Территориальное развитие субъектов Российской федерации как предмет государственного регулирования

Цыденжап БАТУЕВ

территориальное развитие субъектов российской федерации как предмет государственного регулирования

В статье рассматривается состояние отношений федерального центра и субъектов РФ, что обеспечивается соответствием Конституций и законов республик, Уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам.

Conditions of relationships between the federal center and the constituent entities of the Russian Federation, which are provided by correspondence of constitutions and laws of republics, charters and the other normative legal acts of the territories, regions, federal cities, autonomous region, autonomous districts to the Russian Federation Constitution and federal laws, is considered in the article.

Ключевые слова:

Российская Федерация, государственно-территориальное устройство, территориальное развитие, предмет государственного регулирования; the Russian Federation, state and territorial structure, territorial development, subject of government regulation.

БАТУЕВ Цыденжап Бимбаевич — к.и.н., заместитель Председателя Народного Хурала Республики Бурятия hural@icm.buryatia.ru

Россия — не первое государство, ведущее поиск методов и форм соединения интересов государства и ее территориальных частей. В настоящее время в России особый интерес прояв -ляется к проблеме роли и места государства во взаимоотношениях с субъектами федерации. Ни одно государство не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недо -пущение экологических, экономических, этнических и иных реги -ональных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа. Все это — обычная норма политики каждого государства в относительно спокойной фазе его существования. Но она превращается в приоритетную функцию государства в периоды коренной ломки прежних и формирования новых общественных устоев.

Государственно -территориальное устройство России образовано на основе системы административно -территориальных образова -ний советского периода, которая сложилась в условиях преобла -дания централизованного отраслевого управления и была приспо соблена к соответствующему механизму управления. В настоящее время эта система управления и государственно территориальное устройство государства находятся в определенном противоречии с проводимой в стране экономической реформой.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предме тов ведения и полномочий. Так, в ведении федерации находятся: федеративное устройство и территория государства; регулирова -ние и защита прав и свобод человека и гражданина; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России.

В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся: обеспече -ние соответствия Конституций и законов республик, Уставов, зако -нов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных окру -гов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

защита прав и свобод человека и гражда нина.

Заключительные и переходные поло -жения Конституции РФ определяют, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ действуют положения Конституции РФ.

Вне пределов ведения РФ и ее полно мочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Наряду с этим федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ по взаимному соглашению могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным зако нам.

Особый оттенок на федеральные отно -шения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов накладывает положе -ние Конституции РФ, которая определяет, что Президент России может использо -вать согласительные процедуры для раз решения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов федерации. В случае не достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рас смотрение соответствующего суда.

Подробнее рассмотрим территориаль -ное развитие в рамках предмета государ ственного регулирования. Так, территория РФ включает в себя территории ее субъек тов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.

Конституция РФ определяет, что в состав Российской Федерации входят республики, края, области, города федераль ного значения, автономная область, авто номные округа как равноправные субъ екты Российской Федерации. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой Устав и законодательство. Кроме того, Конституция определяет, что принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, уста

новленном федеральным конституцион ным законом. При этом статус субъекта федерации может быть изменен по взаим ному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом.

Говоря о территориальном развитии, следует определиться с понятием «тер -ритория». Так, под территорией ученые понимают не географическое простран ство с его атрибутами, а определенную часть социального, природного, экономи ческого, инфраструктурного, культурно исторического и, наконец, собственно пространственного потенциалов государ ства. Поэтому под регулированием терри ториального развития понимают созна -тельно организуемую совокупность идео логических, политических, правовых, эко номических и административных воздей -ствий на условия, приоритеты и ограниче ния трансформации отдельных элементов территориальных образований и (или) взаимосвязей между ними с целью раз решения территориально хозяйственных, административно территориальных и иных противоречий, а также обеспечение на этой основе воспроизводства терри ториального потенциала. Такие воздей -ствия по отношению к конкретному тер риториальному образованию могут быть экзогенными или эндогенными (осущест вляемыми представительными или испол нительными местными органами), что диктует необходимость включения их в число задач территориального управления и разрешения противоречий.

С начала 70 -х гг. XX в. в мировом сооб -ществе стали укрепляться, а с 80 -х — и доминировать идеи глобального и регио нального развития, формируемые в поня тиях социальных приоритетов, устойчиво -сти и сбалансированности. Позднее, уже в России, эти положения дополнились научно обоснованными концепциями «устойчивого развития»1. Все это позво -лило достаточно обоснованно дать опре деление территориальному развитию как такому режиму функционирования регио нальной системы, который ориентиро -ван на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обе спеченную устойчивым, сбалансирован ным и взаимонеразрушающим воспроиз

1 Указ Президента РФ от 01.04.1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».

водством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциа -лов территории. Такое понимание терри -ториального развития осознается не как утопия или недостижимый идеал, а как единственно приемлемая норма регио нального бытия.

