Налоговый контроль в системе противодействия уклонению от уплаты налогов

ФИНАНСОВОЕ, БАНКОВСКОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО

Е.А. Ермакова

НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ УКЛОНЕНИЮ ОТ УПЛАТЫ НАЛОГОВ

В статье раскрывается понятие фирм-однодневок в нормативно-правовых актах и критерии отнесения к ним. Выделяются мероприятия, направленные на противодействие уклонению от уплаты налогов. Рассматриваются альтернативные механизмы противодействия уклонению от уплаты налогов. Уделяется внимание проблеме взаимодействия налоговых и правоохранительных органов в борьбе с налоговыми преступлениями, а также изменения российского законодательства в этой сфере, в т.ч. предложение по созданию финансовой полиции в России.

Ключевые слова: налоговый контроль, уклонение от уплаты налогов, фирмы-однодневки, финансовая полиция.

E.A. Ermakova

TAX CONTROL IN THE SYSTEM TO COUNTER TAX EVASION

The article reveal the concept one-day firms in legal acts and the criteria for it. Allocated measures aimed to counter tax evasion. The paper considers alternative mechanisms to counter tax evasion. Attention is paid to the problem of the interaction of tax and law enforcement agencies in the fight against tax crimes, as well as changes in the Russian legislation in this area, including a proposal for the organization in Russia the Financial Police.

Keywords: tax control, tax evasion, one-day firms, the financial police.

Актуальность проблем противодействия преступному уклонению от уплаты налогов обусловлена не только нарастанием этих угроз, но и наличием вопросов, возникающих у органов следствия и суда во время сбора, проверки и оценки доказательств по делам рассматриваемой категории. Уклонение от уплаты налогов относятся к разряду налоговых преступлений. Налоговые преступления физических лиц и организаций в виде уклонения от уплаты налогов и таможенных платежей (как близких по сути к налоговым платежам) занимают 3-е место среди преступлений в экономической сфере, составляя около 5%1.

По данным следственного комитета России, в 2013 г. количество возбужденных уголовных дел о налоговых преступлениях возросло на 53%, по сравнению с 2012 г., в первом полугодии 2014 г. было возбуждено на 11% больше уголовных дел, чем за аналогичный период прошлого года. При этом увеличилось соотношение объема уголовных дел, возбуждаемых по всему массиву материалов, направляемых налоговым органом (в первом полугодии 2014 г. это соотношение

© Ермакова Елена Алексеевна, 2015

Доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры финансов (Саратовский социально-экономический институт ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова»); e-mail: eae13@mail.ru 231

составило 29%, что на 9% больше, чем в 2013 г.)2. В 2013 г. было возбуждено 1655 уголовных дел, а в 1 квартале 2014 г. — уже 563. Возмещение ущерба в 2013 г. составило 2 млрд руб. по направленным в суд делам и 12 млрд руб. - в рамках доследственных проверок и в период расследования уголовных дел, впоследствии прекращенных по причине погашения задолженности. В 2013 г. сумма возмещенного государству ущерба по налоговым преступлениям составила почти 15 млрд руб., что в 10 раз больше, чем за тот же период 2012 г.

Негативную роль в налоговых схемах, направленных на уклонение от уплаты налогов, играют фирмы-однодневки. За 20 лет существования они стали неотъемлемой частью отечественной экономики и используются практически повсеместно: по оценкам специалистов до 80% всех проводок, отслеживаемых в ЦБ РФ, так или иначе связаны с однодневками, в год через такие фирмы проходит как минимум 850 млрд руб.3 Количество организаций, представляющих нулевую отчетность по налогу на прибыль, в целом за 6 лет не снижается и составляет в среднем за последние 3 года 7,4% от общего числа зарегистрированных в России организаций4.

Понятие «фирма-однодневка» в законодательстве не закреплено, но широко используется государственными надзорными органами. Можно выделить 2 нормативных документа, регламентирующих данное понятие:

1) письмо МНС России от 30 декабря 2003 г. № БГ-6-09/1390, согласно которому однодневками признавались юридические лица, создаваемые под конкретную операцию или на конкретный срок;

2) письмо ФНС России от 11 февраля 2010 г. № 3-7-07/84, уточняющее, что однодневками можно считать юридическое лицо, не обладающее фактической самостоятельностью, созданное без цели ведения предпринимательской деятельности, как правило, не представляющее налоговую отчетность, зарегистрированное по адресу массовой регистрации, и т.д.

