Эффективность государственного принуждения в земельном праве

УДК 349.415

Е.Ю. Чмыхало

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В ЗЕМЕЛЬНОМ ПРАВЕ

Введение: в статье исследуются меры государственного принуждения, применяемые в целях обеспечения исполнения требований земельного законодательства, регулирующего отношения в сфере рационального использования и охраны земель. Цель: на основе анализа норм земельного законодательства, правоприменительной практики и сведений, содержащихся в государственных (национальных) докладах о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, оценить эффективность мер государственного принуждения в земельном праве. Методы: использованы методы частнонаучного (специально-юридического, формально-юридического, сравнительно-правового) инструментария. Результаты: проведенное исследование позволило выявить меры государственного принуждения, применяемые для обеспечения рационального использования земель и их охраны, соблюдения гарантий прав на землю. Наиболее часто применяемой является такая мера принуждения, как юридическая ответственность, установленная за нарушения земельного законодательства. Сопоставление данных о количестве проведенных проверок, выявленных в результате правонарушений, устраненных их последствиях позволило судить о невысокой эффективности мер государственного принуждения в земельном праве. Выводы: для повышения эффективности мер государственного принуждения в земельном праве следует уточнить редакцию норм, регулирующих отношения в сфере реквизиции земельных участков, уточнить составы некоторых земельных правонарушений, что обеспечит единообразную практику применения правовых норм, регулирующих отношения в данной области.

Ключевые слова: меры государственного принуждения в земельном праве и их эффективность, реквизиция земельных участков, юридическая ответственность за нарушения земельного законодательства, предупреждение и пресечение земельных правонарушений, государственный земельный надзор.

E.Yu. Chmihalo

EFFECTIVENESS OF STATE ENFORCEMENT IN LAND LAW

Background: the article deals with the measures of state coercion used to ensure compliance with the requirements of the Land legislation that regulates relations in the field of rational use and protection of land. Objective: based on the analysis of the norms of the land legislation, law enforcement practice and information contained in State (national) reports on the status and use of land in the Russian Federation, assess the effectiveness of state coercion measures in land law. Methodology: the methods of private-science (speciallegal, formal-legal, comparative-legal) tools were used. Results: the conducted research made it possible to identify measures of the state coercion used to ensure rational use of land and their protection, and to observe guarantees of land rights. The most frequently

© Чмыхало Елена Юрьевна, 2018

Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия) © Chmihalo Elena Yurievna, 2018

Сandidate of Legal Sciences, professor of the land and ecological law sub-department, Federal State Budgetary 190 Educational

used is a coercive measure as a legal liability established for violations of land legislation. Comparison of data on the number of inspections, revealed as a result of violations of the law, and their consequences eliminated made it possible to judge the low effectiveness of state coercion measures in land law. Conclusion: in order to improve the effectiveness of state enforcement measures in land law, it is necessary to clarify the wording of the norms regulating relations in the field of requisition of land plots, to clarify the composition of some land offenses, which will ensure a uniform practice of applying legal norms governing relations in this area.

Key-words: measures of state coercion in the land law and their effectiveness, the requisitioning of land, the legal responsibility for violations of land legislation, the prevention and suppression of offenses of the land, the state land supervision.

В земельном праве для соблюдения требований по рациональному использованию и охране земель, так же как в иных правовых отраслях, в целях обеспечения исполнения соответствующих обязанностей применяется государственное принуждение.

Категория государственного принуждения и его детерминанты активно исследовались в правовой науке [1, с. 106; 2, с. 13; 3, с. 15; 4, с. 74; 5, с. 15]. Единое общетеоретическое определение этого понятия отсутствует, разные подходы существуют и в отраслевых науках. Большинство авторов определяют принуждение как воздействие на сознание и поведение людей, добровольно не выполняющих требования правовых норм [2, с. 13; 6, с. 40].

Некоторое время назад основанием применения государственного принуждения признавалось только правонарушение, что обосновывалось узким пониманием самого термина «государственное принуждение». В настоящее время подход к определению оснований применения государственного принуждения изменился. Представители широкого подхода полагают, что, кроме как предотвращения, ликвидации или устранения правонарушений, меры государственного принуждения могут применяться и для «решения государственных задач, сопряженных с экстремальными социальными условиями, военной обстановкой, стихийными бедствиями...» [7, с. 22; 8, с. 29-30; 9, с. 70-71] и при отсутствии правонарушений [10]. Таким образом, по мнению отдельных авторов, основаниями применения государственного принуждения могут быть как правонарушение, так и иные неблагоприятные обстоятельства для государства и общества.

