительную оценку социально-экономического потенциала объединенных регионов, а также регионов, проектируемых к объединению. При этом имеется возможность данные оценки осуществить и в сравнении со среднероссийскими значениями. По Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу соответствующие данные приведены в табл. 3.1.

Приведенные в таблице 3.1 и в дальнейших таблицах рассчитанные Минэкономразвития РФ стоимостные показатели несколько отличаются от опубликованных Госкомстатом РФ. Дело в том, что

Важнейшие социалыю-экономи1 в 2002 г. по Пермской области и

в целях достижения межрегиональной сопоставимости эти данные скорректированы на уровень покупательной способности и степень удорожания основных фондов. Однако, эти различия не настолько велики, чтобы существенно изменить выводы из анализа производственных показателей.

Данные таблицы показывают, что основные социально-экономические показатели по Пермской области, как правило, практически находятся на уровне среднероссийских значений или достаточно близки к ним. Пермскую область в целом можно считать экономически благополучным регионом.

Совершенно иное состояние экономики в Коми-Пермяцком АО. Здесь объем ВРП на душу населения в 3 раза ниже, чем в Пермской области, инвестиций — в 6,3 раза ниже.

Крайне низки в Коми-Пермяцком АО индикаторы уровня жизни населения: регистрируемая безработица в 2,3 раза и доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в 3 раза выше, чем в Пермской области, а соотношение среднедушевых доходов и среднедушевого прожиточного минимума — в 3,2 раза ниже. Этот АО относится к группе субъектов Федерации с крайне низким уровнем развития.

С точки зрения производственной кооперации, объединение Пермской области и Коми-Пер-мяцкого АО вполне объяснимо. Этот автономный округ выделился из Пермской области только в 1991 г. 80% его промышленных предприятий остались структурными подразделениями пермских компаний. В округе заготавливается лес, а все лесоперерабатывающие предприятия расположены в Пермской области. Деревообработка значительно

Таблица 3.1

:кие показатели состояния экономики >ми-Пермяцкому автономному округу

Показатели Среднероссийские значения Пермская область Коми-Пермяцкий АО

ВРП надушу населения, тыс. руб. 65,66 66,51 21,60

Объем инвестиций на душу населения, тыс. руб. 12,24 9,94 1,94

Финансовая обеспеченность на душу населения, тыс. руб. 28,64 30,85 21,67

Доля занятых на малых предприятиях в общей численности занятых в экономике, % 11,09 5,66 10,89

Уровень регистрируемой безработицы, % к ЭАН 1,80 1,20 2,80

Соотношение среднедушевых денежных доходов и среднедушевого прожиточного минимума, раз 2,07 2,15 0,85

Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, % 25,0 21,0 68,0

Общий объем розничного товарооборота и платных услуг надушу населения, тыс. руб. 33,34 29,86 8,68

Основные фонды отраслей экономики на душу населения, тыс. руб. 142,12 153,56 41,20

прибыльнее лесозаготовок, поэтому область получает в свой бюджет намного больше налогов. Область пообещала, что после объединения эта несправедливость будет устранена.

Пожалуй, по большинству критериев объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого АО, действительно, было целесообразным. Более равномерное распределение финансовых ресурсов между 2,7 млн. жителей Пермской области и всего 135,9 тыс. жителей АО сможет существенно улучшить жизнь одних, не ухудшив жизни других. Негативным результатом может быть нарушение традиционного образа жизни коренных народов АО. Однако, в принципе этого при правильной политике можно легко избежать.

Руководство Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа представили Президенту Российской Федерации прогноз социально-экономических последствий объединения этих регионов в единый субъект Федерации.

В этом прогнозе представлен крайне ограниченный круг индикаторов, показывающий весьма позитивные последствия этого объединения. Практически это только следующие индикаторы: В 2006 г. по сравнению с 2002 г. прирост промышленного производства в округе может составить 6,8% против ожидаемого (без объединения) спада на 1,2%, в том числе в лесопромышленном комплексе на 10,6% против ожидаемого снижения н? 5 3%, объем сельскохозяйственного производства прогнозируется увеличить на 12,5% вместо снижения на 3,5%.

Темп прироста инвестиций в экономику может превысить ожидаемый уровень в 8,9 раза; должно быть построено дорог на 225 км больше запланированного.

В 2006 г. среднедушевые денежные доходы населения округа смогут составить более 2812 руб. против ожидаемых без объединения 2575 руб., и зарплата — 4578 руб. против 3912 руб.

На первый взгляд, это весьма впечатляющие последствия, казалось бы свидетельствующие о безусловной эффективности объединения. Однако, прогноз составлен таким образом, что он не обеспечивает достаточной достоверности этого вывода по следующим причинам:

1) приведенные выше данные указаны только по округу, а не по новому объединенному субъекту Федерации. Не показано, как изменяются индикаторы социально-экономического развития бывшей Пермской области. Если в результате объединения происходит только перераспределение ресурсов из области в пользу округа без улуч-

шения индикаторов в целом по новому объединительному субъекту Федерации, то такое объединение неэффективно. Оно не дает никакого прироста экономики для России в целом и улучшает жизнь населения одного района за счет другого. Наверное, на самом деле это не так. Но это должно быть показано в прогнозе. В противном случае прогноз не дает основания для однозначной оценки последствий объединения;

2) приведенные в прогнозе макроэкономические индикаторы обязательно должны быть подкреплены конкретными отраслевыми производственными показателями. Это важнейшее условие обеспечения достоверности любого экономического прогноза. Так, если прогнозируется прирост производства в лесопромышленном комплексе на 10,6% вместо снижения на 5,3%, то надо показать, как это подкрепляется ростом заготовки и переработки леса, достигается ли это за счет лучшего использования имеющихся мощностей или создания новых, сколько новых механизмов и за счет чего будет получено и т.д., и так по каждой отрасли сбалансированным сводом в целом по региону.

Прогнозируемое огромное увеличение инвестиций должно быть развернуто по источникам финансирования: федеральный бюджет, региональные бюджеты, корпоративные финансы, кредиты, в т.ч. иностранные, подтвержденные инвесторами. Откуда у округа появятся инвестиции, почти в 9 раз превышающие ожидаемые до объединения? Если это простое перераспределение из области или из федерального бюджета, то никакого эффекта от объединения нет.

Необходимо в дальнейшем для обоснования предложений по объединению субъектов Федерации выработать обязательную схему прогноза последствий, обеспечивающую возможность достоверной оценки эффективности таких объединений.

Аналогичные данные по субъектам Федерации, входящим в Тюменскую область, объединение которых в настоящее время активно обсуждается, приведены в табл. 3.2.

Итак, из данных табл. 3.2 видно, что показатели по Тюменской области (без входящих в нее АО) не намного отличаются от среднероссийских значений. При несколько меньшем размере ВРП на душу населения правомерны и несколько меньшие размеры инвестиций и основных фондов на душу населения и болйШая доля населения с доходами ниже прожиточного минимума. При этом все различия показателей по Тюменской области от среднероссийских значений — не велики.

Таблица 3.2

Важнейшие социально-экономические показатели состояния экономики субъектов Федерации, входящих в Тюменскую область, в сравнении со среднероссийскими значениями

Среднероссийские значения Тюменская область Ханты-Мансийский АО Ямало-Ненецкий АО

ВРП на душу населения, тыс.руб. 65,66 53,34 280,90 315,52

Объем инвестиций в основной капитал на душу населения, тыс.руб. 12,24 8,04 54,90 125,80

Финансовая обеспеченность региона на душу населения, тыс.руб. 28,64 33,94 105,07 126,8

Доля занятых на малых предприятиях в общей численности занятых в экономике, % 11,09 10,03 4,85 5,48

Соотношение среднедушевых денежных доходов и среднедушевого прожиточного минимума, раз 2,07 2,10 3,52 4,21

Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, % 25,0 32,0 5,80 11,0

Общий объем розничного товарооборота и платных услуг на душу населения, тыс.руб. 33,34 31,17 30,98 34,24

Основные фонды отраслей экономики на душу населения, тыс.руб. 142,12 98,78 444,10 155,85

Итак, из данных табл. 3.2 видно, что показатели по Тюменской области (без входящих в нее АО) не намного отличаются от среднероссийских значений. При несколько меньшем размере ВРП на душу населения правомерны и несколько меньшие размеры инвестиций и основных фондов на душу населения и большая доля населения с доходами ниже прожиточного минимума. При этом все различия показателей по Тюменской области от среднероссийских значений не велики.

Иное положение по Ханты-Мансийскому АО и Ямало-Ненецкому АО. Здесь большинство показателей в несколько раз отличаются от среднероссийских значений и от значений по Тюменской области, причем, в лучшую сторону. Так, объем ВРП надушу населения больше, чем по Тюменской области, в Хан-ты-Мансийском АО — в 5,3 раза, Ямало-Ненецком АО — в 5,9 раз, объем инвестиций надушу населения соответственно в 6,8 и в 15,6 раз, уровень финансовой обеспеченности — в 3,1 и 3,7 раза.

Существенно лучше, чем по Тюменской области, в этих АО и показатели уровня жизни населения. Соотношение среднедушевых доходов и среднедушевого прожиточного минимума в Ханты-Мансийском АО в 1,7 раза выше, чем в Тюменской области, а в Ямало-Ненецком АО — в 2 раза выше. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума соответственно в 5,5 и в 2,9 раза ниже.

Можно с достаточным основанием утверждать, что в указанных АО, в отличие от России в целом и от подавляющего большинства регионов,

проблема преодоления бедности практически решена. В феврале 2000 г. секция по экономической и социальной безопасности Научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации одобрила количественные параметры пороговых значений экономической безопасности по ряду индикаторов, в том числе и двум анализируемым выше показателям, отражающим уровень жизни населения.

Так, по показателю соотношения среднедушевых доходов и среднедушевого прожиточного минимума был установлен количественный параметр порогового значения экономической безопасности в размере 3,5 раза. По Ханты-Мансийскому АО этот предел достигнут уже в 2002 г., а по Ямало-Ненецкому АО существенно превышен. По доле населения с доходами ниже прожиточного минимума был установлен количественный параметр значения экономической безопасности в размере 7%. По Ханты-Мансийскому АО предел уже превышен, а по Ямало-Ненецкому АО, хотя еще и не достигнут, но близок к нему и, во всяком случае, практически равен тому пределу, к достижению которого Президент Российской Федерации призвал в течение ближайших трех лет.

В отличие также от России в целом в указанных АО число родившихся постоянно превышает число умерших, и имеет место естественный прирост населения.

Итак, статистические данные показывают, что уровень жизни населения в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО значительно выше, чем в це-

лом по России и, тем более, по Тюменской области. Вместе с тем совершенно ясно, что это результат наличия в них богатых, причем, экспортных полезных ископаемых — нефти и газа. В Ханты-Мансийском АО добывается более 50% всей российской нефти, а в Ямало-Ненецком АО — более 90% всего газа.

Здесь также весьма различны соотношения между территорией и численностью населения Тюменской области и автономных округов. Территория Тюменской области в 3 раза меньше, чем в Хан-ты-Мансийском АО, и в 4,6 раза меньше, чем в Ямало-Ненецком АО, а численность населения в Тюменской области в 2,6 раза больше, чем в Ямало-Ненецком АО, но на 10% меньше, чем в Ханты-Мансийском АО. Обширные по территории и богатые субъекты Федерации должны будут объединиться с относительно небольшой и небогатой «метрополией». Очень решительное перенаправление финансовых потоков из АО в Тюменскую область может снизить социальные расходы в округах.

С позиции социальной справедливости это представляется оправданным, однако, такое перенаправление финансовых потоков должно быть крайне осторожным, чтобы оно не было заметным для населения АО и не вызывало социальных конфликтов и недовольства коренных народов. Наиболее опасным является такое перенаправление финансовых потоков, при котором часть финансовых ресурсов может быть использована в эгоистических целях отдельных финансовых групп или должностных лиц.

В Тюменской области отсутствует такой явный кооперационный фактор, как в Пермской области. Связи округов с Тюменской областью крайне слабые, причем не только производственные, но и бытовые. Раньше в эти округа завозились сельхоз-

продукты из Тюменской области. Сейчас они закупаются в других регионах. Молодежь округов учится, как правило, в Екатеринбурге, а не в Тюмени. Большинство оптовых закупок делается тоже там. Поэтому руководство округов, особенно Ханты-Мансийского, не изъявляет большого желания объединяться, опасаясь излишних финансовых потерь и недовольства населения.

Для окончательного решения этого вопроса необходим, прежде всего, анализ изменения направления финансовых потоков и влияния этих изменений на показатели социально-экономического развития региона. Представляется, что при решении вопроса об интегрировании этих субъектов Федерации следует особо рассмотреть возможность мягких форм объединения.

Как говорилось выше, в настоящее время также обсуждается вопрос об объединении субъектов Федерации Красноярского края, Иркутской и Читинской областей. Данные по субъектам Федерации Красноярского края приведены в табл.3.3.

В Красноярском крае, как это видно из табл. 3.3, речь идет об объединении экономически относительно благополучного субъекта Федерации, условно названного нами «метрополией», с одним относительно бедным субъектом Федерации и другим очень бедным.

Обращает на себя внимание также тот факт, что в Таймырском АО при достаточно высоком соотношении среднедушевых доходов и прожиточного минимума также высоки уровень безработицы и доля бедных. Это свидетельствует о высокой имущественной дифференциации населения.

Аналогичные данные по Иркутской области приведены в табл. 3.4.

Таблица 3.3

Важнейшие социально-экономические показатели состояния экономики субъектов Федерации, входящих в Красноярский край

Показатели Среднероссий -ские значения Краснояр -ский край Таймырский АО Эвенкий -ский АО

ВРП на душу населения, тыс. руб. 65,66 76,61 44,17 10,08

Объем инвестиций на душу населения, тыс. руб. 12,24 4,26 14,82 25,70

Финансовая обеспеченность на душу населения, тыс. руб. 28,64 27,71 15,74 38,64

Доля занятых на малых предприятиях в общей численности занятых в экономике, % 11,09 5,61 5,34 2,16

Уровень регистрируемой безработицы, % к ЭАН 1,80 3,0 6,00 4,0

Соотношение среднедушевых денежных доходов и среднедушевого прожиточного минимума, раз 2,07 2,09 2,13 0,83

Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, % 25,0 18,50 30,00 48,70

Общий объем розничного товарооборота и платных услуг на душу населения, тыс. руб. 33,34 28,96 14,22 8,57

Таблица 3.4

Важнейшие социально-экономические показатели состояния экономики субъектов Федерации, входящих в Иркутскую область

Показатели Среднероссийские значения Иркутская область Усть-Ордынский Бурятский АО

ВРП на душу населения, тыс. руб. 65,66 55,18 25,23

Объем инвестиций на душу населения, тыс. руб. 12,24 2,88 0,93

Финансовая обеспеченность на душу населения, тыс. руб. 28,64 15,40 17,42

Доля занятых на малых предприятиях в общей численности занятых в экономике, % 11,09 5,91 6,54

Уровень регистрируемой безработицы, % к ЭАН 1,80 1,90 4,70

Соотношение среднедушевых денежных доходов и среднедушевого прожиточного минимума, раз 2,07 1,72 0,55

Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, % 25,0 30,0 59,40

Общий объем розничного товарооборота и платных услуг на душу населения, тыс. руб. 33,34 25,87 5,05

Основные фонды отраслей экономики на душу населения, тыс. руб. 142,12 77,70 16,99

Таблица 3.5

Важнейшие социально-экономические показатели состояния экономики субъектов Федерации, входящих в Читинскую область

Показатели Среднероссийские значения Читинская область Агинский Бурятский АО

ВРП на душу населения, тыс. руб. 65,66 30,08 14,61

Объем инвестиций на душу населения, тыс. руб. 12,24 1,98 1,49

Финансовая обеспеченность на душу населения, тыс. руб. 28,64 17,80 9,89

Доля занятых на малых предприятиях в общей численности занятых в экономике, % 11,09 6,45 2,42

Уровень регистрируемой безработицы, % к ЭАН 1,80 3,70 6,90

Соотношение среднедушевых денежных доходов и среднедушевого прожиточного минимума, раз 2,07 0,84 0,51

Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, % 25,0 52,00 76,74

Общий объем розничного товарооборота и платных услуг на душу населения, тыс. руб. 33,34 11,54 6,76

Основные фонды отраслей экономики на душу населения, тыс. руб. 142,12 61,89 20,04

Здесь предлагается объединить бедную «метрополию» с еще более бедной «периферией». Обращают на себя внимание крайне низкие в Усть-Ордынском Бурятском АО показатели, характеризующие уровень жизни населения и объемы инвестиций, хотя и в самой Иркутской области они заметно хуже среднероссийских значений.

Усть-Ордынский Бурятский АО по территории и по численности населения намного меньше Иркутской области. Их объединение, видимо, может несколько повысить уровень жизни населения АО, но не намного.

И, наконец, последний из обсуждаемых в настоящее время потенциальный объект объединения — Читинская область. Данные по ней приведены в табл. 3.5.

В данном случае предлагается объединение двух весьма бедных субъектов Федерации. При этом Агинский Бурятский АО намного меньше Читинской области как по территории, так и по численности населения. Здесь так же, как и в случае с Иркутской областью, возможно некоторое повышение уровня жизни в АО.

Обращают на себя внимание при рассмотрении фактических данных по различным субъектам Федерации частые случаи несоответствия индикаторов по финансовой обеспеченности с другими индикаторами. Так, большинство индикаторов по Коми-Пермяцкому АО намного (в несколько раз) хуже, чем в Пермской области, а финансовая обеспеченность, хотя и меньше, но далеко не в такой степени. А в Эвенкийском А.0 при крайне низких

в большинстве своем индикаторах социально-экономического состояния, финансовая обеспеченность существенно выше, не только Таймырского АО и Красноярского края, но и среднероссийского значения. Подобное несоответствие имеется и в отношении Усть-Ордынского Бурятского АО. Можно предполагать, что дело здесь в межбюджетных отношениях с федеральным бюджетом и получаемой из него помощи.

Приведенные выше социально-экономические оценки предлагаемых интеграций следует считать самыми предварительными. Эти оценки сделаны на основе достаточно скудной статистической информации, имеющейся в центре. Однако, и на основании этой информации можно сделать некоторые выводы.

Во-первых, обращает на себя внимание при анализе всего 5 случаев интеграции крайнее разнообразие вариантов соотношения относительно благополучных, богатых и бедных субъектов Федерации. Имеются следующие варианты интеграции:

— экономически относительно благополучного региона («метрополии») с крайне бедным регионом («периферией»);

— экономически относительно благополучного региона («метрополии») с крайне богатыми регионами («периферией»);

— достаточно бедного региона («метрополии») с крайне бедным регионом («периферией»).

Отсюда важнейшим вопросом, на который следует искать ответ при обосновании целесообразности интеграции и ее различных форм, являются истинные мотивы инициаторов процесса объединения.

Во-вторых, можно предполагать, что действительно главным мотивом предложений по интеграции является изменение финансовых потоков.

В-третьих, в ряде случаев от изменения финансовых потоков действительно ожидается достижение некоторого выравнивания уровня жизни в «сложно-составных» субъектах Федерации и восстановление определенной социальной справедливости.

Дальнейшее углубление социально-экономической оценки интеграции возможно только на привлечении статистического материала по всей предлагаемой выше системе параметров.

По нашему мнению, еще до принятия решения о вынесении вопроса об интеграции на референдум или осуществлении мягких форм интеграции, не требующих референдума, необходимо, чтобы группа независимых экспертов проанализировала данные по претендующим на интеграцию субъектам Федерации по указанной системе параметров, причем как за период до интеграции, так и по прогнозу в результате интеграции.

Свидетельство о постановке на специальный учет Центральной государственной инспекции Пробирного надзора № 0160000139от 20.10.2003

Принимаем на переработку и покупаем вторичное сырье, содержащее

ДРАГбиЕННЫЕ МЕТАЛЛЫ:

промышленные отходы ( пыли, кеки, шлаки, и.т.п.); лом и отходы ювелирного производства; соли и кислоты драгметаллов;

вычислительную технику; /

электронный лом.

Телефон: (095) 429-65-33 \ Факс: (095) 429-74-33 e-mail: berill-k@tst.ru

\

No-'

'S.

ч

ч

4. методологические проблемы анализа социально-экономического развития субъектов федерации

Наличие существенных диспропорций в федеративном устройстве России (89равноправных субъектов) объективно требует дополнительного рассмотрения и анализа.

По численности населения субъекты РФ даже без учета автономных округов в 2001 г. различались в 43 раза, стоимости основных фондов — в 270 раз, производству валового регионального продукта — в 360 раз. С учетом субъектов Федерации - автономных округов - эти различия еще больше. Значительные различия сохраняются, даже когда исключается влияние масштабного фактора в показателях, характеризующих уровень экономического развития, рассчитанных на душу населения регионов: фондовооруженность (оснащенность основными фондами) различается в 15,5 раз, производство ВРП — в 16 раз.

Региональные проблемы развития страны существенно отличаются от проблем экономическо-

го и социального развития отдельного региона. В первом случае основная задача - использование разнообразия условий и возможностей регионов для достижения наибольшего интегрального эффекта. То есть экономическое пространство России должно быть организовано таким образом, чтобы обеспечить наиболее целесообразную специализацию регионов и формировать действенную их экономическую интеграцию, соблюдая при этом согласование федеральных, региональных и национальных интересов.

Во втором случае задача заключается в таком выстраивании экономической политики субъекта Федерации, чтобы обеспечивалось стабильное социальное развитие на основе наиболее полного использования экономического потенциала региона и межрегиональных связей при соблюдении согласованных с регионом федеральных интересов.

Таблица 4.1

Цели и задачи анализа социально-экономического развития субъектов Федерации

№ Цели анализа Задачи анализа

I. Оценка результатов и тенденций экономического развития. 1. Определить динамику производства и изменения в структуре хозяйственного комплекса региона, выявить причины негативных тенденций. 2. Определить тенденции в изменении специализации региона в территориальном разделении труда и оценить их соответствие имеющимся ресурсам и условиям. 3. Определить уровень комплексности хозяйства и выявить возможности его повышения. 4. Определить тенденции в результативности хозяйственной деятельности предприятий и в изменении финансовых ресурсов региона. 5. Выявить проблемы экономического характера, для решения которых требуется государственная поддержка. 6. Оценить экономическую эффективность развития промышленности и сельскохозяйственного производства в регионе, в том числе структурных сдвигов.

II. Оценка результатов и выявление проблем социального развития. 1. Оценить изменения в уровне жизни и потребления (в т.ч. в реальных доходах) населения и выявить причины сложившихся тенденций. 2. Определить интенсивность процессов расслоения общества и численность населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума. 3. Оценить тенденции в изменениях численности населения и трудовых ресурсов. 4. Оценить тенденции в изменениях структуры занятости населения. 5. Определить отраслевую и территориальную структуру безработицы. 6. Оценить масштабы скрытой безработицы и неполной занятости. 7. Оценить бюджетную обеспеченность населения, а также обеспеченность бюджета собственными финансовыми ресурсами.

III. Оценка состояния природопользования и экологии. 1. Оценить степень использования различных видов природных ресурсов. 2. Оценить тенденции в состоянии экологии и определить их причины. 3. Определить города и территории, характеризующиеся сверхнормативным загрязнением и другими серьезными нарушениями экологического равновесия. 4. Выявить экологические проблемы, связанные с хозяйственной деятельностью на территории сопредельных регионов.

Окончание таблицы 4.1

№ Цели анализа Задачи анализа

5. Выявить основные источники загрязнения по городам и отдельным территориям. 6. Определить возможную степень удовлетворения потребностей в осуществлении природоохранных мероприятий за счет собственного финансирования.

IV. Оценка внешнеэкономических связей. 1. Оценить динамику и интенсивность межрегиональных связей и их роль в хозяйственной жизни региона. 2. Оценить самообеспеченность региона в средствах производства и товарах народного потребления, в том числе в топливе и продовольствии. 3. Оценить конкурентоспособность профильных производств на региональном, внутрироссийском и мировом рынках. 4. Оценить степень и выгоды интеграции региона в соответствующем крупном экономическом районе.

V. Оценка результативности государственной региональной политики. 1. Определить степень реализации основных целей реформы. 2. Дать обобщенную характеристику мероприятиям федеральных целевых программ, реализуемым на территории региона, оценить ход и результаты их выполнения. 3. Оценить степень завершенности распределения правовых полномочий в вопросах совместного ведения и определить круг вопросов, по которым между Федерацией и регионом остаются существенные расхождения.

VI. Выявление региональных кризисных ситуаций. 1. Определить отрасли (производства), подверженные глубокому кризису, выявить причины и возможные последствия этого кризиса. 2. Выявить города и районы, находящиеся в кризисной ситуации в экономической, социальной или экологической сферах. Определить причины и возможности изменения ситуации собственными силами.

VII. Оценка предпосылок и потенциальных возможностей социально-экономического развития региона. 1. Оценка наличия и использования природных ресурсов. 2. Оценка социально-исторических особенностей и демографических тенденций. 3. Оценка наличия, структуры, состояния и использования производственного потенциала. 4. Оценка финансового потенциала. 5. Оценка научно-технического потенциала. 6. Оценка кадрового потенциала. 7. Оценка транспортно-географического и геополитического положения. 8. Оценка состояния производственной, социальной и рыночной инфраструктуры. 9. Оценка инвестиционной привлекательности региона.

