К вопросу о структуре государственной службы в Российской федерации

изъятием имущества у правонарушителя, включая помещение транспортного средства на специализированную стоянку и хранение до устранения причины задержания применением блокирующих устройств при невозможности перемещения транспортного средства по его техническим характеристикам либо перемещением транспортного средства, создающего препятствия для движения, в близлежащее место с последующей блокировкой.

Под задержанием судна, доставленного в порт Российской Федерации, следует понимать временное, на срок до 72 ч, ограничение специального права управления транспортным средством, применяемое для выяснения обстоятельств административного правонарушения и обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, достигающееся помещением транспортного средства на стоянку и хранение в порту Российской Федерации.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1.

2 Утверждены постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2003 г № 759 «Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 51, ст. 4990.

3 Указанные дополнения были внесены в ст. 27.13 КоАП РФ Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 31, ст. 4007.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4, ст. 445.

6 Утверждены приказом МВД РФ от 2 марта 2009 г № 185 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» // Российская газета. 2009. 28 апр.

7 См.: Постановление Верховного Суда РФ от 22 декабря 2000 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 7.

8 См. ст. 407.2 Кодекса Азербайджанской Республики об административных проступках от 11 июля 2000 г. (далее — КоАП АР) // Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики. 2000. № 8. Кн. 1, ст. 584.

9 См. ч. 3 ст. 8.10 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 194-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 14. 2/1291.

10 См.: Карагодин А.В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 125.

11 Сафонова Л. С. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 111.

12 См.: Там же. С. 112.

13 См. ст. 407.1 КоАП АР, предусматривающую временное задержание транспортного средства на охраняемой стоянке соответствующего органа исполнительной власти Азербайджанской Республики.

14 См. ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3434.

15 См., например: Хвастунов К.В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые милицией: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 126; Зырянов С.М. Эвакуация транспортного средства — мера обеспечения производства или наказание? // Административное право и процесс. 2005. № 1. С. 31-32; Щербаков С.Б. Меры административного пресечения в деятельности милиции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 118.

16 См.: Решение Верховного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № ГКПИ06-240 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. № 9.

17 См. ст. 439 Кодекса Республики Молдова о правонарушениях от 24 октября 2008 г. № 218 // МопКоги! ОПаа!. 2009. № 3-6, ст. 15.

А.И. Пермяков

К ВОПРОСУ О СТРУКТУРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Более глубокое изучение правовой природы системы государственной службы наряду с рассмотрением данной категории как совокупности ее видов невозможно без анализа структуры данного института административного права. При этом следует отметить, что, несмотря на то, что отдельные ее элементы детально обсуждались в рамках монографических и диссертационных работ, комплексные исследования не проводились.

© Пермяков Александр Игоревич, 2012

Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).

Структура несет в себе тип, способ связей, совокупность устойчивых взаимосвязей, обеспечивающих не только целостность объекта, но и сохранение основных свойств при разного рода внутренних и внешних изменениях. Она отражает те элементы, которые остаются устойчивыми, неизменными при различных преобразованиях системы государственной службы. В практическом плане выявление этих составляющих системы государственной службы представляется чрезвычайно важным, т. к. ее устойчивость — одна из главных задач государственного развития.

Государственная служба, вне сомнения, относится к многоуровневым общественным системам, поэтому она практически не ограничена в возможности дифференциации, разветвления, многообразия, расширения функциональных возможностей.

В сложных структурах, охватывающих несколько уровней (общество, правовая система, государственная служба), отдельные виды и уровни связей могут рассматриваться как элементы более общей структуры, т.е. эти структуры могут выступать в качестве элементов1.

Ю.Н. Старилов рассматривает государственную службу как правовой институт, включая в его структуру правовые нормы, регулирующие формирование государственно-служебного правоотношения; должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; принципы службы; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения, т.е. прослеживаются структурные элементы государственной службы2.

Однако, на наш взгляд, все же более логично исходить из сформулированного В.М. Манохиным определения государственной службы, согласно которому государственная служба — это одна из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства3. В качестве элементов структуры государственной службы (правового статуса государственного служащего) можно представить: принципы, компетенцию, личный состав, прохождение службы и должность как ее основной элемент. При этом следует подчеркнуть, что, если выделение видов государственной службы строится на основе отличия одного вида от другого, то при обозначении элементов государственной службы мы идем ex adverso, признавая таковыми наиболее общие, основополагающие составляющие всех ее видов.

Остановимся более подробно на каждом из названных элементов.

Вопрос о принципах государственной службы — один из важнейших в структуре института государственной службы в Российской Федерации во все времена. Согласно точке зрения В.М. Манохина принципы государственной службы основываются на требованиях, которые:

1) обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе;

2) распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы;

3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы4.

Ю.Н. Старилов определяет принципы государственной службы как основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы5.

Орган государства не должен ни уклоняться от реализации своей компетенции, ни выходить за ее пределы. Наделение органа власти определенной компетенцией означает распределение полномочий между входящими в его структуру подразделениями и должностными лицами. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность. Органы власти создаются не для бездействия, а для того, чтобы решались задачи, поставленные перед государством в целом или в определенной сфере общественной жизни, в которой те или иные органы власти представляют государство. Можно выделить три основных подхода к вопросу о содержании компетенции. В первом случае компетенцию возможно рассматривать лишь как совокупность властных полномочий, что характеризует «узкий подход» к ее содержанию. Недостаток такого определения заключается в сложности разграничения сферы

общественных отношений, в которой реализуются те или иные полномочия. Ряд ученых считают, что в содержание компетенции, помимо предметов ведения, прав, обязанностей субъекта компетенции, должны включаться и другие элементы (цели6, задачи7, функции8, предметы ведения9 и др.), что позволяет говорить о «широком подходе» к определению состава компетенции. Однако существование отдельной правовой дефиниции со столь всеобъемлющим содержанием, включающим в себя все вышеназванные элементы, представляется оправданным.

