Правовые основы деятельности по отчуждению государственного имущества в Германии, США и других зарубежных странах

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОТЧУЖДЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА В ГЕРМАНИИ, США И ДРУГИХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ Г.Н. Морозов, Г.В. Алексеев

Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основой участия государства в экономике являются экономические, в частности, фискальные, меры. При этом государства стремятся уменьшить свое непосредственное участие в производственном процессе. В этой связи одним из основных способов управления государственной собственностью становится приватизация предприятий. В настоящей статье нами будет рассмотрен опыт ряда зарубежных стран в проведении приватизации. В ряде данных стран деятельность в области приватизации государственного имущества имеет давние традиции. Некоторые страны Восточной Европы, в частности, Венгрия, Польша, Чехословакия, напротив, столкнулись с проблемами приватизации только в начале 1990-х годов, при переходе к рыночной экономике. Интересным является опыт приватизации в объединенной Германии после 1990 года, где в бывшей Восточной Германии в короткие сроки прошла беспрецедентная в мировой практике приватизация самых различных видов собственности и в самых разных отраслях хозяйства. Положительным моментом в приватизации в Германии, вместе с тем, была определенность политического выбора направления реформ - возврат к капиталистическому варианту развития, решительная приватизация. Также преимуществом бывшей Восточной Германии по сравнению с приватизацией в России являлась возможность опереться на сформированную правовую базу и институциональные структуры (в виде налоговых служб и системы социального обеспечения, для содействия занятости работников реорганизуемых предприятий).

Российская Федерация начала переход к рыночной экономике, рыночному хозяйственному механизму относительно недавно. Многие экономические проблемы приходится решать впервые. Учитывая, что Российский фонд федерального имущества функционирует лишь с 1991 года, использование иностранного опыта может оказаться полезным и способствовать повышению эффективности осуществления Фондом возложенных на него функций. Следует отметить, что зарубежные консультанты привлекались Правительством РФ для решения задач приватизации и ранее [1], но ряда ошибок в ходе проведения приватизации все равно избежать не удалось. Во многом сложность задачи состояла и состоит в том, что до сих пор никто в мире не переводил на рыночные рельсы такой большой хозяйственный комплекс, каким является экономика России. В связи с этим особенно важно не допустить совершения новых ошибок при приватизации.

В большинстве развитых капиталистических стран в рамках государственной собственности выделяется так называемая публичная собственность. Тем не менее, в развитых капиталистических странах ведется и процесс приватизации. Так, в Великобритании приватизация началась в 1979 году и продолжается до сих пор. Большую часть общей суммы в 97 миллиардов долларов, поступившей от приватизации в период с 1979 по 1995 гг., правительство Великобритании получило от приватизации крупнейших компаний, таких как British Telecom, British Airways и British Petroleum [2].

Основными чертами британской приватизации являются ее постепенность, акцент на получении прибыли, тщательная подготовка законных и нормативных рамок для каждого отдельного случая продажи.

Представляет интерес механизм приватизации государственных корпораций, используемый в Великобритании. Можно выделить три принципиально различных способа приватизации государственных корпораций и компаний, а также общую схему приватизации публичных корпораций: 1) выпуск и продажа акций через фондовую

биржу; 2) прямая продажа компании или ее части функционирующей частной компании^) выкуп компании ее коллективом [3]. Продажа акций через фондовую биржу применялась при приватизации наиболее крупных компаний, главным образом, публичных корпораций, для выкупа которых требовались миллиардные суммы. Прямые продажи применяются при приватизации относительно крупных компаний.

Выкуп компании ее коллективом, как правило, производится при приватизации относительно небольших компаний. Условно процесс приватизации крупных государственных корпораций можно разделить на следующие этапы:

• изучение положения в отрасли, в которую входит корпорация, степени ее монополизации и возможности развития в ней конкуренции, состояния самой корпорации;

• подготовка корпорации к приватизации - рассмотрение новой структуры отрасли, назначение руководящего персонала корпорации, подготовка соответствующего законодательства;

• урегулирование финансового состояния корпорации, в том числе выплата ее задолженности, подготовка к выпуску и продаже акций;

• принятие решений относительно количества продаваемых акций и их цены, сроков и места продажи; их продажа [4].

