Концептуальные основы формирования регулируемого рынка жилищно-коммунальных услуг

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГУЛИРУЕМОГО РЫНКА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ

Производство и потребление жилищно-коммунальных услуг мало чувствительны к ценовым и неценовым факторам рынка. Традиционный рыночный механизм не может служить удовлетворительной методологической основой реформирования жилищно-коммунального хозяйства. В статье дается обоснование государственного регулирования существующих и возникающих рыночных институтов производства и потребления жилищно-коммунальных услуг.

Основной акцент классического и неоклассического подходов экономической теории базируется на экономических отношениях, изучении их законов, и принимается, что важнейшие экономические и социальные институты подразумеваются данными, само собой существующими. Однако накопленный исторический опыт показывает, что организационные формы субъектов экономической деятельности также активно воздействуют на эффективность общественного производства. На этой базе развивается институциональное направление экономической мысли. В категорийном аппарате институционализма главное внимание уделяется организационным аспектам экономической деятельности, проблеме эволюции конституирующих экономический строй общества институтов — правил и механизмов. Причем в рамках неоинституционализма действие института обоснованно тогда, когда общественные затраты по созданию и существованию института меньше затрат, возникающих при его отсутствии, то есть издержек коллективного действия меньше трансакционных рыночных издержек.

Методология неоинституционализма актуальна для исследования проблем реформирования жилищно-коммунального хозяйства, подходы к решению проблем отрасли лежат в развитии форм и правил ее функционирования. Традиционный рыночный механизм не может служить удовлетворительной методологической основой реформирования жилищно-коммунальной отрасли. Подходы к решению проблем данного хозяйственного комплекса лежат в формировании регулируемого рынка жилищно-коммунальных услуг. Это обусловлено особенностями жилищно-коммунальных благ.

Жилищно-коммунальные услуги по своим специфическим особенностям выделяются из ряда обычных рыночных благ. На современном этапе развития цивилизации преобладает потребление жилищно-коммунальных услуг в форме многоквартирных домов и общих централизованных систем коммунального снабжения. Данная технология приводит не только к увеличению производственных возможностей и росту потенциала потребления, но и к рождению специфического общественного потребления жилищно-коммунальных благ.

Потребители в рамках локальной территории, многоквартирного дома лишены возможности индивидуального выбора форм и качества, а часто и количества (за исключением строящихся сегодня многоквартирных домов с измененными системами подведения коммунальных услуг) жилищно-коммунальных услуг. В расчетной мощности инженерного оборудования жилищного фонда, определенной территории еще до стадии производства жилищно-коммунальных услуг, запланировано стандартное количество удовлетворения потребностей в жилищно-коммунальных услугах определенного

качества. То есть, как говорят экономисты, рынок коммунальных услуг всегда равновесный, независимо от количества услуг в тот или иной момент.

Потребление жилищно-коммунальных услуг характеризуется невозможностью для потребителя отказаться от получения данных видов потребительных стоимостей, входящих в состав жилищно-коммунальных услуг, на сколько-нибудь значительный срок. В зимний период нельзя отказаться от отопления квартиры, даже если ей не будут пользоваться, так как это может привести к поломке всей системы отопления в доме, также все обязаны участвовать в отоплении мест общего пользования.

Незаменимость и невозможность накапливать жилищно-коммунальные услуги при понижении цены и сокращать их потребление при ее повышении делает спрос малоэластичным. Оплата жилищно-коммунальных услуг может рассматриваться как форма коммунального сбора с потребителей. Платежи за жилищно-коммунальные услуги не выполняют своей роли объективной рыночной оценки полезности.

Невозможность индивидуального выбора и оценки услуг обусловливает деформацию индивидуального спроса на услуги совместного потребления. У отдельных граждан нет ни стимулов, ни возможности заказывать, а у производителя нет стимулов предлагать им такие коммунальные блага, поскольку положительным внешним эффектом от их создания и потребления могут воспользоваться лица, не оплачивающие услуги. Так, проблема «зайцев» на сегодня порождает значительные размеры задолженности населения за жилищно-коммунальные услуги в стране.

