Эволюция моделей государственно-частного партнерства в странах Европейского союза

УДК [334.723:338.242.4]

Чернявский В.А,

Национальная академии государственного управления при Президенте Украины; аспирант кафедры государственного управления и менеджмента (Украина, г. Киев);

научный руководитель — Баулина Т.В., Национальная академия государственного управления при Президенте Украины, профессор кафедры государственного управления и менеджмента; профессор; доктор экономических наук

ЭВОЛЮЦИЯ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СТРАНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В данной научной статье рассмотрены вопросы эволюционного развития различных моделей государственно-частного партнерства в странах Европейского союза.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, частная финансовая инициатива, механизмы ГЧП, эволюционное развитие ГЧП, модели партнерских отношений.

Актуальность.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) как форма экономического взаимодействия государства и бизнеса получило в последние годы динамичное развитие и стало важным социально-экономическим фактором. Опыт многих развитых стран показывает, что именно механизмы ГЧП позволяют повысить качество жизни населения, улучшить окружающую среду, оптимизировать формы взаимодействия государства и бизнеса в общественно значимых областях.

Цель статьи.

Целью данной статьи является анализ современных тенденций и направлений эволюционного развития различных моделей государственно-частного партнерства в странах Европейского Союза.

Анализ последних исследований и публикаций.

Вопросы государственно-частного партнёрства изучали западные учёные Джеффри Делмон, Вольфрам Ребок и Шарингер Людвиг. В российской литературе ГЧП исследовали А.А. Алпатов, В.Г. Варнавский,

Р.М. Джапаридзе, В. Кабашкин, А.В. Клименко, А.А. Королев, А.А. Панкратов, А.В. Пушкин.

Изложение основного материала.

Анализ истории развития взаимоотношений бизнеса и власти показывает, что государственно-частное партнерство не является новым экономическим механизмом. Различные исследователи в области ГЧП по-разному определяют срок возникновения этого явления. Франция еще в 1552 г. привлекала частный капитал для сооружения каналов на условиях концессии, британские дорожно-строительные трасты в XVIII — XIX вв. финансировали строительство дорог и лондонских мостов, используя заемные средства частных инвесторов.

В начале ХХ в. получили дальнейшее развитие различные формы сотрудничества бизнеса и государственных структур при строительстве объектов водоснабжения, канализации, железных дорог и др.

По мнению ряда специалистов [1], активное развитие ГЧП получило уже в XXI веке, другие считают началом появления ГЧП в его современном варианте 90-е гг. прошлого столетия прежде всего в связи с появлением в Великобритании такой модели сотрудничества государства и подрядчика, как частная финансовая инициатива, при которой частная фирма получает от государства заказ на создание или восстановление основных фондов, а также долгосрочные услуги по эксплуатации. При этом в контракте должны максимально четко оговариваться сроки выполнения работы, а также критерии и условия, при выполнении которых государство оплачивает оказанные частной компанией услуги. Наибольшее распространение эта форма ГЧП получила в таких областях, как транспорт, оборона, образование, здравоохранение и правопорядок.

По данным Министерства финансов Великобритании, благодаря использованию схем частной финансовой инициативы было построено более 800 школ, 70 больниц, закончено 45 транспортных проектов. Несмотря на ряд критических отзывов о работе в этом формате со стороны

представителей консервативной и либерально-демократической партий в предвыборный период, опыт Великобритании в использовании ГЧП в целом подтверждает эффективность и перспективность использования такого формата взаимодействия государства и бизнеса, в особенности в инфраструктурных проектах.

Консервативное правительство Великобритании в 80-х годах прошлого столетия провело масштабную приватизацию государственных предприятий, что привело к рискованному изменению баланса государственной и частной собственности с точки зрения национальной безопасности. Были проданы предприятия автомобильной промышленности, существенные изменения претерпела сфера общественных услуг в энергетике, транспортном сообщении и сталелитейной промышленности. Пришедшее в начале 90-х годов правительство под руководством премьер-министра Джона Мейджора, оценив риски для национальной безопасности в социально-экономической и политической сферах, приостановило приватизационные процессы. Вместе с тем население по-прежнему нуждалось в качественных государственных услугах, получение которых без участия частного бизнеса было проблематично. В результате проведенного социально-экономического анализа руководством Великобритании была предложена новая концепция взаимодействия государства и бизнеса — частная финансовая инициатива (Private Financing Initiative — PFI), которая обеспечила упрощение взаимодействия частных и государственных секторов. Благодаря введению PFI произошел существенный прирост активов общественного сектора на сумму около 90 млрд. долл. Наибольшее применение эти проекты получили в транспортной инфраструктуре, здравоохранении, охране правопорядка и обороне. Стоимость большей части проектов не превышала 30 млн. евро, а проектов стоимостью более 150 млн. евро было всего около 7%. В последние годы частная финансовая инициатива стала рассматриваться как один из основных инструментов государственно-

частного партнерства Великобритании, при этом правительством анонсирован постепенный переход от крупных проектов к менее масштабным, в большинстве своем реализуемым на региональном уровне [1].