Оценки уровня развития относятся в основном к субъектам федерации. Для этого используются не абсолютные, а удельные показатели. Как правило, рассчитываются так называемые «душевые» показатели, отражающие объем производства или наличие какого-либо ресурса (обычно жилья, учреждений здравоохранения и образования), приходящиеся на одного человека.

Поскольку экономика и социальная сфера регионов — весьма сложный объект, дать их комплексную, всеобъемлющую оценку трудно. Оценки уровня развития могут производиться либо на основании какого-либо одного (основного) индикатора, либо путем интегрирования целого ряда показателей в комплексный, интегральный индикатор.

Сравнительные оценки уровня развития регионов производятся на основе их ранжирования потому

или иному показателю. Нередко в качестве стандартизированных оценок используются удельные показатели, отражающие отношение регионального значения показателя к среднему по РФ или к минимальному (максимальному) значению всей совокупности регионов. Такие оценки позволяют не только сравнивать регионы между собой, но и определять степень их дифференциации. В основном они используются на федеральном, реже на районном уровне.

Степень достижения социальных нормативов является преимущественно региональным показателем. Прежде всего, он используется для оценок уровня бедности (доля населения с доходами ниже прожиточного минимума), качества жизни (соотношение с нормативными показателями данных о наличии общей жилой площади, сменности занятий в школах и т.п.).

Уровень обеспеченности ресурсами, а также специализация в территориальном разделении труда используются для анализа социально-экономического положения субъектов Федерации. Речь идет о наличии промышленных запасов минерально-сырьевых и топливных ресурсов, наличии и использовании водных, лесных и земельных ресурсов, состоянии и использовании основных фондов и производственных мощностей, о наличии и занятости трудовых ресурсов и т.д.

Сложившиеся в настоящий период тенденции социально-экономического развития российских регионов имеют многоплановый и в большинстве своем противоречивый характер. В этой связи возникает необходимость дать обобщенную, комплексную оценку исследуемых процессов в экономике и социальной сфере субъектов Федерации.

Методология сравнительной интегрированной оценки социально-экономического положения регионов включает:

- определение по каждому его аспекту (направлению) наиболее репрезентативного критериального индикатора (или группы индикаторов) и достоверных методов расчета;

— обоснование внутренне сбалансированного и непротиворечивого состава используемых индикаторов, рационального соотношения тех компонентов, которые имеют относительно устойчивый характер, и тех, которые в той или иной мере подвержены влиянию текущей экономической конъюнктуры;

— выбор адекватного метода синтеза частных критериальных характеристик в результирующий интегральный показатель социально-экономического положения регионов.

В практике экономических исследований используются различные методические подходы к проведению сравнительной интегрированной (многофакторной) оценки социально-экономического положения регионов и тенденций его изменения. Эти подходы различаются, с одной стороны, составом и общим количеством используемых базовых индикаторов, отражающих отдельные аспекты территориального развития, а с другой, конкретным способом их синтеза в сводный (интегральный) показатель. Каждый из применяемых методов обладает как рядом достоинств, так и отдельными недостатками.

Ф.СП-1 АБОНЕМЕНТ г-> 11 * ЖУРИЛ.'! Региональная экономика: 82327 (ипдьке ичдлння) Количество 7

теория и месяцам:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

X X х х х X

Куда

Кому

доставочная карточка

82327

Г1В МЕСТО ЛИТЕР НА I (ИНД1 КС ИЗДАНИЯ) /КУГИ V I

Региональная экономика: теория

[ПАИМПЮНАНИЬ ИЗДАНИЯ) и практика

Стоимость ПОДПИСКИ Руб. КОП. Количество комплектов 1

ПЕРЕАДРЕСОВКИ Руб. КОП.

На 2004 год по месяцам:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

X х X X X X

Куда

(ЛД]чч:>

Кому

|флми.;ня.ннпнил.:п.!1

5. влияние укрупнения регионов на развитие реального сектора экономики и товарных рынков

Укрупнение (объединение) регионов - процесс, направленный на формирование современной, высокоэффективной структуры экономики субъектов укрупнения в целях доведения на первом этапе данного процесса экономического развития и социального уровня жизни населения присоединяемого субъекта до уровня субъекта, к которому он присоединяется и который является более благополучным. На втором же этапе этого объединительного процесса должны повышаться темпы роста развития экономики за счет синергичес-кого и мультипликативного эффектов.

В современных условиях демократизации нашего общества этот процесс должен осуществляться исключительно на добровольной основе, на согласии всего населения объединяемых субъектов и, прежде всего, желании малых народов, которые, как правило, образуют свой автономный округ с малой численностью населения. Например, ряд автономных округов по своему природному, финансово-экономическому, технологическому, институциональному, человеческому, интеллектуальному потенциалу (по всем или некоторым) либо существенно уступают области (краю), в состав которых они входят, либо не обладают возможностями из-за ограниченности тех или иных ресурсов самостоятельно обеспечить высокоэффективное развитие своей экономики, а следовательно, и достойный жизненный уровень населения.

В других случаях имеется ряд автономных округов, которые по совокупному потенциалу существенно превосходят свои «метрополии».

Для принятия обоснованного решения законодательной и исполнительной властью федерального и регионального уровней целесообразно определить тенденции изменения состояния реального сектора объединяемых регионов, сложившиеся за годы рыночных преобразований в России, разработать меры по активизации экономического подъема регионов с учетом перспективы реализации инвестиционных проектов и формирования товарных рынков.

5.1. ТЕНДЕНЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ СОСТОЯНИЯ РЕАЛЬНОГО СЕКТОРА УКРУПНЯЕМЫХ РЕГИОНОВ

Учитывая особенности рыночной экономики, где важнейшей созидательной основой являются труд и его энерговооруженность, необходимо прежде всего проанализировать наличие средней

численности занятых в экономике и энергетических ресурсов в субъектах Российской Федерации, намечаемых или рекомендуемых к объединению. К таким субъектам Российской Федерации можно было бы отнести следующие:

Архангельская область и Ненецкий автономный округ;

Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ;

Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа; Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ; Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ;

Камчатская область и Корякский автономный округ.

В результате такой интеграции вместо 16 субъектов Российской Федерации может остаться только 7 более крупных, но при условии, что такое укрупнение будет отвечать следующим основным требованиям:

— наличие общей границы между этими субъектами Российской Федерации;

— наличие в составе интегрируемых субъектов Российской Федерации региона-донора, экономический потенциал которого будет достаточным для активного экономического подъема интегрируемого субъекта Российской Федерации без заметного ухудшения своего положения за счет более эффективного использования экономического потенциала присоединенного субъекта Российской Федерации6;

— наличие значительной доли безработных в присоединяемом субъекте Российской Федерации и возможность создания дополнительных рабочих мест, в том числе и с учетом осуществления миграционных процессов, за счет имеющихся и простаивающих производственных мощностей;

6 В случае, когда присоединяемый субъект Российской Федерации имеет более высокие социально-экономические по сравнению с тем, к кому он присоединяется, например, Ханты-Ман-сийский и Ямало-Ненецкий автономные округа по сравнению с Тюменской областью, требуется поиск тех преимуществ, которые получат все три субъекта РФ от интеграционного процесса.

— образование у нового субъекта Российской Федерации, появившегося в результате укрупнения двух или нескольких субъектов Российской Федерации, сбалансированной экономики как в отраслевом (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, торговля) разрезе, так и в обеспечении ее квалифицированными кадрами. Экономический потенциал отдельных субъектов Российской Федерации, возможных в дальнейшем к укрупнению, приведен в табл. 5.1, в которой на базе исходных данных рассчитаны показатели производительности труда на одного занятого в экономике (графа 4), фондовооруженность одного занятого в экономике (графа 6), соотношение инвестиций в основной капитал в сопоставлении с основными фондами (графа 8) и годовой ввод в действие общей площади жилых домов, приходящейся на одного жителя соответствующих субъектов Российской Федерации.

Данные, приведенные в табл. 5.1, свидетельствуют о том, что производительность труда занятого в экономике в различных субъектах Российской Федерации существенно отличается и находится в рассмотренных субъектах в пределах 36 тыс. руб./на 1 занятого в экономике (Коми-Пермяцкий автономный округ, Агинский Бурятский автономный округ) до 507,5 тыс. руб./на 1 занятого в экономике Ханты-Мансийского автономного округа (графа 4).

Проведенный анализ потенциальных возможностей интеграционных процессов показывает, что и после укрупнения устранить существенный разрыв в производительности труда во вновь созданных субъектах Российской Федерации не удается. Правда, разрыв между ними по сравнению с первоначальным вариантом (т.е. до укрупнения) уменьшится. Так, если до укрупнения он составлял более 14 раз, то после укрупнения сократится до 6 раз (68,6 тыс. руб./1 занятого в экономике субъекта VI и 344,8 тыс. руб./1 занятого в экономике субъекта III).

Из рассмотренных данных по показателю производительности труда на 1 занятого в экономике можно прогнозировать определенное положительное влияние укрупнения субъектов Российской Федерации. Однако, этот эффект будет достигнут в основном за счет присоединяемых субъектов — Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Корякский автономные округа, - у которых сейчас эти параметры выше тех, которые будут, если они сочтут необходимым присоединиться.

Это обстоятельство заставляет более тщательно взвешивать последствия интеграционных процессов, чтобы преимущество в производительности труда присоединяемых субъектов Российской Федерации было компенсировано иными социально-политическими, национально-культурными и другими факторами.

Для более объективной оценки последствий интеграционных процессов целесообразно проведение анализа фондовооруженности занятых в экономике, характеризуемой данными, приведенными в табл. 5.1 (графы 5 и 6). Следует отметить, что, как и по производительности труда одного занятого в экономике, так и по его фондовооруженности, показатели различаются по субъектам Российской Федерации более чем в 20 раз. Так, если в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе фондовооруженность одного занятого равна 103,8 тыс. руб., то в Ямало-Ненецком автономном округе она равна 2669,6 тыс. руб., или в 25,7 раз больше.

Конечно, внутри интегрирующихся субъектов Российской Федерации такие существенные расхождения не наблюдаются. Действительно, только в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе наблюдается трехкратное различие (в пользу первого) в фондовооруженности одного занятого в экономике. Да и производительность труда одного занятого в экономике Иркутской области превышает в 2 раза аналогичный показатель в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе.

Анализ данных, приведенных в табл. 5.1, показывает существенные различия субъектов Российской Федерации: наличие регионов, в которых базовые показатели существенно ниже, чем в метрополии, а также наличие регионов, в которых показатели по производительности труда и фондовооруженности одного занятого в экономике до укрупнения превышают показатели субъектов, к которым они могут присоединиться (ХМАО, ЯНАО и НАО).

Для большей уверенности в целесообразности, экономической и социальной выгоде от укрупнения субъектов Российской Федерации и превращении их в самодостаточные целесообразно оценить изменение инвестиционной составляющей в основной капитал, данные по которой приведены в графе 8 табл. 5.1.

Из этих данных следует, что в Ненецком, Таймырском (Долгано-Ненецком) автономных округах инвестиции в основной капитал составляют значительную долю к стоимости основных фондов, а именно: в Ненецком автономном округе 37 коп.

SC «<

л s о

I

s3 •в

в

с

cd «

с e« с

os

se

Oí

ta es

3

es us

cd О PC С es«

s* «<

•o sc

CO

ta

Таблица 5.1

Основные характеристики экономики субъектов Российской Федерации, являющихся потенциальными субъектами интеграции

ТЭ »

Наименование субъекта Российской Федерации Средне- Валовый Производи- Фондовооруженность Инвести- Соотноше- Ввод в

годовая регио- тельность основные одного ции в ние инвес- действие

числен- нальный труда ВРП фонды занятого в основной тиций в общей

ность продукт, на 1 эконо- эконо- капитал, основной площади

занятых млн руб. занятого в мики, мике, млн руб. капитал с жилых

в эконо- экономике, млн руб. тыс. руб. основными домов на

мике, тыс. чел. тыс. руб. фондами, руб./руб. одного жителя, м2

1 2 3 4 5 6 7 8 9

I. Архангельская область (без Ненецкого АО) 486,5 49 376,5 101,5 186 083 382,5 8129 0,044 0,21

2. Ненецкий автономный округ 22,8 9 088,9 398,6 19 456 853,3 7282 0,37 0,07

Субъект интеграции I 509,3 5 865,4 114,8 205 539 403,6 15 411 0,075 0,17

3. Пермская область (без Коми-Пермяцкого АО) 1 337,3 129 370,7 96,7 510 568 381,8 37 445 0,073 0,18

4. Коми-Пермяцкий автономный округ 55,7 2 017,1 36,2 8 079 145,0 211 0,026 0,11

Субъект интеграции II 1 393,0 131 387,8 94,3 518 647 372,3 37 657 0,073 0,18

5. Тюменская область (без Ханты-Мансийского, 604,9 49239,7 81,4 426 393 704,9 13 270 0,031 0,34

Ямало-Ненецкого автономных округов)

6. Ханты-Мансийский автономный округ 868,7 440 884,2 507,5 1 300 157 1 496,7 160 541 0,12 0,48

7. Ямало-Ненецкий автономный округ 319,0 127 907,6 401,0 851 603 2 669,6 107 892 0,13 0,24

Субъект интеграции III 1 792,6 618 031,5 344,8 2 578 153 1 438,2 281 703 0,11 0,39

8. Красноярский край (без Таймырского и Эвенкийского автономных округов) 1 399,4 469 750,4 335,7 463 467 331,2 31 025 0,067 0,12

9. Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный 22,9 2 152,0 94,0 7 237 316,0 1 569 0,22 0,11

округ

10. Эвенкийский автономный округ 9,8 647,6 66,1 1 846 188,4 166 0,09 0,11

Субъект интеграции IV 1 432,1 472 550,0 330,0 472 550 330,0 32 760 0,069 0,12

11. Иркутская область (без Усть-Ордынского Бурятского АО) 1 108,2 104 615,2 94,4 419 250 378,3 12 574 0,03 0,07

12. Усть-Ордынский автономный округ 56,6 2 293,3 40,5 5 876 103,8 187 0,032 0,06

Субъект интеграции V 1 164,8 106 908,5 91,8 425 126 365,0 12 761 0,03 0,07

13. Читинская область (без Агинского Бурятского 431,3 30 522,8 70,8 167 613 409,5 9 020 0,054 0,07

АО)

14. Агинский Бурятский автономный округ 28,5 126,0 36,0 4 169 146,3 153 0,037 0,1

Субъект интеграции VI 459,8 31 548,8 68,6 171 782 373,6 9 173 0,053 0,07

15. Камчатская область (без Корякского АО) 168,2 15 711,0 93,4 59 636 354,5 4 031 0,068 0,03

16. Корякский автономный округ 16,3 2 697,2 161,8 5 592 341,1 206 0,37 -

Субъект интеграции VII 184,5 18 948,2 99,4 65 228 353,5 4 237 0,065 0,03

OS V* о H

S

S2 • •

5

CD

CS

•а

es

СП

со

M О О

ь

на 1 руб. основных фондов и в Таймырском автономном округе 22 коп. на 1 руб. основных фондов. В большинстве же субъектов Российской Федерации инвестиции в основной капитал в сопоставлении с основными фондами составляют незначительную долю — порядка 11—13 коп. на 1 руб. основных фондов, а в ряде субъектов меньше примерно в 7 раз.

Дополнительным показателем, подтверждающим заинтересованность в интеграционных процессах ряда субъектов Российской Федерации, может стать показатель, характеризующий годовой ввод в действие общей площади жилых домов на одного жителя (графа 9 табл. 5.1), что свидетельствует о том, в какой мере региональная власть ориентирована на решение социальных проблем.

Наилучшее значение данный показатель имеет в Ханты-Мансийском автономном округе, где на одного жителя в год вводится в действие 0,48 м2 общей площади жилых домов.

Необходимо особо подчеркнуть, что по системе показателей, характеризующих производительность труда на одного занятого в экономике и его вооруженность, ХМАО и ЯНАО выгодно отличаются от других субъектов Российской Федерации, чему в немалой степени способствуют природные богатства. Более 90% общего годового объема добычи естественного газа в России приходится на Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, а на добычу нефти, включая газовый конденсат, — более 66%, так как промышленность этих двух субъектов Российской Федерации состоит практически из топливной промышленности, а именно: Ханты-Мансийский автономный округ - 89,4% и Ямало-Ненецкий автономный округ — 96,5%.

В производстве электроэнергии приоритет принадлежит Центральному, Сибирскому и Приволжскому федеральным округам, где производство энергии от общероссийской составляет соответственно почти 60%. Причем, из всех приведенных в табл. 5.1 субъектов Российской Федерации первое место в России принадлежит Ханты-Ман-сийскому автономному округу.

Повышение электровооруженности труда является мощным интегратором для Усть-Ордынско-го автономного округа, так как Иркутская область занимает второе место в Российской Федерации по производству электроэнергии.

Однако, чтобы в Российской Федерации не было проблем с обеспечением электроэнергией, ее нужно рассматривать, во-первых, как материальный ресурс, от которого зависит энерговооружен-

ность труда, а следовательно, и его производительность, во-вторых, как социальный продукт, без которого не могут быть обеспечены комфортность и безопасность проживания в стране, особенно в зимних условиях. Это требует специального подхода к укрупнению субъектов Российской Федерации с точки зрения производительной силы и повышения устойчивости экономики за счет большей диверсификации и минимизации экономических и других видов рисков.

Например, промышленность Ненецкого автономного округа имеет 6 отраслей (электроэнергетика, топливная, машиностроение и металлообработка, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная, легкая, пищевая), Архангельская область — 11 отраслей (электроэнергетика, топливная, черная металлургия, цветная металлургия, химическая и нефтехимическая, машиностроение и металлообработка, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная, промышленность строительных материалов, легкая, пищевая, муко-мольно-крупяная и комбикормовая), что рассредоточивает и снижает степень возникновения экономических и финансовых рисков. Промышленность Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов представлена 7 отраслями. Причем, если в Ханты-Мансийском автономном округе структура промышленности представлена электроэнергетикой, топливной, химической и нефтехимической, машиностроением и металлообработкой, лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной, промышленностью строительных материалов, пищевой отраслями, то в Ямало-Ненецком автономном округе она уже имеет следующий вид: электроэнергетика, топливная, машиностроение и металлообработка, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная, промышленность строительных материалов, легкая, пищевая. При объединении же с Тюменской областью промышленность укрупненного субъекта Российской Федерации будет иметь 9 отраслей, так как в объединяемых субъектах имеется некоторое отличие в отраслевой структуре промышленности. Промышленность Красноярского края представлена 11 отраслями, такими, как электроэнергетика, топливная, черная металлургия, цветная металлургия, химическая и нефтехимическая, машиностроение и металлообработка, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная, промышленность строительных материалов, легкая, пищевая, мукомольно-крупяная и комбикормовая. В то же время промышленность Таймырс-

кого (Долгано-Ненецкого) автономного округа имеет всего 6 отраслей (электроэнергетика, топливная, машиностроение и металлообработка, промышленность строительных материалов, легкая, пищевая), а Эвенкийского автономного округа — 4 отрасли (электроэнергетика, топливная, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная, пищевая). 11 отраслями представлена промышленность Иркутской области (электроэнергетика, топливная, черная металлургия, цветная металлургия, химическая и нефтехимическая, машиностроение и металлообработка, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная, промышленность строительных материалов, легкая, пищевая, мукомольно-крупяная и комбикормовая), в то время как промышленность Усть-Ордынского Бурятского автономного округа — только 8 отраслями (электроэнергетика, топливная, машиностроение и металлообработка, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная, промышленность строительных материалов, легкая, пищевая, мукомольно-крупяная и комбикормовая). Промышленность Корякского автономного округа представлена 5 отраслями (электроэнергетика, топливная, цветная металлургия, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная, пищевая), в то время как в промышленности Камчатской области присутствуют производства 11 отраслей, т.е. к отраслям, присутствующим в Корякском автономном округе, добавляются черная металлургия, химическая и нефтехимическая, машиностроение и металлообработка, промышленность строительных материалов, легкая, мукомольно-крупяная и комбикормовая.

С учетом вышеизложенного необходимо проанализировать последствия укрупнения с точки зрения диверсификации промышленности и обеспечения самодостаточности экономики в целом, так как ряд отраслей потенциальных к объединению субъектов Российской Федерации по кадровому обеспечению существенно уступают тем, с которыми они могут объединиться. Так, например, если в строительстве в Архангельской области занято около 32 тыс. чел., то в Ненецком автономном округе — всего не многим более 1 тыс. чел.; в Красноярском крае (без Таймырского и Эвенкийского автономных округов) - 107 тыс. чел., в то время как в Таймырском и Эвенкийском (совместно) — всего порядка 1 тыс. чел.; в Иркутской области (без Усть-Ордынского Бурятского округа) — более 75 тыс. чел., а в Усть-Ордынском Бурятском округе — менее 1 тыс. чел. Численность занятых в

строительстве Читинской области (без Агинского Бурятского автономного округа) почти в 18 раз превышает численность строителей Агинского Бурятского автономного округа, а численность таких специалистов Камчатской области (без Корякского автономного округа) почти в 80 раз превышает численность строителей Корякского автономного округа, что, несомненно, отражается на решении социальных проблем, в том числе и строительстве жилищного фонда для населения своего региона, ибо разница в численности населения этих субъектов Российской Федерации значительно меньше. Так, если численность населения Корякского автономного округа только в 10 раз меньше численности Камчатской области (без Корякского автономного округа), то численность строителей, как указано выше, меньше в 80 раз.

Таким образом, должна учитываться проблема кадрового обеспечения отраслей экономики и промышленности при решении вопроса о целесообразности объединения тех или иных субъектов Российской Федерации.

Дополнительным фактором могут стать принципы кооперации, концентрации и централизации. При кооперации происходит объединение ресурсов интегрирующихся субъектов Российской Федерации таким образом, что у участников укрупнения могут возникать принципиально новые функции за счет дополнения возможностей одного региона возможностями другого. При концентрации производств в наиболее приспособленных к ним условиям (сырьевым, транспортным, кадровым и т.п.) расширяются возможности объединяемых субъектов Российской Федерации по улучшению реализации какой-либо функции. При централизации субъекты Российской Федерации получают возможность улучшить финансово-экономические параметры не только за счет координации своих усилий, но и благодаря применению более совершенного механизма получения гарантированного дохода на основной капитал, распределения ренты между федеральным и региональными бюджетами в зависимости от количества и качества труда, издержек произведенной продукции и оказанных услуг, а также платежеспособного спроса на эту продукцию и услуги. При этом необходимо принцип финансирования по остаточному принципу субъектов Российской Федерации, присоединившихся к более крупному, будет малоэффективным. Изменение механизма распределения рентных платежей и подоходного налога юридических и физических лиц может осуществлять социаль-

но-экономическое выравнивание регионов, обладающих богатыми природными, но стесненными трудовыми ресурсами, и регионов, имеющих избыток трудовых ресурсов, но не обладающих значительными запасами природных ресурсов. Такое выравнивание может обеспечиваться за счет перечисления подоходного налога с физических лиц в тот муниципальный бюджет, где проживает семья физического лица, занятого трудовой деятельностью в другом регионе, где имеется спрос на рабочую силу для добычи полезных ископаемых.

Таким образом, создавая валовой региональный продукт в богатом природными ресурсами регионе, наемные работники могут формировать бюджеты своих муниципальных округов, способствуя тем самым созданию в них дополнительных рабочих мести улучшая социально-экономические условия проживающего там населения.

Применение такого принципа перераспределения финансовых ресурсов между бюджетными уровнями может оказать положительное влияние на сокращение разрыва между слабыми и сильными в экономическом отношении регионами. Способствовать этому может и сверхприбыль, получаемая богатыми природными ресурсами регионами и перечисляемая на финансовый рынок для кредитования инвестиционных проектов по производству продукции (работ, услуг), имеющей долгосрочный платежеспособный спрос.

Однако, только автоматическое объединение субъектов Российской Федерации само по себе не принесет положительных результатов, если не произойдет принципиальных изменений в системе налогообложения, инновационно-инвестиционной и административной деятельности.

5.2. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО АКТИВИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОДЪЕМА РЕГИОНОВ

Для активизации экономического подъема регионов должны быть созданы соответствующие механизмы, обеспечивающие как защищенность предпринимательской деятельности (крупного, среднего и малого бизнеса) от власти чиновников, так и прозрачность финансовых потоков. При этом распределение налоговых поступлений от предприятий, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, по всем бюджетным уровням должно осуществляться таким образом, чтобы бюджеты субъектов Российской Федерации напрямую зависели от результатов хозяйственной деятельности этих предприятий вне зависимости от

их подчиненности (федеральные, региональные, местные, муниципальные), содействовали превращению регионов из дотационных, использующих трансфертные средства из Центра, в самодостаточные.

