Современные проблемы землепользования и неотложные меры по совершенствованию государственного управления земельно ресурсным потенциалом Российской Федерации

Современные проблемы землепользования и неотложные меры по совершенствованию государственного управления земельно-ресурсным потенциалом Российской Федерации

П.Ф. Лойко

президент Центра земельного права и экономики природопользования, член-корреспондент Российской академии сельскохозяйственных наук, заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор, доктор экономических наук

В социально-экономическом развитии общества земельным ресурсам, землепользованию и земельным отношениям всегда принадлежит ведущая роль, поэтому характер и масштабы земельных преобразований следует рассматривать как один из решающих факторов, которые определяют темпы и эффективность развития национальной экономики, становления рыночных отношений.

Со времени проведения земельной реформы (1990 год) в России создан новый земельный строй. В частности, ликвидирована государственная монополия на землю, осуществлен переход к многоукладному землепользованию и многообразию форм собственности на землю, внедрено платное землепользование, созданы объективные условия для разграничения государственной земельной собственности и развития рыночного оборота земельных участков. Земля, кроме ее традиционных особенностей (территориальный базис, средство производства, природная среда и т. п.), стала объектом недвижимости и правовых гражданских отношений.

Однако реформирование земельных отношений и системы землепользования до настоящего времени, с одной стороны, не дало положительных (особенно в аграрной сфере) результатов и не решило главной задачи - обеспечение рационального экологически безопасного и эффективного использования и охраны земельно-ресурсного потенциала, а с другой - не создало от-

вечающую интересам страны и новым условиям систему государственного управления и регулирования земельных отношений. Означенные проблемы следует считать весьма актуальными и требующими уже сегодня неотложного решения, так как наличие особенностей новых земельных отношений и системы землепользования страны требует адекватного управления земельно-ресурсным потенциалом.

Управление земельно-ресурсным потенциалом страны охватывает весь спектр общественных отношений. Вместе с тем земельные ресурсы как основное национальное богатство имеют ряд особенностей консервативного характера, которые не зависят от системы общественных отношений и не присущи другим средствам производства, в частности:

• земля является продуктом природы и возникла независимо от деятельности людей;

• земля в отличие от всех других средств производства в процессе использования не амортизируется и не уменьшает свои полезные свойства;

• использование земли связано с постоянством местоположения и ограниченностью пространства, в то время как иные средства производства в меру развития производительных сил количественно увеличиваются и качественно видоизменяются.

Земля - главный национальный ресурс, который относится к длинным активам. Нигде в мире земли (особенно сельскохозяй-

ственные) не обращаются свободно на рынке, во всех странах обязательно введены определенные ограничения (чем ценнее земля по местоположению, тем больше ограничений). Практика землепользования России показала, что отсутствие таких ограничений, особенно в пригородных и курортных зонах, а также в населенных пунктах привело к возникновению феномена огромного теневого рынка земли. В нашей стране цивилизованный земельный рынок не уложился в нормальное, контролируемое государством русло в итоге таких обстоятельств, как отсутствие системы соответствующих законодательных актов, проволочка с их принятием, а также ликвидация соответствующей земельной службы в 2000 году. Отметим, что сегодня Россия -почти единственная в мире страна, располагающая уникальным по размеру земельным пространством и не имеющая специализированную земельную службу. Практика показывает, что везде и всегда вопросы функционирования и использования земли находятся в сфере приоритетных государственных интересов.

Проблема организации системы управления земельно-ресурсным потенциалом страны заключается в обеспечении рациональных масштабов государственного вмешательства в процессы распределения, использования и охраны земли, формировании эффективных механизмов объединения административных и рыночных способов регулирования этих процессов, поиске оптимальных организационных структур и форм управления этими процессами. Эти действия одновременно должны быть направлены на стимулирование деловой, инвестиционной активности и повышение эффективности использования земельной собственности, которая как объект предпринимательской деятельности служит определенной гарантией стабильности бизнеса и воспроизводства капитала с соответствующим доходом, что в условиях рынка является определяющим для каждого землевладельца и землепользователя.

По плану В.В. Путина к 2020 году в развитие экономики России предусматривается вложить 25 триллионов рублей, что позво-

лит значительно расширить экономическое освоение и обустройство территорий, оказать существенное влияние на хозяйственную деятельность, экономическую и социальную структуры всей системы регионов страны. Задача заключается в организации эффективного использования этих огромных средств путем научно-обоснованной, рациональной территориальной организации хозяйства, планомерного размещения производительных сил в регионах страны, целенаправленного формирования комплекса хозяйства в каждом регионе. Земельная политика становится важнейшим звеном в реализации плана В.В. Путина и в дальнейшем эффективном развитии экономики России.

Земельная политика - это сфера деятельности по управлению политическим, социальным и экономическим развитием страны в пространственном аспекте, а стратегия земельной политики - это долгосрочные наиболее принципиальные установки и планы деятельности государства и его региональных органов управления, направленные на разрешение главных проблем и задач территориального развития.

Основной целью государственной земельной политики Российской Федерации является создание условий для динамичного, сбалансированного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов, повышения качества жизни населения, обеспечение реализации гарантированных государством социальных стандартов для каждого гражданина независимо от места проживания, а также углубление процессов рыночной трансформации на основе роста потенциала регионов, повышения действенности управленческих решений, усовершенствования работы и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Государственная земельная политика является составной частью национальной стратегии социально-экономического развития России, она непосредственно связана с административной реформой и усовершенствованием территориального устройства страны. Основными составляющими народнохозяйственного комплекса России являют-

ся субъекты Российской Федерации (ее регионы). Регион в национальной экономике -это самостоятельно хозяйствующая система, которая четко отграничена территориально, материально и финансово. Основные сферы регионов характеризуются отраслевым производством, которое определяет его специализацию, функциональную целостность и инфраструктуру, и, соответственно, распределение земельно-ресурсного потенциала по его целевому назначению. Большие отличия в структуре земельного фонда и природных условий требуют дифференцированного подхода к ее управлению. Важнейшими факторами, которые обусловливают региональную структуру землепользования, являются специфика природной основы ведения хозяйственной деятельности, особенно в аграрном секторе экономики, расселение населения и урбанизация, уровень сложившегося социально-экономического развития, исторических традиций, экономико-географического положения, менталитета коренного населения и т. п.

Государственная земельная политика реализуется путем осуществления системы мероприятий, направленных на конкретное разрешение политических, правовых, экономических, финансовых, социальных, экологических, земельных и иных проблем, связанных с обустройством территории. Обустройством территории считается реализация системы мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земельно-ресурсного потенциала (земля, лес, вода), его охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для населения инфраструктуры (населенные пункты, дороги, объекты связи и т. п.) и внешней среды, защиту прав собственности путем осуществления комплекса организационных, правовых и экономических мер. Опыт развитых стран показывает, что прямое организационное начало в обустройстве территории всегда принадлежит государству, а его рыночный механизм формируется в пределах существующего законодательства и на пользу граждан. Проектная проработка мероприятий обустройства территории осуществляется

через территориальное планирование, землеустроительное и градостроительное проектирование путем разработки, согласования, утверждения соответствующих концепций, программ, схем, проектов, технической документации, планов, карт, картограмм, атласов и реализации предусмотренных в них мероприятий на практике.

