О приоритетах и некоторых проблемах реализации государственной политики в сфере финансового оздоровления и банкротства

О приоритетах и некоторых проблемах реализации государственной политики в сфере финансового оздоровления и банкротства

С.М. Салихов

начальник отдела Управления по контролю за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих Федеральной регистрационной службы, кандидат экономических наук

До 3 декабря 2002 года в Российской Федерации действовал Федеральный закон от 08.01.1998 № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», вступивший в силу 1 марта 1998 года. Практика применения указанного закона показала, что он содержит существенные недостатки и пробелы.

Президентом Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации неоднократно отмечалось несовершенство указанного закона. В частности, в Послании Президента Российской Федерации на 2000 год отмечалось, что необходимо «устранить избирательное применение процедур банкротства». В Послании на 2001 год было подчеркнуто, что «права собственности еще по-прежнему плохо защищены». В 2002 году в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации указал на необходимость коренной реформы законодательства о банкротстве и принятия новой редакции закона о банкротстве: «Что касается банкротства, то в этой сфере необходимо срочно навести порядок - и, прежде всего, ... в законодательстве. «Поточное» банкротство предприятий уже успело стать доходным бизнесом. Мы обязаны сделать механизм проведения процедуры банкротства и оздоровления предприятий прозрачным, рыночным, а значит - невосприимчивым к коррупции. И я прошу Федеральное Собрание не затягивать рассмотрение соответствующих законопроектов».

Правительством Российской Федерации была подготовлена новая редакция закона

о банкротстве, которая в конце 2001 года была внесена в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. В период весенней сессии 2002 года новая редакция закона была принята Государственной Думой и одобрена Советом Федерации. Однако Президент Российской Федерации отклонил принятый закон и представил к нему конкретные существенные замечания.

Новая редакция Федерального закона от

26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - Закон) была принята Государственной Думой на осенней сессии, одобрена Советом Федерации и подписана Президентом Российской Федерации.

Сравнение положений двух редакций законов показывает, что при реформировании законодательства о банкротстве государством были определены следующие приоритеты.

1. Обеспечение защиты в процедурах банкротства интересов должника, его учредителей (участников, акционеров), а также собственника имущества должника. В частности, Законом предусмотрены следующие положения:

• наделение учредителей (участников) должника, а также собственника имущества должника - унитарного предприятия правом участия в деле о банкротстве;

• возможность возбуждения дела о банкротстве по заявлению кредитора только в

случае, если по требованию кредитора в отношении должника безуспешно предпринимались меры по обращению взыскания на имущество в порядке исполнительного производства;

• невозможность отстранения органов управления должника от управления должником в ходе процедуры наблюдения;

• введение новой процедуры банкротства - финансового оздоровления, в ходе которой органы управления должника также не отстраняются от управления должником;

• обязательное наличие согласия органов управления должника при принятии решений, предусматривающих отчуждение бизнеса должника, в ходе внешнего управления;

• возможность погашения учредителями (участниками) должника всех требований кредиторов в ходе любой процедуры банкротства.

2. Установление экономически обоснованной очередности удовлетворения требований кредиторов. Законом уравнены права кредиторов по обязательным платежам и денежным обязательствам при проведении процедуры банкротства, при этом требования конкурсных кредиторов и уполномоченных органов удовлетворяются одновременно в составе третьей очереди.

Требования кредиторов, обеспеченные залогом, удовлетворяются преимущественно перед иными кредиторами за счет средств, полученных от продажи предмета залога, за исключением обязательств перед кредиторами первой и второй очередей, права требования по которым возникли до заключения соответствующего договора залога.

Закон позволяет надлежащим образом защищать интересы всех кредиторов, в том числе государства, как кредитора по обязательным платежам и денежным обязательствам.

