Образование конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: состояние и перспективы

Образование конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: состояние и перспективы

ЦАЛИЕВ Александр Михайлович,

Председатель Конституционного суда Республики Северная Осетия — Алания, член Президиума Совета судей РФ, доктор юридических наук, профессор

В условиях строительства демократического федеративного правового государства в значительной мере актуализируется образование и деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ. На сегодняшний день они образованы и действуют лишь в 18 субъектах РФ, и тенденция к их дальнейшему росту не наблюдается. Даже в тех субъектах РФ, основные законы которых предусматривают учреждение конституционных (уставных) судов и где приняты соответствующие специальные законы, не предпринимаются организационно-практические шаги к их образованию, даже несмотря на то что правовой основой их учреждения является Конституция РФ. Справедливо отмечает М. А. Митюков, что «с точки зрения историко-правового и буквального прочтения текста федеральной Конституции конституционное правосудие должно было быть неотъемлемым и необходимым элементом организации государственной власти в каждом субъекте РФ, независимо от его вида и особенностей форм правления и устройства»1. Именно в ней заложены соответствующие предпосылки, к основным из которых можно отнести следующие конституционно-правовые положения:

1 Митюков М. А. Современные тенден-

ции развития региональной конституцион-

ной юстиции (опыт социологического исследования) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С. 19.

государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ);

субъекты Федерации имеют свое законодательство и учредительные документы — конституции и уставы (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ), контроль за соблюдением которых в соответствии с п. 4 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» входит в компетенцию органов субъектов Федерации;

в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ);

в Российской Федерации судебная власть осуществляется в определенных формах, в том числе посредством конституционного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).

Возможность образования конституционных (уставных) судов субъектов РФ на законодательном уровне впервые была определена Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 27) (далее — Закон о судебной системе РФ). Вопросы правового статуса и компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ предусматриваются также в федеральных законах от 6 октября 1992 г. № 184-ФЗ «Об общих прин-

ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ), от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», от 14 марта 2002 г. № 30-Ф3 «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» и др.

Социальная необходимость в образовании конституционных (уставных) судов субъектов РФ обусловливается главным образом теми институциональными задачами, которые ставятся перед ними и разрешаются только ими. К их числу в соответствии с ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе РФ относятся: рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, толкование конституции (устава) субъекта РФ.

Эти компетенционные вопросы стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в развитие указанных положений установил, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ: наделены полномочиями осуществлять проверку нормативных актов субъекта РФ на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта РФ и лишать эти акты юридической силы, если это предусматривается конституцией (уставом) субъекта РФ2; вправе проверять конституционность законов субъекта РФ, содержащих иное, нежели в федеральном законе, регулирование по вопросам, не относящимся к исключительному ведению Российской Федерации3; проверяют законы, принятые субъектом РФ по вопросам его исключительного ведения, на соответствие

2 См. постановление КС РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П.

3 См. постановление КС РФ от 30 сентября 1993 г. № 18-П.

уставу (конституции) данного субъекта РФ4; рассматривают дела о соответствии деятельности органов местного самоуправления конституциям (уставам) субъектов РФ5.

В научной литературе справедливо отмечается, что конституционные (уставные) суды субъектов Федерации предназначены для выполнения такой важной функции, как предупреждение «повреждений» в правовой системе, поскольку юридическая активность регионов, формирующаяся юридическая система регионов не должны разрывать единое поле конституционного права России6.

Как показывает практика, конституционные (уставные) суды в своей деятельности активно реализуют указанные выше полномочия и тем самым способствуют совершенствованию правовой системы субъектов РФ и опосредованно — всей правовой системы Российской Федерации. Используя правовые позиции КС РФ, нормы международного права, а также прецедентную практику Европейского суда по правам человека, они обеспечивают соответствие регионального законодательства Конституции РФ и федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта РФ, способствуют имплементации в правовую систему региона международных стандартов по правам человека.

Кроме того, конституционные (уставные) суды составляют в федеративном государстве тот активный рычаг правового воздействия, с помощью которого руководители субъектов РФ могут эффективно решать возложенные на них конституцией (уставом) задачи по защите Основного закона субъекта Федерации, прав и свобод человека и граждани-

4 См. определение КС РФ от 31 мая 1999 г. № 120-0.

5 См. постановление КС РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П.

6 См.: Правосудие в современном мире / под ред. В. М. Лебедева, Т. Я. Хабриевой. М., 2012. С. 344.