Для повышения прозрачности финансовых потоков всех хозяйствующих субъектов различных форм собственности целесообразно принятие решения об их перерегистрации так, чтобы все предприятия (или их отдельные структурные подразделения, если они входят в корпорации, холдинги и т.п.) были зарегистрированы на той территории субъекта Российской Федерации, где осуществляется их основная хозяйственная деятельность. При этом основной расчетный счет на все виды хозяйственной деятельности должен также находиться в банке (отделении или филиале банка), расположенном в том же субъекте Российской Федерации.

Необходимо также использовать преимущество применения механизма прогрессивного подоходного налога, согласно которому финансы по базовой ставке подоходного налога, перечисленные предприятиями, будут направляться в местный бюджет, а прогрессивная часть подоходного налога, изымаемая при непосредственном потреблении физическими лицами, будет направляться в муниципальный бюджет. Это повысит заинтересованность муниципальных органов власти способствовать развитию на своей территории малого бизнеса, а также создавать благоприятные условия (жилищный фонд и инфраструктура) для проживания на этой территории состоятельных жителей.

Создание муниципальными органами власти дополнительных рабочих мест для безработных с достойной оплатой труда позволит снизить уровень бедности, для чего среднемесячная оплата труда должна быть доведена хотя бы до минимального уровня, установленного ООН (3 дол. в час). В настоящее время среднемесячная оплата труда (5882 руб.) в России соответствует не многим более 1 долл. в час (34 руб.). При установлении минимального уровня оплаты труда необходимо исходить из того, что он должен соответствовать прожиточному минимуму, который в настоящее время, по данным Аналитического центра Юрия Левады, составляет 4117 руб. в месяц против установленного официальной статистикой в 2341 руб. в месяц для трудоспособных граждан, 2113 руб. - для детей и 1625 руб. — для пенсионеров.

Активизация экономического подъема регионов России в немалой степени находится в зависимости от совершенства налоговой системы и предсказуемости налоговых реформ. При этом

фонд оплаты труда управленческого звена всех бюджетных уровней должен непосредственно зависеть от результатов развития экономики и средней оплаты труда работников сферы производства и обращения. Исходя из этого, не может быть кратного увеличения заработной платы госслужащих, получающих жалованье из бюджета, без аналогичного увеличения минимальной оплаты труда, являющейся отправной точкой для тарифно-квалификационной системы. С учетом этого, при повышении зарплаты госслужащих в 4 раза минимальная оплата труда должна составить 2400 руб. в месяц, что, по крайней мере, будет превышать величину прожиточного минимума, установленную официальной статистикой, но будет, как указано выше, почти в 2 раза меньше фактической величины. Такое увеличение минимальной оплаты труда в производстве и обращении не приведет к существенному росту реализованной продукции (работ и услуг), так как доля оплаты труда в затратах на производство продукции по основным отраслям экономики составляет не более 16%.

5.3. ПЕРСПЕКТИВЫ АКТИВИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ

Перспектива активизации инвестиционной деятельности в российской экономике в большой степени зависит от совершенства финансового рынка и денежно-кредитной системы.

Финансовый рынок российской экономики для кредитования инвестиционных проектов должен формироваться за счет сверхприбыли, получаемой всеми хозяйствующими субъектами. Механизм перечисления сверхприбыли на финансовый рынок должен предусматривать также возможность использования хозяйствующими субъектами своей сверхприбыли для повышения оплаты труда наемным работникам, что, в свою очередь, приведет, с одной стороны, к повышению покупательной способности населения, а с другой, к пополнению бюджетов всех уровней и, естественно, пенсионного обеспечения пенсионеров.

Перспектива активизации инвестиционной деятельности в укрупненном субъекте Российской Федерации в немалой степени зависит от того, насколько администрация этого субъекта сможет предложить экономические механизмы, повышающие заинтересованность товаропроизводителей осуществлять интеграционные процессы.

Формирование полноценного финансового рынка (центра сверхприбыли), обладающего дос-

таточными денежными средствами, позволит осуществлять кредитование бизнеса с минимальной ставкой, что существенно расширит фронт реализуемых не только кратко-, а и средне- и долгосрочных инвестиционных проектов.

Комплексный подход к разработке механизма активизации экономического подъема регионов должен предусматривать экономическую самостоятельность субъектов Российской Федерации и инициативу местного самоуправления, являющихся основой бюджетного федерализма и экономического взаимодействия членов Федерации. При этом механизм и дополняющие его инструменты должны обеспечивать:

прозрачность финансовых потоков как всех хозяйствующих субъектов, так и органов управления всех бюджетных уровней; равные условия для всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от форм собственности, размеров и видов бизнеса и его страно-вой принадлежности;

ликвидацию предпосылок и заинтересованности в создании и функционировании теневой экономики и коррупции; - создание в России климата инвестиционной привлекательности;

четкое разделение наличных и безналичных денег, при котором наличные деньги могут использоваться для выплаты заработной платы и пенсий, а безналичные — для всех финансовых операций в процессе производства и обращения.

Такая приведенная выше функциональная возможность механизма и инструментов активизации экономического подъема регионов позволит законодательной и исполнительной власти укрупненных субъектов Российской Федерации управлять процессом формирования бюджетов всех уровней без ущемления свободы предпринимательской деятельности и прогнозировать развитие экономики субъектов Российской Федерации и страны в целом с использованием исходных данных, находящихся в компетенции законодательной и исполнительной власти.

5.4. ФОРМИРОВАНИЕ ТОВАРНЫХ РЫНКОВ

Укрупнение субъектов Российской Федерации должно рассматриваться с точки зрения активизации формирования товарных рынков и должно быть направлено на сокращение количества межрегиональных барьеров, которые в настоящее вре-

мя по тем или иным причинам существуют в российской экономике.

Как известно, в настоящее время на товарном рынке России функционируют около 7 млн. организаций (юридических лиц), участвующих в товародвижении от производителя до конечного потребителя. Их объединение за счет укрупнения субъектов Российской Федерации должно способствовать выявлению оптимальных форм посреднического, складского, транспортного, информационного и другого обслуживания процесса товародвижения, повышению качества его кадрового и рекламного обеспечения, что в конечном счете должно сказаться на дальнейшем развитии рыночной инфраструктуры.

В ряде субъектов Российской Федерации, таких, например, как республики Бурятия, Калмыкия, Коми, Орловская, Тульская, Оренбургская, Псковская, Ростовская области и др., проводится определенная работа по развитию межрегиональных товарных рынков. Однако, администрации не всех регионов владеют достоверной информацией о наличии и функционировании субъектов инфраструктуры товарных рынков на своей территории. Укрупнение субъектов Российской Федерации может расширить возможности исполнительной власти таких субъектов по созданию информационных рынков, являющихся важнейшим элементом

информационно-маркетинговой системы, с помощью которой покупатели укрупненных субъектов Российской Федерации могли бы получать исчерпывающую информацию о товарах, ценах, условиях продаж без участия посредников.

Объединение субъектов Российской Федерации должно оказать положительное влияние на повышение качества информационного рынка за счет координации деятельности и укрупнения информационных предприятий и организаций, численность которых в России приближается к 100 тыс., в том числе более 80 тыс. — малые предприятия, которые ограничены в финансовых и других ресурсах для создания цивилизованной информационной системы, предназначенной для ведения электронного бизнеса России с учетом законов логистики. При этом под логистикой следует понимать оптимизацию процессов движения или изменения вещества, энергии, времени, информации, финансов, принятия оперативных, тактических и стратегических решений.

Наибольший экономический эффект от формирования товарных рынков в укрупненных субъектах Российской Федерации может быть получен в том случае, если инфраструктура товарных рынков, как система, будет представлять собой взаимоувязанный комплекс подсистем, указанных на рис. 5.1.

Финансово-кредитное обеспечение

Рис. 5.1. Классификацияподсистеминфраструктурытоварныхрынков

6. некоторые аспекты развития бюджетного федерализма в рамках интеграционного процесса

6.1. БАЗОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ

БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА ПРИ ИНТЕГРАЦИИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Кардинальный пересмотр сути и механизмов реализации бюджетного федерализма в Российской Федерации необходим, причем, независимо от процесса интеграции регионов. Однако, с учетом возможной активизации этого процесса выбор основных направлений развития бюджетного федерализма становится особенно актуальным. Бюджетный федерализм не должен оставаться самоцелью, как эти в сущности, происходило до сих пор, тем более при развитии процесса интеграции регионов. Стратегическое направление - развитие нынешней слабо управляемой, во многих своих чертах хаотичной и поэтому крайне неэффективной системы бюджетного федерализма в направлении, соответствующем идеям и принципам «унитарной бюджетной федерации» (часто используемый термин при характеристике западноевропейских, особенно германской, моделей бюджетного федерализма). Такая модель означает бюджетный федерализм не с самодовлеющим, но, безусловно, сильным федеральным бюджетом и сильным федеральным бюджетно-налоговым законодательством.

Существуют опасения того, что в результате активной интеграции количество субъектов в составе Российской Федерации может быть резко сокращено, и вновь образованные субъекты Федерации будут обладать всеми признаками (в том числе в финансовой и бюджетно-налоговой сфере) бывших союзных республик СССР с возможными претензиями на суверенитет. В таких условиях нельзя игнорировать опасность распада Российской Федерации.

Однако, на современном этапе проблема заключается не в том, чтобы препятствовать процессу интеграции регионов. Напротив, этот процесс необходимо поддержать, но постоянно иметь в виду, что управлять небольшим количеством крупных субъектов Федерации, обладающих мощным финансово-экономическим и бюджетно-налоговым потенциалом (причем совсем не означающим простое арифметическое равенство потенциалов, которыми обладали бывшие субъекты Российской Федерации, а резко увеличившимся после интеграции), не только ничем не легче, чем большим ко-

личеством субъектов Федерации, но значительно труднее. Поэтому в условиях Российской Федерации нельзя стремиться к тому, чтобы интеграция регионов способствовала «республиканизации», появлению сверхбогатых регионов, что неизбежно поощряет бюджетно-налоговый сепаратизм и стремление создать свои бюджетно-налоговые системы, независимые от федерального Центра. Это означает, что интеграция регионов не должна форсироваться, и на первом этапе должна сосредоточиться прежде всего на отстающих, высокодотационных регионах с низким бюджетно-налоговым и финансовым потенциалом.

В главных своих чертах модель бюджетного федерализма интегрируемых регионов должна основываться на классических принципах, соответствовать закономерностям развития общей модели бюджетного федерализма и учитывать специфику российских условий. Общие же закономерности развития бюджетного федерализма таковы, что характерной тенденцией не только в федеративных, но и унитарных государствах, является постепенное сокращение степени сосредоточения, концентрации властных полномочий и, соответственно, финансово-бюджетных ресурсов в руках центральных органов власти. Развитие этой тенденции обусловлено тем, что чрезмерная централизация государственной власти и управления блокирует инициативу органов власти административно-территориальных образований. Именно поэтому в современном мире отчетливо проявляется процесс формирования новой модели реализации государством своих полномочий и осуществления присущих ему функций.

Современная модель федерализма, в том числе бюджетного, базируется на более широком участии в государственном управлении территориальных органов власти и местного самоуправления, что реализуется через региональную политику, являющуюся эффективным инструментом управления социально-экономическим развитием отдельных регионов, их групп и страны в целом. Хорошо продуманная и гибкая региональная политика позволяет сочетать финансовые интересы территорий с интересами Центра, более полно использовать их ресурсы в целях экономического роста, расширять хозяйственно-экономические связи между регионами страны, способствуя тем самым активизации процессов межрегиональной интеграции финансо-

во-экономических потенциалов и на этой основе -выравниванию уровней развития территорий. В то же время ослабление централизма как одного из основополагающих принципов государственного устройства и управления не означает ослабления роли государства в социально-экономическом развитии страны. Это подтверждается как качественными, так и количественными показателями, а в числе последних - прежде всего, сохранением высокой доли государственных расходов в ВВП (для западно-европейских стран - в среднем на уровне 50%).

Развитие бюджетного федерализма в рамках интегрируемых образований должно базироваться на следующих основополагающих принципах.

1. Сохранение трехуровневой бюджетно-нало-говой системы, установленной действующим Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 10) и соответствующей территориально-административному устройству Российской Федерации с устойчивой и мощной (насколько это возможно в экономическом и политическом отношении) финансовой базой федерального бюджета и федеральным бюджетно-налоговым законодательством, имеющим безусловный приоритет перед нормативно-правовыми актами региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, принимаемыми в этой сфере.

2. Увеличение количества самодостаточных и самообеспечивающихся в бюджетном отношении субъектов Российской Федерации (так называемых регионов-доноров). Следует особо отметить, что решение этой проблемы имеет исключительно важное значение. Проводившаяся до сих пор региональная политика мало способствовала выравниванию уровней социально-экономического развития территорий и сокращению разрывов в их бюджетной обеспеченности. Финансовая зависимость большого количества субъектов Федерации от помощи федерального Центра до сих пор остается чрезмерно высокой: объем этой помощи в целом ряде случаев более чем в десять раз превышает суммы собираемых налогов на территориях субъектов Федерации. Главным каналом оказания помощи субъектам Российской Федерации является Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Получателями средств из этого фонда в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в 2004 г. в соответствии с «Законом о федеральном бюджете на 2004 год» является 71 субъект Российской Федерации из 89, или 79,8% регионов России, а получателями дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов — 81

субъект РФ7. Таким образом, бюджеты только 8 субъектов Российской Федерации в текущем году оказались сбалансированными. Чрезвычайно высоким остается количество высокодотационных регионов, практически не жизненноспособных без финансовой поддержки федерального бюджета, - 31 субъект РФ, или 35% общего числа субъектов Федерации. Интеграция регионов, а именно создание новых субъектов Российской Федерации на основе административного объединения двух или нескольких ныне существующих субъектов решает эту проблему только в том случае, если за счет создания единого консолидированного бюджета при объединении дотационных регионов с «регионами-донорами» формально снизится количество «регионов-реципиентов». Очевидно, что для поддержки процесса интеграции регионов необходимо, во-первых, совершенствование системы межбюджетных отношений, поскольку вышеприведенные показатели являются результатом усиления тренда жесткой централизации налогового потенциала и, как следствие, формальной роли региональных и местных налогов в формировании собственных доходов территориальных бюджетов. Во-вторых, необходима разработка особого (на переходный период) механизма финансовой поддержки интегрируемых образований. С учетом накопленного опыта очевидно и то, что региональная политика по отношению к таким регионам не может основываться на одних лишь субсидиях, дотациях, трансфертах и других видах финансовой помощи, ориентированных на достижение уровней минимальных государственных стандартов. Такая политика вообще малопродуктивна: она не способствует эффективному использованию имеющихся ресурсов и выступает одним из факторов развития иждивенческих настроений. Сохранение подобной политики по отношению к интегрируемым образованиям чревато еще более глубокими негативными последствиями.

3. Законодательное распределение полномочий и ответственности каждого уровня власти за конкретные направления их деятельности на соответствующей территории: предоставление объединенным регионам прав, достаточных для реализации относительной автономности внутри их бюджетно-налогового пространства, поиска источников роста их бюджетного потенциала, инвестиционных ресурсов и развития социальной инфра-

7 См.: Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2004 год». Приложение 13 «Распределение средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 2004 году». - Библиотечка «Российской газеты» - М., 2004, с. 213.

структуры, а также четкое определение обязанностей, соответствующих предоставленным правам.

4. Формирование объективной системы межбюджетных отношений, учитывающих особенности бюджетно-налоговых потенциалов объединенных регионов при оказании финансовой помощи вновь образованным субъектам Российской Федерации, что, в свою очередь, требует разработки специальных (частных) принципов системы межбюджетных отношений.

Эти общие (стандартные) принципы бюджетного федерализма должны быть адаптированы, во-первых, к особенностям и условиям Российской Федерации; во-вторых, учитывать возможность интеграции регионов. Это предполагает необходимость разработки методики, специально предназначенной для оценки совокупного бюджетно-налогового потенциала интегрированного образования, что нужно для определения форм и объемов финансовой помощи федерального Центра, или ее необходимости (целесообразности).

При определении конкретных направлений реализации бюджетного федерализма в рамках интегрируемых образований необходимо учитывать, что рассматриваемые в настоящее время проекты интеграции Пермской области и Коми-Пермяцкого АО, Иркутской области и Усть-Ордынс-кого АО, Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского автономных округов и Тюменской области и других регионов отражают различные ситуации, в том числе и обусловленные особенностями бюджетно-налогового положения интегрируемых регионов.

Так, например, Пермская область относится к так называемым «регионам-донорам». Наряду с небольшим количеством субъектов Российской Федерации (Москва, Санкт-Петербург, Липецкая и Самарская области и некоторые другие субъекты РФ), Пермская область не является получателем дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, общий объем которого в 2004 г. должен составить 175,8 млрд руб. Коми-Пермяцкий автономный округ в этом отношении, напротив, является «регио-ном-реципиентом»: в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2004 год» он должен получить из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ более 1 млрд руб. (1 130 652 тыс. руб.)8.

8 См.: Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2004

год». Приложение 36 «Распределение дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2004 году». - Библиотечка «Российской газеты» - М., 2004, с. 364-365.

Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа относятся к «регионам-донорам»: ни один из этих субъектов Федерации не является получателем средств из Федерального фонда финансовой поддержки. При этом Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа можно назвать абсолютными «ре-гионами-донорами». В отличие от Пермской и Тюменской областей они не являются получателями дотаций и на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Федерации (в 2004 г. Пермская область должна получить 356,6 млн руб. таких дотаций, Тюменская область — 121 млнруб.).

Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ являются «регионами-ре-ципиентами». Оба субъекта являются получателями средств как из Федерального фонда финансовой поддержки (в 2004 г. - 1,1 млрд руб. и 1,5 млрд руб., соответственно), так и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Федерации (385,5 млн руб. и 29,4 млн руб.); при этом Усть-Ордынский Бурятский автономный округ входит в перечень высокодотационных субъектов Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного, при выработке конвергенции и интеграции бюджетно-налоговых систем субъектов Российской Федерации при их объединении, необходимо учитывать следующее. Бюд-жетно-налоговое реформирование, связанное с объединением бюджетно-налоговых систем субъектов Федерации, должно носить системно-программируемый характер:

а) и на федеральном, и на региональном уровнях должна быть разработана программа финансово-бюджетного объединения субъектов Федерации, включающая алгоритм слияния этих двух систем (цели, конкретные задачи, финансовые потоки, федерально-региональное участие и др. аспекты);

б) процесс объединения должен быть разделен на несколько этапов:

- этап объединения (интеграции) - 1-2 года;

- этап среднесрочной адаптации - 3-5 лет;

- этап эффективного объединенного бюджетно-налогового финансового развития, т.е. проявления стратегических целей и преимуществ объединения;

в) следует иметь в виду и предусмотреть необходимые меры по ограничению таких возможных (и скорее всего - неизбежных) явлений, как проявление бюджетного иждивенчества со стороны населения нынешних субъектов Федерации: ужи-

телей «регионов-доноров» - отторжения, неприятия нового населения как «иждивенцев», а у «регионов-реципиентов» - подозрительности в отношении нового регионального центра - в недостаточности учета их интересов. Простейший пример: более или менее терпимое в настоящее время отношение к фактам задержки выплаты социальных пособий и других видов бюджетных средств вполне может привести к острому социальному конфликту после объединения этих регионов. Поэтому чрезвычайно нужна активная просветительская работа не только с населением, которую необходимо начинать еще до принятия решения об объединении в подготовительный период, но и с федеральным Центром по вопросам межбюджетных отношений нового образования (сохранение социальных дотаций);

г) необходимо на основе и федеральной, и экспериментальной нормативной базы разработать модель межбюджетных отношений внутри уже новых территориально-административных образований, в которой четко определяются положение новых «провинций», их статус по сравнению с городами и районами бывших (до объединения) субъектов Федерации.

6.2. ОЦЕНКА ИЗМЕНЕНИЙ ФИНАНСОВЫХ ПОТОКОВ

Объединение регионов приводит к системному радикальному изменению финансовых потоков, в первую очередь, по линии взаимосвязей с федеральным бюджетом, а также к необходимости реконструкции финансовых и бюджетно-налоговых отношений между до сих пор самостоятельными субъектами Российской Федерации. При этом необходимо учитывать, что в настоящее время эти финансовые взаимоотношения достаточно многообразны и существуют не между субъектами Российской Федерации, а только по линии связи с федеральным бюджетом каждого отдельного субъекта Федерации не менее, чем по 12 бюджетным каналам и соответствующим им бюджетным потокам:

1) 5 фондов финансовой помощи9:

- Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;

- Фонд компенсаций (получателями средств из этого фонда в 2004 г. являются все, без исключения, субъекты РФ);

9 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», Приложение 3 «Формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации».

- Фонд софинансирования социальных расходов;

- Фонд регионального развития;

- Фонд реформирования региональных финансов;

2) различные виды дотаций и субсидий, основными из которых в 2004 г. являются10:

- дотации на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления (в законе о федеральном бюджете на 2004 г. Пермской области утверждено 42,4 млн руб., Тюменской области

- 9,7 млн руб., Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам - 499,6 млн руб. и 198,2 млн руб., соответственно; Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу подобные дотации не предусмотрены);

- жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, гражданам, выехавшим из указанных районов и местностей не ранее 1992 года (на 2004 г. Пермской области утверждено 553,5 тыс. руб., Коми-Пермяцкому автономному округу -6614,Зтыс. руб.; Тюменской области -1,1 млн руб., Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономному округам - 13,5 млн руб. и 19,8 млн руб., соответственно; Иркутской области - 28,1 млн руб., Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу

- 0,6 млн руб.);

- субвенции и субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование дорожного хозяйства (на 2004 г. Пермской области утверждено 600 тыс. руб., Коми-Пермяцкому автономному округу - 400 тыс. руб., Тюменской области - 500 млн. руб., Иркутской области - 200 млн руб., Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу - 47,4 млн руб.);

- дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации;

3) по линии государственных капитальных вложений и федеральных программ развития регионов.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» (приложение 3 «Формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации») эти основ-

10 См.: Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2004 год». Приложения № 16-18, 36.

ные формы бюджетной поддержки субъектов Федерации должны сохраниться до 2005 г. Однако, очевидно, что после объединения регионов, учитывая, по существу, индивидуальный характер складывающихся взаимосвязей федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации, объемы финансовой поддержки при объединении «регионов-доноров» и «регионов-реципиентов» могут быть (точнее говоря, должны быть) сокращены в соответствии с действующим порядком, что крайне нежелательно.

Изменения финансовых потоков в связи с интеграцией регионов должны рассматриваться не как общее (глобальное), а локальное явление, и стать органичной частью реформы межбюджетных отношений, основные направления которой, несмотря на имеющуюся и реализуемую Правительством РФ Концепцию, необходимо критически проанализировать и пересмотреть. Это тем более важно в связи с введением законов № 95-ФЗ от 04.07.2003 г. «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и № 131-ФЭ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку они вызвали существенные изменения Бюджетного кодекса в части межбюджетных отношений.

В то же время законодательство должно отражать интеграционные особенности в отношении изменения финансовых потоков, которые выражаются в следующем:

- относительное увеличение финансовой помощи в первоначальный момент интеграции регионов по всем существующим формам и фондам финансовой помощи федерального Центра;

- интегральная оценка пропорции распределения доходов между федеральным бюджетом и интегрированными образованиями с целью обеспечения возможности их самофинансирования;

- предусмотрение в первоначальном периоде целевого указания федеральной финансовой помощи, направляемой через интегрированный бюджет ранее дотационному региону, особенно на социальные цели;

- согласование и утверждение общей системы бюджетно-налоговых потоков и распределение налогов внутри объединенного субъекта Федерации (по всем видам доходных источников).

Влияние на субсидии, трансферты, дотации. Возможны два принципиальных решения направления субсидий, трансфертов и дотаций интегрированному образованию.

Первое. Сохранение на определенное время ранее действовавшего порядка предоставления дотаций и других видов финансовой помощи отдельному субъекту Федерации, интегрированному в единый субъект (аналогично ЗАТО, которые находятся внутри субъектов Федерации).

Второе. Объединение ресурсов, дотаций и субвенций объединившихся субъектов и предоставление финансовой помощи интегрированным органам власти (интегрированному бюджету) с предоставлением уже интегрированному субъекту Российской Федерации права их самостоятельного целевого распределения и использования, однако, в переходный период - под контролем Федерального Казначейства.

Выбор наиболее предпочтительного варианта должен быть сделан на основе широкого научного обсуждения этой проблемы: любой из этих или других возможных вариантов требует разработки соответствующих научно-обоснованных методик расчета необходимых объемов и конкретных направлений субсидий, трансфертов и дотаций интегрированному образованию.

6.3. ПРОБЛЕМЫ КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА ПРИ СОЗДАНИИ НОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Как на уровне интегрируемых образований, так и на федеральном уровне (при определении форм и масштабов финансовой поддержки федерального центра, ее экономической необходимости и политической целесообразности), необходимо учитывать, что объединение бюджетно-налоговых систем, в том числе и «регионов-доноров» и «регионов-реципиентов», значительно увеличивает бюджетно-налоговый потенциал интегрированного образования, причем не только в перспективе, но и в момент объединения субъектов Федерации (разумеется, при определенных условиях, касающихся межбюджетных отношений), создает возможности увеличения доходов консолидированного бюджета11.

