Условия разграничения полномочий и предметов ведения на региональном и муниципальном уровнях

ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

263

ДЗАГОЕВ А.Р.

УСЛОВИЯ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ И ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ

В результате вступления в действие изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» произошло разграничение полномочий между различными уровнями государственного управления [2, 3]. Данное событие безусловно способствует оптимизации системы государственного управления, поскольку законодательное закрепление полномочий каждого уровня власти позволяет обеспечить повышение ответственности при выполнении государственных функций и задач. Указанная ответственность теперь закреплена по каждому конкретному направлению за определенным уровнем государственной власти. Это позволят исправить ситуацию, когда обязательства государства перед населением существуют, они установлены законами и прочими нормативными правовыми документами, но при этом они фактически не выполняются.

Указанные изменения являются также частью административной реформы, в том числе реформы местного самоуправления, имеющих место в настоящее время в России. Основное предназначение продолжающихся реформ - обеспечить эффективность деятельности органов государственной и местной власти, в том числе оптимизация численности государственного аппарата, недопущение дублирования закрепленных за госорганами функций и полномочий. Кроме того, реформы направлены на повышение качества и доступности государственных услуг; уменьшение препятствий для бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики. Одно из важнейших направлений реформирования - повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Вместе с тем реформирование системы взаимоотношений между федеральными, региональными и местными органами власти привело к возникновению определенных проблем. В результате указанного закрепления полномочий, осуществленного в законодательном порядке, резко возросла потребность региональных и местных властей в финансовых ресурсах на их реализацию, а их реальные возможности остались практически на том же уровне, что безусловно приводит к поиску дополнительных источников финансирования и увеличению размеров дефицитов соответствующих бюджетов.

Все большее значение в настоящее время приобретают вопросы соответствия возможностей региональных и муниципальных властей по мобилизации доходов в бюджеты потребностям в финансовых ресурсах для выполнения возложенных на них законодательно задач и функций. Другими словами, имеет место проблема соответствия так называемых доходных и расходных полномочий органов власти на региональном и муниципальном уровнях управления. При этом степень остроты указанной проблемы зависит от многих факторов, среди которых, по нашему мнению, наибольшее значение имеет уровень экономического развития региона либо муниципального образования и, при прочих равных условиях, соответственно возможность по мобилизации бюджетных доходов в целях исполнения расходных обязательств.

В связи с вышеуказанным представляется необходимым учитывать специфические особенности отдельных регионов в части возможности решать имеющиеся социально-экономические проблемы за счет собственных финансовых ресурсов. К таким регионам, не имеющим возможности самостоятельно решать экономические и финансовые задачи, обусловленные в том числе процессом закрепления расходных полномочий за региональным и местным уровнем федеральным законодательством, относятся большинство субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа. Однако

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3

в последнее время наметилась тенденция по сокращению темпов роста финансовой поддержки как указанных регионов, так и в целом субъектов Российской Федерации. В качестве ориентира при определении увеличения объема Фонда финансовой поддержки регионов установлены предполагаемые темпы инфляции. Как известно, инфляционные прогнозы в последние годы зачастую оказываются ошибочными. Фактический уровень инфляции на протяжении последних двух лет превзошел все ожидания. При этом уровень финансовой поддержки из федерального бюджета не был скорректирован с учетом фактических темпов инфляции.

Кроме того, следует учитывать следующий факт. Значительную долю расходов в региональных и местных бюджетах составляют расходы на заработную плату. Доля указанных расходов ежегодно растет и приближается к половине от всех расходуемых бюджетных средств. Причем указанный рост по большей части обусловлен принятием соответствующих решений на федеральном уровне. Механизм данного явления следующий. Принимается нормативный правовой документ об увеличении уровня заработной платы работникам учреждений, финансируемых за счет средств федерального бюджета, а также федеральным государственным гражданским служащим. Затем аналогичные нормативные правовые акты утверждаются в регионах, имеющих высокий уровень бюджетной обеспеченности. Естественно, что и население менее обеспеченных регионов ожидает соответствующего повышения уровня оплаты труда, причем в случае, когда указанное событие не происходит все это зачастую выливается в различного рода акции по выражению недовольства населения.