Применительно к земельному праву такими обстоятельствами признаются стихийные бедствия, аварии, эпидемии, эпизоотии и иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер. В соответствии со ст. 51 Земельного кодекса РФ1 (далее — ЗК РФ) в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз разрешается реквизиция земельного участка, определяемая как временное его изъятие у собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти с возмещением причиненных убытков. Кроме возможности реквизиции, в указанной статье предусматривается и возможность временного занятия земельного участка на период действия обозначенных обстоятельств. Решение об этом принимается при отсутствии необходимости реквизиции земельного участка (п. 5 ст. 51 ЗК РФ). В ЗК РФ не определены случаи отсутствия

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147; 2017. № 30, ст. 4457.

191

необходимости реквизиции земельного участка, а также процедура принятия решения о временном занятии земельного участка, что снижает уровень гарантий на земельные участки их правообладателей. Различие реквизиции и временного занятия может быть выявлено только по возмещению причиненных убытков. В случае реквизиции возмещаются все причиненные убытки, включая стоимость реквизированного земельного участка, в случае невозможности его возврата, а при временном его занятии — только убытки, причиненные временным ограничением прав. Это позволяет предполагать, что временное занятие связано только с ограничением прав при использовании земельного участка. В Комментариях к ЗК РФ отмечают проблему разграничения реквизиции и временного занятия земельного участка, полагая, что при временном занятии земельного участка собственник может продолжать им пользоваться, если это возможно [11, с. 475].

Отношения по расчету убытков, причиненных в т.ч. временным занятием земельных участков, регулируются подзаконным нормативным правовым актом — Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 (в ред. от 31 марта 2015 г.)2! В п. 7 Правил предусмотрено, что при определении размера убытков, причиненных правообладателям земельных участков временным их занятием, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в т.ч. упущенная выгода, а также расходы, связанные с временным занятием земельных участков. Сфера действия Правил не ограничена, а следовательно, их нормы применимы и в исследуемом случае. В этих же Правилах определяется размер убытков, причиненных ограничением прав на земельные участки, и также предусматривается полное их возмещение, включая упущенную выгоду. Реквизиция земельного участка и временное его занятие в указанных случаях являются мерами государственного принуждения, но, несмотря на это, при их применении должны соблюдаться гарантии прав обладателей земельных участков, а следовательно, в нормах ЗК РФ должны быть четко определены полное возмещение причиненных убытков, а также случаи, когда отсутствуют основания для реквизиции земельного участка и принимается решение о временном его занятии.

Положения ст. 51 ЗК РФ называют «идеальной конструкцией, которая не подвергалась испытаниям реальной практикой» [12]. С этими выводами вполне можно согласиться. Судами рассматривались дела по искам граждан — правообладателей земельных участков, предъявленных к органам управления по поводу их бездействия и возложении на них обязанности по изданию акта о реквизиции земельного участка. В частности, такие требования были предметом рассмотрения в Пермском краевом суде. Как было установлено в суде, в связи с возникновением чрезвычайной ситуации и необходимостью переселения граждан проводилось их отселение с предоставлением на период отселения благоустроенного жилого помещения маневренного фонда. Это послужило причиной обращения

192

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 19, ст. 1843; 2015. № 14, ст. 2140.

граждан в суд с иском к администрации города и Правительству Пермского края о возложении обязанности по выкупу жилого помещения, земельного участка и изданию акта о реквизиции земельного участка. В апелляционном определении от 6 мая 2015 г. по делу № 33-4288 указано, что принятие решение о реквизиции земельного участка — это право органа управления, а не его обязанность, поэтому суд не может обязать орган управления вынести подобное решение3.