Объединение регионов с низким бюджетно-налоговым потенциалом с более развитыми регионами позволяет:

а) значительно повысить бюджетную обеспеченность населения региона с низким уровнем развития за счет собственных финансовых ресурсов объединенного региона;

11 В приложении № 3 рассматривается предлагаемая новая парадигма бюджетно-налоговой системы, которая способна существенно увеличить доходы бюджета и тем самым создать условия для эффективной интеграции регионов.

б) снизить финансовую зависимость от федерального Центра менее развитых регионов и создать реальную финансовую базу для развития инициатив и поиска путей раскрытия и использования имеющихся возможностей (скрытых или известных, но не используемых ресурсов в силу его дотационное™). При этом для данного региона появляются новые факторы, условия и возможности опоры на опыт, ресурсы и поддержку объединяющегося с ним региона, его промышленный, финансовый, трудовой, интеллектуальный, научно-технический и управленческий потенциал;

в) более развитый регион получает возможность полнее раскрыть свой потенциал и применить его в более широком бюджетно-финансовом, социально-экономическом и ресурсно-территориальном пространстве, т.е. расширить поле для процессов капитализации.

Объединение регионов со средним и тем более высоким уровнем развития требует осуществления точных расчетов и интегральной оценки финансовых потенциалов интегрируемых образований.

Влияние на доходную базу федерального бюджета и общий финансовый потенциал. Влияние интеграционных процессов на доходную базу федерального бюджета, как и общий финансовый потенциал, очевидно, будет зависеть от двух взаимосвязанных факторов: во-первых, оттого, какие регионы, - с точки зрения уровня развития и, соответственно, уровня бюджетной обеспеченности, - объединяются; во-вторых, времени, в течение которого проявятся положительные факторы интеграции.

Для оценки перспектив влияния процессов интеграции на доходную (прежде всего, - налоговую) базу федерального Центра необходимо учесть, что действующее налоговое законодательство, реализующее принцип единства налоговой системы, едино на территории всей Российской Федерации: действующие ставки налогов и предусмотренные налоговые льготы предоставляются не территориям, а физическим и юридическим лицам.

Таким образом, объем налоговых поступлений в федеральный бюджет определяется только нормами федеральных налоговых законов (существующие льготы в нормативно-правовых актах, принятых на региональном и местном уровнях, предоставляются за счет соответствующих бюджетов). Поэтому налоговые доходы федерального Центра, в сущности, никак не зависят от административно-территориального деления, а определяются исключительно общими для всех территорий видами налогов и экономическими факторами. Соот-

ветственно изменение ставок региональных и местных налогов, льгот по налогам (отмена существовавших льгот в субъектах Федерации до объединения, как и предоставление новых, - в уже объединенном субъекте), другие изменения налогового законодательства в интегрированном образовании, которые могут быть осуществлены в пределах полномочий органов власти объединенных структур, приведут к изменению доходной базы консолидированного бюджета интегрированного образования, но никак не отразятся на доходах (налоговых поступлениях) федерального бюджета.

Необходимо также учесть, что при интеграции регионов, несмотря на повышение общего финансового потенциала (который еще только предстоит реализовать в рамках интегрированных образований), существенного изменения доходов физических и юридических лиц сразу не произойдет. Поэтому бюджетный эффект может проявиться только через некоторое время и будет определяться оперативностью и полнотой реализации финансовых резервов и возможностей, открывающихся в результате интеграции регионов.

Вместе с тем, при формально единой налоговой системе и единых нормативах распределения регулирующих налогов между федеральным и региональными бюджетами, фактические пропорции распределения налоговых поступлений складываются индивидуально. По итогам 2003 г. пропорции распределения налоговых поступлений между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ колебались от 2,3:97,7 в Магаданской области до 70,4:29,6 в Чукотском автономном округе. В Пермской области эта пропорция составила 53,1:46,9; Коми-Пермяцком автономном округе 31,7:68,3; Тюменской области -63,7:36,3, Ханты-Мансийском АО - 66,0:34,0; Ямало-Ненецком АО - 61,5:38,5; Иркутской области -32,5:67,5; Усть-Ордынском Бурятском АО -16,7:83,312. Такие различия определяются, прежде всего, структурой регионального производства и финансовым потенциалом регионов, в последнем случае — финансовыми результатами предприятий, расположенных на соответствующей территории, поскольку важнейшим налоговым источником региональных бюджетов является налог на прибыль предприятий. На уровне местных бюджетов главным источником доходов бюджетов является налог на доходы физических лиц, что может быть главной причиной формирования вышеуказанных

12 Социально-экономическое положение России. Январь 2004 г. - М.: Госкомстат РФ, 2004, с. 381-382.

пропорций в пользу местных бюджетов и бюджетов субъектов Федерации. Эти факторы будут определяющими и при формировании бюджетов интегрируемых образований.

Негативно на бюджетный потенциал консолидированных бюджетов субъектов Федерации, независимо от процессов интеграции, повлияет принятие закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», проект которого рассматривается в настоящее время. В соответствии с законопроектом намечается дальнейшая централизация налоговой базы, о чем свидетельствует следующее:

«11. Статью 50 изложить в следующей редакции: «Статья 50. Налоговые доходы федерального бюджета

В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов:

налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, — по нормативу 100%;

налога на доходы, полученного в виде процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам, — по нормативу 100%;

налога на добавленную стоимость — по нормативу 100%;

акцизов на этиловый спирт-сырец и спирт этиловый из всех видов сырья — по нормативу 100%;

акцизов на спиртосодержащие растворы — по нормативу 100%;

акцизов на табачные изделия — по нормативу 100%;

акцизов на легковые автомобили и мотоциклы — по нормативу 100%;

акцизов по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Российской Федерации, — по нормативу 100%;

лицензионного сбора за право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции — по нормативу 100%;

налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (природный газ) — по нормативу 100%;

налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением природного газа) — по нормативу 92%;

налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых) — по нормативу 40%;

налога на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации — по нормативу 100%;

регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при исполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (природный газ) — по нормативу 100%;

регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при исполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением природного газа) — по нормативу 92%;

сбора за право пользования водными биологическими ресурсами — по нормативу 100%;

таможенных пошлин и таможенных сборов — по нормативу 100%;

единого социального налога по ставке, установленной Налоговым кодексом Российской Федерации в части зачисляемой в федеральный бюджет, — по нормативу 100%;

государственная пошлина за совершение действий, не указанных в статьях 56 и 61-1 настоящего Кодекса, — по нормативу 100%.»13.

Принятие закона в данной редакции, очевидно, особенно негативно отразится на формировании доходов регионов, обладающих природными ресурсами, в которых в настоящее время платежи за пользование природными ресурсами являются одним из основных налоговых источников.

Новые принципы федеративных отношений и бюджетный механизм их реализации направлены на сохранение тенденции концентрации наиболее устойчивых доходных источников бюджетной системы на федеральном уровне, неизбежным следствием этого становится усиление напряженности региональных и местных бюджетов.

6.4. КОРРЕКТИРОВКА ПРОЦЕДУРЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА

Основные процедуры определяются действующим Бюджетным кодексом Российской Федерации. При нынедействующем порядке, если субъект Российской Федерации входит в законодательно утверждаемый перечень высокодотационных субъектов Российской Федерации, то его бюджет

13 См.: Федеральный закон (проект): «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

полностью - по доходам и расходам - подлежит исполнению Федеральным казначейством14. Этот порядок следует сохранить и для интегрированных образований, которые могут остаться высокодотационными и после объединения (особенно при интеграции двух или нескольких депрессивных регионов).

Бюджеты субъектов Российской Федерации, не входящих в перечень высокодотационных регионов, в соответствии с Бюджетным кодексом должны формироваться и исполняться самостоятельно (исполнение их бюджетов Федеральным казначейством возможно на договорной основе). Принцип самостоятельности должен распространяться на все уровни бюджетной системы, в том числе и бюджеты органов местного самоуправления. Однако, здесь острой проблемой остается проблема формирования бюджетов, обусловленная неурегулированностью внутрирегиональных межбюджетных отношений даже для нынесуществующих субъектов Федерации. Несмотря на то, что «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» содержит ряд положительных моментов в развитии межбюджетных отношений, отдельные ее положения требуют дальнейшей проработки и конкретизации в части регулирования внутрирегиональных отношений. Настоящая ситуация такова, что, несмотря на некоторые сдвиги в части сокращения «не-финансируемых федеральных мандатов», сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, федеральными нормативными актами. В результате сохраняются многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования, не выполняются требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов. Как следствие, органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов (как отмечалось ранее, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации получают почти все субъекты РФ).

Между тем, в соответствии с «Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» эта проблема к настоящему времени уже должна быть в основном решена. Целью Программы объявлялось существенное повышение роли собственных доходов ре-

14 См.: Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2004 год». Приложение № 37.

гиональных и местных бюджетов, в том числе — региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Для достижения этой цели к 2005 г. было признано необходимым:

- расширить налоговые полномочия органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

- законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

- сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов в бюджет одного уровня;

- отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты и др.

Нерешенность или формальное решение этих безусловно важных задач даже в системе отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, не говоря уже о внутрирегиональных межбюджетных отношениях, может прямо препятствовать процессу интеграции регионов, особенно если учесть отмеченную ранее тенденцию централизации налоговых источников. При формировании региональных и местных бюджетов и внутрирегиональных межбюджетных отношений важную роль должны были сыграть Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, разработанные Министерством финансов РФ. Однако, как показывает практика, широкого применения эти рекомендации не нашли, поэтому в интегрируемых образованиях они таю"'- ¿ряд ли будут использоваться в полной мере.

В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержится попытка решить проблему взаимоотношений субъектов Федерации с ав-

тономными округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий. Предусмотрено, что значительная часть собственных полномочий автономных округов по предметам совместного ведения осуществляется органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов. Одним из основных недостатков Закона является противоречие конституционным нормам.

Так, Закон регулирует зачисление в бюджеты субъектов РФ доходов от федеральных налогов. При этом предусмотрено, что в бюджет субъекта РФ зачисляются доходы от федеральных налогов и сборов по единым для всех субъектов РФ нормативам. В то же время содержится положение о том, что доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджет края, области, в состав которого входит автономный округ, если иное не установлено договором между органами государственной власти края, области и округа. Таким образом, с одной стороны, речь в нем идет о единых нормативах зачисления доходов от федеральных налогов и сборов, а с другой — об изъятиях из этого правила. Данный подход противоречит конституционному принципу равноправия субъектов РФ о том, что «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской

Федерации между собой равноправны» (ст. 5).

Из-за несовершенства законодательной базы, отсутствия приемлемых методик построения внутрирегиональных межбюджетных отношений и усилившейся в последние годы централизации налоговой базы органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют возможности для проведения гибкой и объективной политики взаимоотношений с нижестоящими бюджетами. Следствием этого является конфликтность между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Сохранение этой ситуации практически неизбежно в рамках интегрируемых образований со всеми вытекающими отсюда последствиями.

В этой связи особенно важны уточнение законодательной базы, регулирующей межбюджетные отношения по всем уровням бюджетной системы, разработка системы внутрирегиональных межбюджетных отношений, в том числе и для интегрируемых образований. При разработке этой системы необходимо в полной мере учесть те принципы построения системы межбюджетных отношений, которые содержатся в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», и разработать механизмы их реализации. В противном случае процесс интеграции регионов будет малопродуктивным и даже бесполезным.

7. проблемы оценки трансформации банковско-кредитной системы в процессе объединения субъектов федерации

Повышение потенциала банковско-кредитной сферы в социально-экономическом развитии регионов в процессе их интеграции сталкивается с рядом обстоятельств и проблем.

Первая проблема затрагивает сложившуюся организационную и функциональную систему Банка России, которая (по состоянию на 01.01.03 г.) включает, помимо центрального аппарата, 59 главных управлений, 19 национальных банков, аппарат Уполномоченного представителя в Чеченской Республике, 1165 расчетно-кассовых центров и другие структуры. Процесс интеграции регионов не может не оказать влияния на изменения системы Банка России по всему комплексу банковских операций, регулятивных воздействий и, главное, обеспечению стабильности банковских услуг в сфере платежей и расчетов, сбережений и кредитования предприятий и организаций регионов. Работа по координации деятельности территориальных учреждений Банка России осуществляется в рамках предоставления Банком России кредитов банкам, обеспеченных залогом и поручительством. Механизм рефинансирования распространяется Банком России в избирательном порядке, в основном, в зависимости от настоятельности спроса и возможностей надзора за использованием. Так, в IV квартале 2002 г. указанный механизм рефинансирования был распространен на банки Московского региона, Красноярского края, Владимирской области и ряда других регионов, включая Алтай, Башкортостан и Хакасию. Территориальные учреждения Банка России осуществляют надзор и контроль за банками, функционирующими на данной территории. Изменения, связанные с региональной интеграцией, затрагивают интересы Банка России в обеспечении стабильности денежных расчетов и платежей, а также в области контроля и надзора за деятельностью банков на данной территории. К примеру, объединения регионов с отдаленными от центра территориями (Северо-Запад, Тюменская область и другие) могут усложнить осуществление денежных операций и деятельность по надзору и контролю за финансовыми и денежными потоками.

Координация деятельности территориальных учреждений Банка России в их сложившейся организационной структуре неоднозначна относительно территориальных — главных управлений и национальных банков.

Процесс объединения и формирования на этой основе крупных самодостаточных субъектов Федерации создает серьезную проблему относительно появления интересов в части расширения полномочий территориального управления или национального банка, включая полномочия в области рефинансирования коммерческих банков, эмиссии денег, формирования собственной резервной базы и разработки нормативных документов (контроля и надзора).

Вторая проблема связана с нарастанием процесса концентрации банков, активов, капитала и банковских услуг в г. Москве относительно других субъектов, уровень концентрации которыхдости-гает 50-60%, что явно противоречит экономическим интересам регионов в их современных границах. В условиях отсутствия государственной (в лице финансовой и денежной власти) финансовой и денежно-кредитной стратегии развития регионов интеграция регионов (объединение регионов, социально и экономически целесообразное) эту тенденцию не преодолеет.

Более 80% кредитных учреждений, включая филиалы, сосредоточено в г. Москве. Концентрация кредитных ресурсов и кредитования банками г. Москвы предприятий, организаций, банков и физических лиц субъектов РФ явно входит в противоречие с повышением кредитного потенциала региона.

Третья проблема связана с ситуацией резкого снижения кредитного потенциала регионов относительно их реальных возможностей - уровня промышленного развития и финансовых ресурсов.

На фоне нерегулируемой концентрации кредитных ресурсов по регионам возникают деформации в движении финансово-денежных потоков:

во-первых, образование излишних «кредитных ресурсов» (денег на счетах крупных банков, сосредоточенных в г. Москве, имеющих дочерние банки в других странах и оффшорных зонах);

во-вторых, переизбыток российского капитала (капитала промышленных предприятий) в столичных банках при нарастающем дефиците кредитных ресурсов в регионах, включая промыш-ленно развитые субъекты Федерации. На примере Уральского федерального округа это противоречие проявляется в несоответствии между высокоразвитой промышленностью и дефицитом банковских услуг.

Высокая концентрация денежных ресурсов и капитала в г. Москве усиливает дестабилизацию финансового состояния и платежно-расчетных отношений подругам федеральным округам. Если в г. Москве просроченная кредиторская задолженность составляла в 2003 г. 16%, а дебиторская -13,5%, то в Сибирском, Уральском и других округах соответственно от 40 до 55-58%; по регионам данного округа эти различия достигают еще больших размеров.

Игнорирование финансовой и денежной политикой реальной взаимообусловленности экономического развития и кредитно-денежного потенциала регионов является наиболее существенным фактором торможения социально-экономического развития регионов. К примеру, низкую обеспеченность банковскими услугами Сибирского и Уральского регионов характеризует соотношение активов и объема, выданных в округе кредитов с региональным ВВП, которое было соответственно на 12 и 28% ниже аналогичных показателей в среднем по России. Резкие несоответствия характерны для регионов Уральского федеративного округа и Тюменской области (табл. 7.1).

В Уральском территориальном округе и Тюменской области из 33 кредитных организаций в Ханты-Мансийском автономном округе сосредоточено 14 банков, в то же время филиалы кредитных организаций в основном сосредоточены в

г.Тюмени и других регионах области. Значительная дифференциация в обеспеченности российских регионов банковскими услугами во многом отражает неравномерность их экономического развития.

Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России усилилась при нарастании кризисных явлений в экономике при переходе крыночным реформам (с начала 1990-х гг.), сопровождавшихся ослаблением регулирующей роли государства и коммерциализацией банковских услуг.

Органичная взаимообусловленность развития потенциала стабильности денежного обращения и кредитной системы в отраслевом и региональном аспектах составляет реальную, а не формальную основу формирования кредитной потребности развития экономики.

Четвертая проблема состоит в необходимости предотвращения агрессивной тенденции поглощения крупными банками региональных банков (банков, зарегистрированных вне г. Москвы и Московской области), имея в виду, что последние демонстрируют устойчивую динамику развития. Активы региональных банков росли более быстрыми темпами, чем активы банковского сектора в целом, а их деятельность в 2002 г., как и в течение предыдущих двух лет, была прибыльной, что позволило им несколько укрепить свои позиции на рынке бан-

Таблица 7.1

Действующие кредитные организации и филиалы Уральского федерального округа

1999 2000 2001 2002

Число кредитных организаций Число филиалов в регионе Число кредитных организаций Число филиалов в регионе Число кредитных организаций Число филиалов в регионе Число кредитных организаций Число филиалов в регионе

Уральский федеральный округ 82 477 82 444 82 429

Курганская область 5 33 5 23 6 22 6 23

Свердловская область 37 159 30 147 30 149 30 141

Тюменская область 37 170 33 157 33 162 33 159

В том числе: Ханты-Мансийский автономный округ 15 18 14 15 14 16 14 15

Ямало-Ненецкий автономный округ 4 14 5 15 5 14 5 15

Челябинская область 13 115 13 110 13 111 13 106

Источник: Финансы России. 2002: Стат. сб. - М.: Госкомстат России, 2002.

ковских услуг. Однако, данная тенденция пока не привела к существенным изменениям структуры банковского сектора (табл. 7.2).

Пятая проблема связана с необходимостью решить проблему негативного соотношения потребности в финансовых ресурсах и банковских услугах и их наличия. Например, в Тюменской области сложившаяся ситуация в части формирования активов и ресурсов банков свидетельствует о высокой степени концентрации средств предприятий, организаций на счетах кредитных организаций Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов - более 90% от их общей суммы Тюменской области (табл. 7.3).

В то же время объем депозитов и вкладов юридических и физических лиц, привлеченных кредитными организациями Тюменской области, составляет около 50% общего объема этих ресурсов

Уральского федерального округа (табл. 7.5) при том, что кредитные организации Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов привлекают от 10% на 01.01.03 до 40% на 01.01.04.

На 01.01.04 г. в Тюменской области действует 27 кредитных организаций, из них 12 - в Ханты-Мансийском автономном округе и 5 - в Ямало-Не-нецком автономном округе, а также 85 филиалов кредитных организаций данного региона и 81 - из других регионов (в основном, г. Москвы).

Необходимость региональной интеграции, вызванной деформациями в кредитно-банковской сфере, касается и ряда других регионов и федеральных округов и требует обоснования в каждом конкретном случае.

Не менее важная проблема интеграции регионов, возникающая в области повышения кредитного потенциала (развития банковских услуг), свя-

Таблица 7.2

Некоторые показатели деятельности региональных кредитных организаций (без учета кредитных организаций Москвы и Московской области) в соотношении с показателями действующих кредитных организаций

1/01/99 1/01/00 1/01/01 1/01/02 1/01/03

Активы 12,6 15,4 17,2 16,7 15,6

Депозиты физических лиц 8,2 7,9 8,6 10,6 11,4

Остатки на расчетных, текущих и прочих счетах клиентов 15,7 21,3 22,3 21,9 19,0

Вложения в долговые обязательства Российской Федерации 4,0 4,5 6,9 4,9 5,3

Кредиты реальному сектору экономики 13,6 13,7 14,3 14,8 15,0

Кредиты банкам 2,8 5,3 11,9 13,5 11,2

Таблица 7.3

Средства предприятий, организаций, учреждений на рублевых счетах кредитных организаций Уральского федерального округа

1.01.03 1.01.04

Средства Средства

государственных предприятий негосударственных предприятий прочие* государственных предприятий негосударственных предприятий прочие*

Уральский федеральный округ 6,5 20,5 0,2 5,7 26,4 0,5

Курганская область 0,03 0,05 0 0,03 0,01 0

Свердловская область 1,2 6,1 0,2 1,2 7,7 0,2

Тюменская область 4,5 11,8 0,9 3,7 14,8 0,4

В том числе: Ханты-Мансийский автономный округ 3,5 6,6 0,6 2,8 7,6 0,3

Ямало-Ненецкий автономный округ 0,8 2,6 0,006 0,6 4,9 0,02

Челябинская область 0,8 6,7 0,03 0,8 3,7 0,008

*В графе «Прочие» показываются счета организаций, находящихся на сметном финансировании банков, счета нерезидентов, а также счета клиентов в драгоценных металлах.

Источник: Региональное приложение к «Бюллетеню банковской статистики», 2003, №1(9); 2004, №1 (13).

Таблица 7.4

Средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на счетах кредитных организаций Уральского федерального округа

1.01.03 1.01.04

Уральский федеральный округ 3,6 4,9

Курганская область 0 0,0001

Свердловская область 0,4 0,3

Тюменская область 3,2 4,4

В том числе: Ханты-Мансийский автономный округ 1,9 2,2

Ямало-Ненецкий автономный округ 1,2 2,2

Челябинская область 0,2 0,3

Источник: Региональное приложение к «Бюллетеню банковской статистики», 2003, №1(9); 2004, №1 (13).

Таблица 7.5

Объем депозитов и вкладов юридических и физических лиц в рублях и иностранной валюте, привлеченных кредитными организациями Уральского федерального округа

1.01.2003 1.01.2004

Всего юридических лиц физических лиц Всего юридических лиц физических лиц

« « >5 «

всего в рублях X з ё о 1 всего в рублях я 1 а а н & 1 8 1 всего в рублях мстраннс валюте всего в рублях -гастраннс валюте

к со 03 8 со 2 со

Уральский

федеральный 119,2 27,8 5,7 22,2 81,3 66,5 24,8 156,4 21,6 10,8 10,7 134,7 108,2 26,6

округ

Курганская 2,3 0,03 0,02 0,001 2,2 1,9 0,3 3,3 0,06 0,06 - 3,2 2,9 0,3

область

Свердловская 32,2 2,7 1,8 0,8 29,5 20,8 8,6 50,5 6,3 4,2 2,2 44,2 34,6 9,5

область

Тюменская 66,3 23,7 3,2 20,5 42,5 30,7 11,8 75,1 12,2 5,5 6,7 62,8 50,1 12,8

область

В том числе:

Ханты-

Мансийский 5,2 1,1 0,5 0,5 4,1 3,2 0,9 24,5 6,4 0,7 5,7 18,1 13,3 4,8

автономный

округ •

Ямало-

Ненецкий 4,4 1,3 1,3 - 3,2 2,8 0,4 7,8 3,2 3,2 - 4,7 4,3 0,4

автономный

округ

Челябинская 90,2 4,1 3,5 0,6 86,2 67,8 18,5 27,6 3,1 1,2 1,9 24,5 20,5 3,9

область

Источник: Региональное приложение к «Бюллетеню банковской статистики», 2003, №1(9); 2004, №1 (13).

зана с тем, что банковские структуры в регионах (не путать с региональными банками) в основе своей остаются не готовыми к переводу исполнения бюджета по «вертикали», устойчивость банков в регионах и уровень их прозрачности, доверия к ним со стороны потенциальных кредиторов и заемщиков остаются низкими. Образование казначейства дало основу для решения задач создания информационной системы, необходимой для управления

бюджетом, и осуществления контроля процесса его исполнения. Кредитные организации в настоящее время участвуют в процессе исполнения бюджета на разных его стадиях, особенно региональные кредитные организации (табл. 7.6).

