Мониторинг регионального законодательства (к вопросу о постановке проблемы в сравнительно-правовом аспекте)

УДК 340.115.7

Н. В. Макеева

МОНИТОРИНГ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Аннотация. Статья посвящена одному из направлений правового мониторинга. Автор сравнивает региональное законодательство нескольких областей РФ, связанное с социальной защитой.

Ключевые слова: правовой мониторинг, региональное законодательство, сравнительно-правовой метод.

Abstract. The article is devoted to one of the direction of legal monitoring. The author compares regional legislation dealing with social defense.

Keywords: legal monitoring, regional legislation, method of comparative law.

Мониторинг представляет собой специально организованное систематическое наблюдение за состоянием объектов, явлений, процессов с целью их оценки, контроля, прогноза1.

Мониторинг - систематический сбор и обработка информации, которая может быть использована для улучшения процесса принятия решения, а также косвенно для информирования общественности или прямо как инструмент обратной связи в целях осуществления проектов, оценки программ или выработки политики. Он несет одну или более из трех организационных функций:

- выявляет состояние критических или находящихся в состоянии изменения явлений, в отношении которых будет выработан курс действий на будущее;

- устанавливает отношения со своим окружением, обеспечивая обратную связь, в отношении предыдущих удач и неудач определенной политики или программ;

- устанавливает соответствия правилам и контрактным обязательствам2.

Одним из видов мониторинга является правовой мониторинг, который

призван снизить степень разбалансированности в механизме принятия и реализации политико-правовых решений.

Правовой мониторинг - это система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать:

1) результаты законопроектной деятельности (правотворческий процесс);

2) качество нормативно-правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом;

3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)3.

Система мониторинга законодательства необходима как инструмент оценки эффективности проводимых преобразований и как механизм, способ-

1 http://mirslovarei.com/content_soc/MONITORING-131.html

2 http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9C%D0%BE%D0%BD%D0%B8%D1%82% D0%BE%D1%80%D0%B8%D0%BD%D0%B3

3 http://council.gov.ru/files/journalsf/item/20091008094140.pdf

ствующий своевременному реагированию на несовершенство правового регулирования и проблемы правоприменительной практики.

Осуществление стратегически мотивированной, взвешенной правотворческой деятельности невозможно без проведения комплексной оценки и последующего анализа общественных отношений, действующих нормативноправовых актов и практики их применения.

Правовой мониторинг как самостоятельное направление системной государственной деятельности в настоящее время отсутствует. Различные подходы к проведению мониторинга законодательства в основном сводятся к фрагментарному его анализу по наиболее острым проблемам общественной жизни.

В качестве адресатов правового мониторинга выступают прежде всего законодательные органы и граждане.

Система правового мониторинга должна обеспечить оперативное предоставление правотворческим органам актуальной, достоверной и объективной информации:

- о существующих теоретических моделях регулирования общественных отношений;

- о реально действующих законодательных моделях регулирования общественных отношений;

- о мировых тенденциях развития законодательства.

Система правового мониторинга должна обеспечить оперативное предоставление гражданам актуальной, достоверной и объективной информации:

- о планируемых изменениях нормативно-правовых актов;

- о практике применения нормативно-правовых актов;

- о судебной практике разрешения правовых коллизий.

Система правового мониторинга также должна обеспечить реализацию правотворческой инициативы граждан и общественных объединений.

Проведение правового мониторинга предполагает следующие этапы:

- определение цели, вида и методов его проведения;

- определение объекта правового мониторинга;

- определение круга лиц, ответственных за его проведение;

- разработку программы и плана проведения;

- мониторинговые наблюдения, анализ, оценку;

- подготовку документа о результатах проведения мониторинга.

В качестве примера в настоящей статье представлен план проведения мониторинга законов Нижегородской области (план мониторинга утвержден Постановлением Законодательного собрания Нижегородской области от 28 января 2010 г. № 1922-1У)1 (табл. 1).

