Особенности концессионных проектов в дорожной инфраструктуре России

Н.С. ДЕВЯТОВА

ассистент

ОСОБЕННОСТИ КОНЦЕССИОННЫХ ПРОЕКТОВ В ДОРОЖНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЕ РОССИИ

В условиях стремительных качественных изменений в экономике России проблема развития производственной инфраструктуры является одной из приоритетных. Более того, сегодня необходимость инвестирования в данную сферу рассматривается как одно из важнейших условий перехода страны к устойчивому экономическому росту. Однако финансовых средств у государства, которое по-прежнему является ее основным собственником, недостаточно.

Эта ситуация свойственна не только России. Иллюзии о том, что только государство способно эффективно содержать данный сектор экономики, в большинстве развитых и развивающихся стран окончательно развеялись к концу XX в. Появилась иная практика управления инфраструктурой — через систему государственно-частного партнерства (кооперации). За рубежом это понятие сегодня определяет очень широкий спектр деловых моделей и отношений, в самом общем смысле кооперацию государственного и частного секторов для удовлетворения общественных нужд, осуществляемую с целью извлечения обоюдных выгод через объединение активов и распределение рисков.

Насущная необходимость использования механизма государственно-частного партнерства при строительстве и эксплуатации объектов инфраструктуры к началу XXI в. возникла и в России. Это объясняется низким уровнем развития данной сферы хозяйствования, причем в условиях недоинвестирования в течение ряда последних десятилетий происходит быстрое устаревание уже существующих объектов. Кроме того, при дефиците государственных финансов логично максимально ориентироваться на внебюджетные источники, привлекать средства частных инвесторов с помощью различных мер государственного стимулирования.

Провести типологию государственно-частного партнерства достаточно сложно, так как возможно множество вариаций в зависимости от адаптации этого механизма к местным законодательным рамкам. Основными

характеристиками таких контрактов являются распределение рисков, уровень обязательств государственного и частного секторов, продолжительность контракта во времени, право собственности на активы.

В последние годы в мировой практике реализации государственно-частного партнерства все более широкое распространение получают концессионные соглашения. Механизм заключается в передаче государством концессии на осуществление проекта частному инвестору, который принимает на себя ответственность по строительству, финансированию возводимых объектов и управлению ими на период действия соглашения с последующим возвращением функционирующего объекта государству. Инвестор получает право распоряжаться доходами от объекта в течение концессионного периода с целью компенсации инвестиционных издержек и получения определенного размера прибыли.

Правовой основой использования механизма концессий в России является федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ. В связи с тем что закон принят совсем недавно, широкого практического применения он не получил. Тем не менее следует отметить важность его принятия в рамках создания законодательной среды, стимулирующей инвесторов к вложению производственного капитала в российскую экономику.

По мнению Правительства РФ, основным предметом государственно-частного партнерства через механизм концессий должна стать транспортная инфраструктура. На современном этапе в экономической литературе наиболее популярна тема строительства и эксплуатации по данной схеме платных автомобильных дорог.

В связи с этим особый интерес представляет вопрос определения объекта концессии. В соответствии с российским законодательством им могут выступить автодороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств,

© Н.С. Девятова, 2006

Н.С. ДЕВЯТОВА

пункты взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств.

Таким образом, в концессию передается непосредственно сама автодорога (земляное полотно с укреплениями, дорожное покрытие, дорожные сооружения, иные функционально связанные инженерные сооружения), подлежащая по договору созданию (строительству) или реконструкции, а затем дальнейшей эксплуатации, и земля под нее.

Земельные участки для размещения автодорог общего пользования предоставляются в порядке отвода земель для государственных или муниципальных нужд. Отсюда и их название — полоса отвода, которая обозначает земельную собственность либо какую-то ее долю независимо от того, имеет ли она форму полосы, предназначенную для размещения конструктивных элементов дорожного объекта, а также зданий, сооружений, защитных и декоративных насаждений и устройств, необходимых для содержания и использования указанных элементов. Другими словами, данные земли предназначены только для развития, благоустройства автодорог и размещения объектов дорожного сервиса.

В этих условиях в управление инвестору отдается лишь сама магистраль. Мировая практика показывает, что рентабельность таких проектов незначительна, они требуют длительного срока окупаемости, кроме того, увеличивается степень влияния самого существенного для таких проектов риска — риска интенсивности движения. Это значительно снижает их привлекательность для бизнеса, особенно для российских инвесторов, стремящихся к быстрому обороту вложений. Безусловно, бизнес придет и в такие проекты, но только при условии высоких гарантий участия в них государства, особенно в части объемов финансирования и распределения рисков.

Гораздо выгоднее в объект концессии включить и прилегающую к дороге территорию, в рамках которой будут возможны реализация других смежных инвестиционных проектов и получение так называемых непрофильных доходов. Чтобы заинтересовать частного инвестора, необходимо выставлять на тендер не просто участок дороги, а и монопольное право на размещение своего бизнеса в его окрестностях, для чего полоса отвода слишком мала и не годится по функциональному назначению.

