Правотворчество органов местного самоуправления: процедура и результаты

ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС

ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОЦЕДУРА И РЕЗУЛЬТАТЫ

DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2013.6.7

Середин Павел Вадимович, директор Калужского филиала ФГУП «Научнопроизводственное объединение им. С.А. Лавочкина», депутат городской Думы г. Калуги, магистрант Отделения государственного управления и права Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: seredin0167@yandex.ru.

Аннотация. В статье рассматривается правотворческая деятельность

органов местного самоуправления, анализируются законы, регулирующие систему местного самоуправления, изучается характер властных полномочий населения и их выражение как непосредственное, так и опосредованное. Обсуждаются понятия народного суверенитета и народовластия и оспаривается точка зрения об отсутствии у населения самостоятельной компетенции на непосредственное решение вопросов, имеющее властный характер. Указывается, что не только органы местного самоуправления, но и население муниципального образования обладают правом нормотворчества, т.е. способностью придавать своим велениям общеобязательный характер в качестве основного способа реализации своих полномочий непосредственно, используя для этого механизм референдума или схода граждан.

Ключевые слова: правотворчество, местный правовой акт, местное самоуправление, народовластие, муниципальное образование,

территориальный публичный коллектив, референдум, сход граждан.

Местное самоуправление осуществляет свои правотворческие полномочия посредством издания актов. При этом правовой акт непосредственно связан с процедурой, так как от её соблюдения зависит легитимность принятого документа. Порядок принятия каждого акта имеет ряд существенных процедурных отличий в зависимости от того, какой субъект правотворчества принимает соответствующий акт: население, органы исполнительной и представительной власти.

Население муниципального образования как источник правовых актов и субъект правотворчества

Население муниципального образования есть сложносоставной субъект, несводимый к механической сумме граждан, проживающих на данной территории. Современные авторы, исследующие местное самоуправление и его правовые свойства, используют понятия «территориальный публичный коллектив», «территориальный коллектив» как близкие или совпадающие с понятием «население муниципального образования», используемым законодательством1.

Территориальный публичный коллектив есть особая форма организации населения на основе территориальной принадлежности независимо от возраста и гражданства. В его основе лежат территориальнообщественные, публично-правовые по своей природе, связи физических и юридических лиц, а основными характеристиками являются добровольность присоединения лица к коллективу и особые формы публично-правового принуждения членов коллектива при нарушении установленных этим коллективом правил.

Как в литературе, так и в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации употребляется термин «местное сообщество». Определяющим признаком территориального публичного коллектива и местных (территориальных) сообществ является принадлежность к данной территории проживания и, таким образом, принадлежность к данному муниципальному образованию, и взаимоотношение (взаимодействие) граждан и местных сообществ, а также граждан внутри местных сообществ по вопросам осуществления или участия в осуществлении местного самоуправления2.

Как отмечает А.А. Уваров: «Одним из главных элементов системы местного самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население. В системе местного самоуправления под населением следует понимать не просто группу людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное в соответствии с целями

1 Чиркин В.Е. Публичная власть. - М.: Юристъ, 2005. - С. 25 и др.

2 См.: Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 19; Горожанин В. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в РФ // Муниципальное право. - 1998. - № 4. - С. 10-11; Курячая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 4.

своего жизнеобеспечения в пределах территории, где осуществляется местное самоуправление»1.

Выделяются следующие признаки местного сообщества: население (общность людей); место (территория); социальное взаимодействие; чувство сообщества (психологическая идентификация с сообществом)2.

В основе концепции местного сообщества как территориального коллектива лежит рассмотрение общины как территориальной корпорации (юридического лица публичного права), основанной на членстве объединенных фактом совместного проживания граждан3.

Юридическим фактом вхождения гражданина в территориальный публичный коллектив муниципального образования является его регистрация по месту жительства или по месту пребывания. Вместе с тем «регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан»4. Учет избирателей или участников референдума устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан РФ по месту жительства и по месту пребывания.

