Местный уровень языковой политики: нормативные измерения*

Мухарямов Н.М., Тимохина Е.В.

МЕСТНЫЙ УРОВЕНЬ ЯЗЫКОВОЙ ПОЛИТИКИ: НОРМАТИВНЫЕ ИЗМЕРЕНИЯ *

Рассматриваются правовые аспекты функционирования языков на уровне муниципального управления в субъектах Российской Федерации с точки зрения формально-статусных характеристик. На примере законодательства ряда российских республик анализируются вопросы, отнесенные к полномочиям местных органов власти, которые непосредственным образом связаны с языковой политикой.

Ключевые слова: языковые отношения, языковая политика, местное самоуправление, органы муниципальной власти, юридический статус языков и их функциональные характеристики, ««местные официальные языки».

Проблематика политико-языковых процессов, происходящих на местном уровне, до настоящего времени пребывает на периферии исследовательских разработок как в области социолингвистики, так и в сфере политической социологии муниципального управления. Исключение здесь составляют работы, публикуемые в тематике «язык - город» или в междисциплинарных перспективах «лингвоградоведения» [1-3]. В то же время актуальность вопросов языковой политики в муниципальных контекстах и применительно к сегодняшним российским реалиям возрастает. Это связано с рядом взаимосвязанных причин. Во-первых, языковая жизнь местных сообществ - органичная часть их социально-культурного бытия. Любому городскому или сельскому поселению, любому муниципальному образованию присуща своя языковая ситуация с разной динамикой изменений и свой «лингвистический ландшафт». Во-вторых, многие ключевые решения общегосударственных и региональных инстанций в области языковой политики претворяются в повседневную жизнь через локальные территориально ориентированные практики. Местные власти представляют собой важное звено в процессе имплементации правовых норм и программных установок в области языкового планирования и языкового менеджмента. В-третьих, многие полномочия органов местного самоуправления непосредственным образом связаны с языковым функционированием в той или иной специфической историко-культурной, социальной, политико-управленческой среде. В-четвертых, муниципалитеты - это очевидная в своей важности зона ответственности за реализацию прав граждан, связанных с идентичностью, за поддержание общественной

*

стабильности в условиях культурного многообразия, в том числе - в языковых измерениях.

Убедительно звучит тезис, высказанный экспертами: «На муниципальном уровне должно выполняться не менее половины мероприятий политики этнокультурного многообразия. ...Не следует ограничивать муниципальное управление одними только полномочиями в сфере образования» [4].

Таким образом, теоретические и прикладные аспекты взаимодействия языка и политики в муниципальных контурах - это насущные и перспективные направления междисциплинарных исследований. Подходы к названному объекту могут осуществляться в различных ракурсах, продиктованных множеством логических и методологических соображений. Данная область изучения структурируется в зависимости от конкретных проекций и углов зрения, от направленности исследовательских задач. Здесь возможны различные аналитические перспективы. Одна линия образуется в соответствии с логикой, идущей от муниципального управления к языковой политике, другая - от языковой политики к муниципальному управлению. Общая картина, полученная в результате соотнесения наблюдаемых граней, будет складываться как более объемная и содержательная. Предмет - языковая политика на муниципальном уровне - при таком видении обнаруживает двоякого рода измерения: языковые составляющие «вопросов местного значения» применительно к поселению, муниципальному району, городскому округу, а также соответствующие полномочия органов местного самоуправления; статусные и функциональные характеристики языков, определяемые на местном уровне, или социолингвистические феномены, подверженные действию детерминантов муниципального характера.

Далее, помимо названных измерений общая аналитическая матрица образуется за счет процедур различения таких подходов, как: анализ языковой политики «сверху - вниз» vs «снизу - вверх»; муниципальные горизонты языковой политики в «нормативной» и «позитивной» версиях или политика de facto vs политика de jure; коммуникативные vs символические функции языка как предметы политико-управленческого регулирования на местном уровне.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (Ст. 14.1 п.п. 6 и 7) к вопросам местного значения поселения отнесены такие аспекты жизнедеятельности, прямо или косвенно связанные с использованием языка или языков, как обеспечение населения услугами

связи; организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов; создание условий для организации досуга и обеспечение услугами организаций культуры; использование объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселения; формирование архивных фондов поселения; мероприятия по работе с детьми и молодежью. Ряд моментов, не отнесенных к вопросам местного значения, но могущих входить в сферу прав местного самоуправления поселения, также имеют прямой «выход» на языковую проблематику - создание музеев поселения; «условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения» и «оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения».

К вопросам местного значения муниципального района и городского округа отнесены такие области, непосредственно включающие меры по осуществлению языковой политики, как организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, а также организация предоставления дополнительного образования детям, общедоступного бесплатного дошкольного образования (за исключением полномочий по финансовому обеспечению, которые закреплены на региональном уровне); выдача разрешений на установку рекламных конструкций; формирование и содержание муниципального архива; создание условий для предоставления услуг в области досуга и культуры. Права муниципальных органов районного и городского уровней распространяются и на вопросы прав местных национально-культурных автономий, национально-культурного развития народов и мероприятия в сфере межнациональных отношений - соответственно в районных и городских масштабах.