Следует также видеть, что наряду с решением проблем прохождения и фиксации средств в казначействе, обеспечения их соответствия принципам единства кассы, осуществления расходов в

Таблица 7.7

Региональная структура кредитов

Таблица 7.6

Бюджетные средства на счетах кредитных организаций

1.07.01 1.07.02 1.07.03

о и. я к >< 3 о и- к я >< 2 о 5 8 >< 2

Средства федерально бюджета Средства субъектов Российской Федераци местных бюджетов Прочие бюджетные средства Средства внебюджетн фондов Средства федерально бюджета Средства субъектов Российской Федераци местных бюджетов Прочие бюджетные средства Средства внебюджетн фондов Средства федерально бюджета Средства субъектов Российской Федераци местных бюджетов Прочие бюджетные средства Средства внебюджетн фондов

Российская Федерация 11941,7 50699,5 3962,6 11988,1 11405,6 56742,7 7131,9 24401,1 6971,7 61093,8 5702,1 22441,4

Центральный федеральный округ 11609,9 30014,3 3685,8 4924,3 11062,1 38061,5 6758,8 17139,7 6733,6 37211,5 5336,2 14570,2

Северо-Западный федеральный округ 14,3 1123,3 36,1 3950,5 0,313 3436,7 88,5 4291,5 0,313 3238,9 187,4 4984,6

Южный федеральный округ 63,8 351,4 2,2 183,1 34,5 447,6 2,3 101,1 27,6 743,9 2,7 120,8

Приволжский федеральный округ 99,3 6964,2 105,8 1690,3 204,8 7818,6 146,3 956,0 132,7 10934,7 89,3 687,7

Уральский федеральный округ 158,3 10140,9 13,5 695,6 100,4 5416,8 19,9 1390,6 75,3 7247,6 29,4 1449,8

Сибирский федеральный округ 4,8 1463,6 55,1 383,5 1,8 848,4 24,7 482,6 0,739 1217,6 14,6 597,7

Дальневосточный федеральный округ 4,1 641,8 64,2 160,9 1,6 713,1 91,4 39,5 1,5 499,6 42,5 30,4

Кредиты, предоставленные Объем задолженности по кредитам,

предприятиям, организациям, банкам и физическим лицам предоставленным кредитным организациям юридическим и физическим лицам

млрд руб. % млрд руб. %

Российская Федерация 956,3 100,0 818,6 100,0

Центральный федеральный округ 821,9 86,0 392,5 47,9

г. Москва 811,8 85,0 311,5 38,0

Московская область 5,8 0,6 21,8 2,6

Северо-Западный федеральный округ 46,7 4,9 63,3 7,7

Южный федеральный округ 6,8 0,7 65,6 8,0

Приволжский федеральный округ 41,8 4,4 117,9 14,4

Уральский федеральный округ 24,7 2,6 67,4 8,3

Сибирский федеральный округ 9,1 0,9 88,3 10,8

Дальневосточный федеральный округ 5,1 0,5 23,5 2,8

пределах фактических остатков на едином счете и подведомственности участников бюджетного процесса, принятая система регистрации контрактов между органами казначейства и бюджетными организациями — получателями кредитов, является лишь административной мерой и не обеспечивается существующим законодательством, что затрудняет соблюдение с использованием юридичес-

ких норм выполнения обязательств; остается не определенным круг организаций, составляющих предмет бюджетного контроля.

Относительно высокий уровень концентрации объема кредитных ресурсов и вложений банками в одних региональных образованиях сочетается с ростом финансовых долгов смежных с ними территорий, что требует оценки сложившейся ситуа-

ции в плане возможной интеграции регионов и решения проблемы оптимизации ресурсов и вложений в направлении социально-экономической сбалансированности интересов региона в целом (табл.7.7).

Кроме того, неравномерность формирования ресурсов и инвестиций в регионах, зачастую смежных, по ряду позиций приводит к усилению неравномерности развития потенциалов как промышленных, так и непромышленных регионов, усиливается их зависимость от финансового центра.

На фоне искусственной, нерегулируемой концентрации кредитных ресурсов создается ситуация усиления социально-экономических противоречий и конфликтов:

во-первых, образования излишних «кредитных ресурсов» (денег на счетах) крупных банков, сосредоточенных в г. Москве (имеющих дочерние банки в других странах и оффшорных зонах);

во-вторых, утечки российского капитала (капитала промышленных предприятий, размещенных в столичных банках) при нарастающем дефиците кредитных ресурсов в промышленных регионах.

Высокая концентрация денежных ресурсов и капитала в г. Москве оказывает неотвратимое влияние на снижение потенциала развития регионов, усиление неравномерности их социально-экономического развития (дестабилизацию финансового состояния и платежно-расчетных отношений).

Серьезная проблема с точки зрения интеграции регионов возникает в связи с особым влиянием на финансовое положение регионов взаимодействия кредитных организаций регионов и внутренних энергетических рынков, с нарушением кредит-но-банковской инфраструктуры основных внутренних энергетических рынков. Сложившаяся в этой сфере организация платежно-расчетных отношений может быть охарактеризована следую-

щим образом (табл.7.8).

В условиях повышенной ценности финансовых ресурсов задержки платежей на этом сегменте совокупного внутреннего рынка во многом объясняются повышенной вероятностью того, что финансовые ресурсы становятся объектом спекулятивных операций московских банков на валютном и фондовом рынках. Кредитно-банковская инфраструктура развивалась в режиме явного противодействия развитию, в частности, газовой промышленности и трансмагистралей.

Немногочисленность кредитных учреждений в ареалах Дальневосточного и Восточно-сибирского энергетических рынков может обусловить повышенную вероятность затрудненного движения финансовых потоков от потребителей Читинской области (3 кредитных учреждения), Республик Тыва (3 кредитных учреждения), Республики Хакасия (2 кредитных учреждения) и ряда других областей. Тот факт, что на этих энергетических рынках проводниками финансовых потоков служат, по-видимому, в основном, филиалы банков, головная организация которых находится за пределами региона, означает повышенную вероятность дополнительных препятствий на пути движения финансовых потоков вследствие несамостоятельности филиалов в принятии ряда решений.

В целом, обеспеченность этих регионов кредитными учреждениями представляется недостаточной. С учетом того факта, что Западная и Восточная Сибирь — основные газодобывающие регионы, представляется вероятным нарастание задолженности за потребляемую газовиками продукцию других отраслей отчасти вследствие того, что денег в регионе просто нет.

Реализация стратегических направлений реорганизации региональной структуры РФ в рамках преодоления серьезных противоречий в регионах

Таблица 7.8

Количество банковских учреждений, обслуживающих основные энергетические рынки России на 1.01.02

Энергетический рынок Всего кредитных организаций Количество филиалов, головная организация которых находится в данном регионе Количество филиалов других банков в регионе

Центральный* 840 из них в Москве: 667 305 994 из них в Москве: 65

Северокавказский 153 221 352

Волго-Уральский** 247 434 867

Южно- сибирский 99 184 276

Восточно-сибирский 42 104 208

Дальневосточный 51 87 199

* Схватывает Северо-Западный, Центральный и Центрально-Черноземный экономические районы. ** Охватывает Волго-Вятский, Поволжский и Уральский экономические районы.

в области денежного обращения, платежно-расчетных отношений и банковских услуг основывается на следующих положениях.

Во-первых, выработке методов оценки сложившихся диспропорций в сфере денежного обращения, их резко негативного влияния на экономическое развитие региона - усиление социально-экономических различий и нестабильность.

Во-вторых, разработке системы сбалансированности спроса региона на деньги по основным каналам их обращения, накопления (платежных средств, накоплений юридических и физических лиц) и предложения денег в соответствии со структурой спроса.

В-третьих, создании институциональной базы и инфраструктуры обеспечения сбалансированности развития денежных отношений в регионе и управления кредитно-денежными отношениями (в банковской и финансовой сферах) в сочетании с обеспечением потребностей развития внутрирегионального рынка (энергетического, биоресурсов, потребительского, сельхозпродукции, промышленной продукции и других).

В-четвертых, оценки ситуации в денежно-кре-дитной сфере регионов, потенциально готовых к объединению, с учетом того, что на федеральном уровне, в отличие от анализа в региональном и отраслевом аспектах, существенные деформации и накопление негативных моментов скорее скрывают, чем отражают реальные тенденции и нарастание угроз национальным интересам в этой области экономики.

Оценка потенциала кредитных организаций в процессе изменения территориально-административных границ связана с оценкой региональных сегментов банковской системы России, их формированием и развитием под влиянием двух внешних факторов. Как звенья национальной кредитно-финансовой системы они функционируют по универсальным для страны нормам и правилам и в соответствии с макроэкономической конъюнктурой. Как сектора региональной экономической системы банковские сегменты подвержены влиянию экономической ситуации на конкретной территории и вынуждены учитывать особенности развития регионального хозяйства. Среди объектов банковской системы главными носителями «региональной ментальности» выступают местные коммерческие банки. Во-первых, региональную коррекцию вносят их учредители и акционеры. Как правило, это хозяйствующие субъекты региона, имеющие свои интересы в экономической и денежно-кредитной политике. Во-вторых, большинство

финансовых потоков местных коммерческих банков локализуется границами территории, а значит, проходя по стадиям воспроизводственного цикла, они «впитывают» специфику конкретных хозяйственных интересов.

Территориальный фактор отражается и на общих характеристиках развития банковской системы: источниках формирования денежно-финансовых ресурсов, пропорциях распределения мобилизованного капитала, соотношении накопительных и потребительских приоритетов.

С исчерпанием резервов экстенсивного роста и разделом сфер влияния банковских институтов на столичном рынке региональные банки оказались в поле воздействия двух мощных процессов. С одной стороны, они лишились дешевых и доступных источников формирования своей кредит-но-ресурсной базы, с другой - столкнулись с жесткой конкуренцией на местных рынках банковских услуг с филиалами крупных российских банков, для которых освоение российского пространства стало важным звеном стратегии развития. Упрочнение позиций и тем более создание новых региональных банков тормозится и такими факторами, как недостаточное развитие средств связи, удаленность от централизованных финансовых фондов, сужение воспроизводственного потенциала региональных экономик, дефицит квалифицированных кадров.

Характерной особенностью банковских сегментов российской периферии является высокий удельный вес мелких и средних кредитных учреждений и взаимосвязанная с этим проблема низкой кредит-но-ресурсной обеспеченности местных банков. Процесс реструктуризации банковской системы сопровождается острейшей проблемой дефицита ресурсов региональных банков. Ресурсная база региональных банков на 3/4 и более формируется средствами на текущих и расчетных счетах, вкладами и депозитами хозяйствующих субъектов и населения, при этом экономике регионов остается мало временно свободных среднесрочных и «длинных» денег, а также трансакционных денежных средств, предназначенных для оперативных расчетов.

Перед многими кредитными организациями региона остро стоит проблема выживания или резкого сокращения круга разрешенных операций. Высвобождающиеся в этих случаях счета клиентов и ниши услуг становятся притягательными для других кредитных структур как местных, гак и внешних, поэтому потенциал для внешней экспансии в регион остается, и этот фактор активно используется.

8. Вместо заключения: ОБЪЕДИНЕНИЕ СУБЪЕКТОВ РФ - СОВРЕМЕННЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Процесс региональной интеграции — это нормальное явление, происходящее во всем мире, но вместе с тем повсюду имеющее свою специфику. Так, европейские страны, интегрируясь, делают это постепенно, шаг за шагом, отлаживая свое законодательство.

Российская Федерация также по-своему уникальна, хотя бы в силу беспрецедентного количества, разностатусности и неоднородности составляющих ее субъектов. Очевидно, что потенциально интеграция при соблюдении определенных правил несет положительный эффект. При этом возможны различные варианты — от полной ликвидации субъекта РФ до консервации сложившейся модели, с проведением отдельных интеграционных мероприятий. Более конструктивной представляется точка зрения, связанная с поиском в нынешнем правовом поле страны млгких решений, позволяющих открыть формы взаимодействия, объединения усилий, которые дали бы так называемый эмерджентный эффект.

Надо сказать, что проблема объединения субъектов Федерации имеет много различных аспектов. Это не та ситуация, где существуют простые и легкие решения. Во всяком случае, можно понять стремление Центра сократить количество субъектов РФ, так как и большинство экспертов сходятся в том, что система из 89 регионов чересчур громоздка со всех точек зрения — экономической, геополитической, управленческой, бюджетной, социальной.

Интеграцию регионов необходимо рассматривать через призму решения следующих стратегических задач, стоящих перед Россией:

активный экономический подъем страны и ее регионов (удвоение ВВП к 2010 г.); преодоление бедности населения (сокращение ее в течение 3-х лет до 10% от общей численности населения страны); обеспечение конкурентоспособности экономики страны и регионов. К этим ключевым задачам можно добавить: формирование единого информационного пространства и общероссийского рынка товаров и услуг, включая финансово-банковские услуги;

эффективное использование природного потенциала, обеспечение безопасного и устойчивого развития страны;

укрепление социально-экономического пространства страны и противодействие сепаратистским тенденциям;

сокращение чрезмерной дифференциации доходов населения по регионам. С позиций укрепления геополитического положения страны важное значение имеет укрепление экономического потенциала трансграничных регионов России на Дальнем Востоке, Северо-За-паде и на южных рубежах страны.

Особое внимание в процессе объединения важно уделять национальным отношениям внутри субъектов РФ.

Учитывая исторический опыт и неоднозначность оценок позитивных результатов и негативных последствий объединительных процессов, нельзя представлять их технологию упрощенно.

Следует иметь в виду, что при слишком малом числе слишком крупных административно-территориальных единиц в условиях нынедействующе-го разграничения прав и полномочий между федеральными и региональными органами власти руководители субъектов Федерации приобретают настолько большой политический вес, что это может угрожать устойчивости и территориальной целостности государства. Именно видя такую угрозу, руководство СССР отказалось от идеи укрупнения административно-территориального деления страны, осуществлявшейся в 20-е годы. Если в 1930 г. в РСФСР было 14 административно-территориальных единиц областного масштаба, то в 1941 г. их насчитывалось уже 57, и разукрупнение в дальнейшем продолжилось, что было обусловлено сложной внешней обстановкой в мире.

Управлять небольшим количеством крупных субъектов Федерации, обладающих мощным финансово-экономическим и бюджетно-налоговым потенциалом (причем, совсем не означающим простое арифметическое равенство потенциалов, которыми обладали бывшие субъекты Российской Федерации, а резко увеличившимся после интеграции), не только не легче, чем управлять большим количеством субъектов Федерации, незначительно труднее, тем более что в этом случае требуется существенная коррекция методов управления со стороны федерального Центра. Поэтому в условиях Российской Федерации нельзя допускать того, чтобы интеграция регионов привела к развитию

тенденции «республиканизации», появлению сверхбогатых региональных объединений, что неизбежно породит бюджетно-налоговый сепаратизм и стремление создать свои, независимые от федерального Центра, бюджетно-налоговые системы. Это означает, что интеграция регионов должна быть в известном смысле ограниченной и на первом этапе предусматривать лишь присоединение слабых, высокодотационных регионов с низким бюджетно-налоговым и финансовым потенциалом к более сильным, развитым (первоначально этим процессом будет охвачено не более 10-15 субъектов РФ).

Очень важно учитывать национальные аспекты объединительных процессов, например, опасность окончательной ассимиляции малых народов, исчезновения их языка, культуры. Объединение ни в коем случае не должно ущемлять национальное достоинство, его цели и задачи лежат, в основном, в социально-экономической плоскости. Нам следует идти по пути укрепления национальной и культурной автономии, самобытности в присоединяемых регионах. Примером может служить башкирское культурное общество, существующее в Пермской области. Вопросы сохранения национальной культуры и языка решаются этим обществом вполне эффективно.

К вышесказанному следует добавить и наличие политических амбиций у ряда местных политических деятелей, перспективы их политического будущего. Это, прежде всего, страх потерять после объединения ставшие привычными должности, политический ресурс, контроль над финансовыми потоками, — все это может порождать сопротивление объединительному процессу.

Укрупнение, слияние регионов нельзя рассматривать как случайный, разовый процесс, — оно должно являться органическим элементом реформы административно-территориального устройства России. Усиленная «властная вертикаль» сегодня нуждается в новой региональной и административной политике, которая способна обеспечить не только политическую, но и экономическую стабильность в регионах. Очевидная «многосубъектность» Федерации, непропорциональность в развитии регионов практически переводит проблему объединения регионов в политическую и экономическую плоскости. При этом надо учитывать, что курс на укрупнение регионов провозглашен на государственном уровне и на уровне многих субъектов РФ. О большом количестве субъектов и связанных с этим трудностями управляемости говорил и Президент РФ В.В. Путин (в частности, на пресс-конференции 20 июня 2003 г.).

В настоящее время уже есть пример перевода идеи объединения из плоскости дискуссий в плоскость совместной практической работы: в марте 2004 г. принят Федеральный конституционный закон об объединении двух субъектов РФ — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа — и образовании Пермского края.

Предпочтительным представляется «мягкий» вариант интеграции субъектов Федерации, имея в виду сохранение на первом этапе основных административных органов сливающихся регионов, путем включения, в частности, подразделений администраций присоединяемых регионов в состав органов управления нового субъекта РФ на правах его территориальных органов. Вместе с тем возможен и другой вариант образования администрации объединенного субъекта, выбор которого должен принадлежать населению объединяющихся субъектов РФ.

При этом необходимо учитывать, что согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» 24 из 41 государственных полномочий с 2005 г. должны быть переданы от автономных округов областным и краевым администрациям. Это обусловливает постановку проблемы возможного изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации.

«Мягкая» административно-правовая интеграция регионов должна способствовать формированию новых товарных, финансовых, технологических и информационных региональных рынков. Во многом этому процессу должны помочь крупные инвестиционные проекты, реализуемые в новом субъекте РФ и являющиеся своеобразным связующим элементом нового образования.

Объединение не может быть чисто формальным мероприятием, и в то же время оно не должно быть самоцелью. Важнейшим реальным мотивом объединения может быть гарантированный и заметный рост уровня жизни населения региона.

Во избежание серьезных политических и экономических ошибок, объединение субъектов Федерации не может рассматриваться как одномоментный акт, оно требует серьезного переходного периода, рассчитанного на несколько лет. Все вопросы, связанные с объединением, должны быть тщательно проанализированы и обсуждены. Ниже сопоставляются ожидаемый положительный эффект от объединения регионов и возможные негативные последствия:

Позитив Негатив

1. Повышение уровня и качества управления Российской Федерации за счет сокращения количества субъектов РФ. 2. Активизация развития инфраструктуры региона. 3. Укрепление надежности и безопасности систем жизнеобеспечения объединенных регионов (энергия, тепло, продовольствие, транспорт). 4. Повышение финансово-бюджетного и инвестиционного потенциала. 5. Создание лучших условий для экономического рывка (мультипликативный эффект). 6. Лучшее решение проблем «северного завоза». 7. Возможность комплексного решения проблем административного управления и территориального деления. 8. Создание возможности для инновационного прорыва. 9. Сокращение дифференциации доходов и повышение покупательной способности населения 10. Улучшение управление природно-ресурсным потенциалом и повышение эффективности его использования. 1. Потеря собственной государственности, финансовой самостоятельности. 2. Возможные межнациональные трения и конфликты. 3. Недоверие к властям со стороны населения. 4. Возможное возникновение зон экономических и социальных конфликтов. 5. Необходимость уточнения отдельных положений Конституции РФ. 6. Противодействие региональных властей ограничению их полномочий. 7. Повышение геополитического статуса региона и опасность сепаратистских тенденций при появлении экономически мощных региональных образований. 8. Невозможность унифицированного решения проблемы объединения различных субъектов РФ. 9. Сохранение льгот и субсидий социального характера для экономически развитых регионов наряду с более слабыми. 10. Опасность финансирования автономных округов по остаточному методу.

В качестве критериев и параметров, используемых при решении вопроса о целесообразности объединения тех или иных субъектов Федерации, можно предложить нижеследующие.

7. Приоритетность национальных интересов России в целом по отношению к интересам отдельных регионов, при этом интересы регионов, безусловно, должны самым тщательным образом учитываться. Жизненность национальных интересов проверяется тем, насколько полно они учитывают региональные особенности и специфику их экономических активов.

2. Приоритетность результатов от объединения в реальном секторе экономики и в социальной сфере, отражающих и главные национальные интересы России в целом. Поэтому целесообразность объединения должна оцениваться, прежде всего, индикаторами экономического роста и уровня жизни населения в объединяемых субъектах Федерации. Наиболее важным является сравнение уровней жизни населения объединяемых регионов. Следует подчеркнуть, что ни в коем случае нельзя допускать, чтобы стремление изменить финансовые потоки вызывалось эгоистичными интересами каких-либо финансовых групп или административных структур.

3. Соблюдение национальных интересов коренной национальности данного региона. Соблюдение интересов коренной национальности обеспечивается проведением референдумов по этому вопро-

су, что предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

4. Индивидуальный подход к экспертизе целесообразности объединения. Дело в том, что исходные условия объединения в каждом конкретном случае могут быть весьма различными. Например, при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа объединяются богатая «метрополия» (область) с бедной «периферией». При обсуждаемом объединении Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким национальным округами ситуация совершенно другая. Значит, должны быть и соответствующие методические подходы при решении вопроса об объединении.

5. Учет производственной специализации объединяемых регионов.

6. Оптимизация кооперационных связей. Наиболее целесообразным является при прочих равных условиях объединение таких регионов, между которыми имеются тесные кооперационные связи. Вряд ли можно достичь реальных эффектов при объединении регионов, не имеющих между собой сколько-нибудь значимых связей.

7. Учет фактора деятельности в регионах тех или иных крупных компаний. Если в объединяемых регионах работают одни и те же крупные компании, чьи предприятия связаны между собой, то объединение таких регионов может существенно облегчить эти связи и способствовать укреплению экономики нового региона.

8. Геополитические устремления иностранных партнеров по бизнесу и финансово-банковских организаций.

Ситуация в различных регионах может быть настолько специфична, что в ряде случаев более важными могут оказаться другие критерии. Вышеприведенные наиболее общие критерии применимы для всех регионов.

Объединение регионов приводит к системному радикальному изменению финансовых потоков, в первую очередь, по линии взаимосвязей с федеральным бюджетом, а также к необходимости реконструкции финансовых и бюджетно-налоговых отношений между до сих пор самостоятельными субъектами РФ. При этом надо учитывать, что в настоящее время эти финансовые взаимоотношения достаточно многообразны и существуют не между субъектами РФ, кандидатами на объединение, а только по линии связи с федеральным бюджетом каждого отдельного субъекта Федерации, не менее, чем по 12 каналам и соответствующим им бюджетным потокам:

5 фондов финансовой помощи; различные виды дотаций и субсидий (например, дотации для обеспечения сбалансированности бюджетов составляют на 2004 г. Пермской области - 356,6 млн руб., Коми-Пермяцкому округу — 27,7 млн руб.); по линии государственных капиталовложений и федеральных программ развития регионов. Объединенные регионы, кдк правило, существенно различаются. Бюджетная обеспеченность одного жителя Коми-Пермяцкого автономного округа на 2,5 тыс. руб. выше, чем в соседней Пермской области. В округе нет задержек с выплатой зарплаты, все деньги из федерального центра вкладываются в собственную инфраструктуру: так, бюджет развития округа, где проживают 147 тыс. чел., в 2002 г. достиг 155 млн руб. В Прикамье же на 2,9 млн жителей выделено всего лишь 377 млн руб., которые направлены на строительство объектов социальной инфраструктуры.

Объединение бюджетно-налоговых систем «региона-донора» и «региона-реципиента», в последнем случае — с очень незначительным бюджетным потенциалом, позволяет решать важные социально-экономические проблемы как в ближайшей, так и в долгосрочной перспективе. В частности, это поможет резко повысить бюджетную обеспеченность населения региона с низким уровнем развития (Коми-Пермяцкого автономного округа) не за счет факторов социального иждивенчества и

благотворительности со стороны федерального Центра (как это происходит в настоящее время, что в итоге сводит на нет социально-политическую и соответственно политическую самостоятельность этого субъекта Федерации), а за счет собственных ресурсов объединенного региона. На этой основе возникают положительные факторы повышения экономического авторитета данной территории, укрепления базы национального и нравственного самосознания населения.

Так, при объединении Пермская область, с одной стороны, посредством объединения снимает нынешнее дотационное бремя с федерального бюджета, с другой стороны, берет на себя в краткосрочной и долгосрочной перспективе обязательства, используя факторы интеграции, увеличения финансового и бюджетно-налогового потенциалов объединенного региона. В результате выигрывает как федеральный Центр, так и два нынешних субъекта РФ, объединяемые в единую бюджетно-налоговую систему. Однако, возможны серьезные негативные последствия объединения в части потенциального выравнивания доходов населения путем их перераспределения в пользу финансово менее самостоятельных регионов.

В условиях региональной интеграции необходимо повышение эффективности управления региональными финансово-товарными потоками. Решение этой задачи позволяет, во-первых, обеспечить целенаправленную поддержку Центром процессов жизнеобеспечения регионов и реализации ими политики экономического подъема; во-вторых, эффективнее использовать ресурсы и специфические региональные активы.

Эффективность управления финансово-товарными потоками должна оцениваться по критериям распределения ресурсов между субъектами РФ в соответствии со следующими приоритетами направления использования ресурсов: национальный интерес, рентабельность, социальный эффект, бюджетная эффективность для субъекта Федерации, повышение региональной конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках.

Бюджетно-налоговое реформирование, связанное с объединением бюджетно-налоговых систем двух субъектов Федерации, должно носить системно-программируемый характер:

а) и на федеральном, и на региональном уровнях должна быть разработана программа финансово-бюджетного объединения двух субъектов Федерации, включающая алгоритм слияния этих двух систем (цели, конкретные задачи, финансовые

потоки, федерально-региональное участие и другие аспекты);

б) процесс объединения должен быть разделен на несколько этапов:

предварительный этап объединения (интеграции) - I -2 года;

этап среднесрочной адаптации бюджетно-финансовых систем — 3-5 лет; этап эффективного бюджетно-налогового финансового развития, т.е. проявления стратегических целей и преимуществ объединения;

в) следует иметь в виду и предусмотреть необходимые меры по ограничению таких возможных (и скорее всего — неизбежных) факторов, как проявление бюджетного иждивенчества со стороны населения обоих объединяемых субъектов Федерации: например, у жителей Пермской области — отторжения, неприятия нового населения как «иждивенцев», а у жителей Коми-Пермяцкого автономного округа — подозрительности в отношении Пермского центра в недостаточности учета их интересов.

