На страже порядка (к столетию советской милиции)

Р. С. МУЛУКАЕВ,

главный научный сотрудник научно-исследовательского центра,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

R. S. MULUKAYEV, Dortor of Law,

Merited Researcher of the Russian Federation, Professor, Chief Researcher at the Research Center

УДК 351.74

На страже порядка

Safeguarding Law and Order

В статье рассматривается исторический путь советской милиции в связи со столетием ее образования. Приведены особенности становления советской милиции как штатного государственного органа по борьбе с преступностью и охране общественного порядка. Характеризуются основные звенья аппарата советской милиции и направления ее деятельности, в том числе и по вооруженной защите государства в годы Великой Отечественной войны. Подчеркивается важность изучения опыта деятельности советской милиции.

The upcoming centenary is used by the author as an occasion to review the history and achievements of the Soviet police force, which rose to a professionally-built law enforcement arm of the state from the status of a volunteer workers' militia. Organization of this force is looked into, as are its main missions including armed defense of the Soviet Union in the Great Patriotic War. The author emphasizes the importance of drawing on the experience of the Soviet police force.

Исторический опыт, рабочая милиция, рабоче-крестьянская милиция, охрана общественного порядка, милиция в годы Великой Отечественной войны, борьба милиции с детской беспризорностью и безнадзорностью, взаимодействие милиции с населением, милицейская тема в литературе.

Historical experience, workers' militia, workers' and peasants' militia, protection of public order, Soviet Union's police force in the days of the Great Patriotic War, Soviet police in efforts to end the plight of orphaned and unattended minors, public assistance to and public relations of Soviet police, Soviet police in literature.

В Послании Федеральному Собранию от 1 декабря 2016 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин отмечал, что «2017 год — год столетия Февральской и Октябрьской революций. Это весомый повод еще раз обратиться к причинам и самой природе революций в России. Не только для историков, ученых — российское общество нуждается в объективном, честном, глубоком анализе этих событий». Действительно, сегодня, как никогда, российское обще-

ство нуждается в таком анализе событий, связанных с советским прошлым.

Главным результатом Великой Октябрьской социалистической революции является образование Советского государства. Реальным воплощением этого факта стало формирование нового государственного аппарата, который являлся основным инструментом практической реализации общественно-экономических и политических преобразований, обусловленных победой революции.

Одним из звеньев Советского государственного аппарата стала советская рабоче-крестьянская милиция, столетие которой совпадает с вековым юбилеем Октябрьской революции. Без преувеличения можно сказать, что советская милиция — детище Октября, а ее история — неразрывная часть нашей отечественный истории. Этот факт обязывает нас не забывать историю советской милиции, сохраняя ее для потомков. И дело не только в общей научной постановке вопроса. История советской милиции — это летопись беззаветного, поистине самоотверженного служения ее сотрудников Родине, своему народу. Вместе с тем история советской милиции — это богатейший источник социального опыта, опыта борьбы с терроризмом, преступностью, обеспечения прочного общественного порядка, защиты прав и свобод и законных интересов граждан.

Рассматривая процесс создания советской милиции, следует помнить, что она была образована как орган государства, которое существенно отличалось от государств, образовавшихся раньше. Это государство утвердилось как государство рабочих и крестьян, социалистическое государство. Данное обстоятельство предопределило особенности зарождения и формирования советской милиции, ее функции и место в государственном механизме.

Правовым основанием организации советской милиции явилось изданное 28 октября (10 ноября) 1917 г., по решению Совета Народных Комиссаров Российской Советской Республики, постановление Народного Комиссариата внутренних дел «О рабочей милиции» [8].

В постановлении указывалось, что Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию, которая всецело и исключительно находится в ведении Советов. Военные и гражданские власти обязывались содействовать рабочей милиции и снабжать ее всем необходимым, вплоть до снабжения «казенным оружием».