Анализ норм земельного законодательства, на наш взгляд, позволяет расширить перечень мер государственного принуждения и оснований их применения. По нашему мнению, как меру государственного принуждения можно расценивать и изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Как определено в ст. 49 ЗК РФ, это возможно в исключительных случаях, таких как выполнение международных договоров Российской Федерации; строительство, реконструкция объектов государственного или местного значения, перечисленных в ст. 49 ЗК РФ, при отсутствии других возможных вариантов для этого. В науке земельного права изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд относят к принудительным основаниям прекращения права [13, с. 180; 14, с. 167; 15, с. 209]. Права на земельный участок прекращаются после подписания его правообладателем соглашения об изъятии имущества (п. 1 ст. 56.11 ЗК РФ). Если по истечении определенного срока правообладателем изымаемой недвижимости проект соглашения не будет подписан, уполномоченный орган управления, принявший решение об изъятии, либо организация, на основании ходатайства которой было принято такое решение, вправе обратиться в суд с иском о принудительном прекращении права на земельный участок (п. 10 ст. 56.10 ЗК РФ). Основанием применения принуждения в этом случае служат публичные интересы, не связанные с устранением или предупреждением каких-либо негативных обстоятельств, а способствующие развитию экономики, решению социальных задач, комплексному и устойчивому развитию отдельных территорий.

Характеристика государственного принуждения не будет полной, если не определить цели, для достижения которых устанавливается принуждение. В общетеоретической и отраслевой правовой литературе называются в целом одинаковые цели, лишь незначительно различающиеся в зависимости от предмета правового регулирования соответствующих общественных отношений различными отраслями права. Например, целями государственного принуждения в гражданском процессе признаются: наказание (кара), восстановление нормального движения правоотношения, прекращение правонарушения, предотвращение возможного возникновения правовой аномалии, обеспечение исполнения существующей обязанности или реализации существующего права [16]. Целями мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях называют: предупреждение противоправных деяний и иных нежелательных для общества и государства последствий; пресечение противоправных деяний; восстановление существовавшего до причинения вреда положения вещей; обеспечение законного порядка возникновения, реализации и развития материальных правоотношений; наказание правонарушителей [10].

3 См.: Апелляционное определение Пермского краевого суда от 6 мая 2015 г. по делу № 33-4288. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». См. также: Апелляционное определение Пермского краевого суда от 17 августа 2015 г. по делу № 338256. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 193

Перечисленные цели с некоторыми уточнениями, отражающими специфику регулирования земельных отношений, объектом которых является земля как природный объект и природный ресурс, основа жизни и деятельности людей, могут быть признаны и целями государственного принуждения в земельном праве. Кроме перечисленных целей, таких как прекращение правонарушения, предупреждение противоправных деяний и иных нежелательных для общества и государства последствий; пресечение противоправных деяний; восстановление положения, существовавшего до причинения вреда земле; обеспечение исполнения обязанностей или реализации земельных прав; наказание правонарушителей, учитывая возможность принудительного изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на наш взгляд, можно было бы отнести и обеспечение публичных интересов, связанных с комплексным и устойчивым развитием отдельных территорий.

Цели государственного принуждения в юридической литературе используют для классификации мер принуждения, которые определяют как «установленные законом способы, приемы, средства и действия, позволяющие заставить лицо исполнять юридические обязанности и соблюдать правовые запреты, либо это дополнительные обременения в связи с совершением противоправных деяний» [17, с. 14]. В теории права меры принуждения квалифицируют следующим образом: меры юридической ответственности (меры наказания), меры предупреждения, меры пресечения и меры защиты (включающие правоотрицающие и правовосстановительные меры) [18, с. 490].

Анализируя нормы земельного права, определим меры принуждения, применяемые в земельном праве, а также их эффективность.

За неисполнение обязанностей, установленных земельных законодательством, предусмотрена юридическая ответственность. В отдельной главе ЗК РФ содержится несколько статей, определяющих различные виды юридической ответственности за нарушение земельного законодательства (ст. 74-76 ЗК РФ). В действующей редакции ЗК РФ в отличие от ЗК РСФСР4 не установлены составы конкретных земельных правонарушений, а дана отсылка к административному и уголовному законодательству. Административная ответственность предусмотрена как за несоблюдение требований по охране земель (п. 2 ст. 8.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях5 (далее — КоАП РФ), так и за нерациональное их использование (ст. 8.8 КоАП РФ), а также за нарушение требований законодательства при использовании земли как недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав (ст. 7.1, 7.2, 7.10 КоАП РФ).

Наиболее часто совершаемым правонарушением при использовании земли является именно административное. В 2015 г. было выявлено 147 764 нарушения земельного законодательства, 86 846 лиц были привлечены к административной ответственности, что составило 58,8% от всех выявленных нарушений. Крайне редко лица, совершившие земельное правонарушение, привлекаются к уголовной ответственности. В течение 2015 г. органами Росреестра передано в надзорные органы лишь 3 материала для рассмотрения вопросов о возбуждении уголовных дел6.

