Общие подходы к оценке эффективности бюджетных расходов

Basic approaches to cost efficiency assessment Afanasev R.

Общие подходы к оценке эффективности бюджетных расходов

Афанасьев Р. С.

Афанасьев Роман Сергеевич /Afanasev Roman — кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Центр межбюджетных отношений, Научно-исследовательский финансовый институт, г. Москва

Аннотация: вопросы оценки эффективности бюджетных расходов относятся к основным вопросам государственного управления общественными финансами. В статье рассматриваются основные подходы к проведению оценки эффективности. При выборе метода проведения оценки эффективности расходов необходимо основываться, во-первых, на целях проведения каждой конкретной оценки и, во-вторых, на предполагаемых вариантах использования результатов проведенной оценки.

Abstract: cost efficiency assessment is the main issue ofpublic finance management. The article deals with core approaches to assessment of effectiveness. When choosing evaluating method of cost efficiency one should rely on firstly, on the objectives of each specific assessment and, secondly, on the intended use of the assessment results.

Ключевые слова: Бюджетный кодекс Российской Федерации, эффективность расходов, программный бюджет.

Keywords: the Budget Code of the Russian Federation, cost effectiveness, program budget.

Несмотря на десятилетний опыт внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР) в бюджетный процесс, оценка эффективности расходов до сих пор не является распространенным и широко используемым инструментом. Отчасти причиной являлся формальный подход к использованию инструментов БОР, когда для регионов, разрабатывающих новое законодательство, связанное с оценкой эффективности расходов, основной целью являлось не повышение эффективности расходов само по себе, а получение субсидии на выполнение Программы реформирования региональных финансов или Программы повышения эффективности бюджетных расходов (об этом, например, свидетельствует тот факт, что многие субъекты РФ отменяли действие нормативных актов, принятых на этапе выполнения Программ, сразу после окончания действия программы).

В настоящий момент, стимулирование эффективности расходов субфедеральных бюджетов осуществляется при помощи субсидий из федерального бюджета, выделяемых в рамках государственных программ Российской Федерации. Таким образом, вопрос выбора метода оценки эффективности бюджетных расходов по-прежнему актуален.

В мировой научной литературе можно выделить четыре общераспространенных метода оценки эффективности бюджетных расходов:

1. Анализ издержек и выгод.

2. Анализ издержек и полезности.

3. Анализ издержек и результативности.

4. Анализ издержек и взвешенной результативности.

Данные методы проведения анализа эффективности расходов применяются в основном на этапе планирования расходов, однако могут быть использованы и для сравнения эффективности уже осуществленных расходов.

Наиболее распространенным методом оценки эффективности бюджетных расходов является метод анализа издержек и выгод [1]. Остальные три метода оценки целесообразно использовать, когда полученные результаты не представляется возможным определить в денежном выражении [2].

Анализ издержек и выгод, оценивает эффективность расходов и используется в случае, когда общественные блага, на получение которых, направлены соответствующие расходы возможно оценить в денежном выражении. В этом случае разница между объемом расходов и денежным выражением общественных благ является мерой эффективности данных расходов на горизонте в 1 финансовый год. Для проведения оценки за несколько лет, необходимо осуществить расчет по аналогии с формулой расчета показателя чистой приведенной стоимости

NPV. В этом случае дисконтируется разница между текущим объемом расходов и денежным выражением общественных благ за соответствующее количество лет.

Метод анализа издержек и полезности используется при оценке эффективности расходов, когда общественные блага могут быть оценены в единицах полезности. В этом случае сопоставляется объем расходов, и польза для населения, полученная при осуществлении бюджетных расходов, измеряемая в единицах полезности.

Метод анализа издержек и результативности, оценивает выгоды в натуральных величинах. Иными словами, определяется средняя стоимость единицы эффекта (результата). Данный метод часто применяется для сопоставления стоимости однотипных услуг в различных регионах. Однако его применение ограничено необходимостью учета различных удорожающих факторов, объективно влияющих на стоимость услуги.

Метод анализа издержек и взвешенной результативности является разновидностью вышеописанного метода и используется при необходимости интегрирования большого количества общественных эффектов (результатов), при невозможности измерения выгод в денежном выражении. Этот метод используется, когда те или иные расходы направлены на достижение не одной, а нескольких целей. В этом случае необходимо определить вес каждого эффекта (результата) для проведения оценки эффективности расходов. Определение этого коэффициента по каждому результату является одной из самых важных и сложных задач данного подхода. Для этого необходимо четко увязать каждый полученный результат с конкретной целью. Как правило, весовые коэффициенты определяются на основе экспертных оценок, предпочтений лиц, принимающих решения из соображений приоритетности и значимости результатов.

