Проблемы выражения конституционно-правовой системы сдержек и противовесов как основы деятельности палат Федерального Собрания в нормах Конституции РФ

Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 37 (291).

Право. Вып. 34. С. 21-25.

И. А. Трушинская

ПРОБЛЕМЫ ВЫРАЖЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ КАК ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ В НОРМАХ КОНСТИТУЦИИ РФ

Проанализированы нормы Конституции РФ, в которых находят выражение и развитие принцип разделения властей, а также конституционно-правовой механизм межпарламентского взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы, механизм взаимодействия палат Федерального Собрания с Президентом РФ, Правительством РФ, судами в системе сдержек и противовесов, дана типологическая характеристика соответствующих норм Основного Закона РФ.

Ключевые слова: конституционно-правовая система сдержек и противовесов, конституционноправовая система разделения властей, конституционная система власти народа, место Президента РФ в системе разделения властей и системе сдержек и противовесов, место прокуратуры в системе разделения властей и системе сдержек и противовесов, регулятивные нормы, декларативные нормы (нормы-принципы), конститутивные нормы.

Конституционно-правовая система сдержек и противовесов выражается в совокупности конституционно-правовых норм, регламентирующих правовой статус Президента РФ, Федерального Собрания (Совета Федерации и Государственной Думы), Правительства РФ, судов, а также устанавливающих механизм их взаимодействия посредством применения указанными органами государственной власти, предусмотренных нормами конституционного права основных и контрольных полномочий, конституционно-правовых запретов и ограничений. Для выявления наиболее актуальных проблем выражения системы сдержек и противовесов в Основном Законе РФ необходимо, прежде всего, исследовать положения Конституции РФ, закрепляющие и развивающие систему разделения властей.

Принцип разделения властей, закрепленный в общей форме в ст. 10 Конституции РФ, реализуется и конкретизируется в последующих ее нормах, а именно в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, в ч. 2 ст. 77, в ч. 1-4 ст. 78 Конституции РФ, в ст. ВО-128, 134, 136, а также в положениях 3, 4, 5, 7, 8, 9 второго раздела Конституции РФ. Проблемным является вопрос определения места в системе разделения властей народа как единственного источника власти. Так, признание на уровне Основного Закона РФ носителем суверенитета и единственным источником власти многонационального народа России, который осуществляет свою власть непосредственно (референдум и свободные выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ), дало основа-

ние ряду ученых выделять так называемую учредительную власть народа как самостоятельную ветвь государственной власти (С. А. Авакьян1, Ю. В. Голик, Л. М. Карапетян2). Тем не менее, данный вывод нуждается в уточнении, а именно: Конституция РФ 1993 г. четко разграничила конституционную систему власти народа (ч. 2 ст. 3, ст. 30-33 Конституции РФ) и конституционную систему государственной власти (ст. 10, 11, ВО-128, 134, 136, положения 3-5, 7-9 второго раздела Конституции РФ), что не одно и то же. Народ, под которым принято понимать население определенной страны, а также различные формы исторических общностей (племя, народность, нация)3, не является органом государственной власти, который определяют как составную часть механизма государства, имеющую собственную структуру, определенные законом полномочия властного характера по управлению конкретной сферой общественной жизни и тесно взаимодействующую с другими элементами государственного механизма4. Народ не может быть включен в систему органов государственной власти в смысле ст. 10 Конституции РФ, а также в конституционно-правовой механизм системы сдержек и противовесов. На основании изложенного можно констатировать, что конституционно-правовые нормы, устанавливающие принцип народовластия (преамбула Конституции РФ, ст. 3, 30-33 Конституции РФ) не направлены на развитие положений ст. 10 Конституции РФ. Справедливее будет утверждать, что ст. 10 Основного Закона РФ направлена на развитие конституционно-правовых положений о принадлежности всей полноты власти

многонациональному народу России, так как «разделение власти по своей сути призвано обеспечить наибольшую эффективность народовластия»5.