Система землепользования представляет собой важнейшую составляющую общей системы природопользования и хозяйствования, выполняющую особую целевую функцию - обеспечение рационального распределения и эффективного использования земли как пространственного базиса размещения производительных сил и жизненно важного природного ресурса общества. Особенно важна эта функция в сельском хозяйстве, где система землепользования является неотъемлемой частью региональных агроэкономических систем. Она представляет собой пространственную структуру, формируемую на принципах ее устойчивого развития, стабильности целевого использования земельных ресурсов и создания условий для нормального ведения хозяйства. Механизм функционирования такой системы должен формироваться с учетом правовых, экономических, социальных, экологических, природных и других территориальных особенностей как на уровне региона, предприятия, так и на уровне его внутрихозяйственных подразделений. Параметры конкретного землепользования должны обеспечивать его обладателю устойчивость и долговременность удовлетворения потребностей. Стратегически образование гибкой и многообразной системы землепользования предполагает рациональное сочетание индивидуальных хозяйств и корпоративных агропромышленных объединений, принципиально новых форм кооперативов и объединений в рамках единой собственности, в определенной мере сохранивших свой статус коллективных хозяйств. Только в этом случае система будет гибкой и динамичной.

Что касается территориального развития России в целом, то здесь опорными (реперными) точками являются следующие:

• территориальные и межрегиональные пропорции народного хозяйства;

• отраслевые и региональные производственные связи;

• региональные особенности размещения и использования природных ресурсов;

• направления инновационного развития;

• территориальная организация размещения населения;

• формирование региональных народнохозяйственных и территориально-производственных комплексов;

• развитие Севера и Дальнего Востока.

Рассмотрим более детально земельные

проблемы в контексте территориального развития Российской Федерации. Россия располагает огромным комплексом природных ресурсов поверхности суши - богатыми земельными, лесными фондами и большими запасами пресной воды. Отметим, что сегодня в мире именно эти три вида взаимосвязанных и незаменимых природных ресурса (земля, лес, пресная вода) современной экономикой выдвинуты на передний план из-за их дефицита. Для России это обстоятельство тем более важно, так как на ее территории (12,5 процента от мировой территории) сосредоточено 55 процентов черноземных почв мира, 60 процентов древесины хвойных пород, 50 процентов запасов пресной воды. Поиск форм и методов территориальной организации их рационального использования и охраны - одна из главных задач страны.

Земля - особый, наиболее ограниченный и дефицитный ресурс современного мирового сообщества. Специфичность земли состоит в том, что она одновременно выступает в пяти ипостасях:

1)земля - территория страны, главная государствообразующая составляющая;

2) земля - всеобщий пространственный базис, постоянно поддерживаемый за счет определенного соотношения категорий земель;

3)земля - главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве;

4) земля - основной компонент окружающей природной среды;

5) земля - кладовая водных, минеральных, лесных и других ресурсов.

Учитывая указанные особенности земли требуются определенная технологическая обустроенность конкретных земельных участков, постоянная их охрана от природной и антропогенной деградации, особый подход к регулированию земельных отношений, постоянное управление земельными ресурсами и развитие соответствующего законодательного и нормативного обеспечения. Необходим целостный и системный подход к проблеме национального землепользования, не ограниченный рамками сиюминутных конъюнктурных устремлений. Государство как суверен обязано непрерывно регулировать земельные отношения в стране, осуществлять регулятивные государственные функции по управлению земельными ресурсами и создавать среду для эффективного использования земли и ее охраны.

Началом земельных преобразований в России послужило принятие в 1990 году закона о земельной реформе. Основные результаты проводившейся в 1990-2007 годах в России земельной реформы:

• ликвидация государственной монополии на владение землей;

• осуществление перехода к платному землепользованию;

• создание условий для гражданского оборота земельных участков;

• формирование слоя крестьянских (фермерских) хозяйств;

• создание целевых земельных фондов;

• развитие системы государственного земельного кадастра и регистрации прав на недвижимое имущество на качественно новом техническом и технологическом уровнях;

• введение в действие Единого государственного реестра земель;

• создание сертифицированных специальных программных продуктов, обеспечивающих автоматизированное ведение земельного кадастра;

• развертывание соответствующих автоматизированных программно-технических комплексов;

• завершение государственной кадастровой оценки всех категорий земель Российской Федерации для целей налогообложения;

• подготовка необходимых кадров в области регулирования земельных отношений;

• начало преобразования государственного кадастра в комплексный территориальный кадастр недвижимости.

В России фактически созданы основы нового земельного строя, который характеризуют современная законодательно-нормативная база, многообразие форм собственности на землю, многоукладное и платное землепользование, обеспечение населения страны земельными участками, современная система кадастра и регистрации прав на землю.

В частную собственность граждан и юридических лиц переданы 129,6 миллиона гектаров земли, что сравнимо с территорией ряда крупных стран континентальной Европы. Абсолютное большинство (97%) этих земель является сельскохозяйственными угодьями. В итоге перераспределения земель более 44 миллионов граждан и юридических лиц получили землю в частную собственность. За последние годы созданы правовые основы для дальнейшей приватизации земель. В новом Земельном кодексе Российской Федерации заложен принцип «единого объекта недвижимости», предусмотрен механизм выкупа государственных и муниципальных земель собственниками приватизированных предприятий. Осуществляется переход к предоставлению земельных участков на торгах как основному способу приватизации. В стране ежегодно осуществляются около 5 миллионов сделок с земельными участками. Функционируют 267,5 тысячи крестьянских (фермерских) хозяйств на площади более 14,9 миллиона гектаров. Около 7 миллионов граждан получили участки для индивидуального жилищного строительства. Осуществлены работы по делимитации государственной границы России с Украиной, Казахстаном, Грузией, Азербайджаном. Ежегодно в бюджетную систему Российской Федерации от платежей за землю в виде земельного налога и арендной платы поступают около 100 миллиардов рублей.

Несмотря на эти очевидные положительные результаты земельных преобразова-

ний, необходимо отметить, что начатая в стране 17 лет назад земельная реформа еще не доведена до конца. Земельный оборот, его инфраструктура находятся в начальной стадии становления и отстают от потребностей реальной экономики. Существующие механизмы распоряжения землей забюрократизированы, ограничивают доступ к земельным ресурсам и не позволяют осуществлять переход земли к эффективно работающим собственникам. Отсутствует система реальных гарантий прав на земельные участки, что приводит к снижению их инвестиционной привлекательности. Размеры и структура земельных платежей несовершенны, а их доля в бюджетах всех уровней мала. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, имеют место деградация и уничтожение плодородия почв. Финансирование мероприятий в сфере землепользования мизерно и осуществляется по остаточному принципу. Земельные отношения крайне политизированы. Сегодня фактически все земельные ресурсы страны, включая федеральные земли, находятся в распоряжении органов местного самоуправления, которые на практике осуществляют отвод земель и их перераспределение. За 17 лет проведения реформы государство выпустило из своих рук стратегическое управление земельно-ресурсным потенциалом. Это обернулось ростом темпов деградации земель, свертываем работ по повышению плодородия почв и обустройству территорий, крайнему ослаблению материальной базы агропромышленного комплекса, отсталостью его инфраструктуры, неэффективностью городского землепользования.

Сложившееся в России положение с регулированием земельных отношений является результатом того, что в стране политические интересы и ведомственные амбиции превалируют над общими экономическими соображениями и целями, реализация земельной политики не является всесторонней и последовательной, неэффективен контроль над земельной политикой и ее реализацией, имеет место дублирование обязанностей по осуществлению земельной политики восемью федеральными ведомства-

ми, недостаточна институциональная готовность к реализации механизмов передачи государственных земель другим землепользователям, отсутствуют финансовые механизмы, основанные на залоге земли, нарушен баланс между хозяйственным освоением земель и защитой их от деградации.