Несмотря на перспективность приведенных выше методов оценки, существуют проблемы, возникающие в случае, если оценка соотношения результатов и затрат будет использована не для проведения анализа бюджетных расходов в какой-то сфере для одного субъекта РФ (муниципального образования), а для сопоставления субъектов между собой. Если измерять эффективность как отношение результата и затрат, сравнивая при этом между собой показатели различных субъектов анализа (регионов, субъектов бюджетного планирования), то в наиболее выигрышном положении окажутся те, у кого это соотношение относительно велико. И это будут не обязательно те, у кого хорошие качественные результаты деятельности при относительно небольших бюджетных расходах - это могут быть и те, у кого низкие результаты при совсем небольших расходах, и если эти субъекты совсем перестанут финансировать отрасль, то при использовании такой формулы станут и вовсе лидерами.

Поэтому сравнивать между собой можно те показатели, для которых существуют сопоставимые стандарты (например, стандарты качества предоставления услуг). Ведь достижение конечного результата деятельности важнее, чем просто экономия бюджетных средств. Собственно, бюджет для того и нужен, чтобы финансировать какой-то объем базовых, гарантированных Конституцией Российской Федерации услуг. Соответственно, если при оценке эффективности расходов применяется соотношение результатов и затрат, то это соотношение не может быть простым отношением показателей результативности и объемов бюджетных расходов, а должно представлять собой более сложную, нелинейную, и, возможно, не непрерывную, функцию с большим количеством экзогенных параметров, определяющих какие-то предпочтения, а также защищающих от ложных стимулов (неоправданного, с точки зрения здравого смысла, сокращения бюджетных расходов, или поиска путей финансирования тех же расходов по другим каналам).

Кроме того, при сравнении субъектов Российской Федерации, необходимо учитывать, что цели и задачи, стоящие перед различными субъектами РФ в конкретных отраслях будут также различаться. Если для одного субъекта РФ актуально повышение уровня оснащенности районных поликлиник, то в другом - развитие скорой помощи. Поэтому при анализе эффективности расходов, необходимо учитывать достижение целевых показателей, заложенных в соответствующих государственных программах конкретного субъекта Российской Федерации.

Таким образом, при отсутствии данных о проведении анализа результативности, проведение оценки эффективности расходов невозможно. Это также означает, что проведение оценки эффективности для той части расходов субъектов Российской Федерации, для которой не определены показатели результатов или отсутствует информация об их значениях, также невозможно.

Если рассматривать оценку эффективности расходов в программной форме бюджета, необходимо определить, что понимается под эффективностью в соответствии с бюджетным

законодательством. Анализ нормативных правовых документов, регламентирующих оценку эффективности государственных программ Российской Федерации, показывает, что под эффективностью бюджетных расходов понимается достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Поскольку общая цель перехода на программную форму бюджета - увязать расходы с результатами деятельности органов власти, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих полномочий [3], то в этом случае оценить эффективность расходов возможно прямым сопоставлением объема потраченных денежных средств и достигнутым результатом, прописанным в государственной программе.

Подобный подход используется в Типовой методике оценки эффективности государственной программы, изложенной в Приложении 2 к Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации1. В соответствии с этим документом, оценка эффективности основывается на проведение следующих оценок:

1) степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом;

2) степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;

3) степени реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).

Таким образом, при данном подходе принимается во внимание уровень достижения целевого показателя, закрепленного за определенным расходным обязательством [4].

Применение данного подхода к оценке эффективности бюджетных расходов имеет ряд ограничений. В первую очередь, это относиться к трудоемкости проведения такой оценки в масштабах всей страны. Если перед Министерством финансов Российской Федерации стоит задача о проведения оценки эффективности бюджетных расходов всех субъектов Российской Федерации, то Минфин России должен провести оценку всех государственных программ субъектов РФ, т. е. провести оценку нескольких сотен государственных программ. Министерство финансов Российской Федерации не располагает достаточными трудовыми ресурсами для проведения подобной оценки. Более того, оценка государственной программы должна осуществляться исполнителем государственной программы самостоятельно, в соответствии с методикой проведения оценки эффективности, которая является отдельным разделом государственной программы.