Внимание вопросам мониторинга законодательства уделяется не только в Российской Федерации, но и в других странах, в том числе и в странах СНГ. В частности, 2 апреля 2010 г. в Институте мониторинга действующего законодательства при Президенте Республики Узбекистан состоялась конференция на тему «Мониторинг исполнения законов: вопросы теории и практики», посвященная изучению проблем мониторинга исполнения законов, повышению его роли в дальнейшем совершенствовании законодательства и правоприменительной практики.

1 http://www.zsno.ru/ru/11/

Таблица 1

План проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2010 года

№ п/п Дата, номер и наименование нормативного правового акта Основания мониторинга Ответственный исполнитель Срок исполнения

1 2 3 4 5

1. Закон области от 28 декабря 2004 года № 157-З «О бесплатном обеспечении населения Нижегородской области лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения при амбулаторном лечении» Предложение комитета Комитет по социальным вопросам B. М. Лазарев, C. П. Горелая Март

2. Закон области от 26 декабря 2007 года № 191-З «О квотировании рабочих мест» Предложение комитета Комитет по социальным вопросам B. М. Лазарев, C. П. Горелая Март

3. Закон области от 12 февраля 2008 года № 8-З «О туристской деятельности на территории Нижегородской области» Предложение комитета Комитет по экономике и промышленности Н. А. Пугин, С. В. Тихомирова Апрель

4. Закон области от 6 октября 2008 года № 135-З «О межбюджетных отношениях в Нижегородской области» (в части расчета дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных районов и городских округов) Предложение комитета Комитет по бюджету и налогам А. Г. Шаронов, И. А. Иваненко Июнь

5. Закон области от 9 сентября 2005 года № 126-З «Об утверждении областной целевой межведомственной программы «Дети-сироты» на 2006-2010 годы» Предложение комитета Комитет по социальным вопросам B. М. Лазарев, C. П. Горелая Июнь

6. Закон области от 16 ноября 2005 года № 184-З «Об административнотерриториальном устройстве Нижегородской области» Предложение комитета Комитет по вопросам государственной власти области и местного самоуправления В. В. Осокин, Д. В. Степанов Июнь

Окончание табл. 1

1 2 3 4 5

7. Закон области от 1 июня 2005 года № 67-З «О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Нижегородской области» Предложение комитета Комитет по агропромышленному комплексу, земельным отношениям и лесопользованию А. П. Шкилев, Н. К. Волкова Июнь

8. Закон области от 8 августа 2008 года № 98-З «Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области» Предложение комитета Комитет по экологии и природопользованию А. А. Тимофеев, П. Ю. Миронов Июнь

9. Закон области от 8 апреля 2008 года № 37-З «Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области» Предложение комитета Комитет по жилищной политике и градостроительству А. А. Сериков, А. Б. Рыжов Июнь

10. Устав Нижегородской области (в части норм, регулирующих деятельность Законодательного собрания Нижегородской области) Предложение комитета Комитет по регламенту и депутатской этике Д. А. Малухин, Н. А. Головкина Июнь

11. Закон области от 1 февраля 2007 года № 7-З «О грантах Нижегородской области в сфере науки и техники» Предложение комитета Комитет по экономике и промышленности Н. А. Пугин, С. В. Тихомирова Переход на следующее полугодие

Целью проведения данного мероприятия стало научно-практическое обсуждение вопросов мониторинга законодательства, в том числе актуальных проблем практического применения законодательства Республики Узбекистан, а также разработка рекомендаций в этой области.

По итогам конференции участниками были приняты научно-практические рекомендации, направленные на совершенствование процессуальных механизмов, обеспечивающих реализацию принимаемых законов, улучшение координации деятельности государственных и общественных институтов, осуществляющих мониторинг и контроль исполнения законов, организацию их деятельности по единой методологии1.

