Эффективность налогового планирования в регионах: проблемы и перспективы

Экономика и управление

ЭФФЕКТИВНОСТЬ НАЛОГОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РЕГИОНАХ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

б. х. алиев,

доктор экономических наук, профессор

х. м. мусаева,

кандидат экономических наук, доцент Дагестанский государственный университет

В настоящее время в Российской Федерации происходит активная модернизация налоговой системы с целью закрепления наметившихся тенденций экономического роста, однако комплексная система для этого не создана. Формирование экономической стратегии развития, концептуальных основ бюджетно-налоговой политики, их практическая реализация — сложнейшие и актуальнейшие проблемы для каждого субъекта РФ, в том числе и для Республики Дагестан (РД). Особое место в налоговом процессе принадлежит налоговому планированию.

В современных условиях результативность и положительный эффект экономических преобразований во многом определяются грамотным планированием в сфере налогообложения, умением и реальной способностью государственных и местных органов четко реагировать на различные изменения макроэкономических показателей и спрогнозировать их дальнейшие развитие. Систематическое несоответствие между планируемыми и фактическими объемами мобилизации налоговых платежей, наблюдаемое в РД, является следствием недостаточного внимания к проблемам налогового планирования доходов бюджета на основе реальной оценки налогового потенциала.

Исходной предпосылкой для объективного определения налоговой базы субъектов Российской Федерации и расчета на этой основе налогового потенциала должно быть формирование системы показателей, определяющих тенденции развития макроэкономической ситуации в регионе, а также воздействие отраслевых и региональных факторов и сложившейся структуры финансовых потоков,

влияющих на состояние налоговой базы и перспективу ее развития. При этом в расчет налоговой базы должны в первую очередь включаться показатели, оказывающие ключевое влияние на ее формирование, такие как:

• место и роль региона в общей системе национальной экономики России;

• специализация региона по отраслям национальной экономики, особенности размещения и функционирования основных отраслей хозяйства;

• численность населения региона, доля городского населения (коэффициент урбанизации);

• ВРП по основным отраслям экономики;

• объем выпуска промышленной продукции в физическом и денежном выражении по основным отраслям промышленности;

• финансово-экономическое состояние предприятий основных отраслей региона, количество прибыльных и убыточных организаций;

• уровень и динамика заработной платы (информация о задолженности по заработной плате позволяет определить выпадающие доходы бюджета по налогу на доходы с физических лиц и ЕСН);

• крупнейшие налогоплательщики региона;

• объемы экспортных поставок по отраслям экономики региона (для прогноза сумм возмещения НДС предприятиям-экспортерам);

• практикуемые формы расчетов (денежные, бартерные, вексельные) и т. д. Приведенные показатели должны составить

основу информационной базы расчета совокупного дохода региона, его экономического, финансового и налогового потенциалов. Данное обстоятельство

имеет важное значение при очередном формировании бюджетов всех уровней, поскольку в них должны более достоверно отражаться потребности регионов.

Использование предлагаемой системы показателей создает предпосылки для определения функциональных зависимостей между выбранными макроэкономическими показателями и состоянием налоговой базы и, как следствие, для объективной оценки налогового потенциала в отраслях экономики и регионах страны.

Анализ налоговых показателей не должен ограничиваться только расчетом уровня исполнения плановых назначений налоговых доходов. Мы предлагаем совокупность показателей качества налогового планирования на уровне субъекта Федерации, которая представляет большие аналитические возможности. Необходимые изменения элементов налогов, по которым региональные (местные) органы власти имеют законодательную инициативу, следует предусмотреть в процессе налогового планирования доходов бюджета.

При осуществлении прогноза налогового потенциала должен быть заложен принцип минимизации потерь и выпадающих доходов бюджетной системы. Анализ показателей налоговой базы, мониторинг налоговых платежей крупнейших и основных налогоплательщиков, мониторинг основных финансовых потоков и их соответствия товарно-материальным потокам, постоянная инвентаризация налоговых льгот и налоговых вычетов, отсрочек и рассрочек по налоговым платежам должны стать неотъемлемой частью налогового планирования и прогнозирования.

Об эффективности фискальных функций республиканского и местного налогообложения свидетельствуют результаты оценки равномерности налогового бремени, «чувствительности» объема налоговых поступлений к изменению налоговых ставок и налоговых баз, объема финансовой помощи, т. е. показатели эластичности. Для своевременного и полного исполнения обязательств финансовому органу следует утвердить соответствующий график, который должен соотноситься с прогнозом поступлений доходов (с поквартальной, помесячной и понедельной разбивкой). Детальность и частота пересмотра прогноза зависит от амплитуды колебаний объема финансовых обязательств.

