Проблемы применения локальных технико-правовых актов

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2013. № 3 (36). С. 36-42.

УДК 351

ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЛОКАЛЬНЫХ ТЕХНИКО-ПРАВОВЫХ АКТОВ

PROBLEMS OF APPLICATION OF LOCAL TECHNICAL NORMATIVE ACTS

А. А. БАУКЕН

Рассматриваются проблемы применения локальных технико-правовых актов. Отмечается необходимость законодательного определения места данных актов в системе законодательства, требований к их содержанию и форме, порядку доведения содержания локальных технико-правовых актов до сведения адресатов.

Ключевые слова: локальные нормативные акты, техническое регулирование, применение локальных нормативных актов.

The article describes problems of application of local technical normative acts. Author notes necessity of legal regulation of the place of such acts in the system of legislation, of requirements to their content and form, procedure of bring of content of local technical normative acts to the attention of destinations.

Keywords: local normative acts, technical regulation, application of local normative acts.

Деятельность хозяйствующих субъектов в России регулируется множеством норм различных отраслей права, так как указанные субъекты вступают в отношения с работниками, акционерами (участниками), контрагентами, государством в лице его компетентных органов (налоговых, таможенных, правоохранительных и др.), потребителями производимой ими продукции (товаров, работ, услуг). При этом значительная часть отношений, возникающих внутри организации, упорядочивается нормами самостоятельно разрабатываемых и принимаемых локальных актов.

Вопросам разработки и реализации локальных нормативных актов, регулирующих трудовые и корпоративные отношения, уделяется достаточное внимание в рамках отраслевых наук [1]. Вместе с тем современные пути развития науки и организации производства связаны с качественными преобразованиями технологии. Если промышленная революция ХУШ-Х1Х вв. ставила между человеком и предметом труда природный процесс, превращаемый в промышленный, то теперь задача организации заключается в том, чтобы промышленный процесс был

гармонично связан с природным. Необходимо сделать его более естественным, отвечающим гуманным целям рационального использования природных ресурсов и натуре самого человека. Это обусловливает организацию нового технологического способа производства, становящегося ядром взаимодействия самоорганизации и организации в социальной эволюции [2].

Соответственно, актуальность исследования применения локальных нормативных актов, содержащих технико-правовые нормы и направленных на регулирование технической деятельности, обусловлена следующими обстоятельствами.

Во-первых, деятельность современных промышленных предприятий имеет большое социальное значение в силу влияния на окружающую природную среду, необходимости обеспечить безопасность производимой продукции и процессов её производства для работников организации и третьих лиц, зависимости благосостояния населения и, в определённой степени, государства от эффективности производства и принимаемых предприятиями решений. Во-вторых, исследованию локальных технико-правовых актов

© Баукен А. А., 2013

в доктрине уделяется, по нашему мнению, недостаточное внимание.

На возрастание значения технико-юридических актов и документов, а также на необходимость более детального исследования локального нормативного регулирования справедливо обращает внимание Ю. А. Тихомиров, который указывает, что «...необходимо соразмерить с общей исполнительностью процесса развитие локальных актов. Пока их системы и порядок принятия и реализации плохо урегулированы и почти не изучаются, хотя и появились работы о корпоративных актах. Локальные акты выражают саморегулирование организаций, предприятий и учреждений, и более строгая их корреляция с актами более высокой юридической силы позволит упорядочить и поток последних» [3].

Учитывая, что локальный технико-правовой акт является разновидностью локальных нормативных актов, их применению свойственны общие проблемы применения локальных актов и локального регулирования. Л. И. Антонова определяет его как производное от централизованного регулирование, осуществляемое с помощью локальных правовых норм, которые принимаются в рамках предприятий субъектами, выполняющими управленческие функции, и направленное на самоорганизацию и саморегуляцию трудовым коллективом общественных отношений, складывающихся в рамках данного предприятия [4].

Особенностью локального технического регулирования и локальных технико-правовых нормативных актов является направленность на регулирование технической деятельности субъектов, а также наличие в них технико-юридических норм. Следует согласиться с авторами, отмечающими что указанные выше особенности не влияют на нормативно-правовой характер рассматриваемых актов, так как они регулируют отношения между людьми при помощи общеобязательных правил поведения [5].