В конечном счете региональным властям практически во всех субъектах Российской Федерации приходится изыскивать дополнительные финансовые ресурсы, чтобы обеспечить соответствующую индексацию уровня оплаты труда работающим в бюджетной сфере. Но при этом следует учитывать, что указанные средства изначально не были предусмотрены в региональном либо местном бюджете. Практика последних лет показывает, что темпы роста заработной платы бюджетников значительно превышают темпы экономического развития многих регионов. Однако дополнительной финансовой поддержки из федерального бюджета не поступает, хотя косвенно рост оплаты труда произошел в результате принятия решений на федеральном уровне. Соответственно в структуре бюджетных расходов происходит рост удельного веса заработной платы, что приводит к сокращению других социально значимых расходов. Особенно ярко данный факт отражается на капитальных расходах, осуществляемых за счет региональных и местных бюджетов. При этом следует учитывать, что в последнее время осуществление капитальных вложений за счет средств федерального бюджета происходит на основе принципа софинансирования. Но где взять средства наименее обеспеченным субъектам Российской Федерации, чтобы участвовать в софинан-сировании социально значимых объектов. Возникает ситуация, когда богатый богатеет, а бедный беднеет.

Региональные и местные власти вновь столкнулись с проблемой растущего объема бюджетного дефицита. И это в тот момент, когда федеральный бюджет исполняется с огромным профицитом, а, судя по многочисленным выступлениям, основной проблемой для главных финансистов страны является то, куда же направить дополнительные средства, полученные в связи с рекордными ценами на нефть.

А между тем в связи с прошедшим разграничением полномочий и предметом ведения на региональные и местные органы власти возложены обязанности по финансовому обеспечению таких стратегически чрезвычайно важных и социально значимых функций государства, как организация здравоохранения, начального и среднего образования, начального и среднего специального профессионального образования, осуществление социальной политики и обеспечение проведения культурных мероприятий, поддержка сельского хозяйства, организация функционирования жилищно-коммунального хозяйства. Львиная часть расходов на финансирование вышеуказанных сфер деятельности осуществляется за счет средств региональных бюджетов.

С учетом того, что все большее понимание в последнее время находит осознание необходимости инвестиций в так называемый «человеческий» капитал, обеспечение условий

нормальной жизнедеятельности населения страны, на наш взгляд, необходимо расширение участия властей федерального уровня в финансировании социально значимых расходов. Федеральный центр уже предпринял шаги в данном направлении, осуществляя такие масштабные социальные мероприятия, как реализация национальных проектов «Здравоохранение», «Образование», «Развитие АПК», «Доступное и комфортное жилье». Однако осуществление указанных проектов предусматривает активное участие в их реализации региональных и местных властей, финансовые возможности которых зачастую ограничены. В результате не удается выполнить весь комплекс предполагаемых мероприятий, следствием чего является отсутствие целостности выполнения различных программ.

Для наглядности приведем часто имеющий место в регионах, особенно с низким уровнем бюджетной обеспеченности, пример. В учреждения здравоохранения в рамках национального проекта поступает современное дорогостоящее медицинское оборудование. Но при этом в здравоохранении отсутствуют средства на то, чтобы установить указанное оборудование в соответствующих помещениях, в которых был бы осуществлен ремонт, подведены коммуникации. Либо отсутствуют средства на закупку реактивов и комплектующих, необходимых для ежедневной эксплуатации указанного оборудования. А бывают такие ситуации, когда оборудование имеется, производится достаточно точная диагностика заболевания, но при этом отсутствует возможность эффективного лечения в связи с недостатком лекарственных средств и препаратов. Можно привести множество подобных примеров из различных сфер деятельности. Причины зачастую имеют как объективный, так и субъективный характер. Но безусловно то, что собственными силами большинству регионов не удастся проводит эффективную социальную политику, и необходима активная финансовая поддержка федерального центра.