Необходимо на основе и федеральной, и экспериментальной нормативной базы разработать модель межбюджетных отношений внутри нового субъекта Федерации, в которой должно быть четко определено положение новой «провинции» (например, Коми-Пермяцкого АО по отношению к Пермской области).

Объединению должен предшествовать комплекс предварительных совместных действий субъектов РФ, в частности, он должен включать:

совместные консультации руководства регионов по оценке целесообразности объединения с предварительной оценкой интеграционного эф-

фекта, отражаемого в основных индикаторах; подготовку концептуального аналитического материала с оценкой достоинств и недостатков объединения и реальных мер, направленных на интеграцию экономики; комплексную экспертизу подготавливаемых проектов объединения с оценкой краткосрочных и долгосрочных рисков; совместную работу законодательных органов власти объединяемых субъектов РФ; проведение консультаций с Президентом и Правительством РФ;

оценку положения нового субъекта РФ в межбюджетном пространстве страны; общественное обсуждение данной проблемы. После проведения этих предварительных мероприятий должна быть разработана «Комплексная программа дальнейшей интеграции» (этапы, мероприятия, сроки, оценка эффективности), а также проведена независимая экспертиза этого процесса.

Только после проведения этих предварительных мероприятий можно приступать к основной фазе интеграционного процесса, созданию и реализации интеграционных механизмов и инструментов.

Главная задача — представить широкой общественности достаточно взвешенные всесторонне обоснованные решения. Не должно быть сделано ни одного шага, направленного на ускорение объединения, пока не будет обеспечена уверенность в том, что это объединение носит созидательный характер как для экономики объединяемых регионов, так и для всех людей, проживающих в них.

Приложение 1

ЭВОЛЮЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ РОССИИ В 20-90-е ГОДЫ XX ВЕКА

1. 1920-е ГОДЫ: ДИЛЕММА ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЙОНИРОВАНИЯ И НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО САМООПРЕДЕЛЕНИЯ

В годы Гражданской войны (1918-1921 гг.) в России определились две формы «федеративного объединения государств, объединенных по советскому типу»15, на 70 лет определившие основы существования Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: федерация, основанная на автономии в пределах РСФСР, и федерация незави-симых советских республик.

15 Формулировка принятой в 1919 г. II Программы Коммунистической партии («КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК», 8-е изд., том 2, с. 45).

«Мы дали всем нерусским национальностям их собственные республики или автономные области»,

- подытожил национально-государственную политику правительства народных комиссаров его председатель16. За этим выводом стояли три сложившиеся в 1918-1922 гг. советские формы автономии: 1) АССР (Башкирская - 1919; Татарская, Туркестанская, Киргизская — 1920; Горская, Дагестанская, Крымская — 1921; Якутская - 1922); 2) автономная область (Чувашская, Вотская, Марийская, Калмыцкая - 1920; Коми (Зырян), Кабардинская - 1921; Карачаевская, Адыгейская, Чеченская, Бурят-Монгольская, Ойротская

- 1922); 3) трудовая коммуна (Немцев Поволжья -

16 Ленин В.И. Поли. собр. соч., том 44, с. 146.

1918; Карельская - 1920). Наиболее высокая форма автономии — АССР (автономная республика — государство) — закреплялась собственной правовой системой и конституцией, высшими органами власти и управления, по названию сходными с всероссийскими; некоторые автономные республики сперва имели свои вооруженные силы, участвовали в дипломатических и внешнеторговых сношениях, осуществляли управление транспортом и денежную эмиссию17; но в начале 1920-х годов такая деятельность была свернута, и функции переданы общероссийским органам. Автономные области (АО), отличаясь по правовому статусу от АССР, получали все права крупных единиц административно-территориального деления (АТД) - губерний - будучи, в отличие от них, национально-государственными образованиями. Трудовые коммуны к 1923 г. были преобразованы в Карельскую АССР и АССР Немцев Поволжья.

Процесс образования национальных автономий (НА) наложился на развернувшуюся с весны и лета 1917 г. (выделение Алтайской губернии из Томской и Букеевской губернии — из среднеазиатской Уральской области) стихию размельчания губерний и областей распавшейся Российской Империи. Часть АССР возникла в примерном соответствии с границами прежних имперских губерний и областей - Таврической (Крымская АССР; в 1918-1919 гг. существовала Таврическая ССР), Дагестанской, Якутской; но образование большинства НА приводило к разделению или сужению прежних губерний - Уфимской и Казанской (Башкирская АССР и Татарская АССР, в состав которых вошли также некоторые уезды Симбирской и Оренбургской губерний); Олонецкой (4 уезда которой вошли в состав Карельской АССР, а 3 других были разделены), Терской ("на ее территории возникла Горская АССР и затем 5 Северо-Кавказских АО), от которой осталась небольшая часть с казачьим населением; Вятской, из которой отошли территории Вотской АО и Марийской АО (в нее вошла также часть Нижегородской губ.), Забайкальской, из которой (сначала в рамках «буферной» Дальневосточной Республики -ДВР) выделилась Бурят-Монгольская АССР. АО Коми (Зырян) сформировалась из нескольких уездов Архангельской и Вологодской губерний; Калмыцкая АО -из частей Астраханской и Ставропольской губерний, Терской и Донской областей; Ойротская АО (с 1932 г. - Ойротская, с 1948 г. - Горно-Алтайская) — из части новообразованной Алтайской губернии.

Размельчение губерний и областей шло и вне связи с выделениями НА. Уже в июне 1918 г. первыми ссь

17 Курьезный прецедент - бумажные деньги (охотно принимавшиеся неграмотными тунгусами и якутами) «наркомата финансов Якутской республики» - на винных этикетках «Мадера», «Кагор» и «Опорто» с начертаниями «1 рубль», «10 рублей» и «25 рублей».

ветскими губерниями стали Череповецкая (из 4 уездов Новгородской и Кинешемского уезда Костромской губернии) и Иваново-Вознесенская (объединившая уезды Владимирской и Костромской губерний с развитой текстильной промышленностью). В июле 1918 г. по решению 1-го Вологодского областного съезда советов возникла Северо-Двинская губерния (из 2 уездов Вологодской и 1 уезда Архангельской губернии, с центром в Великом Устюге). В 1919 г. из частей Саратовской и Астраханской губерний была организована Царицынская губерния; из Пермской выделилась Екатеринбургская, а огромная Тобольская со старым захудалым административным центром18 была разделена на Тюменскую, Челябинскую и Омскую губернии. Тогда же прекратила существовать Могилев-ская губерния, на ее основе, с добавлением нескольких уездов Черниговской (отошедшей к Украинской ССР) и Минской (отошедшей к Белорусской ССР) губерний была образована Гомельская губерния.

В 1920 г. из Орловской губернии была выделена Брянская, а из Приморской (в рамках «буферной» ДВР) — Камчатская. В 1921 г. из Архангельской губернии был выделен в Мурманскую губернию Кольский полуостров; из частей Алтайской и Томской губерний была образована Ново-Николаевская, а на основе западных уездов Ярославской губернии — Рыбинская. Последняя была уже через 2 года упразднена, оказавшись «административным эфемером», также как образованные после присоединения ДВР к РСФСР Приамурская и Прибайкальская губернии, не просуществовавшие и года.

В результате на 1 января 1924 г. на территории, которую в 1917 г. занимали 56 (из 99) губерний и областей Российской империи, располагались 61 губерния, включая 7 туркестанских губерний и город Грозный19 на правах губернии, 10 автономных республик и 14 автономных областей в составе РСФСР. Произошло, таким образом, полуторное увеличение верхних звеньев административно-территориального деления (АТД), ставшего двойственным: помимо губерний как наследия унитарного имперского государства появились новые элементы - автономии и субгосударства. К этому времени образованный в 1921 г. Госплан обосновал выделение на территории провозглашенного 30 декабря 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик 21 крупного экономического района, из которых 11 охватывали европейскую

18 На бесперспективность экономически прозябающего Тобольска, первого опорного пункта в русском освоении Сибири, — как административного центра, давно указывал главный идеолог сибирского областничества Г.Н.Потанин (Потанин Г.Н. Города Сибири // Сибирь, ее современное состояние и нужды. СПб., 1909).

" Грозный — вто время городе русским населением, центр второго по значению нефтяного района СССР (в 1927-28 гг. добыча нефти составляла 47% от бакинской). В состав Чеченской АО вошел в 1929 г.

часть РСФСР (один из них —Западный - целиком включал и Белорусскую ССР и еще один - Южно-горно-промышленный - часть территории Украинской ССР) и 9 (включая 3 киргизско-туркестанских) - азиатскую часть РСФСР. Курс на построение планового хозяйства диктовал принцип общности экономических и административных единиц. XII съезд РКП (б) в апреле 1923 г. одобрил схему приведения АТД в соответствие с госплановским районированием, рекомендовав начать с выбора двух первоочередных районов - одного промышленного и одного сельскохозяйственного. В течение 1923 г. 3 губернии «кузницы» страны — Урала - Екатеринбургская, Пермская, Челябинская вместе с Тюменской губернией были объединены в огромную Уральскую область с центром в Екатеринбурге, переименованном в 1924 г. в г. Свердловск. Она была поделена на 15 округов (к ним добавился в 1925 г. первый в стране национальный округ НО - Коми-Пермяцкий), более крупных, чем упраздняемые уезды, и поделенных на районы - также более крупные ячейки, чем прежние волости. В 1924 г. началось формирование Юго-Восточной области из Донской и Кубано-Черноморской областей, Ставропольской и Терской губерний, — но в итоге решено было образовать Северо-Кавказский край с центром в г. Ростове-на-Дону и с включением горских автономий Кавказа и Грозненского округа и именовать впредь краями в отличие от областей укрупненные единицы АТД, включающие национальные автономии. Следующим был образован в 1925 г. Сибирский край (из территорий 5 губерний - Омской, Новониколаевской, Томской, Енисейской, Алтайской и Ойратской АО) с центром в г. Ново-Николаевске (переименованном по этому случаю в Новосибирск); в 1926 т.- Дальне-Восточный край (из 4 губерний - Амурской, Забайкальской, Приморской, Камчатской и севера Сахалина) с центром в г. Хабаровске.

Процесс замены губернского деления крупнообластным и крупнокраевым шел параллельно национально-государственному размежеванию Средней Азии, в ходе которого из состава РСФСР вышли обширные территории Туркестана (1924-1925 гг.), и переходу от РСФСР к Белоруссии некоторых уездов Смоленской губернии (1924 г.), вошедшей и значительной части упраздненной Гомельской губернии (1924-1926 гг.).

По ходу реформы АТД в госплановское районирование вносились коррективы как по собственно экономическим, так и по политическим, - связанным с национальным вопросом, - соображениям. С одной стороны, решено было отказаться от проектов Центрально-Промышленной (с центром в г. Москве) и Вятско-Ветлужской (с центром в г. Вятке) областей, из которых первая (10 великорусских губерний с тремя ядрами экономического сгущения вокруг гг. Москвы, Ива-ново-Вознесенска и Нижнего Новгорода) оказалась бы

в перспективе индустриализации «чересчур мощной» (сосредоточив до 40% общесоюзной промышленности при 2% территории и 13% населения), а вторая, лесо-земледельческая, с исключительно высоким процентом кустарей, напротив, слишком слабой в промышленном отношении20. Вместо них, исходя из критерия равнозначности территорий, были созданы три больших области — Ивановская Промышленная (из 4 губерний), Московская (из 4 губерний с частями еще 2) и Нижегородская (из Нижегородской и Вятской губерний с небольшими добавлениями). В создании первой из этих областей принцип общности экономических и административных единиц был реализован в наиболее чистом виде: бывший безуездный город Владимирской губернии, ставший крупнейшим центром ведущей отрасли российской промышленности (хлопчатобумажной), был поставлен над тремя старыми губернскими центрами - гг. Владимиром, Костромой и Ярославлем.

С другой стороны, не была создана спланированная в 1925 г. Ленско-Байкальская область с центром в г. Иркутске, в которую предполагалось включить наряду с Иркутской и Забайкальской губерниями, и Бурят-Монгольскую АССР. Здесь возникла дилемма административно-хозяйственного и национально-территориального принципов. Было учтено мнение наркома иностранных дел Г.Чичерина, написавшего в июне 1925 г. И.Сталину, что подобный акт «неизбежно произвел бы глубоко отрицательное впечатление на народы и правительства Монголии и Тибета и сорвал бы наметившиеся интенсивные культурно-хозяй-ственные связи между Бурят-Монгольской республикой и Монгольской республикой. Признать включение Бурят-Монгольской республики в состав Ленско-Байкальской области - значит фактически отказаться от проводимой в Центральной Азии и Монголии нашей политической линии.., учитывая то громадное значение факта существования Бурят-Монгольской республики для всего буддийского востока»21. Иркутская губерния была присоединена к Сибирскому краю, Забайкальская — к Дальневосточному краю.

После этого прецедента решено было осторожнее подходить к включению АССР в состав новых укрупненных АТД, и вместо предполагавшегося Северо-Западно-го края была создана Ленинградская область, от основной территории которой (из 4 губерний) Карельская АССР отделяла один из округов - Мурманский, образованный избывшей губернии. Наоборот, Нижегородская область, включившая в себя возникшие еще в 1920

211 Баранский H.H. Центрально-Промышленная область // Большая советская энциклопедия. 1-е изд. Том 60 (1934). - СПб, с. 507; Баранский H.H. Вятско-Ветлужская область // Большая советская энциклопедия. 1-е изд. Том 14 (1929). - СПб, с. 143-146.

21 Цит. по: Богатое П. Бурятия вошла в состав Сибирского

края! И вышла // «Информ-Полис», 27 сентября 2000 г., № 39

(417).

г. автономные области Вотскую, Марийскую и Чувашскую (с 1925 г. — Чувашская АССР), была переименована в Нижегородский (с 1932 г. - Горьковский) край. Также была почти сразу переименована в Нижне-Волжский край (с включением АССР Немцев Поволжья и Калмыцкой АО) Нижне-Волжская область (с центром в г. Саратове), в Средне-Волжский край - Средне-Волжская область (с центром в г. Самаре) с включением в 1930 г. Мордовской АО. Центрально-Черноземная область (с центром в г. Воронеже) объединила 4 губернии - Воронежскую, Курскую, Тамбовскую и Орловскую. В Западную область (с центром в г. Смоленске) вошли Смоленская, Брянская и части еще 3 губерний. Реформу завершило образование Северного края (с центром в г. Архангельске и включением Коми-Зырянской АО и образованного в 1929 г. Ненецкого национального округа) из двух самых обширных в прошлом губерний европейской части России - Архангельской и Вологодской и недолговечной Северо-Двинской.

Завершающий этап реформы был открыт постановлением Президиума ВЦИК от 14 января 1929 г. о полной ликвидации губерний. Вместо них было в итоге сформировано 13 крупных административно-территориальных единиц (6 областей и 7 краев), соответствовавших районам Госплана. Всего на территории РСФСР появилось 176 округов (вместо 766 уездов в 1923 г.). Области охватывали собой территории с явным преобладанием великорусского населения и все основные старопромышленные районы страны: края - этнически неоднородные территории с большим или меньшим развитием земледелия, скотоводства (в том числе полукочевого) и лесного хозяйства; число национально-территориальных единиц (7 автономных областей) было наибольшим в Северо-Кавказском крае, причем была очевидной их экономическая отсталость по сравнению с другими частями края22. Уничтожение дореволюционного АТД и укрупнение ячеек АТД всех звеньев иерархии отвечало революционному размаху времени: идеям переустройства общества сверху донизу и выравнивания уровней экономического развития всех районов и окраин. Но при этом укрупненная регионализация, ориентация на создание больших, экономически относительно самодостаточных и самостоятельных областей и краев «своеобразного экономического лика»23, с тем, чтобы они могли за счет использования местных производительных сил производить наиболее целесообразную с точки зрения своих ресурсов, потребностей и удобства торгового обмена продукцию, исходила первоначально из принципов нэповского хозяйствования. Слом новой экономической политики, силовые методы «подхлестываемой»

11 Черданцев Т.Н. Национальные автономные республики и автономные области в общих контурах генерального плана // «Плановое хозяйство», 1926, № 7, с. 199.

23 Синицкий Л.Д. Экономическая география СССР. - М., 1925, с. 282.

(И. Сталин) индустриализации и «сплошной» коллективизации обусловили и новый подход к административно-территориальному делению, сказавшийся почти сразу же после первой советской реформы АТД.

В составе краев все автономные области, за исключением Кара-Калпакской (выделенной в 1930 г. из Казаке кой АССР), оставшейся за пределами краев и областей наряду с наибольшими национально-территориальными единицами - автономными республиками Карельской, Башкирской, Татарской, Дагестанской, Крымской, Казакской, Киргизской, Бурят-Монгольской и Якутской, - которые нарушали принцип единообразного деления на крупные однородные экономические районы. (В 1936 г. Кара-Калпакская АО вошла в состав Узбекской ССР, а Ка-закская АССР и Киргизская АССР преобразованы в Казахскую и Киргизскую республики Союза ССР).

2. 1930-1957 гг.: ДРОБНЫЙ

«СОЦИАЛИСТИЧЕСКИЙ УНИТАРИЗМ» -

АДМИНИСТРАТИВНО-КОМАНДНОЕ» ДЕЛЕНИЕ

Завершение крупномасштабной советской реформы АТД совпало с установлением режима единовластия И.Сталина, сумевшего выстроить жесткую вертикаль политического руководства и директивного управления промышленностью, строительством и большей частью сельского хозяйства страны прямо из Москвы через иерархию партийно-государственного аппарата, отраслевые наркоматы, колхозно-совхозную систему и лагерную «подсистему». Сталинскую модель ретроспективно принято называть командно-административной системой. Она включала в себя и сохраненное Сталиным с первых советских лет понимание федерализма в России как «переходной ступени к социалистическому унитаризму»24, сказавшееся в его конфликте с Ульяновым-Лениным по вопросу об «автономизации».

Уже в новом положении о губисполкомах, изданном 8 апреля 1928 г., отсутствовало упоминание о праве губисполкома устранять от должности лиц, подчиненных центральным учреждениям, и указывалось, что регулирование землепользования должно проводиться «в направлении поощрения форм, наиболее благоприятных для развития кооперирования и механизации сельского хозяйства». На XVI съезде ВКП(б) летом 1930 г. Сталин истолковал «общий смысл районирования» таким образом, что укрупнение волостей и преобразование их в районы, уничтожение губерний и преобразование их в менее крупные единицы - округа - подводит к «созданию областей как прямых опорных пунктов ЦК»25. Дальнейшее реформирование АТД было связано с увеличе-

24 Сталин И. Соч., Том 3, с. 73-74.

25 Там же. Том 12, с. 335-336.

нием этих «опорных пунктов» до нескольких десятков административных единиц, с подконтрольностью их руководителей ЦК и лично Сталину и фактическом проведении линии дробного «социалистического унитаризма» в форме псевдофедерализма.

«Сплошная» коллективизация диктовала разукрупнение верхнего звена АТД в связи с дроблением низовых районов (в Уральской области их оказалось, например, более 200) в интересах руководства колхозами, совхозами и МТС. В свою очередь, форсированная индустриализация потребовала приоритета отраслевого принципа управления хозяйством над территориальным. Разделение в 1932 г. Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) на наркоматы тяжелой, легкой и лесной промышленности положило начало разрастанию отраслевых министерств как учреждений мобилизационной экономики. Параллельно и в тех же мобилизационных целях развернулся процесс выделения новых областей и краев.

Уже в 1930 г., с одной стороны, крупнейший край - Сибирский - был разделен на Западно-Сибирский (с центром в г. Новосибирске) и Восточно-Сибирский (с центром в г. Иркутске), причем на этот раз Бурят-Мон-гольская АССР была введена в состав Восточно-Сибирского края, а в состав Западно-Сибирского - Ой-ратская АО и вскоре образована новая автономная область - Хакасская. С другой стороны, в том же году были ликвидированы, за единичными исключениями (3 из 144), округа как промежуточные единицы АТД между областью (краем) и районами. И, наконец, в конце 1930 г. к 2 имевшимся добавилось сразу 8 новых национальных округов: в Дальневосточном крае -Охотский (Эвенкийский), Корякский и Чукотский; в Восточно-Сибирском — Витимо-Олекминский (существовал до 1938 г.), Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий), в Уральской области — Остяко-Во-гульский и Ямало-Ненецкий. В 1931 г. Дагестанская АССР была введена в состав Северо-Кавказского края.

В Дальневосточном крае в 1932-1934 гг. на базе упраздненных административных округов были выделены 8 «малых» областей в пределах края, наполовину повторяющих названия старых губерний -Амурская, Приморская, Сахалинская, Камчатская, Зейская, Нижнеамурская, Хабаровская, Уссурийская; на базе Биробиджанского округа была образована Еврейская АО.

С 1934-1935 гг. процесс размельчения больших краев и областей заметно усилился. Уральская область была разделена на Свердловскую, Челябинскую и Обь-Иртышскую области; часть районов Обь-Иртышской области вскоре была включена в Челябинскую, а основная территория составила Омскую область с Ос-тяко-Вогульским НО и Ямало-Ненецким НО. Ниж-не-Волжский край был разделен на Саратовский и Сталинградский края, Центрально-Черноземная об-

ласть - на Воронежскую и Курскую области; из Восточно-Сибирского края был выделен Красноярский край; из Северо-Кавказского края - Азово-Черномор-ский край, из Средне-Волжского края — Оренбургская область, из Горьковского края — Кировский край; из Западной области - Калининская область. Тогда же из соответственно Горьковского, Средне-Волжского и Нижне-Волжского краев были выделены получившие статус автономных республик Удмуртия (бывшая Вотская АО), Мордовия и Калмыкия.

По Конституции СССР 1936 года число национальных автономий на уровне верхнего звена АТД в РСФСР еще более возросло: хотя Казакская АССР и Киргизская АССР были преобразованы в отдельные союзные Казахскую ССР и Киргизскую ССР, возникло 5 новых автономных республик, в том числе 3 -Кабардино-Балкарская, Северо-Осетинская, Чечено-Ингушская - на основе 4 АО Северо-Кавказского края, а также Марийская АССР (на основе АО Горьковского края) и Коми АССР (на основе АО Северного края). Таким образом, число автономных республик РСФСР возросло до 16 (в 1940 г. Карельская АССР была преобразована в Карело-Финскую СССР с расчетом (не оправдавшимся) присоединить Финляндию и осуществить в ней «социалистическую» революцию наподобие тех, что произошли в прибалтийских республиках.

В 1936 г. Ивановская промышленная область была разделена на Ивановскую и Ярославскую. В 1937 г. процесс дробления областей и краев стал особенно интенсивным: с 1937 по 1941 гг. одно изменение в областном делении проводилось в среднем через каждые 19 дней. Все края 1920-х годов окончательно были разделены на новые края и области: Северный край после выделения Коми АССР - на Архангельскую и Вологодскую области, Западно-Сибирский край — на Алтайский край и Новосибирскую область; Восточно-Сибирский край - на Иркутскую и Читинскую области; Дальневосточный край - на Хабаровский и Приморский края. Северо-Кавказский край, в котором после выделения из него Азово-Черноморского края и 3 новых АССР, из 7 национальных автономий остались две — Черкесская АО и Карачаевская АО, был переименован в Орджоникидзевский (с 1943 г. — Ставропольский) край; Азово-Черноморский край разделен на Краснодарский край (с Адыгейской АО) и Ростовскую область. Все волжские края, после полного выделения из них национальных автономий, переименованы в области - Горьковская, Кировская, Куйбышевская, Саратовская, Сталинградская.

В 1937 г. были выделены Смоленская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Тульская области, в

1938 г. — Мурманская (из Ленинградской) и Пермская с Коми-Пермяцким НО (из Свердловской), в

1939 г. — Пензенская.

Особняком в административно-территориальной перекройке 1930-х годов стояло появление и исчезновение административных округов, число которых в совокупности не превышало 10. В 1935-1937 гг. в Ленинградской и Калининской областях были созданы приграничные Псковский, Кингисеппский, Великолукский (упразднен в 1938 г.), Опоческий округа; в районах, оторванных в транспортном отношении, - Тобольский и Тарский округа в Омской области, Печорский - в Коми АО - АССР; на юге Сталинградской области - Астраханский. В 1938 г. 5 районов Дагестанской АССР были переподчинены Орджоникидзевско-му краю в составе Кизлярского округа. Дольше всего просуществовали связанные с ГУЛАГом Нарымский (с 1932 г.) округ в Западно-Сибирском крае и затем в Новосибирской области вплоть до выделения из нее Томской области (1944 г.) и Алданский (с 1939 по 1946 гг.) округ в золотоносном районе Якутской АССР. Он был ликвидирован последним из административных округов.

