Прокурорский надзор и ведомственный контроль в механизме обеспечения законности решений об отказе в возбуждении уголовного дела

Уголовное право и уголовный процесс

УДК 343.126 Ф.Ю. Васильев*

Прокурорский надзор и ведомственный контроль в механизме обеспечения законности решений об отказе в возбуждении уголовного дела

В статье рассмотрены основные аспекты контроля и надзора за законностью принятых решений об отказе в возбуждении уголовного дела. На основе анализа правоприменительной практики и уголовно-процессуального законодательства предлагается внести изменения в УПК РФ для повышения эффективности работы правоохранительных органов Российской Федерации.

Ключевые слова: стадия возбуждения уголовного дела, отказ в возбуждении уголовного дела, прокурор, руководитель органа предварительного следствия.

F.Y. Vasilyev*. Prosecutorial supervision and departmental oversight mechanism to ensure the legitimacy of decisions about refusal in excitation of criminal case. The article describes the main aspects of control and supervision over the legality of a decision to refuse to initiate criminal proceedings. Based on the analysis of law enforcement practice and criminal-procedural legislation proposes to amend the Code of Criminal Procedure to enhance the effectiveness of law enforcement bodies of the Russian Federation.

Keywords: stage a criminal case, the refusal to initiate criminal proceedings, the prosecutor, head of the preliminary investigation body.

Конституция РФ, провозглашая высшей ценностью права и свободы человека, возлагает на государство обязанность признания, соблюдения и защиты этих прав и свобод (ст. 2 Конституции РФ). Среди средств и методов защиты государством прав и свобод ведущее место принадлежит правосудию как наиболее демократичной и цивилизованной форме защиты прав и законных интересов граждан. Конституция РФ (ст. 46) гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод.

Защита личности от необоснованного обвинения начинается уже на самой первой стадии уголовного процесса, когда по результатам проведенной по сообщению о преступлении проверке принимается решение об отказе в возбуждении уголовного дела. С другой стороны, незаконный отказ в возбуждении уголовного дела может ограничить доступ к правосудию потерпевшим от преступления, что существенно нарушает положения ст. 52 Конституции Российской Федерации. Отмена незаконного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела возможна только при его обжаловании или в рамках контрольных функций руководителей следственных подразделений и прокурорского надзора. В последние годы различные аспекты принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела являются предметом пристального внимания ученых [1, с. 128].

В настоящее время в условиях ограничения полномочий надзирающих прокуроров на принятие процессуальных решений проблема обеспечения прав и законных интересов лиц, вовлеченных в уголовно-процессуальные отношения, приобретает особую актуальность. Борьба с укрытием преступлений от учета становится более сложной и менее эффективной, отсутствие реальных рычагов воздействия, несовершенство законодательных конструкций приводят к массовому нарушению прав граждан - как потерпевших от преступлений, так и незаконно подвергнутых уголовному преследованию.

Ряд ученых высказывают мнение о том, что необходимо, если не полностью восстановить утраченные полномочия прокуроров на стадии возбуждения уголовного дела, то хотя бы существенно расширить полномочия прокуроров на первой стадии уголовного процесса.

* Васильев, Фёдор Юрьевич, старший преподаватель кафедры уголовного процесса Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: Россия, 198206, ул. Летчика Пилютова д. 1. E-mail:fj.vasilev@yandex.ru.

* Vasilyev, Fyodor Yurevich, senior lecturer in criminal proceedings of the St. Petersburg University of the Ministry of Interior of Russia. Address: Russia, 198206, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: fj.vasilev@yandex.ru

© Васильев Ф.Ю., 2015.

Уголовное право и уголовный процесс

Так, В. Горюнов и К. Макаров считают, что только наступательная позиция прокуроров, требующих в рамках надзорных полномочий привлечения к уголовной ответственности правонарушителей, необоснованно освобожденных от таковой органами следствия и дознания, способна вернуть гражданам веру в правосудие и справедливость сегодня [2, с. 8].