Производство большинства жилищно-коммунальных услуг осуществляется в условиях монополии. В нашей стране в процессе формирования основ современного ЖКХ в ХХ в. преимущества естественных монополий наложились на монополию государственной собственности на средства производства и жилищный фонд. Территориальные монополии — водопровод, централизованное теплоснабжение, канализация, энергосети — реализовали в этих условиях высокий уровень экономической эффективности. На формирующемся рынке жилищно-коммунальных услуг производитель в первую очередь ограничен наличной мощностью его инженерных сетей, а не ценой. Предложение жилищно-коммунальных услуг имеет неэластичный характер.

Производство и потребление жилищно-коммунальных услуг входят в единый технологический процесс как его технологические стадии, обеспечивая непрерывность услуги. Прерывание этого процесса приводит к ограничению доступности услуги потребителю. Цены в этом случае могут использоваться как инструмент социальной дискриминации населения и являются в принципе формой подавления конституционных прав граждан в сфере потребления. Часто экономически дорого и технически сложно исключить из пользования кого-либо из потребителей жилищно-коммунальных услуг.

Жилищно-коммунальные услуги обладают высокой социальной значимостью и нуждаются в общественной форме регулирования потребления. Тепло-, водо- и энергоснабжение, санитарная очистка и другие отрасли жилищно-коммунального хозяйства жизненно важны для всех горожан и должны предоставляться всем без исключения независимо от уровня доходов. Недоступность данных экономических благ вследствие их дороговизны может привести к чрезмерному дефициту жилищно-коммунальных услуг и вызвать серьезные социальные последствия в виде трущоб, бараков, эпидемий для всего общества.

Следовательно, необходимы дополнительные внерыночные механизмы стимулирования снижения цены и, соответственно, производственных издержек. Это ставит

проблему выбора эффективных, совместимых с рынком общественных институтов — государственных или муниципальных фирм, экономических организаций, организационных форм сотрудничества частного бизнеса и государственных органов, обеспечивающих разделение власти, контроля и формирование экономической мотивации производства жилищно-коммунальных благ на необходимых для общества условиях.

Российское экономико-правовое обеспечение жилищно-коммунальной отрасли экономики отстает от наработанного мировым сообществом опыта в этой сфере. Состояние существующих институтов не соответствует требованиям формирования эффективного спроса и не обеспечивает стимулов предпринимательской деятельности в этой сфере. Условие реформы в сфере ЖКХ — смена институтов, базирующихся на государственных формах собственности, на рыночные. Максимальное уточнение статусов производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг как собственников и правил взаимоотношений между ними рассматривается как институциональный фундамент изменения производительности и качества жилищно-коммунальных услуг.

Первый этап преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве России начался в начале 1990-х гг. с изменения отношений собственности — разгосударствления и приватизации объектов государственной собственности.

Изменения собственности жилищного фонда представлены в табл. 1.

Таблица 1

Структура жилищного фонда по формам собственности, %

Год Жилищный фонд по ( юрмам собственности

Частный Государственный Муниципальный Общественный и смешанный

1990 32,6 41,2 25,2 0,5

1995 52,8 10,2 29,6 7,3

2000 65,2 6,4 26,5 1,9

2005 77,1 6,4 16,5

Составлено по: http://www.gks.ru/free_doc/2006/b06_13/06-45.htm

Данные таблицы показывают, что к настоящему времени процесс разгосударствления и приватизации жилых помещений завершается.

Наряду с формированием субъектов собственности со стороны потребления жилищно-коммунальных услуг идет процесс становления рыночных субъектов в производстве жилищно-коммунальных услуг. Динамика развития отличается по секторам услуг, их состав представлен на рис. 1.

Рис. 1. Структура рынка жилищно-коммунальных услуг

Фундаментом для становления рынка и конкурентной среды в жилищно-коммунальной отрасли являются положительная динамика роста числа частных предприятий и рост абсолютного числа предприятий, данные о которых представлены в табл. 2.

