Разделение властей: для каких уровней применять?

К 25-ЛЕТИЮ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УДК 341.4

С.А. Авакьян

РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ:

ДЛЯ КАКИХ УРОВНЕЙ ПРИМЕНЯТЬ?

Введение: категория «разделения властей» давно внедрилась в науку конституционного права и законодательство. Однако неясным остается вопрос о том, на каких уровнях власти оно обязательно? Эта проблема рассматривается в статье с особым вниманием к муниципальной власти. Цель: определить концептуальные основы понятий разделения властей, государственной власти, местного самоуправления и муниципальной власти; пути совершенствования этой сферы. Методологическая основа: диалектический метод, исторический, формально-юридический, сравнительный. Результаты: установлено, что в обеспечении народовластия государственная власть и местное самоуправление представляют собой неразрывное целое, являются разновидностями единой публичной власти народа в Российской Федерации. Названы основания для выделения горизонтального, вертикального и муниципального уровней разделения властей. Для муниципальных органов предполагаются общие принципиальные исходные начала организации и деятельности власти. Вывод: нормы Конституции РФ не должны исключать необходимости разделения властей на уровне местного самоуправления исходя из возможности конфликта интересов участников соответствующих процессов.

Ключевые слова: конституция, народ, власть, разделение властей, государственная власть, местное самоуправление, муниципальная власть.

S.A. Avakyan

SEPARATION OF POWERS: FOR WHICH LEVELS TO APPLY?

Background: the category «separation of powers» has been implemented in the constitutional law and legislation long ago. However, it remains unclear at what levels of authority it is necessary? This problem is dealt with in the article with special attention to the municipal authorities. Objective: the author of the article intends to determine the conceptual basis of definitions: separation of powers, state power, local self-government and municipal authorities, ways to improve this sphere. Methodology: in doing the research the following methods of study were used: dialectic, historical, formal-legal, comparative-legal ones. Results: it is established that in ensuring the sovereignty of the people the state power

© Авакьян Сурен Адибекович, 2018

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права (МГУ имени М.В. Ломоносова); e-mail: avakian@law.msu.ru

© Avakyan Suren Adibekovich, 2018

Doctor of Law, Professor, Honored worker of sciences of RF, Honored lawyer of RF, Head of the Constitutional and Municipal law department (MSU named after M.V. Lomonosov) 15

and local self-government are an inseparable whole, are varieties of a single public power of the people in the Russian Federation. The grounds for the allocation of horizontal, vertical and municipal levels of separation of powers are named. For municipal bodies the original start of the organization and activities of the government are assumed to be the matter of the General policy. Conclusions: the author argues that the norms of the Constitution of the Russian Federation should not exclude the need for separation of powers at the level of local self - government based on the possibility of conflict of interests of participants in the relevant processes.

Key-words: constitution, nation, power, division of authorities, state power, local self-government, municipal authority.

Накануне 25-летнего юбилея Конституции РФ в рамках инициированного профессором В.Т. Кабышевым на страницах журнала «Вестник Саратовской государственной юридической академии» конституционного диалога [1, с. 12-21] хотелось бы рассмотреть проблему, которая может считаться «вечной», поскольку существует столько же, сколько «витают» в науке сами понятия «разделение властей», «государственная власть», «местное самоуправление» и «муниципальная власть». В то же время в наши дни и в условиях постсоветской России ее актуальность значительно возрастает [2, с. 123].

1. Если исходить из концептуальных основ данной проблемы, они состоят в следующем.

Прежде всего, весь объем власти в Российском государстве принадлежит ю народу, что служит основой нашей теории народовластия и отражено в Консти-? туции РФ — согласно ст. 3:

й «1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской

* Федерации является ее многонациональный народ.

^ 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы

| государственной власти и органы местного самоуправления». ! Таким образом, в обеспечении народовластия государственная власть и

1 местное самоуправление представляют собой неразрывное целое (здесь и далее | курсивы автора. — С.А.). Приведенные положения Конституции не позволяют | говорить о «властях», у нас их не множество, а одна — власть народа. У власти народа могут быть и есть пути, «ветви» осуществления, однако это направления, | полномочия, средства реализации единой власти народа. Поэтому, полагаю, I следует говорить о разделении «власти».

