Конституционно-правовое регулирование рационального и эффективного использования и охраны земель в Российской Федерации

LEGAL ANALYSIS OF CONTINGENT WORKER IN RUSSIA

T.V. Skvortsova

The article is devoted to the problems of the use of contingent labor in the modern labor relations in Russia. We consider various forms of contingent labor, their advantages and disadvantages.

Keywords: private employment agencies, agency labor, outsourcing, outstaffing.

T.V. Skvortsova, assistant chair of the labor and business law, skvortsova@bsu.edu.ru

УДК 349.412.4

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО И ЭФФЕКТИВНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.Н. Харьков

На основе анализа конституционных норм, норм земельного и экологического законодательства Российской Федерации в статье рассмотрены актуальные вопросы правового обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель в Российской Федерации

Ключевые слова: правовое обеспечение рационального и эффективного использования и охраны земельных ресурсов; земельное законодательство Российской Федерации

Проблемы правового обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды в течение длительного периода времени являются актуальными и их решение общепризнано приоритетными задачами в сфере правового обеспечения устойчивого развития Российской Федерации [1].

В сфере правового обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды важное место занимают вопросы обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель [2]. Земля представляет собой важнейший природный ресурс, основу жизни и деятельности каждого человека и всех народов Российской Федерации. Такое исключительное значение земельных ресурсов предопределило формирование основ правового режима земель в Основном Законе страны, начиная с предшествующего исторического периода и по настоящее время.

Конституция СССР 1977 года, отнеся землю к исключительной собственности государства, закрепила обязанности землепользователей эффективно использовать землю, бережно относиться к ней, повышать ее плодородие (ст. 11, 12). Кроме этого, Конституция СССР определила основные цели и задачи правового регулирования в сфере экологических отношений. В частности, ст. 18 Основного Закона установила, что в интересах настоящего и

будущих поколений принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды. Аналогичные положения были закреплены в Конституции РСФСР 1978 года.

Земельное и природоресурсное законодательство указанного периода развивало и детализировало требования обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель и других природных ресурсов. Так, Земельный кодекс РСФСР 1970 года установил, что задачами земельного законодательства Российской Советской Федеративной Социалистической Республики являются регулирование земельных отношений в целях обеспечения в интересах настоящего и будущих поколений научно обоснованного, рационального использования и охраны земель, создания условий повышения их эффективности, охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в области земельных отношений (ст. 1).

При этом важную роль в деле обеспечения рационального использования и охраны земель законодатель отводил общественным формированиям и трудовым коллективам. Согласно ст. 8.2 ЗК РСФСР профессиональные союзы, организации молодежи, общество охраны природы, научные общества и другие общественные организации, трудовые коллективы, а также граждане оказывали содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по рациональному использованию и охране земель; общественные организации и трудовые коллективы принимали участие в деятельности, направленной на обеспечение рационального использования и охраны земель, в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР, а также с уставами (положениями) общественных организаций. В связи с чем, на государственные органы была возложена обязанность всемерно учитывать предложения общественных организаций, трудовых коллективов и граждан при осуществлении мероприятий по рациональному использованию и охране земель.

Статья 20 ЗК РСФСР предусматривала обязанность землепользователей рационально и эффективно использовать землю, бережно относиться к ней, не совершать на предоставленных им земельных участках действий, нарушающих интересы соседних землепользователей.

Согласно ст. 40 ЗК РСФСР осуществлялся государственный контроль за использованием и охраной всех земель, который имел своей задачей обеспечить соблюдение министерствами, государственными комитетами и ведомствами, государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, порядка пользования землей, правильности ведения земельного кадастра и землеустройства в целях рационального, эффективного использования и охраны земель.

Основы Водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 года определили задачами советского водного законодательства регулирование водных отношений в целях обеспечения в интересах настоящего и будущих поколений научно обоснованного, рационального использования вод для нужд

населения и народного хозяйства, охраны вод от загрязнения, засорения и истощения, предупреждения и ликвидации вредного воздействия вод, улучшения состояния водных объектов, а также охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в области водных отношений (ст. 1). Основы установили обязанность водопользователей рационально использовать водные объекты, заботиться об экономном расходовании воды, восстановлении и улучшении качества вод (ст. 10).

