Нормативные основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

УДК 341/342

М. В. Власова

Сибирский государственный университет путей сообщения

НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В статье раскрыты основные пути взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Рассмотрена нормативно-правовая база в сфере совместной деятельности различных уровней управления. Сделаны предложения по оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ключевые слова: органы государственной власти, местное самоуправление, губернатор, совет муниципальных образований, система кураторов, субъект Российской Федерации, взаимодействие региональных и муниципальных органов управления.

Органы власти осуществляют свою деятельность прежде всего для того, чтобы удовлетворять потребности населения, его запросы, права и законные интересы. Организация этого процесса у каждого государства своеобразна. Обусловлено это тем, что каждое государство прибегает к своей модели организации власти. Несмотря на это во всем многообразии моделей имеет место быть такой элемент, как местное самоуправление.

Природа местного самоуправления неоднозначна. С одной стороны, оно является общественным институтом, в рамках которого происходит решение местных проблем населением самостоятельно и под свою ответственность. С другой стороны, местное самоуправление — это неотъемлемое звено в системе государственного управления. И если в первом случае можно рассуждать о модели взаимоотношения государства и местного самоуправления, то во втором — речь идет о создании механизмов взаимодействия в общей системе государственного управления.

Весомую роль во взаимодействии органов власти различных уровней сыграл Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»1. Он передал круг вопросов местного значения от сельских поселений муниципальным районам. Согласно этому закону законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перерас-

ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2017. № 3 (9). © М. В. Власова, 2017

1 См.: РГ. 2014. № 121.

пределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Внесенные в федеральный закон изменения обусловлены тем, что органы местного самоуправления подавляющего большинства сельских поселений не могли эффективно решать многие вопросы местного значения в связи с отсутствием у них необходимых финансовых, материальных и кадровых ресурсов.

В целом участие субъекта в местном самоуправлении может осуществляться двумя путями. Первый путь — прямые действия, т. е. реализация того, что непосредственно предусмотрено федеральным законодательством: определять объем полномочий, модель выборов, осуществлять контроль. Второй — косвенные. В этом случае речь идет о механизме кураторов, Совете муниципальных образований и др.

Правовой основой взаимодействия выступают и полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Полномочия устанавливаются Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2. Аналогичная норма содержится и в Уставе Новосибирской области.

Губернатор Новосибирской области представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления,

2 См.: РГ. 1999. № 206.

может организовать взаимодействие исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями, отрешает от должности главу муниципального образования или главу местной администрации, вносит в Законодательное Собрание Новосибирской области проект закона Новосибирской области о роспуске представительного органа муниципального образования1 .

Законодательное регулирование осуществляют Закон Новосибирской области от 7 декабря

2006 г. № 58-ОЗ (ред. от 29 мая 2017 г.) «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области»2, закон Новосибирской области от 20 апреля

2007 г. № 99-ОЗ (ред. от 5 июля 2017 г.) «О выборах глав муниципальных образований в Новосибирской области»3, Устав Новосибирской области, которые устанавливают порядок подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований и выборных должностных лиц муниципальных образований, порядок подготовки и проведения местного референдума. Ими же осуществляется регулирование организации местного самоуправления, преобразование муниципальных образований, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, роспуск представительного органа муниципального образования.

Представительные органы муниципальных образований наделяются правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Новосибирской области. Правительство Новосибирской области вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие законодательству Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу Новосибирской области, законам и иным нормативным правовым актам Новосибирской области, а также вправе обратиться в суд.

Вышеперечисленными нормативными правовыми актами осуществляется поддержка устоявшегося взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Новосибирской области.

Согласно ст. 66 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 30 октября 2017 г.) «Об общих принципах организации мест-

1 См.: Устав Новосибирской области от 18 апр. 2005 г. № 282-ОЗ (с изм. и доп.) // Ведомости Новосиб. обл. Совета депутатов. 2005. № 16.

2 См.: Сов. Сибирь. 2006. № 245.

3 См.: Там же. 2007. № 79—80.

ного самоуправления»4 (далее — закон о местном самоуправлении), в каждом субъекте Российской Федерации формируется Совет муниципальных образований. Он не вправе ограничивать деятельность муниципальных образований и вмешиваться в их деятельность.

Совет муниципальных образований Новосибирской области (далее — Совет) был создан в целях организации взаимодействия, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Новосибирской области, становления и развития местного самоуправления в Новосибирской области, а также организации взаимной поддержки органов местного самоуправления в интересах жителей муниципальных образований Новосибирской области5. В состав Совета входят представители муниципальных образований.

