Органы местного самоуправления: проблемы формирования

Государственная и муниципальная служба

В. А. ОВЧИННИКОВ, И. А. КОСМИНА

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА:

глава местной администрации, глава муниципального образования, высшее должностное лицо субъекта РФ, назначение, удаление от должности, вмешательство, самостоятельность органов местного самоуправления

В статье подробно анализируется принцип самостоятельности органов местного самоуправления, провозглашенный Конституцией РФ и Европейской хартией местного самоуправления. Данный принцип утверждает положение о невхождении администраций муниципальных образований в систему органов государственной власти и предполагает право граждан самостоятельно определять способ формирования этих властных органов. Авторы считают, что назначение и освобождение от должности лиц, являющихся сотрудниками органов местного самоуправления, а также любое другое вмешательство государственной власти в формирование органов местного самоуправления, является недопустимым, как существенно ограничивающее самостоятельность последних.

Европейская хартия местного самоуправления, провозгласив органы местного самоуправления одним из главных условий существования любого демократического строя, предусмотрела, что право на местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно через выборные органы (преамбула). Выборные органы местного самоуправления вправе иметь под-

KEY WORDS:

head of local executive organ, head of municipal territory, supreme official of the subject of the Russian Federation, appointment, dismission, intervention, independence of local self-government

The principle of independence of local selfgovernment proclaimed by the Constitution of RF and by the European Charter of Local Self-Government is thoroughfully analyzed in the article. The mentioned principle states that administrations of municipal bodies are not the parts of the state power organs, and that the citizens themselves have the right to formulate the rules of formation of self-government organs. The authors’ standpoint is that appointment and dismission of the officials of local administrations as well as any other interference of the state power in formation of local self-government organs is inadmissible as limiting essentially independence of the latter.

отчетные им исполнительные органы (п. 2 ст. 3), имеющие возможность самостоятельно определять внутренние административные структуры, которые они намерены создать (п. 1 ст. 6). При этом статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата (п. 1 ст. 7). Конституция РФ закрепила принцип самостоятельности местного самоуправле-

ния (ст. 12), который обеспечивается положением о не вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12), а также нормой, закрепляющей самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления за населением (ч. 1 ст. 131). Соответствующие нормы Европейской хартии и Конституции РФ ориентируют на осуществление местного самоуправления, прежде всего, населением непосредственно либо через выборные органы местного самоуправления, что в наибольшей степени отвечает демократическому началу явления местного самоуправления. Тем не менее, нельзя не отметить, что указанные нормативные правовые акты не содержат прямого запрета каких-либо форм участия государственных органов и их должностных лиц в формировании муниципальных органов, в назначении на должность и освобождении от должности лиц, являющихся сотрудниками местной администрации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ также не содержит каких-либо прямых указаний на этот счет.

Свою позицию относительно возможности вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в формирование органов местного самоуправления неоднократно высказывал Конституционный Суд РФ. Так, по делу о проверке отдельных положений Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» Конституционный Суд РФ указал, что ор-

ганы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, поскольку в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Были признаны несоответствующими Конституции РФ положения названного закона о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города.

В том же ключе были рассмотрены закрепленные Законом нормы о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности, а также пункт, в соответствии с которым заместители главы администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики» [6].

Свою позицию Конституционный Суд РФ подтвердил и при рассмотрении других аналогичных дел. Так, признаны противоречащими Конституции РФ положения Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», устанавливающие подчиненность местных администраций органам государственной власти, включая назначение их глав вышестоя-

В. А. Овчинников, И. А. Космина. Органы местного самоуправления: проблемы формирования

Государственная и муниципальная служба

щими органами государственной власти, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления лицами, которые назначаются на должность органами государственной власти [7].

