Стратегия повышения эффективности проведения социальной политики Республики Беларусь на современном этапе

УДК 342.415

СТРАТЕГИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Сивец Сергей Михайлович

Руководитель Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент; г. Минск, Республика Беларусь; e-mail: sivets@pmrb.gov.by

Ключевые слова: государство; социальная политика; право; социальная сфера; органы государственного управления.

Аннотация. В статье предпринята попытка типологизации социальной политики Республики Беларусь посредством анализа существующих научных взглядов на понятие и функциональную природу социального государства. Автор в сравнительно - правовом аспекте исследует конституционно-правовую основу формирования и реализации социальной политики Республики Беларусь с преломлением ее на нормотворческую и правоприменительную деятельность уполномоченных государственных органов в социальной сфере. Критическому анализу подвергнут программно-целевой метод формирования и реализации государственных программ в социальной сфере. Показана неэффективность использования значительных бюджетных ресурсов на реализацию основных направлений государственной социальной политики по причине слабой межведомственной координации осуществляемых мероприятий в рамках конкретной отрасли (образование, здравоохранение, социальная защита и т.п.), отсутствия механизма реального прогнозирования последствий принятия управленческих решений в смежных социальных сферах, отсутствия надлежащего контроля не только за целевым и полным использованием бюджетных средств на социальные проекты, но, и, в первую очередь, за безусловным достижением целей и решением задач государственной социальной политики.

В целях повышения эффективности проведения государственной социальной политики, придания ей комплексного и системного характера, обосновывается необходимость функциональной и структурной реорганизации Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь в Министерство социальной политики (или Министерство социального развития), с наделением его функциями стратегического социального планирования и прогнозирования развития социальных отношений, разработки научно обоснованных комплексных государственных программ социального развития, координации деятельности всех субъектов социальной политики вне зависимости от ведомственной принадлежности, обеспечения надлежащего контроля за результатами реализации социальных проектов и развития социальной сферы.

На основе проведенного исследования также вносятся предложения по повышению эффективности формирования и реализации социальной политики Республики Беларусь, носящие административно-правовой и законотворческий характер.

КАЗ1РГ1 КЕЗЕЦДЕГ1 БЕЛАРУСЬ РЕСПУБЛИКАСЫНЬЩ ЭЛЕУМЕТТ1К САЯСАТЫН ЖУРГ1ЗУ ТИ1МД1Л1Г1Н

АРТТЫРУ СТРАТЕГИЯСЫ

Сергей Михайлович Сивец

Беларусь Республикасы ¥лттыц зацнама жэне цщыцтыц зерттеулер орталыгы Куцыцтыц зерттеулер

институтыныц жетекшш, зац гылымдарыныц кандидаты, доцент; Минск ц., Беларусь Республикасы; e-mail: sivets@pmrb.gov.by

Ty^h свздер: мемлекет; элеуметтт саясат; цуцыц; элеуметтт сала; мемлекеттт басцару органдар.

::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: Зарубежный опыт

Аннотация. Мацалада элеуметтж мемлекеттщ функционалдыц табигаты мен угымына гылыми кезцарастарды талдау арцылы Беларусь Республикасыныц элеуметтж сая-сатын турпаттамалауга талпыныс жасалган. Автор салыстырмалы-цуцыцтыц аспектгде элеуметтж саласындагы уэкiлеттi мемлекеттж органдардыц нормашыгармашылыц жэне цуцыццолдану цызметте царай Беларусь Республикасыныц элеуметтж саясатын цуру жэне ¡ске асыруыныц конституциялыц-цщыцтыц негiзiн зерттейдг. Элеуметтж саладагы мемлекеттж багдарламаларды цуру жэне ¡ске асыру багдарламалы-мацсаттыц эдШ сынап талцыга салынган. Мемлекеттж элеуметтж саясаттыц негiзгi багыттарын ¡ске асыруы-на арналган бграз бюджеттжресурстарды пайдаланудыц тимсгздшгг керсеттген. Буныц себебi нацты сала (бшм беру, денсаулыц сацтау, элеуметтж цоргау т.б.) шецберiндегi етк1з1лет1н ¡с-шараларды тиянацсыз ведомствоаралыц уйлестгруг; сабацтас элеуметтж салаларда басцарушылыц шешгмдердг цабылдаудыц салдарын нацты болжау тетггшц жоцтыгы; элеуметтж жобаларга арналган бюджет царажатын тек цана мацсатты жэне толыц пайдалануга гана емес, алайда бгргншг кезекте мемлекеттж элеуметтж саясаттыц мацсаттарын шешугн нацты бацылаудыц жоцтыгы.

