Развитие межбюджетных конституционно-правовых отношений в положениях законодательства России постсоциалистического периода

ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУИЦОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

УДК 342.4:347.73

Оганесян К.И.

Соискатель Южного федерального университета, преподаватель СКАГС

РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В ПОЛОЖЕНИЯХ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ ПОСТСОЦИАЛИСТИЧЕСКОГО ПЕРИОДА

В статье анализируются изменения структуры бюджетной и налоговой систем и производные от них модификации формы государственного устройства России в постсоциалистический период.

The article is about the changing of the structure of Russian budget (fiscal) and tax systems and derivative's modifications of federation state form of Russia in postsocialist period.

Ключевые слова: межбюджетные отношения, бюджетный федерализм, выравнивание уровней региональных бюджетов.

Key words: the budget (fiscal) relations, the budget

Межбюджетные отношения составляют основу формы государственного устройства и поэтому имеют конституционно-правовую природу. В имперский (царский) и советский периоды отечественной истории форма государственного устройства России, как и ее бюджетной системы, являлась высокоцентрализованной, унитарной; соответственно, необходимой децентрализации, подлинного федерализма, и, в частности, бюджетного федерализма, в России не было. Причина в том, что ни в Царской России, ни в СССР и РСФСР не осуществлялось разграничение предметов ведения и полномочий «по вертикали», т.е. между соответствующей Федерацией и ее субъектами. Между тем условием (предпосылкой) высокой децентрализации (бюджетного федерализма) является четкое определение задач, функций, полномочий и ответственности каждого уровня государственной власти.

М.Х. Фарукшин справедливо пишет, что первым шагом к созданию рациональной системы межбюджетных отношений является «определение расходных полномочий властей различного уровня в строгом соответствии с предметами ведения и полномочиями, которые лишь закреплены законодательством за каждым из этих уровней» [1, с. 367]. Второй шаг - это обеспечения расходных полномочий соответствующими доходами, т.е. необходимыми финансовыми ресурсами. Отсюда М.Х. Фарукшин делает справедливое заключение, «что процесс принятия решения по расходованию

as the federation, smooth out the regions budgets.

бюджетных средств должен начинаться не с распределения доходов между федеральным и региональным уровнем управления, а с определения задач и ответственности, возложенных на каждый уровень власти, и, соответственно, необходимых в связи с этим расходов. Распределение бюджетных средств должно выступать конечной стадией этого процесса» [1, с. 355].

Как отмечают специалисты, «до начала реформирования государственного устройства в России система финансового взаимодействия различных уровней власти, хотя формально и включала в себя элемент бюджетного федерализма, но фактически являлась системой унитарного типа. Все бюджетные доходы аккумулировались на федеральном уровне, а затем централизованно распределялись» [2, с. 59].

По заключению Л.А. Иванченко, «первичная децентрализация бюджетной системы, которая наполнила правовое пространство новой России основополагающими понятиями бюджетного федерализма» произошла в течение 1991-1994 г. [2, с. 61].

К мерам и событиям, с которыми увязывается история формирования в России высокой децентрализации посредством бюджетного федерализма, относятся следующие.

В 1991 г. Верховным Советом РСФСР были приняты: ФЗ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», «Об инвести-

ционном налоговом кредите», «О налоге на добавленную стоимость», «О налоге на прибыль предприятий и организаций», «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» [3], в 1992-1993 гг. - Закон «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию бюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».

Закон РСФСР 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» зафиксировал трехзвенный состав бюджетной системы Российской Федерации: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Законом «Об основах налоговой системы в РСФСР» (1991 г.) вводилось разделение полномочий в налоговой сфере по «вертикали» публичной власти. «Были установлены 17 федеральных налогов, а также определены права региональных и местных властей в формировании собственной налоговой политики. В то же время власти ряда регионов явочным порядком вводили особые режимы взаимоотношений с федеральным бюджетом, используя слабость Центра для получения дополнительных средств, льгот и привилегий» [2, с. 60; 4, с. 224]. Согласно данным анализа, проведенного Ю.А. Крохиной, законы 1991-1993г. предоставили субъекту РФ «право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты, вводились сданные нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации» [4, с. 224].