3. Формирование профессионального сообщества арбитражных управляющих и наделение саморегулируемых организаций арбитражных управляющих полномочиями по контролю за профессиональной деятельностью своих членов, а также установление

механизма ответственности саморегулиру-емых организаций за деятельность их членов - арбитражных управляющих. Закон предусматривает:

• обязательное членство арбитражных управляющих в саморегулируемых организациях (СРО);

• возложение на СРО функций контроля профессиональной деятельности своих членов, а также обеспечения формирования компенсационного фонда, за счет которого подлежат компенсации причиненные арбитражными управляющими убытки;

• утверждение арбитражных управляющих арбитражным судом для исполнения своих обязанностей по представлению СРО;

• защиту имущественных интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве, путем введения обязательного страхования ответственности арбитражных управляющих.

4. Создание «прозрачного» механизма процедур банкротства. В соответствии с Законом все имущество, за исключением имущества, балансовая стоимость которого составляет менее 100 тысяч рублей, подлежит обязательной оценке с привлечением независимого оценщика и может быть продано только на открытых торгах.

Законом установлены новые способы восстановления платежеспособности должника:

• возможность увеличения уставного капитала должника в процедурах банкротства за счет взносов участников и третьих лиц с целью дальнейшего размещения дополнительных обыкновенных акций;

• замещение активов путем создания на базе имущества должника дочерних открытых акционерных обществ с целью повышения ликвидности активов предприятия-должника.

Предусмотрена обязательная публикация сведений в едином печатном органе о каждой процедуре банкротства и продаваемом имуществе должника.

5. Создание правовых условий, потенциально позволяющих проводить единую государственную политику в сфере банкротства. Закон наделяет государство, как кредитора по обязательным платежам и де-

нежным обязательствам, правом участия во всех собраниях кредиторов и правом голоса по всем вопросам, выносимым на рассмотрение собрания кредиторов.

Законом предусмотрена координация действий представителей федеральных органов государственной власти при подаче заявления о признании должника банкротом уполномоченными органами.

В связи с необходимостью предотвращения конфликта интересов в делах о банкротстве и процедурах банкротства Законом разделены функции федеральных органов исполнительной власти по следующим направлениям:

• регулирование и контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (Министерство юстиции Российской Федерации);

• представление интересов собственника имущества должника - государственного унитарного предприятия (в отношении федеральной собственности - Министерство имущественных отношений Российской Федерации);

• участие в процедурах финансового оздоровления стратегических предприятий и организаций уполномоченного государством органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию единой государственной политики в отрасли экономики (Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации и отраслевые агентства);

• представление требований по обязательным платежам и требований Российской Федерации по денежным обязательствам, уполномоченным государственным органом исполнительной власти (Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству).

6. Возложение на Правительство Российской Федерации обязанности организации учета и анализа платежеспособности стратегических предприятий и организаций, а также использования особых мер предупреждения их банкротства, в том числе:

• реорганизация стратегических предприятий и организаций;

• погашение образовавшейся задолженности;

• реструктуризация задолженности перед государственным бюджетом;

• содействие в достижении соглашения стратегических предприятий и организаций с кредиторами о реструктуризации их кредиторской задолженности, в том числе путем предоставления государственной гарантии;

• проведение досудебной санации стратегических предприятий и организаций.

9 марта 2004 года в интервью Интернет-Агенству «РосБизнесКонсалтинг» (РБК) руководитель Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России) Трефилова Т.И., отвечая на вопрос, что же качественно нового внес новый закон о банкротстве, отметила: «... Вкупе это все исключило возможность заказных банкротств - подобных обвинений в отношении процедур банкротства, осуществляемых по новому закону, вы не найдете ни в одной газете.

. резко повысились показатели эффективности процедур банкротства. По сравнению с 2002 годом итоги 2003 года получились следующие. Общее погашение задолженности в 2002 году составило 7,5 миллиарда рублей, а в 2003 году - уже 26,3 миллиарда. Погашение задолженности перед государством: было 2,2 миллиарда рублей, стало 13 миллиардов. Следует отметить, что по новому Закону о банкротстве процент погашения задолженности перед государством по завершенным процедурам составил 60,57 процента, в то время как по закону о банкротстве от 1998 года он составляет 21,09 процента. И это при том, что раньше государство обладало приоритетом в получении задолженности по сравнении с коммерческими кредиторами, а сейчас оно стоит в одной очереди с ними. Повысились и другие показатели эффективности банкротств. Коэффициент реализации активов по балансовой стоимости составил 44 процента, сохранение рабочих мест - 56 процентов, сохранение объемов производства - около 60 процентов».