Конституцией РФ (ч. 2 ст. 3) определены следующие формы осуществления власти народа: 1) непосредственное; 2) опосредованное -через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Вместе с тем Основной Закон допускает существование на муниципальном уровне и иных форм прямой демократии (ч. 2 ст. 130), таких как, например, сход граждан, который выступает альтернативой созданию представительного органа муниципального образования, что в поселениях с малой численностью является наиболее целесообразной и менее затратной формой реализации муниципальной власти. Порядок осуществления народовластия регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении)5.

В литературе высказана точка зрения, согласно которой граждане в принципе не могут обладать никакой властью, так как это означало бы дуализм власти народа и власти государства. По мнению ее сторонников, понятия народного суверенитета, народовластия являются лишь юридической

1 Уваров А.А. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. -2002. - № 2. - С. 12.

2 Филиппов Ю.В., Авдеева Т Т Основы развития местного хозяйства. - М.: Дело, 2000. - С. 44-45.

3 Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. - М.: Издательский дом Городец, 2004. - С. 121.

4 Федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. № 5242-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 32. - Ст. 3; Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 30. -Ст. 2939; Статья 16 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.

5 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. -Ст. 3822.

фикцией, а в действительности граждане не могут осуществлять власть самостоятельно. Они могут лишь принимать участие в формировании и осуществлении власти. При этом народ иногда трактуется как «социальный источник всех компетенций»1.

С отсутствием у народа (населения) самостоятельной компетенции на непосредственное решение вопросов, имеющее властный характер, нельзя согласиться. Известно, что основным способом реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления для достижения поставленной цели является нормотворчество, т.е. способность придавать своим велениям общеобязательный характер. Согласно законодательству такой способностью на муниципальном уровне обладают не только органы местного самоуправления, но и население муниципального образования непосредственно, используя для этого механизм референдума или схода граждан.

Правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), входят в систему муниципальных правовых актов и по юридической силе приравнены к уставу муниципального образования. Они являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны им противоречить.

Посредством актов прямого народовластия граждане сами, без посредников осуществляют правовое регулирование, т.е. оказывают результативное правовое воздействие на систему общественных отношений с помощью дозволений, запретов, допущений. И способность принимать публично-властные решения может рассматриваться в качестве отличительного признака всякого властвования, в том числе прямого народовластия. Акты непосредственного правотворчества направлены на достижение определенного юридического эффекта (на установление, применение и отмену правовых норм, изменение сферы их действия, на возникновение и прекращение конкретных правоотношений и т.д.).

Сход граждан проводится для решения вопросов местного значения только в поселениях с численностью не более 100 жителей, обладающих избирательным правом. Сход осуществляет полномочия местного представительного органа, в том числе отнесенные к его исключительной компетенции. Таким образом, сход граждан представляет собой форму непосредственного решения населением вопросов местного значения.

Если в отношении решения, принятого на местном референдуме, законодатель предусмотрел, что оно не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления, то относительно решений, принятых на сходе граждан, такого правила не установлено. Не предусматривается также и направление правового акта, принятого на сходе граждан, главе муниципального образования для подписания и обнародования.

1 Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / под ред. В.А. Четвернина. - М.: Центр конституционных исследований МОНФ, 1997. - С. 72; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: Юринформцентр, 2001. - С. 52, 60-62.

Следует полагать, что местный референдум, будучи формой непосредственной демократии, не должен подменять деятельность органов местного самоуправления. Решение о нем должно приниматься после всестороннего анализа рассматриваемой на муниципальном уровне проблемы и учитывать сложность и затратность его процедур.

Сход граждан, осуществляя полномочия представительного органа местного самоуправления, является наиболее востребованной формой непосредственного решения населением вопросов местного значения в поселениях с малой численностью, а потому четкое и правильное закрепление в уставе поселения процедуры проведения схода граждан, оформления и принятия его решений - очень важный фактор в осуществлении гражданами своего конституционного права на непосредственное правотворчество.

