Анализ эффективности бюджетных средств, выделяемых на социальную реабилитацию инвалидов в городе Москве

Н.И. Фадин

АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ, ВЫДЕЛЯЕМЫХ НА СОЦИАЛЬНУЮ РЕАБИЛИТАЦИЮ ИНВАЛИДОВ В ГОРОДЕ МОСКВЕ

Согласно статистическим данным практически каждый 10-й житель России - 9,2 % (13млн.) является инвалидом. Такое же соотношение и в Москве - свыше 1,2 млн. чел. Ежегодно в Москве впервые признаются инвалидами свыше 70 тыс. человек, среди них значительный процент составляют лица трудоспособного возраста.

Следует отметить, что в течение 1996 - 1998 годов, после принятия Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ (ред. от 21.07.2014, с изм. от 01.12.2014) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» произошло значительное увеличение численности инвалидов (до 50%). Данным законом был установлен серьёзный пакет социально-бытовых льгот и других преференций. Одна из новаций закона заключалась в том, что данные меры социальной поддержки предоставляются всем гражданам, имеющим инвалидность независимо от вида получаемой пенсии, в т.ч. пенсии по возрасту. С учетом экономического кризиса, безработицы и прочих негативных факторов в условиях переходной экономики, за установлением инвалидности стали обращаться не только граждане трудоспособного возраста, но и подавляющее большинство пенсионеров по возрасту, у которых, как правило, уже накопился определенный «букет» заболеваний.

В общепринятом, международном понимании стратегия государственной социальной политики в отношении инвалидов, заключается в создании равных с другими категориями населения возможностей в социальнобытовой, профессиональной, общественно-политической, культурной и иных сферах.

Именно в этих целях в Российской Федерации принят пакет законодательных и нормативных актов, регулирующих права инвалидов, объем и виды государственной помощи. Кроме того, с учетом перехода на формирование бюджета программно-целевым методом утверждены и в настоящее время реализуются специальные Государственные программы, которые призваны решать проблемы инвалидов и лиц, с ограниченными возможностями1.

В свою очередь, в большинстве регионов, в рамках регионального законодательства, за счет собственных средств, инвалидам оказывается дополнительная социальная помощь. Так, Правительство Москвы в сентябре 2011 г. приняло Государственную программу «Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы» (далее по тексту ГП). Несомненно, Москва является лидером среди российских регионов по объемам

43

финансирования социальных программ. На их реализацию в последние годы выделялось от 45% до 51% городских бюджетных средств.

Постановлением Правительства Москвы от 14 мая 2014 г. № 252-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства от 6 сентября 2011 г. № 420-ПП» срок реализации вышеназванной Государственной программы продлен до 2018 года.

На её реализацию будет затрачено 6 трлн. 35млрд. руб., из них: около 2, 4 трлн. руб. из бюджета города; 0,7 трлн. руб. из федерального бюджета (на обеспечение федеральных обязательств, переданных Москве); 3,3 трлн. руб. - средства бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В целом ГП позволяет обеспечить стабильный уровень социальной поддержки москвичей. Гарантирует предоставление в полном объеме, установленных законодательством государственных льгот и гарантий жителям Москвы, значительное повышение качества социального обслуживания граждан пожилого возраста, ветеранов, инвалидов, семей с детьми. ГП содержит 5 подпрограмм, ориентированных на конкретные группы населения, среди них Подпрограмма №3 - «Социальная интеграция инвалидов и формирование без барьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения»2.

Для каждого мероприятия ГП и её подпрограмм предусмотрен свой объем средств и определены целевые индикаторы и конечные результаты.

