Минфин и Минэкономики присмотрят друг за другом

Ведомственный спор вокруг главного нововведения бюджета на 2011-2013 годы, государственных целевых программ (ГЦП), завершен — правительство своим постановлением утвердило порядок их создания и реализации. ГЦП будут реализовываться по принципу "двух ключей": почти равные полномочия по контролю за их исполнением будут иметь Минэкономики и Минфин.

Правительство опубликовало постановление N 588 от 2 августа 2010 года, которым утверждаются основные правила — "порядок" ведомственных взаимодействий при разработке, реализации и оценке эффективности ГЦП. Напомним, идея ГЦП была выдвинута Минфином и экспертами правительства с 2009 года, 30 июня 2010 года была утверждена разработанная Минфином "Программа правительства по повышению эффективности бюджетных расходов", предусматривающая формирование в федеральном бюджете ГЦП — долгосрочных программ с системой целевых индикаторов реализации, в рамках которых Минфин планирует к 2013-2014 годам осуществлять значительную часть бюджетных расходов.

Напомним, бюджеты предыдущих лет, в том числе бюджет-2010, строились на других принципах. Более 85% расходов федерального бюджета и более 50% инвестиционных расходов велись по непрограммному принципу, результат их исполнения оценивался по факту оплаты и физического результата — закупки техники, создания объекта недвижимости. Элементы программного подхода использовались в федеральных целевых программах (ФЦП), впрочем, лишь часть госинвестиций в рамках федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) была частью расходов ФЦП. С начала 2010 года Минфин настаивал на постепенной ликвидации ФЦП, у которых не предусматривалось единого исполнителя, и "упаковывании" в ГЦП с единым "ответственным исполнителем" как можно большего объема госрасходов. Минэкономики, ранее имевшее ограниченные права согласования и контроля над ФЦП, а также ведомства настаивали на необходимости сохранения федеральных программ.

Принятие 30 июня программы по повышению эффективности бюджетных расходов не изменило ситуации: соотношения в бюджетной конструкции ФЦП и ГЦП не были зафиксированы, как и порядок управления системой ГЦП — хотя к тому времени премьер-министр Владимир Путин уже объявил, что ФЦП станут "частью" и одним из способов реализации ГЦП, а также появились проекты новых ФЦП с началом реализации в 2011 году и примерный список ГЦП.

Постановление правительства от 2 августа упорядочивает картину следующим образом. ФЦП сохраняются в бюджете как "подпрограммы" большой ГЦП — наряду с ведомственными целевыми программами и "отдельными мероприятиями" ведомств и правительства. Любая ГЦП утверждается и изменяется правительством. Перечень мероприятий ГЦП утверждаются Минфином и Минэкономики. Целевые индикаторы и показатели ГЦП обязаны быть количественными и определяться на основе данных Росстата и статистики субъектов федерации, в реалиации ГЦП могут принимать участие и регионы, которые получают от федерального бюджета субсидии на эти цели (Минфин намерен "упаковать" в ГЦП часть межбюджетных трансфертов). Минфин и Минэкономики согласовывают проект ГЦП, как и план реализации программы на текущий год, кроме того, два министерства получают ежегодно от ответственного исполнителя отчет об исполнении ГЦП и направляют свои заключения об исполнении в правительство, а также согласовывают все изменения в ГЦП. Минэкономики предоставляется почетная обязанность составлять для правительства сводный доклад о реализации ГЦП в прошедшем году, вести мониторинг исполнения ГЦП и предоставлять его Белому дому на обсуждение не реже чем раз в полгода.

Старый порядок изменений в ФЦП и ФАИП сохраняется, однако правительство по итогам оценки реализации ГЦП в текущем году (оно осуществляется до 1 апреля по итогам прошлого года) может принять решение о сокращении расходов на всю госпрограмму или любую ее составляющую, в том числе на конкретную ФЦП. Основанием для прекращения финансирования, исходя из текста, может быть и недостижение "промежуточных" целей ГЦП. Сейчас итоги госрасходов в рамках ФЦП можно де-факто оценить только по ее завершении и лишь при условии ее полного финансирования. Сокращение финансирования и неосвоение в срок бюджетных средств в 2002-2009 годах неоднократно вызывало ведомственные требования продления явно неэффективных ФЦП и их "дофинансирования".

Текущая координация работ по ГЦП возлагается на профильных вице-премьеров, которые, впрочем, прямых полномочий по управлению госпрограммами не имеют. Впрочем, ситуации конфликта точек зрения на конкретные ГЦП между Минфином и Минэкономики "правила" не предусматривают — между тем такие конфликты, очевидно, появятся уже в 2010 году.