Социологическая модель государственнойгражданской службы

ВОПРОСЫ СОЦИОЛОГИИ

УДК 35.08:316.3

Зинченко Г.П., д. филос. н., проф.;

Зинченко Я.Г., к. соц. н.

Социологическая модель государственной гражданской службы

В статье рассматривается социологическая модель государственной гражданской службы, обосновывается методологическая организация исследования, выделяются соответствующие подходы.

Ключевые слова и словосочетания: государственная гражданская служба, социологическая модель, деятельность, поведение, профессиональная корпорация, институт, социокультурный контекст, системные принципы.

Современная государственная служба представляет собой сложную, динамичную социальную систему, для описания и объяснения которой используется ряд наук, каждая из которых выделяет свой аспект. Для социологии она представляет интерес как один из регулятивных механизмов общества наряду с такими как власть и управление.

Система государственной службы в России включает в себя гражданскую, военную и правоохранительную разновидности. Объектом нашего исследования является государственная гражданская служба (далее - гражданская служба).

Основные методологические проблемы гражданской службы лежат за ее пределами. Концептуальные представления о данном социальном объекте зависят от взглядов на государство и общество. В настоящее время формируется альтернативная социология, которая отказывается от наивного оптимизма, что государство и его службы способны решить все проблемы в обществе. Она полагает вероятным частичные воздействия на социум. Прав

К. Поппер, выдвинувший идею открытого общества, которое возможно благодаря усилиям государства, но имеющее собственную логику развития [1].

Чтобы определить роль гражданской службы в жизни общества требуется очертить параметры, которые его порождают и побуждают функционировать определенным образом. От того как оно устроено, какие его компоненты доминируют, зависит тип целеполагания, модель публичного администрирования и роль гражданской службы.

Утопический тип целеполагания формирует централизованную модель управления, в которой роль гражданской службы может быть определена как командно-административная. Примером является гражданская служба России советского периода, а также современных КНР и Кубы.

Прагматический тип целеполагания предлагает децентрализованную модель управления, в которой гражданская служба играет организационно-адаптивную роль. Такого рода службу могут проиллюстрировать индустриально развитые страны Запада.

Для традиционного типа целеполагания характерна смешанная модель управления, крайне неустойчивая, дрейфующая либо в сторону централизации, либо децентрализации. Граница между ними подвижна, нарушается чаще всего в пользу деспотического централизма. Отсюда роль гражданской службы определяется как охраннополицейская. В качестве примера могут быть представлены службы исламских государств Востока.

Российское общество, включенное в процесс постиндустриального развития, формирует рыночную экономику, демократические институты, правовое государство, оно устремлено к инновациям и модернизации. Однако этот процесс протекает весьма противоречиво. Проявляются теневая экономика, виртуальная демократия, имитация государственного регулирования, профанация науки и образования.

Именно в таком контексте в России формируется и развивается современная система государственной службы, которая должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность служащих по обеспечению полномочий государственных органов, призвана активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.

Следует отметить, что государственная служба, в отличие от фундаментальных социальных институтов, сложилась не сама по себе, а построена преднамеренно государством для укрепления общественного порядка. Это особый вид деятельности профессионального слоя социальных менеджеров, направленный на поддержание устойчивых отношений между людьми в поселенческих общностях.

Гражданская служба рассматривается в разных социологических ракурсах. Она выступает как система деятельности и объясняется посредством деятельностного похода. Она представляется также как совокупность субъектов деятельности, которые изучаются с помощью поведенческого и стратификационного подходов. Она мыслится как система связей и отношений и потому исследуется посредством институционального подхода. Она имеет определенные ментальные и ценност-

ные основания и должна быть понята в социокультурном контексте.

Объект нашего исследования определяется в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность (выделено авторами) граждан на должностях государственной службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, органов субъектов Федерации, лиц, замещающих федеральные государственные должности, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи) [2].

Первый методологический подход в качестве основного признака гражданской службы выделяет особый вид деятельности, определяемый разделением труда и его функциональным содержанием. Еще К. Маркс утверждал, что разделение труда начинается с обособления профессий [3].

Деятельностный подход предполагает изучение процесса профессиональной службы в тесной связи с потребностями, интересами, ценностями, установками и мотивами личности. Потребности служат источником активности человека, ориентируя его деятельность в нужном направлении. Осознанные потребности представляют собой интересы, которые выступают одним из элементов привлекательности профессии гражданской службы, присутствуют в процессе мотивации.