В правовой литературе возникает много споров относительно определения места Президента РФ в системе федеральных органов государственной власти. Буквальное толкование ст. 10 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что речь идет о трех ветвях власти, осуществляемой, соответственно, законодательным органом, исполнительным органом и судами. Вместе с тем, ст. 11 Конституции РФ наделяет субъективными правами и юридическими обязанностями не три субъекта правоотношений, а четыре, в том числе Президента РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Для реализации своей координирующей функции Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Безусловно, «такие и подобные нормы ставят государственный суверенитет в жесткую зависимость от воли одного человека, оправдывая это необходимостью политического равновесия»6. Тем не менее закрепление статуса Президента РФ в отдельных положениях гл. 4 Конституции РФ, наделение главы государства весьма обширными полномочиями, в том числе по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, наличие «команды Президента»7 (так определил С. А. Авакьян совокупность органов, должностных лиц и структурных подразделений, обеспечивающих деятельность главы государства), дало достаточно справедливые основания большинству ученых-конституционалистов выделять так называемую президентскую власть, которая «не вписывается» в классическую триаду властей (В. А. Лебедев, В. В. Киреев8, С. В. Мордкович, А. Н. Меще-ряков9, Г. Н. Чеботарев10, А. М. Николаев11 и др.). Например, по мнению С. А. Авакьяна, Президент в России по конституционной модели не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями, Президент РФ осуществляет президентскую власть как одну из

самостоятельных ветвей власти12. Вместе с тем в юридической литературе высказаны суждения и о том, что «анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ — фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»13. Этой позиции придерживается, в том числе, и профессор В. В. Гончаров. В обоснование своей точки зрения ученый приводит следующие доводы: т. к. ст. 10 Конституции РФ установила разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а ст. 11 Основного закона РФ выделяет четыре органа государственной власти, в том числе Президента РФ, то по характеру и содержанию полномочий отнести последнего к иным ветвям власти не представляется возможным14. В результате анализа конституционно-правовых норм, предусматривающих основные направления взаимодействия Президента РФ и органов исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации,

В. В. Гончаров приходит к выводу об их фактической подчиненности главе государства. В связи с этим ученый предлагает закрепить на уровне Конституции РФ «реально сложившейся статус Президента РФ как руководителя единой системы исполнительной власти»15. Думается, что научный спор о месте Президента РФ в системе федеральных органов государственной власти по Конституции РФ останется открытым до тех пор, пока не будут внесены соответствующие изменения в Основной Закон нашей страны, разрешающие эту проблему. Ситуация усугубляется отсутствием в действующей Конституции РФ полной характеристики формы правления в России. Так, Конституция РФ в ч. 1 ст. 1 определяет Российскую Федерацию как государство с республиканской формой правления, не регламентируя при этом тип республики и тем самым не выражая саму сущность взаимоотношений между ветвями государственной власти. Это существенный пробел в конституционно-правовом регулировании, т. к. «отмеченный недостаток Конституции РФ не позволяет эффективно применять ее положения, в частности, ст. 10, закрепляющую разделение властей»16. Отсутствие в Конституции РФ такого важного признака формы правления обусловлено как раз проблемами закрепления президентской власти и незавершенностью теоре-

тического решения этих проблем17. Думается, что составители текста Конституции РФ 1993 г. не случайно применили именно такие формулировки статей 10-11, 80, 110 Основного Закона РФ, которые не позволяют однозначно определить место Президента РФ в системе разделения властей. Это обусловлено событиями, предшествовавшими принятию Конституции 1993 г. (подавлением путча в августе 1991 г., после чего Б. Н. Ельцин стал ключевой фигурой в политической жизни страны, конфликтом Президента РФ и Верховного Совета в сентябре-октябре 1993 г.). Тем не менее не вызывает сомнений, что Президент РФ входит в систему органов государственной власти России и, безусловно, является субъектом системы сдержек и противовесов.

Включение ст. 129 Конституции РФ, регламентирующей статус прокуратуры РФ, в главу о судебной власти привело к спорам в научной среде относительно места прокуратуры в системе органов государственной власти и возможности ее включения в систему разделения властей и систему сдержек и противовесов. Думается, что положения ст. 129 Основного Закона РФ нельзя отнести к нормам, развивающим конституционноправовой принцип разделения властей, изложенный в ст. 10 Конституции РФ. Как верно отмечает О. Е. Кутафин, принцип разделения властей охватывает лишь основные ветви власти, без которых немыслима демократическая организация государственной жизни. Органы, выходящие за пределы основных властей, обычно характеризуются самостоятельностью и непод-чиненностью другим органам государственной власти, а также специфичностью решаемых ими задач (например, органы прокуратуры)18. В своей деятельности прокуратура активно взаимодействует, сотрудничает со всеми ветвями власти, так как они все заинтересованы в сохранении и укреплении единой законности, охране права и прав субъектов правоотношений от на-рушений19, не являясь при этом ни элементом, ни субъектом системы сдержек и противовесов.