В современных условиях одной из серьезных проблем для регионов, в том числе и для РД является неритмичное поступление доходных источников. Это связано с действующими сроками уплаты

отдельных налогов. Несмотря на то, что налог на имущество организаций является региональным налогом, права территориальных органов по срокам уплаты ограничены и позволяют устанавливать лишь ежеквартальные авансовые платежи.

Данная проблема наблюдается по уплате и земельного налога. Поскольку он является основным доходным источников бюджетов поселений, то его поступления (всего 4 раза в год) не могут обеспечивать ежемесячного финансирования бюджетных расходов поселений в полном объеме. Не решает данной проблемы и перенос срока уплаты авансовых платежей по налогу на прибыль организаций с 30-го на 28-го число каждого месяца (гл. 25 НК РФ). Уплата платежей налогоплательщиками в обозначенный срок не позволяет осуществлять бесперебойного и своевременного финансирования бюджетных расходов. В этой связи необходимо изменить сроки уплаты налогов, прежде всего региональных и местных.

Анализируя изменения объемов мобилизации налоговых доходов в бюджетную систему, отметим, что темпы роста налоговых поступлений по федеральным налогам в РД значительно опережают рост соответствующих поступлений по региональным, и в особенности по местным, налогам. Так, за 2005—2007 гг. по РД налоговые поступления по федеральным налогам и сборам возросли в 2,82 раза, по региональным — в 1,84 раза, а по местным налогам — лишь в 1,08 раза. По итогам работы фискальных органов РД за 2007 г. федеральные налоги и сборы составили 87,8 % от общего объема мобилизации налоговых доходов, региональные налоги — 6,5 %, налоги со специальными режимами — 3,2 %, а на долю местных налогов пришлось лишь 2, 1 %*.

Авторы полагают, что для расчета эффективности налогового планирования целесообразно использовать следующие показатели:

1) показатель налоговой нагрузки на макроуровне. Позволяет определить уровень налоговой нагрузки в экономике и выработать приоритетные направления налоговой политики;

2) показатель налоговой нагрузки по прямым (Нп) и косвенным налогам (Нк). Позволяет определить преобладание прямого и косвенного налогообложения в субъектах Федерации. Повышение надежности налоговых прогнозов зависит от стабильности и предсказуемости уровня налогового бремени. В этой связи целесообразно рассчитывать показатель налоговой нагрузки, как по видам, так и отдельно по прямым и косвенным налогам;

1 По данным ф. №1 нм УФНС РФ по РД за 2006 — 2007 гг.

3) коэффициент льготного налогообложения (Кл), представляющий собой отношение налоговой экономии (Нэ), полученной в результате использования льгот, к сумме фактических поступивших налоговых платежей (Нф);

4) коэффициент эффективности льготного налогообложения, представляющий собой отношение налоговой экономии (Нэ), полученной в результате использования льгот, к общему объему выручки (В) от реализации товаров, работ и услуг;

5) индекс налоговой активности — отношение фактически поступивших налоговых платежей в консолидированный бюджет (Нф) к налоговому потенциалу республики (НПт);

6) налоговая обеспеченность (Но). Отражает изменение уровня собственных налоговых доходов (Нс) при изменении численности населения (Чн);

7) налоговая автономия (На). Диверсификация налоговых платежей способствует стабильности и мобильности их поступления. В этой связи важно знать состав собственных налоговых доходов и доходов, распределяемых в порядке межбюджетного регулирования, оценивать уровень налоговой автономии. Значительная доля собственных налогов (Нс) в общем объеме доходов (До) позволяет покрыть большую часть расходов бюджета, не прибегая к привлеченным средствам;

8) ликвидность доходов бюджета (Лд). Отражает способность покрытия текущих обязательств бюджета (Тр) за счет доходов бюджета (Д), без учета финансовой помощи из федерального бюджета;

9) коэффициент финансовой зависимости (Кф), показывающий, как увеличение доли финансовой помощи (Ф) снижает стимулы местной администрации к созданию условий для роста собственных доходов (Дс);

10) коэффициент неурегулированной задолженности (Кнз). Рост неурегулированной задолженности (Зн) в общем объеме задолженности (З) снижает прогнозируемость платежеспособности региональных и местных органов власти;

11) показатель налоговой дисциплины. Показывает совокупную (по всем налогоплательщикам) задолженность (Зв) по обязательным налоговым платежам;

12) показатель собираемости налогов (Пнс). Показывает существенное отклонение сумм фактически поступивших налоговых платежей (Нф) от запланированных (Нп), свидетельствует о снижении их собираемости. Данный показатель является ключевым для оценки эффективности налогового планирования на общегосударственном и региональном уровнях;

13) показатель исполнения налоговых обязательств по отраслям экономики и крупнейшим налогоплательщикам. Соответствие запланированных объемов налоговых поступлений фактическим отражает состояние налоговой дисциплины налогоплательщиков, характеризует тенденции развития производства и сферы услуг.