Великобритания при приватизации государственных предприятий стимулировала широкое владение акциями посредством особого внимания к их розничному распределению, установления скидок на предлагаемую цену, доступности акций через посредничество банков и широкомасштабных рекламных кампаний в средствах массовой информации. Этот положительный опыт еще нашел достаточного применения в Российской Федерации. Информация о приватизации федерального имущества в России подлежит обязательному опубликованию только в бюллетене Российского фонда федерального имущества «Реформа» [5], публикации в иных средствах массовой информации достаточно редки. Доля государственного имущества в экономике России, как указывалось выше, по-прежнему велика, в связи с этим вовлечение возможно большего числа потенциальных покупателей в процесс приватизации является необходимым. Ключевым моментом здесь могут стать именно масштабные рекламные кампании.

Программа приватизации государственного имущества в Испании действует с 1982 года. Преобладающей формой приватизации является предложение акций в широкую продажу через Испанскую фондовую биржу и на международных рынках капитала. С 1985 года правительство получило более 8 млрд. долларов в виде поступлений от приватизации и надеется получить в два раза больше в ближайшие годы [6].

Правительство заявило, что оно ускорит темпы приватизации, но его сдерживает относительная незрелость местных рынков капитала и небольшое число держателей акций среди широких слоев населения. Еще в 1996 году Правительством была одобрена программа массовой распродажи государственных предприятий, чтобы погасить госдолг Испании. Также Правительством Испании была инициирована программа проведения всеобъемлющей реструктуризации убыточных предприятий. Полномочия государственных органов по продаже имущества предприятий-банкротов имеют много общего с полномочиями по продаже государственного имущества в порядке приватизации и реализации с торгов арестованного имущества [7]. В данной части опыт Испании может быть использован путем включения этой функции в перечень предметов ведения Российского фонда федерального имущества.

Необходимо отметить, что стратегия правительства Испании заключается в том, чтобы приватизировать крупные государственные активы через выпуск акций, а более мелкие предприятия, нуждающиеся в реструктуризации и специальной технологии, -методом прямых частных продаж. Данная черта подтверждает высказанный ранее тезис о том, что низколиквидные государственные пакеты акций акционерных обществ в России следует продавать по упрощенной процедуре.

Следует также отметить, что в Испании развита и программа приватизации земельных участков, подкрепляемая наличием достаточно свободного рынка земель. Имущественно-земельная политика в Испании основывается на привлечении инвестиций в недвижимость [8].

Французская программа приватизации, начатая в 1986 году, была приостановлена в 1988 году и возобновлена в 1993 году.

Одной из отличительных черт французской программы приватизации является сохранение правительством страны существенного контроля за приватизированными компаниями. Так, в соответствии с принятой в 2004 году программой, французское правительство намерено приватизировать два главных парижских аэропорта и начать полную приватизацию нескольких региональных аэропортов. Министр транспорта Франции предложил превратить государственную компанию Aéroports de Paris, являющуюся оператором парижских аэропортов Орли и Шарль де Голль, в открытую компанию, прошедшую листинг на фондовой бирже. Согласно плану, правительство останется основным акционером компании [9].

Правительство Франции также начало частичную приватизацию авиакомпании «Эр Франс», предложив для открытой продажи более 17% капитала этого перевозчика в 1999 году. Существенным моментом в приватизации авиакомпании явилось то, что приватизацию осуществляло не Правительство Франции самостоятельно, а так называемый Реализационный Консорциум - поддерживая государством организация, которая была первоначально создана для продажи активов, устраненных из балансовой ведомости банка «Креди Лионнэ». Правительство получило от продажи акций 716 млн. долларов [10].