Сложная ситуация в земельных отношениях и землепользовании страны обусловлена следующими основными причинами:

• отсутствие надлежащей государственной земельной политики и механизмов ее реализации;

• недооценка содержания, сложности, масштабов и специфики государственной земельной политики в ходе осуществления экономических реформ;

• неудачное (особенно в аграрной сфере) привлечение зарубежного опыта, который используется в странах с развитой рыночной экономикой;

• бессистемность в разрешении задач земельной реформы (наряду с реформированием отношений собственности на землю и имущество, внедрением новых организационно-правовых форм хозяйствования не созданы эффективная система экономических отношений относительно собственности на землю, финансовые, экономические и землеустроительные механизмы регулирования земельных отношений и землепользования);

• игнорирование ресурсно-комплексного подхода к развитию сельских территорий в процессе земельных трансформаций;

• отсутствие последовательной государственной политики, комплексного развития земельного законодательства, формирования и развития инфраструктуры ипотечного кредитования и рынка земель сельскохозяйственного назначения;

• надлежащее финансирование работ по развитию земельного кадастра (первичный учет земель), землеустройства, мероприятий по охране земель, фундаментальной и прикладной землеустроительной науки.

Практическая реализация новых земельных отношений, основанных на рыночных механизмах, вызывает необходимость решения большой группы проблем комплексного развития национальной и региональ-

ных экономик. Речь идет об эффективном землепользовании, основанном на территориальном разделении труда, экономном использовании земельно-ресурсной базы, оптимальном пространственном развитии структуры поселений. В связи с этим можно назвать следующие нерешенные проблемы, не ранжируя их по значимости:

• несоответствие систем расселения населения новым земельным отношениям;

• высокая землеемкость существующих поселений;

• непроработанность вопросов пространственной организации в связи с нерегулируемой миграцией населения (демографическое опустынивание территорий);

• отсутствие разграничения компетенции государства и конкретных землепользователей в решении вопросов обустройства территории;

• отсутствие стратегии дальнейшего развития землепользования регионов Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера;

• наличие значительных диспропорций между природно-рекреационным потенциалом земель и уровнем их курортно-лечебного и туристически-рекреационного освоения и использования;

• несоответствие современных малых форм хозяйствования нуждам сохранения природно-хозяйственной сбалансированности землепользования;

• наличие экологического дисбаланса соотношения угодий (пашня, лес, природные кормовые угодья) в региональных системах землепользования;

• рост уровня деградации почвенного покрова;

• малоразвитость дорожной сети, инженерной инфраструктуры и другие проблемы;

• пока еще непоследовательное, бессистемное и крайне медленное протекание процессов земельных преобразований;

• необходимость дальнейшего совершенствования системы земельного законодательства;

• отсутствие четкой и последовательной концепции реализации земельной политики на государственном уровне;

• «размытость» системы управления в области земельных отношений;

• необходимость явного пересмотра принципов налогообложения недвижимости и взимания арендной платы по причине их устаревания;

• расходование средств от земельных платежей в основном не на проведение земельных преобразований и улучшение недвижимости, чем нарушается существующее законодательство.

Помимо этого, до сих пор не проведено разграничение земель государственной собственности. В аграрном секторе земельные преобразования не решили возложенных на них задач увеличения продуктивности сельскохозяйственных земель и их охраны, не используется экономический потенциал недвижимости как источник инвестиций, не создана система ипотечного кредитования под залог земли, практически свернуты землеустроительные работы, отсутствует доступ граждан и юридических лиц к информации об объектах недвижимости и прав на них.

Россия в пространственно-территориальном отношении - уникальная страна, единственная в мире в этом роде. Отсюда существенные отличия и особенности в организации землепользования по сравнению со всеми остальными странами, в частности:

• огромный масштаб территории;

• особенности географического положения (Евразия);

• расположение основной территории в зонах с весьма суровым климатом;

• неоднородность национального состава населения и территориальная локализация национальных меньшинств в местах их традиционного проживания;

• своеобразие федеративной организации страны, когда эта локализация закреплена в государственном устройстве;

• специфика сложившейся экономики (высокая доля сырьевых и добывающих отраслей);

• геополитическое наследие бывшего Советского Союза;

• неравномерность транспортного и инфраструктурного обустройства отдельных регионов;

• большой удельный вес земель, подверженных природной и антропогенной деградации и другие особенности.

Все это сказывалось на темпах и специфике земельных преобразований и, что особенно важно, должно было учитываться в ходе преобразований.

В настоящее время в большинстве зарубежных стран активно проходят следующие процессы:

• переход к созданию одного ведомства, отвечающего за вопросы административного управления землей;

• создание единой системы кадастра и регистрации прав на недвижимость;

• постоянное сокращение (за счет выкупа) земель на праве частной собственности в крупных городах;

• повсеместный переход к системе прогнозирования, планирования и проектирования использования земельных ресурсов на всех территориальных уровнях (от страны в целом до муниципальных образований);

• реализация проектов консолидации земельных участков, особенно в аграрной сфере;

• осуществление мер по предотвращению деградации окружающей среды и повышению общей эффективности использования земель;

• увеличение срока действия прав на землю и облегчение доступа к земельноипотечным кредитам;

• осуществление строжайшего контроля за сохранностью ценных продуктивных земель на государственном уровне;

• реализация мер по обеспечению защиты прав на землю и установление четких правил, гарантирующих широкий доступ к земле;

• развитие государственных структур по созданию инфраструктуры, необходимой для установления границ земельных участков и обозначения их на местности, ведения точных реестров прав собственности на землю.

Эти и другие проходящие в большинстве зарубежных стран процессы также нельзя не учитывать при проведении земельных преобразований в нашей стране.

Что касается отдельных регионов страны, то каждый регион имеет природную

специфику, территориальные особенности, там складываются своеобразные экономические и социальные условия. Большие пространства России имеют самые различные климатические условия, что предопределяет и региональные особенности организации хозяйства. Особое значение имеет территориальное распределение агроклиматических ресурсов. Тепло, свет, влага столь же необходимы для жизни растений, как и поставляемые почвой питательные вещества. Следует отметить, что климатические ресурсы территории России в целом менее благоприятны для производства продукции растениеводства по сравнению с территориями США и многих стран Европы. Биоклиматический потенциал основных земледельческих регионов нашей страны в 2,5-3,2 раза уступает природному потенциалу земель США и Европы.

Общая структура земельного фонда в России характеризуется следующими особенностями:

• большая часть территории России (64,6%) занята лесом, а также сельскохозяйственными землями (23,5%);

• промышленность, города, поселки, транспортные линии занимают 35,8 миллиона гектаров (2,1%);

• площадь земель водного фонда составляет 27,9 миллиона гектаров (1,6%). Земли особо охраняемых территорий и объектов занимают 34,2 миллиона гектаров, что составляет 2 процента от территории страны.

Структура землепользования значительно различается по отдельным федеральным округам и регионам. Недостаточно обоснованные и плохо организованные преобразования в аграрной сфере производства, осуществленные за последние 15 лет, повлекли за собой не только резкий спад производства продовольствия, но и практически развал аграрного сектора экономики.

Несмотря на то, что в России продуктивные земли составляют 10 процентов от их площади в мире, в настоящее время производство сельскохозяйственной продукции -менее 2 процентов от его мирового производства (в то время как в 1990 году сельское хозяйство России производило около 6

процентов зерна и мяса, более 10 процентов молока и около 8 процентов яиц от их мирового производства), а удельная численность населения России по сравнению с численностью населения в мире снизилась с 3 до 2 процентов. Это очень опасная тенденция.

