Становление и развитие государственных и местных начал в охране общественного порядка в России

Список литературы

1. Гладков, Н., Гефтер, Ю. Различие понятий «иностранный работник» и «трудящийся-мигрант» // Кадровик. Трудовое право для кадровика. - 2008. - № 1.

2. Жеребцов, А. Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации. - Краснодар: Кубанькино, 2007. - 360 с.

3. Жильцова, Ю. В. Правовое регулирование трудовых отношений работников-мигрантов : дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002. - 156 с.

4. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ).

5. Куц, А. Н. Правовое регулирование статуса субъектов внешней трудовой миграции населения : дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2004. - 183 с.

6. Метелев, С. Е. Международная трудовая миграция и развитие российской экономики : автореф. дис. ... докт. экон. наук. - М., 2006. - 338 с.

7. Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 30. - Ст. 4276.

8. Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 47. - Ст. 5406.

9. Рыбаковский, Л. Л., Рязанцев, С. В. Международная миграция в Российской Федерации. -М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2005. - 53 с.

10. Тюнина, И. И. Конституционно-правовой статус трудящихся-мигрантов в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2007. - 243 с.

11. Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе» // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 18. - Ст. 2065.

12. Указ Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 38. - Ст. 5074.

13. Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № - 26. - Ст. 2820.

14. Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 186-ФЗ «О ратификации Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 29. - Ст. 4277.

15. Юдина, Т. Н. Миграция: словарь основных терминов : учеб. пособие. - М.: Издательство РГСУ; Академический проект, 2007. - 480 с.

УДК 342.5 Ю.Г. Скрипкина*

Становление и развитие государственных и местных начал в охране общественного порядка в России

В статье рассматриваются основные этапы становления и развития взаимодействия государственной и местной власти в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в Российской Империи, СССР и современной России.

Ключевые слова: местная (муниципальная) полиция, муниципальные полицейские формирования, органы охраны общественного порядка, органы государственной власти.

J.G. Skripkina*. The formation and development of state and local principles in the protection of public order in Russia. The paper examines the main stages in the development of cooperation between state and local authorities in the field of public order and public safety in the Russian Empire, the Soviet Union and contemporary Russia.

Keywords: local (municipal) police, municipal police forces, the authorities of public order, public authorities.

В юридической литературе высказана точка зрения о том, что охрана общественного порядка муниципальными органами является исключительно зарубежным явлением, не присущим российской государственности, исторически отличающейся централизованным характером [22; 25]. Однако,

* Скрипкина Юлия Григорьевна, преподаватель кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: yuliya. skripkina@bk.ru.

* Skripkina, Julia G., teacher of Constitutional and International Law at St. Petersburg University of the Ministry of Interior of Russia, Doctor of Law. Russia, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: yuliya.skripkina@bk.ru.

© Скрипкина Ю.Г., 2013

чтобы судить об этом, необходимо изучение становления и дальнейшего развития государственных и местных органов охраны общественного порядка в России во взаимосвязи с формированием в России местного самоуправления. В России государственные органы всегда относились к земству, городскому самоуправлению и местным Советам как к второстепенным элементам власти в государственной системе, государственности «второго сорта». Такой подход не изжит и до настоящего времени, что препятствует завершению реформы местного самоуправления. Изучение опыта организации и деятельности ранее существовавших институтов охраны общественного порядка органами местного самоуправления в России особенно актуально в сегодняшних условиях реформирования местного самоуправления и создания системы местных органов, обеспечивающих общественный порядок.

Анализ законодательства и иных нормативно-правовых актов, научные исследования свидетельствуют, что полицейские функции всегда были неотъемлемой составляющей Российского государства на всех этапах его развития. В Древней Руси полицейские функции по охране общественного порядка на местах выполнялись различными должностными лицами: посадниками, наместниками и волостелями, тиунами, вирниками, мечниками, праветчиками, доводчиками, приставами, дворскими. Для их реализации широко привлекались воинские формирования, объем полномочий которых постепенно изменялся (от военно-административных до административно-полицейских). Специализация на выполнение полицейских функций в Руси определилась в XVI в. с созданием приказов в качестве центральных государственных органов, земских и губных изб - в качестве местных. При этом один и тот же орган выступал в роли полиции, суда и исполнителя своих решений. Во второй половине XVI в. роль организаторов борьбы с тяжкими преступлениями на вверенной территории исполняли воеводы [30, с. 19].