Однако в части вполне ожидаемого увеличения количества реабилитационных процедур, а именно процедур финансового оздоровления, внешнего управления и мирового соглашения, картина по итогам 2003 года сложилась иная:

• количество процедур внешнего управления сократилось в полтора раза: с 1 420 в 2002 году до 1 051 в 2003 году;

• в части финансового оздоровления за

1 полугодие 2003 года процедура финансового оздоровления была введена в отношении 2 организаций-должников, к концу 2003 года процедура финансового оздоровления была реализована в отношении 14 организаций, в том числе 6 - на территории Республики Коми, 2 - в Ростовской области.

Отсутствовали инициативы по введению процедуры финансового оздоровления со стороны Министерства имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России) и отраслевых ведомств.

Понятно, что весьма небольшое количество предприятий, в отношении которых была введена новая процедура финансового оздоровления, может быть объяснено коротким сроком действия нового закона о банкротстве. Но даже поверхностный анализ статистики показал, что этот инструмент вывода организации-должника из кризисного состояния не использовался уполномоченными федеральными исполнительными органами в отношении значимых для экономики страны, прежде всего стратегических, предприятий и организаций.

Так, из упомянутых 14 процедур финансового оздоровления 7 реализуется в отношении строительных организаций, по 1-2 -в отношении организаций сельхозтоваропроизводителей, предприятий деревообрабатывающей, пищевой и легкой промышленности.

Отсутствовали конструктивные инициативы по участию в процедурах банкротства, в том числе и стратегических предприятий и организаций, со стороны отраслевых ведомств - уполномоченных государственных органов, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в соответствующей отрасли экономики.

Так, в октябре 2003 года ФСФО России обратилась в Российское агентство по судостроению (Россудостроение) с предложением определить и представить дополнительные требования к кандидатуре арбитражного управляющего стратегической организации оборонно-промышленного комп-

лекса (г. Саратов), в отношении которой коммерческим кредитором было подано заявление о признании должника банкротом. Учитывая особый порядок определения кандидатуры арбитражного управляющего стратегической организации, а также сжатые процессуальные сроки, мнение отраслевого ведомства необходимо было получить в оперативном порядке. Тем не менее ответ на запрос ФСФО России Россудост-роением так и не был представлен.

Также отсутствовали обоснованные, обеспеченные соответствующими гарантиями инициативы по заключению мировых соглашений как со стороны Минимущества России и отраслевых ведомств, так и со стороны субъектов Российской Федерации. Из 126 мировых соглашений, заключенных в 2003 году, ни одного мирового соглашения не было заключено под поручительство не только Российской Федерации в лице упомянутых федеральных органов исполнительной власти, но и под поручительство субъекта Российской Федерации.

Так, в ходе процедуры наблюдения, введенной в отношении стратегического предприятия в Омской области, являющегося дочерней организацией федерального государственного унитарного предприятия (ФГУП) «...», которое, в свою очередь, находится в ведении Российского авиакосмического агентства (Росавиакосмос), ФСФО России подготовила и направила в Росавиакосмос предложения по возможному урегулированию вопроса погашения задолженности должника перед кредиторами. В результате действий, предпринятых сотрудниками Росавиакосмоса, ФГУП «...» изыскало средства для погашения задолженности по обязательным платежам в размере основного долга в сумме 6,2 миллиона рублей и всего размера задолженности перед кредиторами 1 и 2 очередей в сумме 5,4 миллиона рублей. Арбитражным судом Омской области было вынесено определение о прекращении дела о банкротстве. Необходимо отметить, что описанный случай скорее - исключение из правил.

Отмечались факты превалирования узковедомственных интересов над государственными. Примером неразрешимости за-

дачи по восстановлению платежеспособности стратегического предприятия является ситуация, сложившаяся на государственном предприятии (ГПП) «Завод .» в Самарской области.