В теории права правоприменение определяется как властная деятельность государственных и иных уполномоченных на то органов, состоящая в рассмотрении конкретного юридического дела и вынесении по нему индивидуального решения [6]. Таким обра-

зом, в рамках применения права происходит конкретизация общих правовых предписаний относительно конкретной жизненной ситуации и принятие соответствующего решения.

К основаниям применения права относятся:

1) ситуации, при которых позитивные юридические права и обязанности не могут возникнуть без проявления воли уполномоченного органа;

2) случаи спора о праве, ситуации, когда стороны не могут прийти к соглашению добровольно, без вмешательства компетентного органа;

3) совершение правонарушения, влекущего применение к виновному субъекту определённой меры наказания или воздействия;

4) случаи, когда не имеется реальной возможности подтвердить наличие факта, имеющего юридическое значение [7].

Представляется, что для локальных нормативных актов характерны только первые три из указанных основания. Иллюстрацией к первому основанию может являться одобрение сделки в предусмотренных уставом организации случаях (ст. 78 Федерального закона РФ «Об акционерных обществах» [8]), при котором решение компетентного органа обладает всеми признаками правоприменительного акта. Оснований применения локальных технико-правовых актов всего два -споры о праве и совершение правонарушений.

К локальным технико-правовым актам, по нашему мнению, следует относить принимаемые организацией нормативные документы, регламентирующие технологические процессы и устанавливающие требования к производимой продукции (например, конструкторская документация, технологическая документация, технические условия, эксплуатационная документация, ремонтная документация, стандарты организаций и др.). Данные документы определяют техническую деятельность работников организации. При этом возникающие правоотношения между предприятием и работниками являются по своей природе трудовыми. Так, работник, соблюдая требования, содержащиеся в таких нормативных актах, исполняет тем самым условия заключённого с работодателем трудового договора. В свою очередь, работодатель, принимая локальные нормативно-правовые акты, регу-

лирующие техническую деятельность, должен обеспечить соблюдение положений трудового законодательства о безопасности труда, создать надлежащие условия для исполнения требований нормативных документов.

Однако сказанное не означает, что локальные технико-правовые акты регулируют исключительно трудовые отношения и их применение осуществляется в рамках отрасли трудового права. Состав субъектов, на которых распространяются требования данных документов, не всегда ограничивается сторонами трудового договора.

Локальные технико-правовые акты формализуют технологические процессы, предъявляемые к продукции требования, конкретизируют объективные законы природы применительно к конкретному производству. Деятельность предприятия не ограничивается решением только внутренних вопросов - должны быть обеспечены не только интересы его участников (в том числе акционеров, работников), но и публичные интересы «посредством удовлетворения общественных благ» [9]. Поэтому принимаемые во исполнение требований закона или в соответствии с его требованиями локальные нормативные акты могут стать основанием для возникновения охранительного правоотношения между организацией и государством. В данном случае такие акты могут быть использованы государством для контроля соблюдения в деятельности предприятия трудового, природоохранного, налогового, иных отраслей законодательства.

Так, главой III Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [10] определены общие требования к обращению с отходами, а также обязанность субъектов, деятельность которых влечёт возникновение предусмотренных законом отходов, иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании отходов (п. 1 ст. 10). Кроме того, данным законом предусмотрена необходимость разработки и согласования с Росприроднадзором порядка производственного контроля, предусматривающего процедуру, включая последовательность действий при его осуществлении [11].

Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности

опасных производственных объектов» [12] (ст. 11), а также принятым в соответствии с ним Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. № 263 «Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте» (п. 3) предусмотрено обязательное наличие в каждой эксплуатирующей опасные производственные объекты организации положения о производственном контроле.

Несмотря на то, что основная часть правовых норм в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [13] устанавливается техническими регламентами, законодатель предусмотрел право хозяйствующих субъектов разрабатывать собственные документы, определяющие соответствующие требования, - стандарты организации (ст. 17). В ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [14] предусмотрено, что содержанием саморегулирования является разработка и установление стандартов и правил деятельности субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Согласно п. 6.9 Национального стандарта РФ ГОСТ Р 1.0-2004 «Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения», стандарты организаций, в том числе коммерческих, общественных, научных; саморегулируемых организаций; объединений юридических лиц могут разрабатываться и утверждаться ими самостоятельно исходя из необходимости применения этих стандартов: для целей, указанных в разделе 3 стандарта; для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок.

Стандарты организаций применяются равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки,

реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц.