История взаимодействия местных властей с полицейскими формированиями, осуществляющими охрану общественного порядка, начинается с середины XVI в., когда в России утвердилась сословно-представительная монархия и недостатки управления провинциями через должностных лиц на местах стали очевидными. В ходе проведения царем Руси Иваном IV Грозным реформы местного управления институт наместничества в общегосударственном масштабе был заменен выборными земскими учреждениями. В ходе распределения полномочий и компетенций уголовные дела и полиция были переданы выборным земским учреждениям - губным старостам и судьям (целовальникам). Выборные земские учреждения осуществляли все полицейско-судебные функции на местах (городах, уездах), осуществляли розыск преступников («лихих людей»), поддерживали общественный порядок, осуществляли суд. В определенном смысле подобную организационную власть можно считать местным сословно-полицейским самоуправлением, с учетом того, что в то время не существовало термина «полиция», а соответствующая правоохранительная деятельность именовалась «благочинием».

На рубеже ХVII-ХVIII вв., во время проводимых реформ Петром I, создаются первые постоянные самостоятельные специализированные органы по охране общественного порядка и борьбе с преступностью - регулярная полиция. В ряде крупных городов России, в т.ч. в Санкт-Петербурге и Москве создаются полицейские канцелярии с полицейской командой. Полицейские функции, как и функции губного самоуправления, переданы назначаемым из центра губернаторам и подчиненным им воеводам (в уездах). Историки-правоведы считают крупным нововведением в сфере местного самоуправления введение должности воеводы как главного руководителя местной администрации. В круг полномочий воеводы входили все отрасли местного управления, в т.ч. охрана общественного порядка на территории уездного округа от внешних врагов, заведование местными городскими укреплениями, осуществление суда по гражданским и уголовным делам, пожарная полиция, ремонт дорог, регистрация проезжих людей, надзор за торговлей, надзор за благочинием и нравственностью обывателей [23, с. 213-214].

Регламент Главного магистрата 1721 г. уточнил функции полиции и принципы ее организации: способствует осуществлению прав и правосудия, обеспечивает безопасность от разбойников, воров, «отгоняет непорядочное и непотребное житье», принуждает каждого к труду и честному промыслу, запрещает излишества в расходах, участвует в воспитании молодежи «в целомудренной чистоте и честных науках».

Введение «регулярной полиции» сочеталось с сохранением существовавшего в допетровской Руси практики привлечения жителей к охране общественного порядка. К полицейской службе совместно с регулярной полицией привлекались горожане (караульщики), которые в качестве повинности исполняли полицейские функции. В ходе проведения городской реформы Петром I были образованы сословные органы городского управления - магистраты и ратуши, вместо земских изб.

В 1722 г. в Москве была учреждена новая должность обер-полицмейстера, а в других городах организация полиции поручалась создаваемым магистратам. Это побуждало магистраты к созданию полностью подчиненных им контор и в середине XVIII в. ряд городов, таких как Архангельск, Нижний Новгород и другие, имели при органах городского самоуправления свою полицию [29, с. 43].

После смерти Петра I реформа местных органов управления и организация полиции, была завершена Екатериной II. В 1775-1785 гг. во время проведения губернской реформы были образованы первые полицейские управления в городах и уездах (земская полиция) и сельская полиция. Все функции, назначение, структура земской полиции содержались в «Учреждении для управления губерний Российской империи». Во всех городах учреждалась должность городничего, который по представлению губернатора назначался сенатом. В губернском городе, где не было военного коменданта, назначался полицмейстер. Оба должностных лица: полицмейстер и городничий не зависели друг от друга и подчинялись губернскому правлению. Функции сельской полиции, создаваемой в уезде передавались нижнему земскому суду, во главе которого ставился избираемый дворянством на 5 лет земский исправник (капитан-исправник).