Таблица 2

Динамика роста частных предприятий в строительном комплексе и жилищно-коммунальном хозяйстве, % к общему числу

Сфера деятельности 1992 г. 1996 г. 2004 г.

Строительство 18,0 67,0 80,7

Строительные материалы 13,0 59,8 70,9

Ремонт и содержание жилья 1,0 20,3 38,6

Управление многоквартирными домами 0,1 0,3 0,45

Коммунальные услуги 0,1 37,9 33,1

Составлено по: Россия в цифрах, 2005: Краткий стат. сб. / Росстат. М., 2005.

В секторе услуг по ремонту и содержанию домовладений количество предприятий выросло с 11 974 в 1992 г. до 20 768 в 2004 г., т. е. на 173 %, доля частных предприятий увеличилась с 1 % в 1992 г. до 38,6 % в 2004 г.

В секторе услуг по управлению многоквартирными домовладениями частные предприятия присутствуют незначительно, следовательно, практически нет условий для развития конкуренции.

В коммунальном секторе тенденции противоречивые: удельный вес частных предприятий вырос с 0,1 % до 33,1 %, но количество предприятий сократилось с 27 836 до 24 357, т. е. на 13 %. Можно сделать вывод, что сохраняются условия для монополии государственных органов на управление объектами коммунальной инфраструктуры.

Сектор услуг по ремонту и содержанию домовладений становится на первом этапе ядром проведения институциональных преобразований управления жилищно-коммунальной отраслью, главным моментом является разделение функций заказчика и подрядчика эксплуатационных услуг. Прекращается выполнение функций заказчика подрядными эксплуатационными организациями. При муниципальных органах создаются службы единого заказчика в форме отделов ЖКХ, муниципальных учреждений, которые начинают выполнять функции по планированию (заказу) и контролю деятельности эксплуатирующих организаций. Выделение функций заказчика позволяет перейти в данном секторе к конкурсному отбору подрядчиков для проведения работ по капитальному ремонту и содержанию жилищного фонда, что создает условия для конкуренции поставщиков услуг. В отрасль приходят новые частные предприятия.

Модель развития рыночных отношений в ЖКХ в условиях муниципальной службы заказчика показана на рис. 2. Муниципальная служба заказчика частично выполняет функции рынка.

Спрос Предложение

Рис. 2. Модель развития рыночных отношений в ЖКХ в условиях муниципальной службы заказчика

Уроком первого этапа становится осознание отсутствия гарантий договорных отношений. Несбалансированность прав и ответственности участников рынка проводит к тому, что в последние годы снижается интерес частных компаний к приходу в отрасль. Уровень ответственности партнеров определяют разные правила. Предприятия-поставщики отвечают полной мерой в соответствии с принципами рыночного механизма, зафиксированного государственным законодательством. Потребители и служба заказчика хронически нарушают объемы и сроки платежей. Удельный вес убыточных предприятий в общем числе предприятий и организаций отрасли составляет около 60 %. Кредиторская задолженность жилищно-коммунального хозяйства в 2005 г. составляла около 290 млрд р., дебиторская — 208 млрд р.

Служба заказчика (дирекция единого заказчика), сыгравшая положительную роль вначале, становится тормозом: не население со стопроцентной оплатой коммунальных услуг решает, куда и на что направить деньги, а власть на местах, руководящая дирекцией единого заказчика. К тому же существование промежуточного звена обременительно экономически, затраты на содержание дирекции рассчитываются в процентах от тарифа, соответственно, отсутствует мотивация его снижения, приоритетное распределение поступивших средств на свой счет не формирует ответственности за сбор платежей.

В муниципальных образованиях сосредотачиваются функции балансодержателя муниципального жилищного фонда, а также они в большинстве случаев являются учредителями управляющих компаний и производителей жилищно-коммунальных услуг.