В соответствии c законом Новосибирской области от 7 ноября 2011 г. № 133-ОЗ (ред. от 2 марта 2017 г.) «О полномочиях органов государственной власти Новосибирской области по взаимодействию с Ассоциацией "Совет муниципальных образований Новосибирской области"» взаимодействие органов государственной власти и Совета осуществляется в форме: взаимного обмена информацией по вопросам в сфере местного самоуправления; учета органами государственной власти при определении направлений, являющихся приоритетными для поддержки муниципальных образований; привлечения Совета муниципальных образований к решению вопросов участия органов государственной власти в обеспечении профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих выборные муниципальные должности, муниципальных служащих и ра -ботников муниципальных учреждений; организации совместных мероприятий по вопросам в сфере местного самоуправления; привлечения Совета муниципальных образований к разработке и реализации государственных программ Новосибирской области, ведомственных целевых программ Новосибирской области в сфере государственной поддержки развития институтов местного самоуправления в Новосибирской области; привлечения Совета к анализу и обсуждению результатов деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, к полномочиям которых отнесено осуществление контроля за органами местного са-моуправления6.

Следует отметить, что согласно распоряжению Губернатора Новосибирской области от 7 декабря 2012 г. № 280-р «Об организации взаимодействия

4 См.: РГ. 2003. № 202.

5 См.: Устав ассоциации «Совет муниципальных образований Новосибирской области» от 19 мая 2016 г. // Офиц. сайт Совета муницип. образований. URL: www.smo-nso.ru

6 См.: О полномочиях органов государственной власти Новосибирской области по взаимодействию с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Новосибирской области» (с изм. на 2 марта 2017 г.)» : закон Новосиб. обл. от 7 нояб. 2011 г. N° 133-03 // Ведомости Законодат. Собр. Новосиб. обл. 2011. №> 56.

РАЗДЕЛ 2. ЭКОНОМИКА И ПРАВО

исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Новосибирской области», в каждом муниципальном районе, городском округе области определяются кураторы по взаимодействию исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с органами местного самоуправления. В пределах своих полномочий кураторы проводят личный прием граждан, встречи с трудовыми коллективами, рабочие совещания, информируют их о деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области по решению вопросов социально-экономического развития муниципальных образований, определяют во взаимодействии с главами муниципальных образований наиболее проблемные вопросы в социально-экономическом положении муниципальных образований и оказывают содействие в их решении1 . Анализ проделанной работы проводит Министерство региональной политики Новосибирской области.

На данный момент уже сложились такие эффективные механизмы взаимодействия, как Совет муниципальных образований, система кураторов, методические семинары, совещания, методическая помощь, система грантов. В то же время такая форма взаимодействия, как право законодательной инициативы, практически не используется органами местного самоуправления.

В рамках реализации подпрограммы «Совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти и контроля за осуществлением переданных федеральных полномочий» государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» предусматриваются такие мероприятия, как: завершение инвентаризации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществление которых возложено на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления; оптимизация состава полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; завершение передачи субъектам Российской Федерации полномочий, оказывающих значимое влияние на социально-экономические процессы и инвестиционный климат в субъектах Российской Федерации; повышение эффективности реализации передан-

1 См.: Об организации взаимодействия исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Новосибирской области : распоряжение Губернатора Новосиб. обл. от 7 дек. 2012 г. № 280-р // Офиц. сайт Правительства Новосиб. обл. URL: www.adm.nso.ru

ных полномочий Российской Федерации и контроля за их исполнением2.

Перечень основных планируемых мер правового регулирования в сфере реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» включает в себя внесение изменений в закон о местном самоуправлении в плане совершенствования правовых и организационных основ местного самоуправления, утверждения нормативов при формировании расходов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В связи с внесенными изменениями в организации местного самоуправления необходим постоянный и детальный мониторинг реализации в субъекте и муниципальных образованиях положений вышеперечисленных и вводимых федеральных законов. Это оптимизирует полномочия и финансовую обеспеченность муниципальных образований. Указанный мониторинг необходимо осуществлять с учетом финансовых, организационных и материально-технических возможностей муниципальных образований.

В послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 г. Президент Российской Федерации отметил, что «местная власть должна быть устроена так — а ведь это самая близкая власть к людям, — чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой»3.

Таким образом, обеспечение слаженного механизма взаимодействия региональных органов власти и местного самоуправления заключается в разработке основных положений сотрудничества в сфере местного самоуправления и определения системы государственной поддержки местного самоуправления в регионе. Определение основных положений сотрудничества и поддержки органов государственной власти региона и местного самоуправления обеспечит эффективность принятых решений, а оптимизация задач и функций этого взаимодействия сократит время исполнения важных для населения вопросов.

2 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» : постановление Правительства Рос. Федерации от 18 мая 2016 г. № 445 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 22. Ст. 3224.

3 Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию : послание Президента Рос. Федерации Федеральному Собранию от 12 дек. 2013 г. // РГ. 2013. № 282.

M. V. Vlasova

NORMATIVE FRAMEWORK OF INTERACTION OF PUBLIC AUTHORITIES

AND LOCAL GOVERNMENT

In the article, the main ways of the interaction of the public authorities of the subject of Russian Federation and local government are disclosed. The legal and normative framework of joint action of various levels of governance is considered. Suggestions for optimization of the interaction of units of local self-management and public authority of the subject of Russian Federation are made.

Keywords: public authorities, local government, governor, council of municipalities, system of curators, the constituent entity of the Russian Federation, interaction of public authorities and local government.