Д.А. Сычев считает, что только возвращение прокурору права принимать решение в стадии возбуждения в полном объеме (принимать решение о возбуждении уголовного дела или об отказе в этом) позволит повысить эффективность, оперативность работы прокурора при выявлении нарушений в при осуществлении общенадзорых проверок. Возвращение этих полномочий прокурору, по его мнению, не противоречит рекомендациям Комитета министров Совета Европы «Комитет министров - государствам - членам Совета Европы о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» от 6 октября 2000 г. № R(2000)19, где указывается, что прокуроры не только должны поддерживать обвинение в суде, но и «во всех системах уголовного правосудия решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования» [3, с. 48-54].

Аналогичное мнение высказывает и А.В., Чубыкин предлагая, что в Уголовно-процессуальном кодексе РФ нужно изменить положения ст.37 УПК РФ, что бы прокурор был снова наделен правом возбуждать уголовное дело как при выявлении нарушений в ходе своей надзорной деятельности, так и при отмене незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенных следователями или дознавателями [4, с. 148-163].

Статистика выявленных нарушений закона в стадии возбуждении уголовного дела говорит о серьезных проблемах в области соблюдении прав и законных интересов.

Так, по данным Генеральной прокуратуры РФ из 6 703 235 (+ 4,5 %) вынесенных решений об отказе в возбуждении уголовного дела треть - 2 575 100 - признаны надзирающими прокурорами незаконными. Из отмененных постановлений выявлено и поставлено на учет дополнительно 195 984 (+ 4,2 %), из них непосредственно прокурорами - 160 000 преступлений [5].

Таким образом, почти каждое второе неучтенное преступление выявлялось работниками прокуратуры.

Конечно, в деятельности органов прокуратуры имеются факты необоснованных требований об отмене решений об отказе в возбуждении уголовного дела. Так, например Генеральной прокуратурой РФ в ходе надзорной деятельности был выявлен факт необоснованной отмены решения об отказе в возбуждении уголовного дела, принятый прокурором Тюменской области в связи с проведением дополнительных мероприятий, которые не относились к предмету проверки и не могли никак повлиять на принятие законного процессуального решения.

В то же время данные Верховного суда РФ говорят о том, что в сфере законности и соблюдения конституционных прав граждан имеются большие проблемы. Так, за 2013 г. судами было признано незаконным 9 331 решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Участники уголовного судопроизводства вынуждены обращаться в суд, не найдя справедливости при обращении в органы предварительного расследования и прокуратуру. Из этого следует, что данные органы, осуществляя контрольные и надзорные функции, пропускают незаконные решения.

Так, Приморским районным судом Санкт-Петербурга рассматривалась жалоба П. на незаконные действия органов предварительного расследования и бездействие прокурора Приморского района Санкт-Петербурга. Из представленных в суд материалов следовало, что заявитель обратился в правоохранительные органы с заявлением о краже у него имущества. По данному факту органами предварительного следствия было принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Данное решение было отменно прокуратурой района. На протяжении 2012-2013 гг. четsре раза органами предварительного расследования принимались решения об отказе в возбуждении уголовного дела после отмен этих решений органами прокуратуры. Только после обращения в суд заявителя было принято решение о возбуждении уголовного дела [6].

Все это говорит о том, что, несмотря на огромные усилия, органы прокуратуры в силу малочисленности не в состоянии обеспечить эффективный надзор за предварительным следствием. В 2010 г. численность прокуратуры РФ составляла всего 43000 человек [7, с. 5].

Следует также отметить, что к идее восстановления в полном объеме полномочий прокурора на стадии возбуждения скептически относится ряд ученых-процессуалистов.

Так, К.Ф. Гуценко считает, что прокурорский надзор за соблюдением законов на стадиях досудебного производства является избирательным [8, с. 15].

А. Петров высказывает сожаление, что, дублируя друг друга, прокурорский надзор и ведомственный контроль за деятельностью при разрешении сообщений о преступлениях фактически выполняют одну и ту же роль для всей системы уголовного судопроизводства [9, с. 21].

И.В. Маслов, говоря о проблеме оптимального распределения труда между должностными лицами органов прокуратуры и предварительного расследования, отмечает, что в настоящее время эти вопросы приобрели особую остроту. В связи с этим он справедливо полагает, что обсуждение вопроса об объеме процессуальных полномочий прокуроров, следователей, руководителей следственных подразделений связано с лоббированием узковедомственных интересов. исходя из этого, процессуальные права и обязанности указанных лиц должны подвергаться анализу законодателем, в первую очередь опираясь на принцип процессуальной экономии и эффективности и целесообразности построения системных и межсистемных связей, а так же в соответствии с правовой регламентацией организации и функционирования органов предварительного расследования [10, с. 27-32].