Мемлекеттж элеуметтж саясатты етюзудщ тшмдшгт кетеру, оныц кешендж жэне жуйелж сипатын беру мацсатында Беларусь Республикасыныц Ецбек жэне элеуметтж цоргау министрлтнщ Элеуметтж саясат министрлтне (немесе Элеуметтж дамыту министрлтне) атцарымдыц жэне цурылымдыц цайта уйымдастыруыныц цажеттшт дэлелдеген. Жэне де стратегиялыц элеуметтж жоспарлау, элеуметтж царым-цатынастардыц дамуын болжау, элеуметтж даму бойынша гылыми неггзделген кешендж мемлекеттж багдарламаларды эзгрлеу, ведомствога цатысуына царамай барлыц элеуметтж саясат объектшер цызметт Yйлестiру, элеуметтж саланыц дамуын жэне элеуметтж жо-баларын ¡ске асыру нэтижелерт тиiстi бацылауын цамтамасыз ету функцияларын беру керектг айтылган.

Сонымен бiрге еттзшген зерттеу негiзiнде Беларусь Республикасыныц элеуметтж саясатын цуру жэне wке асыруыныц тшмдшгт кетеру бойынша этмштж-цуцыцтыц жэне зацшыгармашылъщ сипаты бар усынымдар енгiзiлген.

STRATEGY EFFICIENCY OF THE SOCIAL POLICY OF THE REPUBLIC OF BELARUS TODAY

Sivets Sergey Mihailovich

Deputy Director - Head of the Institute of Legal Research of the National Centre of Legislation and Legal Research of the Republic of Belarus, PhD, Associate Professor, Minsk, The Republic of Belarus; e-mail: sivets@pmrb.gov.by

Key-words: state; social policy; law; social services; public administration.

Abstract. In the article the attempt was made to typologize social policy of the Republic of Belarus through the analysis of existing scientific views on the concept and the functional nature of the welfare state. Author in comparatively-legal aspect examines the constitutional and legal framework of the Belarusian social policy formation and implementation, its refraction in the rule-making and enforcement activities of the authorized state bodies in the social sphere. The program-target method of state programs in the social sphere formation and implementation has been subjected to critical analysis. The author describes the inefficient use of substantial budgetary resources for the main state social policy directions caused by weak interagency coordination activities that have been carried out in the framework of a particular sector (education, health, social protection, etc.), the lack of real consequences prediction mechanism of administrative decisions acceptance in related social spheres, the lack of proper control not only over the target and the full use of budgetary funds for social projects, but primarily for the absolute objectives achievement and problem solving of the state social policy objectives.

In order to improve the effectiveness of government social policy, give it a comprehensive and systematic nature, the author proves the necessity offunctional and structural reorganization of the Ministry of Labor and Social Protection of the Republic of Belarus to the Ministry for Social Policy (or the Ministry of Social Development), with the vesting of the following functions as strategic social planning and forecasting of social relationships development, the adoption of science-based comprehensive public social development programs, all actors of social policy activities

coordination regardless of departmental affiliation, proper monitoring provision of the results of social projects and social development implementation

The author, based on the research, makes proposals to improve the efficiency of social policy formation and implementation in the Republic of Belarus, which contains administrative, legal and legislative character.

