К вопросу о видах административного судопроизводства: теоретические предпосылки и практическая значимость

Н.П. Заряева

К ВОПРОСУ О ВИДАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ

ABOUT SPECIES OF ADMINISTRATIVE LEGAL PROCEDURE: SPECULATIVE PRE- CONOLITION AND PRACTICAL RELEVANS

На основе анализа гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального законодательства и судебной практики выявляются проблемы разграничения административного судопроизводства по де-лам об административных правонарушениях и административного судопроизводства по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

In an entry on basis of case system of civil procedure, arbitration procedure legal system and judiciary law showing up proposition of differentiation administrative legal procedure on business of administrative legal wrongs and administrative adversary proceeding to incipient ex administrative and different public legal relationship.

Административное судопроизводство пред -ставляет собой достаточно непростую, лишен -ную единого и целостного понимания правовую категорию. Очевидно, что многие авторы, детально изучающие проблему административного судопроизводства, развивают идею о разграни -чении видов правосудия по административным делам. Несомненно, основанием для выделения разновидностей административного судопроиз-водства служит отсутствие единого нормативно -правового регулирования и двусмысленность высших судебных инстанций в толковании зако -нодательства об административном правосудии.

В современной правовой науке сформирова -лись два основополагающих направления к пониманию административного судопроизводства и его места в системе форм осуществления правосудия. В одних случаях административное су -допроизводство рассматривается как вид граж-данского судопроизводства [1]. При этом дела, возникающие из административно-правовых отношений, естественно, определяются как гражданские дела.

В других случаях — как самостоятельная форма правосудия, представляющая собой деятельность суда по рассмотрению и разрешению административных дел [2]. При этом, как было рассмотрено выше, одни авторы под админист -ративными делами понимают только дела, возникающие из публично-правовых отношений [3—7], другие — также дела об административ -ных правонарушениях [8—11].

Действительно, на сегодняшний день большинство административных дел рассматривают -ся в гражданской процессуальной форме. Справ -ляется ли гражданская процессуальная форма с этой задачей? До недавнего времени количество, сложность, типология публично -правовых спо -

ров позволяли гражданско-процессуальной фор -ме успешно их разрешать. По крайней мере, она удовлетворяла запросы и граждан, и юридиче-ской практики. С изменением конституционных основ, важнейших параметров правовой системы, дифференциацией публично-правовых и частноправовых элементов, усложнением струк -туры публичной власти гражданско -процес -суальная форма перестала отвечать задачам, стоящим перед административной юстицией.

Так, современное гражданское процессуальное законодательство устанавливает возможность неискового характера гражданского судо -производства, предполагающего отсутствие спо -ра, в связи с чем гражданский процесс вообще не склонен считать, что суду следует разрешать какой-либо спор. А при отсутствии спора нет необходимости выяснять действительные инте-ресы сторон, мотивы поведения участников про -цесса до того, как дело попало в суд, устанавли -вать их действительные права, обязанности и полномочия, то есть разрешать административ -ное дело по существу. Такая теоретическая пози -ция, поддерживаемая высшими судебными ин-станциями, уже давно расходится с реальной су -дебной практикой. Можно согласиться с тем, что в таких делах не должно быть спора о праве гра -жданском, но они, безусловно, связаны со спо -ром о субъективном публичном праве, со спором о государственно -властном полномочии как эле -менте правосубъектности одной из сторон про -цесса.

Также гражданско -процессуальная форма не позволяет учесть сложность публичного админи -стрирования, его принципы и механизмы. Она унифицирует требования граждан к госу -дарственной администрации — признать недей -ствительным решения или действия, восстано -

вить нарушенное право, не указывая, какие способы и средства при этом могут быть использованы. То есть унификация и упрощение процес -суальной формы противостоят сложному, много -образному, иерархичному механизму публичной исполнительной деятельности.

Вместе с тем, по мнению С. Д. Хазанова, судебное решение, принятое в рамках режима гра -жданского процессуального права, отличается недостаточной мотивированностью и концепту -альностью с точки зрения «нетрадиционного» источника административного права [12].

