Метод административно-правового регулирования в сфере государственного управления системой образования

10.2. МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ

Борисенко Людмила Валентиновна, соискатель. Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, ЮжноРоссийский институт-филиал. E-mail: shok93@yandex.ru

Аннотация: В статье ставится вопрос о допустимости и необходимости постановки в рамках административного законодательства научной проблемы соотнесения методической и функционально-целевой направленности системы образования в рамках повышения расходуемых государством ресурсов для достижения качественного и конкурентоспособного образования в России. Ставится вопрос о соотношении методов административно-правового регулирования различных областей образовательной деятельности и полномочий системы государственных органов по организации и управлению образовательным процессом.

Ключевые слова: система образования, административное регулирование, высшее образование, аксиология образования, гносеология образования, правовое регулирование образовательной деятельности, программа развития образования, закон об образовании.

THE METHOD OF THE ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION IN THE SPHERE OF PUBLIC ADMINISTRATION EDUCATION SYSTEM

Borisenko Lyudmila Valentinovna, competitor. place of study: Russian academy og national economy and public services by The President of RF, South-Russian institute-branch. E-mail: shok93@yandex.ru

Annotation: The article raises the question of the admissibility and the need for production in the administrative law of a scientific problem of correlating methodical and functional targeting of the education system in the state increasing consumable resources to achieve high quality and competitive education in Russia. The question of the relationship between methods of administrative and legal regulation of various educational activities and powers of public authorities for the organization and management of the education process.

Keywords: education, administrative regulations, higher education, education axiology, epistemology of education, regulation, educational activities, the program of education, education law.

Одной из функциональных задач административного права в области образования является нормирование отношений, возникающих на почве деятельности государственной власти. Стремление привести систему общественных отношений к динамически меняющемуся, но фундаментальному понятию «социального порядка», в рамках административно-юридической логики сводится к административно-нормативному замещению и административно-правовому восполнению ненормативной деятельности граждан.

Регулирование деятельности публичных государственных служб в области образования и юридическое

нормирование ими отношений в интересах физического и духовного благосостояния граждан позволяет ставить вопрос о методе такого нормирования в сфере образования и его целях.

Наблюдаемая динамика государственно-управленческой парадигмы в управлении образованием от «самостоятельного выживания» к «государственному содержанию» требует однозначного определения соотношения методов административно-правового регулирования и областей их применения. Так, хотя для механизма административно-правового регулирования в целом, наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания, фактическое соотношение методов власти, рекомендаций и согласований административно-правовое регулирование зависит от ряда факторов, выходящих за пределы собственно административного права. В частности, от ресурсной базы регулятора.

Система образования как административно-правовая категория в настоящее время выражает, с одной стороны, идею всеобщей конкуренции субъектов образовательной деятельности за качество предоставляемой и получаемой образовательной услуги1. С другой - идею всеобщности и доступности образования. Однако нам представляется, что подобный подход, как бы ни был он содержательно оправдан, уже требует уточнений и расставления научных акцентов.

С методологической точки зрения управленческо-образовательная парадигма требует определения типа административного взаимодействия государства и системы образования. Режим самоуправления внутри системы образования, во многом опирающийся на экономность расходования государственных ресурсов предполагал в большей степени административно-договорной режим управления.

В.Д. Рудашевский к достоинствам такого административно-договорного метода относил следующее:

1. Присущее договорному методу формальное равенство сторон даёт возможность выступить инициатором возникновения координационных отношений любому из органов управления, призванных действовать совместно.

2. Возникновение обязательственных отношений создаёт формальную определённость и взаимность прав и обязанностей, обеспеченность их юридической защитой.

3. Добровольность принятия на себя обязательств способствует осуществлению координационной деятельности без специальных предписаний к исполнению.

4. Санкционированная государством ответственность ведёт к осуществлению взаимного контроля за выполнением зафиксированных в договоре управленческих задач.

5. Использование экономических рычагов воздействия на контрагента.

6. Координационно-управленческим следствием относительной автономности регулирования взаимоотношений между договаривающимися сторонами в рамках закона выступает целевое расширение компе-

1 См.: Образование и национальная безопасность России. Парламентские слушания по вопросам образования. //Народное об-

разование. 1996. №7. С. 16; Ягодкина И.М. Международная кон-

куренция в сфере образования и риски для России // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2012, № 2. С. 123-125; Education Policy Analysis 2006. Focus on Higher Education // Centre for Educational Research and Innovation. 2006., Р. 99.