В правоприменительной практике арбитражных судов встречаются случаи применения норм локальных технико-правовых актов предприятий к действиям третьих лиц (контрагентов). Так, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в Постановлении от 3 февраля 2010 г. по делу № А55-3525/2009, удовлетворяя исковые требования открытого акционерного общества «АвтоВАЗ» (ОАО «АвтоВАЗ), сослался на его локальный нормативный акт, указав, что «порядок возмещения указанных расходов истцом конкретному предприятию технического обслуживания определяется локальными нормативными актами ОАО "АвтоВАЗ" -Инструкцией 37.101.5024-2005 "Порядок возврата зарекламированных изделий, снятых в гарантийный период эксплуатации автомобилей, и возмещения затрат"». При этом суд указал, что основанием для распространения названной инструкции на ответчика (фактически стороннюю по отношению к ОАО «АвтоВАЗ» организацию) является выраженное в договоре согласие на применение в правоотношениях локальных нормативных актов истца в части, определяющей порядок возврата изделий, снятых с автомобиля в гарантийный период, и возмещения затрат.

Локальные технико-правовые акты, регламентируя технологические процессы, могут способствовать подтверждению правомерности принятия решений применительно к исчислению и уплате обязательных плате -жей, т. е. оказывать влияние не только на технологические процессы. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 21 января 2008 г. № КА-А40/13000-07 в качестве основания для отказа в привлечении организации к налоговой ответственности было указано в числе прочего, что общество определяет норматив технологических потерь, исходя из технологических особенностей собственного производственного цикла и процесса транспортировки самостоятельно. Баланс электроэнергии разработан специалистами организации, контролирующими технологический процесс, и является внутренним документом, не имеющим унифицированной формы.

В Постановлении Федерального арбитражного суда Центрального округа от 22 октября 2010 г. № А08-764/2009-16-20 суд, рассматривая налоговый спор между закрытым акционерным обществом работников народного предприятия «Старооскольский механический завод» и налоговой службой, указал, что технологический процесс производства дроби из стали и чугуна регламентируется локальными нормативными актами акционерного общества, к которым, в частности, относятся рабочая инструкция РИ 7.5.3.05-ОГМет-04 «Выплавка чугуна и стали в сталеплавильных печах» и рабочая инструкция РИ 7.5.3.02-ОТМет-04 «Переработка лома и отходов черных металлов и подготовка их к переплаву». В результате анализа содержащихся в указанных локальных нормативных актах технических норм суд пришел к выводу о правомерности отнесения исходя из принятого технологического процесса спорного лома металла к отходам производства и разрешил дело в пользу налогоплательщика.

Исходя из приведённых выше примеров локальные технико-правовые акты могут стать основанием для возникновения правоотношений между предприятием и:

- работником (работниками);

- государством;

- саморегулируемой организацией;

- контрагентом.

Адресатами норм локальных технико-правовых актов могут быть только принявшая их организация, её работники и иные хозяйствующие субъекты, изъявившие желание подчиняться данным локальным нормативным актам. Необходимым условием для применения локальных технико-правовых актов к работникам и контрагентам будет являться трудовой или гражданско-правовой договор, в котором субъекты выразили своё согласие подчиняться требованиям локальных нормативных актов предприятия. Обязанность принявшей локальный нормативный акт организации соблюдать его положения основана на договорных отношениях, а также общеправовом принципе равенства субъектов перед законом (в широком смысле).

Несмотря на то, что локальный технико-правовой акт может являться основанием

возникновения правоотношений предприятия с государством, при рассмотрении вопроса о привлечении организации к ответственности применяться будут нормы не локального акта, а закона, предусматривающего соответствующие порядок привлечения и меру ответственности. Тем не менее независимо от того рассматривается ли вопрос о привлечении к ответственности за нарушение положений локального технико-правового акта или, как в приведённых выше примерах, положений налогового законодательства, содержание локального нормативного акта имеет существенное значение для правоприменительного процесса.

Из приведённых обстоятельств можно сделать следующие выводы. Во-первых, в силу своих природы и назначения, локальные технико-правовые акты, как правило, не содержат санкции. Поэтому ответственность за нарушение их положений и порядок применения мер ответственности могут быть предусмотрены либо в иных (не технико-правовых) локальных нормативных актах, либо в договорах, либо в законодательстве (принятых компетентными государственными органами нормативно-правовых актах). Причём последнее характерно лишь для случаев, затрагивающих публичные интересы (платежи в бюджет, обеспечение безопасности жизни и здоровья, а также имущества работников и третьих лиц, соблюдение природоохранного законодательства и т. д.).