Также к недостаткам данной методики можно отнести сравнение плановых и фактических показателей, т. е. методика в основном оценивает исполнительскую дисциплину [5], а не эффективность самих расходов.

Другим ограничением является качество написания государственных программ субъектов Российской Федерации, особенно в части формирования целевых индикаторов и показателей конечного результата. От выбора показателя зависит как оценка результативности государственной программы, так и оценка эффективности реализации государственной программы.

В сентябре 2016 г. приказ Минэкономразвития от 20 ноября 2013 г. № 690, которым утверждена Типовая методика оценки эффективности государственных программ, утратил силу. В новых методических указаниях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, оценка эффективности государственных программ в явном виде не предусмотрена.

В связи с тем, что переход на программный формат бюджета начался не так давно, должно пройти еще несколько лет, чтобы качество подготовки государственных программ вышло на достаточно высокий уровень.

Тем не менее, в настоящий момент допустимо использовать целевые индикаторы и показатели конечного результата государственных программ субъектов Российской Федерации для проведения оценки эффективности бюджетных расходов в разрезе направлений расходования средств регионального бюджета (отраслей).

1 Приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. N° 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».

Литература

1. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. Изд-во Московского университета: ИНФРА-М, 1997.

2. Brown C. V. and Jackson P. M. Public Sector Economics. Oxford: Blackwell, 1990.

3. Афанасьев М. П., Алехин Б. И., Кравченко А. И., Крадинов П. Г. Программный бюджет: цели, классификация и принципы построения // Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал, 2010. № 3. C. 5-18.

4. Мильчаков М. В. Учет неэффективных расходов субъектов Российской Федерации при предоставлении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал, 2014. № 4. С. 81-93.

5. Соколов И. А. Доклад «Методологические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов, в том числе государственных программ» // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал, 2014. № 2. С. 7-11.

Innovative potential of the Samara region Sholina A.1, Kryukova A.2 Инновационный потенциал Самарской области Шолина А. И.1, Крюкова А. А.2

'Шолина Анастасия Игоревна / Sholina Anastasiya — студент, факультет информационных систем и информатики;

2Крюкова Анастасия Александровна / Kryukova Anastasiya — доцент, кандидат экономических наук,

кафедра электронной коммерции, Поволжский государственный университет телекоммуникаций и информатики, г. Самара

Аннотация: в данной статье рассмотрен инновационный потенциал Самарской области, а также проблемы финансовой поддержки инновационного комплекса.

Abstract: this article discusses the innovative potential of the Samara region, as well as problems of financial support for innovative complex.

Ключевые слова: инновационый потенциал, инновации, Самарская область, поддержка инновационного комплекса, инновационная инфраструктура.

Keywords: innovative potential, innovations, Samara region, support of the innovation complex, innovation infrastructure.

Устойчивое инновационное развитие принимается в качестве ориентира, инструментальной значимости и направленности управления социальными процессами. Устойчивость есть показатель и содержательная характеристика непрерывности процесса развития региона, подцель и инструмент достижения нового качественного состояния общества [4, с. 552]. В условиях увеличения влияния факторов внешней среды, высокого уровня в области управления рисками, недостаточного объема финансирования, нестабильности экономических отношений с зарубежными партнерами, целесообразно и необходимо внедрение инновационных моделей развития экономики Самарской области [6, с. 15]. Это стремительно становится актуальным, потому что соответствует мировым тенденциям развития экономики и эффективность данного внедрения доказана положительным опытом некоторых развитых корпораций [5, с. 97].

Приволжский федеральный округ является одним из лидирующих индустриальных регионов страны с диверсифицированной экономикой, высокой концентрацией компаний вторичного цикла (обрабатывающие предприятия,машиностроение) , и сильнейшим научно-инновационным потенциалом. В регионе также высока концентрация производственно-технического потенциала, который способствует развитию инновационного бизнеса и конкурентоспособности области даже на международном уровне [3, с. 38].

Основа экономики области формируется из обрабатывающих производств, относящихся по секторам экономики к отрасли вторичного типа и с высокой добавленной стоимостью: авиационно-космический кластер, автомобилестроение, производства по переработке в сырьевых отраслях, химии, металлургии. Введение инновационных технологий - первое условие их развития, модернизации, основанная на техническом переоснащении, а также применения инновационных методов и процессов в управлении [3, с. 42].