Как известно, компетенция определяется как круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу; совокупность полномочий государственного органа по всем установленным для него предметам ведения. Полномочия представляют собой совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции. Полномочия (права и обязанности) государственного служащего определены в ст. 4, 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 11 июля 2011 г.)10.

Прохождение государственной службы — процесс практического служения государству лица, назначенного на государственную должность государственной службы, т. е. выполнение им соответствующего вида управленческой или иной государственно-служебной деятельности. Прохождение государственной службы регламентируется не только Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», но и иными федеральными законами, например Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» (с изм. и доп. от 18 июля 2011 г.)11, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, а также законами субъектов РФ о государственной службе.

Институт прохождения государственной службы характеризуется следующими основными чертами:

1. С практической структурно-функциональной точки зрения это длящийся процесс, начинающийся с возникновения государственно-служебных отношений, т. е. с момента замещения служащим государственной должности, связанный с дальнейшим перемещением лица по службе, проведением оценки и аттестации служащего, и заканчивающимся прекращением государственно-служебных отношений.

2. Содержание прохождения службы состоит в выполнении государственными служащими своих должностных обязанностей, управленческих и других функций. На этом временном отрезке реализуется правовой статус государственного служащего.

3. Устанавливается нормативно и как подинститут правового института государственной службы регулируется правовыми нормами по вопросам замещения государственных должностей, специальной профессиональной подготовки сотрудников различных государственных органов, совместительства, реального выполнения служащими своих должностных обязанностей и реализации прав, порядка присвоения квалификационных разрядов, специальных званий. Поощрение служащих и привлечение их к ответственности (к различным видам юридической ответственности), аттестация государственных служащих, продвижение (перемещение) по службе (должностной рост на конкурсной основе), условия службы, социально-правовая защита (гарантии, льготы, компенсации) государственных служащих, основания и способы прекращения государственной службы также являются предметами правового регулирования.

4. Детально разработаны и закреплены в нормативно-правовых актах условия прохождения государственной службы: продолжительность служебного времени, порядок и продолжительность ежегодного оплачиваемого и дополнительного отпусков; денежное довольствие служащих; льготы, гарантии и компенсации; государственное личное и дополнительное социальное страхование; порядок обеспечения жилой служебной площадью, служебным транспортом; услуги технического и социально-бытового характера при нахождении в служебной командировке и т. д.

Следовательно, прохождение государственный службы представляет собой многокомпонентный сложный элемент.

Управленческие функции государственного органа реализуются при непосредственном участии служащих, находящихся в подчинении руководителя. Представляется, что управленческие кадры в широком смысле — это, прежде всего, те лица, которым поручено руко-

водство деятельностью других людей, а также организация их труда. Такой подход не исключает отнесения к этой категории лиц, работающих не только в органах государственного управления, но и в других государственных и общественных организациях. Однако, основываясь на современной концепции кадровой политики в сфере государственного управления, используется термин «управленческие кадры» в узком и более точном смысле, т. е. только по отношению к лицам, работающим в органах государственного управления. В широком же смысле допустимо говорить и об управленческих кадрах, например, общественных организаций или иных государственных (неуправленческих) органов, которые формируются на основе сведений, содержащихся в Федеральном реестре государственных служащих и реестре государственных служащих субъектов РФ.

Наиболее важным структурным элементом государственной службы, несомненно, является должность. Государственная служба не есть простая совокупность государственных служащих; при наличии различных способов замещения определенных должностей она становится своеобразной единой иерархической структурой. Должность государственной службы, представляя собой административно-правовую категорию, характеризующую служебное место и социально-трудовую роль служащего в государственном органе, устанавливает, во-первых, объем служебной «дееспособности» как субъекта права. Во-вторых, четкое определение должности важно для оптимизации общей численности административного персонала, соотношения работников различных рангов (специальных званий, классных чинов) и решения задачи сокращения и упрощения (удешевления) государственного аппарата12. Кроме того, с помощью должностей обеспечиваются персонализация управленческих функций и пра-вообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности13.

Таким образом, структура государственной службы отражает ее содержание и представляет собой совокупность элементов, ее образующих (принципов, компетенции, личного состава, прохождения государственной службы, должности), а также связей между ними. Основополагающим элементом структуры государственной службы является должность — неотъемлемая составляющая, связывающая все элементы в единое целое.

1 См.: Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 16.

2 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 667.

3 См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 5-14.

4 См.: Там же. С. 16.

5 См.: БахрахД.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008. С. 278.

6 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55.

7 См.: Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1969. С. 13-22; Лазарев Б.М. О компетенции органа советского государства // Советское государство и право. 1964. № 10. С. 42-53; Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: учебное пособие. 2-е изд., доп. Волгоград, 2003. С. 65.

8 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997. С. 209.

9 См.: Тихомиров Ю.А. Основные черты компетенции представительных органов власти // Вопросы развития и совершенствования органов народного представительства в СССР: труды ВЮЗИ. Т. 8. М., 1966. С. 7; Он же. Теория компетенции. М., 2001. С. 55.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 13, ст. 1475.

12 См.: Сумин М.М. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Московской области): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 16.

13 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 119-128.