4 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22, ст. 768.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2017. № 45, ст. 6584.

6 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году. М. 2016. С. 131, 135, 138. URL: https://rosreestr.ru/site/activity/ sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-

194 rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 15.01.2018).

За нарушение земельного законодательства возможно применение и дисциплинарной ответственности (ст. 75 ЗК РФ). Крайне редко лица, совершившие земельные правонарушения, привлекаются к данному виду ответственности, т.к. для этого должно быть соблюдено два условия: земельное правонарушение одновременно должно быть и дисциплинарным проступком, т.е. несоблюдение требований земельного законодательства должно быть и трудовой обязанностью. Кроме того, организация-работодатель должна быть привлечена к административной ответственности за правонарушения, перечисленные в п. 1 ст. 75 ЗК РФ.

Еще одним видом ответственности является возмещение в полном объеме вреда, причиненного нарушением земельного законодательства (ст. 76 ЗК РФ). Определение размера вреда осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния земли с учетом понесенных убытков, в т.ч. упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, а при их отсутствии в соответствии с методиками, утвержденными уполномоченными органами исполнительной власти. Приказом Минприроды России от 8 июля 2010 г. № 238 (в ред. от 25 апреля 2014 г.) утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды7, которая применяется в случаях, когда вред причинен в результате: загрязнения почв вследствие поступления загрязняющих веществ или их смеси, приводящего к несоблюдению нормативов качества окружающей среды для почв, включая нормативы предельно (ориентировочно) допустимых концентраций загрязняющих веществ в почвах; несанкционированного размещения отходов производства и потребления; порчи почв из-за самовольного (незаконного) перекрытия поверхности почв, а также почвенного профиля искусственными покрытиями и (или) линейными объектами. В 2015 г. на территории Российской Федерации Россельхознадзором было выявлено более 1,7 тыс. нарушений земельного законодательства с нанесением вреда почвам. При этом сумма причиненного вреда составила 13,3 млрд руб.; в добровольном порядке было возмещено 1580 млн руб.; на сумму 2697 млн руб. были удовлетворены иски о взыскании вреда; фактически же возмещено из удовлетворенных в судебном порядке исков 385 млн руб.8 Приведенные цифры свидетельствуют о том, что вред, причиненный почвам как объекту охраны окружающей среды, возмещается далеко не в полном объеме, что имеет и правовые причины. В правоприменительной практике отсутствует единый подход к решению вопроса о возмещении причиненного вреда в денежной форме и восстановлению земельного участка посредством проведения рекультивации лицами, виновными в совершении правонарушения. В некоторых субъектах Федерации (Иркутской, Орловской, Брянской, Смоленской, Московской, Омской областей и Республики Северная Осетия-Алания)9 органы государственного земельного надзора и суды формируют правоприменетельную практику, в соответствии с которой считается недостаточно только восстановления земельного участка, вред должен быть возмещен окружающей среде еще и в денежной форме. При разре-

7 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 2010. № 40.

8 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году. М., 201б. С. 147. URL: https://rosreestr.ru/site/activity/ sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 15.01.2018).

9 См.: Там же. 195

шении этой проблемы следует учесть регулирование отношений, возникающих при возмещении вреда, причиненного нарушением лесного законодательства [19, с. 204-209].

Совершение земельного правонарушения служит и основанием прекращения права на земельный участок. Земельные правонарушения, влекущие прекращение права собственности, перечислены в ст. 284, 285 Гражданского кодекса РФ10 (далее — ГК РФ) и ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 3 июля 2016 г.)11. Основания прекращения прав постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды и безвозмездного пользования указаны в ст. 45-47 ЗК РФ. За 2015 г. Росреестром было вынесено 113 (в 2014 г. — 1077) предупреждений о возможном прекращении прав на землю, в 57 случаях права на землю были прекращены. Россельхознадзором было инициировано изъятие 18 тыс. га земель, принято решение об изъятии 2,5 тыс. га. Этим же органом государственного земельного надзора было инициировано расторжение договоров аренды земельных участков общей площадью 1 974,4 тыс. га, а принято решений о расторжении договоров аренды земельных участков общей площадью 10,5тыс. га12! Данные, содержащиеся в Докладе, свидетельствуют о крайне редком применении указанной меры принуждения. Причины видятся и в том, что эти отношения недостаточно полно урегулированы действующим законодательством. В целях реализации государственной политики по управлению земельным фондом13 в ЗК РФ, ГК РФ, Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» были внесены изменения и дополнения, касающиеся регулирования отношений в сфере прекращения прав на земельные участки, используемые с нарушением требований, установленных законодательством РФ, или неиспользования по их целевому назначению. Однако это не решило в полной мере всех ранее существовавших проблем, к которым, прежде всего, должна быть отнесена неурегулированность в должной мере процедур прекращения права собственности на земельные участки [20].