8 апреля 1782 г. был утвержден «Устав благочиния или полицейский» [1]. В соответствии с этим документом в городах создавался новый административно-полицейский орган - Управа благочиния, или полицейская Управа, в состав которой входили городничий, подчинявшиеся ему приставы уголовных и гражданских дел, а также избранные от городского общества два заместителя. Город стал делиться на самостоятельные полицейские части, которые объединяли от двухсот до семисот дворов. Во главе части находился назначаемый губернским правлением частный пристав. Ему подчинялись два полицейских сержанта, а в больших городах - полицейская команда. Части, в свою очередь, делились на кварталы по пятьдесят-сто дворов. Кварталы возглавляли квартальные надзиратели, которые назначались Управой благочиния и подчинялись частному приставу. В распоряжении квартальных надзирателей находились избираемые на три года из жителей квартала квартальные или надзирательные поручики и ночные сторожа. Для каждой части столичного или губернского города учреждались частные полицейские команды, находившиеся в ведении частных приставов, и при каждой команде назначались два градских сержанта.

Несмотря на проведенную Екатериной II реформу, полиция в конце XVIII в. так и не превратилась в единое централизованное государственное учреждение. Низшие полицейские должности по-прежнему исполнялись на основе полицейской повинности местным населением. Организация полицейских учреждений в разных городах (столичных, губернских, уездных и заштатных) была различной. В столицах полицейское управление находилось в ведении обер-полицмейстера и подчиненных ему полицмейстеров. В губернских центрах организация полиции строилась на основе «Устава благочиния» во главе с полицмейстером. В уездных городах полиция подчинялась городничим и их правлениям. В заштатных городах полицейские обязанности несли ратуши.

Глубокие противоречия феодально-крепостнической системы в начале XIX в., кризис и социальное напряжение во всех сферах государственной жизни привели к необходимости перестройки государственного механизма, которая началась при Александре I. Началась она, по сути, с преобразований центрального государственного аппарата.

8 сентября 1802 г. был издан царский манифест «Об учреждении министерств». Вместо прежних 12 коллегий было учреждено восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, коммерции, народного просвещения и финансов [2]. На Министерство внутренних дел возлагались хозяйственные дела, социальное обеспечение, заведование почтой и телеграфом, надзор за сословными органами самоуправления дворянства и горожан.

Одним из главных структурных подразделений МВД стал департамент внутренних дел, в состав которого входили четыре экспедиции. Руководством полицией занималась вторая - экспедиция спокойствия и благочиния, состоявшая из двух отделений: руководства сельской и городской полицией соответственно. Ее полномочия были весьма широкими, но порядок выполнения должностных обязанностей и ответственности ее чиновников не имел точного определения [3]. Широта и разнообразие функций МВД не позволяли министру внутренних дел сосредоточиваться на внутренней безопасности и охране общественного порядка.

М.М. Сперанский, занимавший в МВД сначала пост директора департамента, а затем до 1807 г. руководивший второй экспедицией, в 1804 г. отмечал: «Оставлена без особенного устройства одна из важнейших частей: общая полиция» [31, с. 206]. Он вынашивал идею создания отдельного министерства полиции, как это было во Франции и в других странах Европы.

25 июля 1810 г. был издан царский манифест «О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов, каждому управлению принадлежащих». Им определялось дальнейшее устройство министерств в России, которые должны были впоследствии получить общий министерский устав. В манифесте указывалось, что обеспечение внутренней безопасности империи, входившее в компетенцию МВД, должно осуществлять специальное министерство - министерство полиции; восстанавливалась, отмененная ранее Павлом I, должность генерал-полицмейстера (под именем министра полиции) [4].

Окончательное введение нового положения о министерствах и создание министерства полиции закреплялись в царском манифесте от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств». В нем разграничивались сферы управления между министерствами, определялась их структура и компетенция всех центральных ведомств, полномочия их руководителей [5].