Как видим, в рассматриваемом документе не предусматривались какие-либо конкретные организационные формы милицейского аппарата. Дело в том, что согласно марксистской теории, с победой социалистической революции, в ходе слома старой государственной машины, в первую очередь ликвидировались постоянная армия и полиция, а их функции переходили к вооруженному народу. Характеризуя основные черты пролетарской власти в России, В. И. Ленин еще до Октябрьской революции писал, что «государственный порядок при такой власти охраняют сами вооруженные рабочие и крестьяне, сам вооруженный народ» [5]. Конкретное организационно-правовое выражение это получило в формированиях рабочей милиции, которая, как правило, строилась на основе добровольности.

Рабочая милиция в течение первых месяцев советской власти выступала и как вооруженная сила,

выполнявшая военные функции, и как инструмент охраны общественного порядка. Однако реальная действительность довольно скоро показала утопичность такого подхода к делу организации вооруженных сил и органа охраны общественного порядка. Нерегулярные вооруженные формирования рабочих и крестьян, построенные не на профессиональной основе, не могли в должной мере выполнять военные функции и эффективно обеспечивать общественный порядок, бороться с преступностью.

Совершенно очевидно возник вопрос о необходимости создания регулярной постоянной армии, штатных государственных органов охраны общественного порядка, которые были бы построены на профессиональных началах.

Советское правительство в короткий срок осуществило необходимые меры по созданию армии и профессиональной милиции. 1 мая 1918 г. коллегия НКВД РСФСР приняла решение, в котором говорилось следующее: «Милиция существует как постоянный штат лиц, исполняющих специальные функции, организация милиции должна осуществляться независимо от организации Красной Армии, функции их должны быть строго разграничены» [2].

После необходимой подготовительной работы, по указанию Совета Народных Комиссаров РСФСР, НКВД и НКЮ РСФСР 12 октября 1918 г. утвердили Инструкцию «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» [9], которая закрепляла правовые основы функционирования советской милиции как штатного государственного органа охраны общественного порядка. Важной особенностью оформления правового статуса милиции являлось прямое закрепление ее классового характера, что нашло отражение в названии милиции «рабоче-крестьянская» и в определении ее основных задач. В Инструкции указывалось, что «советская милиция стоит на страже интересов рабочего класса и беднейшего крестьянства. Главной ее особенностью является охрана революционного порядка и гражданской безопасности» [9].

Рабоче-крестьянская милиция являлась исполнительным органом центральной власти на местах. В организационном отношении милиция строилась на основе принципа двойного подчинения: ее органы находились в непосредственном ведении местных Советов и подчинялись общему руководству НКВД РСФСР.

В короткий срок были сформированы основные звенья единого милицейского аппарата — уголовный розыск, железнодорожная милиция, речная (водная) милиция, промышленная милиция, охранявшая национализированные фабрики, заводы, шахты.

Несмотря на сложные условия гражданский войны, советская милиция в короткий срок утвердилась как постоянный профессионально-штат-

ный орган в центре и на местах. К ноябрю 1919 г. в РСФСР насчитывалось 38 губернских управлений милиции, столько же губернских отделов железнодорожной милиции и отделений уголовного розыска, а также были созданы органы промышленной и водной милиции. Личный состав советской милиции насчитывал 87 843 человека [1].

Процесс организационного становления советской милиции получил законодательное закрепление в Положении о рабоче-крестьянской милиции, утвержденном ВЦИК 10 июня 1920 г.

В дальнейшем организационная структура милиции также менялась. В ней появлялись новые звенья. В середине 30-х гг. XX в. в связи с развитием автомобильного транспорта в СССР обострилась проблема обеспечения дорожного движения. В июле 1936 г. в составе милиции создается Государственная автомобильная инспекция (ГАИ), на которую была возложена обязанность регулирования дорожного движения в стране.

По Конституции СССР (1936 г.) экономическую основу государства составляли социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства. Вскоре после принятия Конституции, в марте 1937 г., в органах милиции были учреждены отделы борьбы с хищениями социалистической собственности (ОБХСС).

В октябре 1952 г. постановлением Совета Министров СССР была образована новая служба милиции — вневедомственная охрана, на которую была возложена охрана объектов торговли, некоторых учреждений и промышленных предприятий. Во всех органах милиции были созданы структурные подразделения вневедомственной охраны.