При строительстве автодорог общего пользования помимо полосы отвода предусматривается установление границ придорожных полос — участков земель, примыкающих к полосе отвода с двух сторон, в границах которых устанавливаются особые условия пользования землей для обеспечения безопасности движения транспорта и населения. Но если полоса отвода дороги относится к категории «земли транспорта», то земли придорожных полос не отчуждаются и таковыми не являются.

При строительстве же платных дорог следует определить категорию «придорожная территория», которая включала бы участки земель, примыкающие к полосе отвода автодороги, и воздушное пространство над ними в пределах установленного габарита, в границах которых устанавливаются особые условия пользования землей для обеспечения безопасности движения транспорта и населения, а также для извлечения концессионером дополнительных непрофильных доходов. По мнению автора, ее ширина может составлять 50—150 м в зависимости от местоположения, площади земельного участка, планируемого к отчуждению, возможности такого отчуждения, протяженности участка автодороги, а также интенсивности движения. Это позволит на период действия концессионного соглашения размещать в придорожной полосе объекты не только дорожного сервиса. Безусловно, они не должны ухудшать условия безопасного движения и эксплуатации участка автодороги, а также создавать угрозу безопасности населения.

Предоставление эксклюзивного права освоения придорожных территорий позволит государству привлечь дополнительные частные инвестиции как в строительство дорожных объектов, так и на их содержание.

Монополия на использование объекта концессии, включая придорожную полосу, должна ограничиваться не только пространственными, но и временными рамками. В мировой практике период действия концессионного соглашения может варьироваться достаточно широко, но чаще всего он составляет 10—55 лет. Обычно он включает период строительства, эксплуатации и ремонта до возвращения объекта собственнику, а его длительность во многом зависит от выполнения двух взаимосвязанных условий:

— необходимости возмещения концессионерами инвестиционных затрат и получения достаточной прибыли;

Известия ИГЭА. 2006. № 3

— недопущения получения концессионерами сверхприбыли за счет потребителей, пользующихся услугами возведенного объекта.

Практика показывает, что существует проблема сложности и неопределенности прогнозирования доходов, поступающих в течение концессионного периода. Поэтому в текст соглашения включаются статьи, допускающие возможность пересмотра некоторых положений, что вносит определенный элемент гибкости, снижает риск для концессионера и позволяет получить прогнозируемую прибыль.

Важно обратить внимание на то, что частные инвестиции являются дополнительным источником финансирования развития инфраструктуры, сжатие бюджетных инвестиций может привести к противоположному результату. По оценке Всемирного банка, до 70% инвестиций на нужды инфраструктуры (в развивающихся и переходных экономиках) должны быть бюджетными и лишь 20—25% — частными1.

Также следует помнить, что нельзя безоговорочно признать рыночный характер и полезность схем государственно-частной кооперации. Этот организационно-экономический механизм совмещает в себе, с одной стороны, принципы свободного рынка и частного капитала, с другой — государственное регулирование и перераспределение. Поэтому в каждом конкретном случае государство обязано взвешивать плюсы и минусы его использования для осуществления инвестиционного проекта. В случае же преобладания аргументов «за» чрезвычайно важно задать параметры проекта так, чтобы достичь максимальной эффективности инвестиций всех участвующих сторон.

Примечание

1 Ê. Брукинс. Инфраструктура — вновь важная составляющая часть деятельности Всемирного Банка // Transition. Dec. 2003-Apr. 2004. Vol. 14-15. Nos. 10&1. P. 1-2.

К ВОПРОСУ изъятия И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

В результате того что государство лишь частично присваивает и не реинвестирует ренту (в том числе связанную с использованием лесных ресурсов), Россия экспортирует продукцию с низкой долей добавленной стоимости и не привлекает инвестиции в социально значимые отрасли. Такая политика способствует утечке капитала из страны и замедляет переход к устойчивому экономическому развитию, хотя именно отчисления значительной доли стоимости лесных ресурсов государству как собственнику ресурса должны быть направлены на обеспечение рациональности использования этого ресурса и его воспроизводство.

Между тем потенциал использования природной ренты государством может стать мощным средством социально-экономического развития. По данным академика Д.С. Львова, на ее долю может приходиться не менее 75% чистой прибыли. Для сравнения: вклад труда меньше в 15 раз (5%), а капитала — примерно в 4 раза (20%)1. Таким образом, сегодня страна недополучает значительные средства

И.Ю. МОИСЕЕВА

ассистент

АККУМУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДНОЙ РЕНТЫ

от использования своего природно-ресурсно-го потенциала.

Структура доходов от аренды ресурсов должна обеспечивать полную интернализа-цию затрат, неистощимость ресурсов и справедливые выплаты в пользу лесовладельцев, которые соответствующим образом должны распределяться между всеми уровнями управления, т.е. между федеральным, областными и местными бюджетами. Именно на местном уровне лесхозы, ответственные за охрану и защиту лесов, инвентаризацию, тушение пожаров, не имеют должного финансирования и вынуждены, в нарушение федерального законодательства, сами рубить и продавать лес, но таким образом они получают средства для выполнения их прямых обязанностей2.

Между тем Правительству РФ необходимо аккумулировать часть доходов, поскольку оно обеспечивает:

— стабильность доходов всех регионов;

— справедливое распределение доходов на горизонтальном уровне;

© И.Ю. Моисеева, 2006