Межбюджетные отношения в России на современном этапе

ЭКОНОМИКА

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Н.Н. АРХАНГЕЛЬСКАЯ, доц. каф. финансов МГУЛ, канд. экон. наук,

М.Г. ПИКАЛКИНА, доц. каф. финансов МГУЛ, канд. экон. наук

Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между частями трехуровневой системы государственной власти РФ: федеральными органами РФ, органами субъектов РФ и органами местного самоуправления. По сути это отношения по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Иначе, это отношения, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Эти отношения прямо влияют на социально-экономическое развитие государства. От эффективности и целесообразности распределения обязанностей и финансовых ресурсов между бюджетами зависит возможность необходимого и правильного обеспечения населения страны бюджетными услугами, не говоря о выполнении государством своих функций.

В качестве целей организации системы межбюджетных отношений можно выделить:

1) финансовое управление территориальным развитием;

2) выравнивание бюджетной обеспеченности;

3) стимулирование роста налогового потенциала;

4) снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Основной же целью межбюджетных отношений является создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом из трех уровней с учетом возлагаемых на них функций и задач. При этом необходимо соблюдение государственных социальных стандартов с учетом налогового потенциала территорий.

Межбюджетные отношения основаны на равенстве прав и взаимоотношений всех уровней бюджетной системы РФ; на закрепле-

nnab@yandex.ru; pikalkina@mgul. ac. ru

нии доходов по уровням бюджетной системы РФ (на постоянной основе); на распределении расходов бюджетов по уровням бюджетной системы РФ; на выравнивании уровней минимальной бюджетной обеспеченности.

«Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, которые представляют собой межбюджетные отношения, предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

- субсидий бюджетам субъектов РФ;

- субвенций бюджетам субъектов РФ;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;

- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов» (ст. 129 БК РФ).

Дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПС). Дотации - безусловная финансовая помощь. Это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе. При этом не устанавливаются направления и условия их использования.

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011 г. составят 523,3 млрд руб., что на 4,0 % превышает уровень 2010 г. (5).

Субсидии бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образуют Федеральный фонд софинансирования расходов (ФФСР). Это средства, которые предоставляются для софинансирования расходных обязательств бюджетов субъектов РФ по приоритетным направлениям политики, которую осуществляет РФ в развитии определенных отраслей.

Согласно данным Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, «субсидии в 2011 году

70

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2011

ЭКОНОМИКА

Структура межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, %

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

дотации субсидии субвенции иные

межбюджетные

трансферты

Рисунок. Структура распределения межбюджетных трансфертов по формам их предоставления бюджетам субъектов РФ в 2011 г.

предусмотрены в объеме 442,9 млрд руб., или 108,3 % к уровню 2010 г. При этом существенно увеличены бюджетные субсидии на строительство и модернизацию автодорог (на 79,6 %), поддержку жилищно-коммунального хозяйства (на 30,4 %), государственную поддержку сельского хозяйства (на 16,3 %), культуру и кинематографию (на 9,3 %), здравоохранение, физическую культуру и спорт (на 9,2 %)» (5).

Субвенции образуют Федеральный фонд компенсаций (ФФК). Субвенции - это средства, направляемые на финансовое обеспечение делегированных полномочий субъектам Российской Федерации. Это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ, муниципальных образований, органам местного самоуправления.

«Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011 году составят 246,2 млрд рублей, что составляет 67,5 % от уровня 2010 г. Снижение обусловлено завершением мероприятий по обеспечению жильем ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны» (5).

Следует заметить, что имеются расхождения в данных, представленных Комитетом Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике и Счетной палатой РФ.

По расчетам Счетной палаты, структура распределения межбюджетных трансфертов по формам их предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011 г. представлена на диаграмме (рисунок). В 2011 г. существенных изменений в структуре межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, по сравнению с 2010 г. не произойдет (2).

Аналогичные рассмотренным формам межбюджетных трансфертов предоставляются трансферты из бюджетов других уровней.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного Кодекса РФ (1) для целей выравнивания местных бюджетов на региональном уровне могут быть образованы следующие фонды:

1. Региональный фонд финансовой поддержки поселений (РФФПП).

2. Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (РФФПР).

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2011

71

ЭКОНОМИКА

3. Районный фонд финансовой поддержки поселений (районный ФФ1Ш).

Как видим, система межбюджетных отношений в России включает не только взаимоотношения федерального и региональных бюджетов, но и отношения региональных и местных бюджетов, т.е. отношения на субрегиональном уровне.

Говоря о межбюджетных отношениях и их реформировании, следует вспомнить историю их развития.