на. И наоборот, те регионы, которые не создали конституционные (уставные) суды, фактически лишили себя мощного средства модернизации своей политико-правовой сферы и существенно отстают в развитии демократии от стандартов, достигнутых на федеральном уровне и в субъектах РФ, где функционирует конституционное правосудие7. В этом плане для нас представляют интерес суждения, высказанные немецкими специалистами применительно к ФРГ: «Конституция и конституционная автономия земель наполняется политико-правовым содержанием лишь в том случае, если обеспечено функционирование системы конституционного правосудия»8. Следует также согласиться с судьей КС РФ в отставке Н. Т. Ведерниковым в том, что всякий субъект Российской Федерации, стремясь на деле быть в полной мере государственным правовым конституционным образованием, должен стремиться к тому, чтобы иметь свой орган конституционного контроля9, который бы обеспечил не только режим конституционной законности, но и верховенство, высшую юридическую силу и непосредственное действие конституции (устава) субъекта РФ. Подчеркнем, что практически в каждом федеративном государстве, где субъекты федерации наделены правом принимать свои учредительные акты — основные законы, создана и действует система судов, осуществляющих их государственную защиту.

7 См.: Демидов В. Н. Региональное конституционное (уставное) правосудие как фактор модернизации субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. Казань, 2011. С. 200.

8 Цит. по: Бруснин А. М. «Двойное» конституционное правосудие: ненужная роскошь или насущная необходимость? // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга. 2000. № 3. С. 96.

9 См.: Судебная система России. М., 2001.

С. 89.

Конституционный (уставный) суд также способствует решению следующей задачи, которая согласно ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам. Следует согласиться с авторами комментария к Закону о судебной системе Российской Федерации в том, что «большое значение в рамках обеспечения законности, единого конституционно-правового пространства, контроля за соблюдением Конституции РФ и действующего законодательства органами государственной власти и местного самоуправления имеет деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ»10. Объясняется это тем, что, во-первых, как показывает практика, при рассмотрении дел судьи конституционных (уставных) судов субъектов РФ руководствуются прежде всего положениями Конституции РФ; во-вторых, согласно законам большинства субъектов РФ о конституционных (уставных) судах судьи этих судов присягают на верность не только своей конституции (уставу), но и Конституции РФ, которая действует на всей территории России и поэтому «надлежит повышенной правовой защите всеми субъектами Российской Федерации»11. Такую защиту в первую очередь осуществляют конституционные (уставные) суды, которые «при формальной обособленности в судебной системе РФ, реаль-

10 Постатейный комментарий к Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» / под ред. В. А. Дмитриева. М., 2012. С. 208.

11 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. М., 2011. С. 57.

но служат охране Конституции РФ и могут развиваться в этом их значении как предваряющие федеральное конституционное судопроизводство и помогающие Конституционному Суду РФ более экономно и эффективно выполнять соответствующую задачу»12.

Организация в субъектах РФ органов конституционного (уставного) правосудия обеспечивает равенство прав граждан, в том числе возможность защищать свои права в порядке конституционного судопроизводства, благодаря чему они имеют двойной уровень конституционной защиты — региональный и федеральный, тогда как в регионах, где отсутствуют органы конституционного правосудия, граждане вынуждены напрямую обращаться в КС РФ. Это приводит к нарушению ст. 19 Конституции РФ, в силу которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина перед законом и судом независимо от места проживания; кроме того, нормативное содержание принципа равенства всех перед судом имеет всеобщий и всеобъемлющий характер и распространяется на все виды и уровни судебных органов и сводится к наличию единой, одинаковой для всех судебной си-стемы13; наличие конституционных (уставных) судов в субъектах РФ позволяет разгрузить КС РФ от чрезмерного числа обращений по предметам совместного ведения, в частности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Как показывает практика деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, принимаемые ими решения имеют важное значение, поскольку направлены на восстановление прав сотен, а то и тысяч граждан. К примеру, Конституционным судом Республики Северная

12 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. С. 857.

13 Там же. С. 188.

Осетия — Алания вынесены решения, касающиеся, в частности: права граждан Республики собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование; изменения границ между Республикой Северная Осетия — Алания и иными субъектами РФ; полномочий субъектов законодательной инициативы в Парламенте Республики Северная Осетия — Алания; и др. Эти вопросы вызвали большой общественный резонанс в Республике, и вынесенные Конституционным судом решения во многом способствовали снижению градуса социальных страстей. Сформулированные в решениях Конституционного суда Республики правовые позиции были высоко оценены российскими специалистами, отметившими, что они углубляют теорию конституционного права14.

Важно и другое: в деятельности Конституционного суда Республики Северная Осетия — Алания, как и аналогичных органов других субъектов РФ, все большее значение приобретает их профилактическая роль. В последние годы участились случаи, когда сам факт обращения в конституционный (уставный) суд служит основанием для ревизии оспариваемого нормативного правового акта принявшим его органом государственной или местной вла-сти15. Следует согласиться с мнени-

14 См.: Артемова С. Т. Роль решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в обеспечении конституционно-правовых основ организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 70.