Создание Министерства полиции было логическим завершением формирования в начале XIX века единой полицейской системы. Однако отсутствие четкости взглядов на полицию, возложение на это министерство функций, далеких от обеспечения правопорядка, уготовили ему недолгую жизнь [24, с. 6-7]. Поскольку деятельность Министерства полиции не дала ожидаемого результата, усложнила систему управления, это привело к его ликвидации именным указом Сенату 4 ноября 1819 г. «О присоединении Министерства полиции к Министерству внутренних дел».

Начало XIX столетия, таким образом, можно охарактеризовать появлением двух тенденций в области полицейской деятельности: с одной стороны, предпринимаются усилия по дальнейшей централизации системы полицейских органов; с другой, круг задач, относящихся к полицейской функции государства, постоянно суживается посредством выделения специальных государственных органов и специализации деятельности общей полиции.

В июле 1837 г. императором Николаем I было утверждено Положение о земской полиции, в котором были четко определены функции сельской полиции и ее должностных лиц. Главной задачей сельской полиции являлось «охранение общественного спокойствия, благочиния, смирения всякого действия, противного верноподданническому долгу и послушанию, донесение о том начальству; предупреждение и прекращение всяких непозволительных и соблазнительных сборищ; принятие, в случае нужды, особенных мер для безопасности какого-либо селения, дома или частного лица...» [17, с. 104].

Учитывая, что наиболее слабым звеном в системе полицейских органов была сельская полиция, Положением о земской полиции уезды были разделены на станы. В каждом стане губернатор назначал станового пристава, которому подчинялись служащие - рассыльные, а также сотские и десятские, избиравшиеся на крестьянских сходах. Такая организация местной полиции сохранялась до реформ Александра II, при котором вновь стала очевидна необходимость дальнейшего реформирования полицейской системы.

В 1858-1859 гг. на основе обобщения значительного числа общих и частных проектов и предложений новой организации полиции, разработанных разными канцеляриями, комиссиями и отдельными лицами, были подготовлены Основные начала реформы полиции. Этот документ решил спор о том, откуда начинать реформу полиции - с низовых звеньев в уезде или с вышестоящих. Учитывая имеющийся опыт реорганизации полиции в конце ХУШ в. - первой половине XIX в., решено было начинать реформу полиции снизу, в уезде [32, с. 8].

Высочайшим повелением от 25 марта 1859 г. намечались главные начала преобразования полиции. Суть идеи заключалась: а) в объединении городской и земской полиции под властью уездного исправника, назначаемого от правительства; б) в исключении из обязанностей полиции следственной и хозяйственно-распорядительной части (для которых предполагалось создать особые органы управления); в) в более точном определении круга действий, прав и обязанностей полиции по отношению к губернаторам и другим властным структурам, как в обычное время, так и в чрезвычайных случаях.

Реформы Александра II второй половины XIX в. привели к созданию органов местного самоуправления, близких к современным: земские управы в сельской местности и городские думы в городах. Их создание повлекло перемены, как в структуре, так и в компетенции полиции.

Изменились уездная полиция и центральный аппарат Министерства внутренних дел. Так, 25 декабря 1862 г. были приняты «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний», в соответствии с которыми были созданы уездные полицейские управления, возглавлявшиеся уездными исправниками. В соответствии с этим документом в столичных, губернских и наиболее крупных уездных городах сохранялась структурная самостоятельность полицейских учреждений, а земская и городская полиция небольших городов были объединены в одном составе и стали называться уездным полицейским управлением. Главы уездной полиции стали назначаться правительством, а не избираться местным дворянством, и непосредственно подчинялись губернатору и губернскому правлению. На основании «Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний» городнические правления присоединялись к земским судам, звания городничих и полицмейстеров упразднялись, а их обязанности возлагались на уездных исправников. Полицмейстеры сохранялись только в крупных городах. Губернатор и губернское правление имели право давать полицейским управлениям, уездным исправникам и полицмейстерам, где они сохранились, свои указы и распоряжения, а в особых случаях непосредственно обращаться к отдельным становым приставам.