Принципиально важным фактором PFI является то, что государство выступает в роли заказчика услуг частного сектора, а также разработчика правил и норм поведения по распределению этих услуг. Частные компании в обмен на финансирование объектов социальной инфраструктуры получили право на частичную их приватизацию, эксплуатацию и обслуживание. Произошло существенное изменение понимания роли государства во взаимоотношениях с частным бизнесом. Государство стало выступать прежде всего как гарант предоставления услуг частному сектору путем взаимодействия с ним. Сегодня более 20% инвестиционных проектов в Великобритании реализуется на принципах ГЧП. Одним из наиболее значимых инфраструктурных проектов, реализованных в Великобритании в рамках ГЧП, является развитие и обслуживание Лондонского метро [2].

Следует также отметить, что в Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составила 24 млрд. евро. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений.

Исследования, проведенные британским правительством, показали, что такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны [3]. В 1997 г. процедуры PFI были изменены, и на свет появились новые критерии правительственной поддержки проектов ГЧП.

В свою очередь, изучение опыта Франции показало, что сложились определенные традиции государственно-частного партнерства, включающие в себя деятельность «Сообществ смешанной экономики» (SEM). Законодательные основы SEM были разработаны в 1966 и 1983 гг. Характерным для SEM является то, что государственный сектор и местные власти, согласно законодательству,

должны иметь большую долю в составе его активов, тем самым играя превалирующую роль в управлении ими.

Закон о ГЧП от 9 июля 2008 г. внес изменения в многочисленные законы и подзаконные акты, инкорпорировав ГЧП во французскую правовую систему. Французское правительство при этом упростило и одновременно усилило положения Контракта партнерства, ставшего новым инструментом и формой государственного заказа и подряда, позволив при этом продолжить модернизацию системы государственной экономики, предусмотренную планом генеральной реформы государственной политики, а также дать дополнительные гарантии банковским учреждениям для оптимизации схем финансового структурирования и системы распределения рисков [8].

Применение механизма ГЧП во Франции позволило осуществить такие серьезные проекты, как евротоннель под Ла-Маншем, соединивший Францию с Англией. Анализируя опыт стран ЕС, следует отметить, что случались и неудачи: достаточно вспомнить историю со строительством здания шотландского парламента. Стоимость здания для народных избранников постоянно росла, что в итоге вызвало проблемы с финансированием и привело к провалу проекта в целом.

Примеры неэффективных проектов ГЧП вследствие просчетов со стороны государства нередки. Примером тому Чехия, где происходила реализация проблемного инфраструктурного проекта. Привлечение частных инвестиций в этой стране осуществляется по британской модели частной финансовой инициативы.

Чешский опыт реализации проектов ГЧП свидетельствует о потенциальной опасности рисков и проблем, с которыми сталкивается недостаточно опытный и плохо подготовившийся партнер. Для сооружения отрезка стратегически важного автобана D47 протяженностью в 80 км зарубежный частный разработчик предложил, на первый взгляд, привлекательный проект и получил подряд практически без конкурса. Команда государственного партнера, не имея доста-

точного опыта ГЧП, не смогла адекватно оценить намерения частного подрядчика, который, как показала практика, не очень-то и стремился реализовать проект. Предложенная им структура финансирования в конечном счете сводилась к перекладыванию всех рисков на государство. В итоге чешское правительство вынуждено было расторгнуть проект и выплатить значительную неустойку [5].

В ходе исследования было выявлено, что начиная со второй половины 80-х гг. прошлого столетия ГЧП в Германии отводилась ведущая роль. Модели ГЧП использовались в проектах кооперативного строительства. Первые некоммерческие строительные общества были созданы на основе частных инициатив в середине XIX столетия. В контексте сотрудничества между некоммерческими компаниями и государственным сектором такие компании вынуждены были применять некоторые ограничения на собственный бизнес и политику получения прибыли. В обмен на это государство предоставляло им налоговые льготы.

Современный период ГЧП начался с крупных проектов восстановления и перестройки городской инфраструктуры в Северной Рейн-Вестфалии, при этом были сделаны необходимые изменения в структурной политике и выявлены недостатки государственного финансирования.