Следует отметить, что федеральным законодательством об общих принципах организации местного самоуправления использование языков народов страны в качестве официальных или рабочих языков функционирования муниципальных органов не урегулировано. Не входит в сферу действия этого законодательства и определение статуса того или иного языка в каком-либо институционально определенном варианте, который включал бы, например, требования в области устного или письменного общения граждан с муниципальными органами, в целом - при проведении информационной деятельности или в области языковых сторон образования (язык как средство обучения или язык как предмет изучения). Не

предусмотрены здесь также и требования или рекомендации к муниципальным служащим в области владения языками местного населения.

С другой стороны, в федеральном законе «О языках народов Российской Федерации» (в редакции 1998 г. и 2002 г.) языковые аспекты местного самоуправления и функционирования муниципальных органов включены в сферу регулирования в самом общем виде. В Статье 11 названного закона сказано, что работа в органах местного самоуправления осуществляется на государственном языке Российской Федерации, а в республиках в органах местного самоуправления «могут употребляться государственные языки республик». В пункте 4 Статьи 3 названного закона закреплена норма: «В местности компактного проживания населения, не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований или живущего за их пределами, наряду с русским языком и государственными языками республик в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности».

Следовательно, языковые начала функционирования местного самоуправления в российском законодательстве урегулированы в минималистском формате. Это составляет принципиальное отличие российского правового подхода к языковым измерениям муниципального управления от европейских принципов регулирования «региональных языков или языков меньшинств». Последние предусматривают ряд конкретных положений, касающихся использования локальных или миноритарных языков в деятельности местных органов власти, включая подачу документов на таких языках, опубликования официальных документов, использование таких языков в ходе дебатов на сессиях. Названные меры предполагается реализовывать в тех случаях, когда это оправдано числом жителей, пользующихся региональными языками или языками меньшинств, - то есть по «фактологическим» критериям, а не в соответствии со строгими юридическими понятиями. Иными словами, принятые в данной области нормы-рекомендации здесь сформулированы в «мягком» варианте со слабо выраженным императивным содержанием. Принципиальная особенность российского терминологического корпуса правовых актов и иных нормативных документов является отсутствие здесь самого понятия «меньшинства».

Таким образом, ситуация с институциональным обеспечением языковой политики на муниципальном уровне характеризуется наличием определенных пробелов правового характера. На этом фоне, однако, имеющиеся лакуны отчасти восполняются правовыми актами регионального (чаще всего республиканского, но не только) уровня. В подтверждение сказанно-

му можно привести ряд примеров. Вариантами юридического закрепления статуса языков в российских условиях являются русский язык как государственный язык Российской Федерации и государственные языки республик, входящих в ее состав. Кроме этого в законодательстве о языках используется термин «язык населения данной местности» применительно к местам компактного проживания населения, не имеющего своих национальногосударственных и национально-территориальных образований [Федеральный закон «О языках народов Российской Федерации», Ст. 3, п.п. 1,2,4]. Таким образом, понятия «региональный язык» или «язык меньшинства» в отечественной законодательной практике не используются.

В то же время, в некоторых республиканских правовых актах фигурирует термин «местные языки», который, как представляется, выглядит вполне адекватным применительно к муниципальному уровню языковой политики. Так, в законе «О языках в Республике Саха (Якутия)» № 1170-XII от 16.10.1992 г. закрепляет за русским языком и языком саха статус государственных. Статья 6 Закона гласит: «Эвенкийский, эвенский, юкагирский, долганский, чукотский языки признаются местными официальными языками в местах проживания этих народов и используются наравне с государственными языками». «Акты местных органов государственной власти и управления принимаются и публикуются на саха, русском и местных официальных языках» (Ст. 13). Органы государственной власти и управления национальных административно-территориальных единиц Республики Саха (Якутия) - иначе говоря, муниципальные институты власти - согласно этому Закону полномочны проводить собственные меры в области языковой политики, «самостоятельно решать вопросы сохранения, развития и использования языков народов, проживающих на их территории», с учетом действующего федерального и республиканского законодательства (Ст. 7). Местные официальные языки, как гласит Закон, наряду с языками саха и русским являются «языками делопроизводства и документации учреждений, предприятий и организаций», расположенных на территории республики. На этих языках - языках обращения - должны даваться ответы «на предложения, заявления и жалобы граждан». Местные официальные языки в своем функционировании в нормативном плане распространяются также и на другие сферы языкового общения, подлежащие правовому регулированию. Это относится, например, к переписке с органами государственной власти и управления Республики Саха (Якутия) и между собой учреждений, предприятий и организаций, в процессе которой употребляются и местные официальные языки. Аналогичная

норма распространяется на почтово-телеграфные отправления на территории республики; на учетно-статистическую и финансовую документацию; судопроизводство, деятельность государственного арбитража; нотариальное делопроизводство (в том числе - на уровне исполнительных комитетов районных, городских, поселковых, сельских Советов); делопроизводство в органах записи гражданского состояния; на проведение выборов всех уровней; тексты официальных печатей, штампов и бланков учреждений и организаций (при необходимости); на визуальную и устную информацию в местах компактного проживания народов Севера. Особая норма Закона предусматривает знание местных официальных языков -наряду со знанием саха и русского языков - должностными лицами органов «местной государственной власти» в зависимости от национального состава населения (Ст. 24) [5].