8 Потребность в том, чтобы разделить «ветви» власти, исторически сложилась

о на почве того, что определение для каждой из них направлений и полномочий

0 делает рациональнее осуществление властных задач, функций, дел. Это еще и ё- повышает ответственность каждого блока и его самоответственность, и право

1 спросить за состояние дел и недостатки, если они выявятся. Такое обособление $ означает четкое обозначение обязанностей каждого блока, но оно не отгораживает его от «соседних» блоков, наоборот, каждому из них дается право наблюдать за другими, вносить свои предложения, а если потребуется, высказывать претензии. Такой порядок их взаимоотношений исторически сложился и получил наименование системы «сдержек и противовесов» [3, с. 107-115].

«Разнодействие», разделение деятельности пришлось формировать для го-

16

сударственных органов. И это объяснимо. Во-первых, здесь каждый должен

понимать меру своей ответственности, она обусловливает и порученные дела, которые он должен решать квалифицированно. Во-вторых, постепенно вырисовывается, что дела такие являются (и становятся) специфическими, требуют подготовки, квалификации, а зачастую и невмешательства в их решение, если оно ведет к подмене органов, неквалифицированным действиям и решениям, злоупотреблению положением и коррупции.

Чем выше уровень власти, тем очевиднее необходимость специализации. Становится иллюзией идея участия населения (народа) в решении важных государственных вопросов. Ему можно поручить (доверить!) отдельные задачи; может, и самые важные, но среди них исключается «отягощение» населения делами, где нужна квалификация в управлении или же где надо вести следствие и применять наказание. Постепенно власть в государстве становится властью его органов. Это сопровождается процессом разделения их функций, полномочий, что в конечном счете и стали называть разделением «власти» или «властей». Такие начала организации государственного руководства и управления вводятся повсюду и причем далеко не всегда с употреблением категории «разделение властей».

К тому же, чтобы говорить о разделении, необходимо иметь систему органов, т.е. тех, между кем надо и можно (эти слова можно и переставить) делить. Сначала ведь была лишь единая бюрократическая исполнительная власть, задачей которой была реализация велений монарха, им не требовалось много думать о разделении дел — ну, может, следовало лишь «чуть» отделить сбор налогов, армию, безопасность от сугубо борьбы с преступностью и наказанием виновных (а сначала ведь и эту миссию «спокойно» выполняли служивые люди администрации), возможно еще и отдать имущественные споры в руки компетентных е людей; иначе говоря, отделялись друг от друга, говоря современным языком, и управленческая и следственно-судебная бюрократии. Но тогда, когда появился а общегосударственный парламент, задача разделения властей дел стала злобод- о

в

невной, а уж с приходом на смену наследственному монарху избираемого главы о

государства роль разделения дел возросла неимоверно [4, с. 17-18]. С

Если все это было между органами единого общегосударственного уровня, Р

такое разделение дел стали называть «горизонтальным». Но по мере усиления е

государств и расширения их территорий задача разделения дел приобрела от- §

тенок власти центра и власти территорий, а именно: если вся власть исходит р

из центра, надо делить полномочия между центральными органами. И если |

при этом в регионах создаются всего лишь подразделения таких центральных О

органов, тогда вопрос о разделении их дел снимается по причине того, что все К

установили и поделили «верхи». Но если на местах образуются обособленные |

(организационно) от центра органы, и в их создании, формировании и деятель- •ии

ности начинает принимать участие местное население, если у этих органов есть №

определенная мера самостоятельности, проблема «разделения властей» неиз- 2

бежно приобретает второй, после центра, уровень, т.е. появиляются основания ^

для выделения т.н. вертикального разделения властей. 8

А там, где требовалось управлять отдельными населенными пунктами, особенно городами и районами, пришлось думать еще и об этом уровне разделения властей — муниципальном.

Не будем углубляться в эволюционный процесс. Ведь все эти задачи стали достаточно актуальными для Российской Федерации на новом, постсоветском

витке ее развития. У нас как у федеративного государства наряду с федеральной 17

государственной властью появилась и власть субъектов РФ. А возобладание в России как в теории, так и на практике, местного самоуправления привело к постановке вопроса о наличии и муниципальной власти.

И мы видим включение в ч. 1 ст. 3 Конституции РСФСР 1978 г. новеллы от 21 апреля 1992 г.: «Система государственных органов в Российской Федерации основана на принципе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом (дополнение от 9 декабря 1992 г.), автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением». Хотя здесь «разведены» понятия «разделение властей» и «разграничение предметов ведения и полномочий», от этого мало что меняется — идеи как горизонтального, так и вертикального разделения властей и дел, здесь отражены.