На основании изложенного можно сделать вывод, что конституционно-правовая система разделения властей находит свое выражение в ст. 10 Конституции РФ, устанавливающей, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную, и закрепляющей самостоятельность органов

законодательной, исполнительной и судебной власти; в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, содержащей правовые нормы о том, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды; в ч. 2 ст. 77 и ч. 1-3 ст. 78 Конституции РФ, устанавливающих систему исполнительной власти в Российской Федерации, порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; в ч. 4 ст. 78 Конституции РФ, в соответствии с которой Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации; в нормах ст. 80-93 Конституции РФ, определяющих правовое положение и компетенцию Президента РФ, порядок его избрания и вступления в должность, порядок прекращения полномочий главы государства, отрешения его от должности, акты, издаваемые Президентом РФ; в ст. 94-109 Конституции РФ, регламентирующих конституционно-правовой статус, состав, структуру Федерального Собрания, порядок формирования Совета Федерации и выборов Государственной Думы, срок полномочий и основы правового статуса депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, порядок деятельности и предметы ведения палат Федерального Собрания, этапы законодательного процесса, процедуру роспуска Государственной Думы; в ст. 110-117 Конституции РФ, предусматривающих конституционно-правовое положение Правительства РФ, его структуру и порядок формирования, полномочия Правительства РФ и его Председателя, акты, издаваемые Правительством РФ, порядок отставки и сложения полномочий федерального исполнительного органа государственной власти; в нормах ст. 118-124 Конституции РФ, закрепляющих конституционно-правовые принципы осуществления правосудия, принципы и гарантии независимости судей, требования к кандидатам в судьи; а также ст. 125-128 Конституции РФ, устанавливающих основы конституционно-правового статуса, полномочия и порядок образования Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Думается, что нормы ст. 134 и 136 Конституции РФ, закрепляющие

полномочия Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ по внесению предложений о поправках и пересмотре Конституции, о порядке ее пересмотра, также следует отнести к нормам, развивающим положения ст. 10 Основного Закона РФ. Нормы второго раздела Конституции РФ «Заключительные и переходные положения», направленные на урегулирование сроков и порядка осуществления полномочий Президента РФ, Правительства РФ, судов, Совета Федерации первого созыва, Государственной Думы первого созыва в связи с вступлением в силу вновь принятого Основного Закона РФ, тоже необходимо рассматривать в качестве норм, регламентирующих правовое положение государственных органов с соответствии с принципом разделения властей. Таким образом, практически во всех главах Конституции РФ, за исключением гл. 2 и 8, содержатся статьи, предусматривающие систему органов власти на основе ее разделения на самостоятельные ветви. Эти статьи составляют основной массив конституционно-правовых норм и, «несмотря на то, что они расположены в разных главах Конституции РФ, обладают признаками системности и сложной структурой, проявляющейся в их многообразных взаимосвязях. Системный характер рассматриваемых положений заключается в единстве конституционных принципов организации и функционирования механизма государства. Сама структура Конституции РФ выражает то место, которое занимают в ней различные виды государственных органов»20. С учетом представленной в теории права классификации норм на регулятивные (управомочивающие, запрещающие, обязывающие) и специализированные (общезакрепительные (конститутивные), дефинитивные, декларативные (целеустановительные), коллизионные, оперативные)21 можно сделать вывод, что основное количество норм, устанавливающих систему органов государственной власти, относится к регулятивным (управомочивающим, запрещающим, обязывающим). Вместе с тем к декларативным (нормам-принципам) следует отнести положения ст. 10 Конституции РФ, провозглашающие осуществление государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную; ст. 118, 120-124 Конституции РФ, устанавливающие принцип осуществления правосудия только судом, гарантии независимости судей