Такое совмещение функций, во-первых, оставляет сильнейшее административное влияние на подрядные организации, во-вторых, блокирует создание предпосылок для возникновения конкуренции в сфере управления жилищным комплексом. При данной схеме управления у населения нет ни необходимости, ни возможности активно участвовать в управлении жилищным фондом.

В то же время на данном этапе был сделан определенный шаг по пути формирования рынка в жилищно-коммунальном секторе, доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в потребительских расходах населения выросла в 1,79 раза — с 4,3 % в 1995 г. до 7,7 % в 2004 г. Возмещение населением затрат на предоставленные услуги ЖКХ в абсолютном выражении выросло со 100,53 р. в месяц на человека в 1999 г. до 413,39 р. в месяц на человека в 2003 г., а уровень возмещения затрат вырос с 48 % в 1999 г. до 73 % в 2003 г.

В 2006 г. начался новый этап реформирования ЖКХ. Этапным становится момент перехода на оплату населением 100 % экономически обоснованного тарифа на услуги. Разработанный комплекс законов создает условия для продолжения институциональных преобразований в отрасли: Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определят уровни полномочия органов местного самоуправления в обеспечении населения жилищно-коммунальными услугами; новый Жилищный кодекс предусматривает обязательное привлечение населения к управлению жилищной собственностью; Закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ направлен на обеспечение гарантий доходности производителей услуг; Закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ создает возможности инвестирования в отрасли ЖКХ частному бизнесу; проект закона «О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ» определяет принципы работы с накопленной

задолженностью в сфере ЖКХ и разъясняет, какие предприятия следует считать банкротами, а каким предстоят процедуры финансового оздоровления.

На первом месте должно стать завершение реформы отношений собственности.

Как было отмечено ранее, до сих пор основная собственность жилищного фонда находится на балансе муниципальных образований. Иногда для этого нет никаких легитимных оснований: нет ни одной муниципальной квартиры. Неправомерно признать сохранение на «балансе» муниципалитетов многоквартирных домов, в которых есть приватизированные квартиры. Незавершенность процессов спецификации прав собственности на жилье приводит к тому, что распоряжаются сдачей в аренду общих помещений многоквартирных зданий и получают доход муниципальные органы. Эти доходы могут быть использованы на управление или содержание данного дома, покрытие коммунальных платежей сособственников. Похожая ситуация возникает в связи с земельными участками, так как земельные участки под многоквартирными домами закреплены за организациями, у которых эти дома находятся на балансе. Они как землепользователи сдают их в аренду, временное пользование, согласуют строительство, осуществляют возведение временных объектов и, соответственно, присваивают доход от этого.

Оформление жилищной собственности и устранение муниципальных органов от неправомочных действий актуализирует задачу управления совместной собственностью населением. Для осуществления управленческих функций необходимы специальные организационные формы, являющиеся проводниками и исполнителями того или иного закрепленного правила или обычая хозяйствования. Это способ экономии трансакционных издержек управления. В организационном плане для управления многоквартирной собственностью возможны три модели, которые и закреплены в Жилищном кодексе: самоуправление собственниками; самоуправление через создание ТСЖ; найм профессиональной управляющей компании.

Учитывая, что сегодня активность граждан в управлении принадлежащей им собственностью невысока, масштабного применения самостоятельного управления жильем, а также объединения собственников в ТСЖ и управления общим имуществом ТСЖ нельзя ожидать. Жилищный кодекс предусматривает порядок действий муниципальных органов в случае отсутствия активности частных собственников по управлению своей собственностью. Жилищным кодексом фактически предлагается принудительное заключение контрактов по управлению многоквартирными домовладениями. Это будет стимулировать развитие реальных договорных отношений в отрасли. Государственное вмешательство дает сигнал для принятия решения индивидами.