По делу о проверке Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» Конституционный Суд РФ констатировал, что наделение главы Республики Коми полномочием вносить в совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуру для избрания на должность главы администрации муниципального образования является нарушением Конституции РФ, включая принцип самостоятельности местного самоуправления [9]. В определении Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. № 236-О со ссылкой на вышеупомянутые дела разъяснено следующее: «Конституционный Суд РФ уже подтвердил право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно, либо через представительный орган местного самоуправления определять способы формирования органов местного самоуправления и само их формирование. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц определять способ формирования и само формирование органов местного самоуправления,

включая избрание ими главы муниципального образования. Иное не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции РФ на всей территории Российской Федерации» [8].

В практике Конституционного Суда РФ есть и другие аналогичные дела [10].

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ внес коррективы в регулирование вопроса участия государственных органов и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления. В ч. 4 ст. 34 определяется, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных ч. 5 и 11 ст. 37 настоящего Федерального закона. Таким образом, с одной стороны, Федеральный закон установил общий запрет на участие государственных органов в формировании муниципальных органов, а с другой, прямо предусмотрел случаи допустимости такого вмешательства.

В соответствии с ч. 11 ст. 37 контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке, в том числе, на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного са-

моуправления. Данное положение, допускающее вмешательство должностных лиц государственных органов в решение вопроса об освобождении от должности главы местной администрации, оправдано необходимостью осуществ ления государственными органами контроля за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и согласуется с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также нормами Федерального закона о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и о государственном контроле за их осуществлением (ст. 19, 20, 21, ч. 1, 3, п. 3 ч. 6.1 ст. 37, 77 Федерального закона № 131-ФЗ).

В случае если глава местной администрации назначается на должность по контракту, то в соответствии с ч. 5 ст. 37 Федерального закона при формировании конкурсной комиссии для отбора кандидатов в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

По данным Министерства регионального развития РФ главы местных администраций назначаются по контракту в 16% муниципальных образований Российской Федерации, при этом назначаются они в 30,8% муниципальных районов, 19,7% городских округов, в 33,1% городских поселений, 13,1% сельских поселений [2, с. 46]. В Москве

во всех 125 внутригородских муниципальных образованиях главы местных администраций назначаются по контракту [2, с. 209], в Санкт-Петербурге таким образом происходит в 98 из 111 внутригородских муниципальных образований [2, с. 240]. Так называемая «модель сити-менеджера» получила наиболее широкое распространение в Ленинградской и Саратовской областях, Карелии, Красноярском и Приморском краях, а также в Якутии [12, с. 71].

Отдельно остановимся на том, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» города федерального значения не имеют законодательно установленной возможности влиять на формирование и оптимизацию структуры органов местного самоуправления. То обстоятельство, что Федеральный закон, предусмотрев особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, не предоставил региональным органам государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга права участвовать в формировании конкурсной комиссии для отбора кандидатов на должность главы местной администрации, активно подвергается критике как представителями органов государственной власти городов федерального значения, так и некоторыми учеными [1, с. 31].

Пробел в правовом регулировании порядка назначения главы местной администрации внутригородских муниципальных образований на основании п. 4 ч. 1 ст. 44 Федерального закона устранен в уставах муниципальных образований Санкт-Петербурга, закреп-

В. А. Овчинников, И. А. Космина. Органы местного самоуправления: проблемы формирования

Государственная и муниципальная служба

ляющих положение о том, что конкурсная комиссия для отбора кандидатов на должность главы местной администрации формируется муниципальным советом муниципального образования. В Государственной Думе был рассмотрен законопроект о внесении изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, дающих право законодательным органам государственной власти городов федерального значения по представлению высших должностных лиц соответствующих субъектов РФ назначать часть членов конкурсной комиссии по отбору кандидатов на должность глав местных администраций внутригородских муниципальных образований [4]. В заключениях на законопроект Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления указал, что предложения, направленные на изменение действующих норм Федерального закона № 131-ФЗ и предусматривающие дополнительное участие органов государственной власти городов федерального значения, не должны привести к формализации института местного самоуправления на указанных территориях [3]. Законопроект был возвращен инициатору [4].