При этом следует согласиться с В.Н. Руденко в том, что принятие публично-властных решений требует не только ясного понимания любой из стоящих задач, решительности, политической воли, но и, что главное, конкретной личной ответственности лица, принимающего решение. Поэтому в современной системе организации власти и управления, когда законодатель имеет возможность выбирать, кто должен принимать решения по большинству публично-правовых вопросов, предпочтение отдается в пользу представительных и иных органов власти, должностных лиц1. Народ не может нести персональную ответственность за последствия принимаемых решений. Речь может идти лишь о его исторической ответственности перед будущими поколениями2, что не способствует эффективному решению сегодняшних проблем.

Определенное недоверие к институту непосредственного правотворчества вызывает практика использования его политическими структурами в целях лоббирования своих интересов, в том числе путем превращения из непосредственной демократии в демократию популистскую3. Этот фактор сам по себе не свидетельствует против института непосредственного правотворчества, но дает еще один довод в пользу умеренности, взвешенности и вдумчивости при разработке и принятии норм законодательства, регулирующих вопросы, выносимые на референдум и сход граждан.

Таким образом, непосредственное муниципальное правотворчество в определенной степени представляет собой компромисс между муниципальными органами власти и гражданским обществом, между профессионализмом и социальными эмоциями.

Правотворчество представительных органов местного самоуправления и их акты

Осуществление местного самоуправления невозможно без органов, которым население в установленном законом порядке делегирует право решать дела, непосредственно связанные с обеспечением своей жизнедеятельности. Наличие выборных органов - обязательное

1 Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. -Екатеринбург: УрЮИ МВД России, 2003. - С. 116.

2 МамутЛ.С. Народ в правовом государстве. - М.: Норма, 1999. - Гл. 4.

3 Руденко В.Н. Русский популизм: истоки, смысл, судьба. — Екатеринбург: УрЮИ МВД России, 1993.

организационное условие действенности местного самоуправления, его непременной ориентации на реализацию интересов и нужд жителей муниципального образования1.

Выделяются два вида органов местного самоуправления: выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным и региональным законодательством и уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. В правовой оборот введено понятие «выборное должностное лицо местного самоуправления», им может быть глава муниципального образования, возглавляющий деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также иные выборные должностные лица.

Представительный орган муниципального образования - это формируемый в установленном законом и уставом муниципального образования порядке орган, наделенный властными полномочиями по решению вопросов местного значения, призванный представлять интересы населения, отражать эти интересы в принимаемых решениях, обеспечивать реализацию полномочий муниципального образования, а также прав граждан на осуществление местного самоуправления. Представительные органы муниципальных образований не входят в систему органов государственной власти2.

Закон предусматривает также различные варианты занятия должности главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования может либо избираться в ходе муниципальных выборов и возглавлять местную администрацию или входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполнять полномочия его председателя, либо избираться представительным органом из своего состава и возглавлять представительный орган. Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации. Это ограничение не распространяется лишь на органы местного самоуправления сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительнораспорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, который одновременно исполняет полномочия председателя представительного органа поселения.

Можно выделить шесть организационных способов формирования структуры органов местного самоуправления3, различающихся по форме избрания глав муниципального образования, местной администрации и представительного органа. Сюда же входят варианты назначения главы местной администрации по конкурсу, совмещения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального

1 Казаченкова О.В. Особенности правового статуса органов местного самоуправления: проблемы законодательной и правоприменительной практики // Административное и муниципальное право.

- 2012. - № 8. - С. 31.

2 См.: Колюшин Е.И. Муниципальное право России. - М.: Норма, 2008.- С. 133-134.

3 См. Муниципальное право России / под ред. А.Н. Костюкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - С. 181-185.

образования и др.