Предметную область служебной деятельности составляют общественные отношения, регуляция которых составляет суть административной работы. Учитывая многообразие таких отношений (экономических, политических, правовых, социальных, духовных и т.д.), можно даже сказать, что гражданская служба - это сфера профессиональной деятельности специалистов различного профиля: менеджеров, экономистов, юристов и др.

В социологии проблема поведения субъектов профессиональной деятельности представлена в теории социального действия, родоначальником которой считается М.Вебер. Он определяет действие как такое поведение, с которым действующий индивид связывает субъективно полагаемый смысл. «Социальным мы называем такое действие, которое по предполагаемому действующим лицом или действующими лицами смыслу соотносится с действием других людей и ориентируется на него» [4]. По способу детерминации М.Вебер выделяет целерациональное, ценностнорациональное, аффективное и традиционное действия.

Т. Парсонс в отличие от своего предшественника не сводит основания социального действия к ценностно-рациональной схеме. Его

понимание механизма социального действия состояло в следующем: 1) действие является целеустремленным процессом, т.е. имеет свое завершение; 2) действие протекает в определенной ситуации, некоторые компоненты которой являются неизменной данностью, другие используются действующим лицом в качестве средств достижения цели; 3) действие нормативно регулируется, что проявляется в индивидуальном выборе целей и средств; 4) действие является базовой, мельчайшей единицей социальной реальности.

Главным отправным пунктом, проливающим свет на механизм социального действия выступает понятие социальной системы действия. «Имеется ввиду, что взаимодействие индивидов происходит таким образом, что этот процесс взаимодействия можно рассматривать как систему в научном смысле... Эта система координат описывает «ориентацию» одного или многих действующих лиц - в исходном случае биологических организмов - в ситуации, включающей в себя другие действующие лица. Данная схема, описывая таким образом элементы действия и взаимодействия, является схемой отношений» [5].

Однако в теоретических положениях классиков социологии, которые видели в социальном действии систему, направленную на изменение поведения индивидов или групп не было представления о социальном действии как о «программируемом феномене» [6]. То, что эти индивиды программируются извне или изнутри в рамки определенных правил выпадало из поля зрения исследователей. В этой связи вызывает интерес структура и функции такого действия, его генезис, условия существования, соотнесение с поведением и с другими свойствами личности.

Второй методологический подход главным признаком программируемого действия выделяет степень подготовленности личности к специальному виду занятий, что находит выражение в его компетенциях, профессионально важных качествах, обусловленных спецификой труда.

Так, профессию гражданского служащего можно представить в форме живой, конкретной административной деятельности, за что индивид получает денежное вознаграждение. В этой форме профессия неотделима от ее носителя. Она предстает в форме его знаний, умений, навыков, в его специальности и квалификации.

Именно профессия, - подчеркивал П. Сорокин, - формирует основные социальные качества человека: "Она механически, помимо воли и желания индивида, переделывает его, творит по своему образу и подобию, определяет его интересы, убеждения, вкусы, стремления и желания, словом - всю его природу" [7].

Благодаря профессии личность приобретает социальный статус; осваивает определенный кодекс поведения, обеспечивающий профессиональную идентичность; приобщается к культуре. В социально-культурной среде индивид достигает высокого профессионализма.

Профессионализм - это степень совершенства человека в своей деятельности, в том числе на гражданской службе. М. Вебер охарактеризовал чиновников как квалифицированных специалистов, вышколенных многолетней профессиональной подготовкой [8].

Третий методологический подход к исследованию гражданской службы выводит на первый план не индивида, а группу - профессиональную корпорацию. Именно в ней Э. Дюркгейм видит "прежде всего моральную силу, способную сдержать натиск разных форм индивидуального эгоизма, поддержать в сердцах трудящихся живое чувство их общей солидарности [9]. Уподобление профессии социальной группе используется до сих пор. Так, в Большом толковом социологическом словаре (Collins) под profession понимается "какая-либо профессиональная группа среднего класса, характеризуемая требованиями высокого уровня технических и интеллектуальных знаний, а также опыта, автономией в найме и дисциплине, связью с государственной службой" [10].