2. Создатели ныне действующей Конституции России отразили принцип разделения властей применительно к органам государственной власти. Прежде всего, это ст. 10 Конституции РФ, которая гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Как видим, принцип разделения властей в этой статье четко обозначен. Конечно, он отражен в целом для государственной власти в Российской Федерации. Но не будем забывать, что за ст. 10 в Конституции РФ следует ст. 11, в которой говорится: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание § (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерал. ции, суды Российской Федерации» (ч. 1) и «Государственную власть в субъектах £ Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной И власти» (ч. 2). То есть в Конституции РФ применительно к указанным органам | говорится и о горизонтальном, и о вертикальном разделении властей. | Одна тонкость состоит в том, что вертикаль отражается, когда речь идет об

£ органах власти, а не о конкретных органах, поскольку ч. 1 ст. 11 Конституции

о

| упоминает суды РФ, из которых многие, территориально находясь в субъектах

У

| РФ, не входят в их систему судов (и органов власти), и лишь Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской

§ Федерации»1 позволяет субъектам создавать по своему усмотрению конституци-

| онные (уставные) суды, которые после появления только и могут претендовать

| на то, что они участвуют в осуществлении государственной власти субъекта РФ.

2 В Конституции РФ в отличие от новеллы 1992 г. прежней Конституции не

§ говорится о «связке» разграничения предметов ведения и полномочий с вклю-

ш

£ чением в нее и органов местного самоуправления. В чем заключаются причины

<3 такого подхода и означает ли он, что создатели новой Конституции как бы вы-

| вели местное самоуправление за пределы публичной власти?

о

т Отвечая на этот вопрос, прежде всего, вспомним и отметим, что следом за упо-

мянутыми статьями законодатель включил в Конституцию ст. 12, которая гласит: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

18

1 См.: Собр. законодательства РФ. 1997. № 1, ст. 1.

С появлением в Российской Федерации института местного самоуправления имели место высказывания относительно того, что властью народа является государственная власть, а местное самоуправление — нечто подобное общественному самоуправлению. Сторонников этого подхода не останавливало даже то, что ст. 12 находится в гл. 1 Конституции, посвященной основам конституционного строя. Тем самым как бы обозначена роль местного самоуправления в системе народовластия вместе со ст. 3.

В связи с этим вынужден был обозначить соответствующую позицию Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года „О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"»2. Конституционный Суд РФ определил, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной власти. Тезис о том, что публичная власть может быть не только государственной, но и муниципальной, Конституционный Суд РФ повторил также в Постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года „Об органах исполнительной власти в Республике Коми"»3.

Таким образом, государственная власть и муниципальная власть являются разновидностями единой публичной власти народа в Российской Федерации. На сегодня отнесение муниципальной власти к публичной власти никем не оспаривается. Отсюда можно заключить, что Конституция в целом исходит из того, что вертикальное разделение полномочий, задач предполагается, в т.ч. с учетом наличия такого уровня публичной власти, как местное самоуправление.

И все же неизбежен вопрос: почему для того, что есть внутри местного самоуправления, не обозначен принцип разделения властей? Если этого не сделала Конституция РФ, то почему бы этого не сделать в специальном акте, являющимся нормативно-правовой основой местного самоуправления, — это Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 с многочисленными изменениями и дополнениями (далее — ФЗ № 131)?

Первый довод можно связать с тем, что на уровне местного самоуправления нет объектов для деления. Здесь участие народа в осуществлении власти предполагается как весьма непосредственное и активное, и что же тогда — делить полномочия между народом и органами?! И еще: местные дела таковы, что их могут решать как граждане массово, так и органы сообща и в порядке подмены друг друга! Итак, к чему делить; и нет тех, между кем делить...

Такие подходы к местному самоуправлению в немалой степени отражают те иллюзии, которые были при ратовании за него и внедрении в наше сознание и практику народовластия.

Обратившись к гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, можно увидеть несколько иные контуры организации власти местного самоуправления. Действительно, этот уровень публичной власти близок к населению и оно (население) в состоянии само, непосредственно осуществлять властные функции. Но население не в состоянии заниматься таким осуществлением власти

2 См.: Собр. законодательства РФ. 1997. № 5, ст. 708.

3 См.: Российская газета. 1998. 31 янв.

4 См.: Российская газета. 2003. 8 окт.

постоянно, изо дня в день, для ведения текущих дел создаются органы местного самоуправления. И поэтому все-таки требуется хотя бы обозначить, что решает или должно решать само население, чтобы остальные вопросы были предметом деятельности муниципальных органов.