Судебный акт, разрешающий администра-тивно-правовой спор, должен восприниматься не как изолированный правоприменительный акт, решающий конкретную управленческую ситуа -цию, а как определенная правовая позиция су -дебной власти по отношению к определенной управленческой позиции государственной адми-нистрации. По сути дела, решения по админист -ративным делам должны выступать в виде свое -образных «правовых буев», обозначающих пуб -личной администрации безопасное «для плава -ния» место. Речь идет о том, что эти решения должны учитываться администрацией в последующем при разрешении той или иной управленческой ситуации. Из судебно-административной практики доктрина обязана выводить определенный « правовой вектор», показывающий администрации юридическую логику разрешения тех или иных управленческих ситуаций [13].

Убедительны исследования проблем дуализ -ма законодательного регулирования администра -тивного судопроизводства в работе Ю.В. Свято-хиной. В частности, автором выявлены и сфор-мулированы три основные теоретические посылки, преодоление которых позволит унифициро -вать категорию «административное судопроиз -водство». Так, основными положениями теории, порождающими дуализм в определении админи -стративного судопроизводства, являются:

объединение в понятии «административная юстиция» деятельности судов и квазисудебных органов по рассмотрению жалоб, направляемых в суды, и административных жалоб;

объединение в понятии «административное судопроизводство» деятельности судов по раз -решению административно-правовых споров и конфликтов — споров о нарушении субъектив -ных публичных прав и дел об административных правонарушениях;

обоснование отсутствия необходимости в формировании самостоятельной системы адми -нистративных судов и сохранение (фор мирова -ние) коллегий по административным делам в функционирующих в РФ судах общей юрисдик -ции и арбитражных судах [14].

Наличие разноречивого понимания админи -стративного судопроизводства объясняется тем, что в нашей стране до настоящего времени оста -

ется спорным правовым институтом административная юстиция, а также вопрос о слиянии тождественных, на наш взгляд понятий «административная юстиция», «правосудие по административным делам», «административное правосудие» и « административное судопроизводство».

Думается, что под административной юсти -цией понимается упорядоченная система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам [15]. Такое широкое толкование ад -министративной юстиции дает представление о том, что содержанием ее является не только деятельность судов по рассмотрению администра-тивно-пр авовых споров.

Так, многие авторы отождествляют адми -нистративную юстицию с деятельностью квазисудебных органов по рассмотрению жалоб. А.Н. Артамонов [16] под административной юстицией понимает такую форму правосудия, при которой специализированные судебные (ква-зисудебные) органы разрешают споры публич-но-правового (административного) характера в особом процессуальном порядке. Вместе с тем, М.С. Студеникина указывает на наличие не только специальных судебных, но и квазисудеб -ных органов [17] при рассмотрении администра-тивно-пр авового спора.

Предполагается, что не следует включать в систему административной юстиции деятельность многих государственных органов по рассмотрению жалоб по поводу нарушения прав граждан. Следует согласиться с мнением Н.Ю. Хаманевой и Н.Г. Салищевой, что в данном слу -чае имеет место всего лишь смежная форма раз -решения административно-правовых дел (адми-нистративная юрисдикция), которая не является аналогией или составной частью административ -ной юстиции [18].

Субъектом административной юрисдикции является орган государственного управления, тогда как административная юстиция в нашем понимании не сливается с администрацией, а характеризуется системой специальных судеб -ных органов, осуществляющих соблюдение законности в сфере государственного управления. В их компетенцию входит разрешение споров, возникающих между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти.

Следующим критерием, порождающим дуализм в определении административного судо-производства, является объединение в понятии «административное судопроизводство» деятельности судов по разрешению административно -правовых споров и конфликтов — споров о нарушении субъективных публичных прав и дел об административных правонаруш ениях.