На основе отчетов Управления ФНС РФ по РД (формам № 1-НМ, 5-НБ, 5-НИО и Налогового паспорта РД) авторами проведен расчет ряда показателей, предлагаемый для оценки эффективности налогового планирования. Результаты расчетов отражены в табл. 1.

По итогам исследования и мониторинга можно сформулировать следующие выводы: • коэффициент финансовой зависимости находится на критическом уровне и составляет свыше 400 % (в 2006 г. — 413,2 %, в 2007 г. — 405,1 %). Финансовые средства федерального

Таблица 1

Показатели эффективности налогового планирования по РД*

Показатель Методика Значения показателей

расчета 2006 г. 2007 г.

Налоговая нагрузка, всего, % В том числе: по прямым налогам Нп, % по косвенным налогам Нк, % Н/ ВРП Нпр/ ВРП Нк /ВРП 6,8 5,5 1,3 6,9 5,3 1,6

Коэффициент льготного налогообложения Кл Нэ/ Нф 0,2 0,2

Налоговая обеспеченность Но Нс/ Чн 3,8 4,8

Налоговая автономия На, % Нс. / До 8,7 8,9

Ликвидность собственных доходов Лд, % Тр/ Д 16,6 19,8

Коэффициент финансовой зависимости Каф, % Ф/ Дс 413,2 405,1

Коэффициент неурегулированной задолженности Кнз Зну/ З 0,4 0,3

Показатель налоговой дисциплины Зв 600,2 742,6

Показатель собираемости налогов Псн, % Нф/ Нп 90,2 98,5

*Рассчитано по данным формы № 1-НМ, 5-НБ, 5-НИО УФНС РФ по РД и Налогового паспорта РД.

бюджета РФ в доходах республиканского бюджета РД превышают более чем в 4 раза собственные доходы;

• весьма низок общий уровень налоговой нагрузки в экономике (менее 7 % от ВРП). В структуре налоговой нагрузки преобладают прямые налоги (налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, налог на имущество организаций). Однако наметилась тенденция роста налоговой нагрузки по косвенным налогам (в 2007 г. по сравнению с 2006 г. налоговая нагрузка по прямым налогам снизилась на 0,2 процентных пункта, косвенных налогов — повысилась на 0,3 процентных пункта);

• уровень налоговой автономии крайне низок (в 2006 г. — 8,7 %, в 2007г. — 8,9 %). Региональные налоги составляют менее 6 % налоговых доходов РД. По местным налогам показатели значительно ниже, при этом наблюдается тенденция снижения их фискальной роли. Так, в 2003 г. на долю местных налогов приходилось 3,9 % от объема налоговых доходов, мобилизованных в бюджетную систему РФ налоговыми органами РД, в 2007 г. — лишь 2,5 %. Достаточно низким является показатель налоговой обеспеченности — менее 5 %.

Снижение доли собственных налоговых доходов в региональных и местных бюджетах свидетельствует о потере налоговой автономии и соответственно о возрастании финансовой зависимости от трансфертных перечислений. Такое положение может негативно отразиться на финансовой устойчивости и платежеспособности республиканских и местных органов власти, как в ближайшей, так и в долгосрочной перспективе:

• весьма низки показатели текущей ликвидности консолидированного бюджета (в 2006 г. — 16,6 %, в 2007 г. — 19,8 %). Собственные налоговые доходы могут покрывать менее 20 % текущих обязательств консолидированного бюджета РД;

• Налоговая дисциплина продолжает оставаться на низком уровне. По оценкам контрольной деятельности УФНС РФ по Республике Дагестан, размер задолженности, штрафных санкций и пени за 2006 г. составил 600,23 млн руб., а в 2007 г. — 742,64 млн руб. Абсолютные и относительные показатели демонстрируют рост задолженности по налоговым платежам и штрафным санкциям. Достаточно высоким остается показатель неурегулированной задол-

женности (свыше 30 %). Несмотря на улучшение в 2006 г. по сравнению с 2007 г. показателей общего объема собираемости налогов по РД, наблюдается значительный дисбаланс между прогнозируемой суммой налоговых поступлений и фактическим сборам по определяющим бюджетообразующим налогам. Налоговое планирование на региональном уровне не является механическим определением размера предстоящих поступлений в бюджеты соответствующих органов власти. Это процесс выявления и мобилизации имеющихся в экономике резервов, решение задач (региональных и местных) на перспективу. Анализ и оценка поступлений налогов в консолидированный бюджет РД свидетельствует, что налоговыми органами РД принимаются определенные меры, направленные на мобилизацию налогов в бюджет. Однако они осуществляются без реального учета налогового потенциала, исходя из достигнутого уровня собираемости налогов. Резервы для пополнения доходной части бюджета от налоговых доходов не исчерпаны.