В современных условиях российского общества и состояние национальной экономики вопросы реабилитации инвалидов, особенно восстановление полной или частичной трудоспособности, приобретают особую актуальность. С одной стороны забота об инвалидах - это социальная ответственность общества и государства, с другой стороны - демографическая ситуация в стране (дефицит кадров) требует создавать условия для максимального привлечения инвалидов к труду. Одновременно, в условиях конкурентной рыночной экономики, необходимо переломить в сознании общества и граждан иждивенческий подход, что «государство должно и обязано». Граждане также обязаны, если позволяет их состояние здоровья (у инвалидов это подтверждается наличием трудовой рекомендации) стремиться обеспечивать в доступном объеме свой материальный достаток. В Москве среди общей численности инвалидов - 245, 6 тыс. чел. (20,4%) -люди трудоспособного возраста3.

Как пишет Руденко А.М., понятие реабилитация (от лат. Habilis - способность, rehabilitatio - восстановление способностей) многозначно. Оно используется в юридическом, психологическом, педагогическом, профессиональном, бытовом, медицинском и социальном смыслах4.

На сегодняшний день социальная реабилитация - последовательность действий по социально работе, комплекс методов, приемов и процедур, способствующих восстановлению социального статуса инвалида, достижение его материальной независимости. Она обязательно включает в себя

44

социально-бытовую, социально - средовую адаптации, социокультурную, социально-педагогическую, социально-психологическую реабилитацию, физкультурно-оздоровительное мероприятие и спорт.

Рассмотрим решение этих задач в Москве, в рамках ГП и Подпрограммы №3 «Социальная интеграция инвалидов и формирование без барьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения».

Новизна проблемы в организации работы по реабилитации инвалидов в городе заключается в том, что никогда в ранее, принимаемых аналогичных программах не устанавливались целевые индикаторы по конкретным ее мероприятиям и не планировались конечные результаты, с динамикой на каждый год. Отсутствовал четко регламентированный механизм контроля за ходом реализации программ, ответственность исполнителей и соисполнителей мероприятий подпрограмм.

Доминирующим видом социальной поддержки москвичей, в том числе инвалидов, являются дополнительные к федеральным, ежемесячные, ежегодные, единовременные социальные пособия и выплаты.

В целом, мерами социальной поддержки охвачен практически каждый второй москвич. Более 3-м миллионам жителей города предоставлено право бесплатного проезда на городском общественном транспорте и скидки по оплате жилья и коммунальных услуг, значительно компенсируется оплата услуг связи. Свыше двух миллионов неработающих пенсионеров, включая получателей пенсий по инвалидности, получают ежемесячные городские доплаты к пенсиям (средняя сумма доплат свыше 4 тыс. руб.), свыше 400 тысяч семей с детьми получают различные виды городских пособий, установлены и другие льготы.

В городе Москве последовательно проводится работа по социальной защите инвалидов, направленная на улучшение их социального положения, повышение уровня и качества жизни. В результате стабилизировалось количество граждан, признаваемых повторно инвалидами, наметилось сокращение числа граждан, впервые признаваемых инвалидами, а также снижение уровня инвалидности в трудоспособном возрасте.5

Именно на дальнейшее совершенствование этих целей и задач направлена Подпрограмма №3 - «Социальная интеграция инвалидов и формирование без барьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения». На ее реализацию планируется выделить 222,7 млрд. руб., в т.ч. 36,7 млрд. руб. - средств городского бюджета.

Подпрограмма состоит из 6-ти разделов по наиболее актуальным направлениям:

- совершенствование комплексной медико-социальной реабилитации инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности.

- реабилитация инвалидов методами культуры и искусства, спорта и туризма.

45

- формирование комфортной среды жизнедеятельности для инвалидов и других маломобильных граждан.

- информационное сопровождение социальной интеграции инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности.

- кадровое обеспечение проблем инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности.

- развитие социального партнерства в сфере социальной интеграции инвалидов.

За период реализации программы есть уже опеределённые результаты. Согласно данным Департамента социальной защиты населения города Москвы (является ответственным исполнитель ГП), представленным Правительству Москвы за 2013г. услуги по комплексной реабилитации получили более 110 тыс. инвалидов или 84% от имеющейся потребности.