Конституция Республики Беларусь 1994 года провозгласила Беларусь унитарным демократическим социальным правовым государством (ст.1), гарантирующим «право каждого на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий» (ст.21). Тем самым на конституционном уровне зафиксирована социальная функция государства, от содержательного наполнения которой напрямую зависит непосредственно сам социальный характер (декларативный или реальный) государства.

Парадигма социального государства как идеал общественного устройства выступает предметом активного научного дискурса философов, социологов, политологов, историков, правоведов. Причем, до настоящего времени не существует единства мнений относительно понятия и природы «социального государства». Так, по мнению Л. Н. Кочетковой в качестве социального государства выступает такое государство, «которое гарантирует каждому человеку права, реализация которых обеспечивает ему возможности социальной мобильности (вплоть до перехода в другой класс) и личностного развития» [1].

В.Н. Лексин полагает, что «социальным можно назвать любое государство, которое одновременно: а) декларирует приверженность норме ст. 25 «Всеобщей декларации прав человека» и может открыто признать временную невозможность полной реализации этой нормы и стремление к этой реализации в исторической перспективе, б) законодательно формирует структуру социальных обязательств, совокупность которых позволяет судить о серьезности намерений реализовать вышеуказанные декларации, в) создает институциональные условия для выполнения этих обязательств, г) непосредственно участвует в финансировании выполнения своих социальных обязательств и создает условия для консолидации необходимых для этого финансовых ресурсов (общественных, частных и корпоративных), д) адресно устанавливает, снижает или отменяет перечень и объем этих обязательств перед гражданином в той мере, насколько этот гражданин может самостоятельно обеспечить стандарт благосостояния» [2]. Наконец, С.Г. Василевич

справедливо отмечает, что «социальный характер государства проявляется в его социальной политике. Социальное государство предполагает свою структуру и сферу общественной жизнедеятельности, исходя из существующих конституционных основ. Современные государства стремятся проводить в той или иной степени социальную политику. Различие заключается в масштабах, методах и глубине ее реализации» [3].

Не меньшее внимание со стороны ученых уделяется исследованию различных моделей социальной политики государства, являющейся, в конечном итоге, одним из ключевых факторов формирования самого социального государства. В настоящее время универсальная модель социального государства воспринимается в качестве эффективного средства поддержания социальной стабильности и социальной справедливости в обществе, что, в свою очередь, детерминирует доминирующую роль государственной социальной политики в обеспечении общественного социального баланса. Естественно, что при реализации данной модели государство всегда позиционируется в качестве основного субъекта социальной политики. Как справедливо отмечает К. Хессе, «социальное государство является планирующим, управляющим, производящим, распределяющим; оно является государством, обеспечивающим индивидуальную и социальную жизнь в соответствии с конституционной формулировкой социального правового государства» [4].

О том, что именно государство берет на себя основную нагрузку по реализации базовых принципов социального государства неоднократно отмечал в свои выступлениях Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко. Так, в его докладе на пятом Всебе-лорусском народном собрании, состоявшемся 22 июня 2016 года, было заявлено: «мы раньше выбрали и в дальнейшем намерены придерживаться социальной ориентации государства. Об этом свидетельствуют как расходы годовых бюджетов страны, так и преобладание в государственных программах статей социальной направленности. В 2016 — 2020 годах планируется реализовывать более 20 государственных программ, при этом ориентировочно две трети бюджетных средств, выделенных на их финансирование, будут инвестированы в социальную сферу.

В первую очередь в медицину, образование, культуру, поддержку семей, социальную защиту населения» [5]. В настоящее время стратегическими направлениями деятельности государства в лице уполномоченных органов в части реализации его социальной функции являются: определение приоритетов государственной социальной политики, формирование достаточной нормативно-правовой базы, выступающей в качестве эффективного регулятора складывающихся социальных правоотношений, аккумулирование и предоставление необходимого объема финансового материально-технического обеспечения реализации социальных проектов и программ, осуществление эффективного государственного управления социальной сферой.