В связи с тем, что советская милиция выступала как вооруженная сила, вполне закономерным является тот факт, что составной частью ее истории является деятельность по вооруженной защите государства.

В годы гражданской войны милиция выступала в качестве резерва Красной Армии. Главное управление милиции в одном из документов отмечало, что «наряду с главной задачей по охране общественного порядка основной работой милиции в период ее существования до 1921 г. была помощь Красной Армии в ее героических подвигах на внутренних и внешних фронтах» [6]. Было установлено, что 35 % милиционеров и 20 % лиц командного состава милиции должны были находиться в действующей армии [10]. Милиция принимала активное участие в боях при обороне Петрограда в 1919 г., а также на других фронтах. Достойный вклад работники советской милиции внесли в дело победы над гитлеровским фашизмом в годы Великой Отечественной войны. В первые дни войны 25 % личного состава милиции находились в составе действующей армии. Героические подвиги работников милиции во имя свободы и независи-

мости Родины — яркие страницы истории Великой Отечественной войны. Один из выдающихся советских полководцев маршал Советского Союза К. К. Рокоссовский писал в своих воспоминаниях о битве под Москвой следующее: «Помню, как сейчас: позвонил мне по ВЧ начальник московский милиции В. Н. Романченко:

— Не пригодится ли отряд милиции для действий на фронте?

— Будем очень рады ему.

Вскоре в Волоколамск прибыл прекрасно экипированный внушительный отряд, сформированный из добровольцев — работников столичной милиции. Его мы использовали для действия в тылу врага, и он на протяжении длительного времени оказывал нам неоценимые услуги» [7].

Надо сказать, что решение использовать отряд милиции в тылу врага было неслучайным. Благодаря своим профессиональным навыкам, сотрудники милиции внесли немалый вклад в борьбу против фашистских оккупантов на временно оккупированной территории, являясь не только участниками, но во многих случаях — организаторами антигитлеровского подполья и партизанских формирований.

В годы Великой Отечественной войны охрана общественного порядка и борьба с преступностью оставались приоритетными задачами милиции.

Благодаря самоотверженной работе уголовного розыска, наружной службы и других подразделений милиции, активной помощи со стороны населения в годы войны не было допущено большого роста преступности. При общем количестве преступлений, совершенных в 1941 г. (100 %), в 1942 г. преступность увеличилась на 22 %, в 1943 г. по отношению к 1942 г. — сократилась на 20 %, в 1944 г. по отношению к 1943 г. — увеличилась на 8,6 %. В первом полугодии 1945 г., по сравнению со вторым полугодием 1944 г., было зарегистрировано преступлений на 9,9 % меньше. Общая раскрываемость преступлений в 1944 г. составила 87,8 %, в 1945 г. - 89,9 % [4].

Характеризуя типологические признаки советской милиции, следует сказать, что принцип гуманизма был сущностным выражением деятельности милиции по обеспечению порядка и общественный безопасности. Тем не менее была одна сторона деятельности милиции, в которой ее гуманистическая роль проявляется в наибольшей степени, - это борьба с детской беспризорностью и безнадзорностью. Серьезные меры по устранению данного антисоциального явления были осуществлены в середине 30-х гг. XX в. Особое место занимала деятельность по профилактике детской беспризорности, безнадзорности, по предупреждению и пресечению правонарушений среди несовершеннолетних. Эта задача также была возложена на милицию. При отделах службы в милиции были созданы специальные под-

разделения по профилактике и предупреждению правонарушений среди подростков. Милиция должна была тщательно изучать причины детской беспризорности и безнадзорности и принимать меры по ее ликвидации.

В 1935 г. при городских и районных отделениях милиции стали создаваться детские комнаты милиции, которые являлись центрами работы по преодолению беспризорности, безнадзорности, по борьбе с правонарушениями подростков. В короткий срок в стране было создано более 700 детских комнат милиции.

Детские комнаты милиции представляли собой посты милицейской педагогической службы. В них работали опытные, чуткие педагоги, которые занимались профилактикой правонарушений, нравственным воспитанием оступившихся подростков, оказанием помощи в трудоустройстве. В своей воспитательной работе сотрудники детских комнат милиции опирались на помощь широкой общественности.