Ситуация и параметры аномально высо -кой территориальной дифференциации и дезинтеграции России исследованы уче -ными еще в начале 90 -х гг. и в настоящее время не изменились. Если что и «вырав -нивается» по регионам, то это уровень экономического спада, и не потому, что из кризиса выходят экономически депрес сивные территории, а потому, что кризис становится регионально всеобщим. Лишь примерно 15—17 субъектов России явля -ются постоянными донорами, т.е. соби -рают на своей территории налогов и обя зательных платежей больше, чем перечис ляют в федеральный бюджет. Остальные регионы — постоянные или периодиче -ские реципиенты. Качественная и коли -чественная разнородность параметров существенно затрудняет корректные сводные оценки, различные обобщения и т.п. Таким образом, регулирование тер риториального развития следует понимать как специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, имеющие целевым ориентиром улучшение качества и повы шение уровня жизни населения. Такие дей -ствия могут осуществляться и локально, местными сообществами, в форме само управления, и региональными органами, представляющими интересы крупных территориальных единиц, и общегосу -дарственными органами в масштабах всей страны. Соответственно меняются объект и субъект регулирования, но идеологи ческие доминанты на всех уровнях оста ются прежними: социальная ориентация, устойчивость, сбалансированность.

Целенаправленное регулирование тер -риториального развития есть обязатель ная функция всех государств мира. И если государство его не осуществляет, то это означает, что либо проблем такого регули рования просто не существует (Ватикан), либо государство не озабочено своим настоящим и будущим, либо оно бес сильно. Характер реализации этой функ -ции во многом зависит от неординарно сти субъектов отношений, возникающих в

ходе государственного регулирования тер -риториального развития: «центр — субъ -екты федерации»; «субъекты федерации — административно- территориальные образования». Необходимо отметить, что федеральный центр представлен тремя субъектами рассматриваемых отношений.

Центр представляет сама Российская Федерация как совокупность ее субъ -ектов. Именно федерация республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных округов реали зует свои интересы через высшие законо дательные органы (палаты Федерального Собрания), через результаты их деятель -ности — федеральные законы. Вторым центром является Президент РФ, который подписывает федеральные законы, через послания Федеральному Собранию РФ определяет общенациональные задачи, издает указы, которыми утверждаются основные направления региональной и национальной политики. Центр — это и Правительство России и его министер ства, которые принимают соответствую щие решения и подкрепляют их опреде ленными финансовыми ресурсами; этот же центр реализует и нормативные акты, принимаемые ФС РФ и Президентом РФ.

Чаще всего на федеральном уровне регу -лирование территориального развития осуществляется в виде государственной селективной поддержки отдельных регио нов1. Органы государственной власти при этом проводят определенные действия как политического, правового, социаль ного, финансового, экономического, так и иного характера. Конечной целью ока -зания такой селективной поддержки реги онов является:

— стимулирование развития тех терри -торий, которые по объективным причи нам не могут функционировать в режиме саморазвития;

— активизация и поддержка социальной мобильности населения через выделение ресурсов;

— создание условий для возникновения и функционирования значимых для го -сударства потенциальных «точек роста» (свободных экономических зон и т.п.);

— обеспечение выполнения отдельными территориями общегосударственных

1 Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год» от 26.12.2005 г. № 189 - ФЗ // Российская газета, 2005, 29 дек.

функций (содержание объектов федераль ного значения);

— формирование и поддержка специфи -ческих организационно правовых режи мов на территории особого политического и геополитического значения;

— оперативное реагирование на возник -новение зон бедствий (стихийных, техно генных).

При этом встает задача объективного отбора нуждающихся в этой поддержке регионов. В качестве условий государственного регулирования территориаль ного развития, на наш взгляд, можно рас смотреть предложения В.Н. Лексина и А.Н. Швецова1.

Во первых, это обоснование необходи мости государственного регулирования, которое используется тогда, когда ни на одном нижестоящем уровне нет достаточ ных прав и (или) ресурсов для того, чтобы решить ту или иную проблему территори ального развития самостоятельно, не при бегая к поддержке со стороны федераль -ных властей.

Во вторых, это легитимность. Любые действия по государственному регулиро ванию территориального развития должны исходить из ранее принятых федеральных законов и не противоречащих им государ -ственных региональных установлений.

В третьих, федеральные решения о мерах государственного регулирования территориального развития должны ини циироваться субъектами федерации, за исключением случаев, когда государство проявляет властную инициативу и реали зует ее на территории субъекта федерации, согласовывая при этом свои действия с соответствующим субъектом федерации. Субъекты федерации, муниципальные образования участвуют в выполнении этих государственных решений.

В четвертых, государственное регулиро вание территориального развития должно иметь конкретно целевой характер.