тенции за счёт её перераспределения (а не наделение специальной компетенцией), органичное сочетание методов централизованного руководства с оперативной самостоятельностью, упрощение процедуры межотраслевого (межведомственного) согласования решений, освобождение верхнего уровня управления от утверждения решений, принимаемых в инициативном порядке для реализации нормативно закреплённых и установленных целей.

7. Самостоятельность в выборе контрагентов по критерию наличия общего и/или взаимного интереса либо из экономических потребностей даёт возможность связать органы управления различной природы (т.е. всех ветвей власти) и уровня.

8. Преобладание организационных функций, направленных на обеспечение исполнения договорных обязательств, над общими исполнительно-распорядительными функциями, осуществляемыми сторонами самостоятельно, позволяет организовать совместное планирование, финансирование, кредитование, материально-техническое снабжение.

9. Целевой характер деятельности, предусматриваемой договором 2.

Однако, на мой взгляд, действующая преимущественно договорная административно-правовая парадигма отношений в сфере образования вступает в противоречие с практикой наращивания государственного участия в деятельности системы образования и, в частности, в противоречие с методологией выработки целевых ориентиров деятельности системы образования.

С аксиологической точки зрения система образования как субъект административно-правового регулирования призвана обеспечить единство целей и задач административно-правового регулирования в области образования, не смотря на видимое разнообразие способов, форм и субъектов и объектов такого правового воздействия.

С гносеологической точки зрения использование система образования призвана показать области и смысловые закономерности административно-регулятивных полномочий в процессе модернизации структуры органов исполнительной власти, их компетенций и изменения содержания административно-правовых норм. Это особенно важно для определения надлежащего содержания административно-правового регулирования в различных административно-правовых условиях воспроизводства единого типа образовательного процесса.

С методологической точки зрения субъектность системы образования как единого комплекса административно-правового управления обусловлена требованиями ст. 43 Конституции РФ3.

Схематично обозначенная в Конституции РФ триада «конституционные гарантии образования — конституционные права субъектов образования — конституционные обязанности системы образования» обуславливают субъектность органов управления образованием

2 См.: Рудашевский В.Д. Договорная форма интеграции управления: исходные положения, возможности использования, проблемы //Договорные формыуправления постановка проблемы и пути решения" М.,1981; Рудашевский В Д. Межотраслевое управление на основе договора // Сборник трудов ВНИИСИ М 1980 Вып. 2. Организация управления проблемы перестройки М , 1987. С. 235-254.

3 Конституция Российской Федерации // СЗРФ . N 4 ст. 445 от 26 января 2009.

и статус источника правового регулирования в области образования.

Так, конституционные гарантии права на образование сопряжены с конституционными обязанностями получения основного общего образования и гарантиями его общедоступности. А право Российской Федерации установить федеральные образовательные стандарты, сопряжено с обязанностью государства поддержать различные формы образования.

Кроме того, категория «система» административно-правового регулирования дает возможность сосредоточить внимание на таких правовых явлениях, которые при обычных условиях находятся как бы в тени устоявшихся административно-правовых понятий в области образования, иногда выполняют роль вспомогательных, дополнительных факторов4. К таким понятиям относятся, например, инструменты научного построения системы административно-правового регулирования в сфере образовательной деятельности.

Рассмотрим эти позиции более глубоко.

Ст.8 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании» (ред. от 10.07.2012) определяет систему образования как совокупность преемственных образовательных программ, стандартов и федеральных требований; образовательных учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования; органов, осуществляющих управление в сфере образования и подведомственных организаций5. Таким образом, законодатель определил круг субъектов реализации административно-правовых полномочий в области образования. Вместе с тем, законодатель выводит из закона задачи в области образования, и, соответственно, формы и методы административно-правового регулирования способов достижения этих задач: организационных, финансовых, кадровых и т.д., сосредотачиваясь только на гарантиях получения образования, распределении компетенций органов в области управления образования, защите прав на образование. Задачи в области образования законодатель относит лишь к компетенции Правительства РФ.

Так, в ст. 4. Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании» (ред. от 10.07.2012) указано, что задачами законодательства Российской Федерации в области образования являются:

1) разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

2) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

3) создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

4) определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Однако образование, с административно-правовой точки зрения - это процесс, характеризующийся единством метода правового регулирования и поставленным в соответствие с ним целью. Подобная мысль

4 См.: Смолин O.K. Образование. Революция, Закон. Проблема законодательного обеспечения российской государственной образовательной политики 90-х годов. Часть I. М. 1999.