В настоящее время в качестве критериев фирм-однодневок налоговые органы и суды выделяют 2 группы показателей:

а) показатели статуса юридического лица:

наличие письменного отказа от руководства (учреждения, участия); отсутствие юридического лица по адресу регистрации или частая миграция юридического лиц;

наличие массового руководителя (учредителя, участника) или адреса регистрации;

наличие у руководителя (учредителя, участника) недействительного паспорта; руководитель (учредитель, участник) является дисквалифицированным лицом или фактически не может осуществлять руководство;

наличие решения о признании недействительной государственной регистрации юридического лица при создании;

неисполнение требований налогового органа о представлении документов (информации);

б) показатели финансово-хозяйственной деятельности организации: непредставление бухгалтерской (налоговой) отчетности, а равно представление

«нулевой» бухгалтерской (налоговой) отчетности;

отсутствие работников и лиц, привлеченных по договорам гражданско-правового характера или расчетных счетов, или основных средств;

непропорциональный рост дебиторской задолженности в сравнении с выручкой;

наличие операции исключительно по купле-продаже товаров с низкои рентабельностью.

Новшеством в борьбе с фирмами-однодневками стала уголовная ответственность за незаконное образование (создание, реорганизация) юридического лица и незаконное использование документов при этом, введенная в октябре 2011 г.

В организации контрольной работы налоговых органов акцент сделан на комплексный анализ финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика, и, как следствие, отказ от тотального контроля и внедрение контроля, основанного на критериях риска. В конце 2012 г. к 4 способам ведения хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском добавилось два новых способа: схема получения необоснованной налоговой выгоды путем включения в хозяйственный оборот посредников (как российских, так и иностранных), деятельность которых сводится к созданию видимости осуществления реальной финансово-хозяйственной деятельности; схема получения необоснованной налоговой выгоды через приобретение фиктивных инвестиционных инструментов.

Согласно п. 7 разд. II Бюджетного послания Президента РФ от 28 июня 2012 г. «О бюджетной политике в 2013-2015 годах» разработан план мероприятий по совершенствованию нормативно-правового регулирования в целях противодействия уклонению от уплаты налогов, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2012 г. № 2250-р.

В 2014 г. утвержден «Национальный план мероприятий, направленных на противодействие уклонению от уплаты налогов и сокрытию бенефициарных владельцев компаний»5. Предполагаемые мероприятия предусматривают, пре- е

т

жде всего, разработку до июня 2015 г. Концепции развития Российской системы и

к

противодействия легализации Федерации (отмыванию) доходов, полученных р

преступным путем, и финансированию терроризма в Российской Федерации в

до 2020 г., а также введение требований по ограничению признания расходов |

российских налогоплательщиков для целей налогообложения при совершении У

сделок с организациями, не раскрывающими своих бенефициарных владельцев, с

о расширении перечня информации о контролируемых сделках с оффшорными н

юрисдикциями, в обязательном порядке включаемой в документацию о це- I

нообразовании для целей налогового контроля; о снижении суммы критерия с 1

д

60 млн руб. до 0 руб. для признания сделок контролируемыми, если одной из е

п

сторон сделки или ее бенефициаром является лицо, зарегистрированное в офф- | шорной юрисдикции; о введении требования раскрытия в уведомлениях о кон- Д

тролируемых сделках информации о бенефициарных владельцах контрагента, |

и

зарегистрированного в оффшорной юрисдикции; об увеличении санкций за не- №

го

представление документации о ценообразовании в целях налогового контроля и 1 уведомления о контролируемых сделках, а также ряд изменений, направленных .§ на повышение прозрачности юридических лиц с учетом рекомендаций ФАТФ. 5 Действенными могут оказаться следующие предложения Росфинмониторинга: налоговым органам предоставляется право изменять по результатам налоговой проверки юридическую квалификацию сделки, совершенной налогоплательщиком;

при продаже акций компаний, зарегистрированных в оффшорах, стоимость их приобретения не будет уменьшать налогооблагаемый доход; 233

устанавливается материальная ответственность контролирующих должника лиц, руководителей должника и членов ликвидационной комиссии, действия которых повлекли банкротство должника;

устанавливается обязанность физических лиц-резидентов отчитываться перед налоговыми органами о движении средств по счетам (вкладам) в зарубежных банках, устанавливаются санкции за невыполнение этой обязанности6.

Кроме того, с 2013 г. по инициативе Росфинмониторинга расширено понятия «легализации (отмывания) доходов» за счет включения новых действий:

уклонения от уплаты таможенных или налоговых платежей;

неисполнения обязанностей налогового агента;

сокрытия денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя (ИП), за счет которых должно производиться взыскание налогов.

Также снижено пороговое значение суммы операции по легализации преступных доходов для отнесения ее к преступлению, совершенному в крупном размере - с 6 млн до 600 тыс. руб. (в 10 раз!).