Сегодня во многих государствах мира накоплен значительный опыт практической реализации концептуальных основ построения социального государства, сформирован нормативно-правовой механизм реализации социальной функции государства, созданы административно-управленческие структуры, призванные посредством правоприменительной практики решать насущные социальные задачи. Не исключением является и Республика Беларусь. За годы, прошедшие с момента обретения государственной независимости и самостоятельности, выработанные на конституционном уровне основополагающе нормы-принципы (ст.ст. 2, 14, 21, 41 и др. Конституции Республики Беларусь)1 нашли дальнейшее нормативное закрепление и развитие на уровне отраслевого законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, являющихся регуляторами социальной сферы. В качестве основополагающего приоритета социальной политики государства в указанных нормативных правовых актах определено развитие человеческого потенциала, которое достигается посредством решения задач по развитию социальной инфраструктуры и созданию комфортных условий жизнедеятельности населения, современному развитию сфер здравоохранения и образования, социальной защиты населения, охраны материнства и детства, созданию условий для максимальной самореализации личности. Цель социальной политики белорусского государства - формирование стабильного и высокоразвитого общества, в котором нет нищеты и резких социальных контрастов,

достигнут приемлемый жизненный уровень и качество жизни, обеспечены условия для развития человеческого потенциала, имеется достаточная степень общественного согласия и общественной солидарности, а социальные противоречия разрешаются без острых конфликтов [6]

Как справедливо отмечает П.Н. Бай-матов, социальное государство «включает в себя многовекторные направления социальной политики, предметное поле которых складывается из таких социальных элементов как занятость населения, образование, охрана здоровья, социальное обеспечение, обеспечение жильем и др.» [7]. Не исключением в этом плане является и Республика Беларусь, ежегодно направляющая на финансирование социальной сферы значительную часть государственного бюджета. Согласно Закона Республики Беларусь от 30.12.2015 г. «О Республиканском бюджете на 2016 год»2 для общегосударственных расходов на реализацию мероприятий социальной политики составила порядка 10 %. Причем, несмотря на последствия мирового экономического кризиса и достаточно сложной ситуации в реальном секторе экономики Республики Беларусь доля бюджетного финансирования социальной сферы остается достаточно стабильной на протяжении нескольких последних лет. Чего, к сожалению, нельзя сказать о количественных и качественных показателях эффективности деятельности уполномоченных государственных органов (прежде всего республиканских и местных органов государственного управления) в социальной сфере. Такие социальные индикаторы общественного развития как демография, социальная защита и реабилитация инвалидов, уровень жизни населения, пенсионное обеспечение, уровень безработицы продолжают на протяжении последних нескольких лет минусовать3, что, с одной стороны, вызвано указанными выше экономическими причинами, но с другой стороны, на наш взгляд, не в меньшей степени связано с проблемными вопросами организации управления социальной сферой и наличием современной законодательной базы.

Управление социальной сферой в настоящее время осуществляется на республиканском и местном уровнях органами государственного управления (на республиканском уровне - соответствующими министерствами, на местном - исполнительными

1 Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями). //Консультант Плюс: Беларусь. Технология Проф. [Электронныйресурс]/ООО» ЮрСпектр». —Минск,2016.

2 О республиканском бюджете на 2016 год: Закон Респ. Беларусь, 30 декабря 2015г., № 341-З//Консуль-тант Плюс: Беларусь. Технология Проф. [Электронный ресурс]/оОО «ЮрСпектр». —Минск,2016.

3 Национальный статистический комитет Республики Беларусь [Электронный ресурс]. - Минск, 2016. - Режим доступа:http://www.belstat.gov.by/ofitsialnaya-statistika/solialnaya-sfera/. - Дата доступа: 13.09.2016.