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 года декларировали, что советское законодательство о недрах призвано активно способствовать наиболее рациональному использованию недр и их охране. На пользователей недр возлагалась обязанность обеспечить полноту геологического изучения; рациональное, комплексное использование и охрану недр (ст. 14).

Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 года в ст. 1 определили в качестве задач лесного законодательства: регулирование лесных отношений в целях обеспечения рационального использования лесов, их охраны и защиты, воспроизводства и повышения продуктивности для удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения в древесине, другой лесной продукции и усиления водоохранных, защитных, климаторегулирующих, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных природных свойств лесов, а также охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в области лесных отношений. В качестве основных требований, предъявляемых к ведению лесного хозяйства Основы в ст. 11 указали: непрерывное, неистощительное и

рациональное пользование лесом для планомерного удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения в древесине и другой лесной продукции; сбережение лесов, охрану их от пожаров, защиту от вредителей и болезней; рациональное использование земель государственного лесного фонда и других земель, занятых лесами; повышение эффективности лесохозяйственного производства на основе единой технической политики, достижений науки и техники, и др.

Такой подход законодателя, предусматривающий обеспечение охраны природных ресурсов (и природы в целом) в процессе их эксплуатации, в значительной степени обусловил формирование теоретических подходов, согласно которым природопользование и охрана природы рассматривались как единая, сложноподчиненная, взаимообусловленная задача рационального удовлетворения материальных и духовных потребностей общества в процессе производственной и иной деятельности [3, С.6]. Также отмечалось, что в социалистической доктрине природопользования критерием рациональности природопользования является безусловное сохранение такого качества окружающей среды, которое обеспечивает наиболее благоприятные условия существования человека как биологического вида и позволяет максимально удовлетворить потребности не только нынешнего, но и будущего поколения людей [3, С.6-7].

В доктрине советского земельного права была разработана концепция рационального использования земель. В частности, отмечалось, что под рациональным использованием земель следует понимать достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом

взаимодействия земли с другими природными факторами и охраны земли, юридический аспект которого сводится к выявлению роли права в обеспечении рационального использования земли [4].

Устойчивые негативные тенденции в состоянии окружающей среды, позволившие говорить об экологическом кризисе в стране, во многом обусловили принятие Закона РСФСР от 19.12.1991 №2060-1 «Об охране окружающей природной среды» [5], который урегулировал комплекс общественных отношений по охране природной среды как интегрированного объекта правовой охраны. В ст. 3 Закона был закреплен принцип рационального использования природных ресурсов, под которым подразумевалось природопользование с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. В таком качестве принцип рационального использования природных ресурсов рассматривался в литературе как средство охраны окружающей природной среды [6].

Действующая Конституция России закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Указанная конституционная норма находится в главе I «Основы конституционного строя» и является определяющей для характера регулирования условий и порядка пользования землей в соответствии со ст. 16 Конституции, закрепившей, что положения главы I Конституции составляют основы конституционного строя России.

В современной научной литературе справедливо отмечается, что положения первой главы Конституции России занимают главное место в иерархии конституционных норм и обладают особой правовой природой. В связи с чем, другие конституционные нормы конкретизируют соответствующие положения первой главы, и эти принципы являются рамками, пределы которых определяют смысл и содержание всех иных правовых норм [ 7].

Приведенные выше положения ч. 1 ст. 9 Конституции России носят достаточно общий характер и поэтому нуждаются в разъяснении посредством выработки доктринальных правовых позиций, развивающих соответствующие конституционные положения [8].

Часть 1 статьи 9 Конституции РФ была предметом анализа в ходе конституционного судопроизводства, в частности, по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы (Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 №8-П) [9].

Так, Суд указал, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной

деятельности (п. 2). Конституционный Суд РФ также указал, что осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных, в том числе, в ч. 1 ст. 9 и в ч. 1 ст. 36 Конституции РФ; при этом законодатель должен обеспечить рациональное и эффективное использование земли и ее охрану (п. 2.3).