Мониторинг законодательства с анализом правоприменительной практики находит свое системное отражение в региональной законодательной деятельности и акцентируется на различных формах и методах его осуществления, таких как:

1 http://www.uzinform.org/ru/news/20100405/03603.html

- создание эффективной, не противоречащей федеральному законодательству, системы законодательства региона (Архангельское областное собрание депутатов);

- стратегический подход к совершенствованию законотворческой деятельности и системы региональных нормативно-правовых актов, привлечение к этой работе представителей органов местного самоуправления и общественных организаций (Самарская губернская дума);

- партнерское сотрудничество законодательных и исполнительных органов власти (Московская область);

- приоритетное внимание, уделяемое мониторингу реализации национальных проектов (Законодательное собрание Пензенской области)1.

Интересный опыт накоплен и в других регионах страны. В частности, Воронежская областная дума в течение многих лет активно сотрудничает с верхней палатой российского парламента в вопросах мониторинга отечественного законодательства. Второй год специалисты Государственноправового управления Думы и Института регионального законодательства привлекаются к составлению федерального доклада «О состоянии законодательства в Российской Федерации» и входят в его авторский коллектив. Кроме того, по запросу сенаторов для Совета Федерации подготовлена методика проведения работ по систематизации действующего законодательства. Данная методика будет использована при формировании свода законов Российской Федерации.

Как отметил председатель Воронежской областной думы Владимир Ключников, с каждым годом все острее ощущается необходимость разработки и принятия законодательства в сфере организации и проведении правового мониторинга на региональном уровне. Первой в прошлом году подобные нормы ввела у себя Липецкая область, вскоре к ней присоединились Алтайский край, Ямало-Ненецкий автономный округ, Астраханская и Московская области. В Воронежской областной думе доклады о состоянии и развитии законодательства региона как в целом, так и по отдельным направлениям готовятся ежегодно с 2007 г., однако собственного закона о правовом мониторинге пока еще нет. По мнению спикера, региону необходим такой нормативный акт, чтобы общественность и депутаты могли видеть, как исполняется действующее законодательство и какие пробелы в существующей правовой системе необходимо заполнить2.

Важным инструментом правового мониторинга в целом и мониторинга регионального законодательства в частности выступает сравнительно-правовой метод. Мониторинг регионального законодательства включает в себя анализ законодательства других субъектов Российской Федерации. В частности, в статье представлен сравнительный анализ законодательства некоторых субъектов по вопросам участия граждан в обеспечении общественного порядка (табл. 2)3.

Мониторинг как федерального, так и регионального законодательства является средством предотвращения социальных, государственно-правовых, политических конфликтов и правовых коллизий.

1 http://council.gov.ru/files/journalsf/item/20091008093526.pdf

2 http://www.vmoblduma.ru/index.php?id=news1&no_cache=1&tx_ttnews%5 Btt_news%5D=1085&tx_ttnews%5BbackPid%5D=9&cHash=9493dd7fc2

3 http://www.zsno.ru/ru/11/1462/1463/

Таблица 2

Сравнительная таблица видов поощрений, социальной защиты членов добровольных народных дружин и их финансирования в субъектах Приволжского федерального округа РФ

№ п/п Субъект РФ Меры поощрения и социальной защиты Источники финансирования

1 2 3 4

1. Республика Башкортостан Статья 12. Меры социальной защиты и льготы для членов общественных органов В случае поступления заявления от членов общественных органов об угрозе посягательства на их жизнь, здоровье и имущество или членов их семей, связанной с выполнением ими законной деятельности, органы внутренних дел обязаны принять необходимые меры по обеспечению их безопасности, сохранности принадлежащего им имущества. В случае гибели члена общественного органа во время исполнения им своих обязанностей по охране общественного порядка семье пострадавшего и его иждивенцам выплачивается единовременное пособие - 500 минимальных размеров оплаты труда и в установленном законом порядке назначается пенсия по случаю потери кормильца. При получении членом общественного органа травмы при исполнении им своих обязанностей по охране общественного порядка, повлекшей стойкую утрату трудоспособности, ему выплачивается единовременное пособие - 200 минимальных размеров оплаты труда, а при утрате трудоспособности - в установленном законом порядке назначается также пенсия по инвалидности. Выплата пособий и компенсаций осуществляется в порядке, определенном Правительством Республики Башкортостан Статья 14. Финансирование и материально-техническое обеспечение общественных органов Финансирование и материально-техническое обеспечение общественных органов может осуществляться за счет средств соответствующих бюджетов, средств соучредителей общественных органов (юридических лиц) на принципах долевого участия, а также внебюджетных источников и целевых взносов юридических и физических лиц