Васильев Ф.Ю. Прокурорский надзор и ведомственный контроль в механизме обеспечения законности...

Законодатель, зная о негативной ситуации в стадии возбуждения уголовного дела, не меняя объем полномочий прокуроров, находится в постоянном поиске правовых инструментов, которые, по его мнению, помогут решить проблемы законности и обоснованности данных решений.

Как мы указали ранее, законодатель полагает, что, исходя из принципа дифференциации (разграничения) полномочий органов уголовного преследования, органы прокуратуры не должны дублировать контрольные функции руководителей органов предварительного расследования. При этом основанная контролирующая роль должна принадлежать руководителям следственных подразделений.

На это были направлены изменения в уголовном процессе РФ, существенно урезавшие полномочия прокуроров в стадии возбуждения уголовного дела, вступившие в силу в 2007 г. Более детально эти вопросы проработаны соответствующим ведомственным приказом, регулирующим порядок взаимодействия руководителей следственных подразделений и органов прокуратуры [11].

Согласно этому приказу, предусматривается следующий алгоритм действий руководителей подразделений органов предварительного расследования: на них возлагаются обязанности принимать надлежащие меры для организации проверок в порядке ст. 144-145 УПК РФ, обеспечивать постоянный контроль за законностью принятия решений об отказе в возбуждении уголовного дела, принимать меры к своевременному направлению заявителям и прокурору копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (п. 2.1-2.5).

На прокуроров возлагается обязанность при осуществлении надзора за законностью принятых решений организовать учет поступающих решений об отказе в возбуждении уголовного дела.

Прокурор обязан осуществлять постоянный надзор за законностью принятых решений на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Однако вызывает немало вопросов п. 3.2 данного приказа, в котором прокурору предписывается оценивать законность и обоснованность решений об отказе в возбуждении уголовного дела по копиям постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Только в случае вопросов (жалобы заинтересованных лиц и т.д.), возникающих при проверке законности принятого решения, он вправе запрашивать по мотивированному запросу материалы проверки и оценивать их законность вместе с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела. Из этого следует, что руководители органов предварительного следствия и прокуратуры, издавшие данный приказ, исходят из того, что прокуроры должны сфокусировать свое внимание на вопросах, решаемых при окончании предварительного расследования и на стадиях судебного разбирательства. В то же время ранее изданными приказами [12] Генеральный прокурор РФ требует от своих подчиненных при надзоре за законностью принятых решений об отказе в возбуждении уголовного дела, принятых органами предварительного расследования, выполнять действия, которые невозможно выполнить, оценивая законность вынесения постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела по их копиям. Указанными документами предписывалось проверять по материалам проверки, а не по копиям постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, не применялись ли по отношению к заявителю, изменившему свое первоначальное обращение или объяснение, незаконные методы воздействия, правильно ли применены нормы материального права и процессуального права, уведомлен ли заявитель о результатах разрешения его сообщения, разъяснены ли ему право обжаловать принятое решение и порядок его обжалования.

Для ликвидации правого вакуума, когда часть полномочий на стадии возбуждения уголовного дела была передана от прокуроров к руководителям органов предварительного расследования, необходимо, по нашему мнению, модернизировать уголовно-процессуальное законодательство.

В связи с этим возникает необходимость скорректировать положения ст. 39, 40.1 УПК РФ, регулирующих правовое положение в уголовном судопроизводстве процессуальных руководителей органов предварительного расследования, и ст. 148 УПК РФ, регулирующей порядок принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Предлагается ч. 4 ст. 148 УПК РФ, незначительно изменив, изложить в следующей редакции: «Приняв процессуальное решение об отказе в возбуждении уголовного дела, должностное лицо, принявшее решение, направляет материалы своему процессуальному руководителю в течение 24 часов для проверки законности и обоснованности принятого решения».

П. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ изложить в следующей редакции: «проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела; копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения и проверки обоснованности принятого решения направляется заявителю и прокурору. При этом заявителю разъясняются его право обжаловать данное постановление и порядок обжалования».