Вопросы правовой охраны земель нашли свое закрепление в действующем Земельном кодексе РФ 2001 года (глава II «Охрана земель»). Однако ЗК РФ не содержит легального определения рационального использования земель, используя понятие «рациональное», фактически, применительно к землеустройству (ст. 11.9, 68 ЗК РФ). Требование эффективного использования земель, также не нашло закрепления в ЗК РФ. Понятие «эффективное» Земельный кодекс РФ использует применительно к оценке мероприятий по охране земель (ч. 2 ст. 13 ЗК) и управлению и распоряжению землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности (ч. 1 ст. 34 ЗК РФ), что на наш взгляд, существенно сужает регулятивный потенциал федерального земельного законодательства, поскольку основной отраслевой кодифицированный акт не содержит понятий рационального и эффективного использования земель и не закрепляет правила (критерии) рационального и эффективного землепользования.

В действующем экологическом законодательстве принципы охраны и рационального использования природных ресурсов закреплены Федеральным законом от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [10] и рассматриваются (наряду с другими) как основные принципы охраны окружающей среды. В частности, ст. 3 Закона установила, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципа охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Термин «эффективность» названный Закон, в основном, использует применительно к оценке действенности природоохранных мероприятий.

Таким образом, одним из главных направлений развития земельного и экологического законодательства как предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, является обеспечение рационального и эффективного использования и охраны, земельных ресурсов. В связи с чем, разработка концепции федерального закона о внесении изменений в Земельный кодекс РФ и иные законодательные акты Российской Федерации, предусматривающего определение имеющих конкретное содержательное наполнение обязанностей по рациональному и эффективному использованию земель, представляется актуальной научно-практической задачей, имеющей целью привести земельное и экологическое законодательство в соответствие с основополагающими требованиями Конституции России.

С учетом изложенного выше подхода, рассматривающего рациональное использование природных ресурсов в качестве способа охраны окружающей

среды, комплексное обеспечение рационального и эффективного использования земельных ресурсов позволит достичь более высокого уровня экологизации земельного законодательства и, соответственно, будет служить эффективным средством правовой охраны земельных ресурсов Российской Федерации.

Список литературы

1. Подробнее см.: Харьков В.Н. Задачи земельного законодательства в сфере обеспечения инновационного развития России // Правовые вопросы недвижимости. -2012.- №1 - С. 13-15.

2. Подробнее см.: Харьков В.Н. Правовое обеспечение рационального использования земель: теория и практика правового регулирования // Государство и право. - 2012. - №5. С. 46 - 55.

3. Розовский Б.Г. Правовое стимулирование рационального природопользования. Дисс. ... доктора юрид. наук. Ворошиловград, 1983. - С. 6.

4. Фомина Л.П. Право землепользования в социалистических странах (Сравнительное исследование). Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1983. - С. 27.

5. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992. -№10. - Ст. 457 (утратил силу).

6/^\ U U U U U г~\

. Охрана окружающей природной среды: постатейный комментарий к Закону России / Под ред. В.П. Ворфоломеева, В.В. Петрова. - М.: Республика, 1993. - С. 15.

7. Дурнова И.А. Правовой механизм защиты основ конституционного строя Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2013. - С. 3.

8. Подробнее см.: Харьков В.Н. Цели и задачи земельного законодательства как основа содержания земельных правоотношений // Экологическое право. - 2013. - №2. - С. 8-12.

9. Собр. законодательства РФ. - 2004. - №18. - Ст. 1833.

10. Собр. законодательства РФ. - 2002 - №2. - Ст. 133.

В.Н. Харьков, канд. юрид. наук, тел.8

CONSTITUTIONAL LEGAL REGULA TION OF RA TIONAL AND EFFICIENT USE OF AND PROTECTION OF LANDS IN THE RUSSIAN FEDERATION

V.N. Kharkov

On the basis of the analysis of the constitutional norms, the norms of the land and environmental legislation of the Russian Federation in the article discussed the topical issues of legal provision of rational and effective use and protection of lands in the Russian Federation

Keywords: legal support rational and efficient use and protection of land resources; land legislation of the Russian Federation

V.N. Kharkov, PhD. jurid. Science, tel. 8