В пятых, это организация учета отда ленных и сопряженных результатов, что позволит оценить складывающуюся ситуацию по срокам и качеству влия ния государственного регулирования территориального развития как резуль -тата селективной поддержки отдельного

1 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. — М., 2000, с. 59-67.

региона в виде периодических финансо вых вливаний или разовой финансовой поддержки какого либо хозяйствующего субъекта.

В шестых, государственное регулирова ние территориального развития по отно шению к конкретному региону должно иметь установленные временные гра -ницы. Это условие определяет, что регион, получающий государственную поддержку, должен рассчитывать на нее только как на стимул преодоления кризисной ситуации.

В седьмых, федерация при оказании селективной поддержки региону вправе предъявлять ему соответствующие требо вания, адекватные этой поддержке.

В восьмых, необходимо проведение мониторинга системной обоснованности с учетом всех видов государственной под держки данного региона.

В -девятых, претендующая на резуль -тативность государственная поддержка отдельных регионов должна быть конкретно адресной и предельно лока лизированной. Объектом поддержки должны быть наиболее нуждающиеся, депрессивные территории и конкретные населенные пункты.

В десятых, необходимо наличие орга низационной упорядоченности обоснова ния, законного оформления, изыскания, распределения и контролирования средств государственной селективной поддержки региона.

В - одиннадцатых, это наличие режи -ма ответственности и контроля. Ответ ственность за конкретные действия должны нести три стороны: государствен -ные структуры, отвечающие за принятие соответствующих решений, государствен ные органы, исполняющие эти решения, органы власти и управления, получающие эту поддержку.

Условия государственного регулиро вания территориального развития осо бенно важны при создании новых тер риториальных образований. Эти обра зования, созданные через соединение или присоединение территорий, имеют свои особенности, которые связаны с социально политическими, национально этническими, экономическими и иными проблемами. И именно такой подход к решению проблемы с позиции теории регионального воспроизводства позво лит конкретизировать ответственность за решение социально экономических

задач на каждом уровне региональной системы1.

Трансформация социально эконо мических отношений, происходящая в современной России, настоятельно тре -бует критически подойти к сложившимся стереотипам, лежащим в основе системы управления региональной экономикой, и понять механизм влияния законов регио нального воспроизводства.

Важным фактором развития регионов становится их участие в территориальном и международном разделении труда, что характеризуется усилением взаимозависи мости регионов, когда действия одного из них затрагивают интересы других регио нов.

В настоящее время в Российской Федерации ее субъекты в своем большин стве при сопоставлении имеют огромные диспропорции территориального разви тия. Особое место среди них занимают депрессивные территории2.

К числу видов форм государственной поддержки регионов относят: целевые про -граммы, бюджетные инвестиции, передачу собственности и «акционерный» канал, индивидуальные решения, федеральное содействие занятости населения, коммер ческие кредиты под федеральные гаран тии, поддержку по отраслевым каналам и через внебюджетные фонды, поддержку северных территорий, установление осо бых организационно - правовых режимов. Эта поддержка регионам осуществляется в соответствии с федеральным законом «О федеральном бюджете» через поста новления Правительства РФ. Вместе с тем практика показывает, что решения по ока занию федеральной поддержки регионам

1 Маршалова А.С., Новоселов А.С. Управление экономикой региона : учебное пособие. — Новосибирск : Сибирское соглашение, 2001.

2 Батуев Ц.Б. Территориальное развитие депрессивных субъектов федерации как предмет государственного регулирования (на материалах Республики Бурятия) // Власть, 2012, № 1, с. 22—24.

становятся все менее контролируемыми3. Все это требует переосмысления феде ративных отношений «центр — субъекты федерации» с учетом состояния и измене ний параметров уровня и качества жизни населения, устойчивого, сбалансирован ного и взаимонеразрушающего воспро изводства социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории.

Таким образом, модель федеративного устройства России не является завершенной, поскольку не дает исчерпываю -щих ответов на вопросы, связанные со статусом как самой федерации в целом, так и ее субъектов4. Законы определяют, что целью образования новых субъектов России является осуществление ускоре -ния социально - экономического развития и повышение уровня жизни населения, проживающего в этих субъектах федера ции.

В настоящее время формирование реги ональных интересов вступило в новую фазу, т.к. до этого они понимались через призму расширения как политических, так и экономических ресурсов террито рий. Поэтому важно осознавать, что феде рализм — это динамично изменяющееся, развивающееся общественное явление. Его государственно - правовая форма фиксирует только внешнее проявление, но не отменяет пластичности, «текучести» его содержания как реального проявления жизнедеятельности людей. Разумеется, все проблемы федерализма невозможно решить окончательно, раз и навсегда. Развитие общества порождает новые про блемы, и это бесконечный процесс обще ственного развития.

3 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Указ. соч., с. 126—137.

4 Караева Ю.В. Гражданско-правовой статус публичных образований // Юрист, 2003, № 5, с. 22.