Следует также отметить, что основные земледельческие регионы нашей страны имеют высокую степень распаханности (до 70 процентов) и практически не могут существенно увеличить площадь пахотных угодий. Однако в северных районах европейской части, в южно-таежной зоне, а также в Сибири и на Дальнем Востоке имеются пока еще не освоенные площади с плодородными и пригодными для земледелия почвами. Значительные земельные резервы есть и в засушливых регионах, где площади пашни и других сельскохозяйственных угодий могут быть расширены за счет орошения из местных водных источников. Это особенно важно иметь в виду в связи с крайним дефицитом продуктивных земель в мире: в настоящее время на 1 жителя в среднем приходится всего 0,20 гектара таких земель.

Конечно, часть земель даже в районах их высокого плодородия будет и в дальнейшем изыматься для несельскохозяйственных нужд: примерно 40-50 тысяч гектаров ежегодно. С общим ростом народного хозяйства (строительство промышленных предприятий, городов, дорог и т. д.) расширяется несельскохозяйственное использование земель, и во многих районах требуется проведение дорогостоящих работ по восстановлению сельскохозяйственных угодий. В связи с этим одной из основных тенденций в современной земельной экономике является бережное отношение к земельным ресурсам, особенно к высокоценному сельскохозяйственному земельному фонду, что во многом определяет направление развития и формирования пропорций хозяйства отдельных регионов.

Глобальная зависимость современной экономики любой страны, в том числе и России, от складывающихся тенденций и направлений мировой экономики в целом предопределяет направления нового подхо-

да к территориальному использованию триады важнейших ресурсов: земельных (продовольствие), лесных (древесина), водных (пресная вода). Оценка резервов и возможностей наращивания производства продовольствия показывает, что Россия для этого имеет наиболее благоприятные условия в мире. Так, за 10 лет площадь пахотных земель может быть доведена до 150 миллионов гектаров, посевных площадей - до 120 миллионов гектаров, а средняя продуктивность - до 4 тонн зерна с одного гектара, что позволит увеличить производство только зерна в 5 раз. Сегодня такими возможностями не располагает ни одна страна мира. Основные зернопроизводящие страны по урожайности культур достигли потолка, и дальнейший ее рост требует огромных затрат энергии, удобрений, поиска новых технологий, применения мелиорации. В настоящее время в мире ввод одного гектара земли в разряд продуктивных оценивается в 100 тысяч долларов США, в России -на порядок ниже. Ясно, что такую благоприятную возможность мы не можем упустить. Всемерное наращивание производства продовольствия по регионам страны - одна из важнейших стратегических задач земельной политики и экономики в целом.

На долю нашей страны приходится более 20 процентов от лесных площадей мира, на ее территории сосредоточены самые крупные запасы древесного сырья. Вместе с тем следует учитывать, что наибольшая эксплуатационная нагрузка пока еще приходится на леса Европейской части России (включая Урал). В результате систематических перерубов расчетных лесосек по хвойным породам увеличивается дефицит высококачественной хвойной древесины. В то же время в Сибири и на Дальнем Востоке расчетная лесосека используется всего на 40 процентов. На Сибирь и Дальний Восток приходится более 3/4 всей покрытой лесом площади страны. Запасы наиболее ценных хвойных пород и лиственницы составляют почти 60 миллиардов кубических метров древесины - более 80 процентов от общего запаса. Здесь открываются большие возможности для широкого развития лесного хозяйства. Создание в этих районах крупной промышленнос-

ти по переработке древесины - одно из важнейших направлений территориального развития. В целях сохранения лесов, повышения их продуктивности и качественного состава необходимо возобновить работы по лесовосстановлению, защитному лесоразведению, осушению и общему уходу за лесом в регионах страны.

Современные тенденции водного хозяйства значительно изменяются. Прошло время, когда к воде относились, как к бесплатному и неисчерпаемому дару природы. Новые масштабы развития хозяйства, рост населения и производства продовольствия соответственно увеличивают потребности в высококачественной пресной воде. Причем с каждым годом в мире потребность в пресной воде будет увеличиваться все более интенсивно. Водные ресурсы распределены по территории России крайне неравномерно. Если на западные и южные районы страны приходится чуть более 10 процентов водных ресурсов рек, то в районах Сибири и Дальнего Востока возобновимые водные ресурсы весьма обильны. Таким образом, не исключается детальное и объективное рассмотрение проблемы переброски части стока сибирских рек в южные районы России, а также в Казахстан, государства Средней Азии и Персидского Залива. При современном уровне техники вполне возможно строительство специальных водотрубопроводов большой протяженности.

Крупное экономическое значение приобретает рациональное использование малых рек и небольших водоемов. Треть рыбы, поступающей на стол человечества, выращивается искусственно. Несмотря на огромные водные богатства России, доля страны в этом улове ничтожно мала. Мы производим всего 0,2 процента от мировой аквакультуры. Вся российская рыбная отрасль добывает 3,5 миллиона тонн морепродуктов в год, а в Китае только в прудах и озерах выращивается 40 миллионов тонн. Примером может служить Норвегия - третий после России и Объединенных Арабских Эмиратов мировой поставщик нефти, где по прогнозам уже через 5 лет доходы от экспорта искусственно выращенной рыбы превысят доходы от продажи углеводоро-

дов. Аквакультура - одно из важных направлений территориальной экономики России.

Отметим также, что в нашей стране сосредоточены огромные гидроэнергетические ресурсы. Потенциальные ресурсы гидроэнергии только в Сибири составляют 2 350 миллиардов киловатт-час, а технически возможные для использования оцениваются в 1 440 миллиардов киловатт-час. Эксплуатация крупнейших ГЭС в Сибири (Братской, Красноярской) подтверждает, что здесь капитальные вложения быстро окупаются, а себестоимость электроэнергии в несколько раз ниже по сравнению с ее себестоимостью на ГЭС в других регионах страны.

Экономический анализ современных тенденций использования земельных, лесных и водных ресурсов показывает не только рост и быстрое увеличение потребностей в них, но и нарастание диспропорций между регионами, располагающими этими ресурсами, и регионами-потребителями. Такое несоответствие в территориальном размещении указанных природных ресурсов и центров их потребления становится крупнейшей народнохозяйственной проблемой, имеющей принципиальное значение для дальнейшего экономического развития страны в целом и регионов в отдельности. Вследствие этого проблема транспортировки продуктов природных ресурсов становится все более актуальной для дальнейшего развития региональной экономики.

Рациональное использование природного комплекса каждого региона с учетом взаимовлияния его отдельных элементов (население - земля - вода - лес) становится важнейшей задачей территориальной организации хозяйства. Эффективность экономики регионов во многом зависит от правильного использования всего комплекса природных ресурсов в пределах определенной территории. Например, совершенно очевидна необходимость сокращения вырубки лесов в европейской части России, поскольку переруб расчетной лесосеки ведет к истощению лесного фонда и неблагоприятно сказывается на состоянии водных и земельных ресурсов. Ориентация на

использование лесов Сибири и Дальнего Востока позволяет одновременно решить две задачи:

1) увеличение добычи древесины в многолесных регионах, обладающих большим запасом перестойной древесины;

2) экономия лесного фонда в европейской части страны.