Как рассматривалось ранее, в юридической литературе административное судопроизводство

нередко отождествляется с административной юстицией, а иногда с судебным производством по делам об административных правонаруше-ниях. Так, по мнению О.В. Косоноговой, адми -нистративное судопроизводство осуществляется в двух формах: производство по делам об адми -нистративных правонарушениях и производство по жалобам граждан на действия (решения) го -сударственных органов [19]. Кроме того, автор утверждает, что сохранение за арбитражными судами полномочий в сфере рассмотрения дел об административных правонарушениях нецелесо-образно. По своим юридико-процессуальным характеристикам дела, рассматриваемые в арбит -ражных судах, не отличаются от дел, рассматри -ваемых в судах общей юрисдикции. Основная специфика — статус правонарушителя и харак -тер совершенного им деликта, что не оправдывает те трудности и проблемы, которые возникают в правоприменительной практике. Указанная особенность не является достаточным основ ани -ем для включения этой категории дел в компе-тенцию арбитражных судов, но и передавать их в компетенцию судов общей юрисдикции вряд ли правильно. Однако достаточно трудно согласиться с мнением автора о необходимости отне -сения к ведению административных судов всех дел, рассматриваемых в порядке административ -ного судопроизводства: как дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, так и дел об административных правонарушениях, а также иных категорий дел, возникающих из админист -ративных и иных публичных правоотношений [20]. Вместе с тем, другие авторы также аргу -ментируют объединение данных категорий дел в одно административное судопроизводство тем, что они вытекают из управленческих (админист -ративных) отношений [21].

Следует не согласиться с данным суждением авторов в связи с тем, что не все судебные дела, возникающие из управленческих отношений, по сути являются административными. Так, нормами Уголовного кодекса Российской Федерации установлены составы преступлений против по -рядка управления [22], то есть возникающих из управленческих правоотношений, однако ни у кого не возникает даже малейшего повода отно -сить данную категорию уголовных дел к адми -нистративному судопроизводству. В связи с этим представляется неоправданным объединять меж -ду собой дела об административных правонару -шениях и дела об оспаривании правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, только лишь потому, что они вытекают из управленческих (административных) отношений.

Аналогичным образом определяет админи -стративное судопроизводство А.Б. Зеленцов, полагая, что в рамках административного судо-производства ныне осуществляется два вида ад -министративной юрисдикции — административ -но-тяжебная, которая выступает как форма за -щиты прав и свобод граждан в сфере исполни -тельной власти, и административно -деликтная, выступающая как форма реализации админист -ративной ответственности. При этом автор до -пускает как возможность создания единого Кодекса административного судопроизводства, который включал бы процессуальные нормы, регу -лирующие разбирательство административных споров и дел об административных правонару -шениях, так и целесообразность ограничения регулирования процессуальной формы админи -стративно-наказательной юрисдикции лишь про -цессуальными нормами, содержащимися в Ко-АП. В данном случае, по мнению ученого, необ -ходима определенная дифференциация админи -стративно-процессуальной формы для судов и иных юрисдикционных органов. Представляется, что имеет смысл более детально урегулировать специфические особенности судебной процеду-ры рассмотрения дел об административных пра -вонарушениях и в гл. 28 КоАП РФ более четко отразить особенности судебной процедуры [23].

Одной из причин, послуживших спорному пониманию и обсуждению вопроса о видах ад -министративного судопроизводства, также является обоснование многими авторами отсутствия необходимости в формировании самостоятельной системы административных судов и сохранение (формирование) коллегий по административным делам в функционирующих в РФ судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Так, существует ряд сторонников организации такой модели административного судопроизводства, при которой отрицается формирование отдельных специализированных административных судов [24—27]. Как видно, все они едины в том, что организации данного судебного органа будет сопутствовать сложность финансирования, кадрового обеспечения, неравномерность нагрузки судей и другие недостатки модели специализи-рованных административных судов.

В частности, М.Я. Масленников полагает, что для создания административных судов соци -ально-правовых предпосылок нет. Основание для такого суждения следующ ее: « Положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об осуществлении судеб -ной власти, в том числе посредством админист -ративного судопроизводства, не идентичны ут-верждению, что оно осуществляется админист -ративными судами, равно как тут же содержащееся положение о гражданском и уголовном судопроизводстве не идентично утверждению, что в России функционируют гражданские и уголовные суды» [28]. Не оспаривая истинность

приведенного выше утверждения, хотелось бы отметить, что, несмотря на отсутствие в России -ской Федерации самостоятельной системы граж -данских и уголовных судов, в настоящее время в судах общей юрисдикции существуют специали -зации судей по гражданским и уголовным делам, однако отсутствует специализация по админист -ративным делам. При этом до настоящего време -ни преобладает стереотип, что в нашей стране существу ет всего лишь два вида правосудия — гражданское и уголовное.