В настоящее время наиболее опасными и причиняющими максимальный ущерб государству являются способы уклонения от уплаты налогов и (или) сборов, связанные с использованием подставных юридических лиц (т.н. «технических фирм»), а также с использованием компаний, зарегистрированных в низконалоговых (оффшорных) юрисдикциях. Обе разновидности деяния практически во всех случаях сопряжены с деятельностью организованных преступных групп (сообществ), в т.ч. международных, профессионально занимающихся пособничеством в уклонении от уплаты налогов и другими видами незаконных финансовых операций. В России такие преступные сообщества тесно связаны с банковским и финансовым сектором. Для совершения указанных преступлений они используют правовые и технические возможности, имущество, денежные средства и оборудование банковских и финансовых структур. Установленная система внутрибанковского контроля не позволяет организованным преступным группам вести свою криминальную деятельность без уведомления и согласия руководящих и исполнительных органов банковских и финансовых структур, т.е. осуществляется с их согласия.

В настоящее время уголовное законодательство не предусматривает возможности конфискации средств совершения преступления, если они не принадлежат обвиняемому, что ведет к возможности продолжения преступной деятельности сообществ даже в случае привлечения их членов к уголовной ответственности.

В этой связи разработаны поправки в Уголовный кодекс РФ, принятые в первом чтении в ноябре 2014 г., согласно которым предлагаются следующие мероприятия7:

1) применять конфискацию орудий, оборудования и иных средств совершения преступления, принадлежащих не только обвиняемым, но и иным лицам, в т.ч. юридическим, уведомленным о характере использования их имущества, для юридических лиц — в лице их управляющих (исполнительных) органов;

2) ввести квалифицирующие признаки: совершение преступления организованной группой с использованием юридических лиц, указанных в ст. 173.1 УК РФ, а также с сокрытием или искажением информации в отношении контролируемых иностранных компаний или контролируемых сделок.

В течение последних 3-х лет (2012-2014 гг.) действовал порядок, согласно которому единственным поводом для возбуждения уголовных дел о преступлениях в сфере налогообложения служат материалы проверки налоговых органов. Таким образом, органы внутренних дел по сути освобождаются от выявления налоговых преступлений, которое было передано узкоспециализированному ведомству -налоговому органу. Принятию этого решения способствовала экономическая и социально-политическая обстановка в стране. Во-первых, органы внутренних дел сосредоточили свои усилия на выявлении лишь простейших способов уклонения от уплаты налогов, которые, как правило, практикуются в сфере малого и среднего бизнеса. Сложные, особенно транснациональные, схемы ухода от налогообложения, основанные на холдинговых моделях ведения бизнеса, а также на использовании компаний, зарегистрированных в оффшорных юрисдикциях, предусматривающих возможность сокрытия фактического выгодоприобретателя, в реализованные оперативные разработки попадали очень редко.

Подавляющее большинство преступлений (около 85%) выявлялось органами внутренних дел, уполномоченными осуществлять оперативно-розыскную деятельность в рассматриваемой сфере. Не более 8% налоговых преступлений выявляются по результатам проверок налоговых органов. При этом количество оправдательных приговоров по делам о налоговых преступлениях составляет около 0,7 %8.

Прежняя система, предусматривающая обязательное участие в процедуре возбуждения уголовных дел налоговых органов, позвонила снизить количество возбуждаемых дел.

22 октября 2014 г. подписан и вступил в силу Федеральный закон № 308 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»9, в е

т

соответствии с которым восстановлен отмененный не так давно порядок возбужде- и

ния дел по налоговым преступлениям. Данные изменения направлены на обеспе- а

чение комплексного подхода к противодействию экономическим преступлениям, о

использованию поискового потенциала оперативно-разыскной деятельности. При о

прежнем порядке срок давности по налоговым преступлениям фактически сокра- с

щен до 3-х лет, т.к. для возбуждения дела требовалось представление налоговых Р

органов. Благодаря изменениям следователи смогут возбуждать дела без решения е

налоговых органов, значит, автоматически срок давности по этим преступлениям о

увеличивается до 10 лет. Налоговые органы в течение 30 дней должны либо дать р

заключение о правильности расчета недоимки по результату налоговой проверки, Ч

либо сообщить о начале или отсутствии проверки. Если ответ из ФНС не приходит |

в Следственный комитет России за это время, следователь принимает решение о К

возбуждении дела или отказе от возбуждения без него. М

С 1993 г. деятельность по выявлению и раскрытию налоговых преступлений осу- I

ществлял Департамент налоговой полиции на правах госкомитета, который в 1995 г. 2

был преобразован в Федеральную службу налоговой полиции и упразднен в 2003 г. 00

с передачей функций вновь органам внутренних дел. Однако с 2012 г. органы вну- ^

тренних дел фактически были отстранены от выявления налоговых преступлений, 5 но результативность данной деятельности в отсутствие функции по выявлению налоговых преступлений оказалась крайне низкой. Кроме того, в 2010 г. производство по уголовным делам о налоговых преступлениях было изъято из компетенции следственного аппарата МВД России и передано Следственному комитету РФ.