Проведенный в недавнем времени германскими учеными предметный анализ 91 реализованного проекта (на стадии после заключения договора между государством или муниципалитетом и частным агентом) показал среднюю эффективность ГЧП в сравнении с традиционными формами кооперации государства и бизнеса, на уровне 14,6%. При этом была установлена некоторая закономерность изменения уровня эффективности тех или иных проектов в зависимости от величины и масштабов капиталовложений, что позволяет в предварительном плане говорить об оптимальных размерах ГЧП-проектов. Так, при объеме инвестиционных затрат менее 10 млн. евро сэкономить удавалось 12% средств, для проектов в пределах

10 — 25 млн. евро данный показатель составлял в среднем уже 14,4%, в пределах 25 — 50 млн. евро — 13,2% и, наконец, для крупных проектов стоимостью более 50 млн. евро — порядка 16,2% (таким образом, при реализации более крупных проектов достигается наибольший экономический эффект) [9].

Удачной моделью эффективного сочетания интересов публичного и частного партнерства признан проект по реконструкции крупнейшего аэропорта Германии во Франкфурте-на-Майне. Проект предполагал предварительную стадию приватизации — эмиссию акций, 29% которых были проданы на фондовой бирже (аналог «народных» IPO). Держателями остальных акций стали земля Гессен (32,1%), город Франкфурт (20,5%) и государство (18,4%). Сформированное таким образом АО «Фрапорт» намеренно сохранило контроль публичных инвесторов, при этом предприятие является «частным» акционером других германских аэропортов, т. е. «частная» сторона партнерств в них представлена структурой с преимущественно государственным участием [4].

Оценивая динамику развития проектов ГЧП в ЕС, следует отметить, что объемы таких соглашений неуклонно росли до 2007 года. Однако мировой кризис значительно уменьшил активность взаимодействия частного сектора с госструктурами. Впрочем, уже результаты 2010 года явно продемонстрировали готовность европейцев к восстановлению докризисных объемов в краткосрочном периоде до максимальных показателей 2007 года

— 29,6 млрд, евро, а в перспективе — и их превышению.

С 1990 по 2010 год в Евросоюзе было реализовано 1452 проекта ГЧП на сумму 272 млрд. евро. Только в 2010 году было осуществлено 112 проектов стоимостью 18,3 млрд. евро, причем на образование и здравоохранение пришлось 6,5 млрд. евро [10].

Отдельно стоит отметить, что в ряде восточно европейских стран в конце 1990-х

— начале 2000-х гг. в связи с подготовкой к вступлению в ЕС в отраслях транспортной

инфраструктуры и в городском хозяйстве стали активно использоваться механизмы ГЧП. Проекты по привлечению частных инвестиций в расширение сети автомагистралей, модернизацию портов и аэропортов реализуются на основе структурного содействия со стороны ЕС, причем конкретный опыт оказался неоднозначным: наряду с успешными имелись и случаи проблемных, не всегда удачных решений.

Примером эффективного проекта ГЧП в Восточной Европе является расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве. Более 85% пассажиров международных авиарейсов предпочтение отдавали именно Варшавскому аэропорту, а это требовало в относительно короткие сроки обеспечить увеличение пассажирского и грузового оборота аэропорта почти вдвое. Без привлечения частного капитала и ноу-хау реализовать такой проект было бы невозможно. По результатам открытого европейского конкурса в качестве частного партнера проекта выступила германская фирма «Хохтиф АГ», разработавшая специальную модель финансирования ГЧП для аэропортов стран Центральной и Восточной Европы. Был сформирован консорциум, в который на правах партнеров вошли малые и средние предприятия Польши и Германии. Частное финансирование обеспечивал консорциум банков, возглавляемый АО «Ситибанк». Получателем кредитов и государственным партнером проекта выступило агентство «Польские аэропорты PPL». Стоимость проекта составила 153,4 млн. евро; до 80% от его финансирования пришлось на частную сторону. Государственная польская авиакомпания «LOT» была включена в частное кредитное соглашение об обеспечении гарантий и в соглашение об использовании аэропорта. Успешному завершению работ способствовало то, что далее генеральный подрядчик принял участие в проектах реконструкции на принципах ГЧП аэропортов гг. Дюссельдорфа, Гамбурга и Сиднея.

Финансово-экономический кризис привел к резкому увеличению потребно-

сти в государственных инвестициях для дальнейшего развития стран Европейского союза. Европейский инвестиционный банк совместно с Еврокомиссией организовали в 2008 году Европейский центр экспертизы в сфере ГЧП, который благодаря выделенным инвестициям в размере более 30 млрд евро дал новый импульс развитию проектов ГЧП, созданию дополнительных рабочих мест и стимулировал развитие современных технологий [6].

