Специфика понятия и содержания парламентаризма в современной России

УДК 328:342.52

МОИСЕЕНКО И.В. Специфика понятия и

содержания парламентаризма в современной России

В статье автор анализирует определения парламентаризма, выделяет основные подходы к его трактовке, определяет специфику понятия и содержания парламентаризма в современной России.

Ключевые слова: парламент, понятие парламентаризма, подходы к парламентаризму.

Парламентаризм, являясь фундаментальным понятием в государствоведе-нии и политологии, представляет собой одно из сложнейших явлений общественно-политической жизни, однако современная наука только начинает осознавать сущность и многогранность данного явления.

В учебной литературе и специальных научных трудах, посвященных проблемам конституционного строя, уделяется внимание раскрытию сущности парламентаризма. Однако по этому вопросу даются несовпадающие характеристики.

Для выяснения сущности понятия «парламентаризм» необходимо расставить акценты в цепочке «парламент - парламентаризм». Нередко эти понятия отождествляются. Парламент в общем виде можно определить как высший законодательный и представительный орган государства, формируемый в результате всеобщих выборов и осуществляющий свою деятельность на коллегиальной основе. В действительности существует мнение, что наличие парламента еще не означает существование парламентаризма.

В царской России в результате революции 1905-1907 гг. появился двухпалатный парламент (Государственная Дума и Государственный Совет), но парламентаризм не утвердился, так как царь неоднократно под разными предлогами распускал парламент.

В советское время (начиная с Конституции СССР 1936 г.) высшим государственным органом был Верховный Совет СССР, состоявший из двух палат - Совета Союза и Совета Национальностей, который, однако, парламентом не назывался и законодательными функциями практически не располагал.

Законы рождались в подчиненном ему органе - Президиуме Верховного Совета СССР, а Верховный Совет их только утверждал, часто без какого-либо обсуждения. Исключение составляли лишь законы о бюджете.

И нынешнюю систему государственного правления, возникшую после трагических событий октября 1993 года и закрепленную в Конституции Российской Федерации в 1993 году, также вряд ли можно характеризовать термином «парламентаризм», так как фактически верховенствующая власть сосредоточена в руках Президента России, являющегося по Конституции главой государства. Парламент не только не оказывает какого-либо влияния на Президента, но и, согласно Конституции (статья 84), последний может распустить Государственную Думу.

Представляется правомерным говорить о парламентаризме в том случае, если помимо парламента существует такая система управления обществом, в которой, по меньшей мере, имеются: а) законодательный орган в структуре государственной власти; б) четкое распределение законодательных, исполнительных и судебных функций.

Анализ научной литературы показывает, что имеется три основные позиции при рассмотрении понятия парламентаризма. Первая сводится к утверждению, что парламентаризмом называется государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства. Такое мнение высказывает М.В. Баг-лай. Он полагает, что верховенство парламента проявляется в праве принимать законы по любым вопросам, а также в праве формирования правительства и контроля

за его действиями. Так как таких полномочий в полном объеме у Федерального Собрания России нет, М.В. Баглай утверждает, что современная Россия не является государством парламентаризма1.

Подобное мнение высказывает и Р.М. Романов. Он считает, что парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а по избранию, зачастую тем же парламентом)2.

«Большой энциклопедический словарь» рассматривает парламентаризм как систему политической организации государства, при которой четко разграничены функции законодательной и исполнительной властей при привилегированном положении парламента. И далее констатируется, что «с усложнением структуры общества, связей происходит процесс усиления полномочий исполнительной власти (президента, правительства)».

Всестороннее обоснование парламентаризма дано английским философом конца ХУ11-начала XVIII в. Дж. Локком. Он приводит веские аргументы в пользу верховенства законодательной власти над другими видами власти. Сопоставляя законодательную власть с исполнительной и судебной, Дж. Локк писал: «В конституционном государстве... может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться...». Законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»3.

В передовых странах мира парламентаризм выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления, как важнейший институт в триаде разделения властей, важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах.

Русский юрист П.П Мижуев в начале XX века достаточно кратко определял парла-

ментаризм как «такую организацию государственного управления или, точнее, такие отношения между законодательным собранием и исполнительной властью, в которых парламенты играют доминирующую роль»4.