В мировой практике идея концентрации всех или отдельных функций по

противодействию преступлениям в финансовой сфере не в полицейском ведом- 235

стве, а в отдельном узкоспециализированном органе государственной власти (входящем в состав правительства или подчиненном непосредственно главе государства) либо в подразделении какого-либо ведомства экономического блока) не является новой. Например, такое разграничение функций противодействия общеуголовной и финансовой преступности между полицейским и другими ведомствами имеет место в США, Великобритании (Служба внутренних доходов в этих странах входит в Минфин), Франции, Италии (Финансовая гвардия Италии подчиняется министру экономики и финансов). В странах постсоветского пространства финансовая полиция, не входящая в МВД, создана в Белоруссии, Грузии, Киргизии, Казахстане10.

С учетом международной практики предложено объединить функции финансовой разведки и оперативно-розыскной деятельности в области противодействия финансовым преступлениям, создать при этом новое ведомство на информационной и кадровой базе Росфинмониторинга посредством реорганизации его в Финансовую полицию РФ с сохранением у него функции финансовой разведки и наделением его в качестве основного вида деятельности функцией по выявлению, раскрытию и предупреждению преступлений, посягающих на финансовую систему государства, методами и средствами оперативно-розыскной деятельности11. При этом данное ведомство должно быть самостоятельным органом государственной власти и подчиняться Президенту РФ либо Председателю Правительства РФ напрямую. По предложениям Следственного комитета России новый орган должен объединить в себе функции финансовой разведки, оперативно-розыскной деятельности и контроля за движением бюджетных средств12. Учитывая масштабы бюджетных потерь и острую потребность бюджетов всех уровней в доходах, создание финансовой полиции крайне необходимо.

1 См. : Ермакова Е.А. Оценка масштабов уклонения от уплаты налогов в России //Уклонение от уплаты налогов. Проблемы и решения: монография для магистрантов, обучающихся по программам направления «Финансы и кредит» / под ред. И.А. Майбурова, А.П. Киреенко, Ю.Б. Иванова. М., 2013. С. 173

2 См. : Вменяемый налог. Александр Бастрыкин о взаимодействии Следственного комитета с Федеральной налоговой службой //Российская газета (федеральный выпуск). URL: http://www.rg.ru/2014/09/24/ bastrykin.html (дата обращения: 20.01.2014).

3 См.: Ермакова Е.А. Борьба с фирмами-однодневками как эффективное средство противодействия уклонению от уплаты налогов в России //Уклонение от уплаты налогов. Проблемы и решения: монография для магистрантов, обучающихся по программам направления «Финансы и кредит» / под ред. И.А. Майбурова, А.П. Киреенко, Ю.Б. Иванова. С. 342.

4 См.: Там же. С. 343.

5 URL: http://www.fedsfm.ru/content/files/documents/%D0%BD%D0%B0% D1%86%20 % D0% BF% D0% BB% D0% B0% D0% BD% 20% D0% B4% D0% B5% D0%BE% D1% 84% D1% 88% D0%BE%D1 % 80%D0%B8%D0% B7%D0% B0% D1% 86% D0%B8% D0%B8.pdf (дата обращения: 20.01.2014).

6 См. : Особенности национальной охоты на криминальный бизнес и уклонение от налогов. URL: http: // www.pwc.ru/ru/tax-consulting-services/legislation/tax-evasion.jhtml (дата обращения: 20.01.2014).

7 См.: Законопроект № 599584-6 О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (в части усиления ответственности за уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации). URL: http://www.duma.gov.ru/systems/law/?number=599584-6+&sort=date (дата обращения: 20.01.2014).

8 См.: Сивков Е. Налоговые преступления: мы вас посадим!. URL: http://www.pppnr.ru/news/nalogovye-prestuplenija--my-vas-posadim-/ (дата обращения: 20.01.2014).

9 URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/579536/#review#ixzz3RvKJiBky (дата обращения: 20.01.2014).

10 См.: Перспективы создания в России финансовой полиции и пути совершенствования деятельности по противодействию финансовой преступности. URL: http://zakon.ru/Discussions/perspektivy_sozdaniya_v_ rossii_finansovoj_policii_i_puti_sovershenstvovaniya_deyatelnosti_po_protivo/2112 (дата обращения: 20.01.2014).

11 См.: Бастрыкин А. Перспективы создания в России финансовой полиции и пути совершенствования деятельности по противодействию финансовой преступности. URL: http://www.sledcom.ru/blog/detail. php?ID=85628 (дата обращения: 20.01.2014).

12 См.: Глава СК снова высказался за создание финансовой полиции в РФ. URL:http://ria.ru/incidents/ 20140120/990265249.html (дата обращения: 20.01.2014).