Оценка социальной эффективности управления регионом по критерию качества жизни населения

Тюриков А.Г., Якунин А. С.

ОЦЕНКА СОЦИАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОМ ПО КРИТЕРИЮ КАЧЕСТВА ЖИЗНИ НАСЕЛЕНИЯ

Анализ существующих подходов к управлению, его результатам и эффективности, представленных в научной литературе, позволяет сформулировать ряд выводов и суждений.

Во-первых, к настоящему времени сформировалась идеология управления, в соответствии с которой управление является как бы каким-то автономным, самодостаточным явлением, существующим для себя и удовлетворяющим своим функционированием самого себя [2, с. 17-19]. В такой парадигме управление раскрывается через специфическую, особую управленческую деятельность, т.е. все, что делает управленец - это управление, а результаты управления остаются как бы за ее пределами. Поэтому считается целесообразным, что управление поглощает все больше и больше общественных ресурсов на свое содержание, и объясняется это тем, что они сами определяют объем и структуру управленческих решений. Но при игнорировании результатов управления все иное в управлении приобретает не конкретный и субъективистский характер. В итоге каждый руководитель сам определяет, что такое хорошо и что такое плохо в его управлении.

Во-вторых, имеется огромное количество публикаций, описывающих разные концепции управления, механизмы подготовки и принятия управленческих решений, организационное поведение, менеджмент, консалтинг и т.д., но в них даже не ставятся вопросы о результатах управления, тем более об их эффективности [подробно см.: 6; 14; 16]. В последнее время дискуссии в отечественной науке управления сосредоточены вокруг «применения новых методов и выработки механизмов, которые бы привели к улучшению работы министерств и ведомств» [13, с. 8]. Однако до сего дня в практической деятельности органов управления отсутствуют методы, четкие критерии, показатели и процедуры оценки эффективности, а в повседневной деятельности подразделений государственных органов преобладает узкое понимание оценки эффективности и результативности.

В-третьих, к субъектам управления у нас в большинстве относятся как к обыкновенным учреждениям и организациям, которые непосредственно производят продукты - товары, услуги, информацию и т.д., имеющие потребительскую ценность [1, с. 5]. Из такой посылки делаются и адекватные ей выводы: «...эффективность управления - один их основных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление. Но такая элементарная оценка не всегда оказывается корректной, поскольку результат управления не всегда выражается прибылью; приводит к непосредственному и опосредованному результатам; непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении, прибыль часто выступает как опосредованный результат; может быть не только экономическим, но и социальным, социальноэкономическим, социально-психологическим и т.п.» [7, с. 334-335].

В-четвертых, в западной литературе результаты управления напрямую увязываются с созданием потребительских благ, реально потребляемых индивидуально или коллективно. Всемирный банк так трактует эффективность - это результат использования данного потенциала для удовлетворения спроса общества на соответствующие блага [22, с. 4]. Здесь очевиден сугубо «рыночный» подход: «соответствующие блага» без определения их характера, актуальности и полезности. В рыночном обществе, основу которого составляют отношения «производство - потребление», такой подход целесообразен и конструктивен. Однако он пригоден не для всех субъектов управления: для предпринимательства - да, а для субъектов комплексного управления (территориального - государственного, муниципального) он должен быть дополнен другими критериями.

В-пятых, наблюдается в целом путаница понятий. Отчетливо видно, что отождествляются совершенно разные явления и обозначаемые их понятия: результативность (efficinci), экономия (economi), производительность, качество и эффективность1 [подробно см.: 2; 5; 24].

1 Результат (результативность) есть итог какой-либо человеческой деятельности, который получает определенные характеристики, отражающие его значение для людей. Экономия связана с бережливостью, умением из одних и тех же ресурсов производить больше продуктов, услуг и т.д. либо с более рациональным их использованием. Производительность обозначает способность человеческих усилий, механизмов и технологий создавать при

Но ни результат, ни экономия, ни производительность, ни качество не свидетельствуют о главном, о том, что тот продукт, который посредством их описывается, будет востребован и реально потреблен. Поэтому проблема результатов управления и его эффективность представляется очень важной для каждого управленца, управленческой системы и принципиальной для общества в целом. Так как, только зная, измеряя и оценивая результаты управления, можно по принципу обратной связи находить источники, факторы и ресурсы как управленческих успехов, так и неудач.