Деятельность детских комнат милиции — это уникальный социальный опыт, который не утратил своей актуальности. На базе детских комнат впоследствии в милиции были созданы инспекции по делам несовершеннолетних, в которых трудились сотрудники — специалисты с психологическим и педагогическим образованием. Благодаря им работа инспекций была эффективной, способствовала снижению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними.

В контексте гуманизма следует сказать о важной роли милиции, которую выполняла она в годы Великой Отечественной войны. На милицию была возложена обязанность по розыску родственников, с которыми была утрачена связь. Центральное справочное бюро, созданное в составе Главного управления милиции НКВД СССР, взяло на учет более шести миллионов эвакуированных граждан, из числа которых удалось разыскать 2 861 000 человек, а более 20 тысяч потерянных детей были возвращены родителям.

С первых лет существования советской милиции большое внимание уделялось ее кадровому составу. Тем не менее милицейские кадры 1920-х гг. по уровню своей профессиональной и общеобразовательной подготовки далеко не полностью соответствовали предъявляемым требованиям. В основу формирования кадрового состава милиции был положен классовый принцип. Положение «О советской рабоче-крестьянской милиции» 1920 г. закрепило принцип добровольности поступления на службу в милицию только представителей трудящихся. Сложная, сопряженная с постоянной опасностью служба в милиции требовала от ее работников зрелости, жизненного опыта. Поэтому на службу в милицию принимались «вполне грамотные» лица, признававшие Советскую власть.

При комплектовании кадров особенно большие трудности возникали со служащими уголовного розыска, где требовалось наличие специальных знаний и навыков. Однако и здесь принцип классового подхода выдерживался. В виде исключения разрешалось принимать на работу в уголовный розыск бывших сотрудников сыскных отделений дореволюционной полиции при наличии двух условий: если они были незаменимыми специалистами; если они не участвовали в политическом сыске. При этом каждый раз решение принималось Главмилицией по ходатайству непосредственного начальника данного органа с заключением губернского управления милиции. В марте 1919 г. был установлен порядок, по которому вопрос о приеме старых специалистов решался уже с согласия исполкомов местных Советов и партийных комитетов РКП (б).

Классовый подход был исключен из официальных документов в 30-е гг. XX в.

Вполне естественно, что с самого начала в милиции встал вопрос о профессиональном уровне сотрудников. Конечно, у «вполне грамотных» (т. е. умевших читать и писать) этот уровень оставлял желать много лучшего. Поэтому еще в годы гражданской войны больше внимания стало уделяться общеобразовательной и профессиональной подготовке. В Москве, губернских центрах открывались краткосрочные курсы (от двух недель до месяца), на которых обучались сотрудники милиции.

После окончания гражданской войны стала формироваться система целенаправленной подготовки кадров милиции. Начало ей было положено в 1925 г. созданием двухгодичных милицейских школ, где готовились кадры среднего начальствующего состава.

К концу 20-х гг. XX в. сложились условия для более высокого уровня профессиональной и общеобразовательной подготовки. В 1929 г. в Москве начала работу Центральная школа милиции. Ее учебный план предусматривал элементы вузовской программы. Переход к системе подготовки специалистов самой высокой квалификации был осуществлен после Великой Отечественной войны. В 1952 г. в Москве была открыта Высшая школа МВД СССР, в которой обучение велось по программе юридического вуза. В последующие годы система вузовского образования в Министерстве внутренних дел СССР неуклонно расширялась. В 80-е гг. XX в. в Советском Союзе имелось 16 вузов, подведомственных МВД СССР. Развитие системы учебных заведений, где готовились кадры для милиции, венчает создание в 1974 г. Академии МВД СССР — высшего учебного заведения второго уровня. Это был переход к подготовке руководителей — управленцев, соответствовавших требованиям международных стандартов.