Определением Арбитражного суда Самарской области в отношении ГПП «Завод.» была введена процедура внешнего управления, в дальнейшем продленная по ходатайству администрации Самарской области. В связи с истечением продленного срока внешнего управления и во исполнение правительственного поручения был подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации «О предоставлении Министерством финансов Российской Федерации поручительства по обязательствам должника для продления срока внешнего управления имуществом предприятия» в соответствии со статьей 135 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 08.01.1998 № 6-ФЗ. Однако проект не был согласован Министерством финансов Российской Федерации (Минфин России), и указанное постановление Правительства Российской Федерации принято не было.

Тем не менее Арбитражный суд Самарской области по ходатайству собрания кредиторов вынес не отвечающее требованиям Закона определение о продлении срока внешнего управления в отношении ГПП «Завод .» до 01.03.2008 под поручительство Российской Федерации фактически на основании проекта указанного правительственного постановления, согласованного всеми заинтересованными ведомствами, за исключением Минфина России. В период, истекший с момента вынесения указанного судебного определения, хозяйственная деятельность предприятия продолжала оставаться убыточной в связи с неконкурентос-пособностью выпускаемой им гражданской продукции, недофинансированием затрат на содержание мобилизационных мощностей (убытки за 2001-2003 годы составили 18,4 миллиона рублей) и уровнем гособоронзаказа, не позволяющим обеспечить необходимую рентабельность производственной деятельности. За указанный период в полном объеме была погашена только за-

долженность по заработной плате. Недоимка по обязательным платежам в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды составила 194 миллиона рублей, в том числе по платежам в федеральный бюджет - 49,3 миллиона рублей

В связи со сложившейся в период внешнего управления ситуацией ФСФО России было проведено совещание с участием всех заинтересованных органов исполнительной власти и организаций по вопросу определения возможных путей восстановления платежеспособности предприятия. В ходе совещания представитель Минфина России довел до сведения его участников, что предоставление федеральным органом исполнительной власти поручительства по обязательствам ГПП «Завод.» не соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. Представитель администрации Самарской области также сообщил об отсутствии возможности у данного субъекта Российской Федерации предоставить поручительство по обязательствам.

Представители Росбоеприпасов, Министерства имущественных отношений, Министерства обороны и Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации, невзирая на указанные обстоятельства, в том числе очевидную незаконность вынесения судебного определения о продлении внешнего управления, настаивали на необходимости продолжения проведения указанной процедуры. При этом представители указанных ведомств не имели экономически обоснованных предложений, направленных на вывод должника из кризисного состояния и возможных к реализации в рамках действующего законодательства о банкротстве.

По мнению ФСФО России, в сложившихся условиях во избежание накапливания текущей задолженности предприятия необходимо было предпринять действия, направленные на досрочное прекращение внешнего управления и переход к процедуре конкурсного производства.

Учитывая, что предприятие осуществляет выпуск продукции для нужд Министерства обороны Российской Федерации, ФСФО России обратилась в Правительство Рос-

сийской Федерации с целью получения указаний по дальнейшим действиям федеральных органов исполнительной власти в отношении указанного предприятия-должника.

Исходя из изложенного можно констатировать следующее:

1) вступление в действие нового закона о банкротстве привело:

• к перераспределению прежних функций участников дела о банкротстве, представляющих интересы государства;

• к появлению новых участников системы банкротства;

2) при наличии правовых возможностей в виде специальных процедур мирового соглашения и финансового оздоровления указанные процедуры в условиях новой системы несостоятельности (банкротства) оказались труднореализуемыми.