По оценкам Л.А. Иванченко, «Сложная ситуация складывалась в этот период и в сфере распределения расходных полномочий. С одной стороны региональные власти старались уклониться от перечисления в Центр полученных доходов. С другой - происходил «сброс» федеральными властями на уровень субъектов Федерации и местного самоуправления финансирования отдельных обязательств федерального бюджета без передачи соответствующих доходных источников» [2, с. 60]. А. Морозов (Советник по экономике Российского представительства Всемирного банка) писал в 1997 г.: «Начиная с 1992 г. в России происходит процесс передачи полномочий по финансированию ряда го-

сударственных расходов с федерального на региональный уровень.

Так, в 1992 г. в регионы были переданы полномочия по субсидированию продуктов питания, некоторые социальные выплаты, ранее финансировавшиеся посредством связанных трансфертов из федерального бюджета. Позднее центр передал регионам также финансирование объектов социально-культурной сферы, ранее принадлежавших предприятиям и ведомствам, впоследствии принятых на баланс местных органов власти, выплату дополнительных пособий на детей, финансирование новой сети органов социальной защиты, оплату путевок участникам ВОВ, содержание МВД, военкоматов и пожарной охраны, компенсацию ЖКХ и некоторых статей расходов: «Финансирование данных расходов стало осуществляться в рамках механизма Фонда финансовой поддержки регионов» [5, с. 35].

Важным шагом к становлению бюджетного федерализма в России явилось заключение первого в ее истории Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами от 31 марта 1992 г. и принятие первых Законов о местном самоуправлении «О местном самоуправлении в РСФСР (от 6 июля 1991 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995 г.), а также Указы Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (от 26 октября 1993 г.), [6] и Конституция РФ 1993 г.

Конституция РФ 1993 г., Федеративный договор и указанное законодательство зафиксировали три уровня публичной власти в РФ: федеральный, субъектов РФ и местного самоуправления. Впервые было осуществлено разграничение предметов ведения и полномочий двух уровней государственной власти, в некоторой мере определена сфера самостоятельного усмотрения местного самоуправления. Были выделены четыре сферы полномочий: исключительные федеральные (ст. 71 Конституции РФ), исключительные субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), сфера совместных полномочий федерального Центра и субъектов Федерации (ст. 72) и сфера полномочий местного самоуправления (ст. 130-133 Конституции РФ)» [2, с. 60].

На основе проведенного разграничения полномочий стало возможным более адекватное определение расходных полномочий властей различного территориального уровня и обеспечение последних соответствующими финансовыми ресурсами. Однако эффективность соответствующей реформы бюджетной системы, снижалась, поскольку осущест-

вленное разграничение полномочий в Конституции РФ 1993 г. не было абсолютно совершенным. Как показала практика реализации Конституции, особенно ст. 72 о предметах совместного ведения РФ и субъектов РФ - многие ее положения в контексте практической их реализации были восприняты как «неопределенные» и поэтому не раз подвергались толкованию в Конституционном Суде РФ. Тем не менее, как справедливо оценивают специалисты, «в течение 1991-1994 гг. в России произошла первичная децентрализация бюджетной системы, которая наполнила правовое пространство новой России основополагающими понятиями бюджетного федерализма» [2, с. 60].

В этой связи обращает на себя внимание первый Закон РФ «Об основах налоговой системы РФ» (от 27 декабря 1991 г. № 2118-1) [7]. В его начальной редакции закреплялись нормативы распределения доходов: осуществлялось закрепление отдельных видов налогов за бюджетами соответствующих уровней, в частности НДС соотносился с федеральным бюджетом, а налог на прибыль относился к доходам бюджета субъекта РФ. Однако специалисты - практики бюджетного строительства - уже в 1997 г. писали, что предусмотренное ФЗ 1991 г. распределение доходов в РФ «на практике никогда не работало. В 1992 г. распределение НДС происходило в результате двусторонних переговоров между центром и регионами. В то же время федеральный бюджет добился закрепления за собой 47 % поступлений налога на прибыль. Хотя это и противоречит теоретическим постулатам, но в существовавших и существующих российских условиях обеспечивает устойчивость налоговых поступлений в бюджеты верхнего и среднего уровней» [5, с. 33].