И здесь принципиальным становится вопрос: а что является мерилом, критерием эффективности? Единого и всеми разделяемого понимания критерия эффективности управления до настоящего времени не сложилось. Ряд исследователей под критерием подразумевают показатели эффективности, другие - понимают критерии как направления, процессы и объекты, третьи - критерии отождествляют с целями и т.д. Исходя из целей и решаемых задач данного исследования, мы опираемся на определение критерия эффективности как решающего правила, на основании которого делается вывод о достигнутом показателе эффективности. Авторы такого подхода считают, что критерий - «это не число и не направление оценки. Если определение показателей эффективности - это получение определенных «данных», то оценка показателей с использованием критериев эффективности - это получение необходимой «информации» [11, с. 17-18]. Данный подход уже отчасти используется в системе государственного и муниципального управления. Так, цели административной реформы в РФ определялись необходимостью достижения определенных показателей и критериев. Особую значимость это приобретает в свете выбора Российской Федерацией модели построения правового социального государства, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» [15, ст. 7, п.1].

В соответствии с Указами Президента России «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» от 28 июня 2007 г. № 825 и «Об оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607 разработаны системы показателей для оценки эффективности деятель-

применении измеряемых ресурсов (норм, нормативов, стимулов) необходимые обществу, людям потребительские ценности, в том числе и духовные, управленческие и др.

Понятием «качество» традиционно характеризуют свойства, потенциальные возможности того, что производится или произведено. - Прим. авт.

ности органов региональной и муниципальной власти. Данные системы включают в себя показатели по основным сферам, характеризующим уровень социально-экономического развития регионов и муниципальных образований2 [подробно см.: 19; 20].

В качестве приоритетных задач реформирования системы государственного управления в России выделены проблемы повышения эффективности государственного и муниципального управления на основе кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти, строгого соблюдения государственными и муниципальными служащими законности, предоставления ими качественных публичных услуг населению, обеспечения качества жизни населения [подробно см.: 31]. Однако до сего дня в практической деятельности органов управления отсутствуют методы, четкие критерии, показатели и процедуры оценки эффективности, а в повседневной деятельности государственных и муниципальных органов преобладает узкое понимание оценки эффективности и результативности.

Принципиально важным является вопрос комплексной характеристики получаемых результатов управления и оценки их значения для качества жизни общества. Здесь, как представляется, важно учитывать несколько ориентирующих положений:

1. Результаты управления необходимо соотносить не только и не просто с интересами и целями субъектов управления, но и с целевыми, социальными, ценностными, нравственными и иными ожиданиями и потребностями общества, групп людей и отдельных личностей от соответствующих субъектов управления и их управленческих решений.

2. Следует провести сравнительное измерение как самих результатов управления, так и затрат ресурсов на их достижение с тем, чтобы выявить, какие результаты управления и при каких затратах получают управленческие системы в других регионах страны.

3. Целесообразно также при оценке результатов управления непременно проектировать их на будущее. Это предполагает определение устойчивости результата управления; выявление потенциала воспроизводства результата уп-

2 Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р утвержден перечень дополнительных показателей оценки деятельности органов местного самоуправления. - Прим. авт.

равления; прогнозирование влияния результата управления на изменение качества жизни соответствующих субъектов управления.

4. Выражение и осмысление результатов управления в качестве общественной ценности.

Поэтому эффективность любого вида человеческих усилий возникает лишь тогда, когда то, что создается - ценности, блага, услуги - действительно удовлетворяют личные и общественные потребности, обеспечивая жизнедеятельность людей в основных сферах. В понятии «эффективность» содержится и измеряется то, какую пользу приносит продукт при его потреблении. Последнее понятие «польза» очень важно в контексте описания эффективности, хотя его трудно выразить в каких-то качественных и количественных показателях.

Исходя из таких размышлений, можно полагать, что эффект представляет собой сумму двух моментов:

1) разницы между полученными результатами и потраченными ресурсами, имеющей положительное значение и свидетельствующей о пользе, принесенной человеческими усилиями;

2) способности этой разницы удовлетворять реальные жизненные потребности общества и отдельных личностей.

Эффективность является оценочной характеристикой именно такой человеческой деятельности, вследствие которой создается и потребляется результат, обеспечивающий сохранение и будущее развитие отдельного человека, коллектива, общества и страны в целом.

Каждый вид и уровень эффективности управления подлежит четкому описанию, выработке адекватных ему критериев и показателей, обоснованию методологии и методики их применения. Исходя из подхода оценки эффективности управления через качество жизни, наибольший интерес представляет типология, предложенная Г.В .Атаманчуком:

- производственная эффективность, которая непосредственно содержится в стадии производства, где и создаются материальные, социальные и духовные продукты, предназначенные для разных видов потребления - поддержания и развития жизни;

- экономическая эффективность, которая охватывает стадии производства, распределения и обмена и возникает в момент, когда продукт встретился с потребностью на него и совершился акт продажи-покупки;

- социальная эффективность, воспроизводящая совокупный результат действия всех стадий воспроизводственных процессов и раскрывающая пользу, приобретаемую людьми, обществом от данных процессов, и особенно от потребления произведенных ими материальных, социальных и духовных продуктов [2, с. 338].