Проблематика территориального развития многогранна и обширна, так как в конечном итоге речь идет о необходимости экономического освоения всей территории страны. Специфика земельных отношений определяется своеобразием земли как объекта этих отношений. В условиях рынка земля приобретает свойства товара и участвует в различных рыночных операциях, но от иных групп товаров и недвижимого имущества земельные ресурсы отличают два существенных момента. Первый выражается в том, что такой ресурс нельзя физически изъять и переместить в пространстве, использовать и амортизировать без остатка. Второй момент заключается в том, что, приобретая рыночную стоимость, земельный ресурс становится базовым (центральным) объектом общественных отношений, включая не только экономическую, но и политическую, социально-демографическую, экологическую и иные сферы жизнеобеспечения. Отсюда особенность земельных отношений выражается, с одной стороны, в их относительной для конкретного субъекта ограниченности прав по владению и распоряжению земельными участками, а с другой - в многофункциональности и универсальности этих отношений, что надлежит постоянно учитывать в практической деятельности по организации землепользования. При этом земля представляет собой предмет интереса всех без исключения групп и слоев населения, сложный узел общенациональных, групповых (ведомственных, территориальных) и индивидуальных (частных) притязаний.

Однако сегодня этот мощный экономический ресурс используется в российской экономике крайне неэффективно, а его потенциал существенно недооценивается, к тому же при проведении земельной реформы были допущены серьезные просчеты и

ошибки. Земельные отношения и землепользование остаются неурегулированными и по-прежнему является острой проблемой.

Особо следует подчеркнуть необходимость дальнейшего совершенствования и развития нормативной правовой базы земельных преобразований. Правовой вакуум в регулировании земельных отношений на федеральном уровне способствовал стихийному нормотворчеству в субъектах Российской Федерации и в итоге привел к формированию противоречий правовых норм, их разночтению и произвольному толкованию, некомпетентности в принятии правовых решений, возникновению большого количества земельных споров, отсутствию должных правовых гарантий защиты интересов правообладателей недвижимости.

Следствием этих негативных явлений в России является следующее:

• значительное количество объектов недвижимости не поставлено на учет и не охвачено налоговыми и арендными отношениями;

• фактически отсутствует цивилизованный рынок объектов недвижимости и не развита его инфраструктура;

• недвижимость не является надлежащим аккумулятором капитала;

• инвестиции в недвижимость минимальные;

• земля практически не используется в качестве средства обеспечения кредитов;

• сведения о ресурсах недвижимости неполные и разобщены по разным ведомствам;

• практически свернуты работы по обязательному первичному учету земель, землеустройству, охране почв.

В результате наблюдаются замедленные темпы структурной перестройки экономики страны, особенно в сельскохозяйственной сфере и пригородных зонах.

Существующее земельное законодательство трудно назвать системным. Его развитие подчас идет противоречиво и непоследовательно. Большое число противоречий и несогласованность норм разных отраслей, регулирующих общие или смежные вопросы гражданского, земельного, градо-

строительного и иного законодательства, а нередко и внутри самого земельного законодательства, ведет к нарушению его внутренней логики, снижая его эффективность и авторитет. Действующие нормы земельного законодательства не обеспечивают эффективное использование и сохранность земельных ресурсов, прежде всего сельскохозяйственных угодий. В стране отсутствует единая и целостная законодательно определенная система охраны сельскохозяйственных земель. Деятельность в этой важнейшей области земельных отношений регулируется на уровне подзаконных актов, которых явно недостаточно. Несмотря на то, что современным законодательством выделены категории ценных и особо ценных сельскохозяйственных угодий, изъятие и использование которых для несельскохозяйственных целей строго ограничено или запрещено вообще, при действующем экономическом механизме регулирования земельных отношений эти категории земель в большом количестве предоставляются для строительства и выводятся из сельскохозяйственного оборота, тем самым сокращается и ухудшается природно-ресурсная база сельского хозяйства. Примерно три четверти сельскохозяйственных угодий находятся в состоянии мелиоративной и экологической неустроенности. В связи с деградацией сельскохозяйственных земель требуется существенное расширение сферы законодательного регулирования в области обеспечения их рационального использования и охраны, основанного на комплексном подходе к правовому регулированию возникающих при этом отношений.

До настоящего времени не сформирована и система мониторинга состояния земель и ее нормативная база. Можно сказать, что существующее земельное законодательство, роль которого заключается в том, чтобы закрепить и развивать установленные земельной реформой отношения, способствовать повышению эффективности использования и охраны земель, этих задач не выполняет. Для России, где земельный вопрос традиционно является одним из наиважнейших, такое положение недопустимо. Для преодоления сложившейся ситу-

ации необходимо принятие комплексных мер по систематизации и обновлению законодательства в сфере регулирования земельных отношений. Важным здесь является не столько наполнение нормативных правовых актов соответствующими нормами, сколько адекватное и системное урегулирование всего комплекса земельных отношений. В этих целях целесообразно разработать концепцию совершенствования земельного законодательства и урегулирования различных отраслей права.

Опыт перестроечного времени убедительно доказал необходимость возобновления государственного землеустройства. Происходившие в 1990-х годах в стране политические и социально-экономические изменения в общественном устройстве привели к разрушению эффективно действовавшей в доперестроечное время системы государственного землеустройства. Фактически были ликвидированы 87 региональных проектно-изыскательских институтов, выполнявших комплексные работы в области организации рационального использования земель и их охраны, мониторинга их качественного состояния, экономической оценки земельных угодий и т. д.

Стихийно сформировавшийся корпоративный рынок землеустроительных услуг, оказываемых частными землеустроительными организациями и индивидуальными предпринимателями, не способен технически и юридически грамотно и экономически обоснованно решать многоплановые задачи территориального планирования использования земель, экономически обоснованного распределения земельных ресурсов, мониторинга их качественного состояния, разработки нормативно-методических материалов в этой сфере. Возникает необходимость в подготовке специальной Федеральной целевой программы «Землеустройство земель сельскохозяйственного назначения и сельских территорий».

Первоочередными действиями в сфере земельных преобразований являются:

• обеспечение дальнейшего развития отношений собственности на землю (разграничение земель государственной собственности);

• совершенствование земельных отношений в сельском хозяйстве (превращение земельных долей в земельные участки);

• дальнейшее реформирование земельных отношений в городах и других населенных пунктах (зонирование и формирование придомовых и резервных территорий);

• создание единой системы учета недвижимости и регистрации прав на базе государственного земельного кадастра (завершение инвентаризации всех земель, переход на принцип обязательной первичной регистрации недвижимости, создание автоматизированной системы учета недвижимости и регистрации прав);

• развитие оборота земель (создание инфраструктуры обеспечения рынка земельных участков);

• ипотечное кредитование под залог земли (создание системы кредитных учреждений, механизма защиты прав залогодержателей и залогодателей);

• усовершенствование системы земельных платежей в рамках общей системы налогообложения (переход на использование земельного налога для нужд обустройства территории);

• землеустроительное обеспечение проведения земельных преобразований (межевание земель, консервация малопродуктивных земель, проекты охраны земель);

• формирование системы контроля за использованием земель и мониторинга состояния земель;

• усовершенствование нормативной правовой и методической базы развития земельных отношений (создание эффективных механизмов гарантий и защиты прав на землю);

• совершенствование системы управления земельными ресурсами в Российской Федерации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в рамках административной реформы;

• развитие системы подготовки специалистов в сфере земельных отношений, развитие научных исследований для обеспечения регулирования земельных отношений.

