Правовое обеспечение экологической безопасности Российской Федерации: к вопросу о перспективах развития

DOI 10.24412/2227-7315-2021-3-249-255

УДК 349.6

Е.А. Сухова, Е.Н. Абанина

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: К ВОПРОСУ О ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ*

Введение: на современном этапе обеспечения экологической безопасности в РФ актуальным является исследование ее правовой составляющей, предполагающее разработку и предложение оптимального набора правовых инструментов, приемов и способов в целях достижения и поддержания безопасной среды обитания и устойчивого развития. Цель: определить возможные пути развития системы правового обеспечения экологической безопасности в РФ. Задачи: провести критический анализ существующего правового обеспечения экологической безопасности РФ; представить предложения по преодолению выявленных недостатков. Методологическая основа: системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой методы. Результаты и выводы: проведенный анализ существующего правового обеспечения экологической безопасности РФ выявил наличие как позитивных, так и негативных факторов, не позволяющих в полной мере называть его системой. В качестве возможных путей развития предложены: разработка концепции правового обеспечения экологической безопасности; разработка и принятие специального Федерального закона «Об обеспечении экологической безопасности».

Ключевые слова: экологическая безопасность, правовое обеспечение, концепция, устойчивое развитие.

E.A. Sukhova, E.N. Abanina

LEGAL SUPPORT OF ENVIRONMENTAL SAFETY OF THE RUSSIAN FEDERATION: ON THE ISSUE OF DEVELOPMENT PROSPECTS

Background: at the present stage of ensuring environmental safety in the Russian Federation, it is relevant to study its legal component, which involves the development and proposal of an optimal set of legal tools, techniques and methods in order to achieve and maintain the safe environment and sustainable development. Objective: to identify possible ways to develop the system of legal support for environmental safety in the

© Сухова Елена Александровна, 2021

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: suhova-elena@yandex.ru

© Абанина Елена Николаевна, 2021

Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: elena-abanina@yandex.ru

© Sukhova Elena Aleksandrovna, 2021

Candidate of law, Associate Professor, the Department of Land and environmental law

© Abanina Elena Nikolaevna, 2021

Candidate of law, Associate Professor, Professor, the Department of Land and environmental law

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-01100416.

Russian Federation. The tasks of the research are to conduct a critical analysis of the existing legal support for the environmental safety of the Russian Federation; to submit proposals to overcome the identified shortcomings. Methodology: system-structural, formal-legal, comparative-legal methods. Results and conclusions: the analysis of the existing legal provision of environmental safety of the Russian Federation revealed the presence of both positive and negative factors that do not allow us to fully call it a system. The following possible ways of development are suggested: development of the concept of legal provision of environmental safety; development and adoption of a special Federal law "On Ensuring Environmental Safety".

Key-words: environmental safety, legal support, concept, sustainable development.

На протяжении последних десятилетий осуществляется поиск оптимальных условий для устойчивого развития российского общества, что обусловлено ростом вызовов и угроз экологической и иным видам безопасности, неблагополучным состоянием окружающей среды. Президент РФ в ежегодных посланиях Федеральному собранию неизменно обращается к этой теме, отмечая необходимость формирования цивилизованной системы обращения с отходами, перевода предприятий ЖКХ, энергетики, транспорта на наилучшие доступные технологии и строгие природоохранные стандарты, создания полноценной системы экологического мониторинга, перехода на экономику замкнутого цикла, обозначая как цель уже с 2021 года применение механизма так называемой расширенной ответственности производителей. При этом подчеркивается, что «при принятии подобных решений мы должны руководствоваться не корпоративными интересами, не интересами отдельных уважаемых людей и компаний, а интересами народа России».