15 См., например, постановление Конституционного суда Республики Северная Осетия — Алания от 26 ноября 2010 г. № 1-П в части прекращения производства по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 3 Закона Республики Северная Осетия — Алания от 15 июня 2007 г. № 24-РЗ «Об определении пределов нотариальных округов и количе-

ем Председателя КС РФ В. Д. Зорькина, который отмечает, что «само наличие конституционного правосудия имеет и большое профилактическое значение: оно дисциплинирует и законодателя при издании законов, и чиновников при принятии правоприменительного решения, и рядовых граждан в их повседневных действиях в различных сферах социальной жизни»16.

Напомним, что органы конституционного контроля в субъектах РФ начали создаваться еще в 1990-х гг. Накопленный за несколько лет опыт функционирования органов конституционного контроля позволил специалистам сделать вывод о том, что они являются эффективным механизмом защиты конституций и уставов субъектов РФ, прав и свобод человека и гражданина, утверждения верховенства права и укрепления конституционной законности. Поэтому еще в 1999 г. Всероссийское совещание по проблемам образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ рекомендовало субъектам РФ обсудить вопрос о необходимости внесения в конституции и уставы поправок, касающихся учреждения конституционных (уставных) судов, и рассмотреть возможность представления в законодательные органы субъектов РФ проектов законов о конституционных (уставных) судах. Однако до сих пор конституционное (уставное) правосудие находится в состоянии, которое одни научные и практические работники охарактеризовали как эмбриональное, другие — стагнационное, а В. Д. Зорькин — как замороженное. Дальнейшее развитие конституционного правосудия в субъектах РФ практически остановилось. Во многом это стало следствием весьма упрощен-

ства должностей нотариусов в нотариальном округе в границах территории Республики Северная Осетия — Алания».

16 Зорькин В. Д. Конституция и права че-

ловека в XXI веке. М., 2008. С. 59.

ного подхода некоторых федеральных органов государственной власти и специалистов к образованию конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Данный процесс они связывают с субъективными факторами, в частности с отсутствием политической воли руководителей субъектов РФ к созданию конституционных (уставных) судов17, в то время как образование любого органа государственной власти обусловливается объективными факторами, т. е. решением актуальных задач. Такие институциональные задачи, как отмечалось, есть у органов регионального конституционного правосудия, поэтому их обязательное образование в условиях строительства правового федеративного государства должно быть прописано на уровне федерального законодательства. Речь идет о том, чтобы придать императивный характер ст. 27 Закона о судебной системе РФ, предусматривающей лишь возможность создания конституционных (уставных) судов субъектами РФ, что противоречит важнейшему конституционному принципу осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви как на федеральном, так и на региональном уровне. Это вытекает из буквального толкования Конституции РФ и подтверждается решениями двух высших судебных органов РФ. Так, КС РФ в постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П отметил, что разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т. е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Аналогичную позицию занял ВС РФ в определении от 11 июля 2003 г. № 11-Г03-24.

17 См.: Витрук Н. В. Актуальные проблемы модернизации конституционного правосудия в России // Журнал российского права. 2011. № 10. С. 133.

По мнению В. А. Кряжкова, «сложившаяся федеративная система органов государственной власти России, основанная на принципе разделения властей, не оставляет сомнений в необходимости конституционной юстиции не только в лице Конституционного Суда РФ, но и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации»18.

Вопреки изложенному некоторыми научными, а чаще практическими работниками предпринимаются попытки ограниченного толкования судебного федерализма, с точки зрения которых он сводится исключительно к праву субъекта Федерации создавать или не создавать судебные органы. По нашему мнению, в судебном федерализме основной акцент следует делать на необходимость организации не только федеральных органов судебной власти, но и судебных органов субъектов РФ, поскольку в ином случае нельзя гарантировать наличие судебной власти на этом уровне. Ныне она может быть представлена только конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Мировые судьи, которые согласно ст. 4 Закона о судебной системе РФ относятся к судам субъектов РФ, фактически являются федеральными судьями, поскольку основу их организации и деятельности составляют федеральные законы; они функционируют при федеральных судах, составляя первичное звено судов общей юрисдикции; финансируются из федерального бюджета; осуществляют правосудие именем Российской Федерации, и т. д. Однако наличие мировых судей в субъектах РФ не говорит о наличии судебной ветви власти в субъектах РФ. Не случайно специалисты отмечают, что принцип судебного федерализма на практике не работает, а полноценная судебная власть в регионах

18 Кряжков В. А. Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: проблемы организации и деятельности // Государство и право. 1995. № 9. С. 126.

не сформирована. В связи с этим необходимо поощрять образование во всех субъектах РФ конституционных (уставных) судов19.