К категории уникального следует отнести социальный опыт взаимодействия милиции с гражданами, населением Советского Союза. Это взаимодействие зародилось вместе с рождением милиции и продолжалось на всем протяжении истории Советского государства, являясь одним их факторов обеспечения твердого общественного порядка. Сформировавшиеся и юридически оформленные организационные формы содействия населения милиции ведут свое начало с Обществ содействия милиции (Осодмил). В Осодми-ле закладывались организационные и правовые основы взаимодействия добровольных формирований сотрудничества населения и милиции. Опыт деятельности Осодмила показал целесообразность более тесной организационный связи между милицией и добровольными объединениями населения. Эта связь была установлена после создания в 1931 г. бригад содействия милиции (Бригадмил). Они создавались при органах милиции и функционировали под их руководством. Тем не менее по своей природе Бригадмил оставался массовый самодеятельной организацией граждан. Численность Бригадмила в 1940 г. составляла 400 тыс. человек [3].

В послевоенные годы происходил рост общественно-политической активности граждан Советского Союза. В сфере охраны общественного порядка показателем этого стали добровольные народные дружины (далее — ДНД).

ДНД возникли по инициативе ленинградских рабочих в 1958 г. и в короткое время распространились по всей стране, приобретя поистине массовый характер. Уже в 1962 г. в стране насчитывалось более 130 тыс. дружин, объединявших свыше 4 млн человек. В 1986 г. численность ДНД достигла 250 тыс., в состав которых входило 14 млн дружинников [11].

Главное, что характеризовало ДНД, — добровольность участия граждан и самодеятельность в работе. На местах создавались штабы ДНД, которые работали в тесном контакте с милицией. Это обеспечивало высокую эффективность деятельности ДНД, способствовало повышению уровня охраны общественного порядка. Люди

с красными повязками на рукавах пользовались большим и заслуженным уважением советских граждан. Важным условием успешной работы ДНД являлись сложившиеся в ходе их функционирования организационно-правовые формы их взаимодействия с милицией. Характерной чертой этих форм были сотрудничество и взаимопомощь. ДНД по праву рассматривались в народе как верные и надежные помощники милиции. Логическим результатом сотрудничества ДНД и милиции стало создание опорных пунктов общественности и милиции, которые в короткий срок распространились по всей стране. К началу 1975 г. в целом по СССР имелось 10 тыс. опорных пунктов, которые существуют и в наше время. Опыт сотрудничества советской милиции и населения не утратил своего значения и в наши дни. Отношение населения Советского Союза к милиции находило отражение и в общественном мнении, литературе и искусстве.

В советской литературе и искусстве широкое развитие получила милицейская тема, которая включала в себя крупные произведения, популярные театральные спектакли и кинофильмы. Без преувеличения можно сказать, что всеобщим любимцем взрослых и детей стал дядя Степа — милиционер из стихотворения С. Михалкова. Большим успехом у зрителей пользовался кинофильм «Место встречи изменить нельзя», его главные герои — Г. Жеглов и В. Шарапов. То же можно сказать об участковом Ф. Анискине. В советской кинематографии известна киноэпопея «Рожденная революцией», в которой отражен исторический путь советской милиции. Конечно, история советской милиции сложна и неоднозначна, были в ней и отступления от законности, другие негативные явления. Однако, по большому счету, не это определяет сущностную природу милиции. Главное — ее деятельность по обеспечению порядка в стране, охране прав и законных интересов граждан.

В связи с этим следует более детально рассматривать исторический путь советской милиции, громадный опыт, накопленный за семь с лишним десятилетий. Его необходимо глубоко изучать, потому что это неотъемлемая часть нашей истории.

Список литературы:

1. Власть Советов. 1919. № 11.

2. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 1. Д. 2. П. 52.

3. ГАРФ. Ф. 9415. Оп. 3. Д. 778. Л. 7.

4. История советской милиции. М., 1977. Т. 2.

5. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 31.

6. Малыгин А. Я., Мулукаев Р. С. Милиция Российской Федерации. М., 2000.

7. Рокоссовский К..К. Солдатский долг. М., 1988.

8. Собрание узаконений РСФСР. 1917. № 1. Ст. 15.

9. Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 76. Ст. 813.

10. Собрание узаконений РСФСР. 1919. № 13. Ст. 133.

11. Советская милиция: история и современность (1917—1987). М., 1987.

Тел. 8 (495) 619-49-39