Последующее (в 1994-2000 гг.) развитие и утверждение системы бюджетного федерализма было связано с проблемой выравнивания уровней региональных бюджетов. Проблема эта резко обострилась в связи с начавшейся в 1994 г. практикой заключения двусторонних договоров между Российской Федерацией и отдельными ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и отдельным субъектом (субъектами). Первый договор такого рода был заключен с Республикой Татарстан (15 февраля 1994 г.), в дальнейшем до 2000 г. были заключены 42 таких договора с 46 субъектами РФ. В соответствии с этими договорами ряд субъектов РФ добился льгот и уступок от Федерации в части финансовых отчислений в Федеративный бюджет, налоговых льгот, увеличения на этой основе региональных

бюджетов. И, напротив, в связи с сокращением по-полняемости федерального бюджета уменьшилась федеральная финансовая поддержка бюджетов дотационных регионов. Все это привело к резкому усилению асимметрии в организации федерализма и бюджетной системы России.

В указанном контексте справедливо заключение Р.Г. Абдулатипова о том, что «Модели бюджетного федерализма за эти годы были различными, вплоть до конфедеративных» [8, с. 185].

Ученые обращали внимание на необходимость принятия мер для решения проблемы асимметрии бюджетного федерализма в России, характеризовавшейся высокой степенью остроты, в том числе по состоянию на начало 2000 г. Так, К.Т. Курашви-ли писал: «В сфере бюджетного федерализма важнейшим является принцип равноправия субъектов Федерации. Недопустимо присвоение отдельным субъектом Федерации на индивидуальных началах определенных льгот и привилегий, так же как дискриминация. Хотя это не означает недопустимость отдельных исключений из общего бюджетного режима. Но подобные исключения должны опираться на общий критерий, общее условие и процедуру их распространения на все субъекты Федерации: формальная симметрия в межбюджетных отношениях со своей стороны исключила бы искусственные (политизированные) предпосылки асимметричности территориальных субъектов РФ в этой сфере» [9. с. 72]. Автор отмечает также, что особенно «выраженную форму бюджетная асимметрия принимает в тех республиках, которые считаются лидерами «парада суверенитетов» - в Татарстане, в Башкортостане, в Республике Саха Якутия. Они и по сей день (по состоянию на 2000 г.) находятся за пределами общего механизма межбюджетных отношений. Привилегированный бюджетный статус данных республик создает постоянную напряженность в бюджетной системе.

Некоторые субъекты Федерации стремились получить конституционно-правовой статус республики, дабы обеспечить себе республиканские привилегии, в т.ч. и в бюджетно-экономической сфере (например, Свердловская область)» [9, с. 73]. С учетом этих обстоятельств К.Т. Курашвили предлагал создать в бюджетной сфере «общий единый режим межбюджетных отношений с широкими рамками, которому подчинится большая часть субъектов Федерации», который бы совмещал «оптимальную степень бюджетной самостоятельности субъектов Федерации и федеральных финансовых гарантий» [9]. Кроме того, К.Т. Курашвили высказывался за

целесообразность формирования еще двух типов режимов: «первый тип - для субъектов Федерации, которые способны после выполнения своих обязательств перед федеральным бюджетом получить более широкую бюджетную автономию и взять на себя соответствующую ответственность; второй тип - для тех слаборазвитых субъектов РФ, чей экономический и финансовый потенциал не дает им возможность подчиниться общему или первому режиму. Слаборазвитые регионы будут полностью зависеть от федеральной помощи. При этом каждый субъект Российской Федерации после удовлетворения критериям того или иного режима независимо от его политического статуса беспрепятственно должен переходить на соответствующий режим межбюджетных отношений» [9].