комитетами местных Советов депутатов). Основные направления реализации социальной политики в Республике Беларусь содержатся в программных документах, основными из которых являются Концепция национальной безопасности4, Программа деятельности Правительства Республики Беларусь на 2016-2020 года5, Государственная программа о социальной защите и содействии занятости населения на 2016-2020 годы6, Государственная программа «Здоровье народа и демографическая безопасность Республики Беларусь» на 2016-2020 годы7, Государственная программа «Образование и молодежная политика» на 2016-2020 годы8. В названных государственных программах определены основные направления и приоритеты деятельности республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Президенту Республики Беларусь и Правительству Республики Беларусь, облисполкомов и Минского горисполкома по реализации государственной политики в области образования, здравоохранения, занятости и социальной защиты населения, молодежной политики. В качестве ответственных заказчиков государственных программ определены соответствующие республиканские органы государственного управления (министерства образования. здравоохранения, труда и социальной защиты), которые, одновременно, являются и разработчиками, и исполнителями и потребителями полученных результатов в рамках реализации государственных программ.

На наш взгляд, такой алгоритм планирования, финансирования и реализации мероприятий в области социальной политики нельзя признать удачным, ибо, по сути, речь идет о планировании и реализации мероприятий в социальной сфере, носящих реальный характер (то есть, уже фактически сложившихся и требующих немедленного реагирования на них), без наличия элементов стратегического планирования развития соответствующих социальных отношений в

среднесрочной и долгосрочной перспективе. Соответственно, подготовка и принятие нормативных правовых актов как регуляторов сложившихся общественных отношений в социальной сфере, направлена в большей степени на практическое решение уже имеющихся социальных ситуаций, а не на прогнозирование развития социальной сферы на перспективу и нормативное упреждение возникновения неблагоприятных явлений, имеющих серьезные социальные последствия.

Стратегическое планирование развития социальной сферы должно создать матрицу для всех управленческих решений, принимаемых на законодательном, подзаконном и локальном уровнях. Разработка и использование методики стратегического планирования развития социальной сферы даст возможность республиканским и местным органам государственного управления определиться с перспективными направлениями реализации социальной политики, аккумулировать для этих целей необходимые материальные и финансовые ресурсы, и, наконец, разработать эффективное социальное законодательство на системной и комплексной основе.

Основными функциями стратегического планирования в социальной сфере, на наш взгляд, должны выступать:

- определение среднесрочной и долгосрочной стратегии проведения того или иного направления социальной политики, основных целей и задач развития соответствующей социальной сферы (образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.);

- создание научно обоснованной системы органов государственного управления (субъектов государственной социальной политики), с четко определенной организационной, функциональной и правовой структурой;

- определение приоритетных целей и направлений реализации государственной социальной политики;

4 Об утверждении Концепции национальной безопасности: Указ Президента Республики Беларусь, 9 ноября 2010 г. № 575 //Консультант Плюс: Беларусь. Технология Проф. [Электронный ресурс]/ООО «Юр-Спектр». - Минск,2016.

5 Об утверждении программы деятельности Правительства на 2016-2020 годы: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 5 апреля 2016 г. № 274 //Консультант Плюс: Беларусь. Технология Проф. [Электронныйресурс]/ООО «ЮрСпектр». -Минск,2016.

6 Об утверждении Государственной программы о социальной защите и содействии занятости населения на 2016-2020 годы: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 30 января 2016 г. № 73 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология Проф. [Электронный ресурс] /ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2016.

7 Об утверждении Государственной программы «Здоровье народа демографическая безопасность Республики Беларусь на 2016-2020 годы»: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 14 марта 2016 г. № 200 //Консультант Плюс: Беларусь. Технология Проф. [Электронный ресурс] /ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2016.

8 Об утверждении государственной программы «Образование и молодежная политика на 2016-2020 годы»: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 28 марта 2016 г. № 250 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология Проф. [Электронный ресурс] /ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2016.