И.В. Гранкин в своей книге «Парламент России» также высказывал мнение о том, что парламентаризм характеризуется верховенством парламента5. Однако в процессе дальнейшей, более углубленной проработки сущности парламентаризма его позиция существенно изменилась. Он считает, что парламентаризм - это система организации и функционирования органов государственной власти на основе конституционного принципа разделения властей, гарантирующего их независимость и самостоятельность. То есть главным критерием парламентаризма является не принцип верховенства парламента, а формирование и функционирование этого органа на основе конституционного принципа разделения властей. При таком понимании парламентаризма отпадает необходимость определять роль парламента в системе органов власти6. И.М. Степанов считал, что парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка7. На такой же позиции стояли А.А. Мишин8, М.Ю. Тихомиров и другие9. Из таких взглядов на сущность парламентаризма состоит вторая точка зрения по рассматриваемому вопросу. К сожалению, авторы не указывают на объективные критерии определения роли парламента. Вряд ли возможно установить, в каких случаях она «существенная», а в каких «привилегированная». Нет необходимости в разграничении, если признать, что главным отличительным признаком парламентаризма является организация государственной власти на основе принципа разделения властей. На этот критерий парламентаризма обращают внимание авторы «Конституционного права современной России» Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев и А.Г. Чернявский: «С определенной долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму государственного руководства обществом, основанного на принципе разделе-

ния властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти и при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности правительства перед парламентом»10.

Отдельную группу мнений по рассматриваемому вопросу составляют ученые, которые полагают, что парламентаризм имеет место быть там, где есть парламент независимо от его роли в государственной жизни. Так, составители Энциклопедического словаря по конституционному праву считают, что парламентаризм - это одна из особенностей организации государственной жизни, характеризующаяся существованием постоянно действующего, избираемого населением парламента, его авторитетом и влиянием на государственные дела, политическую жизнь общества, а также специфическими формами работы и отношениями членов парламента и избирателей11.

Оригинальное определение парламентаризма высказал С.А. Котляревский. Он писал, что «парламентаризм есть режим обязательной политической солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения»12.

Для выяснения сущности парламентаризма ученые рассматривают также соотношение парламентаризма и форм государственного правления. На этот счет имеются разные точки зрения. В научных работах довольно часто употребляются такие выражения, как «президентская форма правления», «парламентская форма правления».

В зависимости от правового положения главы государства различаются две основные формы правления: монархическая и республиканская. В рамках этих двух форм правления на основании того же критерия (правового положения главы государства) выделяют разновидности форм правления. В монархиях - абсолютная, дуалистическая, парламентская форма; в республиках - президентская, полупрезидентская и парламентская формы правления.

Анализ политологической литературы показывает, что не все исследователи согласны с вышеобозначенной классификацией форм правления. К примеру, Н.А. Сахаров считает, что более корректно в плане научной терминологии говорить о

президентской, полупрезидентской, парламентской системах правления, нежели о разновидностях форм правления.

Характерно, что в ряде стран парламентская система вполне сочетается с такой формой государственного правления, как монархия, и часто называется парламентской монархией.

Понимание парламентаризма только как разновидности форм правления явно недостаточно. Парламентаризм - явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Парламентаризм характеризует и организацию общественной жизни, достигнутый уровень обеспечения прав, обязанностей и свобод граждан, т.е. степень демократизации общества.

Однако имеются и иные мнения. Например, А.Д. Керимов полагает, что парламентаризм не предполагает приоритетной роли высшего законодательного органа. Так, безусловно, наличие в государстве представительного учреждения относится к обязательным признакам парламентаризма. Без парламента немыслим и парламентаризм это аксиома, разделяемая всеми исследователями. Верно и то, что парламент, законодательствуя, определяет порядок функционирования как исполнительной, так и судебной властей, что, однако, не должно быть причиной абсолютизации его роли в системе разделения властей. При парламентаризме особую важность приобретает баланс властных полномочий, когда ни один государственный орган не имеет возможности единолично осуществлять государственную власть.

А.Д. Керимов справедливо указывает на еще один аспект парламентаризма, который не учитывается в большинстве определений данной категории. Он, в частности, пишет: «Содержание этого понятия включает в себя и некий чрезвычайно значимый идеолого-мировоззренческий аспект, систему представлений и убеждений, аксиологических установок, ценностных ориентаций относительно должной организации и должного функционирования государственного механизма»13.

Содержание парламентаризма в значительной мере определяется не столько нормативно закрепленным местом парламента в системе органов государственной власти и его ролью в решении социально

значимых вопросов, сколько уровнем народного самосознания. Как нам представляется, уровень политического и правового сознания является критерием развитости парламентаризма. На этот фактор вполне справедливо обращал внимание Б.Н. Чичерин, который отмечал, что парламентское правление служит признанием политической зрелости народа14.

Поэтому парламентаризм в России будет развиваться по мере роста правосознания и политической активности народа. В связи с тем, что такое развитие носит объективный характер, Российская Федерация в перспективе должна двигаться к парламентскому правлению. При его наличии максимально полно реализуется принцип народовластия, максимально широко внедряются идеи народного представительства.

При позиционировании парламентаризма как некой системы организации власти в стране зачастую в определении не отражается всех основных свойств данного явления, а происходит замена таких категорий, как, например, «ведущая роль парламента в системе управления государством», категорией «адекватное положение парламента в государственном механизме».