В целях удовлетворения потребности инвалидов в реабилитации в системе социальной защиты населения работают 11 реабилитационных центров и 87 отделений социальной реабилитации при территориальных центрах социального обслуживания населения, социальнореабилитационных центрах для несовершеннолетних. Для сравнения - в 2010 году в городе функционировало 63 отделения социальной реабилитации инвалидов и 10 реабилитационных центров. Сеть реабилитационных учреждений, согласно мероприятия Подпрограммы, продолжает модернизироваться и развиваться6.

Так в 2013 году открыто стационарное отделение в ГАУ «Московский научно-практический центр реабилитации инвалидов вследствие детского церебрального паралича», в котором могут получать соответствующую медицинскую помощь порядка 100 человек в год, однако такие меры нельзя считать достаточными.

Особое внимание уделяется созданию реабилитационной инфраструктуры на территории Новой Москвы.

Впервые внедрена технология оказания услуг посредством «мобильных бригад», которые развернуты на 33 площадках территориальных центров социального обслуживания.

Центры социальной реабилитации нацелены на повышение качества и доступности услуг через внедрение новых современных научно обоснованных технологий и подходов. Во всех учреждениях разработан и утвержден план мероприятий, направленный на повышение эффективности и качества услуг «Дорожная карта на 2013-2018 гг.»

Для координации деятельности реабилитационных центров и отделений социальной реабилитации в 2013 году в системе социальной защиты учреждено Методическое объединение специалистов по социальной реабилитации, создан Совет директоров реабилитационных учреждений.

Реализация программных мероприятий позволит охватить реабилитационными услугами к 2018 году 97% инвалидов - против 79% в 2011 году.

46

На уровне города, округов и районов налажено четкое взаимодействие с общественными организациями инвалидов, которые изнутри знают проблемы и задачи, требующие решения. Ежегодно из бюджета города выделяется порядка 100 млн. рублей целевых субсидий на поддержку деятельности данных общественных организаций.

Именно по предложению общественных организаций в Подпрограмму был включен и с 2014г. проводится эксперимент по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации посредством электронного социального сертификата.

Такая необходимость обусловлена, в первую очередь, несовершенством существующей контрактной системы закупок технических средств реабилитации, при которой возникает множество рисков, связанных с поставками низкокачественных изделий, а также невыполнением поставщиками взятых на себя обязательств по исполнению условий контрактов. Несмотря на то, что предоставление технических средств реабилитации должно обеспечиваться за счет федерального бюджета, указанный эксперимент, как новация, проводится за счет средств городского бюджета.

Внедрение социального сертификата позволит обеспечить для инвалида вариативность решения вопроса обеспечения его техническими средствами реабилитации в натуральном или в монетизированном виде. В целом на технические средства реабилитации из бюджета города планируется израсходовать за 7 лет 10,2 млрд. руб., что позволит обеспечить уже к 2015 г. 100% потребности инвалидов.

На обеспечение занятости инвалидов из бюджета города Москвы в 2013 г. было выделено 1,35 млрд. рублей.

С 2012 года предусмотрено создание ежегодно 2,5 тыс. дополнительных рабочих мест для трудоустройства инвалидов. К концу 2018 года планируется создать не менее 40 тыс. рабочих мест, а целевой показатель трудоустроенных инвалидов, имеющих трудовые рекомендации в индивидуальных программах реабилитации, должен составить 84%.

В настоящее время, общая численность трудоустроенных инвалидов различных категорий составляет 94,5 тыс. чел. (63 %).

В 2012 году Российской Федерацией ратифицирована Конвенция о правах инвалидов от 13 декабря 2006 года. В этой связи формирование без барьерной среды для маломобильных групп населения является одним из приоритетов развития сложившейся системы социальной поддержки населения.