Соотнесение нормы, закрепленной в ч. 5 ст. 37 Федерального закона, с положениями Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления и принципами Европейской хартии местного самоуправления, с учетом позиции Конституционного Суда РФ, отраженной в указанных судебных актах, позволяет усомниться в конституционности данной нормы как допускающей вмешательство государственных органов в процессы назначения должностных лиц другого самостоятельного

уровня публичной власти вопреки положениям о самостоятельности местного самоуправления и о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

По данным социологического исследования, проведенного Институтом современного развития и Центром политических технологий в 16 субъектах РФ в июне-декабре 2008 г. к «модели сити-менеджера» у большинства опрошенных сложилось отрицательное отношение [12, с. 26]. Среди недостатков назначения главы местной администрации, в том числе, по конкурсу, респонденты назвали возможность органов исполнительной власти субъекта РФ «проталкивать» на должность главы местной администрации «своих людей», что создает почву для использования такой модели в интересах выстраивания вертикали власти [12, с. 26-27, 71].

В связи с выше изложенным представляется целесообразным в ч. 5 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ внести поправку, в силу которой правом назначать членов конкурсной комиссии для отбора кандидатов на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) будет наделяться только представительный орган муниципального района (городского округа).

Законодатель пошел по иному пути и расширил случаи допустимости участия органов государственной власти в назначении и освобождении от должности лиц, являющихся сотрудниками местной администрации муниципальных образований. В целях реализации положений Послания Президента РФ

Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. в части усиления ответственности глав муниципальных образований [13] Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ внес поправки в ряд статей Федерального закона № 131-ФЗ [5], в том числе дополнил перечень возможностей подобного «вмешательства» государственных органов в ч. 4 ст. 34 случаем, предусмотренным новой статьей 74.1.

Ст. 74.1 Федерального закона закрепила право представительного органа муниципального образования удалять главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования либо по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ. При этом в случае выдвижения инициативы депутатами представительный орган муниципального образования рассматривает их предложение с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ, если дело касается вопросов осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта РФ.

Закрепленные в Федеральном законе № 131-ФЗ нормы носят несовершенный характер в силу ряда причин:

— с правовой точки зрения неясен статус понятия «удаление от должности» и его соотношение с уже используемыми в Федеральном законе понятиями «освобождение от должности» (ч. 4 ст. 34), «прекращение полномочий» (ч. 10

ст. 40), «отрешение от должности» (ст. 74);

— механизм отстранения от должности главы муниципального образования и главы местной администрации уже предусмотрен Федеральным законом (ч. 11 ст. 37, ст. 73, ст. 74) и предполагает судебный порядок. В этом смысле соответствующие изменения и дополнения Федерального закона не могут рассматриваться как устраняющие пробел в правовом регулировании; в документе нет ответа на вопрос, почему для отстранения от должности назначенного по контракту главы местной администрации необходимо судебное подтверждение нарушений, являющихся основаниями для принятия такого решения (ч. 11 ст. 37), а для удаления в отставку избранного населением на муниципальных выборах главы местной администрации (являющегося главой муниципального образования) достаточно лишь наличия оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 74.1?

— в соответствии с ч. 4 ст. 74.1 рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ. Не определено, в какой форме должно быть выражено мнение высшего должностного лица субъекта РФ, вправе ли высшее должностное лицо субъекта РФ не выражать свое мнение по этому поводу и могут ли в таком случае депутаты принять решение

В. А. Овчинников, И. А. Космина. Органы местного самоуправления: проблемы формирования

Государственная и муниципальная служба

об удалении главы муниципального образования в отставку? Полномочны ли действия депутатов в случае принятия соответствующего решения при отрицательном мнении высшего должностного лица субъекта РФ?