За последнее время приняты ряд актов, подчеркивающих особую роль российской науки и технологий в решении задач обеспечения экологической безопасности. Так, в целях повышения эффективности научно-технической деятельности в области экологического развития РФ и климатических изменений Указом Президента РФ от 8 февраля 2021 г. №761 предписано Правительству РФ разработать и утвердить Федеральную научно-техническую программу в области экологического развития РФ и климатических изменений на 2021-2030 годы, предусматривающую создание наукоемких технологических решений, направленных на обеспечение экологической безопасности, улучшение состояния окружающей среды; на изучение климата, механизмов адаптации к климатических изменениям и их последствиям; на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития РФ с низким уровнем выбросов парникового газа. Обозначена также потребность в проведении теоретико-правовых исследований, посвященных отдельным элементам обеспечения экологической безопасности. В частности, в утвержденной Программе научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период (2021-2030 годы)2 приоритет-

S 1 См.: Указ Президента РФ от 8 февраля 2021 г. № 76 «О мерах по реализации государствен-

ной научно-технической политики в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений» (вместе с «Положением о совете по реализации Федеральной научно-технической программы в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений на 2021-2030 годы»). Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 08.02.2021).

2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 3684-р «Об утверждении Программы фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период (2021-2030 годы)». Официальный интернет-портал правовой информации. URL: 250 http://pravo.gov.ru (дата обращения: 09.01.2021).

ным направлением в области экологического права названо рациональное природопользование как элемент обеспечения экологической и продовольственной безопасности.

Сказанное свидетельствует о том, что на современном этапе обеспечения экологической безопасности в РФ актуальным является исследование ее правовой составляющей, предполагающее разработку и предложение оптимального набора правовых инструментов, приемов и способов в целях достижения и поддержания безопасной среды обитания и устойчивого развития.

Анализ существующего правового обеспечения экологической безопасности РФ позволяет установить наличие как позитивных, так и негативных тенденций, не позволяющих в полной мере называть его системой.

Во-первых, несмотря на конституционно значимую ценность обеспечения экологической безопасности, данная категория упоминается в Конституции РФ лишь единожды как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. „д" п. 1 ст. 72). При этом категории «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» в Основном законе разграничены и рассматриваются как два самостоятельных вида деятельности, однако остается неясным в чем заключаются различия в их правовых механизмах.

Во-вторых, несмотря на то, что действующее законодательство (Конституция РФ, федеральные законы, кодексы, подзаконные нормативные акты — указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления) содержит значительное число правовых норм, регулирующих в той или иной степени отношения в обозначенной сфере, не определяет необходимый понятийный аппарат, не обозначает четко цели и критерии их достижения, не закрепляет принципы обеспечения экологической безопасности, не разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере обеспечения экологической безопасности.

В-третьих, как это не парадоксально, правовому обеспечению экологической безопасности как целостному процессу в настоящее время посвящен только один нормативный правовой акт — Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»1, в котором поставлена не имеющая должной конкретики задача совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а также институциональной системы обеспечения экологической безопасности.

Суммируя сказанное, основными недостатками правового обеспечения экологической безопасности следует признать следующие:

расположение норм в большом количестве правовых актов различной юридической силы;

отсутствие на федеральном уровне единого акта, системно регулирующего ключевые аспекты обеспечения экологической безопасности;

нечеткость общегосударственных ориентиров правотворческой политики в рассматриваемой сфере.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 17, ст. 2546.

251

В целях решения обозначенных проблем, следует определить возможные пути развития (совершенствования) системы правового обеспечения экологической безопасности, которыми могут стать:

I) разработка концепции правового обеспечения экологической безопасности, включающей положения, предусматривающие дальнейшее развитие законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, направленных на достижение целей, выполнение задач и определение основных направлений деятельности по обеспечению экологической безопасности;

II) разработка и принятие специального Федерального закона «Об обеспечении экологической безопасности» с целью создания целостного законодательного регулирования отношений в обозначенной сфере.

Теоретико-правовые оценки правового обеспечения экологической безопасности как крупной научной проблемы могут быть востребованы в более целостной, системной и аргументированной форме. По справедливому утверждению А.В. Малько: «Научные наработки будут выглядеть гораздо убедительнее и заметнее влиять на власть, на соответствующие правотворческие и правоприменительные структуры, если их давать на уровне концепций, где научные взгляды оформляются в более основательном, аргументированном, комплексном виде» [1, с. 12]. В связи с этим в целях создания эффективных правовых условий для комплексной модернизации законодательства, регулирующего отношения в сфере обеспечения экологической безопасности, рациональным предложением может стать разработка системной концепции ее правового обеспечения.