Для осуществления муниципальной власти органами местного самоуправления следует учитывать то, что они: а) решают часть дел, рожденных местной необходимостью; б) принимают на себя другую часть дел — переданных государственной властью. И в этом случае возникает потребность разделения полномочий между органами — чтобы каждый знал, за что он отвечает.

Оба названных начала в организации местного самоуправления отражены в Конституции РФ.

Согласно ч. 2 ст. 130 «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Соответственно далее в ст. 132 Конституции РФ записано:

«1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». й Сказанное позволяет сделать вывод о том, что принцип определенности ираз-

я дельности полномочий и места в системе муниципальной власти, заложенный * в Конституции РФ, хотя и не сопровождается словами о разделении властей, тем ? не менее необходим и далее последовательно выдерживается в законодательстве | о местном самоуправлении.

| Однако специфика этого уровня состоит в том, что Федеральный закон «Об

° общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-

0

| рации» определяет содержание и направления деятельности органов местного | самоуправления, в значительном объеме через категорию «вопросы местного >§ значения». А она настолько широка, что позволяет заниматься такими вопро-| сами по существу всем — и населению, и органам местного самоуправления. | Это совсем не значит, что на местном уровне как бы допускается смешение

| деятельности. Федеральный закон о местном самоуправлении содержит два I подхода.

ё С одной стороны, широко закрепляя вопросы местного значения для практи-

§ чески всех звеньев системы местного самоуправления, закон зачастую использует

1 формулировки, свидетельствующие о том, что вопросами местного значения | наделяются органы местного самоуправления данного уровня, т.е. в целом, а

не конкретно представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация или ее глава.

С другой стороны, если речь идет о решении определенных вопросов, на основе которых возникают право собственности, выделение финансовых ресурсов и т.д., в законодательстве это закрепляется за конкретными органами местного 20 самоуправления.

Например, в ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 «Представительный орган муниципального образования» говорится об исключительной компетенции (именно с использованием данного понятия) указанного органа. И далее в ч. 11 отражено: «Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований». Таким образом, законодатель исходит из того, что есть и должна быть четко обозначенная компетенция именно представительного органа муниципального образования.

Аналогичное регулирование в Законе № 131-Ф3 представлено и по другим звеньям руководства. Например, в ч. 1 ст. 36 «Глава муниципального образования» говорится: «Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

В соответствии с ч. 1 ст. 37 «Местная администрация» Закона № 131-Ф3 «Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». Кроме того, согласно п. 3 ч. 6.1 той же статьи глава местной администрации «обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полно- е

п

мочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и и законами субъекта Российской Федерации». а Корреспондирующие предписания можно найти и в других нормах Закона о № 131-ФЗ. В частности, в ст. 19 «Порядок наделения органов местного самоуправ- о ления отдельными государственными полномочиями» определено (ч. 6), что з федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов Р местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, долж- е ны содержать перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а ° также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении р соответствующих полномочий (п. 2); порядок отчетности органов местного Ч самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных О полномочий (п. 5); условия и порядок прекращения осуществления органами К местного самоуправления переданных им отдельных государственных полно- м мочий (п. 7). •ии Таким образом, не используя категорию «разделение властей» применитель- ¡§ но к органам местного самоуправления, реально Закон № 131-ФЗ закрепляет 2 полномочия за этими органами. 2 3. Необходимо обратить внимание также на то, что законодательство о местном к самоуправлении оперирует применительно к муниципальным органам власти зачастую той же терминологией, что и в отношении органов государственной власти [5, с. 62]. А это позволяет делать вывод о том, что для муниципальных органов предполагаются такие же общие принципиальные исходные начала организации и деятельности. В частности, Конституция РФ называет Федеральное Собрание «представительным и законодательным органом Российской 21

Федерации» (ст. 94). Применительно к местному самоуправлению Конституция использует понятие «выборные органы» (ст. 130), а законодательство о местном самоуправлении фиксирует и широко использует понятие «представительные органы муниципальных образований».

О Правительстве РФ в Конституции РФ (ст. 110) говорится следующее: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Понятие исполнительной власти широко используется для соответствующих органов федерального уровня, а также субъектов РФ. Что касается уровня местного самоуправления, распространенным стало понятие, упомянутое выше и отраженное в ч. 1 ст. 37 «Местная администрация» Закона № 131-Ф3: «Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования)».

Обратим внимание на то, что нередко федеральное отраслевое законодательство использует понятие во множественном числе — исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований. Для примера назовем Бюджетный кодекс РФ5; Правила финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований государственных полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2005 г.)| Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»7.