— нововведения не учитывают разные варианты избрания главы муниципального образования: населением на муниципальных выборах либо депутатами представительного органа муниципального образования из своего состава. В условиях наделения ст. 74.1 представительного органа муниципального образования правом удаления в отставку главы муниципального образования различия в порядке его избрания имеют существенное значение. В случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава право депутатов удалить в отставку главу муниципального образования, исполняющего обязанности председателя представительного органа муниципального образования, имеет некую логику. Но в случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах высшее должностное лицо муниципального образования получает свой мандат от населения муниципального образования, являющегося в силу норм ст. 3, ч. 1 и ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ главным субъектом местного самоуправления — источником власти. Полагаем, что лишение статуса избранного на муниципальных выборах высшего должностного

лица муниципального образования другим субъектом местного самоуправления — представительным органом муниципального образования — не соответствует Конституции РФ, разрушает сбалансированность ветвей власти на уровне муниципального образования. Закрепленные в Федеральном законе № 131-ФЗ нормы предусматривают возможность активного участия высшего должностного лица субъекта РФ в отстранении главы муниципального образования от занимаемой должности. Во-первых, высшее должностное лицо субъекта РФ может выступить инициатором рассмотрения представительным органом муниципального образования соответствующего вопроса. Во-вторых, рассмотрение соответствующего предложения со стороны депутатов в любом случае осуществляется с учетом его мнения. Наконец, в случае если при рассмотрении инициативы предусматривается решение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта РФ. Вместе с тем, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации — это представитель государственной власти. В силу ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не находятся в иерархической подчиненности по отношению к органам государственной власти. Подобное «участие» органов государственной власти в отстранении от занимаемой

должности главы муниципального образования нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Возможность быть удаленным в отставку по инициативе, с учетом мнения или с согласия высшего должностного лица субъекта РФ ставит главу муниципального образования в зависимость от региональной власти, что не согласуется с требованием ч. 1 ст. 7 Европейской хартии местного самоуправления о необходимости свободного осуществления своего мандата местным выборным лицом. Кроме того, выше мы приводили позицию Конституционного Суда РФ о недопустимости вмешательства органов государственной власти в формирование органов местно-

го самоуправления, назначение и освобождение от должности лиц, являющихся сотрудниками местной администрации муниципальных образований.

В этой связи представляется целесообразным обращение муниципального сообщества в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке на предмет соответствия Конституции РФ положений Федерального закона «О внесении изменений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ в части порядка отстранения от занимаемой должности главы муниципального образования с участием высшего должностного лица субъекта РФ.

1. Гриценко Е. В. Организация публичной власти в городах федерального значения: в поиске оптимальной модели // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15.

2. Итоги реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 в 2007 г. / под общ. ред. Д. Р. Хромова. М.: Юриспруденция 2007.

3. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Заключение Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления на ФЗ. Код: 358384-4 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы ШИЗІ.: http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointer.jsp/ (дата обращения 22.06.2009).

4. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Проект Федерального закона. Внесен в Государственную Думу 08.11.2006. Код: 358384-4 [Электронный ресурс]// Официальный сайт Государственной Думы ШИЗІ.: http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointer.jsp./ (дата обращения 22.06.2009).

5. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ // Российская газета. 2009. 13 мая. № 4908.

6. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: от 17 апреля 1996 г. постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. №1-П // Российская газета. 1997. 6 февраля. № 25.

7. По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» от 31 октября 1994 г. : постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. Ст.532.

8. По запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми»: определе-

В. А. Овчинников, И. А. Космина. Органы местного самоуправления: проблемы формирования

Государственная и муниципальная служба

ние Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 105—0 // Собрание законодательства РФ. 1999. № 31. Ст. 4037.

9. По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта «е» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики «0 местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике»: определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. № 236-0 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 214.

10. По жалобе гражданина Ревазова Бориса Анатольевича на нарушение его конституционных прав статьями 1 и 2 Закона Республики Северная Осетия-Алания «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Северная Осетия-Алания «0 местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания»: определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2001 г. № 98-0 // Собрание законодательства рФ. 2001. № 27. Ст. 2803.

11. Рекомендации международной научно-практической конференции «Организация публичной власти в городах федерального значения: организационно-правовые и практические аспекты», г. Санкт-Петербург, 6-7 сентября 2007 г. // Управленческое консультирование. 2007. № 3. С. 229-233.

12. Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований июнь-декабрь 2008 г. / под ред. И. Ю. Юргенса. М.: Экон-Информ, 2009.

13. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября. № 230.