В соответствии с положениями «Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний» сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян, являлись одновременно не только представителями органов самоуправления, но и нижними чинами полиции. Это была первая попытка использовать представителей крестьянского самоуправления в обеспечении охраны общественного порядка. Использование сотских и десятских позволило обойтись без существенного расширения штатной численности полиции и тем самым обеспечить экономию финансовых средств государства.

С принятием «Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний» роль полиции как органа государственного управления на местах возросла. Городская и земская реформы, осуществленные в России в шестидесятые годы XIX в., создали такую продуманную и эффективную систему самоуправления, которую по тем временам не знала и Европа [32, с. 297].

Вместе с тем проведенная в годы правления Александра III земская контрреформа значительно урезала самостоятельность местного самоуправления, усилилась карательная система, управление всей полицией империи было передано в Министерство внутренних дел.

Можно отметить, что в силу отождествления полицейской функции с деятельностью «общей администрации» полномочия полицейских учреждений России были длительное время предельно широки и неконкретны, охватывая и «благочиние» и «безопасность», и лишь к концу XIX в. были ориентированы в основном на борьбу с преступностью и охрану общественного порядка.

Исследуя вопросы о месте и роли полиции в реализации государственной власти, о сущности принудительной составляющей деятельности органов полиции и администрации, выдающийся российский полицеист В.Н. Лешков считал необходимым развитие самоуправления населения и перенос в общину центра тяжести надзора за общественным порядком, предупреждением и пресечением правонарушений [26, с. 30-31]. Анализируя взаимоотношения общества и государства, В.Н. Лешков рассматривает эти два института в тесной взаимосвязи, определяя для каждого из них свою сферу. Главное предназначение государства заключается в обеспечении (посредством законодательства, правосудия, полиции, армии и т.п.) прав общества на самостоятельность, саморазвитие, самосохранение и самоуправление. Поскольку общество характеризуется многообразием интересов, задачей государства является приведение этих интересов к общему знаменателю, к общей пользе. С этой целью государство и наделяется властными полномочиями, в то время как общество действует на началах выборности и самоуправления [27, с. 21].

В отличие от В.Н. Лешкова, ректор Санкт-Петербургского университета, профессор И.Е. Андреевский полагал, что полицейская деятельность органов государства должна проявляться лишь в тех случаях, когда гражданское общество оказывается не в состоянии в полной мере осуществить

полицейские (управленческие и правоохранительные) функции [21, с. 11-14]. Таким образом, если В.Н. Лешков, наделял полномочиями в управленческой сфере преимущественно общину и земство и отводил органам государства в этом вопросе пассивную роль арбитра, то И.Е. Андреевский считал, что и общество, и государственные органы выступают практически равноправными субъектами этой деятельности. Причем чем «более развивается общество, тем шире делаются его предприятия относительно создания условий безопасности и благосостояния, и тем более может сокращаться непосредственное участие правительства» [21, с. 18-19].

В дореволюционный и послереволюционный период достаточно эффективно действовала система правового обеспечения правопорядка, общего и индивидуального предупреждения преступлений, где заметную роль играли общественные формирования, граждане. В 1876 г. был принят Устав о предупреждении и пресечении преступлений, в котором наряду с профилактикой деяний регламентировались некоторые вопросы тактики действий как органов полиции, так и населения. Устав состоял из пяти разделов, среди которых второй раздел назывался «О предупреждении и пресечении преступлений общественного порядка и учреждений правительства». Возникшие в 1890 г. добровольные дружины активно обеспечивали правопорядок, вели борьбу с бандитизмом на дорогах и рабочих окраинах [28, с. 42].

В 1915 г. была принята первая инструкция по организации добровольной дружины, где был изложен порядок формирования дружины, правила отбора дружинников, их учет, дисциплинарные требования и основные формы работы. В частности, инструкцией было определено, что для организации деятельности дружины высшим представителем местной административной власти назначалось особое лицо (офицер Отдельного корпуса жандармов или чиновник одного из учреждений) [18, с. 42].