Гражданские служащие также представляют собой профессиональную корпорацию. Их деятельность приобрела свою современную форму в процессе длительного исторического развития. В результате осознания "чисто технической неизбежной потребности управления" -подчеркивал М. Вебер, - в европейских развитых государствах в XVII в. "происходила постепенная передача княжеского самовластия (Selbsthennsehft) профессиональному чиновничеству" в трех ключевых областях: управлении финансами, военном деле и судопроизводстве [8].

В этот период профессия гражданской службы приобретает социально выраженную форму, закрепляется за определенными группами людей (придворными), стала наследоваться, передаваться через специальное обучение, т.е. воспроизводиться в социальной форме. Со временем на смену средневековому профессионалу приходит новый специалист гражданской службы, не скованный сословными ограничениями, не прикрепленный к знатному сообществу, а подготовленный на основе рационального использования научных знаний.

Историческое развитие профессии гражданской службы осуществляется через социальные механизмы семьи, культуры, образования, через накопление профессиональной памяти и передачу традиций, когда "незримый университет" распространяется не только вширь, но и

вглубь веков. Субъектом социальных форм профессии являются группы специалистов, состоящие из представителей чиновничества всех времен и народов.

Профессия гражданской службы в современной России приобретает высокий статус, который закрепляется социальными механизмами престижа, оплаты труда, льгот, гарантий и т.д. Высокостатусная профессиональная группа требует особых способностей, определенного уровня профессионализма, которыми обладают индивиды.

Тем не менее, гражданская служба нуждается в профессионализации. Речь идет не просто о развитии профессиональных способностей чиновников, а о формировании профессионального подхода к обеспечению ими полномочий государственных органов. Профессионализация гражданской службы - это социальное явление, обусловленное изменениями в содержании административной работы, связанное с возникновением новых специальностей в данной сфере, новых технологий, форм и методов служебной деятельности.

Профессионализация гражданской службы - есть процесс ее институционализации. В социологии различают "старый" (К. Поланьи, Р. Мертон, Т. Парсонс и др.) и "новый" (Р. Коуз, Д. Норт, С. Пейович и др.) институционализм. Основное отличие указанных подходов состоит в трактовке института, вытекающее из разного понимания его природы. Если сторонники первого подхода представляют институт как социально-психологический феномен (распространенный образ мыслей у Т. Веблена), совокупность общественных обычаев у У. Гамильтона), то адепты второго подхода - конвенциональный феномен ("правила игры" в обществе у Д. Норта). В разработке социологической модели гражданской службы авторы придерживаются принципов неоин-ституционального подхода.

Институт выполняет функции структурирования и упорядочивания социальной ткани общества. В качестве базовых элементов институциональных структуры гражданской службы исследователи выделяют: 1) стратегическую цель (миссию); 2) структурно-

функциональное и статусно-ролевое распределение; 3) систему профессионального развития чиновников; 4) нормативную культуру как основной регулятор служебного поведения; 5) механизмы институциональных изменений [11].

Институт - структура, которая относится не только к обществу, но и к человеку. Поэтому в исследовательских целях оправдан как "че-ловеко-центристский" (антропологический), так и "общественноцентристский" (социологический) подходы. Специалисты утверждают, что фазы развития института вместе с тем предстают и в качестве раз-

вития человека, его социализации [12].

Следует отметить, что гражданская служба является не только публично-правовым, но и профессиональным институтом. Любая профессия, в том числе административная деятельность институционализируется и получает социальное обособление.

Процесс институционализации профессии гражданской службы предполагает следующее:

- общественную потребность в таком виде специализированной деятельности;

- наличие признаков, определяющих сущность профессии гражданской службы, отличие ее от других;

- организационное оформление статусно-ролевой структуры профессиональной общности гражданских служащих;

- совокупность специальных требований и стандартов, характеризующих данный вид деятельности;

- определение компетенций, профессионально важных качеств индивидов, необходимых для выполнения полномочий государственных органов;

- отбор, оценку и обучение кадров специальным знаниям, умениям и навыкам;

- особую профессиональную культуру, в основе которой заложены нормативные принципы исполнения профессиональной деятельности;

- наличие механизмов социализации, обеспечивающих приобщение личности к профессиональной культуре;

- интериоризацию соответствующих ценностей и норм, стилей и образцов поведения;

- профессиональную идентичность гражданских служащих;

- мотивацию служебной деятельности чиновников, что связано с повышением престижа гражданской службы.