Указанные мероприятия (действия) и результаты их реализации позволят обеспечить совершенствование действующих фе-

деральных законов, разработку новых законов и нормативных правовых актов по вопросам регулирования земельных отношений, организации использования и охраны земель; осуществить более широкое внедрение земли в экономический оборот путем включения земельных участков в активы предприятий; обосновать мероприятия по землеустройству городских, пригородных и сельских территорий, включая четкий порядок формирования и предоставления публичных земель, взвешенных и справедливых условий резервирования и изъятия земель для государственных нужд, а также справедливых условий установления сервитутов для строительства линейных сооружений, механизмов установления режимов использования категорий земель и зонирования территорий; разработать и законодательно закрепить новую систему земельных платежей, в основу которой будет положен дифференцированный земельный налог в зависимости от рентообразующих факторов (природное плодородие, удобство обработки земель, уровень развития инфраструктуры территории, местоположение и расстояние от рынков сбыта продукции); усовершенствовать систему управления в сфере земельных отношений, использования земель и охраны почв; обеспечить при активном участии государства формирование сети земельных ипотечных банков и создание структур российской земельной биржи; создать систему стандартов, норм и правил в сфере землепользования.

Реализация указанных мероприятий должна стать неотъемлемой частью обеспечения экономической и социальной стабильности, экологического равновесия, что в итоге должно благоприятствовать интеграции России в мировое сообщество как государства, которое выполняет свои обязанности в сфере охраны земельных ресурсов и их рационального использования.

В связи с этим в ближайшей перспективе в стране крайне важно создание интегрированной системы органов федеральной и региональной исполнительной власти и органов местного самоуправления по управлению земельными ресурсами, совершен-

ствование правовых и экономических отношений собственности, развитие систем кадастра, оценки и регистрации прав, землеустройства, финансовых механизмов ипотеки, налогового урегулирования землепользования, построенного на дифференциации рентных платежей за землю. Это позволит до 2015 года разрешить большинство социально-экономических и экологических проблем городских, пригородных и сельских территорий, создать стабильные рыночные механизмы регулирования земельных отношений, обеспечить формирование инвестиционно-привлека тельного землепользования, цивилизованную защиту и оборот прав на землю и недвижимое имущество, всесторонне используя при этом опыт стран с развитой рыночной экономикой.

Анализ существующей в России структуры управления свидетельствует о том, что отсутствует определенное ведомство, наделенное всеми полномочиями для принятия решений в сфере управления земельными ресурсами. Функции управления земельными ресурсами в Российской Федерации поделены между большим количеством правительственных организаций, включая Министерство экономического развития и торговли, Министерство юстиции, Министерство природных ресурсов, Министерство сельского хозяйства. По крайней мере четыре федеральных органа исполнительной власти управляют земельной реформой. Это существенно препятствует определению общей земельной политики и делает ее менее эффективной. Такое весьма широкое распределение обязанностей и фрагментация функций приводят к многочисленным конфликтам интересов, дублированию функций и медленному процессу принятия решений, что затрудняет развитие в сфере управления земельными ресурсами. Наблюдается борьба эгоистических интересов отдельных лиц и организаций с тем, чтобы доказать свою позицию и важность в области управления земельными ресурсами. Существует настоятельная необходимость реорганизации административной структуры, чтобы переопределить и перераспределить ответствен-

ность должным образом, согласуясь с современными земельным законодательством и практикой земельных отношений. Сложившаяся ситуация отрицательно влияет на развитие отношений в основных для общества вопросах, связанных с землей и иными объектами недвижимости. Необходимо немедленно, в рамках административной реформы четко определить роль и обязанности министерств и ведомств, которые работают в рассматриваемой сфере.

Существующая сегодня система управления земельным фондом Российской Федерации в целом и субъектов Российской Федерации в частности формировалась спонтанно, без необходимого научного обоснования, на основе эмпирических поисков, методом проб и ошибок. Этот процесс сопровождается серьезными диспропорциями и негативными явлениями в распределении и использовании земельных ресурсов, становлении рынка земли и его инфраструктуры, изобилует выводом из оборота ощутимой части сельскохозяйственных земель, деградацией почв, существенным недопроизводством продукции в аграрном секторе, незаконным захватом земельных участков и спекуляцией ими.

Земельные ресурсы - самая потребляемая часть окружающей природной среды, экономическая нагрузка на которую имеет постоянную тенденцию возрастания, и, что особенно важно, земельные ресурсы представляют пространственную гарантию нормальной жизни и деятельности нынешнего и будущих поколений. Отсюда становится объективной необходимостью на основе научного предвидения возможных изменений и последствий постоянное планирование земельно-хозяйственных действий, прогнозирование их последствий, землеустройство конкретных земельных массивов и участков при обязательном условии восстановления и воспроизводства их свойств и качеств.

Управляющая система землепользования включает такие функциональные блоки (составляющие), как:

• субъект управления (органы управления в сфере использования и охраны земельных ресурсов, деятельность которых основана на конституционных принципах);

• объект управления (земельный фонд Российской Федерации, включая почвенный покров и улучшения);

• показатели состояния объекта управления (системы государственного земельного кадастра, государственного мониторинга земель, государственной регистрации прав);

• модуль формирования управляющего воздействия и механизмы реализации управляющего воздействия на объект управления (нормативная правовая база, программы развития, системы прогнозирования, планирования, землеустройства, земельного банка, земельных судов);

• контроль исполнения принимаемых решений по управлению (критерии оптимальности системы управления землепользованием, система государственного земельного контроля).

С начала проведения реформ в 1990 году в России функции органа исполнительной власти по управлению землепользованием были делегированы Государственному комитету Российской Федерации по земельной реформе (Госкомзем России), претерпевшему за десять лет одиннадцать реорганизаций и изменений названия.

Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Госкомзем России был упразднен, а основные его функции по управлению землепользованием были разделены между вновь созданной Федеральной службой земельного кадастра (Росземкадастр) и Министерством имущественных отношений Российской Федерации.

В последующем, в итоге административной реформы, согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было образовано Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснед-вижимость).

В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 года № 418 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости» и от 8 апре-

ля 2004 года № 202 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (далее - Агентство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов недвижимости, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости и государственного контроля и мониторинга земель. Агентство находилось в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 года № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости передано в ведение Министерства юстиции Российской Федерации, что на практике фактически означает объединение кадастра и регистрации прав на землю и недвижимое имущество и оставляет открытыми вопросы организации рационального использования земельных ресурсов и охраны почв, землеустройства, мониторинга земель, государственного земельного контроля. Оставляет открытыми эти вопросы и принятый в июле 2007 года Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», положения которого вводятся в действие с марта 2008 года.

Таким образом, в силу ряда объективных и субъективных причин с 2000 года в Российской Федерации практически отсутствует орган государственной власти, обладающий достаточной компетенцией для принятия решений в такой важной сфере человеческой деятельности, как земельные отношения. Вместе с тем по мере развития общества роль земельных отношений возрастает, а отсутствие такого органа во все большей степени ощущается. Правительством Российской Федерации предпринят ряд мер по развитию нормативной правовой базы в сфере земельных отношений,

однако эти изменения в законодательстве не повлекли за собой необходимых изменений соответствующих организационных структур государственного управления землепользованием, что отрицательно сказывается на развитии земельного оборота и экономики страны в целом.

В то же время Земельный кодекс Российской Федерации (ЗК РФ) определяет многогранные полномочия Российской Федерации в области земельных отношений, а именно:

• установление основ федеральной политики в области земельных отношений;

• установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, а также ограничения оборотоспособ-ности земельных участков;

• государственное управление в области мониторинга земель, земельного контроля, землеустройства и ведения земельного кадастра;

• установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

• изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа;

• разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

• иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации законодательством страны.