С 1994 г. «наметилась тенденция к постепенной централизации межбюджетных отношений и формированию механизмов финансового выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В ряду мер названного профиля называются следующие. Во-первых, в начале 1994 г. в составе федерального бюджета был создан Фонд финансовой поддержки регионов. Средства этого фонда предназначались для финансовой помощи субъектам Федерации, были «введены минимально необходимые бюджеты, которыми предполагалось обеспечить все субфедеральные бюджеты, и т.д.» [10, с. 227].

Формальным критерием распределения средств Фонда был назван уровень бюджетной обеспеченности и дефицитности региональных бюджетов. При этом расчет трансфертов из Фонда для каждого региона впервые начал проводиться по унифицированной формуле, учитывавшей налоговые потенциалы и финансовые потребности территорий" [2, с. 60-61].

Еще одной новеллой стало введение единых нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов, в том числе по налогу на добавленную стоимость (НДС). "В бюджеты субъектов Федерации стали поступать 25 % от собранного на территории НДС, тогда как прежде эти пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов" [2, с. 61].

Специалисты обращают внимание на следующую динамику налогов в федеральный бюджет, свидетельствующую о процессах централизации. "С 1994 года НДС делится между федеральными и региональными бюджетами в пропорции 3:1, за исключением некоторых регионов, с которыми заключены специальные соглашения. В 1993 г. федеральную долю налога на прибыль снизили с 47 %

до 31 %, но в 1994 г. она была повышена до 34 %, а затем в 1995-1997 гг. - до 37 %. Именно изменения в распределении этого налога, а также снижение его роли в пополнении бюджетов в результате сокращения инфляции обусловили динамику соотношения общих налоговых доходов центра и регионов в 1992-1995 гг. После существенного уменьшения доли налоговых доходов, фактически полученных федеральным бюджетом, с 55 % в 1992 г. до 41 % в 1993 г., в 1994-1996 гг. она повысилась до 46-48 % [5, с. 33].

3 июня 1996 г. был принят Указ Президента Российской Федерации "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации". В нем говорилось: "Ведущим в области совершенствования финансовых и налоговых отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен стать курс на последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов в Российской Федерации и муниципальных образований. С этой целью необходимо закрепить за субъектами Российской Федерации постоянные и достаточные финансовые и прежде всего налоговые источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов. Это позволит уменьшить неоправданные встречные финансовые потоки между бюджетами различных уровней, снизить объемы федеральной финансовой поддержки регионов, способных обеспечить развитие собственными силами" [11].

Согласно Указу Президента РФ "для реализации задач региональной экономической политики в бюджетно-налоговой сфере необходимо обеспечить:

бездефицитность бюджетов большинства субъектов Российской Федерации путем изменения налоговой системы;

законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления по осуществлению социально-экономической политики, формированию доходных и расходных статей составляющих бюджетов, сбору и использованию налогов и других обязательных платежей;

возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциал каждого субъекта Российской Федерации;

сбалансированность бюджетов всех уровней, а также согласованные между Российской Федера-

цией и ее субъектами соответствующие расчетные принципы и методы;

право - в пределах автономных финансовых ресурсов - самостоятельного принятия каждым органом власти на соответствующем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств;

контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета на социально-экономическое развитие регионов" [11].

В 1996 г. была создана нормативная база введения региональными и местными властями собственных налогов и субъектам Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты. С принятием в 1997 г. Закона РФ [О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации] началась реорганизация местных финансов] [2, с. 61].

Однако соответствующие преобразования на практике проявляли себя неоднозначно. С одной стороны - как гарантия, а с другой - как ограничение бюджетов субъектов РФ. Законодательством предусматривались пределы собственного усмотрения региональных властей, чтобы оно не перерастало в произвол и не оказывало разрушающего воздействия на единый рынок и финансовую систему России. Ограничивающий компонент законодательства в анализируемый период проявлялся в том, что органам государственной власти субъектов РФ было запрещено устанавливать налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. "Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 21 марта 1997 г. подтвердил конституционность соответствующей нормы ФЗ "Об основах налоговой системы в РФ" (1991 г.). Конституционный Суд постановил, что "федеральный законодатель, устанавливая федеральные налоги и сборы, самостоятельно определяет не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств; применительно к субъектам Федерации понятие "установление налогов и сборов" имеет иной юридический смысл. Право органов государственной власти субъектов Федерации на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты Федерации связаны общими принципами налогообложения и сборов, установленными федеральными законами" [12, с. 70]. В этом аспекте особое значение имеет "такой общий принцип налогообложения и сборов, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов

Федерации и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и обязательных отчислений, а также по повышению ставок налогов и налоговых платежей" [13, с. 70-71]. Согласно оценке А.А. Сергеева "развитие налогового и бюджетного законодательства РФ сопровождалось появлением новых ограничений, не позволяющих субъектам Федерации "обходить" установленное правило, увеличивать бремя, возлагаемое на налогоплательщиков, устанавливать не предусмотренные федеральным законом взносы и платежи. Это защищало экономику от произвольного изменения налогового режима, но одновременно лишало региональные органы власти возможности находить дополнительные источники доходов своих бюджетов" [13, с. 70].

В 1998 г. в России произошел финансово-экономический кризис, который "почти разрушил бюджетную систему страны, в том числе и систему межбюджетных отношений". По оценке Л.А. Иванченко и других специалистов, "с этого года начался новый этап развития бюджетного федерализма. Уже в 1999 г. бюджетная политика и на федеральном и на региональном уровнях становится более ответственной и эффективной" [2, с. 63].

С целью реформирования федеративных бюджетных отношений в РФ с 1998 г. осуществлены следующие преобразования:

Приняты: Налоговый кодекс РФ (Ч. I от 31 июля 1998 г.; Ч. II - от 5 августа 2000 г.), Бюджетный кодекс (от 31 июня 1998 г.) (впоследствии существенно переработанные);

"Разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах;

Принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. ...";

[Распоряжением Правительства РФ от 30.08.2001 г. № 1167-р утвержден План действий на 2001-2003 гг. по реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г." [2, с. 64].

Принята «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.» (утв. распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006. № 467-р) [14, с. 15-21].

"Ежегодно данный вопрос находит отражение в бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ как ключевой фактор реализа-

ции стратегии развития России на период до 2010 г. и программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу [14]. В частности, 9 марта 2007 г. Президент Российской Федерации обратился к Федеральному Собранию РФ с посланием «О бюджетной политике в 2008-2010 годах" [15, с. 3-11].

Этапными событиями в реформе федеративных отношений в бюджетной сфере явились: ФЗ "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (от 4 июля 2003 г., № 95-ФЗ) и ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» (от 20 августа 2004 г., № 120-ФЗ). Ими были предусмотрены меры «по совершенствованию существующей в РФ системы публичной власти, разграничению их предметов ведения и полномочий, упорядочению межбюджетных отношений, уточнению ответственности органов власти за исполнение своих обязанностей перед населением» [13, с. 73-74].

Важным событием в истории развития межбюджетных отношений в России стало принятие ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (опубликован 31 августа 2004 г., вступил в силу с 1 января 2005 г.). Как отмечает А.А. Сергеев, "суть многих изменений, внесенных в отраслевое законодательство ФЗ от 22 августа 2004 г., № 122-ФЗ, состояла в изъятии у органов государственной власти субъектов Федерации целого ряда полномочий и передачи их осуществления в регионах территориальным подразделениям федеральных органов исполнительной власти. К ним, например, относятся полномочия:

по содействию занятости населения и социальной защите безработных;

по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение образования;

по организации системы высшего образования;

по регулированию научной и научно-технической деятельности;

по регулированию пользования участками недр регионального значения;

по управлению водными объектами и регулированию водопользования, контролю за использованием и охраной водных объектов,

по контролю за радиационной безопасностью; по использованию, охране, защите лесного фонда и воспроизводству лесов;

по проведению экспертизы экологической безопасности производства лекарственных средств;

по контролю за санитарно-эпидемической обстановкой в регионе;

по контролю за охраной атмосферного воздуха;

по организации контроля за качеством пищевых продуктов;

по установлению государственных нормативов в области охраны окружающей среды;

по осуществлению государственного экономического контроля и т.д. и т.п." [13, с. 69].