Очевидно, сегодняшние правовые реалии та -ковы, что настала объективная необходимость создания в системе судов общей юрисдикции специализированных административных судов по рассмотрению и разрешению споров, возни -кающих в сфере административно -правовых отношений (властеотношений). Эти споры должны разрешаться в порядке административного судо -производства специализированными админист -ративными судами.

Вместе с тем, необходимо серьезно заду -маться над существующей конституционной коллизией с отнесением административно -процессуального законодательства к совместно -му ведению Российской Федерации и ее субъек -тов, что в настоящее время препятствует выра -ботке концепции административного судопроиз -водства как судебной административно-процес-суальной деятельности по рассмотрению и раз -решению административно -правовых споров. Таким образом, двойственность понимания ад -министративного судопроизводства, также связана с конституционным закреплением вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что административное судопроиз -водство неоднозначно понимается самим зако -нодателем. Так, только в Арбитражном процес -суальном кодексе РФ закреплено, что в порядке административного судопроизводства рассмат-риваются экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, и иные дела, связанные с осуществле -нием организациями и гражданами предприни-мательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об административных правона -рушениях и о взыскании с организаций и граж -дан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций.

Примечательно, что гражданским процессуальным законодательством порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, « административным судопроизводством» не называется, хотя и выделен в отдельное производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. При этом данная категория дел рассматри -вается и разрешается по общим правилам искового гражданского судопроизводства.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 мая 199В г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи б и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 1В июня 199З года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского райо нного суд а Московской области и жалобами граждан» Конституционный Суд Российской Федерации установил, что из ст. 11В (ч. 2) Конституции «вытекает, что судо -производство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных оспариваемыми положениями, должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или ар -битражным судом» [29]. Именно с деянием Кон -ституцио нный Суд РФ связывает административное судопроизводство по делам о таком пра -вонарушении.

В Постановлении от 28 мая 1999 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 2бб и пункта 3 части первой статьи 2б7 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е.

А. Арбузовой, О. Б. Колегова, А. Д. Кутырева, Р. Т. Насибулина и В. И. Ткачука» Конституцион -ный Суд, анализируя действующее законодательство об административных правонарушени -ях, установил, что суды (судьи) в рамках осу -ществления административного су -

допроизводств а наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных право -нарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административ ных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами) [З0].

Проанализировав гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство и судебну ю практику, можно предположить, что в настоящее время наблюдается два вида ад -министративного судопроизводства: админист -ративное судопроизводство по делам об админи -стративных правонарушениях и административ -ное судо про изводство по спорам, возникающим из административных и иных публичных право -отношений.

Заметим, что самим законодателем, с принятием нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, деятельность по применению административных наказаний административ -ным судопроизводством не называется, т. к. данный Кодекс в своих статьях не установил понятие «административное судопроизводство». В связи с этим административное судопроизводство должно осуществляться в рамках правосудия по спорным делам, содержащим спорные право -

отношения. Дела об административных правона -рушениях являются делами о применении нака -зания, соответственно данные дела возникают вне спор ных отношений. Административные же дела — это дела о претензии, это притязание субъекта права к государству, административной власти, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему [31].

В соответствии с вышесказанным, думается, что под административным судопроизводством следует понимать рассмотрение судом дел, возникающих из спорных административно -правовых правоотношений.

ЛИТЕРАТУРА

1. Слепченко Е.В. Гражданское процессуальное производство: единство и дифференциация II Правоведение. — 200В. — № 3. — С. В7.

2. Зеленцов А. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования II Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. — 2003. — № 2. — С. В5.

3. Лупарев Е.Б. Общая теория администра -тивно-правового спора: монография. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. — 24В с.

4. Старилов Ю.Н. Административная юсти-ция и правовая конфликтология II Правовая нау -ка и реформа юридического образования: сб. науч. тр. — Вып. 13: Правовая конфликтология: Теоретические проблемы междисциплинарного юридического исследования. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2002. — С. 205—20б.