Основной, причем чисто субъективной причиной невостребованности реабилитационных процедур банкротства необходимо назвать отсутствие источников финансирования как мероприятий досудебной санации, так и санации в процедурах банкротства стратегических предприятий и организаций, в том числе возможности госбюджетного финансирования. По истечении полутора лет действия нового законодательства о банкротстве так и не определены источник и порядок выделения средств на осуществление санации предприятий-должников, а также для целей предоставления должнику со стороны государства поручительств и гарантий, предусмотренных законодательством о банкротстве. Даже в тех случаях, когда, например, отраслевое ведомство, в ведении которого находится должник, считало необходимым в том или ином виде оказать ему финансовую поддержку, оно сталкивалось с неразрешимыми трудностями или пыталось найти выход путем привлечения средств зависимых коммерческих организаций.

По нашему мнению, инициатором скорейшего решения рассматриваемых вопросов должен был быть, прежде всего, представитель собственника федерального имущества в делах о банкротстве. Кроме того, не был определен порядок согласования реструктуризации задолженности предприятия-

должника перед государством по обязательным платежам и денежным обязательствам в случае заключения мирового соглашения либо введения процедуры финансового оздоровления, что затягивало, а иногда делало невозможным применение к должнику указанных реабилитационных процедур.

Наряду с отмеченными проблемами практика переходного периода с наглядной очевидностью выявила и то, что при разграничении нормами нового закона о банкротстве осуществления различных функций представления государства в сфере банкротства разными ведомствами фактически была утрачена функция оперативной координации действий органов федеральной исполнительной власти в ходе реализации конкретных процедур банкротства, ранее в какой-то мере исполняемая ФСФО России. Так, постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2003 № 218 «О порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и процедурах банкротства» определяет порядок взаимодействия органов исполнительной власти только на момент решения вопроса о целесообразности возбуждения дела о банкротстве в отношении предприятия-должника.

Возникшую проблему возможно было бы разрешить через заключение соответствующих соглашений о взаимодействии органов исполнительной власти в делах о банкротстве и процедурах банкротства. Однако практика прошедшего 2003 года, года перехода на нормы нового закона о банкротстве, показала, что узковедомственные разнонаправленные интересы органов исполнительной власти мешают конструктивному межведомственному взаимодействию в сфере банкротства.

Несмотря на продолжительное согласование, так и не был определен порядок взаимодействия Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству и Министерства юстиции Российской Федерации при обращении взыскания на имущество организаций, отнесенное Федеральным законом «Об исполнительном производстве», к имуществу третьей очереди.

Не найдены точки соприкосновения при реализации норм нового закона о банкротстве даже на начальном этапе дел о банкротстве между ФСФО России и Министерством по налогам и сборам Российской Федерации.

Отсутствует соглашение о взаимодействии с Минимуществом России, которое с мая 2003 года определено Правительством Российской Федерации в качестве представителя государства как собственника в делах о банкротстве и процедурах банкротства и в соответствии с нормами нового закона являлось полноценным участником дела о банкротстве со всеми правами и обязанностями.

В результате, например, при проведении процедуры внешнего управления имели место случаи как немотивированного отказа Минимуществом России в согласовании планов внешнего управления должников -государственных унитарных предприятий, так и просто отсутствие какого-либо ответа на проект, что в условиях скоротечных процедур увеличивало предприятию риск признания его банкротом.

Узковедомственные приоритеты упомянутых федеральных ведомств в силу действующих соответствующих положений - естественно, разнонаправлены, в результате чего каждое из них преследует вполне конкретную цель:

• Министерство по налогам и сборам Российской Федерации - погашение задолженности в кратчайшие сроки в целях выполнения государственного планового задания по наполнению бюджета:

• федеральные отраслевые агентства -сохранение бизнеса путем восстановления платежеспособности должника или заключения мирового соглашения, то есть предоставление должнику своеобразной отсрочки погашения накопленной задолженности;

• Министерство имущественных отношений Российской Федерации (функция представителя собственника имущества) - сохранение бизнеса при минимальных дополнительных расходах, в том числе путем реструктуризации собственности, или ликвидация бизнеса со списанием всей накопленной задолженности;

• Министерство финансов Российской Федерации - недопущение реабилитационных процедур в связи с отсутствием соответствующей строки в бюджете;

• Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации -формальная реализация макроэкономической государственной политики в сфере банкротства и подтверждение объявленных ранее прогнозов по соответствующим отраслям, регионам;

• Министерство юстиции Российской Федерации (функция Службы судебных приставов) - погашение задолженности в кратчайшие сроки, практически любой ценой.