Порой можно найти и более расширительное использование понятий: например, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»8 в ст. 1 распространяет сферу его действия на отношения, «возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее — органы местного самоуправления)».

Таким образом, понятийный ряд на уровне Федерации и субъектов РФ в использовании понятия «исполнительная власть» опирается на обозначенную ранее концепцию разделения властей, заложенную в Конституции РФ (ст. 10). И конечно же нельзя уйти от вопроса: на что же опирался законодатель, включая в Федеральный закон № 131-ФЗ и сохраняя по настоящее время понятие «исполнительно-распорядительный орган муниципального образования»

" 5 См.: Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 № 145-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998.

1 № 31, ст. 3823.

ё 6 См.: Постановление Правительства РФ от 23 мая 2005 г. № 320 «Об утверждении Правил

ш финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муници-

пальных образований государственных полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 31 мая.

7 См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2013. 12 апр.

8 См.: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления 22 государственных и муниципальных услуг» // Российская газета. 2010. 30 июля.

применительно к местной администрации?! Ответ напрашивается четкий: на концептуальное родство выделения вопросов исполнительной власти и отсюда их поручения на местном уровне именно местной администрации как исполнительно-распорядительному органу, причем решать эти вопросы местной администрации приходится во взаимодействии с вышестоящими органами исполнительной власти.

4. Необходимо отметить еще один существенный момент: приведенное регулирование четко ориентируется на то, что принятие решений в соответствующих сферах возлагается не на все подряд, а на конкретные органы муниципальной власти. Особенно это касается бюджетной сферы, земельных отношений, градостроительства, землеотвода, предоставления муниципальных услуг и других близких сфер, что предполагает не только обязанность решения соответствующих вопросов теми органами и должностными лицами муниципального уровня, которым это поручено, но и невмешательство иных органов или должностных лиц в соответствующие решения, подмену тех, кому это поручено законодателем. Так, согласно ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ если глава муниципального образования избран председателем представительного органа, он не возглавляет местную администрацию.

В соответствии с ч. 4 ст. 36 Закона глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных ч. 2 настоящей статьи:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от

В

имени муниципального образования; т

н

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципаль- С ного образования, нормативные правовые акты, принятые представительным | органом муниципального образования; к

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; Г

о

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа Д

а

муниципального образования; т

в

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полно- н

„ о

мочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными д

и

законами и законами субъекта РФ. с

к

У главы нет права подменять другие органы местного самоуправления, так а же как и права давать им указания. То, что он «обеспечивает» осуществление | полномочий всеми органами, следует трактовать как организационную (орга- | низующую) составляющую его деятельности. №

Соответственно, как уже было сказано, согласно ст. 37 Закона № 131-ФЗ мест- 1

ная администрация наделяется Законом и уставом полномочиями по решению ~

2

как вопросов местного значения, так и отдельных государственных полномочий. 8 Обратим внимание на то, что в соответствии с ч. 1 ст. 37 «местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия». В свою очередь согласно ч. 6.1 ст. 37 глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

«1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования; 23

2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации».

Осуществляя свою деятельность, глава местной администрации взаимодействует с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также Российской Федерации. Здесь фактически существует вертикаль исполнительной власти. Напомним, что согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Отсюда следует вывод о том, что местная администрация, выполняя задачи особенно по переданным государственным полномочиям, также включается в систему исполнительной власти и исходит из основных требований разделения властей.

Кроме того, отметим тот факт, что глава муниципального образования в соответствии со ст. 36 «без доверенности действует от имени муниципального образования», никак не делает его распорядителем материальных ресурсов, собственности и т.д. Согласно ч. 1 ст. 41 того же Закона «От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования».

Следует отметить, что практика отделения главы муниципального образования с поручением ему руководства представительным органом местного самоуправления от поста главы местной администрации в последнее время заменяется иной конструкцией. Более широкое распространение получает система приглашения на должность главы муниципального образования лица, выигравшего конкурсный отбор и получившего свое место по решению представительного органа муниципального образования, при этом половина членов в конкурсной комиссии назначается главой субъекта РФ. Такой глава становится главой местной администрации (п. 5 ч. 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ). И теперь именно такой глава муниципального образования является главной фигурой в решении вопросов собственности, отвода земельных участков и т.п. на муниципальном уровне. И конечно, на данном уровне, а также при общении с администрацией субъекта РФ, предполагаются правила, связанные с разделением властей, включая систему «сдержек и противовесов».