П. 1 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ изложить в следующей редакции: «поручать дознавателю проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном статьей 145 настоящего Кодекса, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания по уголовному делу; отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела; копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения и проверки обоснованности принятого решения направляется заявителю и прокурору. При этом заявителю разъясняются его право обжаловать данное постановление и порядок обжалования».

Представляется, что незначительные изменения формулировок закона помогут правоприменительной практике снять возникшие «шероховатости» данного приказа, что, безусловно, поднимет эффективность контроля и надзора за принимаемыми решениями на стадии возбуждения уголовного дела об отказе в возбуждении уголовного дела.

Уголовное право и уголовный процесс

Вывод: для повышения эффективности надзора и контроля над законностью принятия процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела необходимо привести в соответствии УПК РФ и подзаконные акты.

Список литературы

1. Химичева, Г. П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования уголовно-процессуальной деятельности. - М., 2003. -350 с.

2. Горюнов, В., Макаров, К. Прокурор как субъект уголовного преследования // Законность. -2013. - № 4.

3. Сычев, Д. А. Уголовно-процессуальные функции прокурора, осуществляемые в ходе досудебного производства // КриминалистЪ. - 2013. - № 1.

4. Чубыкин, А. В. Процессуальный статус прокурора в стадии возбуждения уголовного дела : дис. ... канд. юрид. наук. - 2014. - 185 с.

5. Информационное письмо № 36-11-2014 от 10.04.2014 заместителя генерального прокурора РФ «О состоянии прокурорского надзора в сфере соблюдения конституционных прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве».

6. Дело №3/7-155/13 // Архив Приморского районного суда Санкт-Петербурга.

7. Интервью заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А.Г. Звягинцева // Аргументы и факты. - 2010. - 24 февраля.

8. Гуценко, К. Ф. Правосудие и прокурорский надзор в условиях формирования правового государства // Вестник МГУ. - Серия 11. Право. - 1990. - № 4.

9. Петров, А. Соотношение прокурорского надзора с судебным и ведомственным контролем // Законность. - 2013. - № 4.

10. Маслов, И. В. Прокурорский надзор и ведомственный контроль в уголовном процессе России: функции, анализ системных связей // Российский следователь. - 2013. - № 19.

11. Совместный приказ ГП РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, СК РФ, ФТС РФ, ФСИН РФ, МО РФ, ФСС РФ, МЧС РФ, №147\209\187\23\119\596\149\196\110\154 от 26 марта 2014 года «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях».

12. Приказ ГП РФ №277 от 5 сентября 2011 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» // Законность. - 2011. - № 12.

УДК 34.343.23 Б. В. Епифанов*

Предмет преступления: понятие и проблемы правотворчества

Статья посвящена вопросам определения понятия предмета преступления и проблемам криминализации некоторых общественно опасных деяний.

Ключевые слова: объект преступления, предмет преступления, орудие и средства совершения преступления, потерпевший.

B.V. Epifanov*. The subject of crime: the definition and problems of lawmaking.

The definition of the object of the crime and problems of the criminalization of certain socially dangerous acts are considered in this article.

Keywords: object of crime, subject of crime, weapons and means of committing a crime, victim.

Учение о предмете преступления в уголовном праве России до настоящего времени носит дискуссионный характер. Не все ученые единодушны в своих оценках относительно его роли и значения в процессе квалификации содеянного, его влияния на научно обоснованную правотворческую и правоприменительную деятельность.

Правильное понимание предмета преступления способствует четкому уяснению сущности объекта преступного посягательства, его места в системе норм Особенной части УК РФ, позволяет сделать верное различие между ним и орудием или средством совершения преступления.

Диспозиции статей Особенной части УК не всегда точно указывают на объект и предмет преступления, поэтому с помощью приемов логического толкования приходится устанавливать их

* Епифанов, Борис Васильевич, профессор кафедры уголовного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, профессор. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: epifanov-mvd@mail.ru.

* Epifanov, Boris Vasilievich, Professor of the chair of Criminal Law ofthe St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Federation, Candidate of Jurisprudence, Professor. Address: Russia, 198206, Saint- Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: epifanov-mvd@mail.ru.

© Епифанов Б.В., 2015