Установление численности депутатов представительного органа является крайне важным для муниципального образования, хотя не всегда этому вопросу в нашем законодательстве и практике местного самоуправления уделялось должное внимание. Численный состав представительного органа законодательством о местном самоуправлении в предшествующие годы непосредственно не регламентировался. В итоге депутатский корпус стал формироваться в субъектах Федерации без единых критериев1. Закон о местном самоуправлении более подробно урегулировал этот вопрос и, в частности, установил минимальное число депутатов представительных органов муниципальных образований.

В функциональном отношении представительные органы призваны осуществлять, прежде всего, нормотворческую функцию2, т.е. принимать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к их компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. Например, такими актами устанавливаются официальные символы муниципальных образований, порядок реализации правотворческой инициативы граждан, порядок организации и проведения публичных слушаний.

К числу иных форм их работы относится организация контроля реализации его решений и деятельности иных органов местного самоуправления, а также проведение публичных слушаний для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.

Порядок и результаты правотворчества органов исполнительной власти местного самоуправления

Законом установлена обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования)3. Однако Конституционный Суд РФ, признал, что создание исполнительных органов местного самоуправления относится к усмотрению местных сообществ и не может устанавливаться законом субъекта Федерации в качестве обязательного требования. Тем самым положение, обязывающее формировать наряду с представительным исполнительный орган, признано неконституционным4. Это решение формально свидетельствует о последовательном соблюдении принципа самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, но в то же время закрепляет дисбаланс в структуре органов местного самоуправления.

1 См.: ПравдинД.Г. Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительнораспорядительного органов в муниципальном образовании в Российской Федерации / под ред. Г.Н. Комковой. - М.: ДМК Пресс, 2012.

2 См. подробнее: Алешкова Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального

правотворчества в Российской Федерации. - Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 2012.

3 См: Игнатов В.Т., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование. История и современность. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2004. - С. 70.

4 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01 февраля 1996 г. №3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 7. - Ст. 700.

В юридической литературе отмечается, что на правовое положение исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления оказывают влияние не только законодательные и иные нормативно-правовые установления, но и способ формирования местной администрации, система взаимоотношений с другими органами муниципального образования1.

Организация деятельности местной администрации осуществляется в соответствии с требованиями Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, положениями уставов муниципальных образований, правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе) граждан, нормативных и иных правовых актов представительного органа муниципального образования на основе Регламента местной администрации. Этот документ, как и Регламент представительного органа муниципального образования, не входит в систему муниципальных правовых актов и утверждается постановлением или распоряжением главы местной администрации, а иногда - решением представительного органа муниципального образования.

С точки зрения издания муниципальных правовых актов федеральный законодатель определил, что изданию подлежат не акты местной администрации, а акты главы местной администрации - постановления и распоряжения. Иные должностные лица местного самоуправления (например, заместители главы местной администрации или руководители ее структурных подразделений и др.) издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Таким образом, если в уставе муниципального образования не закреплена возможность издания иными должностными лицами самостоятельных муниципальных правовых актов, эти акты ими издаваться не могут, т.е. указанные должностные лица не обладают собственной правотворческой компетенцией.

Вместе с тем заместители главы местной администрации могут обладать не только правом издания собственных муниципальных правовых актов (распоряжений или приказов заместителя главы местной администрации), но и правом на подписание муниципальных правовых актов местной администрации в случае делегирования им соответствующих полномочий главой местной администрации2.

О возможности издания нормативного правового акта главой муниципального образования или главой местной администрации, говорится в ст. 74 Закона о местном самоуправлении. Закон устанавливает основание отрешения от должности главы муниципального образования или местной администрации: издание им нормативного правового акта, противоречащего Конституции, законам или уставам.