Пришедшее к власти в феврале 1917 г. Временное правительство столкнулось с задачей реорганизации органов охраны правопорядка, связанной с необходимостью ликвидации царской полиции, а также с необходимостью реформы местного самоуправления. Уже в первой своей декларации, которая была принята 3 марта 1917 г., Временное правительство, наряду с полной и немедленной амнистией по всем религиозным и политическим делам, провозгласило реформу местного самоуправления. Предполагалось превратить земства в полноправные субъекты управления на местах и расширить сферу их деятельности. Охрана порядка и безопасности вошла в число предметов ведения земских и городских учреждений. Именно в это время ставится задача замены полиции народной милицией с выборным начальством, формируемой, финансируемой и руководимой органами местного самоуправления.

Следующим шагом Временного правительства стала ликвидация отдельного корпуса жандармов и всех его учреждений, включая охранные отделения, и упразднение Департамента полиции МВД, взамен которого было создано Временное управление по делам общественной полиции и обеспечения личной и имущественной безопасности граждан. В июле 1917 г. оно было переименовано в Главное управление по делам милиции и обеспечения личной и имущественной безопасности граждан. Замена в наименовании органа слова «полиция» на «милиция» объяснялось тем, что полиция как репрессивный институт олицетворяла собой ненавистный монархический режим.

После Октябрьской революции 1917 г. существующие органы земского и городского самоуправления были упразднены. Вместо народной милиции, учрежденной Временным правительством, стала создаваться рабочая милиция, основной задачей которой было установление и поддержание «революционного порядка». Все властные органы, в т.ч. и местные, вошли в единую систему государственной власти. Власть местного самоуправления, отличная от государственной, перестала существовать. Формируемая вначале как добровольная, милиция действовала как самодеятельная организация. Однако вскоре задачи государственного строительства заставили руководство страны принять решение создать милицию «как постоянный штат лиц, исполняющих специальные функции» [15].

10 ноября 1917 г. (28 октября ст. ст.) по телеграфу было передано постановление Народного комиссариата внутренних дел «О рабочей милиции» [16]. Оно стало первым нормативным актом Советского государства, определившего основы организации милиции. 12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ РСФСР утвердили Инструкцию об организации рабоче-крестьянской милиции, по которой милиция являлась исполнительным органом центральной власти на местах, находившимся в «двойном» подчинении: в непосредственном ведении местных Советов и в то же время подчинявшимся общему руководству НКВД РСФСР. Для охраны общественного порядка в советский период создавались общественные организации: ОСОДМИЛ (добровольное общество содействия милиции), БРИГАДМИЛ (бригады содействия милиции), а с конца 50-х гг. - добровольные народные дружины (ДНД), основной задачей которых были обеспечение правопорядка и профилактика преступлений.

Организация дружин в значительной мере была основана на самоуправлении (выборность командиров, прием на общем собрании, коллегиальные руководящие органы - штабы), однако фактически ДНД действовали под непосредственным руководством партийных органов, администраций и партийных комитетов предприятий. ДНД в тех исторических условиях сыграли свою положительную роль, обеспечили массовое (хотя и «добровольно-принудительное») участие граждан в охране правопорядка. Многие дружинники действительно активно и неформально участвовали в борьбе с правонарушениями, немало помогали правоохранительным органам; значительное количество наиболее отличившихся дружинников были в то время удостоены государственных наград. Как отмечает Н.Д. Нечевин, это был значительный этап истории в развитии общественных формирований по обеспечению правопорядка [28, с. 42-43].

История развития полиции Российской империи, а в дальнейшем и милиции Советского государства, была связана с ее организационно-правовой подчиненностью Министерству внутренних дел. С укреплением командно-административной системы милиция преобразовалась в исполнительный орган центральной власти на местах и в организационном плане строилась на принципах двойного

подчинения: ее органы находились в ведении соответствующих Советов и подчинялись вышестоящим милицейским аппаратам, возглавляемым Министерством внутренних дел. Все время Советской власти (до 1993 г.) милиция оставалась составной частью аппарата государственного управления. Вместе с тем до настоящего времени многочисленные организационно-структурные преобразования милицейских подразделений на федеральном, окружном, региональном и местном уровнях не привели к ее институционализации. Милиция до сих пор не получила организационно-правового оформления как цельная, единая и обособленная на всех уровнях системы МВД России служба.

