Местное самоназначение

Вслед за обновлением закона о системе региональной власти председатели комитетов Госдумы и Совета федерации по госстроительству Павел Крашенинников и Андрей Клишас внесли в Думу новую версию закона о местном самоуправлении (МСУ). Они предлагают наделить губернаторов правом единолично отбирать кандидатов в мэры и так же самостоятельно отрешать их от должности. Кроме того, проект предполагает упразднение сельских и городских поселений и переход к одноуровневой системе МСУ.

Председатели комитетов Госдумы и Совета федерации по госстроительству Павел Крашенинников и Андрей Клишас

Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ

Законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» разработан в развитие положений обновленной Конституции и должен заменить действующий федеральный закон о МСУ, принятый в 2003 году. Ранее с подачи господ Крашенинникова и Клишаса, а также во исполнение Конституции была запущена реформа региональной власти: новый закон о публичной власти в субъектах РФ Госдума одобрила в третьем чтении 14 декабря.

Самые заметные новеллы законопроекта о МСУ связаны с должностью главы муниципального образования.

Сейчас закон предусматривает три способа избрания мэра: прямые выборы, выборы депутатами муниципального парламента из своего состава и выборы депутатами из числа кандидатов, отобранных в ходе конкурса. Конкурсная комиссия при этом формируется пополам из представителей губернатора и парламента. Какой именно вариант применять, определяет региональное заксобрание. Прямых выборов в крупных городах почти не осталось, они проходят лишь в семи административных центрах, а наиболее распространенным вариантом является конкурсная процедура.

Авторы законопроекта предлагают отказаться от конкурса и наделить правом отбирать кандидатов в мэры непосредственно губернатора. Правда, по каким критериям он будет это делать, в проекте не уточняется (порядок должен быть прописан в региональном законе), оговаривается только, что кандидатов должно быть не меньше двух. Согласно пояснительной записке, такой способ избрания «обеспечит предусмотренную Конституцией возможность участия органов государственной власти в формировании органов МСУ».

Другая знаковая новация связана с правом губернатора отправить мэра в отставку. Оно повторяет норму нового закона о региональной власти, который дает президенту возможность объявлять главе региона выговор за «ненадлежащее исполнение обязанностей» и увольнять его через месяц, если недостатки не устранены. Такая же опция может появиться и у губернаторов по отношению к градоначальникам. Согласно пояснительной записке, это «усилит их ответственность». Глава субъекта и сейчас вправе поставить вопрос об отставке мэра, но список причин для этого ограничен, а решение должны принимать депутаты. На практике же мэров обычно вынуждают уходить «по собственному».

Еще одним важным изменением является упразднение муниципальных образований нижнего уровня — сельских и городских поселений.

Господа Крашенинников и Клишас предлагают перейти на одноуровневую систему МСУ, где останутся лишь городские и муниципальные округа (в городах федерального значения предусмотрены еще и внутригородские районы). При этом поселения лишатся собственных органов управления — глав и депутатов, а завершиться этот процесс должен к 1 января 2028 года.

В пояснительной записке авторы указывают, что в основу реформы заложен переход от территориального принципа формирования муниципалитетов к принципу «привязки к населению» (округа образуются исходя из численности и плотности населения). «Учитывая высокую дотационность, а также широко применяемую практику перераспределения полномочий с поселенческого уровня на региональный, такой подход позволит повысить эффективность органов МСУ, укрепить финансовую основу их деятельности»,— говорится в документе.

«Нам нужно сделать так, чтобы была реальная управленческая структура, которая занималась бы не всеми вопросами подряд, а конкретными полномочиями, которые мы тоже обозначили,— пояснил “Ъ” Павел Крашенинников.— Смысл в том, что права, обязанности и ответственность должны быть и у чиновников, и у людей. Поэтому происходит упорядочение, и, на мой взгляд, система будет более прозрачной и реальной».

Отметим, что укрупнение муниципалитетов идет уже давно: например, в Подмосковье этот процесс начался еще в 2014 году. За пять лет вместо 378 муниципальных образований там появилось 64 городских округа с единой администрацией, главой и советом депутатов. В других регионах, например, в Удмуртии, Пермском, Приморском и Ставропольском краях, Нижегородской, Кировской и Калининградской областях, поселения активно объединяют в более крупные муниципальные округа.

По мнению политолога Владимира Слатинова, законопроект о МСУ логично продолжает закон о публичной власти в регионах: «В части избрания мэров подход будет более честный. Все понимают, что кандидата и так выбирает губернатор, зачем тогда проводить конкурс? Но, надо отдать должное федеральному центру, многообразие выбора сохраняется — для особых случаев или политических сделок». А право губернатора увольнять мэра эксперт называет прямой экстраполяцией с вышестоящего уровня:

«Выстраивается вертикальная система, в которой подчиненность и подотчетность ориентированы строго наверх».

Упразднение сельских и городских поселений можно считать «низовой административной революцией», говорит политолог Екатерина Курбангалеева: «Иногда нынешняя система действительно выглядела странно, например, когда в одном здании сидели глава района и глава районного центра где-нибудь в Центральной России и делили земли и объекты. Но ведь ситуация может быть разной. Например, в Ненецком автономном округе или в Якутии поселения расположены очень далеко друг от друга. Если на местах не будет власти, с трудом представляю, как это будет выглядеть». При этом эксперт отмечает, что формирование органов поселений связано с объективными трудностями: «Денег нет, полномочий минимум, мелких проблем масса, а процедура отбора и выборов такая же сложная».

Эксперт Комитета гражданских инициатив Андрей Максимов полагает, что обновление закона о МСУ, который стал похож на «лоскутное одеяло», действительно назрело, но предлагаемая реформа требует серьезного обсуждения: «Пока я не вижу оснований, чтобы отказываться от двухуровневой модели, на выстраивание которой ушло десятилетие. Есть риск, что все текущие трубы, дырявые крыши и прочее выйдут на региональный уровень управления». В то же время каких-то значимых экономических эффектов укрупнение муниципалитетов не даст, предупреждает эксперт.