Так согласно Государственной Программе, к её завершению - доля городских общественных зданий, доступных для инвалидов и других маломобильных групп населения (Ключевые показатели эффективности 1 уровня).

Главным звеном в системе интеграции инвалидов является работа по созданию в городе комфортной безбарьерной среды, чтобы обеспечить

47

маломобильным инвалидам возможность вести независимый образ жизни и всесторонне участвовать во всех её аспектах.

Планируется повысить уровень доступности городских общественных зданий для инвалидов с 73 % в 2012 году до 85 % к 2018 году реабилитации и протезно-ортопедическими изделиями.

Вместе с тем, для правильного выстраивания работы по социальной интеграции инвалидов, эффективного использования бюджетных средств необходимо владеть в динамике и совокупности различными показателями:

- численностью инвалидов по группам (1 гр. - 72,5 тыс. (6,2%), 2 гр. -252,2тыс. (21,5%), 3гр.- 847тыс. (72,3%);

- распределением по основным группам заболеваний (болезни системы кровообращения - 37%; злокачественные образования - 5%; психические и нервны расстройства -4,5%; болезни костно-мышечной системы - 4%; болезни эндокринной системы -2%; прочие - 47,5%);

- нуждаемостью в технических средствах реабилитации и в помощи социальных работников и патронажных услугах;

- местом проживания инвалидов, имеющих тяжелые ограничения жизнедеятельности и приспособленность их квартир, подъездов, близлежащих социальных объектов для беспрепятственного доступа;

- рекомендациями индивидуальных программ реабилитации (ИПР), которые составляются бюро медико-социальной экспертизы (МСЭ);

- перечнем и динамикой приспособления жилых домов и социальных объектов для инвалидов, имеющих тяжелые ограничения жизнедеятельности;

- наличием квотированных мест для трудоустройства инвалидов.

Владение этими данными в динамике обеспечивается за счет создания

и сопровождения электронных баз данных.

Вся информация о физических лицах и предоставляемых им мерах социальной поддержке, социальных услуг ежедневно, в регламентном режиме из всех учреждений Департамента, по защищенным каналам связи передается на верхний уровень.

Верхний (городской) уровень - представлен в том числе крупными городскими банками данных ДСЗН:

1. Общегородской интегрированный банк данных (ОИБД) аккумулируют персонифицированные сведения в целом по городу о конкретных гражданах и полагающихся (установленных) им в постоянном или другом режиме мер социальной поддержки и социальных услуг. 2. Центральный банк данных «Одно окно» - учет и анализ обращений граждан за государственными услугами, контроль сроков предоставления государственных социальных услуг и пр.

2. Банк данных инвалидов (БДИ) - содержит данные обо всех инвалидах города Москвы. Первичная информация поступает их ФГУ Главным бюро медико - социальной экспертизы по городу Москве после освиде-

48

тельствования граждан и признания их инвалидами, с рекомендациями по реабилитационным мероприятиям, трудоустройству. Соответствующие подведомственные ДСЗН учреждения, например, отделения реабилитации Центров социального обслуживания, вводят информацию о предоставленных реабилитационных услугах, выдаче технических средствах реабилитации, другие учреждения - дополняют информацию сведениями по своим направлениям деятельности и пр.

Все информационные системы связаны между собой и дополняют друг друга, а вместе объединены в РАСОЙ «Соцзащита».

Кроме внутриведомственного налажено тесное межведомственное информационное взаимодействие (в оговоренных соглашениями форматами и реквизитными составами).

В тоже время как показывает анализ освоения бюджетных средств по отдельным мероприятиям Подпрограммы за 9 мес. 2013г. ситуация далека от совершенства. Вместо 70 - 75% освоения выделенных финансовых средств, оно в основном составило 20 - 50%. Это свидетельствует либо о не проработанности требуемых необходимых объемов финансирования, либо о серьезных пробелах в организационной работе.

Если причина в первом варианте, то происходит необоснованное отвлечение городских бюджетных средств, которые можно было бы использовать на решение других городских задач, в т.ч. по Государственной программе.