Кроме мер юридической ответственности, в земельном праве активно применяется и такая мера государственного принуждения, как пресечение противоправных действий, которая в ЗК РФ определяется как способ защиты прав на землю (п. 2 ст. 60). Пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, названо способом защиты и гражданских прав в ст. 12 ГК РФ. Как определено в п. 2 ст. 60 ЗК РФ, действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем: признания недействительными в судебном порядке в соответствии со ст. 61 ЗК РФ не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления; приостановления исполнения не соответствующих

8 10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301; 2017. № 31, ч. I, ст. 4748.

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3018; 2016. № 27, ч. II, ст. 4294.

12 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в

Российской Федерации в 2015 году. М. 2016. С. 137, 144. URL: https://rosreestr.ru/site/activity/

sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения 15.01.2018).

13 См.: Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы: утверждены Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р (в ред. от 28 августа 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012.

196 № 12, ст. 1425; 2014. № 36, ст. 4880.

законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления; приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства; разработки месторождений полезных ископаемых и торфа; эксплуатации объектов; проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством РФ. В административном праве к мерам пресечения относят вынесение предписания об устранении правонарушения. Таким полномочием наделены органы государственного земельного надзора. В подп. 5 п. 5 ст. 71 ЗК РФ установлено, что должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право в т.ч. выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за их исполнением. По данным Доклада, в 2015 г. органами Росреестра было выдано 89 351 предписание по устранению нарушений земельного законодательства (в 2014 г. — 118 617 предписаний), за невыполнение предписаний составлено 26 165 протоколов. Органами Россельхознадзора выдано предписаний 16 797, устранено правонарушений — 9 21514. Сопоставление данных о количестве вынесенных предписаний и количестве устраненных правонарушений подтверждают невысокую эффективность и этой меры государственного принуждения.

Восстановление нарушенного положения определяют как еще одну меру принуждения. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков — обязанность юридических лиц и граждан, виновных в совершении земельных правонарушений (п. 3 ст. 76 ЗК РФ). Такая обязанность принудительно может быть возложена на основании судебного решения. По данным, содержащимся в Докладе в 2015 г., по требованию органов Россельхознадзора в добровольном порядке были выполнены работы по рекультивации земельных участков на сумму 1,57 млрд руб., судами удовлетворены исковые требования о выполнении рекультивации на сумму 1,49 млрд руб., фактически выполнены работы по рекультивации из удовлетворенных в судебном порядке исков только на сумму 255 млн руб.15 Выявляется низкий процент восстановленных земель по решениям судов лицами, совершившими правонарушения.

Для предотвращения возможных нарушений законодательства либо угрозы наступления возможных негативных последствий применяются и меры предупреждения, к которым относят надзор и контроль за соблюдением законодательства [10]. В ст. 71 ЗК РФ при определении государственного земельного надзора указывается, что это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная в т.ч. на предупреждение нарушений земельного законодательства. Непосредственно в ЗК РФ определены предмет надзора, полномочия органов управления по осуществлению государственного земельного надзора, случаи проведения внеплановых проверок. Наряду с госу-

14 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году. М., 2016. С. 137, 144. URL: https://rosreestr.ru/site/activity/ sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natskmalnyy-doklad-o-sostoyaniH-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 15.01.2018).

15 См.: Там же. С. 147. 197

дарственным земельным надзором активно осуществляется муниципальный земельный контроль. В целях эффективного выявления и пресечения земельных правонарушений территориальными органами Росреестра заключаются соглашения с органами местного самоуправления, осуществляющими муниципальный земельный контроль. В 2015 г. в целом по Российской Федерации должностными лицами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, выявлено 14905 нарушений земельного законодательства. По материалам, представленным органами управления, осуществляющими муниципальный земельный контроль, инспекторами в 2015 г. составлено 12 144 протокола, к административной ответственности привлечен 10 501 нарушитель земельного законодательства. По материалам проверок, проведенных органами муниципального земельного контроля, на правонарушителей наложено штрафов на сумму 127 536,01 тыс. руб. Из общей суммы наложенных штрафов взыскано 53 017.53 тыс. руб., что составляет всего только 41,6% от суммы наложенных административных штрафов16.