В ходе приватизации во Франции был опробован ряд методов, которые позднее были использованы в других странах, в частности, во франкоговорящих странах Африки. К таким методам, в частности, относятся автоматическое распределение акций между сотрудниками приватизированных компаний [11]. Этот метод - закрытая подписка на акции акционерных обществ - был использован и в начале приватизации в Российской Федерации. Но российская практика показала, что подобное распределение акций в большинстве случаев не приводило к сколько-нибудь заметному участию работников в управлении делами общества, поскольку многие работники продали свои акции менеджменту предприятия или третьим лицам - скупщикам акций [12]. Также одной из характерных черт французской приватизации является размещение крупных блоков акций у «стабильного ядра» (noyau dur) институциональных инвесторов, которые не будут использовать эти акции в спекулятивных целях, способствуя таким образом их будущему твердому положению на фондовом рынке. Данный метод представляется достаточно полезным для приватизируемых предприятий и экономики в целом. Но в условиях Российской Федерации его применение может столкнуться с определенными сложностями - в том случае, если акции будут переданы инвестору в собственность. Более приближенным к французской модели (из предоставленных Гражданским кодексом РФ способов) является передача пакета акций в доверительное управление [13].

Еще одним из методов, используемых при приватизации во Франции и соответствующим значительному государственному контролю за приватизацией, является использование «золотой акции». Подобный институт существует, к примеру, и в законодательстве Новой Зеландии. Это так называемая золотая правительственная акция («акция Киви»), которая устанавливает директивы по перебалансировке тарифов и общих положений о предоставлении услуг. Например, приватизированная телекоммуникационная компания «Телеком», являющаяся монополистом на рынке услуг связи в Новой Зеландии, согласно договоренности в рамках «акции Киви» не может увеличивать свои тарифы быстрее, чем идет рост инфляции цен на товары народного потребления [14].

Аналогичный правовой механизм применяется и в Российской Федерации - специальное право на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотая акция»)" [15].

Как мы видим, в рассмотренных зарубежных странах нет разделения государственных органов в сфере приватизации на органы по распоряжению имуществом и на органы по реализации государственного имущества. Как правило, данные функции в зарубежных странах передаются в ведение одного органа. Так, в Венгрии для этих целей было создано Государственное имущественное агентство. На агентство, первоначально подчиненное парламенту, а с сентября 1990 года - правительству, были возложены функции по приватизации крупнейших, а позднее и прочих предприятий [16].

В Соединенных Штатах Америки государственная собственность возникла и развивается в основном путем аккумуляции денежных средств в государственном бюджете и их использования для государственного стимулирования экономики, в том числе и для создания отдельных государственных предприятий. В США в собственности государства находятся такие отрасли, как земля, почтовая служба, ирригационные сооружения, дороги, порты, электростанции, научные и исследовательские центры [17]. Данное обстоятельство отличает американскую систему приватизации от российской, поскольку, например, подавляющее число морских портов и прикладных научных институтов в России уже приватизированы.

В США значительной является роль государства как собственника на землю. На его долю приходится 39,5% земельной площади США, в том числе федеральному правительству принадлежит 33,7%, штатам - 5%, муниципалитетам - 0,8%. Имущественно-земельная политика США является не такой либеральной, как в Испании, но и не характеризуется полным доминированием государственной и муниципальной собственности на землю. Национальная политика поощряет индивидуальное землепользование и приобретение недвижимости путем сокращения федеральных налогов для землевладельца [18]. По нашему мнению, подобное стимулирование явилось бы целесообразным и в Российской Федерации.

Правительство США также может приобрести землю у штатов, у частных лиц и корпораций за ту цену, которую получил бы продавец, если бы торг состоялся на земельном рынке. Также следует отметить, что в столице США Вашингтоне только 25 процентов территории принадлежит частным лицам, остальная земля в Вашингтоне принадлежит федеральным органам власти (для сравнения, в Москве приватизация земель является фактически замороженной, передача необходимой части земель в федеральную собственность также не осуществляется) [19].

Преобладающая часть государственной собственности сдается в аренду частным монополиям. После Второй мировой войны были сданы в аренду государственные заводы по производству алюминия, предприятия атомной промышленности, сталелитейные заводы [20].