В начале 90-х гг. ХХ в. широкую популярность в Российской Федерации приобрела идея муниципализации милиции. Процесс создания подразделений местной милиции стимулировало и то, что подобные формирования стали активно создаваться в странах ближнего зарубежья

Попытка создания местной милиции, не входящей с систему МВД РФ, оказалась неудачной [14], а первоначально достаточно широкие полномочия органов местного самоуправления в части решения кадровых вопросов милиции общественной безопасности последовательно сокращались. Не реализованы и положения федерального законодательства о местном самоуправлении 1995 и 2003 гг., которые в соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции России отнесли к ведению муниципальных образований, соответственно, охрану общественного порядка, и организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией. В рамках проведенной реформы МВД РФ в принятом в 2011 г. Законе о полиции, ставшем первым шагом на пути к кардинальной реформе системы органов внутренних дел, полиция выступает частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Реализация мер по обеспечению охраны общественного порядка возложена на специализированные подразделения, участковых уполномоченных полиции. За муниципальными образованиями закреплены полномочия по созданию организационных и социальных условий деятельности участковых уполномоченных. Возможностей по учреждению своих подразделений в структуре полиции они лишены. При этом нерешенным остается и вопрос о правовом статусе муниципальной милиции, создание которой предусмотрено Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

В настоящее время в ряде регионах и субъектах Российской Федерации народные дружины активно и успешно используются для охраны общественного порядка на местах. Положительный опыт и отсутствие правового статуса таких «дружинников» показали необходимость правового закрепления участия граждан в охране общественного порядка на федеральном уровне, что нашло отражение в проекте Федерального закона № 146414-5 «Об участии граждан в охране общественного порядка».

Список литературы

1. Полное собрание законов Российской империи. - СПб., 1830. Т. 21. № Ст. 15379.

2. Полное собрание законов Российской империи. - СПб., 1830. Т. 26. № 19857.

3. Полное собрание законов Российской империи. Т. 29. № 22102.

4. Полное собрание законов Российской империи. Т. 31. № 24307.

5. Полное собрание законов Российской империи. № 24686. пар. 14.

6. Европейская Хартия местного самоуправления. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. № 92-87-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. - М., 1994.

7. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. Утвержден 17 декабря 1979 г. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 34/169 // Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. - М., 1992.

8. Конституция Российской Федерации. Принята на референдуме 12 декабря 1993 г.

9. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 267.

10. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

11. Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (в ред. ФЗ от 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г.») // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 14. - Ст. 1666.

12. Федеральный закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (в ред. от 27 июля 2010 г.) «О милиции» // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 18 апреля 1991 г., № 16, ст. 503. - Утратил силу с 1 марта 2011 г. в связи с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ.

13. Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред. от 3 декабря 2012 г. № 244-ФЗ // Российская газета. - 2012. - 7 декабря. - № 283) // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 900.

14. Указ Президента Российской Федерации от 2.06. 2000. № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 2000. № 23. Ст. 2386.

15. Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ). Ф. 393. Оп. 1. Д. 2. Л. 52.

16. СУ РСФСР. - 1920. - № 83. - Ст. 407.

17. Абдулатипов, Р. Г., Болтенкова, Л. Ф., Яров, Ю. Ф. Федерализм в истории России : в 3 кн. - Кн. 1. - М., 1992.

18. Авдонкин, В. С. Правоохранительные органы в схемах с комментариями : учеб. пособие / 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2008. - 288 с.

19. Аврутин, Ю. Е. МВД России на рубеже ХХ-ХХ1 веков: организационное становление, перспективы развития (опыт критического исследования). - СПб., 2003. - 174 с.

20. Аврутин, Ю. Е., Кикоть, В. Я., Сыдорук, И. И. Правопорядок и его организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации: теоретическое административно-правовое исследование. - М., 2003. - 126 с.