Российская Федерация также осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). Следовательно, в ЗК РФ очерчен весьма широкий круг публично-правовых и частно-правовых функций органов государственной власти, основываясь на котором и следует подходить к построению модели организационной структуры федерального органа исполнительной власти, отвечающего за государственное управление землей и недвижимым имуществом в стране.

К сожалению, сегодня мы имеем такую ситуацию: в сфере землепользования при-

няты и введены в действие многочисленные законодательные нормы, однако соответствующие компетентные органы исполнительной власти, которые должны нести ответственность за их исполнение и реализацию, не определены, также не созданы реальные механизмы исполнения принятых законодательных норм.

В первую очередь это относится к землям государственной собственности, площадь которых составляет 1 580 миллионов гектаров (92,4%) от общей площади страны. В настоящее время эти земли практически находятся вне сферы государственного управления, хотя речь идет о стратегическом территориальном потенциале страны. В то же время имеют место попытки легализации прав частной собственности на незаконно присвоенные социально значимые земли, особенно в пригородных и природоохранных зонах, а также на земли, относящиеся к аграрной сфере.

Создание эффективной и динамичной системы управления земельными ресурсами -главная стратегическая задача современности. Сохранившаяся с советских времен система, при которой к управлению землей имели отношение несколько министерств и ведомств, должна быть упразднена. В большинстве стран мира, как правило, существует один правительственный орган, который несет полную ответственность за управление земельными ресурсами. Только один орган управления может занимать нейтральную позицию и беспристрастно и сбалансировано учитывать одновременно интересы государства и всех заинтересованных сторон. Разделение и «распыление» вопросов государственного управления земельными ресурсами, ведения государственного земельного кадастра, землеустройства и государственного контроля за использованием и охраной земель между многими министерствами и ведомствами отрицательно сказывается на использовании и охране земель страны, влечет за собой неконтролируемую деградацию земель, тормозит переход к системе экологически безопасного землевладения и землепользования, создает существенные трудности в достижении продовольственной безопасности страны.

Многообразие региональных особенностей России, неравномерность социальноэкономического развития ее территорий объективно обусловливают необходимость смещения центра тяжести земельных преобразований в регионы. Степень этого смещения будет увеличиваться по мере развития федерализма и углубления процесса разграничения полномочий по предметам совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Речь идет о делегировании реализации соответствующих государственных исполнительных функций в области землепользования на уровень субъектов Российской Федерации при условии их строгой координации на общенациональном уровне.

В методологическом аспекте региональная специфика земельных преобразований определяется сложившимся в регионе характером землепользования, природноклиматическими условиями, структурой производства, системой расселения населения, степенью урбанизации территорий и развития инфраструктуры. В управленческом аспекте важно обеспечить при этом следующее:

• приблизить управленческие органы к населению, хозяйствующим субъектам;

• вовремя удовлетворять потребности в сфере землепользования населения;

• жестко построить «вертикаль» и «горизонталь» управления;

• наделить органы управления необходимыми финансовыми, материальными и кадровыми ресурсами.

Главным связующим звеном реализации указанных задач между федеральным уровнем (центром), региональным и муниципальным уровнями должны выступить федеральный округ как территориальноорганизационное звено центральной власти, ее управленческая опора на местах, а также Министерство регионального развития Российской Федерации. Усиление роли федеральных округов как центров управления территориальным развитием обосновывается прежде всего учетом уникальных пространственных масштабов России, существенными различиями природно-климатических условий ее регионов, слож-

ностью экономического районирования страны и земельно-ресурсного потенциала, необходимостью обеспечения некой рациональной нормы территориальной управляемости, особого статуса территории ряда субъектов Российской Федерации, например Калининградской области. По существу, речь идет о децентрализации государственного управления в духе демократии с одновременным усилением позиций центра на новой качественной основе.

Учитывая постоянно возрастающее значение земельно-ресурсного потенциала в жизни страны, когда сама земля, территория государства, составляет тот стратегический ресурс, который по значимости превосходит все остальные ресурсы, важнейшей задачей руководства страны является создание адекватной управляющей инфраструктуры в области рационального использования и охраны земельных ресурсов. Представляется, что такая инфраструктура должна строиться системно на следующей концептуальной основе. Деятельность по выработке и реализации государственной земельной политики должна быть отделена от деятельности по управлению имуществом. Рассмотрение земли только как имущества или только как средства получения налогов, или как средства производства, или как объекта градостроительной деятельности имеет узковедомственный характер и чревато серьезными потерями в ходе развития экономики страны. Выработка земельной политики должна основываться на объективных данных о состоянии использования земли и недвижимого имущества как объектов прав, защищаемых государством, и как объектов налогообложения. Что касается управления земельными ресурсами в новых условиях, то решающим моментом должна быть эффективность хозяйственного управления. При этом управляющий орган на любом уровне наряду с коммерческим интересом должен учитывать территориальное и экологическое значения земли, а также не только текущие, но и будущие нужды. Сегодня нужны мудрость и профессиональная компетентность в организации использования земельно-ресурсного потенциала России.

Что касается общегосударственных нужд, требующих для своего удовлетворения использования региональной, муниципальной или частной земельной собственности, то на этом пути не должно быть препятствий. Возможные проблемы при изъятии земельных участков должны сводиться только к вопросам компенсации. Владелец изымаемой земельной собственности должен иметь право на компенсацию, соразмерную тем доходам, которые он получал от своей собственности прежде. Что касается федеральной собственности на землю, то исторически общепризнано, что правительство любого цивилизованного государства владеет подлежащими эксплуатации природными ресурсами прежде всего в целях развития национальной экономики. Задача извлечения из федеральной земельной собственности бюджетных доходов является вторичной и подчиненной. В этом принципиальное отличие федеральной собственности на землю от муниципальной, особенно частной собственности. Коммерческие расчеты государства, связанные с эксплуатацией земельных ресурсов, которые находятся в его собственности, не являются самодовлеющими. Они подчинены народнохозяйственным интересам. Коль скоро интересы общества имеют приоритет, фискальные интересы государства должны отступить на второй план. Исходя их этого, главная цель федерального земельного органа исполнительной власти - организация эксплуатации земельных ресурсов в интересах всего общества. Необходимо принятие Федерального закон «Об эффективном использовании земельно-ресурсного потенциала в Российской Федерации».

Повторим, что в странах с развитой рыночной экономикой, как правило, существует один правительственный орган, который несет полную ответственность за управление земельными ресурсами. Только один орган управления может занимать нейтральную позицию и беспристрастно и сбалансировано учитывать интересы государства и всех заинтересованных сторон, поэтому система управления, при которой к земельной политике имеет отношение несколько министерств и ведомств, должна быть упразднена.

В связи с этим, на наш взгляд, необходимо рассмотреть два варианта.

Первый вариант - восстановить в структуре федеральных органов исполнительной власти Государственный земельный комитет Российской Федерации по земельной реформе (Госкомзем), возложив на него решение всего комплекса земельных дел в стране.

Второй вариант - федеральным органом исполнительной власти в сфере земельных дел объективно может стать Министерство регионального развития Российской Федерации, котором, наряду с его нынешними полномочиями следует передать блок полномочий по землепользованию, преобразовав его в Министерство земельных дел и регионального развития Российской Федерации (Минземрегион России).

