Вопросы совершенствования методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов)

/ 82 I № 2 (18) 2010 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

Правовой мониторинг и антикоррупционная экспертиза действующих НПА Г.Б. КЫСЫКОВА,

главный эксперт-начальник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки НПА в сфере земельного, экологического, природоресурсного и аграрного права Института законодательства РК,

кандидат юридических наук

Ж.С. АБЖАНОВА,

старший научный сотрудник отдела правового мониторинга и анализа действующего законодательства НПА Института законодательства РК,

магистр юриспруденции

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕТОДИКИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Антикоррупционная экспертиза осуществляется согласно Правилам проведения научной экспертизы, утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года № 598 «О мерах по совершенствованию нор-мотворческой деятельности». Основными задачами научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов являются:

1) выявление норм и пробелов правового регулирования, способствующих совершению коррупционных правонарушений;

2) оценка последствий принятия проекта нормативного правового акта в части возможности совершения коррупционных правонарушений;

3) выработка в виде рекомендаций норм проектов нормативных правовых актов, препятствующих совершению коррупционных правонарушений.

Выявление норм, содержащих в себе возможный коррупциогенный потенциал, осуществляется в соответствии с Методическими рекомендациями по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов), одобренными 17 сентября 2007 года на 2-м заседании Межведомственной комиссии по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции. Используемая Методика определяет порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) с целью выявления в нормативном правовом акте (проекте) норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений.

Подобные методические рекомендации разработаны и в других странах. Так в Российской Федерации имеется Методика анализа коррупци-

огенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Согласно Методическим рекомендациям Казахстана, к перечню типичных коррупционных факторов относят:

1) широта дискреционных полномочий;

2) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;

3) отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур;

4) отсутствие или ненадлежащее регулирование конкурсных (аукционных) процедур;

5) ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих (должностных лиц).

Кроме того отмечено, что в ходе проведения антикоррупционной экспертизы в случаях выявления дефектов, связанных с юридико-лингвис-тическим характером, коллизией норм, пробелом в нормах нормативных правовых актов, эксперт указывает на них как на обстоятельства, которые сами по себе не являются коррупциогенны-ми факторами, однако могут способствовать совершению коррупционных правонарушений.

При этом российская Методика включает в себя намного больше коррупционных факторов:

а) Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти:

1. Широта дискреционных полномочий

2. Определение компетенции по формуле «вправе»

3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации его права

4. Злоупотребление правом заявителя

5. Выборочное изменение объема прав

6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества

7. Юридико-лингвистическая коррупциоген-ность

8. Принятие НПА органа исполнительной власти «сверх компетенции»

9. Заполнение законодательных пробелов при помощи НПА органа исполнительной власти

б) Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов

10. Наличие пробела в регулировании

11. Отсутствие административных процедур

12. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур

13. Отсутствие запретов и ограничений для служащих в конкретной сфере деятельности

14. Отсутствие ответственности служащих

15. Отсутствие контроля за органами и служащими

16. Нарушение режима прозрачности информации

в) Коррупционные факторы системного характера

17. Ложные цели и приоритеты

18. Нормативные коллизии

19. «Навязанная» коррупциогенность

г) Проявления коррупциогенности

20. Формально-техническая коррупциоген-ность

21. Непринятие НПА

22. Нарушение баланса интересов

д) Другие коррупционные факторы

Указанные в казахстанской Методике коррупционные факторы совпадают в некоторых моментах (иногда в другой редакции) с факторами, содержащимися в российской. Однако российская Методика содержит ряд факторов, никоим образом не отраженных в казахстанской Методике. Следовательно, возникает вопрос относительно полноты Методики, так как она ограничена в достижение задач, указанных в Методике.

Так, в случае использования и применения при проведении антикоррупционной экспертизы рекомендаций казахстанской Методики у эксперта отпадает необходимость анализа положений нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, например, на определение широких возможностей ведомственного и локального нормотворчества и т.д. Так, эксперт, ссылаясь только на методические рекомендации, покажет в заключении только те нормы и положения проекта или нормативного акта, в которых обнаружены пять вышеперечисленных факторов

(широта дискреционных полномочий; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур; отсутствие или ненадлежащее регулирование конкурсных (аукционных) процедур; ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих (должностных лиц). При этом положения проекта или нормативного акта, разработанные на основе коррупционных положений другого нормативного правового акта, не будут отражены в экспертном заключении.

Как было сказано ранее, казахстанская Методика делит факторы на типичные коррупционные факторы и обстоятельства, которые сами по себе не являются коррупциогенными факторами, однако могут способствовать совершению коррупционных правонарушений. Каковы же критерии разграничения этих факторов и целесообразность их разграничения?

Коррупциогенность может проистекать как из недостатков механизма законодательного процесса, юридической техники, так и из самой сущности общественных отношений, которые регулирует та или иная норма права, или на создание которых она нацелена. Иными словами, необходимо отличать коррупциогенность как следствие содержания нормы права от коррупции как следствия юридического дефекта («ошибка в праве», пробел права и т.д.). Следует отметить, что первый тип коррупциогенности в некоторой степени выходит за рамки собственно права. Коррупцио-генность в данном случае есть атрибут концепции закона, тех или иных общественных отношений, а не правовое явление. В этом случае в качестве аналитического метода выявления корруп-циогенности должны использоваться, скорее, экономические и социологические методики, а не юридический анализ.