21. Андреевский, И. Е. Полицейское право / 2-е изд. - Т. 1. - СПб., 1874.

22. Губанов, А. В. Полиция зарубежных государств: основные черты организации и деятельности. - М., 1991.

23. Емельянов, Н. А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения : монография. -М.-Тула: ТИГИМУС, 1997.

24. Карпов, В. Ю. Учреждение Министерства полиции в России // Деятельность милиции по усилению охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в новых социально-экономических условиях : сб. статей адъюнктов и соискателей. - Вып. 9. - М., 1998.

25. Князев, С. Муниципальная полиция зарубежных государств // Право и жизнь. - 1994. - № 6 и др.

26. Лешков. В. Н. О мерах против воровства, грабежа и других нарушений имущественной и личной безопасности. - М., 1861.

27.Лешков, В. Н. Общественное право. - М., 1871.

28. Нечевин, Н. Д. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в современный период // Российский следователь. - 2005. - № 7.

29. Полиция и милиция России: страницы истории // А.В. Борисов, А.Н. Дугин, А.Я. Малыгин и др. - М.: Наука, 1995.

30. Рыбянец, В. И., Слизков, М. А. Полиция и милиция в Российском государстве. Из прошлого в будущее // Профессионал. - 2007. - № 1.

31. Сперанский, М. М. Проекты и записки. - М.-Л., 1961.

32. Шелкопляс, В. А. Полицейская реформа в России в 60-х годах Х1Х века. - Минск, 1981.

УДК 342.53 И.Е. Словская*

Первая сессия Верховной Рады Украины VII созыва: преодоление дефектов теории и практики функционирования

На основании материалов о проведении первых пленарных заседаний Верховной Рады Украины VII созыва уделено внимание раскрытию проблем функционирования новоизбранного парламента. Автор подчеркивает, что некоторые сложности связаны с пробелами законодательного регулирования парламентской деятельности, некачественными дополнениями действующего законодательства, низкой культурой парламентариев.

Ключевые слова: парламент, поведение, проблемы функционирования, Регламент Верховной Рады Украины, депутатские объединения.

I. E. Slovska*. First session of Verkhovna Rada of Ukraine of VII convocation: overcoming of defects of theory and practice of functioning. On the basis of materials about the leadthrough of the first plenary meetings of Verkhovna Rada of Ukraine of VII convocation attention opening of problems of functioning of newly-elected parliament is spared. An author underlines that some complications are related to the blanks of the legislative adjusting of parliamentary activity, off-grade additions of current legislation, low culture of members of parliament.

Keywords: parliament, conduct, problems of functioning, Rules of procedures of Verkhovna Rada of Ukraine, deputy associations.

12 декабря 2012 г. начала работу Верховная Рада Украины VII созыва. Осуществление ею государственной власти, а именно законодательных, контрольных, учредительно-номинационных функций, требует скорейшего согласованного функционирования всех внутрипарламентских институтов. Народные представители делегированы гражданами в общенациональный законодательный орган специально для совершенствования всех сфер конституционного строя, коллективного и индивидуального сотрудничества с избирателями для эффективного решения государственных и региональных проблем. Коллегиальные формы работы легислатуры и личное участие парламентариев в восстановлении доверия к диспозитивному мандату, формировании положительного имиджа в настроениях и сознании населения возможно реализовать только в условиях скоординированных легальных действий народных депутатов, их высокой парламентской и общей культуры.

Поддерживание стабильных общественных отношений, жизнеспособности государства постигается «разумным способом освоения мира, ... идеальной реальностью государственной власти

* Словская, Ирина Евгеньевна, докторант кафедры конституционного права, Национальный университет «Одесская юридическая академия», кандидат юридических наук, доцент. E-mail: slovska@mail.ru.

* Slovska, Irene Eugenjevna, doktorant of department of constitutional law (National university is the «Odessa legal academy»), Candidate of Law, associate professor. E-mail slovska@mail.ru.

© Словская И.Е., 2013