Разграничение полномочий между органами власти различных уровней: проблемы централизации и децентрализации

Четян М.А.

разграничение полномочий между органами власти различных уровней: проблемы централизации и децентрализации

Состояние федеративных отношений, основанных на принципе разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней, свидетельствует о конституционном единстве государственной власти. В то же время федеративное устройство Российского государства не позволяет свести принцип единства государственной власти только к иерархическому подчинению различных уровней власти единому центру. Особенность развития нашего федеративного государства предполагает достижения обозначенной цели путем наделения субъектов Федерации определенной самостоятельностью не только в деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, но и в проведении собственной политики в социальной, экономической, культурной и других сферах в пределах предметов ведения субъектов Федерации в рамках их совместного с федерацией ведения. К сожалению, наблюдается тенденция постепенного вытеснения права субъектов Федерации федеральным правом по предметам совместного ведения, что сужает сферы правового регулирования субъектов Федерации за счет расширения практики внедрения в нее федерального законодателя. В результате, централизация и децентрализация в системе федеративных отношений смещаются в сторону усиления в них централизации. Проявлением названного процесса является использование принципа сосредоточения полномочий, что ведет к созданию большого количества территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти на территории субъектов Российской Федерации. Все вопросы при координации действий территориальных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации решаются как правило руководителями федеральных органов исполнительной власти. При этом, необходимо отметить фактическое отсутствие публичных согласительных процедур. Главным вопросом, как в Российской, так и в зарубежной юридической науке в области федерализма остается обеспечение условий развития внутреннего потенциала регионов, в том числе посредством федерального права с сохранением гарантий самостоятельности в рамках целостного союза.

Основные правовые ориентиры разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти регионов заложены в ныне действующей Конституции Российской Федерации. Однако Конституция фиксирует лишь общую схему юридической «конструкции» Федерации, оставляя широкое поле для законодательного регулирования. В связи с этим основные тенденции разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации на сегодняшний день находятся за пределами регулирования собственно федеральной Конституции.

За последнее время законодателем проделана действительно масштабная работа, благодаря которой удалось сформировать достаточно разветвленную систему

разграничения полномочий, позволяющую находить определенное соотношение между централизацией и децентрализацией. Необходимо заметить, что в настоящее время в целом преодолены дезинтеграционные тенденции, выражавшиеся в большом объеме коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, в широком использовании договорного способа регулирования федеративных отношений в ущерб конституционным нормам и принципам. Это стабилизировало систему федеративных отношений, перевело их на путь эволюционного, поступательного развития. Главная цель - обеспечение единой системы управления страной, - хоть и во многом за счет сглаживания различий между субъектами Федерации, в основном была достигнута. В то же время, несмотря на масштабы произведенных изменений, пока нельзя констатировать, что разграничение полномочий в рамках установленных в законодательстве требований состоялось и что основные необходимые правовые решения приняты.

Во-первых, хотя в целом уже в основном завершена задача приведения в соответствие с базовым федеральным законом в области разграничения полномочий отраслевых федеральных законов, устанавливающих разграничение полномочий в конкретной сфере общественных отношений, к сожалению, приходится констатировать, что еще сохраняются отдельные сферы отношений, где такое разграничение еще не произведено, либо произведено явно недостаточно, в связи с чем требуется дальнейшая работа по разграничению полномочий. В частности, все еще отсутствует четкое разграничение полномочий в миграционной сфере; не решены в полной мере вопросы разграничения полномочий в сфере экологического контроля и некоторых других сферах.

Во-вторых, в ряде сфер совместного ведения, хотя разграничение полномочий, казалось бы, состоялось, по-прежнему сохраняется дублирование полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти, что недопустимо исходя из целей федеративной реформы, либо разграничение осуществлено во многом формально, без четкой конкретизации полномочий, учета возможностей региональных органов власти, что также не может привести к успеху в деле разграничения полномочий.

В-третьих, некоторые виды полномочий, объективно вытекающие из содержания федерального законодательства, на сегодняшний день вообще не отнесены ни к одному из уровней осуществления публичной власти. В результате этого должный правовой режим защиты установленных прав будет либо отсутствовать, либо окажется неэффективным.

На федеральном уровне наметилась тенденция широкого использования в ряде сфер совместного ведения механизма передачи органам государственной власти субъектов Федерации федеральных полномочий с одновременной передачей субвенций из федерального бюджета, а также разрешением последующей передачи этих полномочий на муниципальный уровень. Нельзя не признать, что в целом это достаточно гибкий механизм перераспределения полномочий, который при сохранении жесткого контроля со стороны федерального центра позволяет увеличить оперативность принятия решений, сократить расходы на их обеспечение.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны

активнее принимать на себя те полномочия, которые не разграничены, не отнесены ни к одному уровню осуществления публичной власти, но в их реализации существует объективная потребность. Если что-то лучше получается у субъектов Российской Федерации и не затрагивает коренные интересы Федерации (оборона, безопасность, охрана прав граждан и др.), то Федерация не должна препятствовать реализации соответствующих полномочий и стремиться быстрее унифицировать их осуществление.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ).

2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42.

3. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №27.

4. Закон Российской Федерации от 25июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

5. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизации, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 8.