- резервирование необходимых материальных и финансовых ресурсов для достижения планируемых целей и решения задач государственной социальной политики;

- системная и комплексная разработка необходимых нормативных правовых актов, направленных на реализацию основных направлений государственной социальной политики:

- осуществление эффективного контроля и оценки полученных результатов на промежуточных этапах реализации государственной социальной политики;

- корректировка выбранной стратегии реализации государственной социальной политики и способов ее реализации.

Практическая реализация основных функций стратегического планирования развития социальной сферы, и, как следствие, проведения эффективной социальной политики возможна лишь при системной работе уполномоченного республиканского органа государственного управления, имеющего в своем подчинении соответствующие научно-практические подразделения и наделенного необходимым объемом полномочий по регулированию общественных отношений, складывающихся в социальной сфере, координации деятельности иных государственных органов, ответственных за реализацию тех или иных направлений социальной политики, и обеспечению надлежащего контроля за результатами этой деятельности. К сожалению, приходится констатировать, что существующая сегодня модель программно-целевого управления социальной сферой, посредством деятельности уполномоченных отраслевых республиканских органов государственного управления не достаточно эффективна по причине слабой межведомственной координации осуществляемых мероприятий в рамках конкретной отрасли (образование, здравоохранение, социальная защита и т.п.), отсутствия механизма реального прогнозирования последствий принятия управленческих решений в смежных социальных сферах (например, принятие решения о подготовке специалистов соответствующей квалификации без учета потребностей в них реального сектора экономики, планирование и осуществление мероприятий по трудовой реабилитации инвалидов при отсутствии работы по созданию специализированных рабочих мест и т.п.), отсутствия надлежащего контроля не только за целевым и полным использованием бюджетных средств на социальные проекты, но, и, в первую очередь, за безусловным достижением целей и решением задач государственной социальной политики.

По нашему мнению, в целях повыше-

ния эффективности проведения государственной социальной политики, придания ей комплексного и системного характера, требуется функциональная и структурная реорганизация Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь в Министерство социальной политики (или Министерство социального развития), с наделением его функциями стратегического социального планирования и прогнозирования развития социальных отношений, разработки научно обоснованных комплексных государственных программ социального развития, координации деятельности всех субъектов социальной политики вне зависимости от ведомственной принадлежности, обеспечения надлежащего контроля за результатами реализации социальных проектов и развития социальной сферы.

Кроме того, анализ указанных выше программных документов в социальной сфере свидетельствует о сохранении наблюдающегося в последние годы тренда на тар-гетирование социальной поддержки населения и, соответственно, все больший уход на уровне подзаконных нормативных правовых актов от патерналистской модели государственной социальной политики (зафиксированной на конституционном уровне) к субсидиарной модели. Сама по себе переориентация государственной социальной политики от крайне затратной для государства и, что наиболее важно, неэффективной патерналистской модели социальной политики на более прогрессивную -субсидиарную, является, с одной стороны, данью времени, а с другой, фактическим свидетельством изменения государственных подходов к регулированию социальной сферы в части солидарного распределения ответственности за обеспечение социального благополучия между государством и гражданами. Как отмечает А.П. Морова «смысл этой модели заключается в том, чтобы, с одной стороны, обеспечить достойной работой трудоспособное население, создать необходимые рабочие места, тем самым обеспечить условия для повышения реальных доходов населения, предоставить качественные медицинские и образовательные услуги, подготовить высококвалифицированных специалистов, необходимых для работы в новых условиях информационного, развивать новые наукоемкие технологии; с другой стороны, нуждающимся гражданам (нетрудоспособным, малообеспеченным, находящимся по объективным причинам в трудной жизненной ситуации, неконкурентным на рынке труда) предоставить социальную защиту. Особое внимание при этом уделяется детям, молодежи, пенсионерам, ветеранам, инвалидам.

Это те группы населения, которые нуждаются в государственной поддержке» [6].