Каждый вид эффективности управления отражает и характеризует разные аспекты жизнедеятельности людей, но логически связан с другими и только совместно дает более-менее достоверное знание о том, как реально взаимодействуют субъекты управления и управляемые объекты в целостной системе человеческой жизнедеятельности и какой они вносят вклад в развитие общества и решение его проблем.

Понятие социальной эффективности подразумевает, что выделяемые показатели должны давать возможность оценить социальный эффект - «полезность», «ценность» - от какой-либо деятельности. Социальный эффект от управленческой деятельности власти по повышению качества жизни населения должен проявляться в удовлетворении потребностей населения существующими условиями в основных сферах жизнедеятельности и позитивной оценке населением деятельности власти по повышению качества жизни. Таким образом, критериями социальной эффективности управления качеством жизни населения выступает позитивная оценка большинством жителей региона условий жизнедеятельности и позитивная оценка деятельности власти по созданию этих условий.

Социальная эффективность управления по критерию качества жизни - это соответствие социальных результатов деятельности органов власти по обеспечению полноты и качества услуг населению в основных сферах жизнедеятельности установленным федеральным и региональным социальным стандартам качества жизни.

Объективный смысл социальной эффективности управления состоит в том, что его социальные результаты должны обладать следующими свойствами:

• соотноситься с заявленными целями и ожиданиями населения;

• целесообразностью, рациональностью и актуальностью;

• быть реально востребованными и потребляемыми;

• общественно ценны и полезны, удовлетворять потребности и обеспечивать жизнедеятельность людей;

• сравнимы с затратами ресурсов и результатами в других регионах;

• подвержены измерению и оценке;

• устойчивостью, воспроизводимостью и содержать ресурсы для последующего развития;

• служить обратной связью между объектом и субъектом управления;

• свидетельствовать о реальном состоянии, поведении и ответственности общественных, государственных и иных структур.

Большинство исследователей едины во мнении, что конечным и обобщенным критерием эффективности управления должно стать качество жизни населения территорий и страны в целом [подробно см.: 3; 8; 12; 17; 21; 24; 25; 26]. В настоящее время сформировалась потребность осуществить необходимый перелом в подходе к оценке результативности и эффективности управления и прежде всего в преобразованиях в самом управлении с тем, чтобы субъекты управления озаботились проблематикой эффективности, освоили ее идеологию и методологию [подробно см.: 2; 5; 9; 30].

Для оценки и выявления уровня социальной эффективности управления в основных сферах жизнедеятельности общества нами разработана модель оценки социальной эффективности управления регионами по критерию качества жизни.

Опираясь на понятие социальной эффективности и выделенные критерии, оценка уровня социальной эффективности государственного и муниципального управления осуществляется исходя из двух групп показателей (см. рис. 1):

1. Показателей, характеризующих качество услуг, обеспечиваемых деятельностью органов управления в основных сферах жизнедеятельности (результаты деятельности органов государственного и муниципального управления по созданию условий, обеспечивающих высокий уровень качества жизни населения).

2. Показателей, оценивающих деятельность органов власти по обеспечению качества жизни населения.

Для оценки социальной эффективности управления качеством жизни населения необходимо использовать не только показатели уровня эффективности, но и динамические показатели, характеризующие динамику позитивных или негативных изменений, а также показатели сравнения, характеризующие эффективность управления по критерию качества жизни в различных сферах жизнедеятельности и эффективность управления различными ветвями региональных органов власти.

ОЦЕНКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЛАСТИ

по повышению качества жизни населения

Федеральной

власти

Региональной

власти

законодательной

исполнительной

законодательной

исполнительной

Муниципальной

власти

законодательной исполнительной

0)

2

X

-0

си

о

О

В сфере охраны общественного порядка

В сфере транспортного обслуживания

В сфере услуг связи

В сфере трудоустройства

0)

2

х

-0

си

о

О

В сфере охраны окружающей среды

і

і

Федерация Регион (субъект РФ) Муниципальное

образование

1 1 1

С Л

к

X

X

ф

5 *

(б X а о

С X

> * г &

і *

* 5

* * Ф о

* X

а

* 2 К X

п а х *

і

ОЦЕНКА КАЧЕСТВА УСЛУГ, предоставляемых властью для населения

Рис. 1. Концептуальная модель оценки социальной эффективности управления регионами по критерию качества жизни.