Таким образом, проведенное нами исследование показало, что для РД приоритетными направлениями налоговой политики должны стать создание стимулов для наращивания налогового потенциала, повышения информированности и налоговой культуры налогоплательщика, сокращение издержек взимания налогов и роста эффективности контрольной деятельности фискальных органов. Обоснование рекомендаций по расширению налоговой базы, эффективного использования налогового потенциала, повышения результативности контрольной деятельности фискальных органов требует отдельного исследования и анализа.

В процессе налогового планирования и прогнозирования не только реализуются фискальные задачи, но и закладываются основы оптимизации тактики и стратегии налогового регулирования и контроля. В современных условиях РД переживает достаточно сложный этап, связанный с процессами стабилизации и укрепления экономики. Важную роль в стабилизации политической ситуации в регионе, обеспечении долговременных тенденций экономического роста (устойчивого развития) на средне- и долгосрочную перспективу отводится Стратегии социально-экономического развития РД до 2020 г.

Весьма позитивным является то, что в Стратегии до 2020 г. определена главная стратегическая цель — «достижение среднероссийского уровня

и качества жизни населения на основе устойчивого, сбалансированного развития и социальной ориентации экономики», при этом выделены механизмы ее успешной реализации. В процессе разработки Стратегии принимались во внимание общемировые тенденции развития постиндустриальной цивилизации и формирования гражданского общества. Особое внимание обращалось на проводимые в стране и в республике административную и бюджетную реформы, реформу местного самоуправления, реализацию приоритетных национальных проектов, на планируемое вступление России в ВТО.

Стратегия содержит подробный анализ и оценку потенциала социально-экономического развития республики. Рассмотрены также вопросы повышения эффективности бюджетно-налоговой политики и сокращения дотационности бюджета. В то же время необходимо отметить, что в Стратегии недостаточное внимание уделено механизмам реализации приоритетных направлений совершенствования налоговой политики на региональном и местном уровнях, расширению налоговой базы на основе реальной оценки налогового потенциала. В ходе раскрытия направлений совершенствования бюджетного планирования практически не затрагивается роль налогового планирования в повышении эффективности бюджетного процесса Республики Дагестан.

В современных условиях результативность и положительный эффект экономических преобразований во многом определяются грамотным налоговым регулированием экономики и планированием в сфере налогообложения, умением и реальной способностью государственных и местных органов четко реагировать на различные изменения макроэкономических показателей и спрогнозировать их дальнейшее развитие.

К числу приоритетных направлений совершенствования действующей системы налогового планирования следует отнести:

• концентрацию показателей учетной, счетной и контрольной работы налоговых органов в крупнейших центрах обработки данных;

• выведение налогоплательщиков на единый канал расчетов по всем основным видам налогов;

• дальнейшее развертывание информатизации, повсеместное внедрение методов безбумажного оборота во всех звеньях налоговой системы;

• создание электронных центров обработки данных, концентрирующих сведения об изменениях основных макроэкономических показателей, объемах поступлений обязательных платежей в бюджет.

В этих условиях особое значение приобретает создание глобальной и эффективной системы обеспечения безопасности и сохранности информации.

ЛИТЕРАТУРА

1. Акимов И. Какая налоговая политика ожидает нас в ближайшие 3 года // Российская газета. 2007, №51. С. 5—7.

2. Ермилов В. Г. Проблемы доходной базы бюджетов субъектов Федерации // Финансы. 2006, № 8. С. 17—19.

3. Налоги и налогообложение: учебник/под ред. Б. Х. Алиева. 2-е изд, перераб. и доп. — М.: Финансы и статистика, 2007.

4. Основные направления налоговой политики РФ на 2008—2010 гг. Одобрены на заседании Правительства РФ от 02.03.2007 №8.

5. Отчеты «О результатах контрольной работы УФНС РФ по Республике Дагестан» за 2005—2007 гг. и объяснительные записки к ним. — Махачкала: УФНС РФ по РД.