Очевидно и другое: решение рассматриваемой проблемы нельзя связывать лишь с позицией законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Тому есть объективные причины: как показывает практика, никто не хочет добровольно делиться властью, не заинтересован в том, чтобы создавать орган, контролирующий его решения. В основном именно поэтому органами государственной власти большинства субъектов РФ не обеспечивается соблюдение ст. 1 Закона № 184-ФЗ, предусматривающей, что одним из принципов, в соответствии с которым осуществляется деятельность органов государственной власти субъектов РФ, является разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Принятие законов о конституционных (уставных) судах в тех субъектах РФ, где они не созданы, можно рассматривать как робкие попытки, предпринимаемые с целью их образования. Но этого явно недостаточно для функционирования полноценного регионального конституционного правосудия. Так, в постановлении VIII Всероссийского съезда судей от 16 декабря 2012 г. «О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития в 2012 — 2016 годах» говорится о том, что незаслуженно без

19 См.: Терехин В. А. Модернизация судоустройства и судебных инстанций как приоритетное направление судебно-правовой политики // Российская юстиция. 2010. № 5. С. 39.

внимания остаются конституционные (уставные) суды субъектов РФ, которые играют роль дополнительного гаранта прав граждан, в том числе на судебную защиту.

На наш взгляд, для организации и развития органов конституционного правосудия необходимо принять, как это сделано в отношении законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, мировых судов, контрольно-счетных органов субъектов РФ, федеральный закон «<Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации». Это представляется вполне оправданным исходя из содержания п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. На основании этой нормы по инициативе аналогичных федеральных структур почти во всех субъектах РФ были созданы такие региональные органы государственной власти, как Контрольно-счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Уполномоченный по правам ребенка. При этом они, как и Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, не составляют единую иерархически выстроенную систему государственных органов, но занимаются схожими проблемами на разных уровнях государственной власти.

Кроме того, существующее законодательное закрепление вопросов организации конституционных (уставных) судов в специальных законах субъектов РФ противоречит смыслу ч. 3 ст. 27 Закона о судебной системе РФ, в соответствии с которой законом субъекта РФ определяется лишь порядок рассмотрения дел в конституционном (уставном) суде. Следовательно, вопросы

учреждения и формирования региональных органов конституционной юрисдикции должны устанавливаться прежде в федеральном законе. Это согласуется и с положением ч. 2 ст. 76 Конституции РФ: по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В Государственную Думу РФ внесен проект КоАП РФ, устанавливающий подведомственность административных дел судам общей юрисдикции, за исключением тех, которые отнесены федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, Дисциплинарного судебного присутствия, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и арбитражных судов (ст. 19). Исходя из данной нормы становятся совершенно очевидными, во-первых, необходимость принятия закона об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, поскольку в отношении других судебных органов, перечисленных в ней, федеральные законы уже приняты; во-вторых, очередное официальное, и уже не только законодательное, но и политическое, признание конституционных (уставных) судов субъектов РФ, так как проект КоАП РФ внес Президент РФ; в-третьих, актуальность процесса образования конституционных (уставных) судов в субъектах РФ ввиду усиливающейся юри-дизации общественной жизни, зачастую регулируемой многочисленными региональными законами, нормативными правовыми актами, не соответствующими конституции (уставу) субъекта РФ.

Отметим, что проект федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», разработанный Конституционным судом Республики Северная Осетия —

Алания, внесен в Парламент Республики Северная Осетия — Алания в целях инициирования последним его принятия Федеральным Собранием РФ.

Библиографический список

Артемова С. Т. Роль решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в обеспечении конституционно-правовых основ организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2.

Бруснин А. М. «Двойное» конституционное правосудие: ненужная роскошь или насущная необходимость? // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга. 2000. № 3.

Витрук Н. В. Актуальные проблемы модернизации конституционного правосудия в России // Журнал российского права. 2011. № 10.

Демидов В. Н. Региональное конституционное (уставное) правосудие как фактор модернизации субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы теории и прак-

тики конституционного судопроизводства. Казань, 2011.

Зорькин В. Д. Конституция и права человека в XXI веке. М., 2008.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. М., 2011.

Кряжков В. А. Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: проблемы организации и деятельности // Государство и право. 1995. № 9.

Митюков М. А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции (опыт социологического исследования) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14.

Постатейный комментарий к Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» / под ред. В. А. Дмитриева. М., 2012.

Правосудие в современном мире / под ред. В. М. Лебедева, Т. Я. Хабриевой. М., 2012.

Судебная система России. М., 2001.

Терехин В. А. Модернизация судоустройства и судебных инстанций как приоритетное направление судебно-правовой политики // Российская юстиция. 2010. № 5.