Таким образом, сегодня уже можно констатировать наличие фактических оснований для изменения доктринальных подходов к толкованию понятия «социальное государство». Полагаем, что в настоящее время любое государство, вне зависимости от степени своего экономического развития, демократического устройства и правового характера, не в состоянии в полной мере гарантировать абсолютную социальную защиту и поддержку своих граждан, поскольку в условиях углубления процесса глобализации не может быть застрахована от возникновения разного рода кризисов и конфликтов (как экономических, так и политических). В этой связи на конституционном уровне должен быть закреплен не социальный характер государства в абсолютном и универсальном его выражении - как это имеет место в настоящее время, а положение о так называемом социальном партнерстве (социальном контракте), согласно которому государство гарантирует максимальную степень социальной защиты и поддержки, вне

зависимости от наличия благоприятной или неблагоприятной экономической, политической, военной и т.п. внутренней и внешней конъюнктуры, определенным группам граждан (пенсионеры, инвалиды, несовершеннолетние). Кроме того, государство остается доминирующим субъектом социальной политики в отношении ключевых общественных сфер, обеспечивающих прогрессивное развитие, физическую безопасность и духовную самоидентичность общества (это образование, здравоохранение, культура, спорт). Оставшаяся же часть населения (трудоспособная часть) может претендовать на получение государственной поддержки в социальной сфере лишь через соответствующие экономические механизмы (налогообложение, тарификацию и т.п.). При этом государство обязано создать условия и обеспечить контроль за функционированием альтернативных систем социальной помощи и страхования, предоставляющих широкий спектр социальных услуг гражданам (в том числе и через систему накопительных пенсионных фондов).

ЛИТЕРАТУРА

1. Кочеткова, Л.Н. Социальное государство: Опыт философского исследования / Л.Н. Кочеткова. - М.: Книжный дом «Либроком», 2009. - 160 с.

2. Лексин, В.Н. Мир человека и пространство власти. Россия как новое «социальное пространство» / В.Н. Лексин // Мир России. Социология. Этнология [Электронный ресурс].

- 2005. - №3. - том 14. - Режим доступа: http://www.cyberleninka.ru/article/n/mir-cheloveka-i-prostranstvo-vlasti-rossiya-kak-novoe-sotsialnoe-prostranstvo. - Дата доступа: 10.11.2016.

3. Василевич, С.Г. Понятие и сущность социального государства /С.Г. Василевич //Право в современном белорусском обществе: сб. науч. тр. /НЦЗПИ РБ: ред.кол. H.A. Карпович [и др.]. - Минск: РУП «СтройМедиаПроект», 2016. - Вып. 11. - С. 409 - 416.

4. Хессе, К. Основы конституционного права ФРГ/ К. Хессе. - М.: Юридическая литература, 1981. - 318с.

5. Послание Президента Республики Беларусь A.E Лукашенко белорусскому народу и Национальному собранию [Электронный ресурс]. - Минск, 2016. - Режим доступа: http://president.gov.by/ru/news_ru/view/obraschenie-s-poslaniem-k-belorusskomu-narodu-i-natsionalnomu-sobraniju-11301. - Дата доступа: 13.09.2016.

6. Морова, A.^, Модель социальной политики в Республике Беларусь: генезис и законодательное обеспечениеМ..П. Морова // Социология. - 2012. - №1. - С. 64-76.

7. Байматов, П.Н. Россия и Запад: Конституционное право граждан на социальное обеспечение - индикатор социального государства / П.Н. Байматов // Право и политика. - 2014.

- № 2(170). - С. 197-206.

REFERENCES

1.Kochetkova, L.N. Social'noe gosudarstvo: Opyt filosofskogo issledovanija / L.N. Kochetkova. - M.: Knizhnyj dom «Librokom», 2009. - 160 s.

2. Leksin, V.N. Mir cheloveka i prostranstvo vlasti. Rossija kak novoe «social'noe prostranstvo» / V.N. Leksin // Mir Rossii. Sociologija. Jetnologija [Jelektronnyj resurs]. - 2005. - №3. - tom 14. - Rezhim dostupa: http://www.cyberleninka.ru/article/n/mir-cheloveka-i-prostranstvo-vlasti-rossiya-kak-novoe-sotsialnoe-prostranstvo. - Data dostupa: 10.11.2016.