И, наконец, нельзя не отметить, что парламентаризм рассматривается и как учение о парламенте. На этот аспект данного понятия обращают внимание, например, Р.М. Романов и О.Н. Булаков. Первый из них пишет, что парламентаризм - это теория и практика деятельности парламента15. О.Н. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций16.

Принимая во внимание разноплановость парламентаризма, отраженную в многогранности указанных понятий, целесообразно отметить три аспекта его существования в объективной реальности, которые определил А. Бегазян:

1. Парламентаризм как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей.

2. Парламентаризм как особый случай расширения власти парламента и обра-

зования парламентского правительства (фактически это понятие используется к определенному виду исполнительной власти. Эта ситуация характерна для парламентской республики).

3. Парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций17.

Очевидно, что здесь следует согласиться с А. Бегазяном, который считал, что названные аспекты тесно взаимосвязаны между собой.

Рассматривая различные черты парламентаризма, вместе с тем разные авторы выделяют в понятии «парламентаризм» несколько сущностных признаков: представительность, законодательствование, верховенствующее положение закона и права, подотчетность народу. Эти признаки и составляют суть парламентаризма.

Основной характерной чертой парламентаризма, как считает Г.Д. Садовникова, является наличие демократически избранного постоянно действующего коллегиального представительного органа, осуществляющего законодательные и контрольные функции и являющегося «сдержкой» исполнительной власти. При этом она полагает, что «Россию вряд ли можно причислить к странам с развитой системой парламентаризма»18.

Мировая практика убедительно показывает, что парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания или утверждения правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха)19.

На основании анализа можно сказать, что парламентаризм существует при наличии его адекватной роли в системе разделении властей на основе Конституции. В том случае, если парламент обладает верховной властью, имеет место парламентская форма правления.

В Российской Федерации согласно статье 11 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание осуществляет государственную законодательную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и судами РФ. Это свидетельствует об устойчивом, стабильном положении парламента РФ, его заметном и, безусловно, не-

обходимом месте в системе федеральных органов государственной власти.

Особенности современного федеративного устройства Российской Федерации таковы, что наряду с федеральным уровнем государственной власти имеется региональный (субъектный) уровень государственной власти. Согласно части 2 статьи 11 Конституции РФ законодательную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые самими субъектами законодательные органы, которые структурированы и функционируют на конституционных принципах РФ. Это дает основание для того, чтобы считать законодательные органы субъектов РФ парламентами. В Российской Федерации избраны и действуют 90 парламентов: Федеральное Собрание - парламент РФ и 89 законодательных органов субъектов РФ20.

Для парламентаризма характерны два основополагающих признака: наличие парламента, сформированного на основе принципа народовластия, а также организация функционирования органов государственной власти на основе принципа разделения властей, гарантирующего их самостоятельность при реализации предоставленных им полномочий. Именно на этих принципах прежде всего развивается парламентаризм в Российской Федерации. Это проявляется в формировании законодательных органов на выборной основе и в конституционном равенстве органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их самостоятельности. При этом, как отмечает В.А. Ше-ховцов, российский парламентаризм теоретически не предусматривает наделения какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Но в реальности имеет место смещение баланса властей в сторону Президента РФ и исполнительной власти21.

Таким образом, по нашему мнению, парламентаризм присущ современной российской государственности. При этом, анализ многочисленных определений показывает, что существуют три основных подхода к определению парламентаризма, основанные на верховенстве парламента в системе органов государства, конституционном принципе разделения властей и наличии парламента независимо от его роли в системе органов власти. При опре-

делении понятия следует учитывать также соотношение парламентаризма и форм государственного правления.

1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 424.

2 Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. № 4. С. 213; Романов Р.М. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. 1998. № 5. С. 123-133.

3 Локк Д. О гражданском правлении // Избранные философские произведения. В 2-х т. М., 1960, т. 2, с. 85.

4 Мижуев П. Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы. СПб., 1906. С. 6.

5 Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999, 2001.

6 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2003. С. 417.

7 Парламентское право России / Под редакцией И.М. Степанова. М., 2000. С. 5.

8 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2003. С. 216.

9 Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 313.

10 Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г. Конституционное право современной России. М., 2003. С. 221.

11 Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000.

12 Котляревский С.А. Сущность парламентаризма. М., 1913. С. 15.

13 Керимов А.Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. 2002. № 7-8.

14 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 175. Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4.

15 Романов Р.М. Парламентаризм: теория, история и современность. М., 2002. С. 276.

16 Булаков О.Н. Двухпалатный парламент РФ. СПб., 2003. С. 9.

17 Бегазян А. О понятии парламентаризма. // Право и жизнь, 2003. № 61(9). http// alldocs.ruzakonsindex.phpfrom=7246

18 Садовникова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 75.

19 Миронов О.О. Истоки российского парламентаризма // Представительная власть. 1996. № 4-5. С. 100.

20 Хабриева Т.Я. К вопросу о месте российского парламентского права в системе права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 25.

21 Шеховцов В.А. Становление отечественного парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 46.