Законодательством 2003-2004 гг. были предусмотрены ограничения возможности осуществления субъектами РФ полномочий в сфере совместного с Федерацией ведения, закрепленных статьей 72 Конституции РФ 1993 г. Это выразилось в том, что п. 2 ст. 263 ФЗ, № 184-ФЗ, в ред. от 4 июля 2003 г. был закреплен исчерпывающий перечень полномочий региональных органов государственной власти, осуществляемых ими за счет собственных средств бюджетов. А из п. 5 ст. 263, как справедливо указывает А.А. Сергеев, следует, что по вопросам совместного ведения субъекты РФ вправе осуществлять свои конституционные полномочия "в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из Федерального бюджета)", т.е. вправе развивать и дополнять федеральное регулирование по вопросу совместного ведения не самостоятельно, а только если есть прямое указание на это в Федеральном законе [13, с. 75-76].

А.А. Сергеев видит еще две уязвимые стороны реформ 2003-2004 гг. Одна из них состоит в том, что нормам бюджетного законодательства придается приоритет над нормами всех иных отраслей законодательства [13, с. 79-80]. "Получается, что бюджетный кодекс, не являющийся федеральным конституционным законом, определяет условия признания норм других федеральных законов (прежде всего касающихся расходных обязательств субъектов РФ) действующими или не действующими" [13, с. 82].

А.А. Сергеев, критически оценивая законодательство 2003-2004 гг., характеризует его как воплощение идеологии «бюджетного детерминизма»[13,

с. 82], т.е. усматривает в нем неправомерное искажение «причинно-следственных связей в механизме осуществления публичной власти». «Между тем, - указывает автор, - выполнение законодательно установленных обязанностей публичной власти перед гражданами и обществом должно обеспечиваться необходимыми бюджетными средствами, а не наоборот, установленные размеры бюджетных средств должны определять состав обязанностей публичной власти» [13]. По мнению А.А. Сергеева "апофеозом бюджетного детерминизма можно назвать институт осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации временной финансовой администрацией".

Соответствующими нормами законодательства установлена возможность временного исполнения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации федеральными органами государственной власти, хотя согласно ч. 2 ст. 11 Российской Конституции государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Предусмотренный механизм отстранения легитимных органов от осуществления власти в регионе схож с механизмом банкротства субъектов предпринимательской деятельности" [13, с. 86].

В целом, в связи с анализом радикальных по содержанию новелл 2003-2004 гг. специалисты высказывают критические оценки. Следует согласиться с А.А. Сергеевым, который считает, что "серьезный методологический порок общей идеологии реформы, осуществляемой в последние годы федеральными органами государственной власти, состоит в подмене конституционно-правовых методов регулирования бюджетно-правовыми методами. Экспансия бюджетного права в сфере конституционного регулирования, создавая видимость баланса доходов и обязательств государства, между тем деформирует отправные принципы государственного устройства. В основу организации публичной власти в первую очередь должны браться не бюджетные отношения, а общие принципы построения демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления" [13, с. 87-88].

С середины 2007г. во всем мире стал замедляться экономический рост и нарастать финансовый кризис. Кризис охватил также экономическую и финансовую системы России. Фактор кризиса предопределяет необходимость антикризисных мер, в том числе затрагивающих устройство меж-

бюджетных отношений. В наиболее общей формуле суть современного периода можно определить неоднозначно: при критической оценке - как период сужения сферы действия бюджетного федерализма. Однако, с другой стороны, кризис стимулирует расширение сотрудничества и взаимной поддержки федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований [16], что может и перспективе стать основой для развития начал кооперации в межбюджетных отношениях - как эффективной модели федерализма.

Литература

1. Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и международные аспекты. М., 2004.

2. Иванченко И.А. Российский Федерализм в контексте региональных интересов: проблемы и решения. СПб., 2006.

3. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992 № 11 ст. 525, № 12 ст. 603, 604; № 34 ст. 1976; 1993 № 4 ст. 118; № 14 ст. 486; Собрание законодательства Российской Федерации 1994 № 33 ст. 3407; 1995 № 18 ст. 1591, 1592; № 26 ст. 2402; 1996 № 14 ст. 1399; 1997 № 3 ст. 357; № 18 ст. 2102; № 26 ст. 2953.

4. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002.

5. Морозов А. Актуальные проблемы бюджетного процесса в России и подходы к их решению // Бюджетное устройство в Российской Федерации // Ред.-сост. О.Б. Сидорович. М., 1997.

6. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 30 ст. 1017; № 29 ст. 1010.

7. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992 № 11 Ст. 527; № 34 Ст. 1978; 1993 № 4 Ст. 118; № 23 Ст. 824.

8. Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004.

9. Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М., 2000.

10. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002.

11. Указ Президента РФ № 803.

12. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5. По делу о проверке конституционности абз. 2 п. 2 ст. 18 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1502 // Дается в изложении А.А. Сергеева. См.: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005.

13. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005.

14. Финансы. 2006. № 5. С. 15-21.

15. Финансы. 2007. № 3. С. 3-11.

16. См. об этом: Костюков А.Н. Мировой финан-

совый кризис и правовые формы антикризисного по- ния федеральных программ из региональных и местных

ведения субъектов Федерации и муниципальных обра- бюджетов: конституционно-правовой аспект проблемы)

зований в России (государственно-правовой аспект)// // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1.

Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. с 21-24 С. 13-21; Матненко А.С. Обеспечение софинансирова-

УДК 342.55

Трофимов М.С.

Доцент Ставропольского государственного университет, к.ю.н.

РЕКОМЕНДАТЕЛЬНЫЙ И ОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР МНЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ, ВЫЯВЛЕННОГО ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ И ОПРОСОВ ГРАЖДАН

Статья посвящена исследованию таких форм прямой демократии в местном самоуправлении, как публичные слушания и опрос граждан, влиянию мнения населения на решения органов муниципальных образования. В статье предлагается в исключительных случаях закрепить в законодательстве обязательный характер мнения населения, выраженного на публичных слушаниях и опросах граждан.

The article is devoted to examination of such forms of direct democracy in local authority, as public sessions and civil polls, influence of population's opinion on decisions of municipal units. This article suggests that compulsory character ofpopulation's opinion expressed at public sessions and civil polls, should be consodilated in legislature in exceptional cases.

Ключевые слова: местное самоуправление, публичные слушания, опрос граждан, гарантирование местного самоуправления, согласование общественных интересов

Key words: local self administration, public sessions, civil polls.

Принципиально важно, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. [1] местное самоуправление понимается как форма народовластия (применительно к местному самоуправлению более корректно говорить о населении как об источнике власти). Именно население самостоятельно осуществляет местное самоуправление через формы непосредственной демократии и опосредованно участвует в управлении, реализуя свое право на самоуправление с помощью форм представительной демократии. Население муниципального образования определяет структуру и формирует органы местного самоуправления, делегируя им часть своих полномочий по осуществлению муниципального управления.

Следовательно, для наиболее эффективного и успешного осуществления гражданами права на местное самоуправление в законодательстве должны быть закреплены различные формы как прямой, так и опосредованной демократии.

В настоящей статье речь пойдет о некоторых формах непосредственной демократии в системе

местного самоуправления, их месте в системе форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, о характере мнения населения, выясненного с помощью консультативных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

В.В. Комарова разделяет формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления на:

- императивные формы прямого волеизъявления граждан - местный референдум; муниципальные выборы; отзыв выборного должностного лица и депутата выборного органа местного самоуправления избирателями; собрание (сход), съезд (конференция) населения муниципального образования;

- регулятивные формы прямого волеизъявления граждан - гражданская инициатива; обращения граждан; наказы избирателей; отчёты; территориальное общественное самоуправление;

- консультативные формы прямого волеизъявления граждан - митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; публичные слушания; опросы