Институт поддерживает устойчивость гражданской службы, его воспроизводство посредством социальной памяти: профессионального опыта, профессиональной культуры, профессионального образования, должностного регламента и др.

Общая концепция процесса структурации социальной жизни в конструкцию института изложена Питером Бергером и Томасом Лук-маном в книге "Социальное конструирование реальности". Прежде всего, выделяются такие фазы структурации социума, как хабитуали-зация и типизация. Они предваряют процесс институционализации.

Всякая человеческая деятельность подвергается хабитуализа-ции, т.е. опривычиванию. Любое действие, которое часто повторяется,

становится образцом и может быть снова совершено тем же самым способом. За годы формального существования современного профессионального института гражданской службы в нашей стране граждане приобщались к новым процедурам его деятельности, а значит привычкам к современным формам взаимодействия с чиновниками.

Приватизация, тендер, трансферы и ваучеры обусловили большое разнообразие ситуаций, переживаний, взаимных ожиданий граждан и государственных служащих. В результате сформировались привычные модели поведения. Выработанные стандарты и стереотипы взаимодействия определяются, не только нововведениями, но и национальным менталитетом, исторической памятью, в которой укоренилось недоверие к российскому государству и его службам.

Другая фаза структурации - типизация опривыченных действий. Раскрепощенные российские чиновники приписывали мотивы поведению граждан, а те - мотивы поведению гражданских служащих. Чиновники предоставляют публичные услуги гражданам, которые в свою очередь, обязаны оплачивать эти услуги прямо, либо косвенно, посредством налогов. В сознании тех и других закреплялись нормативные представления о специфических образцах ролевого поведения. Тем самым типизация опривыченных действий приводила к типизации деятелей: гражданский служащий - поставщик публичных услуг; гражданин

- потребитель этих услуг. Это облегчает сторонам публично-правовых связей предвидеть действия друг друга в типичных ситуациях.

Следующая фаза структурации связана с производством социальных конструктов. Это первая ступень собственно институционализации гражданской службы. Как выстроить отношения чиновника с гражданином? Какое занять положение, чтобы сделать его устойчивым? Взаимоположение участников фиксируется в ролевых матрицах. Их называют институциями. "Чиновник - гражданин", "руководитель -подчиненный" и др.

Институции поддерживают нормы. Во-первых, это нормы, определяющие статус гражданской службы. В любом обществе устанавливается право государственных органов власти и соответствующих должностных лиц принимать административные решения. Такие нормы записаны в Конституции и других законодательных актах. Во-вторых, это нормы того региона, где функционирует гражданская служба, т.е. национальные традиции и обычаи, поселенческие привычки. В-третьих, это нормы, выработанные в административной среде.

Следует отметить различие между ролевым и нормативным поведением. Ролевые структуры возникают в результате прямого взаимодействия людей. В институте гражданской службы между должност-

ными лицами распределены функции, у каждого имеется своя роль, представляющая собой модель поведения, соответствующая ожиданиям участников. Носителем ролей являются должностные лица.

Нормативное поведение генетически возникает из ролевого. Норма складывается в результате соглашения участников ролевого взаимодействия по поводу некой ситуации, например, ролевого конфликта. В этом случае норма устанавливает обезличенные отношения, уравнивая шансы партнеров присутствием виртуального "третьего" лица - общества. Обезличенность достигается тем, что норма опредмечивается в символических, знаковых конструкциях. Через свое символическое выражение норма представляет уже не конкретное должностное лицо, а социум, его установления. Общество как виртуальное лицо, выступает субъектом, от имени которого норма выражает и предъявляет свои требования.

Третья стадия институционализации гражданской службы - легитимация, т.е. признание, оправдание людьми этого социального института, подчинения предписываемым им нормам. Внешними признаками легитимности института гражданской службы являются: максимальное сужение зоны девиантного (отклоняющегося) поведения граждан, способность государственных органов и должностных лиц поддерживать в обществе порядок без угрозы применения силы. Однако определяющее значение здесь имеют внутренние источники легитимности, сознание людей.