и принципы судопроизводства. Положения ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 77, ч. 4 ст. 78, ст. 80, 91, 94, 95, 98, 99, 110 Конституции РФ имеют характер общезакрепительных (конститутивных) норм. Следует отметить, что конституционно-правовых положений, предусматривающих систему государственной власти, значительно больше по сравнению с нормами, устанавливающими конституционноправовую систему сдержек и противовесов и механизм ее применения. Последняя выражается в нормах ч. 1, 3 ст. 81, ст. 83-85, 90, 93, 96, ч. 2, 3 ст. 97, ст. 100-109, 111-112, 114, 115, 117, 125, 128, 134, 136 Конституции РФ, которые относятся к регулятивным (управомочивающим, запрещающим, обязывающим) нормам. При этом конституционно-правовой механизм сдержек и противовесов во взаимоотношениях Федерального Собрания и Президента РФ выражен в нормах п. «а», «г», «е», «м» ст. 83, п. «а», «б», «г», «д», «е» ч. 1 ст. 84, ст. 93, п. «д», «е» ст. 102, п. «а», «з» ч. 1 ст. 103, ч. 1 ст. 104, ст. 107, 109, 111, ч. 3, 4 ст. 117, ст. 134 Конституции РФ, во взаимоотношениях Федерального Собрания и Правительства РФ — в нормах п. «а» ст. 83, п. «а», «б», «в» ч. 1 ст. 103, ч. 1, 3 ст. 104, ст. 111, п. «а» ч. 1 ст. 114, ч. 3, 4 ст. 117, ст. 134 Конституции РФ, во взаимоотношениях Федерального Собрания и органов судебной власти — в нормах п. «е» ст. 83, ч. 3 ст. 100, п. «ж» ч. 1 ст. 102, ч. 1 ст. 104, ч. 2 ст. 125, п. «а», «б» ч. 3 ст. 125, ч. 5, 7 ст. 125, ч. 1 ст. 128 Конституции РФ. Конституционно-правовая система сдержек и противовесов во взаимодействии палат Федерального Собрания (Совета Федерации и Государственной Думы) находит выражение в нормах ч. 2 ст. 97, ч. 1, 3 ст. 100, ч. 1 ст. 104, ч. 3-5 ст. 105, ст. 106, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ст. 134, ч. 2 ст. 135, ст. 136 Конституции РФ.

Таким образом, нормы Конституции РФ достаточно последовательно и системно регламентируют взаимные полномочия органов государственной власти по порядку их формирования и прекращению деятельности, применению мер конституционно-правовой ответственности, участию в нормотворческом процессе и т. д. При этом они не только оказывают ценностноориентационное воздействие на правотворческую деятельность органов государственной власти, являясь основой для принятия законодательных и подзаконных актов, но и осуществляют непосредственное правовое регулирование общественных отношений.

Примечания

1 Конституционное право России: Учебный курс : учеб. пособие : в 2 т. / С. А. Авакьян. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Норма : Инфра-М, 2010. Т. 1. С. 397.

2 Голик, Ю. В. Государственная власть и партии власти / Ю. В. Голик, Л. М. Карапетян // Конституц. и муницип. право. 2009. № 10. С. 2-10.

3 См.: Советский энциклопедический словарь / под ред. А. М. Прохорова. 4-е изд., испр. и доп. М. : Сов. энцикл., 1989. С. 872.

4 См.: Теория государства и права / под ред. А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2010. С. 206.

5 См.: Крылов, Б. С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журн. рос. права. 1998. № 6. С. 1.

6 См.: Косов, Р. В. Пределы власти (история возникновения, содержание и практика реализации доктрины разделения властей). Тамбов : Изд-во Тамбов. гос. техн. ун-та, 2005. С. 32.

7 См.: Конституционное право России... Т. 2. С. 400.

8 Лебедев, В. А. Суверенная демократия как конституционная идея современной России / В. А. Лебедев, В. В. Киреев. Челябинск : Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2007. С. 155.

9 Мордкович, С. В. Институт президентства в Российской Федерации (конституционно-правовая характеристика) / С. В. Мордкович, А. Н. Мещеряков. Челябинск, 2003. С. 64.

10 Чеботарев, Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской

Федерации : монография. Тюмень : Изд-во Тюмен. гос. ун-та. 1997. С. 141-142.

11 Николаев, А. М. Принцип разделения властей и его реализация в Конституции Российской Федерации 1993 г. и текущем законодательстве : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 110.

12 Конституционное право России. Т. 2. С. 346.

13 См.: Суворов, В. Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 344.

14 Гончаров, В. В. Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в России // Юрид. мир. 2008. № 4. С. 37.

15 Там же.

16 См.: Киреев, В. В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. Челябинск. 2010. С. 389.

17 Там же. С. 388.

18 Кутафин, О. Е. Российский конституционализм. М. : НОРМА, 2008. С. 204.

19 См.: Кайнов, В. И. Роль прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей: теоретикоправовой аспект // История гос-ва и права. 2007. № 9.

С. 5.

20 См.: Киреев, В. В. Указ. соч. С. 376-377.

21 См.: Мелехин, А. В. Теория государства и права : учебник. М. : Маркет ДС, 2007. С. 172-173.