Таблица 1. Итоги выполнения Государственной программы Правительства Москвы за 9 месяцев 2013 года

На 2013 год выделено из бюджета Москвы - 5,9 млрд. руб.

За 9 месяцев 2013 года освоено 2,7 млрд. руб., что составило 45,8%.

Разделы План Освоено Процент

1 2 3 4

«Предоставление социальных выплат» 48,2 млн.руб. 9,5 млн. руб. 19,7%

«Меры социальной поддержки и адресная социальная помощь» 753,7 млн.руб. 529,4 млн. руб. 70,2%

«Медико-социальная и социокультурная реабилитация. Спорт и туризм инвалидов» 3,1 млрд.руб 1,6 млрд. руб. 51,6%

49

Продолжение табл. 1

1 2 3 4

«Государственная поддержка инвалидов на рынке труда» 22,9 млн.руб. (1,3 млрд. руб. учтены в ГП «Стимулирование экономической активности на 2012-2016 годы») 7,2 млн.руб 31,4%

«Информационная работа и развитие специальных систем коммуникаций» 60,1 млн.руб. 29,2 млн. руб. 48,6%

«Формирование без барьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения» 1,5 млрд.руб. 0,4 млрд. руб. 26,7%

На рис.1 хорошо видно, как исполняются бюджетные показатели отраслевыми и территориальными органами власти (соисполнителями Государственной Программы).

В 2014г. ситуация несколько улучшилась. По предварительным итогам (окончательные итоги будут известны в феврале 2015.) в 2014 году из всех источников выделено 31,3 млрд. рублей, в том числе - 5,9 млрд. рублей из бюджета города Москвы.

Одним из целевых показателей программы является количество инвалидов, охваченных реабилитационными услугами. Так, к концу 2014 года доля охваченных инвалидов достигнет плановых значений и составит 86%.

В 2014 году на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации выделено из бюджета города Москвы 1,6 млрд. рублей. Свыше 179 тыс. инвалидам за 11 месяцев 2014 года выданы технические средства реабилитации и протезно-ортопедические изделия.

Реализуя программу в части обеспечения занятости инвалидов, в 2014 году уже трудоустроено 9,5 тыс. инвалидов.

Продолжается работа по приспособлению для инвалидов и маломобильных групп граждан общественных зданий, являющихся городскими социально-значимыми объектами. К декабрю 2014 года полностью или частично планируется уже приспособлено 80,2% объектов образования, соцзащиты, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, а к концу 2016 года планируется довести этот показатель до 85%.

В заключении следует отметить, что Москва является первопроходцем, в социальной адаптации инвалидов, и особенно в приспособлении города для беспрепятственного передвижения лиц, имеющих ограничения.

50

Освоено - 211,7 млрд. руб.

Рис. 1. Освоение денежных средств из бюджета города Москвы по основным мероприятиям за 9 месяцев 2013 года

ДСЗН (130,4 млрд.руб. - 63,6 %) - выплаты и другие «шпальные пособия, организация социального обслуживания щ Департамент культуры (ЗД млрд.руб. - 78%)  организация детского отдыха, оказание социальных услуг

II Департамент образования (4,8 млрд.руб. - 51 %) - организация бесплатного питания в учреждениях образования И ДЖКХиБ (15,4 млрд.руб. - 64,2 %) - предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, коммунальных услуг, услуг связи

щ Департамент транспорта н развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы;

щ Другие соисполнители

Москва первая в России остро обозначила проблемы инвалидов в социальной интеграции. Активно знакомится и использует международный опыт. Так с 28 августа 1991 г. развернуто продуктивное сотрудничество с Германией (где есть чему поучиться в этом направлении) по использованию положительного опыта работы, определила пути решения задач и планомерно идет к намеченным целям.