5 Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 10.07.2012) «Об образовании» // СЗ РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 150.

многократно высказывалась в научных кругах6. В противном случае, как отмечают А.В.Демин7, П.Стайнов8 и др., возникает вопрос о критериях административного управления, о характере административно-юрисдикционных и административно-юстиционных норм.

Кроме того, тезис о методологическим сопровождении административно-правового обеспечения процесса обучения, следовательно, о методе достижения целей системы образования подтверждается и обеспечивается законодательно установленными принципами и стандартами образования (ст.5., п.2. ст. 7 ФЗ «Об образовании»): «Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований».

Остается под вопросом связь между методом административно-правового регулирования и целевыми характеристиками деятельности системы образования и в Постановлении Правительства РФ. от 07.02.2011 N 61 (ред. от 13.07.2012) «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011 - 2015 годы»9.

Не смотря на то, что Государственный заказчик - координатор этой программы - Министерство образования и науки Российской Федерации и основные разработчики программы - Министерство образования и науки Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки целевыми показателями обозначают уровень доступности образования в соответствии с современными стандартами для всех категорий граждан независимо от местожительства, социального и имущественного статуса и состояния здоровья и уровень соответствия образования современным стандартам, о методах достижения поставленных задач программа не раскрывает, указывая лишь на необходимость сочетания различных методов, например при приведении содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда или при развитии системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг.

Хотя в Программе указано, что ее задачами является приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда, развитие системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, методические и целевые характеристики программы остаются размытыми и недостаточными для административно-правового регулирования.

6 См.: Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации (административно-правовые вопросы). Казань, 2004.

7 Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск. 1998 С. 18.

8 Стайнов П. Теорията за административния договор и социалистическою право // Годишник на Софийския университет, Юридический факултет 1965. Т. LVI. С. 15.

9 Постановление Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. N 61 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011 - 2015 годы» // "СЗ РФ", 07.03.2011, N

10, ст. 1377.

Таким образом, в области административно-правового регулирования образования сложилась парадоксальная ситуация, когда весь аппарат административно-правового регулирования не имеет точных, определенных целевых характеристик и, более того, в настоящее время не имеет представления о предполагаемом методе административно-правового регулирования достижения целей.

Как правильно отметил К. С. Бельский, нормы - это непосредственный, сегодняшний материал науки административного права, но свой настоящий смысл они «получают благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий, на которых держатся, и исчезают»10. Д. Н. Бархах отмечал, что «...деятельность государственной администрации двойственна. Главное в ней - созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, производства и др. Но важна и охранительная (полицейская) работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно предметом административного права являются обе стороны функционирования государственной администрации: созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).

Вопрос о созидательном начале - это поставленный нами выше вопрос о методических характеристиках управления или иными словами о гносеологических ценностях, охраняемых системой административно-правовых норм.

На практическом уровне очевидно, что хотя постановка целей и задач не относится к области административного права, к области административно-правового регулирования относится деятельность по определению форм и методов достижения поставленных задач. В этой связи возможны и, более того, уже возникают не обусловленные закрепленными в законе целями и задачами критерии качества образования, оторванные от доминировавшего в последние годы метода административно-правового регулирования сферы образования.

Мне представляется, что решением является введение понятия «качества образования», как административного критерия добросовестности или недобросовестности прохождения процесса обучения и получения результата. Законодатель вводит такое понятие, но в строгой привязке к понятию содержания образовательного стандарта, что, по нашему мнению не является достаточным с точки зрения обеспечения конкурентоспособности современного российского рынка труда.

Таким образом, на основании представленного материала хотелось бы поставить вопрос о допустимости и необходимости постановки в рамках административного законодательства научной проблемы соотнесения методической и функционально-целевой направленности системы образования в рамках обеспечения всеобщего интереса в качественном и конкурентоспособном образовании, обеспечивающем развитие России. Последнее включает в себя методы административно-правового регулирования различных областей образования, полномочия системы государственных органов по организации и управлению образовательным процессом, систему административно-правовых

10 Бельский К.С. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. 1998. № 10. С. 21, 23.

мер по изменению или прекращению отношений в области организации и управления образованием, контроль за исполнением субъектами образовательной деятельности установленных административно-правовых требований и процедуру рамках института административной юстиции.

Необходимость постановки этой научной проблемы связана так же с объективным требованием о научном обосновании меры необходимого административно-правового воздействия для осуществления эффективного и качественного образовательного процесса.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации // СЗРФ . N 4 ст. 445 от 26 января 2009.

2. Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 10.07.2012) «Об образовании» // СЗ РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 150.

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. N 61 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011 - 2015 годы» // "СЗ РФ", 07.03.2011, N 10, ст. 1377.

4. Образование и национальная безопасность России. Парламентские слушания по вопросам образования. //Народное образование. 1996. №7.

5. Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации (административно-правовые вопросы). Казань, 2004.

6.Бельский К.С. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. 1998. № 10

7. Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск. 1998

8. Смолин O.K. Образование. Революция, Закон. Проблема законодательного обеспечения российской государственной образовательной политики 90-х годов. Часть I. М. 1999. С. 18.

9. Стайнов П. Теорията за административния договор и социалистическою право // Годишник на Софий-ския университет, Юридический факултет 1965. Т. LVI.

10. Ягодкина И.М. Международная конкуренция в сфере образования и риски для России // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2012, № 2.

11. Education Policy Analysis 2006. Focus on Higher Education // Centre for Educational Research and Innovation. 2006. 17 Nov.

Literature list:

1. The Constitution of the Russian Federation / / SZRF. N 4 tbsp. 445 of 26 January 2009.

2. Law of the Russian Federation of 10.07.1992 N 32661 (amended on 07.10.2012) "On Education" / / NW, 15.01.1996, N 3, p. 150.

3. Decree of the Russian Federation from February 7, 2011 N 61 "On the Federal Target Programme for the Development of Education in 2011 - 2015" / / "NW Russia", 07.03.2011, N 10, art. 1377.

4. Education and national security of Russia. Parliamentary hearings on education. / / Education. 1996. Number 7.

5. Barabanov SV State regulation of higher education in the Russian Federation (administrative and legal issues). Kazan, 2004.

6.Belsky KS On the subject of science and system of administrative law / / State and law. 1998. № 10

7. Demin AV General questions of the theory of administrative contracts. Krasnoyarsk. 1998

8. Smolin O.K. Education. Revolution Act. The problem of legislative support for the Russian state educational policy 90s. Part I. M. 1999. S. 18.

9. Stein P. Teoriyata for administrative contract and socialist law / / Godishnik at Sofia University Faculties Faculty of Law in 1965. T. LVI.

10. Yagodkina IM International competition in education and risks for Russia / / Proceedings of the Irkutsk State Economic Academy. 2012, № 2.

11. Education Policy Analysis 2006. Focus on Higher Education / / Centre for Educational Research and Innovation. 2006. 17 Nov.

Рецензия на статью соискателя Южно-Российского института-филиала Российской академии народного хозяйства при Президенте Российской Федерации» Борисенко Людмилы Валентиновны на тему: «Метод административно-правового регулирования в сфере государственного управления системой образования»

Сфера образования в последние годы стала полем самого настоящего сражения между сторонниками его реформирования и их противниками.

Одной из линий противостояния реформе образования была и есть критика Закона об образовании, других нормативных актов, выявление их слабых мест, нестыковок и т. д.

В связи с данным обстоятельством исследование вопросов, связанных с административно-правовым регулированием образовательной деятельности в Российской Федерации представляется актуальным и своевременным.

Одним из неоспоримых достоинств работы является ее комплексность. В связи с особенностями исследуемых в работе вопросов, многие положения раскрываются в качестве междисциплинарных.. Поэтому совершенно справедливо в статье использованы разработки обшей теории государства и права, теории государственного управления. Границы исследования, тем не менее, определяются его общей административно-правовой направленностью.

В статье раскрываются теоретико-методологические положения, исследуются вопросы правоприменительной практики в данной сфере, направленные на совершенствование законодательства в сфере образования. Данные положения конкретизируется посредством установления сущности и правовой природы функционально-целевых установок в образовательной сфере, определения форм и методов в достижении поставленных задач, а также исследования правовой природы федеральных целевых программ как функциональной модели государственного управления в изучаемой сфере. Вносятся предложения по совершенствованию системы законодательных актов, регулирующих общественные отношения в сфере образовательной деятельности.

Обобщения и выводы автора вполне корректны и отличаются самостоятельностью и научной новизной. Это дает основания рекомендовать статью Л.Борисенко «Метод административно-правового регулирования в сфере государственного управления системой образования» к опубликованию.

Заведующий кафедрой административного и служебного права ЮРИФ РАНХиГС, доктор юридических наук, доцент