5. Тихомиров Ю. А. Конституционные осно -вы формирования и деятельности административных судов II Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах: материалы конференции I отв. ред. В. И. Радчен -ко. — М., 2001. — С. 2б—32.

6. Хазанов С. Д. Некоторые вопросы юрисдикции административных судов II Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах: материалы конференции I отв. ред. В. И. Радченко. — М., 2001. — С. 1ВВ—197.

7. Хаманева Н. Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения II Государство и право. — 200б. — № 11. — С. 5 — 13.

В. Волосатых Р.Е. Создание административ -ных судов укрепит авторитет судебной власти II Проблемы защиты публичных и частных интере -сов в административных судах: материалы кон -ференции I отв. ред. В.И. Радченко. — М., 2001.

— С. 221—224.

9. Панова И.В. Административно -процес-суальное право России. — 2-е изд., пересмотр. и доп. — М.: Норма, 2007. — 33б с.

10. Россинский Е. Б. О целесообразности рассмотрения дел об административных правонарушениях административными судами II Проблемы

защиты публичных и частных интересов в административных судах: материалы конференции / отв. ред. В. И. Радченко. — М., 2001. — С. 184—187.

11. Россинский Е. Б. Научный взгляд на ад -министративную реформу // Журнал российского права. — 2003. — № 2. — С. 150.

12. Хазанов С. Д Важные вопросы науки административного права // Административное право на рубеже веков: межвузовский сборник научных трудов. — Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2003. — С. 44.

13. Хазанов С. Д Важные вопросы науки административного права // Административное право на рубеже веков: межвузовский сборник научных трудов. — Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2003. — С. 44—45.

14. Святохина Ю.В. Административно -процессуальное право: формирование и содер-жание административно-юстиционной модели: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Воронеж, 2007. — С. 19.

15. Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных инте -ресов граждан в сфере деятельности исполни -тельной власти в Российской Федерации // Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав человека. — М.,1994. — С. 78.

16. Артамонов А.Н. Формирование и развитие органов административной юстиции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004. — С. 3.

17. Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регули -ровании // Журнал российского права. — 1997.

— № 6. — С. 12.

18. Хаманева Н.Ю. Административная юсти -ция и административное судопроизводство в Российской Федерации. — М.: Академический правовой университет при Институте государст -ва и права РАН, 2001. — С. 23.

19. Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та. — С. 132.

20. Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитр ажных судов. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та. — С. 129—130.

21. Лебедева Н. Проблемы формирования и развития административной юстиции в России // Арбитражный и гражданский процесс. — 2003.

— № 1. — С. 25—26.

22. Уголовный кодекс Российской Федера-ции от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ

23. Зеленцов А.Б. Административная юсти -ция как форма административной юрисдикции // Проблемы административной юстиции: материа -лы семинара. — М.: Статут, 2002. — С. 120.

24. Студеникина М. Административная юс -тиция: Какой путь избрать России? // Российская юстиция. — 1996. — № 5. — С. 36.

25. Соловьева А. К. Перспективы развития административной юстиции в России: организа-ционный и формальный подход// Правоведение.

— 1999. — № 1. — С. 70—72.

26. Масленников М.Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально -правовая регламентация, пер -спективы развития // Государство и право. — 2002. — № 9. — С. 10—18.

27. Лебедева Н. Проблемы формирования и развития административной юстиции в России // Арбитражный и гражданский процесс. — 2003.

— № 1. — С. 26.

28. Масленников М.Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально -правовая регламентация, пер -спективы развития // Государство и право. — 2002. — № 9. — С. 17.

29. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. По делу о проверке консти -туционности отдельных положений абзаца шес -того статьи 6 и абзаца второго части первой ста -тьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан» // Собрание законодательств а РФ. — 1998. — № 20. — Ст. 2173.

30. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. По делу о проверке консти -туционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жа -лобами граждан Е. А. Арбузовой, О. Б. Колегова, А. Д. Кутырева, Р. Т. Насибулина и В. И. Ткачу -ка // Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 23. — Ст. 2890.

31. Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству / Сер. Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 1 ВГУ. — Воронеж: Изд ВГУ, 2003. — С. 55.