Во-вторых, уполномоченное на применение права в связи с нарушением требований локальных технико-правовых актов лицо определяется в зависимости от характера регулируемых правоотношений и предусматривающего санкцию документа. Так, при разрешении конфликтов, вытекающих из частно-правовых (гражданских, трудовых) отношений, правоприменителем изначально будет являться предприятие в лице его уполномоченных органов, которые определят, следует ли применить дисциплинарное взыскание к работнику, удовлетворить претензию контрагента и т. д. Полномочия на применение права основаны при этом на законе и договоре с субъектом, в отношении которого применяются нормы локального акта. При разрешении конфликтов, вытекающих из публично-правовых отношений нормы ло-

кальных технико-правовых актов применяются в отношении самой принявшей их организации. Поэтому в данном случае предприятие не может быть правоприменителем.

Характер локальных технико-правовых актов (как и иных локальных нормативных актов), а именно то обстоятельство, что они принимаются самостоятельно организацией, но имеют значение для третьих лиц (контрагентов, государства, не участвовавших в принятии нормативного акта работников), вызывает необходимость законодательного закрепления дополнительных требований (условий), при соблюдении которых локальные нормативные акты приобретают юридическую силу.

Одним из важнейших условий, которое следует из подзаконного характера локальных нормативных актов, является требование соответствия содержащихся в них норм требованиям вышестоящих в иерархии нормативно-правовых актов. Аналогичные требования закреплены в ст. 8 Трудового кодекса Российской Федерации и признаются в доктрине [15]. Кроме этого, локальные технико-правовые акты и содержащиеся в них технико-юридические нормы должны соответствовать естественным законам природы применительно к технологическим процессам предприятия. Данное требование хотя и не закреплено в законодательстве, но встречается в правоприменительной практике арбитражных судов.

Так, рассматривая налоговый спор, Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 22 января 2009 г. № 11АП-8698/2008 указал, что общество определяет норматив расхода сжатого воздуха исходя из технологических особенностей собственного производственного цикла и процесса производства продукции самостоятельно. Норматив потребления сжатого воздуха разработан специалистами организации, контролирующими технологический процесс, и является внутренним документом, не имеющим унифицированной формы. Налоговым органом не представлено доказательств и основанных на нормах права расчётов правильного порядка расчёта расхода сжатого воздуха.

Аналогичные выводы содержатся в постановлении Федерального арбитражного

суда Московского округа от 21 января 2008 г. № КА-А40/13000-07 применительно к нормативам технологических потерь электрической энергии, а также в иных судебных актах.

Оценка при применении норм локальных технико-правовых актов их соответствия естественным природным законам и потребностям технологического процесса, с одной стороны, является обоснованной, так как, наряду с определением соответствия требованиям имеющих более высокую юридическую силу нормативных актов, позволяет исключить злоупотребления со стороны организации, а также способствует формализации в этих локальных актах «объективного» права. В то же время субъективный характер такой оценки создаёт неопределённость в правовом положении хозяйствующего субъекта и, соответственно, угрозу отказа в применении соответствующей локальной технико-юридической нормы в результате усмотрения правоприменителя.

Следующим условием придания локальному технико-правовому акту юридической силы и, соответственно, проблемой правоприменения является его опубликование. По справедливому замечанию Е. А. Юр-таева, содержательная наполненность правового акта первостепенно важной нормативной сущностью сама по себе не может обеспечивать его результативное действие; для применения нормативного акта необходима обоснованная уверенность в том, что доступ к его аутентичному тексту как минимум посилен, поэтому соблюдение формальных признаков наделения акта юридической силой также становится условием его нормативности [16]. Требования об ознакомлении работников с локальными нормативными актами содержатся в трудовом законодательстве (например, ст. 68 Трудового кодекса Российской Федерации). Применение положений технологической и технической нормативной документации к контрагентам обусловлено соответствующими условиями заключаемых между организациями договоров.

Однако при применении локальных технико-правовых актов в отношении принявшего их предприятия правоприменитель и иные заинтересованные лица могут руководствоваться только текстом документа, представленным самим предприятием, за исклю-

чением случаев, когда экземпляры таких актов или их копии в предусмотренных законодательством случаях имеются у государственных органов. Важным моментом является возможность предприятия не только на своё усмотрение вносить изменения в данные документы, но и самостоятельно определять целесообразность предоставления их при рассмотрении спора. Ситуация осложняется тем, что технологические и конструкторские нормативные документы часто содержат информацию, пользование которой ограничено (секреты производства, ноу-хау и т. д.), в связи с чем требование размещения данных актов на сайтах организаций (по аналогии с раскрытием информации эмитентами ценных бумаг) неприменимо.