Идея о необходимости разработки концепции в рассматриваемой сфере выска-я зывается в научном сообществе уже давно. Так, заслуживает поддержки предло-

0

? жение Ф.Г. Мышко о необходимости разработки концепции совершенствования

а самого процесса экологического законодательства в целях реализации принципа

| единства экологического и социально-экономического законодательства и на-

1 сыщения экологических законов экономическим содержанием [2].

| Термин «концепция» (от лат. conceptio — понимание, система) означает

I «определенный способ понимания, трактовки какого-либо процесса, основная

§ точка зрения на предмет или явление» [3]. Исходя из этого концепция правового

ф

* обеспечения экологической безопасности может стать основным способом по-§ нимания данного процесса, эффективным средством выявления и преодоления недостатков действующих механизмов и пересмотра существующих подходов в Ц данной сфере. Ее структура может выглядеть следующим образом: | Раздел 1. «Общие положения», в котором необходимо отразить назначение

концепции и правовую основу. !| Раздел 2. «Основные термины, используемые в Концепции», включающий ха-

ё рактеристику таких понятий как «экологическая безопасность», «экологическая § опасность», «субъект экологической опасности», «обеспечение экологической | безопасности», «управление экологической безопасностью», «гарантии эколо-| гической безопасности», «аудит экологической безопасности», «приемлемый экологический риск», «предельно допустимый экологический риск», «угроза экологической безопасности», «экспертиза экологической безопасности» и др.

Раздел 3. «Современное состояние системы правового обеспечения экологической безопасности Российской Федерации», содержащий комплексный анализ основных проблем в сфере ее формирования как на федеральном, так и регио-252 нальных, и муниципальных уровнях.

Раздел 4. «Цель, задачи и принципы правового обеспечения экологической безопасности Российской Федерации». В частности, цель правового обеспечения экологической безопасности может быть определена как создание и поддержание правовыми средствами на необходимом уровне такого правового поля, в рамках которого эффективно работает вся система действий по предотвращению возникновения и развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, в том числе для создания условий для благоприятного состояния окружающей среды и устойчивого развития человеческого общества [4, с. 41-42].

Раздел 5. «Направления развития законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности», составными элементами которого могут быть обозначение направлений развития системы федерального законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности, направлений развития систем правового обеспечения экологической безопасности на уровне субъектов РФ и муниципальных образований (урбанизированных территорий).

Раздел 6. «Заключение», содержащий перечисление мер по ресурсному обеспечению реализации концепции.

Говоря о содержании предлагаемой концепции, важным представляется также ее соотнесение с целями устойчивого развития, поскольку «модель устойчивого развития подразумевает формирование новой формы общественного развития, в которой будут существенно снижены масштабы и уровни опасностей и угроз до тех пределов и значений, которые должны обеспечить выживание и дальнейшую эволюцию человечества и сохранение биосферы» [5, с. 19]. Поэтому приоритетным видится не только обозначение направлений по совершенствованию существующих и разработке новых правовых средств защиты от экологических ш вызовов и угроз (хотя от них невозможно будет отказаться, поскольку всегда и будут присутствовать опасности природного и антропогенного характера), но и сс по интегрированию в законодательство инструментов их снижения, например, о стандартов ответственного ведения бизнеса (в России они пока представляют | собой набор добровольных правил, лучших практик и рекомендаций, которых о

с

могут придерживаться компании, работающие на международных рынках), а требований об экологической открытости компаний, механизма стратегической в

е

экологической оценки, развитие аудита в сфере обеспечения экологической без- о

опасности и других правовых инструментов. р

Устранению существующего «правового вакуума», на наш взгляд, могло бы |

также способствовать принятие специального федерального закона, поскольку к

именно он смог бы выполнить функцию системообразующего акта, который «свя- а

жет» другие, довольно разрозненные, нормативные правовые акты. Цели нового |

акта могут быть сформулированы следующим образом: установление правовых ии

основ обеспечения экологической безопасности; защита прав и законных инте- ¡§

ресов граждан, общества и государства от угроз, исходящих от окружающей 1

о

среды; содействие устойчивому развитию Российской Федерации. Целью же ) самого процесса обеспечения экологической безопасности должно признаваться 11 достижение и поддержание максимально высокого качества окружающей среды.