Сейчас население привыкло и воспринимает как должное, хотя прошло немногим более 10 лет, с момента появления: автобусов, троллейбусов с логотипом инвалид в коляске (т.е. транспорт приспособлен для маломобильных групп населения); станций метро с лифтами; желтых тактильных плит на тротуарах, а также, окрашенных в желтый цвет, первых и последних ступеней лестниц в подземных переходах (для слабовидящих и слепых людей); пандусов в магазинах, аптеках, учреждениях культуры, образования; социальных такси; введения инклюзивного обучения детей в общеобразовательных учреждениях; бегущей строки в новостных телевизионных передачах для глухих и т.д. и т.д.

51

Все это свидетельствует о том, что Правительством Москвы осуществляется планомерная, последовательная работа, по созданию условий для социальной адаптации инвалидов и на это выделяются значительные бюджетные средства.

Однако, несмотря на предпринимаемые меры, сопровождающиеся значительными, ежегодно возрастающими объемами финансирования из бюджета города Москвы, остается еще много нерешенных задач по созданию равных возможностей для инвалидов во всех сферах жизни общества. Возможность приблизится к поставленным целям в т.ч. лежит в обоснованном и гибком использовании бюджета города.

Одновременно необходимо - сломать, поменять философию общества по отношению к инвалидам. И дети, и взрослые инвалиды должны восприниматься как полноценные члены общества. На равных условиях жить рядом со всеми, учиться и работать, отдыхать, заниматься спортом.

К глубочайшему сожалению, пока не всё наше общество готово принять инвалидов как равных. Но как говорится: «вода точит камень» и такой водой, в какой-то степени, являются рассмотренные выше программы Правительства Москвы.

Примечания

1 Петросян В.А. Социальная интеграция инвалидов в общество: социологический анализ: Монография / Под ред. Петросяна В.А. - М.: ИПК, 2010. - 151 с.

2 Особенности формирования и реализации социальной политики в городе Москве / Петросян В.А.. - М., 2010.

3 Петросян В.А. Социальная интеграция инвалидов в общество: социологический анализ: Монография / Под ред. Петросяна В.А. - М.: ИПК, 2010. - 151 с.

4 Социальная реабилитация: Учебное пособие / А.М. Руденко, С.И. Самыгин. -Ростов н/Д: Наука-Спектр; М.: Издательство-торговая корпорация «Дашков и К», 2012. - 320 с.

5 Особенности формирования и реализации социальной политики в городе Москве / Петросян В.А. - М., 2010.

6 Комплексная реабилитация инвалидов в учреждениях социальной защиты: Учебно-практическое пособие / Н.П. Жигарева. - М.: Издательство-торговая корпорация «Дашков и К», 2012. - 208 с., илл.

1 Petrosjan V.A. Social'naja integracija invalidov v obshhestvo: sociologicheskij analiz: Monografija / Pod red. Petrosjana V.A. - M.: IPK, 2010. - 151 s.

2 Osobennosti formirovanija i realizacii social'noj politiki v gorode Moskve / Petrosjan V.A.. - M., 2010.

3 Petrosjan V.A. Social'naja integracija invalidov v obshhestvo: sociologicheskij analiz: Monografija / Pod red. Petrosjana V.A. - M.: IPK, 2010. - 151 s.

52

4 Social'naja reabilitacija: Uchebnoe posobie / A.M. Rudenko, S.I. Samygin. - Rostov n/D: Nauka-Spektr; M.: Izdatel'stvo-torgovaja korporacija «Dashkov i K», 2012. -320 s.

5 Osobennosti formirovanija i realizacii social'noj politiki v gorode Moskve / Petrosjan V.A. - M., 2010.

6 Kompleksnaja reabilitacija invalidov v uchrezhdenijah social'noj zashhity: Uchebno-prakticheskoe posobie / N.P. Zhigareva. - M.: Izdatel'stvo-torgovaja korporacija «Dashkov i K», 2012. - 208 s., ill.

53