Так, например, завышенные требования могут быть вызваны не только особенностью предмета регулирования законопроекта, но и ошибками в юридической технике, то есть излишнее правовое ограничение накладывается в результате ошибки нормотворческого органа.

Одной из форм проявления такой ошибки является коллизия норм права одного и того же правового акта либо норм права, принадлежащих к разным правовым актам. Например, нормативный акт может содержать одинаковые составы правонарушений с разными санкциями за совершение правонарушения. В данном случае право-

~84 7 № 2 (18) 2010 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

нарушителя можно привлечь к ответственности сразу по двум основаниям, что существенно увеличивает его потери, связанные с подчинением норме права.

Как и в случае с завышенными требованиями закона как коррупциогенным фактором, дискреционные полномочия могут обуславливаться противоречием норм как внутри закона, так и норм разных актов. В этом случае коллизия приводит к отсутствию четких критериев выбора того, какую из противоречащих друг другу норм соблюдать.

Отметим, что в Методике не обозначены ни в качестве коррупционного фактора ни в качестве обстоятельства, которое может способствовать совершению коррупционного правонарушения наличие «отсылочных норм».

Отсылочные нормы предполагают определенный временной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы вследствие того, что норма прямого действия еще не принята. Этот временной период можно назвать периодом необычайно высоких дискреционных полномочий чиновников, полученных на совершенно законных основаниях.

Также отсылочные нормы допускают возможность ведомственного нормотворчества. Главной особенностью нормотворчества этого вида является закрытость процедур подготовки и принятия норм права. Другой его особенностью является непрозрачность: во многих случаях лицо или организация, которог попадает под регулирование, не ознакомлено в должной мере с существующим законодательством или не имеет к нему доступа в силу ведомственной закрытости. Ведомственное нормотворчество часто является источником конфликта интересов. Госслужащие заинтересованы в том, чтобы наделить себя (своих коллег) возможно большими дискреционными полномочиями, и наложить на субъектов рынка чрезмерные ограничения.

Отмечаем, что зачастую экспертами даются замечания общеправового характера, когда выявляемые при этом недостатки нормативного правового акта не имеют отношения к его кор-рупциогенности. В этой части необходимо урегулировать следующие положения, а именно, что экспертное заключение не должно содержать утверждение о преднамеренном включении в нормативный правовой акт коррупционных норм, не должно предполагать выявление существующих или возможных коррупционных схем, в которых используются (могут быть использованы) корруп-

циогенные нормы, а также не предполагать оценку объема коррупционных последствий.

Необходимо добавить, что казахстанская Методика применяется в отношении как действующего законодательства, так и на проекты нормативных правовых актов. Из этого следует сделать вывод, что не все применяемые коррупционные факторы, указанные в российской Методике, подлежат применению в отношении проектов.

Относительно проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов отмечаем, что в Правилах проведения научной экспертизы, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года №598, среди основных задач научной экспертизы законопроектов выделяют отдельными пунктами:

проверку на соответствие законопроекта Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан;

определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием законопроекта;

выявление явного или скрытого ведомственного или группового интереса, обеспечиваемого законопроектом.

Во-первых, заметим, что наличие ведомственного или группового интереса в нормах дает возможность способствовать коррупционным действиям, имеет коррупциогенный потенциал. Кроме того, Законом Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» определены правонарушения, создающие условия для коррупции, к которым относится оказание неправомерного предпочтения юридическим и физическим лицам при подготовке и принятии решений. Поэтому считаем, что выявление ведомственного и группового интереса должно также отражаться в рамках антикоррупционной экспертизы.

Во-вторых, как было сказано ранее, в Методике обозначено, что коллизия норм не является коррупционным фактором, однако является обстоятельством, способствующим совершению коррупционных правонарушений. Следовательно, соответствие законопроекта нормативным правовым актам вышестоящих уровней, в частности, Конституции, рассматривается и в рамках антикоррупционной экспертизы.

Следует заметить, что согласно Закону Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», проведение антикоррупционной экспертизы на законопроекты обязательно. Таким образом, происходит дублирование положений заклю-

чений научной и антикоррупционной экспертизы. Так как в задачи научной экспертизы входит определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием законопроекта. Не ясна целесообразность и необходимость подобного дублирования.

Также необходимо поднять уровень научной экспертизы на уровне Закона, а не прописывать отдельные положения в Главе Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» и отсылая их на подзаконные нормативные правовые акты.

Использованная литература

1. Правила проведения научной экспертизы, утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года №598 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности».

2. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах».

3. Методические рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов).

4. Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

5. Головщинский, К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. М.А. Краснова, Г.А. Сатарова. - М.: Фонд ИНДЕМ, 2004. - 64 с.

Бул мацалада сыбайлас жемцорлыцца царсы сараптаманы жург1зу1н жетыд1ру жэне оц тэж1рибе аныцтау мацсатында К,азацстан Республикасы мен Ресей Федерациясыныц нормативт1к цуцыцтыц актглерге (жобаларга) сыбайлас жемцорлыцца царсы сараптаманыц втк1зу1 бойынша эд1стемел1к усыныстарына салыстырмалы талдау керсетыген.

В данной статье показан сравнительный анализ методических рекомендаций проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) Республики Казахстан и Российской Федерации с целью выявления положительного опыта и совершенствования проведения антикоррупционной экспертизы.

In given article accepts the comparative analysis of methodical recommendations of carrying out of anticorruption examination of standard legal certificates (projects) of Republic Kazakhstan and the Russian Federation for the purpose of revealing of positive experience and perfection of carrying out of anticorruption examination.