Вместе с тем, несмотря на объективную необходимость проведения более взвешенной политики федеральных властей в части оказания финансовой поддержки регионам, на наш взгляд, основные усилия региональным властям следует сосредоточить не на требовании дополнительных финансовых ресурсов из федерального центра, а на поиске внутренних резервов оптимизации системы регионального управления, в первую очередь совершенствования бюджетного процесса на региональном и местном уровне. В этой связи представляется чрезвычайно актуальным обеспечение активизации бюджетной реформы на региональном и местном уровне в свете вступивших с 1 января 2008 года в действие изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части реформирования бюджетного процесса [1]. Особенно перспективным представляется внедрение практики бюджетирования, ориентированного на результат [5]. Одновременно необходимо завершить весь комплекс соответствующих мероприятий, реализуемых в рамках реформы местного самоуправления и административной реформы.

Для достижения вышеуказанных целей необходимо решение многих задач. В частности предстоит внедрение в органах исполнительной власти принципов и механизмов управления по результатам, когда объемы бюджетного финансирования определяются не на основе сметного подхода, при котором определяются затраты на содержание учреждения и выплату заработной платы сотрудникам, а выделение бюджетных ассигнований напрямую зависит от достигнутых результатов деятельности данной организации, степени выполнения установленного задания по предоставлению государственных услуг. В этих целях необходимо осуществить разработку и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также государственными и муниципальными учреждениями. Следует осуществить разработку административных регламентов в органах исполнительной власти.

В целях обеспечения развития малого и среднего бизнеса, налоговые поступления от которого в бюджетную систему в большинстве государств с развитой рыночной экономикой составляют не менее 50 процентов от всего объема налогов, необходима оптимизация функций органов государственной и муниципальной власти и введение особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти, повышение эффективности взаимодействия органов власти и гражданского общества.

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3

Не менее важной, на наш взгляд, представляется задача по повышению прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти. Система региональной и местной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. Должна быть налажена схема обратной связи между населением регионов и органами государственного и местного управления. Уровень использования современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти. В основном реформа в данной сфере затронула федеральный уровень власти, на региональном уровне она реализуется крайне медленно. В этих целях важным представляется модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти, которая позволила бы обеспечить получение оперативной информации об отношении жителей конкретного региона к той или иной проблеме.

Стратегически важной задачей является формирование организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления. В связи с этим необходима активизация деятельности региональных и местных властей по подготовке и дальнейшему обучению специалистов в сфере управления, способных применять в практической деятельности наиболее новационные методы управления экономикой и государственными ресурсами.

В условиях закрепления за региональным и местным уровнями управления множества социально значимых функций на указанные органы возложена огромная ответственность по созданию нормальных условий жизнедеятельности населения нашего государства. В связи с этим необходимо постоянно осуществлять мониторинг деятельности региональных и местных властей. В вышеуказанных целях правильным направлением деятельности, по нашему мнению, было подписание Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [4].

Во исполнение данного документа разработана методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в результате которой оценивается комплексно система различных показателей развития региона, таких как эффективность расходования бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления.

Результаты указанной оценки позволяют определить приоритетные направления активизации деятельности региональных и муниципальных властей, сформировать перечень необходимых мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе, что на наш взгляд особенно представляется особенно важным, по оптимизации неэффективных расходов. Также осуществление оценки эффективности деятельности органов управления на местах будет способствовать выявлению внутрирегиональных финансовых, материальных, кадровых и прочих ресурсов в целях повышения качества и объема предоставляемых населению услуг, а также увеличения доходов работников бюджетной сферы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

4. Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».