В последнее время в Соединенных Штатах активно дискутируется вопрос о целесообразности приватизации аэропортов и передачи их в частное управление. Вместе с тем, скорее всего в частные руки будут переданы по контракту отдельные функции и службы аэропортов при сохранении общей государственной собственности [21]. Несмотря на потребность в новом капитале, наложение правительственных ограничений на иностранные инвестиции в авиакомпании является в США широко распространенной тенденцией, которая смягчила правила иностранных инвестиций (иностранный акционер все еще не вправе владеть более чем 49% акций американской авиакомпании). Программа Правительства США по приватизации аэропортов в части оставления большей части имущественных комплексов аэропортов в государственной собственности может быть использована и в России, так как практика российской приватизации

показывает, что, в отличие от авиакомпаний, аэропорты нередко являются убыточными [22].

После Второй мировой войны Соединенные Штаты Америки как одно из государств-победителей во Второй мировой войне также столкнулись с вопросом реализации высвобождаемого военного имущества. Задача перехода от военной к мирной экономике была довольно сложной: во время второй мировой войны производство для военных целей дошло до двух третей всей промышленной продукции и составило почти половину валового национального продукта США. Однако решение проблем реконверсии охватывало значительно более широкий круг вопросов - производственных, финансовых, внутри- и внешнеполитических, таких, как безработица, заработная плата, цены и тарифы, железнодорожные фрахты и внешняя торговля, неиспользованная военная продукция и государственные военные заводы.

Через три недели после капитуляции Японии президент Трумэн направил конгрессу США пространное послание о переходе от военной к мирной экономике.

Вокруг программы реконверсии развернулась борьба в конгрессе и в стране. Борьба, по существу, сводилась к тому, на кого возлагалась основное бремя последствий войны и издержек перехода от военной экономики к мирной, и велась между организациями рабочих и Национальной Ассоциацией Промышленников (НАП). НАП высказывалась против вмешательства государства в экономику, против больших государственных расходов, за содействие расширению экспорта США и в то же время - за ограждение внутреннего рынка США от иностранной конкуренции. В таком духе выступал и Комитет экономического развития, и Торговая палата США, создавшая комиссию по послевоенной экономической политике еще в 1942 году.

Трумэн в своем послании конгрессу о реконверсии указывал на необходимость реализации накопившегося за время войны государственного имущества. Он остановился на административной стороне вопроса, на том, кто и какие органы должны заниматься реализацией, продажей государственного имущества [23]. Реализацию такого имущества осуществляла Торговая палата США на основании соответствующего решения Правительства США. Таким образом, проблема реализации высвобождаемого военного имущества не является новой и специфичной только для Российской Федерации, получившей «в наследство» от бывшей Советской Армии значительные запасы военного имущества.

В Федеративной Республике Германия также существовал специальный орган, отвечавший за приватизацию государственного имущества - Попечительское ведомство по приватизации и управлению государственным имуществом, учрежденное Договором о создании валютного, экономического и социального союза 18 мая 1990 года между Федеративной Республикой Германия и Германской Демократической Республикой. Основная задача, поставленная перед этим ведомством, заключалась в том, чтобы не допустить деиндустриализацию и обеспечить необходимые структурные сдвиги на территории новых земель [24].

Вместе с тем, в зарубежных странах не являются редкостью и случаи, когда реализацию государственного имущества поручают осуществить частным компаниям. В Федеративной Республике Германия таким путем проходила приватизация авиакомпании «Люфтганза». «Люфтганза» стала акционерным обществом 13 октября 1997 года, когда весь ее выпущенный акционерный капитал был выставлен на открытые торги на фондовых рынках. Однако путь к такой полной приватизации авиакомпании состоял из серии открытых предложений, первое из которых было сделано в 1993 году [25].