№ 4 (16), 2010 Общественные науки. Политика и право

1 2 3 4

2. Пензенская область Статья 11. Меры поощрения членов дружин, оперотрядов 1. Меры поощрения членов дружины, оперотряда определяются уставом дружины, оперотряда. 2. Органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления, органы внутренних дел, руководители предприятий, учреждений и организаций на территории Пензенской области в пределах их компетенции и возможностей могут поощрять активно участвующих в охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями членов дружин, оперотрядов в следующих формах: 1) объявление благодарности; 2) награждение почетной грамотой; 3) занесение в Книгу почета или на доску почета; 4) награждение ценным подарком или денежной премией; 5) предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска, дополнительных дней отдыха; 6) предоставление льготной путевки на санаторно-курортное лечение; 7) улучшение жилищных условий; 8) содействие в поступлении в образовательные учреждения по юридической специальности; 9) иные не противоречащие действующему законодательству формы. 3. За особые заслуга в выполнен™ своего общественного долга, проявленные при этом мужество и героизм члены дружин, оперотрядов в установленном порядке могут представляться к награждению государственными наградами Российской Федерации и Пензенской области. 4. Дружина, оперотряд, добившиеся наилучших результатов в своей деятельности, могут поощряться в формах, предусмотренных подпунктами 1-4 и 9 пункта 2 настоящей статьи. Статья 13. Материально-техническое обеспечение дружин, оперотрядов Органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления, органы внутренних дел, руководители предприятий учреждений, организации на территории Пензенской области вправе оказывать содействие дружинам и оперотрядам в организации их деятельности, обеспечении их необходимыми помещениями, мебелью, инвентарем, транспортом, обмундированием

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

1 2 3 4

5. Поощрение дружины, оперотряда, отдельных дружинников осуществляется в торжественной обстановке. Статья 11.1. Страхование членов дружин, оперотрядов Учредители добровольных народных дружин, оперативных отрядов в соответствии с действующим законодательством могут заключать договоры о добровольном страховании от несчастного случая членов народных дружин, оперативных отрядов. Статья 14. Социальные гарантии для членов дружин, оперотрядов Органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления за счет соответствующих бюджетов, органы внутренних дел, руководители предприятий, учреждений, организаций за счет собственных средств могут устанавливать соответствующие гарантии социальной защиты членов дружин, оперотрядов

3. Республика Татарстан Статья 17. Формы поощрения граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка 1. Органы государственной власти Республики Татарстан и органы местного самоуправления могут использовать различные формы поощрения граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка. 2. За особые заслуги в обеспечении общественного порядка, проявленные при этом личное мужество и героизм граждане могут представляться к государственным наградам Республики Т атарстан и Российской Федерации. Статья 18. Финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности граждан участвующих в обеспечении общественного порядка 1. Источники и порядок финансирования деятельности граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка, могут определяться органами местного самоуправления. Финансирование может также осуществляться за счет средств бюджета Республики Татарстан, а также за счет средств, поступающих от юридических, физических лиц и иных поступлений, если это не противоречит законодательству.