После коренного перелома в Великой Отечественной войне областное дробление продолжилось. Создание новых областей обосновывалось задачами управления промышленностью, эвакуированной в восточные районы, а затем и восстановления народного хозяйства на освобожденных от оккупации территориях. За Уралом в 1943 г. были выделены Кемеровская (из Новосибирской) и Курганская (из Челябинской) области; в 1944 г. - Томская (из Новосибирской) и Тюменская (из Омской). В европейской части РСФСР были сформированы в 1943 г. Ульяновская область; в 1944 г -Брянская, Калужская, Новгородская, Псковская, Великолукская (существовала до 1957 г.), Костромская, Владимирская области,' - их образование было и символическим актом восстановления преемственности с многовековой традицией древних русских земель.

Образование в 1943 г. Астраханской (из Астраханского округа и прилегающих степных районов Калмыкии), в 1944 г. Грозненской (из нескольких районов Чечни, Кизлярского округа и Наурского района Ставропольского края) и в 1945 г. Крымской областей было связано с депортацией в 1943-1944 гг. на Восток народов, огульно репрессированных за пособничество части их населения немецким оккупантам. Были упразднены АССР Немцев Поволжья, Крымская, Калмыцкая, Чечено-Ингушская и Карачаевская АО; Кабардино-Балкарская АССР усечена до Кабардинской. В 1944 г. в состав РСФСР на правах автономной области вошла республика Тува (Тувинская народная республика; возникла в 1921 г. как республика Танну-Тува при поддержке Советской власти на территории Урянхайского края, бывшего с 1914 г. протекторатом Российской империи). В 1961 г. преобразована в Тувинскую АССР

После победы, в 1946 г. добавились две «трофейные» области — Калининградская (сначала Кенигсбер-

гская; образована из северных районов Восточной Пруссии) и Южно-Сахалинская область (возвращенная часть Сахалина и Курилы), но вторая вскоре объединилась с Сахалинской. После войны наибольшие административно-территориальные изменения претерпел Хабаровский край: из него были выделены 3 области: две прежние «малые» - Амурская (с добавлением к ней 6 районов Читинской области) в 1948 г. и Камчатская (с Корякским НО) в 1956 г.; и новая Магаданская с Чукотским НО в конце 1953 г. (в связи с кризисом и началом демонтажа системы ГУЛАГа), а переподчинены районы упраздненной (1956 г.) Нижнеамурской области. Менее года (1952-1953 гг.) просуществовали области, образованные внутри Башкирской АССР (Уфимская, Стерлитамакская) и Татарской АССР (Казанская, Бугульминская, Чистопольская).

5 новых областей были образованы в январе 1954 г. в европейской части РСФСР — Белгородская, Липецкая, Арзамасская, Балашовская и Каменская области. Существование трех последних было непродолжительным: в 1957 г. их центры были включены как районные в соседние области (Арзамас - в Горь-ковскую область, Каменск-Шахтинский — в Ростовскую, Балашов - в Саратовскую26). Крымская область в 1954 г. была передана Н.Хрущевым Украине.

3. 1957 - 1980-е гг.: СТАБИЛЬНОСТЬ СЕТКИ АТД

Политическая «оттепель» в СССР, связанная с развенчанием культа личности Сталина, сопровождалась двумя различными административно-территориальными преобразованиями в русле «возвращения к ленинским нормам». Одно из них было обозначено как устранение «извращений ленинской национальной политики» и связано с восстановлением в 1957 г. автономий депортированных балкарцев, чеченцев, карачаевцев, калмыков (Кабардино-Балкарская АССР и Чечено-Ингушская АССР, Карачаево-Черкесская АО и Калмыцкая АО (с 1958 г. — АССР). Другое, всеохватывающее по своему масштабу, соединяло пристрастие Н.Хрущева к «политической археологии» образца первых революционных лет Советской власти с очевидной потребностью реформирования сталинской системы управления плановой экономикой. Линии на дальнейшее укрепление централизованного планирования и контроля (которую отстаивал многолетний сталинский министр-хозяйственник и зампред Совнаркома в военные годы, а в 1955-1957гг. - 1-й зам. Председателя Совета министров М.Первухин) Н.Хрущев противопоставил цель

26 Секретари обкомов Саратовской и Сталинградской областей убедили центральное руководство в том, что их области лишились самых урожайных районов, отошедших к Балашовской области.

«перенести центр тяжести оперативного руководства промышленностью и строительством на места, ближе к предприятиям и стройкам». На февральском пленуме ЦК КПСС 1957 г. Хрущев рекомендовал перейти «от форм управления через отраслевые министерства и ведомства к новым формам управления по территориальному принципу»27. В качестве последних были выбраны советы народного хозяйства (совнархозы) — с отсылкой к самому раннему опыту советского государственного строительства и управления промышленностью и строительством - ВСНХ и его «Положению о районных (областных) и местных советах народного хозяйства» от 23 декабря 1917 г. (5 января 1918 г.)28. Партийно-правительственные документы характеризовали переход к совнархозам как развитие «ленинского принципа демократического централизма». Первоначальный проект предусматривал деление страны на 20 крупных экономических районов, но под давлением секретарей обкомов новая система была разукрупнена, совнархозы были просто «вписаны» в сетку АТД: на территории РСФСР было образовано 70 совнархозов (две трети от общего числа во всем СССР - 105), границы которых совпадали с границами 14 автономных республик и 55 областей и краев; город Москва был выделен в особый Совнархоз.

Утвержденный Верховным Советом СССР 10 мая 1957 г. Закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» указывал на невозможность дальнейшего управления 100 тыс. строек и 200 тыс. предприятий из единого центра и предписывал превращение совнархозов в ключевое звено управления экономикой. Намечалась перспектива превращения автономных республик, краев и областей в административно-хозяйственные единицы, связанные отношениями специализации и кооперирования. Располагая всей полнотой прав и ответственности за подчиненные им предприятия и совнархозы и объединив 75% мощностей првмышленных и строительных организаций, совнархозы осуществляли финансирование капиталовложений из собственных источников (прибыли, амортизационного фонда, средств от экономии ресурсов). Декларировалось, что «перестройка управления промышленностью и строительством вызвала широкую инициативу местных органов... и раскрыла дополнительные резервы в нашей экономике»29.

Поначалу уменьшение затрат на транспортировку сырья и продукции, усиление кооперационных связей предприятий, расположенных на одной тер-

27 О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. Постановление Пленума ЦК КПСС по докладу тов. Н.С.Хрущева. - М., 1957.

28 Советы народного хозяйства // Большая советская энциклопедия. 2-е изд. Том 51. - М., 1958, с. 286-287.

29 Материалы Майского 1958 года Пленума ЦК. КПСС. - М.,

1958, с.6.

ритории, действительно дали положительный эффект, в первые два года (1958-1959 гг.) совнархозы обеспечили годовой прирост продукции промышленности и строительства в 12% против прежних 7%, значительный рост общей сверхплановой экономии от снижения себестоимости и произведенной сверх плана продукции. Однако, экономическая самостоятельность совнархозов (при отсутствии таковой у предприятий) часто ориентировалась на обеспечение сугубо региональных интересов. Это усилило местничество, приведя, в частности, к деформации технической политики в некоторых ключевых для на-учно-технического прогресса отраслях.

Совнархозы породили и новые проблемы. Они нарушали сложившуюся за несколько десятилетий управленческую вертикаль с приказами, исходившими из московских наркоматов-министерств (их число превысило 50 в 1950 г. (30 общесоюзных и 21 союзно-республиканское) и достигло 55 (27 и 28) в 1956 г., а с 1957 г. стало резко сокращаться), что не могло не затронуть интересов кадров министерской номенклатуры. Перспектива покинуть московские квартиры, работать в совнархозах была и нежелательной, и не слишком реальной, - на местах были свои кандидаты в руководящие органы.

В состав руководства совнархоза непосредственно входили его председатель, заместители, начальники управлений и отделов. В апреле 1960 г. Совет министров принял постановление о вхождении в состав руководства совнархоза также директоров крупнейших предприятий и строек. Места для партийного обкомовского начальства не было предусмотрено. Хозяйственники оказывались относительно самостоятельными по отношению к обкомам. Данная практика лишала реальной власти десятки тысяч партийных работников. А Н.Хрущев, все больше раздражавший партноменклатуру своими поспешными административными новациями, собирался внедрить еще и принцип ее систематического обновления на каждый срок. В результате «обновили» статус самого Хрущева на пенсионера союзного значения.

Совмещая в 1958-1964 гг. посты Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета министров СССР, Хрущев предполагал закрепить новую структуру управления народным хозяйством в новой конституции, работу над которой инициировал в 1962 г. В проекте конституции была статья 94 о том, что «местные Советы образуются по производственному и территориальному принципу»30; Хрущев настаивал на отражении большой роли Верховного и других Советов в руководстве экономикой31. Ориентация совнархозов на «самообеспечение» требовала их ук-

30 «Утаенная конституция» Никиты Хрущева// Исторический архив, 1997, № 1, с. 43.

31 Там же, с. 51.

рупнения, что приходило, однако, в противоречие со стабилизировавшимся АТД страны. Тем не менее, в ноябре 1962 г. число совнархозов сократили в РСФСР до 24 (в СССР в целом - до 48), составляя их теперь не только из одной, но из нескольких единиц верхнего звена АТД. Совнархозы были второй советской попыткой административно-экономической регионализации, однако, из-за отсутствия экономических рычагов управления породили необходимость создания новых контрольных структур в аппарате управления, что обернулось усилением бюрократизации и коррупции. Хрущев, поставив на Президиуме ЦК КПСС вопрос о борьбе с коррупцией, инициировал создание по всей стране тысяч комитетов партийно-государственного контроля, но эта громадина не только закрутилась без особого прока, но и помогла отставке ее создателя32. После этого совнархозы были ликвидированы в числе других «проявлений субъективизма и волюнтаризма», а экономика вернулась к отраслевому принципу управления через министерства.

После возвращения статуса АССР Калмыкии (1958 г.) и придания такого же статуса Туве (1961 г.) административно-территориальное деление СССР стабилизировалось (табл. 11.1).

Оценивая изменения в административно-территориальном делении Российской Федерации за первые 40 лет пребывания ее в составе СССР и сопоставляя ее с губернским делением Российской империи, можно сделать следующие выводы.

1. После грандиозной административно-хозяйственной реформы 1923-1929 гг. и последующего разукрупнения краев и областей произошло в значительной мере возвращение к старой губернской сетке: названия и центры 22 областей стали соответствовать прежним губерниям, еще 5 бывших губернских центров стали областными центрами, переименованными в честь советских деятелей. Однако, очертания областей, одноименных с губерниями, во многих случаях сильно изменились: например, Новгородская область по территории более чем в 2 раза меньше одноименной прежней губернии, Вологодская - в 2,5 раза, а Астраханская — более чем в 5 раз. Из территорий 13 уездов бывшей Тамбовской губернии лишь 4 остались в составе нынешней Тамбовской области и т.д.

2. В ходе реализации национально-государственной политики Советской власти часть старых губерний и областей была преобразована в одноименные автоном-

Изменение числа еди

ные республики (Якутская, Дагестанская) или с другими названиями - Башкирская (из Уфимской губернии), часть — разделена между национальными автономиями (Уфимская, Казанская, Терская), часть — составила основу национальных автономий (Олонецкая - Карельская АССР) или значительно уменьшилась за счет них, в том числе значительно (Вологодская, Астраханская).

3. В советской истории недолговечных областных «эфемеров» было гораздо больше, чем в дореволюционной России. Несколько десятков областей просуществовали менее 15 лет; отдельные города и районы «сновали» по разным единицам АТД — например, Череповец побывал уездным центром Новгородской губернии, губернским центром, окружным центром Ленинградской области, райцентром Вологодской области. Между тем, опыт российской истории в целом показывает, что для АТД более характерна стабильность, устойчивость административных единиц, чем изменчивость.

4. Удачи в образовании новых областей в Европейской России связаны с составлением новой единицы из периферийных районов соседствующих областей, когда эти районы областному новому центру оказывались ближе, чем к прежнему (пример - Липецкая область).

4. 1990-е гг.: ЧЕРЕЗ «ПАРАД СУВЕРЕНИТЕТОВ» К СТАТУСУ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Стабильность административно-территориального деления РСФСР была закреплена Конституцией СССР 1977 г с единственным «косметическим» изменением: все 10 национальных округов стали именоваться автономными округами. Однако, развернувшийся через 10 лет процесс перерастания предпринятой руководством СССР экономической и внутриполитической перестройки «сверху» в центробежные и дезинтеграционные тенденции к 1990-1992 гг. привел, с одной стороны, к провозглашению 12 июня 1990 г. государственного суверенитета России и превращению ее к концу 1991 г. в новую территориальную целостность, уже не включенную в союзное государство, с другой стороны, - к появлению нового статуса «субъект Российской Федерации» на основе прежнего административно-территориального деления.

Уже в 1986-1987 гг. начавшаяся либерализация методов управления и новая постановка задач по измене-

Таблица 11.1

щ верхнего звена АТД

1933 1934 1937 1940 1947 1954 1958 1959 1962

Области и края 24 34 32 41 56 61 55 55 55

АССР 14 14 17 16 12 12 14 15 16

АО 10 11 6 6 6 6 7 6 5

32 Пихоя Р.Г. Советский Союз: история власти. 1945-1991. - Новосибирск, 2000, с. 223.

нию соотношения территориальных и отраслевых начал управления привела к осознанию регионами необходимости специального статуса, реально повышающего их роль в решении проблем территориального развития. Получив (после постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О повышении роли и усилении ответственности Советов народных депутатов» от 25 июля 1986 г., постановления ЦК КПСС и СМ СССР о радикальной реформе управления от 17 июля 1987 г.) новые возможности и сознавая, что реальная власть зависит от финансовых и материально-технических средств, на тот период сконцентрированных в распоряжении министерств, ведомств и их предприятий, регионы стали активно искать организационно-правовые формы перераспределения имущества в свою пользу. В союзных и автономных республиках, краях и областях были разработаны концепции регионального расчета. Они отразили стремление регионов к широкой автономии, подразумевавшей, в частности, передачу в собственность республики, края, области объектов, необходимых для формирования хозяйственных комплексов; формирование разнообразных внебюджетных фондов, аккумулирующих свободные денежные средства в регионе; права на осуществление внешнеэкономической деятельности и образование валютных фондов33.

К 1990 г. идея расширения региональной автономии привела, с одной стороны, к проекту свободных экономических зон в конкретных регионах, с другой, - к поветрию «суверенного» надувания советских статусов. Вышедший из-под контроля центральной власти СССР центробежный процесс принял необратимую форму после возникновения противостояния с центральной властью РСФСР, выдвинувшей лозунг «Берите суверенитета, сколько хотите». В результате в 1990-1991 гг. почти все АССР провозгласили себя союзными республиками, нередко с изменением названий. Из 5 автономных областей 4 (Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Хакасская, Горно-Алтайская) провозгласили себя суверенными республиками в составе РСФСР; Еврейская автономная область, Ямало-Ненецкий, Таймырский, Ханты-Мансийский и Чукотский автономные округа поставили вопрос о преобразовании их в автономные республики, а Ненецкий автономный округ - в суверенную республику. Параллельно распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР о свободных экономических зонах (СЭЗ) стали фактически первыми официальными документами, оформляющими статус края, области в условиях формирования рыночных отношений. Вслед за Приморским краем (СЭЗ «Находка», ок-

33 Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // «Государство и право», 1994, № 8-9, с. 44.

тябрь 1990 г.) свободные экономические зоны в 1991 г. были созданы в Алтайском крае, Сахалинской, Читинской, Кемеровской, Калининградской, Новгородской, Псковской областях и т.д.

«Суверенизация» автономных республик, областей и округов стимулировала ущемленные по сравнению с ними в правах области и края добиваться повышения статуса, что и было оформлено в Федеративном договоре 31 марта 1992 г., признавшем все территориальные части России субъектами Российской Федерации. Однако, ни Федеративный договор 1992 г., ни новая Конституция Российской Федерации 1993 г., закрепившая преобразование в республики бывших автономных областей, за исключением Еврейской, и утвердившая новые наименования автономных республик (Башкортостан, Марий Эл, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Чаваш34), не решили проблемы «Центр - регионы», что проявилось, в частности, в бюджетно-финансовой борьбе с Центром, инициированной республиками, где области и края проявили особую организованность; в провозглашении Свердловской областью себя «Уральской Республикой» в октябре 1993 г.; в подписании 15 февраля 1994 г. Российской Федерацией отдельного договора с Республикой Татарстан, не подписавшей Федеративный договор; и особенно тяжело - в затяжном военном конфликте в Чечне.

При всем этом разделение бывшей Чечено-Ингушской АССР на республики Ингушетию и Чечню (Ичкерию) стало единственным изменением границ субъектов Российской Федерации по сравнению с советским периодом. Автономные округа, после недолгого пребывания в «повышенном» статусе, вернулись формально в лоно своих областей и краев, за исключением Чукотского автономного округа, официально вышедшего из Магаданской области.

Конституция 1993 г. закрепила исключение из официального названия страны и республик определения «советская» и «социалистическая» и юридическое равенство всех субъектов Российской Федерации, дополнила национальный принцип федеративного построения государства территориальным. Однако, проблемы соотношения национального и территориального факторов остались, а к концу 1990-х гг. на первый план вышла проблема восстановления властной вертикали на всей территории страны; первым подступом к ее решению стал президентский указ от 13 мая 2000 г. об образовании 7 федеральных округов, между которыми распределены все 89 регионов — субъектов Федерации. На карте страны появились новые административно-территориальные образования.

34 Указами Президента РФ от 9 января и 10 февраля 1996 г. в текст Конституции были внесены новые наименования Республик Ингушетия, Северная Осетия — Алания и Калмыкия — Хальмг Тангч.

губернии в россии

Приложение2

Губернии — высшая территориальная административная часть государства, подчиненная непосредственно центральному правительству.

В XVII - начале XVIII века территории России состояли в ведении приказов Большого Дворца, Казанского Дворца и Сибирского Дворца, а также Новгородской, Устюжской, Костромской и Галицкой четей.

Первая в России Ингерманландская губерния была образована Петром I в 1702 г. на освобожденных от шведов прибалтийских землях.

Указом от 18 декабря 1708 г. были учреждены восемь губерний:

Московская (39 уездов, население 2,8 млн чел., плотность 18 чел. на кв. м); С-Петербургская, б. Ингерманландская (28 уездов, 2 млн чел., 4 чел. на кв. м); Архангелогородская (20 уездов, 0,9 млн чел., 0,6 чел. на кв. л«);

- Киевская (зап. граница по Днепру) (56 уездов, 0,7 млн чел., 2,5 чел. на кв. м);

Смоленская (17 уездов, 0,5 млн чел., 5 чел. на кв. м);

- Казанская(71 уезд, 1,0млнчел., 0,6чел. накв. м); Азовская (77 уездов, 1,6 млн чел., 3,6 чел. на кв. м); Сибирская (включала Пермскую и северную часть Вятской губернии) (30 уездов, 0,7 млн чел., 0,05 чел. на кв. м);

В 1719 г. было учреждено 11 губерний, в том числе девять из них разделены на 42 провинции, во главе которых стояли воеводы или вице-губернаторы.

В течение последующих 60 лет состав губерний неоднократно изменялся вследствие присоединения новых территорий и в административных целях.

В 1775 г. был издан закон о местном самоуправлении — Екатеринбургское Учреждение о губерниях, вторая часть которого опубликована в 1780 г. Учреждение о губерниях устанавливало две территориальные единицы: губернии с численностью населения 300-400 тыс. душ («дабы губерния порядочно могла быть управляема») и уезды с населением 20-30 тыс. душ.

Именным указом от 13 июня 1781 г. Всероссийская Империя была разделена на 40 губерний, во главе управления которыми состояли: два главнокомандующих (в Москве и С.-Петербурге во время отсутствия Е.И.В.), 17 генерал-губернаторов и 3 губернатора. Власть генерал-губернаторов распространялась на несколько губерний (от двух до четырех). Губернии начали называть наместничествами, это название отменено Павлом I.

Из 40 губерний к началу XX в. сохранили свои географические границы 1781 г. только 9: С.-Петербургская, Ревельская и 7 центральных губерний. Остальные — часть изменилась территориально, часть распалась на новые, более мелкие губернии и области. Кроме этих изменений, образован ряд губерний и областей на территориях, присоединенных к России в XIX столетии.

В России было 10 генерал-губернаторств: Варшавское (10 губерний Царства Польского); Виленское (Виленская, Гродненская и Ковенс-кая губернии);

Иркутское (Иркутская, Енисейская губернии и Якутская область);

- Кавказское (губернии и области Кавказского края); Киевское (Киевская, Волынская и Подольская губернии);

- Московское (Московская губерния), Приамурское (Амурская, Забайкальская и Приморская области и о. Сахалин);

Степное (Акмалинская и Семипалатинская области);

Туркестанское (Семиреченская, Закаспийская, Сыр-Дарьинская, Самаркандская и Ферганская области);

Финляндское (восемь губерний Великого княжества Финляндии).

Во главе управления губерниями и областями стояли губернаторы, из них 16 военных в приграничных местностях. В Донской области должность губернатора исполнял наказной атаман.

Шесть городов не состояли в ведении губернского правления: Кронштадт и Николаев управлялись военными губернаторами, С.-Петербург, Одесса, Севастополь и Керчь были отдельными градоначальствами. Города Царское Село, Петергоф, Гатчина и Павловск считались дворцовыми и состояли в управлении придворного ведомства.

В начале XX века в Российской Империи было 78 губерний и 19 областей, в границах Российской Федерации 41 губерния и шесть областей, в их числе о. Сахалин.

Кроме основного деления Империи на губернии и области, центральные ведомства имели свои административные единицы.

Духовное ведомство разделяло Империю на 62 епархии, границы большинства которых совпадали с границами губерний.

Военных округов было 14, их них на территории Российской Федерации шесть: С.-Петербургский,

включающий шесть губерний, Московский (14 губерний), Донской (обл. Войска Донского), Казанский (10 губерний), Сибирский (Тобольская, Томская, Енисейская и Иркутская губернии и Якутская обл.) и Приамурский (Амурская,Забайкальская и Приморская области и о. Сахалин).

Империя была разделена на 12 судебных округов, пять из них в границах Российской Федерации: С.-Петербургский с 11-ю окружными судами, Московский с 14-ю, Казанский с 8-ю, Саратовский с 7-ю, Иркутский с 7-ю (все в Сибири). Финляндия имела самостоятельные судебные установления.

Учебных округов было 15, из которых 8 - на территории Российской Федерации:

С.-Петербургский (6 губерний); - Московский (11 губерний); Казанский (6 губерний); Оренбургский (3 губернии); Харьковский (5 губерний, Воронежская, Курская, Пензенская, Тамбовская, Харьковская и Донская обл.);

Западно-Сибирский (Тобольская и Томская губернии);

Восточно-Сибирский (главное управление гражданских учебных заведений) (Иркутская и Енисейская губернии и Якутская область); Приамурское генерал-губернаторство (главное управление гражданских учебных заведений) (Амурская, Забайкальская и Приморская области и о. Сахалин).

По действующему русскому праву (начало XX века) губернатор — непосредственный начальник вверенной ему губернии (или области), первый в ней блюститель неприкосновенности прав верховной власти, пользы государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства.

В Указе Екатерины II от 21 апреля 1764 г., известном как «наставления губернаторам», губернатор назван «главой и хозяином всей врученной его смотрению губернии». В указанном выше Учреждении о губерниях значение должности губернатора определено следующими словами: «строгое и точное взыскание чинить со всех подчиненных ему мест и людей о исполнении законов и определенного их звания и должностей; но без суда да не накажет никого» (1775 г.).

Наказ губернаторам 1837 г. и новое учреждение губернских правлений (закон от 2 января 1845 г.) определили принципы губернского управления до пореформенного времени.

Губернатор, по Наказу, был: главным представителем верховной власти в губернии (отсюда надзор за всеми учреждениями в губернии);

- хозяином губернии (все учреждения, ведающие делами благосостояния и благоустройства, были непосредственно подчинены губернатору);

- главным начальником полиции; охранителем правосудия и казенного интереса (отправление повинностей, сбор податей и т.п.). Губернаторы, состоящие в ведении генерал-гу-

бернаторов, были ограничены в своих действиях только тем, что представления высшему правительству от них проходили через генерал-губернаторов.

Законом 1845 г. был определен статус губернского правления как установления, управляемого губернатором именем Императорского Величества. Дела правления разделялись на судные, решаемые коллегиально, распорядительные, решаемые по журналам правления с утверждением губернатора, и исполнительные, решаемые вице-губернатором и советниками по своим отделениям. Вице-губернатор, ранее председательствующий в казенной палате, учреждался старшим членом губернского правления.

Губернская власть дореформенной эпохи была лишь исполнительницей законов и предписаний высшего правительства без права действовать самостоятельно под собственную ответственность.

Реформы Александра II (крестьянская, судебная, земская и городская, введение всеобщей воинской повинности) упростили организацию губернского управления и вместе с тем ослабили бюрократический надзор за действием управленческих структур. С введением судебных уставов и учреждением земских установлений положение губернатора как хозяина губернии существенно изменилось: он не мог оказывать влияния на отправление правосудия, в отношении же земства на него возлагались лишь надзор за законностью действий земства с правом протеста и приостановления их решений. В губернских правлениях были ликвидированы комитеты и присутствия о земских повинностях, дорожные и строительные комиссии.