«Люфтганза» первоначально привлекла 1,2 млрд. немецких марок, предложив акционерам по одной новой акции за каждые четыре находившихся у них акции. К продаже акций, не принятых правительством (3,9 млн.), отечественным и зарубежным инвесторам был привлечен синдикат международных банков во главе с «Дрезднер Бан-

ком». Правительство Германии стремилось к тому, чтобы сделать продажу своих акций

«Люфтганзы» международным событием, а «Дрезднер Банк», который координировал

внутренние и международные предложения, назначил большую группу международных банков для обеспечения широкого распределения акций [26].

Источники и литература

1. Малая приватизация в России - нижегородская модель. Сборник нормативных актов. / Издание правительства РФ, подготовлено Международной финансовой корпорацией по делам республик бывшего СССР (Вашингтон). 1992 г.

2. Шлихтер С. Б. Мировая экономика. М., 2001. С. 101.

3. Ракитов А. И. Современный цивилизованный рынок. М., 2003. С. 48.

4. Там же, C. 49..

5. Распоряжение Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. N 605-р. / Собрание законодательства Российской Федерации, 20 мая 2002, № 20, C. 1878.

6. Ракитов А.И. Современный цивилизованный рынок. М., 2003. С. 48.

7. Шеломенцев А.Г. Второй передел собственности: Применение законодательства о несостоятельности (банкротстве). // ЭКО. 1999. № 12.. С. 3-14.

8. Воробьев С.В. Обзор зарубежного опыта регулирования имущественно-земельных отношений // Имущественные отношения в РФ.. 2004. № 2. С. 11.

9. Григорьев А.М. Распродажа аэропортов. // Финанс. №37 (78). 4-10 октября 2004.

10. Ангеловская Н.А., Елисеев Б.П. Опыт приватизации иностранных авиакомпаний: юридические и экономические аспекты. // Законодательство и экономика. № 2. Февраль 2005 г. С. 16.

11. Увалич М. Собственность работников: сравнение опыта Запада и Востока. // Политэконом. 1996. № 3. С. 81-87.

12. Максимов И.А. О совершенствовании управления государственной собственностью. // Проблемы прогнозирования. 1999. № 5. С.121-129.

13. Глазкова О. Доверительная собственность или доверительное управление? // Бизнес. 1996. № 1. С. 17.

14. Лукашенко О. Государственная собственность в странах развитой рыночной экономики: анализ опыта управления. // Вопр. экономики. 1993. № 10. С.45.

15. Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»)». // Собрание законодательства Российской Федерации от 13 декабря 2004 г. № 50. С. 5073.

16. Бюллетень иностранной коммерческой информации. № 84. 23 июля 1996 г. С. 4.

17. Супян В.Б. Эволюция форм собственности в США: современные особенности. // США-Канада: экономика, политика, культура. 2001. № 1. С.3-26.

18. Воробьев С.В. Обзор зарубежного опыта регулирования имущественно-земельных отношений. // Имущественные отношения в РФ. 2004. № 2. С. 13.

19. Ковалева В. Из-под Юрия Лужкова выбивают площадь. // Коммерсантъ. 2005. № 139.

20. Хубиев К. Государственная собственность и условия ее эффективности (методологический аспект). // Экономист. 2003. № 1. С.45.

21. Соболев И.С. Америка - некоммерческие аэропорты. // Российская газета. 24.11.2003. № 288.

22. Рыжкин С. Аэропорты манят полосой. // Коммерсантъ Business Guide «Авиация», приложение к газете Коммерсантъ. № 151. 16.08.05.

23. Пороховский А.А. Роль государственной собственности в экономическом развитии США. // США-Канада: экономика, политика, культура. 2000. № 3. С.10.

24. Актуальные проблемы российской экономики. /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2002. № 7 (163) . С. 38

25. Ангеловская Н.А., Елисеев Б.П. Опыт приватизации иностранных авиакомпаний: юридические и экономические аспекты. // Законодательство и экономика. №2. Февраль 2005. С. 22.

26. Ангеловская Н.А., Елисеев Б.П. Опыт приватизации иностранных авиакомпаний: юридические и экономические аспекты. // Законодательство и экономика. №2. Февраль 2005. С. 23.