Вопрос о возможности издания главой муниципального образования муниципальных правовых актов от собственного имени следует признать

1 См. подробнее: Колесников А.В. Правовой статус исполнительных органов местного самоуправления. Саратов: Саратовская гос. акад. права, 2004; КоростелеваМ.В. Исполнительные органы в системе местного самоуправления. — Волгоград: Изд-во ВАГС, 2004.

2 Баранов П.М. О проблеме полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов // Конституционное и муниципальное право. - 2011.

- № 2. - С. 54.

дискуссионным. Полномочия главы муниципального образования зависят от его положения в системе органов местного самоуправления. Так например, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа, или если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Данная норма сформулирована императивно, в связи с чем ее расширительное толкование представляется невозможным. Кроме того, речь в ней идет о муниципальных правовых актах в целом, а не только о нормативных актах. Тем самым глава муниципального образования лишен собственных полномочий в сфере муниципального правотворчества.

В то же время предусмотрено наделение главы муниципального образования «собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Однако реализация властных полномочий без издания опосредующих их осуществление правовых актов, пусть даже не имеющих нормативного характера, практически невозможна.

Проблемы возникают с определением компетенции иных должностных лиц местного самоуправления в сфере муниципального правотворчества. Структура местной администрации отражает мнение главы о наиболее эффективной организации работы возглавляемого им органа и достаточно часто может претерпевать серьезные изменения в порядке реформирования или при смене руководителя. Устанавливать структуру местной администрации в уставе, который является основополагающим и должен быть наиболее стабильным муниципальным правовым актом, совершенно, нерационально. Однако если в уставе не регулировать структуру местной администрации, то в уставе невозможно предусмотреть полномочия должностных лиц местной администрации.

Библиографический список

1. Алешкова Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: монография. - Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 2012.

2. Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации // Конституционное и муниципальное право. - 2007. -№ 19.

3. Баранов П.М. О проблеме полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 2.

4. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учебное пособие. -М.: Издательский дом Городец, 2004.

5. Горожанин В. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации // Муниципальное право.

- 1998. - № 4.

6. Игнатов В.Т., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история и современность. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2004.

7. Казаченкова О.В. Особенности правового статуса органов местного

самоуправления: проблемы законодательной и правоприменительной практики // Административное и муниципальное право. - 2012. - № 8.

8. Колесников А.В. Правовой статус исполнительных органов местного самоуправления. - Саратов: Саратовская гос. акад. права, 2004.

9. Колюшин Е.И. Муниципальное право России. - М.: Норма, 2008.

10. Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / под ред. В.А. Четвернина. - М.: Центр конституционных исследований МОНФ, 1997.

11. Коростелева М.В. Исполнительные органы в системе местного самоуправления. - Волгоград: Изд-во ВАГС, 2004.

12. Курячая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 4.

13. Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. - М.: Норма, 1999.

14. Муниципальное право России / под ред. А.Н. Костюкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

15. Постановление Конституционного Суда РФ от 01 февраля 1996 г № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава -Основного Закона Читинской области» // Собрание законодательства РФ.

- 1996. - № 7. - Ст. 700.

16. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г № 713 // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 30. - Ст. 2939.

17. Правдин Д.Г Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов в муниципальном образовании в Российской Федерации / под ред. Г.Н. Комковой. - М.: ДМК Пресс, 2012.

18. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления,

конституционно-правовые институты. - Екатеринбург: УрЮИ МВД России, 2003.

19. Руденко В.Н. Русский популизм: истоки, смысл, судьба. -Екатеринбург: УрЮИ МВД России, 1993.

20. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: Юринформцентр, 2001.

21. Уваров А.А. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - № 2.

22. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

23. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

24. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (ч. I). - Ст. 3108.

25. Федеральный закон от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости сНд РФ и ВС РФ. - 1993. - № 32. - Ст. 3.

26. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных

гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 24.

- Ст. 2253.

27. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т Основы развития местного хозяйства.

- М.: Логос, 2011.

28. Чиркин В.Е. Публичная власть. - М.: Юристъ, 2005.