С учетом кризисного состояния ЖКХ предполагается преобразовать муниципальные унитарные жилищно-эксплуатационные, ресурсоснабжающие, специализированные и управляющие жилищные предприятия в акционерные общества для повышения их эффективности. Приватизация муниципальных эксплуатирующих и коммунальных предприятий и развитие самоинвестирования отрасли создает условия для освобождения муниципалитетов от функций финансирующего характера. Так, ОАО «Российские коммунальные системы», которые пришли на рынок коммунальных услуг на основе концессий, заявили в 2005 г. о впервые полученной прибыли.

Завершение институциональных преобразований собственности вызывает потребность в новых формах взаимодействия между потребителем и производителем жилищно-коммунальных услуг (рис. 3).

Рис. 3. Модель регулирования рыночных отношений в сфере ЖКХ

Становится необходимой новая концепция формирования рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере — определение приоритетных направлений государственного регулирования и набор соответствующих им инструментов воздействия на жилищно-коммунальную сферу.

В связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ответственность за организацию, содержание и развитие муниципальных систем жизнеобеспечения возложена на органы местного самоуправления, причем в рамках полномочий в соответствии с вертикалью власти.

Концептуальное изменение роли муниципальных органов принципиально можно выразить в переходе от прямого воздействия на субъектов жилищно-коммунальной сферы к преимущественно косвенным методам регулирования рыночного механизма спроса и предложения жилищно-коммунальных услуг. Муниципальное образование становится центральным общественным институтом, формирующим правила и ограничения для организации городского, в том числе жилищно-коммунального, хозяйства и координации экономических субъектов внутри него.

Можно сформулировать основные принципы, на которые должны будут опираться органы местного самоуправления в регулировании рынка жилищно-коммунальных услуг:

— приоритет интересов системного развития жилищно-коммунальной среды территории;

— учет индивидуальных возможностей территории;

— публичность жилищно-коммунальной политики;

— признание приоритетов частного сектора в экономике.

На данном этапе предполагается решение новых задач: развитие конкурентных отношений в секторе жилищных услуг, демонополизация сферы коммунальных услуг, переход к системе персонифицированных социальных счетов населения.

Создание конкурентной среды в сфере управления недвижимостью предполагает:

— обеспечение равных возможностей для предприятий различных форм собственности, формирование цены на услуги только на основе проведения открытых конкурсов;

— формирование договорных отношений между собственниками недвижимости и управляющими компаниями с определением прав и обязанностей каждой из сторон;

— создание действенного контроля собственников за деятельностью управляющих компаний.

Для демонополизации сферы коммунальных услуг необходимо:

— создание равных условий для хозяйствующих субъектов разных форм собственности, разной территориальной принадлежности;

— нормативное регулирование стоимости монопольных услуг;

— выполнение финансовых планов, соблюдение договорных обязательств;

— разнообразие форм воздействия на частных субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг;

— создание условий для привлечения инвестиций в коммунальную инфраструктуру.

Муниципальные органы освобождаются от обязанностей расчетов жилищных субсидий и передают эти полномочия в службу социального обеспечения граждан. Для оказания централизованной социальной помощи населению по месту жительства, ведения системы персональных лицевых счетов — лицевых счетов домохозяйств, служащих для учета бюджетных средств в начислениях, расчетах и платежах за жилищные и другие услуги, вводится «единое социальное окно». Этот механизм позволит обеспечить целевое использование бюджетных средств, а гражданам — производить оплату только в случае получения конкретной услуги и иметь право выбора наиболее эффективного поставщика.

Таким образом, в процессе институциональных изменений в жилищно-коммунальной сфере происходит развитие рыночной инфраструктуры. Появляются экспертные организации, проводящие независимые экспертизы тарифов, аудиторские службы, консалтинговые компании, образовательные учреждения, добровольная сертификация, расчетные центры и биллинговые услуги. Все это освобождает муниципальные органы от хозяйственной деятельности по производству жилищно-коммунальных благ и ориентирует муниципальные власти на решение общих задач ответственности за организацию, содержание и развитие муниципальных систем жизнеобеспечения методами совершенствования правил и норм функционирования рынка.