В предлагаемом федеральном законе представляется необходимым закрепить понятийный аппарат, принципы, задачи; определить полномочия РФ и субъектов РФ, в том числе в сфере регулирования отношений в обозначенной сфере; сформулировать направления и содержание деятельности по обеспечению экологической безопасности (специфические экологические требования и ограничения). 253

Для создания эффективного правового механизма необходимо, чтобы показатели (критерии) состояния экологической безопасности и индикаторы экологических угроз были также сформулированы в правовых нормах нового федерального закона. В случае же фиксации выхода ситуации за пороговые значения, характеризующие экологическую безопасность, необходимо четко закрепить обязанности уполномоченных субъектов по своевременному информационному обеспечению, предупреждению или устранению выявленных экологических угроз (опасностей) в соответствии с установленным планом реагирования, а также ответственность за их неисполнение. В качестве отдельных направлений обеспечения экологической безопасности, требующих урегулирования в новом федеральном законе, могут быть предложены следующие: информационное обеспечение деятельности в области экологической безопасности, оценка и предупреждение угроз экологической безопасности по алгоритму управления рисками, устранение последствий опасных экологических ситуаций; экологическое образование и подготовка специалистов в области экологической безопасности; научное обеспечение деятельности в области экологической безопасности.

В заключении следует отметить, что экологическая безопасность напрямую связана с устойчивым развитием, а экологическая нестабильность — с разрушением и деградацией окружающей среды. Какое бы из предложенных направлений не было бы выбрано (а возможно и оба), важно понимать, что обеспечение экологической безопасности — одна из неотложных задач для России на пути достижения ЦУР. Поэтому пристального внимания в рамках правового сопровождения данной деятельности требует, прежде всего совершенствования правовых условий для систематического снижения негативного антропогенного воздействия на жизнеобеспечивающие экосистемы.

Библиографический список

1. Малько A.B. Правоохранительная и правозащитная политика в современной России // Правовая политика и развитие российского законодательства в условиях модернизации: сборник докладов / под ред. А.В. Малько, В.М. Шафирова, А.В. Усса. Красноярск: СФУ, 2012. 532 с.

2. Мышко Ф.Г. Административно-правовые и организационные проблемы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. 361 с.

3. Философский энциклопедический словарь / гл. ред. Л.Ф. Ильичев и др. М.: Советская энциклопедия, 1983. 839 с.

4. Абанина E.H. Сухова E.A. Теоретические основы правового обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации / Дискуссионные проблемы теории экологического права: монография, коллектив авторов / под общ. ред. А.П. Анисимова. М.: Юрлитинформ, 2020. 544 с.

5. Урсул А.Д. Глобальные процессы, безопасность и устойчивое развитие // Век глобализации. 2008. № 1. С. 17-22.

References

1. Malko A.V. Law Enforcement and Human Rights Policy in Modern Russia // Legal Policy and Development of Russian Legislation in the Context of Modernization: ed. by A.V. Malko, V. M. Shafirov, A.V. Uss. Krasnoyarsk: SFU, 2012. 532 p.

2. Myshko F.G. Administrative-legal and Organizational Problems of Ensuring Environmental Safety in the Russian Federation: dis. ...doc.of law. M., 2004. 361 p.

3. Philosophical Encyclopedic Dictionary. Ed. by L.F. Ilyichev et al. Moscow: Sovetskaya Entsiklopediya, 1983. 839 p.

4. Abanina E.N. Sukhova E.A. Theoretical Foundations of Legal Support of Environmental Safety in the Russian Federation / Debatable Problems of the Theory of Environmental Law: monograph, collective of authors / under the general editorship of A. P. Anisimov. M.: Yurlitinform, 2020. 544 p.

4. Ursul A.D. Global Processes, Security, and Sustainable Development // the Age of globalization. 2008. No. 1. P. 17-22.

с

о

го

о

X

О

Sc о

о

д

QJ

тз

0 т

го ф

1 I

о

Sc

5

тз

s д

s

х ф о

X

О Sc а ж

ш д

ф §

ю

UJ 4

о