3. Vasilevich, S.G. Ponjatie i sushhnost' social'nogo gosudarstva /S.G. Vasilevich //Pravo v sovremennom belorusskom obshhestve: sb. nauch. tr. /NCZPI RB: red.kol. N.A. Karpovich [i dr.].

- Minsk: RUP «StrojMediaProekt», 2016. - Vyp. 11. - S. 409 - 416.

4. Hesse, K. Osnovy konstitucionnogo prava FRG/ K. Hesse. - M.: Juridicheskaja literatura, 1981. - 318s.

5. Poslanie Prezidenta Respubliki Belarus' A.G. Lukashenko belorusskomu narodu i Nacional'nomu sobraniju [Jelektronnyj resurs]. - Minsk, 2016. - Rezhim dostupa: http://president. gov.by/ru/news_ru/view/obraschenie-s-poslaniem-k-belorusskomu-narodu-i-natsionalnomu-sobraniju-11301. - Data dostupa: 13.09.2016.

6. Morova, A.P., Model' social'noj politiki v Respublike Belarus': genezis i zakonodatel'noe obespechenie/A.P. Morova // Sociologija. - 2012. - № 1. - S. 64-76.

7. Bajmatov, P.N. Rossija i Zapad: Konstitucionnoe pravo grazhdan na social'noe obespechenie - indikator social'nogo gosudarstva / P.N. Bajmatov //Pravo i politika. - 2014.

- № 2(170). - S. 197- 206.

УДК 342

ЭВОЛЮЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЩЕНИЯХ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В БЕЛАРУСИ

Саванович Николай Анатольевич

Заместитель начальника управления конституционного и международного права Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук, г. Минск, Республика Беларусь; e-mail: n.savanovich@tut.by

Ключевые слова: обращения граждан; обращения индивидуальных предпринимателей и юридических лиц; административные процедуры; электронные обращения.

Аннотация. В статье рассматриваются основные этапы развития в Беларуси законодательства об обращениях граждан и юридических лиц, дается характеристика действовавшим в то время актам:

1-й этап (1990-1996 гг.) - применение законодательства бывшего СССР;

2-й этап (1996-2011 гг.) - развитие и адаптации законодательства бывшего СССР в белорусских нормативных правовых актах;

3-й этап (2011 г. - сегодняшний день) - создание самостоятельной модели правового регулирования.

Особое внимание уделяется особенностям белорусского законодательства об обращениях граждан и юридических лиц на современном этапе (сокращение категорий обращений, подпадающих под сферу действия законодательства об обращениях, расширение круга субъектов права на обращение, углубление процессуальной регламентации, расширение способов подачи обращений и др.).

Автор также анализирует перспективы развития этого института законодательства в Беларуси. В частности, прогнозируется продолжение сужения сферы применения законодательства об обращениях, расширение способов подачи обращений, создание правовых основ противодействия злоупотреблению правом на обращение.

Особое внимание уделяется соотношению законодательства об обращениях граждан и юридических лиц и законодательства об административных процедурах, поскольку сфера действия этих институтов в значительной степени пересекается.

По мнению автора, принятие законодательства об административных процедурах не исключает сохранения законодательства об обращениях. В качестве аргументов указывается на привычность и доступность для населения законодательства об обращениях, неразработанность базовой терминологии административно-процедурного законодательства, усиление процедурных аспектов законодательства об обращениях. Также отмечаются излишне усложненные требования административно-процедурного законодательства, которые требуются не для всех категорий дел.

Наиболее простые категории дел эффективнее рассматривать в упрощенном порядке. В качестве такого порядка предлагается рассматривать законодательство об обращениях. При этом в целях обеспечения единства подходов при взаимоотношении административных учреждений с населением перспективным является субсидиарное применение в подобных ситуациях законодательства об административных процедурах.