№ 4 (16), 2010 Общественные науки. Политика и право

1 2 3 4

3. Организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности в отношении работника, участвующего в обеспечении общественного порядка, вправе применять различные виды поощрений, в том числе предоставление по его просьбе выходного дня в соответствии с трудовым законодательством. Порядок поощрения может быть определен коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором 2. Органы исполнительной власти Республики Татарстан, органы местного самоуправления могут предоставлять народным дружинам, общественным пунктам охраны порядка в безвозмездное пользование помещения и технические средства, необходимые для осуществления их деятельности, а также предоставлять народным дружинникам во время исполнения обязанностей проездные билеты на все виды общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси) в пределах муниципальных образований. 3. Финансирование деятельности внештатных сотрудников правоохранительных органов может осуществляться за счет средств, выделяемых на содержание соответствующих правоохранительных органов

4. Нижегородская область Статья 15. Социальные гарантии и формы поощрения граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка 1. Гражданам, участвующим в обеспечении общественного порядка, правительством Нижегородской области устанавливаются следующие социальные гарантии: 1) в случае гибели гражданина, участвующего в обеспечении общественного порядка, семье пострадавшего и лицам, находящимся на его иждивении, за счет средств областного бюджета выплачивается единовременное пособие в размере пятилетнего денежного довольствия участкового уполномоченного милиции; Статья 16. Финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка 1. Источники и порядок финансирования деятельности граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка, определяются Правительством Нижегородской области и органами местного самоуправления.

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

1 2 3 4

2) при причинении гражданину, участвующему в обеспечении общественного порядка, тяжкого вреда здоровью, повлекшего стойкую утрату трудоспособности и (или) инвалидность, указанному гражданину из средств областного бюджета выплачивается единовременное пособие в размере двухлетнего денежного довольствия участкового уполномоченного милиции. 2. Органы местного самоуправления, предприятия, учреждения любых форм собственности, общественные объединения могут устанавливать дополнительные гарантии социальной защиты граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка. 3. Граждане, активно участвующие в обеспечении общественного порядка, могут поощряться органами государственной власти Нижегородской области, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, предприятиями, учреждениями любых форм собственности, общественными объединениями в пределах своих полномочий путем объявления благодарности выдачи денежной премии, награждения ценным подарком, предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска, предоставления путевки на льготных условиях и иными формами морального и материального стимулирования. 4. За особые заслуги в обеспеченгги общественного порядка, проявленные при этом личное мужество и героизм граждане могут бьгть представлены к государственным наградам Российской Федерации в порядке, определенном законодательством Российской Федерации, наградам и премиям Нижегородской области муниципальных образований Финансирование деятельности граждан по обеспечению общественного порядка может осуществляться за счет средств, поступающих от организаций, общественных объединений, граждан, а также иных поступлений, если это не противоречит законодательству Российской Федерации. 2. Органы исполнительной власти Нижегородской области, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения могут предоставлять народным дружинам, общественным пунктам охраны порядка в безвозмездное пользование помещения, технические средства, а также автотранспортные средства, необходимые для осуществления их деятельности

№ 4 (16), 2010 Общественные науки. Политика и право

Актуальность данной проблемы определяется тем, что правовой мониторинг является элементом механизма согласования федерального и регионального законодательства и способствует разработке согласительной процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Важность мониторинга регионального законодательства объясняется отсутствием согласованности между актами разных уровней; нечеткостью договорного характера разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; неразработанностью правового механизма формирования и перераспределения (делегирования) полномочий между законодательными и исполнительными органами власти; отсутствием жестких правовых требований обязательной экспертизы законопроектов и четкого механизма их принятия.

В последние годы ведется работа по созданию всероссийской системы правового мониторинга и разработке на этой основе перспективной модели законотворческого процесса. Необходимым условием этого процесса является формирование регионального уровня эмпирических исследований и создание самостоятельных региональных центров мониторинга законодательства.

Макеева Наталья Владимировна

кандидат юридических наук, доцент, кафедра политологии и основ права, Пензенский государственный университет

Makeeva Natalya Vladimirovna Candidate of juridical sciences, associate professor, sub-department of political science and the institutes,

Penza State University

E-mail: valeriya_zinovev@mail.ru

УДК 340.115.7 Макеева, Н. В.

Мониторинг регионального законодательства (к вопросу о постановке проблемы в сравнительно-правовом аспекте) / Н. В. Макеева // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2010. - № 4 (16). - С. 38-48.