Превалирование узковедомственных интересов при необходимости формирования и реализации единой государственной позиции по конкретным вопросам в процедурах банкротства является следствием отсутствия четкого механизма реализации государственной политики в сфере банкротства, в том числе и на стадии оперативного взаимодействия представителей государства в делах о банкротстве и процедурах банкротства.

Возможным вариантом решения проблемы могло бы быть наделение какого-либо участника в лице федерального органа исполнительной власти статусом координатора по вопросу учета мнений всех представителей государства в делах о банкротстве при обосновании принятия оперативных решений в отношении организаций-должников в ходе реализации процедур банкротства.

Учитывая, что Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 введена в действие новая структура федеральных органов исполнительной власти, предполагающая перераспределение их функций, представляется целесообразным наделить (в соответствии с принятой Указом иерархией очевидно, что это должно быть Агентство или, возможно, структурное подразделение Агентства) функцией координатора действий представителей федеральных органов исполнительной власти какую-либо структуру в подведомственной Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации вертикали.

Лучше, если это будет структура непосредственно при Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России) как министерстве, ответственном за государственную политику в сфере банкротства или, в случае закрепления за Министерством финансов Российской Федерации функции государственной политики в сфере банкротства, соответственно, при Минфине России.

В этом случае, однако, все равно будет необходимо решить следующую задачу: создать такой механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, при котором решения, принятые органом-координатором в отношении конкретной организации-должника, были бы обязательными для всех представителей государства, процессуально участвующих в деле о банкротстве. Прежде всего, это должно касаться представителя государства как кредитора по обязательным платежам и денежным обязательствам, имеющего право голосования по всем вопросам на собраниях кредиторов.

Такой механизм реализации государственной позиции в конкретных процедурах банкротства, безусловно, в первую очередь должен действовать в отношении стратегических организаций и организаций категорий А и Б, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от

15.04.2003 № 218, если его положения, касающиеся категорийности организаций, останутся в силе после внесения всех необходимых изменений в существующее законодательство о банкротстве.

Учитывая положительную практику принятия решений о применении процедур банкротства в отношении значимых для экономики и обороноспособности страны предприятий, альтернативным решением проблемы осуществления функции координации действий участников дел о банкротстве может быть создание коллегиального органа, в состав которого вошли бы уполномоченные представители - выразители государственной политики в соответствующей сфере деятельности, с наделением его функцией координатора, имеющего право формирования единой государственной по-

зиции в делах о банкротстве и процедурах банкротства и принятия соответствующего коллегиального решения, с учетом мнения всех участников дела о банкротстве. Подобные решения могут приниматься по узловым этапам реализации процедур банкротства. По приведенным основаниям представляется целесообразным функционирование указанного коллегиального координационного органа также при Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации.

При этом, кроме механизма принятия государством обоснованных оперативных решений по вопросам банкротства конкретных организаций, формирования единой государственной позиции в процедурах банкротства, частью создаваемой системы реализации государственной политики в сфере банкротства должно стать планирование Минэкономразвитием России (по положению отвечающего за проведение государственной политики в сфере банкротства) среднесрочных и краткосрочных государственных задач (целей) в сфере банкротства на основании аналитических данных и предложений уполномоченных государственных органов, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в соответствующей отрасли экономики, с обоснованием необходимости сохранения под контролем государства того или иного стратегического предприятия, попавшего в кризисную ситуацию. Результатом такого планирования должны стать конкретные решения о защите интересов государства в делах о банкротстве и процедурах банкротства, в том числе путем своевременного планирования бюджетного финансирования мероприятий по восстановлению платежеспособности проблемных предприятий и организаций.

Таким образом, совершенствование современной системы банкротства настоятельно требует не только внесения дополнений и изменений в существующее законодательство, но и разработки и принятия целого пакета подзаконных актов в виде постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, устанавливающих цельный механизм разрешения обозначенных проблем.