В Законе «О языках в Чувашской Республике» (от 27.10.1990 г.) используются термины «иные языки населения данной местности» и «языки местного населения» (Ст. 27), а также содержится норма, гласящая: «В местах компактного проживания других народов официальным языком местного управления и делопроизводства может служить язык населения данной местности» (Ст. 1) [6].

Разумеется, приведенные выше нормы фиксировались в начале 90-х годов в атмосфере определенного политико-идеологического романтизма, сопровождавшего подъем этнорегионального самосознания в республиках Российской Федерации. В Закон «О языках народов РСФСР» (от 25.10.1991 г.) в тот период были включены, например, такие сугубо декларативные положения, как «языковой суверенитет каждого народа независимо от его численности и правового положения и языковой суверенитет личности независимо от социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания». Совершенно очевидно, что подобная норма не поддается имплементации, особенно - в части формальноюридических гарантий, судебной защиты и проч.

В большинстве других республиканских законов о языках положения о местных официальных языках не содержатся. Применительно к языкам, не обладающим федеральным или республиканским статусами государственных, используются термины несколько иного смыслового наполнения: «родной язык граждан других национальностей» (Республика Адыгея); «языки населения данной местности», «язык местного населения», «языки народов республик на территориях их компактного про-

живания» (Республика Алтай, Республика Башкортостан); «языки представителей других народов» (Республика Ингушетия, КабардиноБалкарская Республика); «иные языки народов», проживающих в республике (Республика Калмыкия); «права других народностей», «языки других национальностей» (Республика Тыва), большинство населения в местностях компактного проживания, говорящее на других языках (Республика Мари Эл, Республика Татарстан); права других народов в использовании и развитии своих языков (Республика Мордовия) [6].

В некоторых республиканских законах фиксируются конкретные языки, не являющиеся государственными или титульными в данном субъекте Российской Федерации. Закон Республики Алтай предусматривает: «Казахский язык используется в официальных сферах общения, в местах компактного проживания его носителей» (Ст. 4). Закон «О языках народов Республики Бурятия» используется терминология «язык большинства населения данной местности» (эвенки, татары, немцы и др.). В Карачаево-Черкесской Республике государственным статусом наделены абазинский, карачаевский, ногайский, русский и черкесские языки. По усмотрению органов местного самоуправления в сфере топонимики могут использоваться «языки народов Карачаево-Черкесской Республики».

Приведенные примеры позволяют констатировать некоторую рассогласованность между юридическим статусом, который придан большинству так называемых титульных языков, с одной стороны, и реальными параметрами их функционирования в качестве рабочих языков местного самоуправления или тем, что можно определить как присущий данным языкам социолингвистическим режимом. Как показывают подробные данные, содержащиеся в итогах российско-канадского исследования «Письменные языки мира», языки народов Российской Федерации в сфере местного самоуправления функционируют главным образом «ограниченно», в большинстве случаев - преимущественно в устной форме (часто - в неофициальных разговорах) [7].

Придание государственного статуса титульным языкам в республиках Российской Федерации имело по большей части формальнодекларативное, символическое или морально-политическое значение. Дальнейшая разработка политико-правовых механизмов, призванных укреплять позиции языков народов России и развивать их функциональные возможности, должна быть нацелена на активизацию всех субъектов политико-языковых отношений, включая муниципальные институты.

Источники

1. Подберезкина Л.З. Лингвистическое градоведение (о перспективах исследования языкового облика Красноярска) // Теоретические и прикладные аспекты речевого общения: науч.-метод. бюл. Красноярск: Красноярск-Ачинск гос. ун-т. Вып. 6. 1998. С. 22-60.

2. Подберезкина Л.З. Языковая политика в системе городских наименований: теоретические и прикладные аспекты // Русский язык сегодня. 2003. Вып. 2. С. 511-529.

3. Шарифуллин Б.Я. Языковая политика в городе: право языка vs. языковые права человека (право на имя) // Юрлингвистика-2: рус. язык в его естественном и юридическом бытии. Барнаул, 2000.

4. Тишков В.А., Степанов В.В., Функ Д.А., Артеменко О.И. Статус и поддержка языкового разнообразия в Российской Федерации. Экспертный доклад. М.: 2009.

5. Закон Республики Саха (Якутия) «О языках в Республике Саха (Якутия)» // Государственные и титульные языки России: энц. словарь-справочник. М.: Academia, 2002. С. 567-574.

6. Закон Чувашской Республики «О языках в Чувашской Республике» // Государственные и титульные языки России: энц. словарь-справочник. М.: Academia, 2002. С. 601.

7. Письменные языки мира: Языки Российской Федерации: социолингвистическая энциклопедия. Книга 1. М.: Academia, 2000.

Зарегистрирована 17.06.2011 г.