Неопределённость, связанная с усмотрением правоприменителя в вопросе о необходимости и обоснованности применения локальных технико-правовых актов, в совокупности с отсутствием законодательных требований к процедуре ознакомления с такими документами и содержащимися в них нормами адресатов, по нашему мнению, снижают значение локальных технико-правовых актов в правоприменении.

Принимая во внимание отмеченные выше основания применения локальных технико-правовых актов, а также децентрализованный характер локального регулирования, предполагающий максимальный учёт особенностей конкретной организации, следует сделать вывод, что факт применения этих актов, как правило, свидетельствует о недостаточной их эффективности.

Это может быть связано с рядом обстоятельств: во-первых, с низким авторитетом локальных норм, отсутствием уверенности адресатов в возможности их принудительной реализации; во-вторых, с несоответствием содержащихся в локальных актах норм требованиям законодательства, естественным законам природы или техническим возможностям организации; в-третьих, с недостатками юридической техники изложения содержащихся в локальных технико-правовых актах норм, вызывающими возможность неоднозначного их толкования, непонимания содержащихся в них требований адресатами; в-четвёртых, с незнанием содержащихся в актах требований их адресатами.

Таким образом, применение локальных технико-правовых актов имеет важное значение для правового регулирования, способствует развитию децентрализованного регулирования и создаёт возможности для модернизации производства и внедрения современных технологий. Вместе с тем в законодательстве недостаточно урегулированы вопросы, связанные с местом локальных технико-правовых актов в системе законодательства, требованиями к их форме и содержанию, что в практической деятельности порождает определённые проблемы.

1. См., например: Алейник С. А. Корпоративные нормы в Российском праве : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007 ; Хныкин Г. В. Локальные источники российского трудового права: теория и практика : дис. ... д-ра юрид. наук. -М., 2005 ; Кашанина Т. В. Корпоративное (внутрифирменное) право. - М., 2003 ; Кирилловых А. А. Сущность и природа локального регулирования деятельности корпорации // Законодательство и экономика. - 2008. - № 8 ; и др.

2. Теория организации : ученик для вузов / Министерство образования и науки РФ; под общ. ред. В. Г. Алиева. - 4-е изд., доп. и пе-рераб. - М. : Экономика, 2010. - С. 63.

3. Тихомиров Ю. А. Правоприменение: от стихийности к системе // Журнал российского права. - 2007. - № 12.

4. Антонова Л. И. Локальное правовое регулирование (теоретическое исследование). - Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1985. - С. 11.

5. См., например: ЧерданцевА. Ф. Понятие технико-юридических норм и их роль в формировании общественных отношений // Правоведение. - 1970. - № 1 ; Пчелкин А. В. Технико-юридические нормы в современной России (проблемы теории и практики) : дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2004.

6. Власенко Н. А. Теория государства и права : научно-практическое пособие для самостоятельной подготовки студентов всех форм обучения / М. ИЗиСП. - М. : ИД «Юриспруденция», 2009. - С. 169.

7. Там же. - С. 170.

8. Российская газета. - 1995. - № 248. - 29 дек.

9. Кирилловых А. А. Указ. соч. - С. 43.

10. Российская газета. - 1998. - № 121. - 30 июня.

11. См. Письмо Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 июля 2012 г. № ВК-03-03-36/9781 «О разъяснении по согласованию порядка производственного контроля». - Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».

12. Собрание законодательства РФ. - 1997. -28 июля. - № 30. - Ст. 3588.

13. Российская газета. - 2002. - № 245. - 31 дек.

14. Там же. - 2007. - № 273. - 6 дек.

15. См., например: Антонова Л. И. Указ. соч. ; Хныкин Г. В. Указ. соч. ; Рубайло Э. А. Локальные акты в системе правовых актов Российской Федерации // Журнал российского права. - 2010. - № 5.

16. Юртаев Е. А. Нормативность законодательства: современные модуляции в российском правотворчестве // Журнал российского права. - 2012. - № 11. - Доступ из справ.-право-вой системы «Гарант».