НИЗКАЯ СРЕДНЯЯ ВЫСОКАЯ

Методологические и методические проблемы изучения, оценки и анализа качества жизни населения регионов России как объекта и критерия эффективности управления являются сегодня наиболее сложными как в теории науки, так и в практике управления. Это вызвано как сложностью самого рассматриваемого социального феномена, так и целями, задачами, способом и организацией конкретных исследований по изучению и оценке качества жизни, их адекватностью методам изучения качества жизни вообще и населения региона в частности. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что не все методы изучения и оценки качества жизни населения, управления и обеспечения его высокого уровня получили свое название и зачастую отражаются теми же понятиями, что и формы.

Все это создает трудности в определении методик и правильного использования конкретных методов исследования проблем качества жизни населения регионов России как критерия оценки эффективности управления.

В этой связи актуальность оценки эффективности управления по критерию качества жизни обуславливается рядом обстоятельств:

- во-первых, необходимостью анализа и систематизации теоретикометодологических подходов к исследованию феномена качества жизни;

- во-вторых, реализацией социальной политики и курса на повышение эффективности управления государственных и муниципальных органов управления в Российской Федерации;

- в-третьих, потребностью разработки системы критериев и показателей оценки социальной эффективности управления регионами по критерию качества жизни;

- в-четвертых, необходимостью исследования проблем в оценке социальной эффективности управления регионами населения в современных условиях;

- в-пятых, потребностью в разработке научно обоснованных рекомендаций органам государственного и муниципального управления по повышению социальной эффективности управления и разработке системы показателей ее оценки.

Представляется возможным говорить о большом потенциале и перспективах исследования качества жизни населения как критерия оценки эффективности управления регионами с различных сторон, привлекая как общенаучные, так и специальные методики и методы исследования данного феномена.

1. Аналитический доклад и реформа госучреждений. М., 2003.

2. Атаманчук Г.В. Управление в жизнедеятельности людей (очерки проблем). М.: РАГС, 2008.

3. Бобков В.Н. Повышение качества жизни населения - важнейшая проблема Российской Федерации: сборник научных статей по материалам III Международного форума «Качество жизни: содружество науки, власти, бизнеса и общества»: в 2 ч. М.: Муниципальный мир, 2005. Ч. 2.

4. Бусыгин А.В. Эффективность менеджмента: учебник. М., 2000.

5. Глазунов Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. М.: Проспект, 2009.

6. Глущенко Е.В. Теория управления: учеб. пособие. М., 1997.

7. Государственное управление. Основы теории и организации. М., 2002.

8. Гундаров И.А. Качество жизни как основной критерий оценки эффективности государственного управления // Сборник научных докладов и статей общероссийской научно-практической конференции «Качество жизни россиян: реализация национальных проектов через взаимодействие науки, власти, бизнеса и общества. М., 2008.

9. Друккер П.Ф. Управление, нацеленное на результаты / пер. с англ. М., 1994.

10. Друккер Питер Д. Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер, 2008.

11. Жильцов В.И. Государственная служба: показатели и критерии эффективности функционирования: учебное пособие. М.: РАГС, 2010.

12. Качество жизни: сущность, оценка, стратегия формирования. М.: ВНИИТЭ, 2000.

13. Клищ Н.Н. Методы повышения эффективности управления в органах государственной власти // Состояние и механизмы модернизации государственного управления в Российской Федерации. М., 2004.

14. Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления: учеб. пос. М., 1999.

15. Конституция Российской Федерации. М., 2008.

16. Кравченко АИ., Тюрина И.О. Социология управления: учеб. пос. М., 2004.

17. Методика оценки качества жизни. М.: ВНИИТЭ, 2000.

18. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 годы)»: указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261.

19. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825.

20. Об оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607.

21. Основы современного социального управления. Теория и методология: учеб. пос. / под ред. В.И. Иванова. М., 2000.

22. Отчет о мировом развитии. М., 1997.

23. Региональная экономика и управление / под общ. ред. А.Л.Гапоненко, Ю.С.Дульщикова. М.: Изд-во РАГС, 2006.

24. Система муниципального управления / под ред. В.Б.Зотова. СПб.: Питер, 2008.

25. Социальное государство: краткий словарь-справочник. М.: Академия труда и социальных отношений, 2002.

26. Социология управления: учебно-методический комплекс для подготовки магистров / под ред. В.Э. Бойкова. М., 2008.

27. Управление по результатам / Санталайнен Т., Воутилайнен Э., Поренне П., Ниссинен И. / пер. с финс. М., 1998.

28. Эффективное управление фирмой. Современная теория и практика. СПб., 1999.

29. Эффективное управление. Экономические задачи и оптимальные решения / пер. с англ. М., 2002.

30. Эффективность государственного управления / пер. с англ. М., 1998.