Росреестром проведен анализ докладов о состоянии и использовании земель за 2015 г., подготовленных субъектами РФ, позволивший установить, что на территории России почти повсеместно наблюдается деградация земель. Выявлены основные негативные процессы, приводящие к деградации земель, почвенного и растительного покрова: это водная и ветровая эрозия, переувлажнение и заболачивание, подтопление, засоление и осолонцевание, нарушение земель. Водной эрозии подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой — 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3%, засоленные и солонцеватые — 20,1% сельскохозяйственных угодий. По результатам контрольно-надзорных мероприятий выявлено 297,7 тыс. га не используемых в сельскохозяйственном производстве земель сельскохозяйственного назначения, вовлечено же в сельскохозяйственный оборот немногим более 550 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения. Использованные данные не позволяют выявить причины происходящих процессов, которые могут быть как экономическими, так и социальными, и природно-климатическими. Например, большие площади неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, по данным кадастра недвижимости, числящиеся за сельскохозяйственными организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, признаны банкротами1!* Однако не исключается и такая причина, как несоблюдение требований земельного законодательства. При проведении плановых проверок органами государственного земельного надзора 46,6% из них закончились установлением тех или иных нарушений требований земельного законодательства В результате принятых государственными земельными инспекторами мер принуждения было устранено 60 338 нарушений земельного законодательства, что составило всего лишь 54,6% от выявленных нарушений земельного законодательства18. Эти данные подтверждают низкую эффективность юридической ответственности за нарушение земельного законодательства, а следовательно, и этой меры государственного принуждения.

16 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году. С. 158.

17 См.: Там же. С. 59, 101.

198 18 См.: Там же.

Проведенный анализ норм земельного законодательства свидетельствует о том, что в целях обеспечения исполнения обязанностей по охране и рациональному использованию земель применяются различные меры государственного принуждения. Причинами наряду с экономическими и организационными являются и правовые, заключающиеся в недостаточно четком регулировании отношений, возникающих в этой сфере общественных отношений.

Библиографический список

1. Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М.: Юридическая литература, 1971. 223 с.

2. Попов Л.Л. Убеждение и принуждение: организационно-воспитательные и административно-правовые средства охраны общественного порядка в деятельности советской милиции. М.: Московский рабочий, 1968. 159 с.

3. Якуба О.М. Административная ответственность. М.: Юридическая литература, 1972. 152 с.

4. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М.: Изд-во Московского ун-та, 1981, 239 с.

5. Козулин А.И. Правовое принуждение (правовые начала государственного принуждения в советском обществе): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1986. 16 с.

6. Базылев Б.Т. Юридическая ответственность (теоретические вопросы). Красноярск: Красноярский ун-т, 1985.120 с.

7. Студеникина М.С. Соотношение административного принуждения и административной ответственности // Советское государство и право. 1968. № 10. С. 20-27.

8. Фарукшин М.Х. Вопросы общей теории юридической ответственности // Правоведение. 1969. № 4. С. 26-35.

от

9. Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тен- Т денции развития: дис. ... д-ра юрид. наук. Пермь, 1971. 415 с. К

10. Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных а правонарушениях. М.: Норма, 2015. 320 с. в

11. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Бо- о голюбов, А.И. Бутовецкий, Е.Л. Ковалева и др.; под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. о и доп. М.: Проспект, 2017. 784 с. Р

12. Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Рос- s

е

сийской Федерации / под ред. А.А. Ялбулганова (подготовлен для системы «Консуль- о

тантПлюс», 2014). Ю

13. Все о земельных отношениях: учебно-практическое пособие / С.А. Боголюбов, д Е.А. Галиновская, Е.Л. Минина, В.В. Устюкова. М.: Проспект, 2010. 656

с. е

14. Крассов О.И. Земельное право: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, ° ИНФРА-М, 2012. 608 с. i

15. ГалиновскаяЕА. Применение земельного законодательства: проблемы и реше- И ния: научно-практическое пособие. М.: ИД Юриспруденция, 2012. 272 с. *

16. Нохрин Д.Г. Государственное принуждение в гражданском судопроизводстве. | М.: Волтерс Клувер, 2009. 256 с. 2

17. Каплунов А.И. Об основных чертах и понятии государственного принуждения ^ // Государство и право. 2004. № 12. С. 10-17. |

18. Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2004. 832 с.