5. В завершение необходимо обратить внимание на то, что проблема взаимодействия внутри местного самоуправления между его органами, разделения их полномочий и ответственности недостаточно исследована в нашей науке. Более того, не уделял ей достаточно внимания и Конституционный Суд РФ, причем в ситуациях, когда в адресованных ему запросах заявители просили — наряду

с другими — дать и ответ на вопрос: нужно ли применять разделение властей в системе местного самоуправления?

Хотелось бы обратить внимание на одно из недавно принятых решений Конституционного Суда, который обратился к данной проблеме, - Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области „Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»9.

Как отметил Конституционный Суд, самостоятельность местного самоуправления, проявляющаяся и в вопросах определения структуры его органов, служит не только пределом, ограничивающим произвольное вмешательство органов государственной власти в дела местного самоуправления, но и базой для его интеграции в систему публичной власти и поддержания в ней — на основе баланса интересов — межуровневого взаимодействия... В силу статей 72 (пункт «н» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления — как имеющее своей целью обеспечение принципиального единства системы публичной власти в Российской Федерации — отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Тем самым предполагается, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, что органы государственной власти призваны оказывать на местное самоуправление регулирующее воздействие, в частности путем определения основных, принципиальных параметров организационного устройства муниципальной власти и взаимосвязей между ее элементами, обусловленных конституционно-правовой природой местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, наиболее приближенного к населению, и учитывающих необходимость достижения с участием местного самоуправления конституционных целей государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации.

И еще один тезис из данного постановления: вопросы организационного устройства муниципальной власти, носящие сугубо местный характер, применительно к обеспечению эффективного и ответственного решения вопросов местного значения в интересах населения, гарантированию прав и свобод граждан, проживающих на соответствующей территории, приобретают государственное значение с точки зрения реализации посредством местного самоуправления принципов народовластия, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации.

Таким образом, нормы Конституции РФ, законодательства РФ не должны исключать постановки вопроса о необходимости разделения властей на уровне местного самоуправления, исходя из того, что муниципальные органы могут в разной мере участвовать в регулировании и решении проблем территориальной организации, испытывают на себе влияние различных участников соответствую-

9 См.: Российская газета. 2015. 14 дек.

25

щих процессов, не исключены конфликты интересов. Особенно отметим, что в больших городах управление мало чем отличается от субъектов РФ, для которых разделение властей предписано Конституцией РФ. Поэтому здесь необходимо применять общие критерии разделения властей.

Библиографический список

1. Кабышев В.Т. Конституционный диалог // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 5. С. 12-21.

2. Авакьян СА. Конституционное право России: избранные статьи. М.: Проспект, 2016. 501 с.

3. Шаблинский И. Выключенный механизм: сдержки и противовесы в российской конституционной практике // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 2. С. 107-115.

4. Арановский К.В. Разделение властей как условие конституционной демократии // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6. С. 16-21.

5. Бялкина Т.М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 60-63.

References

1. Kabyshev V.T. Constitutional Dialogue // Vestnik of Saratov State Law Academy. 2017. № 5. P. 12-21.

2. Avakyan SA. Constitutional Law of Russia: selected articles. M.: Publishing Company Prospect, 2016. 501 p.

3. Shablinsky I. Deactivated Mechanism: Checks and Balances in the Russian Constitutional Practice // Comparative constitutional review. 2010. № 2. P. 107-115.

4. Aranovsky K.V. Separation of Powers as a Condition of Constitutional Democracy // Constitutional justice journal. 2012. № 6. p. 16-21.

5. Byalkina T.M. Realization of Constitutional Democracy in the Local Self-government System of the Russian Federation // Constitutional and municipal law. 2013. № 1. P. 60-63.

УДК 342.31

Н.А. Боброва

ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА

Введение: в статье анализируются конкретные условия, в которых принималась Конституция РФ 1993 г., предопределившие ее особенности и недостатки. Цель: продолжить конституционный диалог в канун 25-летия Конституции РФ, инициированный заслуженным деятелем науки РФ, профессором В.Т. Кабышевым, выявить особенности реализации конституционализма в современной России. Методы: диалектический, исторический, формально-юридический, сравнительный. Результаты: изучено множество научных трудов, посвященных Конституции РФ и российскому

© Боброва Наталья Алексеевна, 2018

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права, заслуженный юрист РФ (Тольяттинский госуниверситет); e-mail: bobrovana@mail.ru © Bobrova Natalia Alekseevna, 2018 26 Doctor of Law, Professor of the Constitutional Law department of Togliatti State University