Следует заметить, что реформирование межбюджетных отношений является важнейшим направлением формирования в России реального федерализма. Результатом становления федеративного государственного устройства стала система бюджетного федерализма, которая стала складываться в России только в начале 90-х гг. XX в.

На сегодняшний момент можно выделить пять этапов развития межбюджетных отношений. Приводя этапы, можно сослаться на учебник Мысляевой И.Н (7), где автор, на наш взгляд, подробно их описывает и характеризует.

«Первый этап («стихийного федерализма») - конец 1991 г. до 1994 г. Это период децентрализации прежней бюджетной системы. Характеризуется принятием законов «Об основах налоговой системы в РСФСР» и «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», заложивших фундамент многоуровневой бюджетной системы. Эти документы обеспечивали резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Однако в условиях политического и экономического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений осуществлялась путем компромиссов между центром и регионами.

Второй этап реформирования межбюджетных отношений - с 1994 г. до 1998 г. Он характеризуется принятием в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочением позиций федерального центра. Главным достижением этого этапа явилось создание в 1994г. фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Средства ФФПР впервые стали распределять-

ся на основе использования специальной формулы, в которую были заложены два основных параметра: среднедушевой бюджетный доход и среднедушевой бюджетный расход экономического района. Были расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти. Одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двусторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации.

Третий этап - 1999-2001 гг. В основе его лежит принятое Постановление Правительства РФ «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации» от 30 июля 1998 г № 862. Основная цель Концепции - поэтапный переход к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей, налогового потенциала территорий, при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной бюджетной политики.

Реформирование происходило в направлении разграничения полномочий федеральных и региональных органов власти, а также доходных источников бюджетов разных уровней. Финансовая помощь из федерального бюджета разделена на текущую и инвестиционную с созданием своих фондов: Фонд регионального развития (ФРР) и Федеральный фонд компенсаций (ФФК)).

Четвертый этап. В августе 2001 г. начался четвертый этап реформирования межбюджетных отношений принятием Правительством РФ новой Программы развития бюджетного федерализма в РФ. Главная цель этого этапа состояла в формировании и развитии бюджетного устройства, позволяющего проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней».

Следует отметить, что каждый из этапов имел как недостатки, так и преимущества в развитии межбюджетных отношений.

72

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2011

ЭКОНОМИКА

Таблица

Сводные данные о прогнозируемых расходах федерального бюджета на межбюджетные трансферты

Межбюджетные трансферты по всем разделам бюджетной классификации расходов - всего 2010 г 2011 г 2012 г 2013 г

сводная бюджетная роспись* проект проект проект

1323,7 1259,4 1023,5 963,2

изменения к предыдущему году

сумма -64,3 -235,9 -60,3

% -4,9 -18,7 -5,9

Доля в общем объеме расходов федерального бюджета, % 12,94 11,82 9,11 7,91

Доля в ВВП, % 2,93 2,5 1,83 1,56

Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований общего характера - всего 575,6 569,8 443,7 442,4

изменения к предыдущему году

сумма -5,8 -126,1 -1,3

% -1 -22,1 -0,3

в том числе

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ 397,0 397,0 397,0 397,0

Иные дотации 106,2 126,3 35,1 35,1

изменения к предыдущему году

сумма 20,1 -91,2 0,0

% 18,9 -72,2 0,0

Прочие межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований общего характера 72,4 46,5 11,6 10,3

изменения к предыдущему году

сумма -25,9 -34,9 -1,3

% -35,8 -75 -11,2

Межбюджетные трансферты целевого характера - всего 748,1 689,6 579,8 520,8

изменения к предыдущему году

сумма -58,5 -109,8 -59,0

% -7,8 -15,9 -10,2

* здесь приведена сводная бюджетная роспись на 1 сентября 2010 г.

Пятый этап связан с реформированием межбюджетных отношений в части более детального рассмотрения ряда вопросов четвертого этапа.

Формирование бюджетной политики в области межбюджетных отношений сегодня осуществляется в условиях постепенного выхода экономики страны из кризисного периода. Этому способствует реализация одобренной распоряжением Правительства РФ «Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.» от 08.08.2009 г. № 1123-р.

Экономическое развитие страны идет и в направлении обеспечения более полного

исполнения расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Сводные данные о прогнозируемых расходах федерального бюджета на межбюджетные трансферты (согласно заключению Счетной Палаты РФ на проект ФЗ «О Федеральном бюджете на 2011 г. и на плановый период 2012-2013 гг.» (2)) по всем разделам классификации (без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов) приведены в таблице.

Приведенные данные свидетельствуют о снижении общего объема межбюджетных трансфертов по всем разделам классификации бюджетных расходов и снижении их доли относительно объема ВВП по сравнению с 2010 г.

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2011

73