Что касается реализации на практике всего комплекса земельных дел, то в состав Минземрегиона России или Госкомзема России должны входить следующие структурные подразделения.

На федеральном уровне:

• национальное агентство кадастрового учета и регистрации прав на землю и недвижимое имущество;

• государственная земельно-ресурсная инспекция;

• департамент территориального планирования, землеустройства и охраны почв;

• департамент управления федеральными землями;

• департамент оценки недвижимости и земельных финансовых активов;

• вспомогательные и обслуживающие подразделения;

• российский научно-исследовательский и проектно-изыскательский институт земельных ресурсов (РосНИИЗР);

• российский центр мониторинга земель (РосЦМЗ);

• федеральный кадастрово-регистрационный и информационно-аналитический центр «Земля».

Примечание: возможно, в эту структуру должно входить и национальное агентство геодезии и картографии.

На уровне федерального округа:

• департамент земельных дел округа;

• окружной кадастрово-регистрационный центр;

• окружная земельно-ресурсная инспекция;

• окружной филиал РосНИИЗР;

• окружной филиал РосЦМЗ.

На уровне субъекта Российской Федерации:

• инспекторский отдел департамента земельных дел округа по субъекту Российской Федерации;

• кадастрово-регистрационная палата по субъекту Российской Федерации;

• земельно-ресурсная инспекция по субъекту Российской Федерации.

На уровне муниципального образования:

• филиал кадастрово-регистрационной палаты;

• государственный земельный инспектор.

На региональном уровне администрациями субъектов Российской Федерации создаются подчиненные им соответствующие структуры (комитеты по земельным ресурсам и землеустройству - комземы), а также землеустроительные проектно-изыскательские институты (земпроекты).

На муниципальном уровне администрации муниципальных образований создают подчиненные им соответствующие территориальные отделы регулирования земельных отношений в районах и городах.

На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с соответствующими комитетами и отделами взаимодействуют частные землемеры и их саморегулируемые организации. Информационное обслуживание комземов субъектов Российской Федерации и муниципальных территориальных отделов регулирования земельных отношений осуществляется кадастрово-регистрационными палатами и проектными институтами по землеустройству, а также РосНИИЗР и РосЦМЗ.

Новые формы управления земельными ресурсами должны в первую очередь стимулировать переход к инновационному пути развития землепользования. Экстенсивный путь развития хозяйствования на земле, характерный для последних десяти лет, когда государство фактически самоустранилось от проведения на практике ак-

тивной земельной политики, привел к резкому падению эффективности использования земли, особенно в сельском и пригородном хозяйстве. Дальнейшее движение по такому пути уже недопустимо, так как это обстоятельство напрямую подрывает национальную безопасность страны. Тем более это недопустимо для страны, располагающей огромным земельным потенциалом на фоне общемирового дефицита земельных ресурсов в связи с неви-

данными ранее темпами прироста населения в мире.

Общая структура блока системы управления обеспечением рационального использования и охраны земельных ресурсов Российской Федерации, включающая весь спектр направлений деятельности (управленческо-конт-рольное, инвестиционно-кредитное, судебнозащитное, информационно-аналитическое и проектное, научно-исследовательское и подготовки кадров), приведена на рисунке 1.

НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Управленческо-контрольное

Инвестиционно-

кредитное

Судебно-

защитное

Информационо-аналитическое и проектное

Научно-исследовательское и подготовка кадров

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР

Министерство земельных дел и регионального развития Российской Федерации (Минземрегион России) или

Государственный земельный комитет Российской Федерации

Российский

земельный

банк

Российский земельный

Федеральный кадастровый информационо-аналитический центр (КИАЦ) «Земля»

?!

11

8 8 СО 0_ Ш

0

0 О

ц о.

В 81

5 Ф

0 а

X ><

И

СО Л

1 с ^ 5 ^ 0 О СО

I-§ & 8 I

о. о

|“ О О. *

X 0 ^

0 ^ О С >5 о

л О.

СО СО

А &

^ X О

1 Ю 0 >,0 0.

і

-О

о со о. о 0 " ш

з і со

ЭТ Ї

*1 5 «

О ° і

5 ш >, 5 § £ г £ 8 £

о

= =Г ю >

ІІ

СО

о. 0 СГ 0 Є

о * о- 9

а8 & ^ о

о

о

Щ £

з

я о ф а. с

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ

Департамент земельных дел и регионального развития округа Филиал Российского земельного банка Окружной Росземсуд Окружной КИАЦ, федеральные кадастровые земельные палаты Окружной филиал РосНИИЗР, факультеты высших учебных заведений (вузов), филиал УНЦ РАГС

СУБЪЕКТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Отделение Росзембанка Региональный Росземсуд Проектный институт по землеустройству (Земпроект) Факультеты вузов, техникумы региональные учебные центры

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

Территориальный отдел регулирования земельных отношений

Отделение Росзембанка

Муниципаль-

ный

Росземсуд

Отделение Земпроекта

Муниципальные учебные центры

Рис. 1. Структура системы управления обеспечением рационального использования и охраны земельных ресурсов Российской Федерации

Подписка в любое время (495) 974-1945; 974-1950

Ґ л Президент \ Правительство

Российской Федерации V У / Российской Федерации

Минземрегион России или Госкомзем России

Национальное Государственная

агентство учета и земельно-

регистрации прав экологическая

на недвижимость инспекция

Полномочные представители Президента РФ в Федеральных округах

-Vя

Департамент земельных дел федерального округа

1

4  Окружная ГЗЭИ

1 1

____________________________________________________________________________________I

I

Инспекторско-контрольный отдел по субъекту РФ

Земельная кадастровая палата (ЗКП) по субъекту РФ

ГЗЭИ по субъекту РФ

Филиалы ЗКП по муниципальному образованию

Г осударственный инспектор

Рис. 2. Проект примерной структуры управления земельными ресурсами Российской Федерации

оо

-о

ЗЕМЕЛЬНЫЙ

На рисунках 2-4 представлены примерная структура управления земельными ресурсами Российской Федерации на федеральном уровне (рис. 2, см. с. 89), региональном и муниципальном уровнях (рис. 3), а также примерная структура Минземрегиона России

или Госкомзема России (рис. 4, см. с. 91).

Надеемся, что наши предложения не останутся без внимания Администрации Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Администрация субъекта Российской Федерации

Рис. 3. Примерная структура управления земельными ресурсами на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне

КОНСУЛЬТАЦИОННЫЙ СЕМИНАР

22-23 мая 2008 года, Москва

БАНКРОТСТВО ПРЕДПРИЯТИЙ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО _______________________И ПРАКТИКА_____________________________

• разбирательство дел о банкротстве в арбитражном суде. Подведомственность и подсудность дел. Лица, участвующие в деле и в арбитражном процессе

• оспаривание сделок по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О банкротстве»

• процедуры наблюдения, конкурсного производства и мирового соглашения

• особенности удовлетворения требований залогодержателей в процедурах банкротства

• особенности деятельности предприятия в период внешнего управления

• особенности банкротства некоторых категорий должников

• саморегулируемые организации арбитражных управляющих (СРО). Анализ и комментарии к новому закону о СРО

• правовое положение арбитражного управляющего

Получить более подробную информацию о семинаре Вы можете у организатора -ЗАО «Бизнес-семинары» www.business-seminars.ru E-mail: info@business-seminars.ru Тел.: (495) 937-5809 Факс: (495) 363-0258

Рис. 4. Примерная структура Минземрегиона или Госкомзема России