19. Чмыхало Е.Ю. Возмещение убытков, причиненных нарушением земельного законодательства: проблемы правоприменения // Правовые проблемы возмещения вреда, причиненного окружающей среде: сборник материалов Международной научно-практической конференции (23 марта 2017 г.). М.: МИИГАиК, 2017. С. 204-208. igg

20. Чмыхало ЕЮ. Юридическая ответственность как способ обеспечения требований земельного законодательства // Аграрное и земельное право. 2017. № 4. С. 29-35.

References

1. Alekseev S.S. The Social Value of Law in Soviet Society. М.: Legal literature, 1971. 223 р.

2. Popov L.L. Coercion: Oganizational, Educational and Administrative-legal Means of Protecting Public Order in the Activities of the Soviet Militia. М.: publishing house «Moscow worker»', 1968. 159 p.

3. Jakuba Ü.M. Administrative Responsibility. М.: Legal literature, 1972. 152 р.

4. Leist Ü.E. Sanctions and Responsibility under Soviet Law. (Theoretical problems). Publishing house: Moscow State University, 1981. 239 p.

5. Kozulin A.I. Law Enforcement (the Legal Principles of State Coercion in Soviet Society): The author's abstract of the dissertation of the candidate of law. Sverdlovsk, 1986. 16 p.

6. Bazylev B.T. Legal Responsibility (theoretical issues). Krasnoyarsk, Krasnoyarsk Univ., 1985. 120 p ..

7. Studenikina M.S. The Ratio of Administrative Coercion and Administrative Responsibility // Soviet state and law. 1968. N 10. 20-27 p.

8. Farukhin M.H. Questions of the General Theory of Legal Responsibility // Jurisprudence. 1969. N 4. P. 26-35.

9. Bakhrakh D.N. Administrative Coercion in the USSR, its Types and Main Development Trends: Dissertation ... doctor of law. Perm, 1971. 415 p.

10. Sokolov A.Yu. Measures to Ensure the Production of Cases on Administrative Offenses: a monograph. M.: Norma, 2015. 320 p.

11. Commentary to the Land Code of the Russian Federation (article-by-article) / S.A.

2 Bogolyubov, A.I. Butovetskiy, E.L. Kovaleva and others; edited by S.A. Bogolyubov. 2 nd ? edition, processing and addition. Moscow: Prospekt, 2017. 784 p.

3 12. Article-by-article Scientific and Practical Commentary to the Land Code of the ™ Russian Federation «(edited by AA Yalbulganov) (Prepared for the Consultant Plus sys-| tem, 2014).

I 13. All About Land Relations: textbook / SA Bogolyubov, EA Galinovskaya, EL Minina,

I VV Ustyukova-M.: Prospekt, 2010. 656 p.

'g 14. Kraslov Ü.I. Land Law: a textbook. 4th ed., Amended and supplemented. M., Pub-

is lisher: Norma, INFRA-M, 2012. 608 р.

1 15. Galinovskaya E.A. Application of Land Legislation: Problems and Solutions: Scien-

2 tific-practical manual. M., Publishing House Jurisprudence, 2012. 272 p.

£ 16. Nokhrin D.G. State Coercion in Civil Proceedings: Monograph. Moscow: Volters

I Kluver, 2009. 256 р.

I 17. Kaplunov A.I. On the Main Features and Concept of State Compulsion // State and

f Law. 2004. N 12. P. 10-17.

'I 18. Problems of the General Theory of Law and State: Textbook for high schools / Under

g the general editorship of academician V.S. Nersesyantsa. Moscow: Norma, 2004. 832 p. I 19. Chmykhalo E.Yu. Compensation for Losses Caused by Violation of Land Legislation:

I Problems of Law Enforcement // Legal Problems of Compensation for Harm Caused to the ö Environment // Collected materials of the International Scientific and Practical Confer" ence on March 23, 2017; MIIGAiK, 2017. 204-208 p.

20. Chmykhalo E.Yu. Legal Responsibility as a Way to Ensure the Requirements of Land Legislation // Agrarian and Land Law. 2017. No. 4. 29-35 p.