С освобождением крестьян учреждаются губернские по крестьянским делам присутствия как органы высшего надзора за исполнением Манифеста от 19 февраля 1861 г. и за деятельностью крестьянского самоуправления. Палаты государственных имуществ в 1866 г. преобразованы в управления государственных имуществ. Заведование акцизными сборами из ведения казенных палат передавалось управлениям акцизных сборов.

Преобразование Государственного контроля привело к учреждению контрольных палат, образованных из контрольных отделов казенных палат. Закон об общей воинской повинности повлек за собой образование губернских и уездных присутствий по воинской повинности. Городовое положение от 16 июня 1870 г., давшее начало новому городскому самоуправлению (го-

родские думы и управы), вызвало необходимость образования нового установления — губернского по городским делам присутствия.

В последующие годы система губернских установлений наполнилась радом новых учреждений: податными присутствиями, присутствиями по фабричным делам, по питейным делам, лесохранительными комитетами. Там, где введено положение о земских начальниках от 12 июля 1889 г., вместо губернских по крестьянским делам присутствий были учреждены губернские присутствия не только с административными, но и судебными установлениями. В 1890 г. образованы присутствия по земским делам, которые после утверждения нового городового положения в 1892 г. преобразованы в губернские присутствия по земским и городским делам.

По действующему законодательству губернскими признавались следующие установления (власти): главный начальник губернии — губернатор, губернское правление, губернский статистический комитет, губернское по земским и городским делам присутствие (в неземских губерниях — губернское присутствие по городским делам), губернское присутствие (где не проведена судебно-административная реформа 1889 г. — присутствие по крестьянским делам), губернское податное присутствие, губернское

по питейным делам присутствие, казенная палата, губернский распорядительный комитет, управление государственных имуществ, губернское земское собрание, губернская земская управа, губернское по фабричным делам присутствие и лесохранительный комитет.

Установления контрольного, таможенного, военного, морского, духовного, почтово-телеграфно-го, учебного и других ведомств не относились к губернским учреждениям и управлялись начальниками соответствующих округов.

Губернатор назначался и увольнялся Именными Высочайшими указами, и свои отчеты представлял непосредственно Императору. Как представитель верховной власти губернатор был поставлен выше всех должностных лиц губернии, хотя бы и не подчиненных ему по службе.

Губернаторы получали указы и повеления только от Императора и Правительствующего Сената и только им представляли рапорты и донесения. Согласно закону от 26 мая 1897 г., определения Сената о назначении над губернаторами следствия, о предании их суду и о временном или совершенном отстранении от должности обусловливались предварительным прошением Высочайшего разрешения на это через Комитет министров.

ПриложениеЗ

ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ В СВЕТЕ ВОЗМОЖНОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СТРАНЫ

Рассмотрение вопросов, связанных с трансформацией структуры регионального пространства России, требует всестороннего анализа и оценки возможных последствий для демографических процессов.

Как свидетельствуют результаты Всероссийской переписи населения 2002 г., численность постоянного населения России составила 145,2 млн. человек, уменьшившись по сравнению с переписью 1989 г. на 1,8 млн. человек. И это с учетом того, что за последние годы в Россию мигрировало, в основном из стран СНГ, около 7 млн. человек и в 1,2-1,5 раза сократилась численность эмигрантов из России. При этом, согласно экспертным оценкам, наблюдается рост притока нелегальных мигрантов, ежегодная численность которых достигает 400-450 тыс. человек.

Прогноз демографической ситуации в России (так называемый «оптимальный вариант») дает следующие показатели среднегодовой численности населения страны: 2005 г. — 141,2 млн. чел., 2010 г. -136,9 млн., 2015 г. - 133,5 млн. чел. Исходя из уровня рождаемости и смертности, ожидается, что практически не будет обеспечиваться простое воспроизвод-

ство населения. Смертность может в 2 раза превышать рождаемость, особенно это будет характерно для населения моложе трудоспособного возраста и группы экономически активного населения, в которой недопустимо низкая (58 лет) средняя продолжительность жизни мужчин.

Поиск, выработка и практическая реализация социально-экономической стратегии развития страны на среднесрочную перспективу и связанная с решением этой задачи трансформация структуры регионального пространства призваны коренным образом изменить демографическую ситуацию, прежде всего:

• стабилизировать среднегодовую численность населения в большинстве регионов. Особенно важным решение этой задачи является для ряда районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, где ныне проживает около 6 млн. чел.;

• повысить уровень рождаемости в 1,2-1,3 раза, снизить уровень смертности до менее 7 чел. в расчете на 1000 чел.;

• снижать демографическую нагрузку, т.е. отношение на 1000 чел. трудоспособного населения

нетрудоспособного: моложе трудоспособного возраста (МТБ) и старше трудоспособного возраста (СТВ), путем повышения численности экономически активного населения и эффективности его применения в народном хозяйстве;

• повысить численность населения (мужчин и женщин), признанных годными по состоянию здоровья и другим показателям (образовательному уровню, профессиональной подготовке и др.) для службы в Вооруженных силах страны;

• оздоровить миграционную ситуацию внутри субъектов РФ, особенно на Севере и Дальнем Востоке.

Маятниковая трудовая миграция, присущая XX веку, по нашему мнению, должна оптимально сочетаться с постепенным переселением на постоянное место жительства населения из Западной части России в районы Урала, Сибири, Дальнего Востока. Эта программа, в первую очередь ее социально-экономическая составляющая, должна стать приоритетной в стратегии развития страны, при наличии контролируемой и регулируемой миграции из стран Дальнего Востока и Азии;

• сохранить и обеспечить в условиях трансформации структуры регионального пространства этническую культуру населения страны, насчитывающего, по данным переписи 2002 г., свыше 160 национальностей, среди которых русские составляют 80%, а такие национальности, как татары, украинцы, башкиры, чуваши, чеченцы и армяне, имеют численность населения, превышающую 1 млн. чел. Особого внимания требует недопущение сокращения и тем более исчезновения отдельных этнических групп. Из 30 малочисленных народов Севера с 1995 г. сократилась численность 21, наблюдается резкое снижение рождаемости, значительный рост смертности, средняя продолжительность жизни на 1-15 лет ниже, чем в среднем по Российской Федерации. При рассмотрении различных сценариев трансформации структуры регионального пространства страны необходимо реально оценить состояние демографической политики, ее эффективность с точки зрения содержания одобренной Правительством РФ «Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года» и дополнить ее на основе новых подходов к решению социально-экономических проблем в условиях изменений региональной структуры. Среди ключевых моментов такого рассмотрения выделим следующие:

• учет демографических прогнозов для Российской Федерации и ее регионов на периоды до 2005, 2010 и 2015 г.;

• влияние миграции как условия стабилизации численности экономически активного населения укрупненных административных образований;

• концептуальный подход к определению содержания и основных направлений демографической политики на укрупненных региональных территориях.

ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ ПРОГНОЗЫ НА ПЕРИОДЫ ДО 2005, 2010 И 2015 г.

Согласно прогнозным оценкам, общая численность населения России за период 2001-2004 гг. может сократиться на 2,8 млн. человек. При этом население в молодых возрастах за эти годы уменьшится на 4,7 млн. чел. (с 27,8 млн. до 23,1 млн.). Одновременно следует учитывать, что за пределами указанного периода начнется абсолютное сокращение численности населения трудоспособного возраста, общие потери которого за 2006-2015 гг. оцениваются в 7,4 млн. человек.

В интересах определения демографических угроз представляют интерес различные варианты прогнозных оценок демографической ситуации в России на кратко- и среднесрочную перспективу.

В качестве базовой основы могут быть взяты материалы Госкомстата Российской Федерации «Об основных тенденциях развития демографической ситуации в России до 2010 года» и статистический бюллетень Госкомстата РФ «Предположительная численность населения Российской Федерации до 2016 года». Анализ показывает, что на перспективу тенденция сокращения общей численности населения сохранится, — уменьшение численности населения по вариантам может составить от 3,5 до 12,5 млн. человек.

В первом варианте предполагается, что рождаемость и смертность достигнут среднего уровня.

Во втором варианте предполагается сохранение тенденции снижения рождаемости с возможной стабилизацией ее на очень низком уровне к 2010 г. Смертность установится на среднем уровне.

В третьем варианте ожидается, что положительные сдвиги в области смертности могут произойти уже в ближайшие годы, рождаемость достигнет среднего уровня.

Вместе с тем ожидаемая продолжительность жизни в России даже при более оптимистическом прогнозе смертности в 2010 г. будет существенно ниже, чем в развитых странах. Так, в настоящее время в Великобритании и Германии она достигла 76 лет, во Франции и Канаде - 78 лет, в Японии — 79 лет.

По автономным округам (Ненецкому, Коми-Пер-мяцкому, Ханты-Мансийскому, Ямало-Ненецкому, Таймырскому, Эвенкийскому, Усть-Ордынскому Бурятскому, Агинскому Бурятскому и Корякскому) перспективный расчет выполнен только по первому варианту по общей численности населения, исходя из гипотез изменения рождаемости и смертности территорий, в которые они входят.

Сокращение рождаемости и более низкий миграционный прирост могут привести к уменьшению численности населения Российской Федерации на 12,4млн. чел., или на 8,5%. Темпы снижения численности населения будут постоянно нарастать: в 1997-2000 гг. в среднем на 0,5% за год, в 2001-2005 гг. - на 0,6%, в 2006-2010 гг. - на 0,7%.

Численность населения, по данным прогноза, уменьшится по всем вариантам. Сокращение ее будет происходить вследствие низкой рождаемости и высокой смертности. Положительный миграционный прирост не компенсирует отрицательного естественного прироста. Снижение численности населения будет отмечаться в большинстве регионов России, увеличение численности населения прогнозируется лишь в 9 регионах.

Уменьшение численности населения будет отмечаться в 64 субъектах Федерации. Из-за отрицательного естественного прироста и миграционного оттока в Магаданской и Сахалинской областях она сократится более чем на четверть, в Камчатской области - на 24%, в Мурманской области, Хабаровском крае, Республике Коми, Алтайском и Приморском краях- на 18-10%. Из-за естественной убыли (при том, что миграционный прирост в этих регионах будет положительным) на 10-13% уменьшится численность населения в Тульской области, Санкт-Петербурге, Москве и Рязанской области. Увеличение численности населения будет отмечаться в 25 республиках, краях и областях. В период до 2010 г., вследствие высокого естественного прироста и миграции численность населения Республики Ингушетия увеличится в 1,5 раза, республики Алтай — на 29%, Карачаево-Черкесской республики - на 24%. Миграционный приток будет причиной роста численности населения в республике Адыгея (26%) и республике Хакасия (24%), хотя естественный прирост в этих республиках будет отрицательным. Высокий естественный прирост на фоне миграционного оттока обусловит рост численности населения в республике Дагестан на 18%.

Численность городского населения может уменьшиться на 2,8 млн. человек, или на 2,6%. К концу 2010 г. доля городских жителей в численности населения России практически не изменится: почти три четверти россиян будут проживать в городах и городских поселениях. В период с 2011 по 2015 гг. эта доля может составить 72,7%.

За этот период уменьшение численности сельского населения составит 3,3 млн человек, или 8,3%. Численность сельского населения будет уменьшаться вследствие не только отрицательного естественного прироста (2 млн. чел.), но и миграционного оттока 1,3 млн. сельских жителей в города, городские поселения и за пределы Российской Федерации.

После 2010 г., вне зависимости от предпринимаемых шагов по стабилизации численности населения и половозрастной структуры населения, ситуация может резко ухудшиться. Во-первых, в возраст наивысшей рождаемости вступят малочисленные поколения женщин 1990-х годов рождения; во-вторых, ослабленные и отягощенные грузом хронической патологии поколения, пережившие социально-экономический кризис, станут играть все нарастающую роль в формировании уровня смертности. Наконец, в-третьих, молодые представители русскоязычных диаспор, родившиеся или прожившие большую часть своей жизни в государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, с высокой долей вероятности пересмотрят свои миграционные установки в отношении России, поскольку она перестанет для них ассоциироваться с исторической родиной.

Проведенные исследования показали, что в рамках прогнозируемых временных периодов можно ожидать и изменения численности населения по отдельным возрастным группам (моложе трудо-способного возраста -МТВ; трудоспособного возраста—ТВ; старше трудоспособного возраста — СТВ) - см. таблицу.

Приведенные данные означают, во-первых, уменьшение численности населения МТВ почти на одну пятую, во-вторых, небольшое, но уменьшение численности населения ТВ и, в-третьих, увеличение населения СТВ, которое составит в конце периода 22,3% общей численности.

Таким образом, необходимо учитывать объективно складывающиеся возможные изменения, которые в ближайшие 10-15 лет могут произойти в численности, половозрастной структуре населения страны в целом и в конкретно взятом регионе. Прогнозируемая демографическая ситуация должна учитываться при рассмотрении количественных и качественных параметров на уровне отдельных регионов, отражая происходящие внутри них миграционные процессы.

Необходимо в нынешних условиях учитывать и динамику прогнозируемой среднегодовой численно-

Прогноз изменения численности населения в возрастных группах

Возрастные группы Периоды

2003-2005 гг. 2006-2010 гг. 2011-2015 гг.

МТВ 24,5 21,6 20,6

ТВ 88,6 88,8 82,9

СГВ 29,4 29,5 31,8

Среднегодовая численность населения по федеральным округам РФ

Российская Федерация и федеральные округа 2002 г.* 2005 г. ** 2010 г. ** 2015 г. **

Российская Федерация 145164 141236 136920 133538

Центральный 38000 35689 34860 33983

Северо-Западный 13973 13297 12714 12439

Южный 22907 22780 21970 21550

Приволжский 31155 30980 30270 29840

Уральский 12374 12090 11780 11090

Сибирский 29063 19860 19170 18766

Дальневосточный 6693 6540 6156 5860

* Данные Всероссийской переписи населения 2002 г. Госкомстат РФ . 2003 ** Прогнозные оценки

сти населения по отдельным федеральным округам (см. таблицу).

Выполненные по различным вариантам расчеты предположительной численности населения позволяют сделать следующие выводы:

1) сохраняются тенденции сокращения численности населения России. Сокращение будет происходить вследствие превышения числа умерших над числом родившихся, которое сохранится в течение всего периода прогноза. Положительный миграционный прирост не компенсирует естественную убыль населения;

2) уменьшается миграционный прирост;

3) продолжительность жизни может увеличиться только к 2010 г. Вместе с тем сохранится значительное отставание России по этому показателю от развитых стран;

4) к концу прогнозируемых периодов доля детей и подростков будет ниже, чем пожилых граждан;

5) численный перевес женского населения будет увеличиваться.

МИГРАЦИЯ КАК УСЛОВИЕ СТАБИЛИЗАЦИИ ЧИСЛЕННОСТИ ЭКОНОМИЧЕСКИ АКТИВНОГО НАСЕЛЕНИЯ УКРУПНЕННЫХ РЕГИОНОВ

Развитие Российской Федерации и ее регионов в условиях социально-экономических преобразований конца ХХ-начала XXI века вызвали изменения в традиционных процессах миграции. В результате действия таких факторов, как распад СССР и ликвидация единого пространства народонаселения, замена планового размещения производительных сил рыночными механизмами распределения труда и капитала, возникновение межнациональных конфликтов, создались условия для действия ряда новых, болевых в целом для страны и регионов, а в ряде случаев драматических для населения проблем. В этих условиях важным фактором формирования оптимальной численности и состава населения территории может стать миграция русскоязычного населения.

На общем фоне сложной демографической ситуации в России первое десятилетие нынешнего XXI века, во многом за счет масштабов притока мигрантов, будет определять темпы дальнейшего изменения численности населения страны, его половозрастной и профессиональный состав. Одним из источников является население из бывших союзных республик, где в настоящее время проживают примерно 22-23 млн русских и представителей других народов России. Приток только русскоязычного населения из стран нового зарубежья в текущем десятилетии может при соответствующей миграционной политике составить от 3 до 5 млн человек. Это тем более важно д ля понимания возможных источников пополнения экономически активным населением укрупненных регионов за счет миграции из нового зарубежья, так как во втором десятилетии XXI века этот миграционный потенциал может быть исчерпан. Постаревшие и перешедшие в разряд пенсионеров люди и те лица, которые родятся и пройдут социализацию вне исторической родины, вряд ли будут в сколько-нибудь значимых масштабах эмигрировать в Россию.

Наряду с процессами миграции из стран старого и нового зарубежья, важным фактором остается внутри-российская миграция. Анализ ее динамики последних лет свидетельствует о том, что государство практически отстранилось от решения проблем регулирования миграции. Если в прошлом население Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока постоянно росло более высокими темпами, чем население страны в целом, то к концу XX века темпы сокращения численности населения этих регионов были выше, чем в целом по России почти в 6 раз. За последнее десятилетие только Европей -ский Север и Северо-Восток потеряли в результате миграции свыше 1 млн. человек. За этой цифрой стоит разрушение демографического и трудового потенциала, создававшегося из многих поколений мигрантов, которые прошли трудную медико-биологическую адаптацию и приобрели опыт работы в экстремальных условиях.

В современной России во внутренней миграции участвует меньше трудоспособных, чем было прежде. В конце XX века среди мигрантов доля трудоспособ-

ного населения едва превышала 70%, что, однако, было на 12-14 процентных пункта больше, чем в целом по населению России. Однако, и в составе трудоспособного населения не все возрасты одинаково активно участвуют в миграции. Наибольшая доля приходилась на возрастные группы 16-19 лет (20%), что вполне объяснимо интенсивностью учетной миграции. В нынешней России доля лиц моложе 20 лет среди мигрантов близка к одной трети (31,4% в 2000 г.). Это можно объяснить только сокращением трудовой миграции и ростом учетной.

Структурной особенностью переселения в России как в прошлом, так и в настоящее время является то, что по мере продвижения на Восток в миграционном потоке возрастает доля не только мужчин, но и лиц молодых трудоспособных возрастов. Так, в начале 70-х годов среди населения, прибывшего в города Урала, доля лиц трудоспособных возрастов составляла 83,3%, Западной Сибири - 84,7% и Дальнего Востока - 85,2%. На начало XXI века при среднем возрасте населения России в 37,1 лет эта величина в Уральском регионе составляет 36,4%, в Западно-Сибирском - 35,6, в Восточно-Сибирском и Дальневосточном — 34,3 года.

Оценивая характер внутрироссийских миграционных потоков, необходимо (и это особенно характерно для мигрантов в районы Крайнего Севера и местности, приравненные к ним) отметить достаточно высокую долю одиноких мигрантов. Доля одиноких в составе мигрантов, естественно, выше в тех районах, которые характеризуются суровыми природными условиями и относятся к территориям нового промышленного освоения. Преобладание в составе мигрантов несемейных мужчин приводит к тому, что в районах нового освоения складывается неблагоприятная половозрастная структура. В таких районах практически невозможно создать семью и, как следствие этого, наблюдается обратный отток мигрантов.

Среди проблем эффективности миграции остается оседлость мигрантов, которая потребует новых подходов к выработке совокупности экономических, социальных, правовых, этнокультурных и других мер, призванных, в конечном счете, способствовать положительной демографической динамике и воспроизводству населения. Это тем более важно, что на начало XXI века возрастная структура миграции в Россию по возрастным группам составила: до 19 лет - 30,6%, 20-29 лет - 27,4%; 30-39 лет - 14,1 %; 40-49 лет - 10,7%; 50-59 лет - 6%; 60 и старше — 11,2%. В частности, отсюда следует, что в заселяемых районах доля лиц пенсионных и предпенсионных возрастов низка. Так, в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке на долю лиц 40 лет и старше в 70-е годы приходилось меньше 1/4 населения (в центральном регионе — 1/3). К началу XXI века доля лиц трудоспособного возраста в целом по стране составляла 59,8%, а на Дальнем Востоке—64,1%, в т.ч. в Кам-

чатской и Магаданской областях - 69-70%. При этом доля лиц старше трудоспособного возраста по России — 20,7%, тогда как, например, в Ханты-Мансийском автономном округе — 7,3%, в Ямало-Ненецком - 5,7%.

Как свидетельствует опыт последних десятилетий, проблема оптимального сочетания высокой доли трудоспособного населения, оседлости, естественного прироста за счет рождаемости и приезжих, особенно в северных районах, становится трудно разрешимой в связи со стремлением людей сократить срок пребывания в этих районах.

Решение задач стабилизации численности и состава населения укрупненных регионов за счет как внешней, так и внутренней миграции, потребует принятия в этой сфере ряда неотложных мер, а именно:

а) стимулирование притока мигрантов из нового зарубежья и поддержка, прежде всего правовая, проживающих там соотечественников;

б) регулирование иммиграции из стран старого зарубежья (квотирование, иммиграционный контроль, создание правовых и экономических условий интеграции иммигрантов в российское население);

в) управление трудовой миграцией, охватывающей как российских граждан, работающих по контрактам за пределами страны, так и тех, кто может прибывать в укрупненные регионы на временные работы из зарубежья;

г) проведение политики протекционизма в отношении миграционных потоков и расселения мигрантов на приграничных и северных территориях;

д) правовое и социально-экономическое регулирование межрайонных миграционных потоков, осуществление политики, направленной на приживаемость мигрантов (превращение в новоселов, а затем переход в состав оседлого населения);

ж) управление адаптационными процессами, включающими как производственную, так и социально-бытовую стороны жизнедеятельности мигранта.

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В УКРУПНЕННЫХ РЕГИОНАХ

Выработка общегосударственной концепции административно-территориальной реформы и укрупнения регионов потребует также новых подходов в сфере демографической политики на следующих основных направлениях:

- определений целей и задач в таких областях, как укрепление здоровья нации и увеличение продолжительности жизни, стабилизация и последующее повышение рождаемости, укрепление семьи, миграция и расселение населения;

- выработка и практическая реализация механизмов поэтапного осуществления демографической политики с учетом региональных особенностей.

Регулирующее воздействие государства посредством демографической политики применительно к условиям Российской Федерации нуждается в значительном усилении.

В рамках возможной трансформации региональной структуры страны важное место должны занимать методы практической реализации целей и задач демографической политики. К ним можно отнести:

• объединение усилий государственных и общественных организаций, направленных на выработку единых подходов к формированию демографического поведения и установок с целью сохранения и укрепления демографического потенциала Российской Федерации;

• координацию действий органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях по оздоровлению демографической ситуации;

• разработку федеральных и региональных планов действий и программ по решению основных задач, сформулированных в Концепции демографической политики;

• концентрацию финансовых и материальных ресурсов на реализацию приоритетных положений Концепции демографической политики с учетом использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, привлечения дополнительных внебюджетных поступлений, в том числе средств международных организаций;

• обеспечение учета демографической ситуации в федеральных и региональных программах социально-экономического развития. Предлагаемые методологические и методические подходы к определению содержания и направлений демографической политики с учетом укрупнения территорий призваны обеспечить:

а) на федеральном уровне:

• реализацию стратегии демографического развития Российской Федерации на кратко- и долгосрочную перспективу;

• разработку и реализацию федеральных целевых программ в области преодоления бедности, улучшения условий и охраны труда, здравоохранения, молодежной политики и миграции населения;

• разработку законодательной и нормативно-методической базы в области регулирования демографических процессов;

• организацию информационно-просветительской деятельности по пропаганде государственной демографической политики;

• поддержку фундаментальных научных исследований в области народонаселения и развития;

б) на уровне субъектов Российской Федерации:

• разработку и реализацию региональных программ улучшения демографической ситуации;

• разработку и реализацию территориальных це-

левых программ в области народонаселения, здравоохранения,занятости, социальной защиты населения, молодежной политики, включая программы, направленные на улучшение положения семьи и детей;

• организацию информационно-просветительской деятельности по пропаганде региональной демографической политики.

Важнейшим условием выработки долговременной демографической политики должна стать Концепция демографической политики Правительства Российской Федерации на периоддо 2015 года.

Положения Концепции должны быть положены в основу при формировании демографической политики как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации и при разработке региональных планов по улучшению демографической ситуации.

Для обеспечения последовательности в выполнении положений Концепции и реализации демографической политики предполагается несколько этапов.

На первом этапе (до 2005 г.) необходимо осуществить:

• первоочередные меры по реализации Концепции демографической политики Российской Федерации;

• разработку и реализацию в регионах комплекса мер, направленных на решение наиболее остро стоящих демографических проблем применительно к конкретным субъектам РФ;

• разработку Основных направлений действий по реализации Концепции демографической политики Российской Федерации до 2015 г. с учетом перспектив социально-экономического развития России, субъектов РФ, отдельных этнических групп населения и региональных особенностей демографических процессов. Реализация первоочередных мероприятий неразрывно связана с созданием нормативно-правовой базы проведения активной демографической политики и обеспечения условий дальнейшего социально-экономического развития Российской Федерации.

На втором этапе (после 2005 г.) необходимо:

• дать всестороннюю оценку результатов выполнения первоочередных мер в период 2001-2005 гг. по реализации Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2015 г.;

• разработать Основные направления демографической политики Российской Федерации на периоды 2006-2010 гг. и 2011-2015 гг.;

• разработать основные положения, направления и механизмы федеральной целевой программы «Народонаселение России» с учетом возможных вариантов укрупнения регионов.