Институциональный, деятельностный, поведенческий и стратификационный подходы, рассмотренные нами, не являются изолированными друг от друга. Действительно, каждый из них выделяет тот или иной аспект гражданской службы. Но когда они взаимодополняют друг друга складывается целостная картина. Социологическая модель гражданской службы требует опоры на принципы системного подхода, а именно:

- целостности (несводимость свойств системы к сумме составляющих ее элементов и невыводимость из них свойства целого);

- функциональной детерминированности элементов и связей системы (зависимость каждого элемента, свойства, отношения от его места и функций, взаимосвязей внутри целостности);

- структурности (возможность описания и моделирования развития системы через установление ее структуры как системы связей и отношений составляющих элементов, обусловленность ее поведения как целостности не столько особенностями поведения отдельных ее элементов, сколько свойствами ее структуры);

- взаимозависимости системы и среды (в процессе взаимодейст-

вия со средой система формирует и проявляет свои свойства, выступая при этом самоуправляемым, активным компонентом среды) и др.

Указанные системные принципы заложены в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Цель этой программы заключается в создании единой целостной системы государственной службы посредством завершения формирования ее видов, построения системы управления данной организацией, совершенствования организационно-правовых механизмов, комплектования высококвалифицированного кадрового состава и т.д.

Таким образом, вовлечение в социологию такого нового объекта, как гражданская служба, требует уточнения и даже пересмотра методологических подходов. Большинство социологических исследований гражданской службы носит эмпирический характер. Поэтому специалисты особое внимание уделяют таким вопросам, как познавательная ситуация, проблема, объект и предмет, цель и задачи исследования, гипотезы и способы их проверки.

Между тем, классическая схема социологического проекта имеет некоторые недостатки. Так социальный факт нередко отождествляют со статическим, эмпирические данные - с научными знаниями, исследование социальной реальности - с ее измерением и т.п. В связи с этим актуализируется проблема теоретизации социологии гражданской службы.

В основе методологической организации программы исследования должна находиться теоретическая концепция, для применения которой необходимо уточнить принципы построения социологической модели гражданской службы. Они должны отражать ее реальные социальные качества, что позволит наращивать научное знание в данной области.

Литература

1. Поппер К. Открытое общество и его враги. Т.1:Чары Платона. Пер. с англ. под ред. В.Н. Садовского. - М.: Феникс, 1992. С. 10-11.

2. Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

3. Маркс К. Капитал Т.1 // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23., С.363.

4. Вебер М. Основные социологические понятия/ Пер. с нем. М.И. Левиной// Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С.603.

5. Парсонс Т. Система координат действия и общая теория систем действия: культура, личность и место социальных систем// Американская социологическая мысль: Тексты/ Под ред. В.Н. Добренькова - М.: Изд-во МГУ, 1994. С. 448-449.

6. Социология управления: стратегии и результаты исследований. -М.: «Канон+» РООН «Реабилитация», 2010. С.88.

7. Сорокин П.А. Система социологии. В 2 т. Т. 2. Социальная аналитика. Учение о строении сложных социальных агрегатов. М., 1993. С. 183.

8. Вебер М. Политика как призвание и профессия /Пер. с нем. А Ф.Филиппова, П.П. Гайденко // Вебер М. избранные произведения. М.:Прогресс, 1990. С. 658.

9. Дюркгейм Э. О разделении общественного труда / Пер. с фр. А.Б. Гофман - М.: Канон - 1996. - С.15.

10. Большой толковый социологический словарь (Collins) / Пер. с англ. Т. I., М., 1999. С. 105.

11. Литвинцева Е.А. Институциональная структура государственной гражданской службы. - М.: Изд-во «Проспект», 2010. С. 46.

12. Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания. М.: Медиум, 1995.

УДК 316.3:378

Айвазова Е.С., ст. препод.

Социализация и развитие личности студентов - будущих госслужащих средствами физической культуры

Подготовка специалистов государственной службы, способных решать профессиональные задачи на современном уровне, требует наряду с научно-теоретической подготовкой высокого уровня социальной зрелости

Социальная зрелость формируется и развивается у студентов благодаря целенаправленному воздействию комплекса теоретических и практических занятий, в том числе занятий физической культурой в процессе освоения избранной профессией.

Ключевые слова: социализация, государственные служащие, нравственно-волевая сфера, средства физической культуры.

Существенные и быстро прогрессирующие изменения социально-экономических условий жизни российского общества, переход к рыночной экономике и поиск новых социально-нравственных приоритетов потребовали адекватных изменений в содержании работы высшей школы страны.

В этой связи подготовка специалистов нового типа в сфере государственной службы, органически сочетающих широкий научный кругозор и подлинный профессионализм с высокими нравственноволевыми личностными качествами, стала главной задачей высших учебных заведений этого профиля.