Новый вектор контроля

Новому витку реформы контрольно-надзорной деятельности (КНД) на Российском инвестиционном форуме, который прошел в Сочи 14–15 февраля, была посвящена отдельная панельная дискуссия. Главные изменения касаются внедрения принципа «регуляторной гильотины», которая заменит обсуждавшийся ранее принцип «one in — two out», а также подхода к закону о контроле и надзоре — этот документ должен стать своеобразным процессуальным кодексом для КНД.

На площадке Российского инвестиционного форума в Сочи замглавы аппарата правительства Юрий Любимов впервые выступил на публике в новом качестве — он модерировал профильную сессию по вверенной ему с конца января теме «Реформа контрольно-надзорной деятельности: новые направления». Необходимость пересмотра подхода к этому вопросу объяснил вице-премьер Константин Чуйченко — о совершенствовании КНД говорится на протяжении уже десяти лет, но «в настоящее время принято решение, что нужно совершать резкие движения и время терапии прошло».

Напомним, необходимость реформы вызвана необоснованно завышенным количеством обязательных требований к бизнесу — только устанавливающих их нормативных актов насчитывается более 9 тыс., притом что многие из таких требований действуют еще с советских времен и уже устарели. В прошлом составе правительства КНД уделяли особое внимание — в 2016 году реформа удостоилась статуса отдельного приоритетного проекта. Однако в новом кабинете министров уже не оказалось ключевого идеолога реформы — министра по делам «Открытого правительства» Михаила Абызова, а сама реформа выпала из приоритетной повестки Белого дома: в новом перечне правительственных приоритетов — нацпроектов — КНД не оказалось, а эксперты и предприниматели констатировали, что реформа, хотя и сохранилась в перечне основных направлений деятельности правительства, на деле пробуксовывает.

В публичное поле обсуждение реформы вернулось после заявлений премьер-министра Дмитрия Медведева на Гайдаровском форуме в начале года — тогда он заверил, что правительство продолжит заниматься этим вопросом. После ряда закрытых совещаний премьер объявил, что проблема избыточных, неэффективных и устаревших обязательных требований будет решаться с помощью механизма так называемой регуляторной гильотины. Этот подход предусматривает тотальный плановый пересмотр требований к бизнесу.

На первом этапе, как ранее пояснял глава Минэкономики Максим Орешкин, все регуляторы составят перечень своих нормативных актов и определят очередность их пересмотра. В рамках такой инвентаризации требования к бизнесу будут разделены не по ведомственной принадлежности, а по виду деятельности — при таком подходе обязательные требования будут объединены в отраслевые сборники. Экспериментировать с отменой неактуальных и избыточных требований правительство начнет точечно — в качестве пилотной отрасли для реформы выбрана деятельность компаний общественного питания и ресторанов. «Единый сборник для ресторанного бизнеса должен быть такой настольной книгой руководителя, который должен понимать, чему его бизнес должен соответствовать»,— пояснял ранее Максим Орешкин.

Непересмотренные требования будут признаны утратившими силу, а затем отменены. Завершится инвентаризация к 1 февраля 2020 года — ранее первый вице-премьер и глава Минфина Антон Силуанов высказывал надежду, что число обязательных требований по итогам анализа и применения «гильотины» сократится вдвое. По сути этот механизм заменит обсуждавшийся еще при Михаиле Абызове принцип «one in — two out», предполагавший введение нового требования только при отмене двух старых.

Снятие избыточных требований с бизнеса в результате применения «регуляторной гильотины», рассчитывают власти, должно привести к росту малого и среднего предпринимательства и созданию благоприятного инвестиционного климата. Как показывает международный опыт, основания для таких прогнозов есть. Вице-президент Центра стратегических разработок (ЦСР) Мария Шклярук на панельной дискуссии рассказала, что с 80-х годов разные страны подходили к такому регулированию КНД, как правило, когда «стояли вызовы по экономическому росту, а инвестиционной активности почему-то не наблюдалось». По длительности такие реформы сильно разнятся: Хорватия справилась за 10 месяцев, Мексика — за 11 лет, Австралия — за 5 лет. «Наиболее резкий эффект наблюдается в первые год-полтора, когда можно выстроить работу и потом в единый момент многое снять. Примерно за четыре года правильно произведенная регуляторная гильотина, по международным оценкам, дает от 1% до 1,3% роста ВВП»,— отметила госпожа Шклярук.

Помимо «регуляторной гильотины» одним из главных элементов реформы является закон о контроле и надзоре. Документ разрабатывался Минэкономики и «Открытым правительством» под руководством Михаила Абызова в течение двух лет — в конце 2017 года документ прошел первое чтение в Госдуме. Главными новациями документа назывались, в частности, внедрение риск-ориентированного подхода и практики проверочных листов, жестко ограничивающих предмет и фиксирующих результаты проверки. Этот документ, как ранее сообщал в интервью “Ъ” Константин Чуйченко, теперь дорабатывается — новая редакция «не будет содержать теоретических взглядов, а будет регулировать общественные отношения в области контроля и надзора».

Главное отличие новой версии законопроекта будет заключаться в ослаблении роли проверок в КНД, как рассказал в рамках дискуссии замминистра экономического развития Савва Шипов, именно то, что это мероприятие «поставлено во главу угла», и является главным недостатком первоначального варианта. Предполагается, что предпочтение будет отдано мероприятиям, минимизирующим взаимодействие с бизнесом, например, усилить планируется профилактическую работу за счет дистанционного контроля с помощью технологий удаленного доступа и наблюдения. Отчасти заменить проверки должны будут такие мероприятия, как инспекционный визит и контрольные закупки,— их планируется включить в планы контрольно-надзорных мероприятий и распространить на них применение риск-ориентированного подхода. Все документы и доказательства, полученные в рамках проверочных мероприятий, по словам Саввы Шипова, будут фиксироваться в «контрольно-надзорных делах». Кроме того, Минэкономики предлагает ввести понятие «рекомендации», чтобы смягчить ответственность за несоблюдение требований, не несущих высоких рисков,— в таких случаях они заменят предупреждения.

Этим новый подход к реформе КНД не ограничивается — как рассказал Юрий Любимов, в результате планируется создать «триединую модель регулирования». Во-первых, власти готовят по сути процессуальный кодекс — им станет доработанный закон о контроле и надзоре, после того как в нем будут оставлены только функциональные вопросы КНД. Во-вторых, планируется разработать общий закон об обязательных требованиях — в нем будет определено само понятие и принципы их установления. Основной уже назвал Юрий Любимов — требование должно быть нацелено на реальное снижение социально значимого риска. «Однозначно нужно формировать отраслевые законы, которые будут отражать риски, на нейтрализацию которых КНД будет направлено»,— поддержал его Константин Чуйченко. Наконец, власти намерены систематизировать официальные разъяснения регуляторных требований в некий единый свод — сейчас они весьма противоречивы.

Впрочем, экспертное сообщество предлагает и вовсе сократить сферы государственного контроля и надзора. «Мы забыли еще одну возможность — не замещать, не сокращать, а просто ликвидировать те или иные участки КНД, государству уйти из регулирования соответствующих отношений»,— обратил внимание ректор Высшей школы экономики (ВШЭ) Ярослав Кузьминов. По его словам, сейчас происходит «растягивание КНД на процессы, которые только косвенно касаются неопределенного круга граждан» — «гильотина» должна отсечь требования по критерию низкой вероятности возникновения ущерба, в таких случаях отношения могут страховаться.