В результате проведенного исследования установлено, что эволюционное развитие ГЧП прошло несколько стадий. Первоначально появился аутсорсинг, при котором государство и частный бизнес производят продукцию или предоставляют услуги на основе договорной цены. В дальнейшем сотрудничество распространилось на разработку проектов, дизайна, строительство. Совместное производство явилось ключевым фактором сотрудничества. Таким образом сформировалось полноценное государственно-частное партнерство на базе отдельных соглашений государства и частных инвесторов. Как показал опыт стран ЕС, наиболее распространенными формами ГЧП являются создание совместных финансовых, страховых, налоговых фондов, строительство, реконструкция, разработка месторождений, модернизация инфраструктуры. Прогресс национальной экономики в значительной степени будет определяться эффективностью использования таких форм взаимодействий государства и бизнеса.

Зарубежный опыт реализации проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства позволил выделить следующие базовые модели ГЧП, которые включают специфичные соотношения форм организации, финансирования и кооперации [7]. К ним относятся:

• Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В таком случае партнерство

реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.

• Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также в тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.

• Модель оператора получила широкое распространение в сфере переработки отходов. Она характеризуется четким разделением ответственности между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством.

• Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты.

• Модель лизинга является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В мире накоплен весьма представительный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления с частным бизнесом.

Выбор одной из этих моделей производится в зависимости от того, в каких сферах реализуется соглашение. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских проектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели имеют наибольшую эффективность.

Выводы.

В результате проведенного анализа современных тенденций и направлений эволюционного развития различных моделей государственно-частного партнерства в странах Европейского союза можно сделать следующие выводы:

• Страны ЕС по-разному подходят к развитию нормативно-правового регулирования ГЧП. Вместе с тем все страны Европейского союза используют одни и те же принципы развития партнерских отношений государства и бизнеса при реализации общественно значимых проектов, а именно эффективное использова-

ние частного бизнеса для решения задач, за которые отвечает власть, на условиях распределения рисков и вознаграждения за достигнутые результаты.

• В ходе проведенного анализа эволюционного развития государственно-частного партнерства можно отметить следующее:

• В ряде стран Европы — Великобритании, Франции, Испании и Италии приняты законодательные акты, которые содействуют партнерству государства и частного сектора в реализации проектов.

• В Германии и Австрии пилотные проекты находятся еще на ранней стадии разработки. В Германии с расширением партнерства государства и частного сектора связывают большие перспективы в развитии транспорта и дорожной инфраструктуры.

• Новые страны — члены ЕС — Чехия, Словакия и Польша, отстающие от прежних членов ЕС в развитии инфраструктуры, — нуждаются в разработке и реализации совместных проектов [3].

Таким образом, изучение тенденций развития различных форм государственно-частного партнерства в странах Европейского союза позволяет выработать оптимальную конструкцию взаимодействия власти и бизнеса для решения общественно важных задач с учетом национальных особенностей.

Библиографический список

1. Савин М.Д. Государственно-частное партнерство в Великобритании: достижения и перспективы // Современная Европа. - 2010. - № 2. - С. 102-110.

2. Ефимова Л.И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт: доклад на семинаре «Государственно-частное партнерство: новые тенденции развития транспортной инфраструктуры» [Электронный ресурс]/Л. И. Ефимова // Вестник Евроазиатского транспортного союза. - 2003. - № 3(10. - URL: http://www.eatc. ru/rus/doc.id_71.book_1.php.

3. Сильвестров С. Партнерство государства и частного сектора // Экономика России: XXI век. - 2005. - № 18.

4. Дерябина М.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика / М. А. Дерябина // Вопросы экономики. — 2008. - № 8. - С. 61-107.

5. Международный опыт [Электронный ресурс] // Управляющая компания «Лидер». URL: http://www.leader-invest.ru/ru-international

6. HM Treasury announcement of Infrastructure UK [Electronic resource] / http:// www.hm-treasury.gov.uk. — Access mode: http://www.hm treasury.gov.uk/ppp_infra-structureuk.htm

7. Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государственного и частного сектора // Мир перемен. - 2004. - № 2. - С. 13.

8. URL: http://pppinrussia.ru/main/ publications/foreign/inostrannie_modeli_ gchp/country/frantsiya

9. URL: http://www.pppinrussia.ru/main/ publications/foreign/inostrannie_modeli_ gchp/country/germaniya

10. Журнал "Бюджет" / Государство и бизнес / Колнооченко Елена Игоревна / Российская Федерация, Евросоюз / № 7. Июль 2011.

Cherniavskyi V.A., e-mail: vr_c@mail.ru

National Academy of Public Administration under the President of Ukraine; postgraduate student of the department of public administration and management

EVOLUTION OF MODELS OF PUBLIC - PRIVATE PARTNERSHIP IN THE EUROPEAN UNION

In this scientific article the questions of evolutionary development of various models of public-private partnership in the European Union are considered.

Key words: public-private partnership, private financial initiative, PPP's mechanisms, evolutionary development of the PPP, models of partnership relations.