Бюджетный кредит как один из рыночных инструментов повышения ликвидности казначейского счета

А. Г. Бурцева

БЮДЖЕТНЫЙ КРЕДИТ КАК ОДИН ИЗ РЫНОЧНЫХ ИНСТРУМЕНТОВ ПОВЫШЕНИЯ ЛИКВИДНОСТИ КАЗНАЧЕЙСКОГО СЧЕТА

Аннотация

В статье систематизирован опыт развития бюджетных кредитов в России с целью определения перспектив их предоставления субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на пополнение остатков средств на счетах бюджетов соответствующих публично-правовых образований. Обосновывается необходимость повышения роли органов Федерального казначейства в организации предоставления и своевременности возврата бюджетных кредитов. Предложены мероприятия по развитию бюджетного кредита как одного из рыночных инструментов повышения ликвидности казначейского счета.

Ключевые слова

Бюджетный кредит, источники финансирования дефицита бюджета, форма финансирования бюджетных расходов, Федеральное казначейство.

2014 № 4

A. G. Burtseva

BUDGETARY CREDIT AS ONE OF MARKET INSTRUMENTS OF INCREASE OF LIQUIDITY OF THE TREASURY ACCOUNT

Annotation

In article experience of development of the budgetary credits in Russia for the purpose of definition of prospects of their granting to subjects of the Russian Federation and to municipalities on replenishment of the remains of means on accounts of budgets of the corresponding public educations is systematized. Need of increase of a role of bodies of Federal Treasury for the organization of granting and timeliness of return of the budgetary credits locates. Actions for development of the budgetary credit as one of market instruments of increase of liquidity of the treasury account are offered.

Keywords

Budgetary credit, sources of financing of a budget deficit, form of financing of the budgetary expenses, Federal Treasury.

Государственные и муниципальные заимствования, являясь основным источником долгового финансирования бюджетного дефицита, играют важную роль в системе финансовых отношений.

Одной из распространенных форм государственных и муниципальных заимствований являются кредиты, привлекаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления для увеличения своих финансовых ресурсов. Государственный и муниципальный кредит в экономической литературе рассматривается не только как категория финансовой науки, но и как звено государственных и муниципальных финансов. Государственный долг должен стать особым объектом управления государственными финансами. При этом первостепенное значение имеет учет объемов государственного долга, его погашение и обслуживание [1, а 40].

Денежные отношения в сфере государственного кредита, с одной стороны, функционируют в рамках государства, которое выступает заемщиком, кредитором и гарантом, а с другой, представлены физическими и юридическими лицами, иными государственными и международными организациями.

Обязательное участие государства в качестве участника кредитных отношений — не единственная отличительная особенность государственного кредита. К принципиальным отличиям государственного кредита относят также направления использования средств, льготную плату за кредит. Государственный кредит может существовать в виде следующих долговых обязательств:

1) кредитов кредитных организаций, привлеченных от имени публично-правовых образований, зарубежных государств, международных финансовых организаций, других субъектов международного права, юридических лиц иностранных государств;

2) государственных ценных бумаг;

3) бюджетных кредитов, привлеченных из одних бюджетов в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

4) государственных гарантий;

5) иных долговых обязательств, в соответствии с бюджетным законодательством.

Следовательно, бюджетные кредиты являются разновидностью государственного кредита, которые могут выдаваться на условиях возвратности и плат-

ности и в пределах, утвержденных в бюджете сумм бюджетных ассигнований.

В настоящее время, в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, под бюджетным кредитом понимают денежные средства, предоставляемые одним бюджетом другому, а также юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах, что соответствует принципам кредитования [2].

Однако, несмотря на достаточно объемное определение бюджетного кредита, включающее подробный перечень возможных субъектов кредитования, на практике получателями бюджетных кредитов являются в основном региональные бюджеты. Использование механизма бюджетных кредитов на уровне регионов позволяет обеспечить доступ к размещению бюджетных средств более широкому кругу участников; сэкономить субъектам Российской Федерации бюджетные средства (бюджетные кредиты предоставляются по более низкой процентной ставке, чем кредиты в коммерческих банках); привлечь дополнительный инструмент, обеспечивающий финансовую устойчивость региональных бюджетов.

Причина возникновения и развития бюджетного кредита обусловлена, прежде всего, несбалансированностью бюджетов бюджетной системы: в случае дефицита бюджета государство выступает должником или заемщиком денежных средств; в случае профицита бюджета у государства появляется объективная возможность выступить кредитором. Кроме того, государство может выступать в качестве гаранта, то есть брать на себя ответственность за погашение займов или других обязательств, взятых другими заемщиками.

Отметим, что в России в конце 1990-х — начале 2000-х гг. бюджетные кредиты не нашли широкого примене-

ния в силу следующих объективных причин:

- в условиях построения новых рыночных экономических отношений и хозяйственных связей бюджеты бюджетной системы страны формировались со значительным дефицитом;

- развитие коммерческих банков и кредитных организаций привело к развитию банковского кредитования, ставки по банковским кредитам стали снижаться, деятельность банков регулировалась Центральным Банком России;

- контроль за бюджетными средствами со стороны Центробанка России снизился, что привело к нарушению сроков возврата бюджетных кредитов;

- основные положения Указа Президента Российской Федерации от 08.07.1994 № 1484 «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» создали условия для предоставления бюджетных кредитов на развитие и поддержку предприятий, но отсутствие нормативной базы, регулирующей взаимоотношения субъектов бюджетного кредитования, привело к проблеме возврата кредитов [3].

В результате государству в целях минимизации убытков от выданных и невозвращенных в срок бюджетных кредитов пришлось проводить политику реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам по следующим направлениям:

во-первых, была проведена реструктуризация задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом по начисленным пеням и штрафам за несвоевременный возврат средств, предоставленных на возвратной основе, и просрочку уплаты процентов за пользование ими;

во-вторых, ставилась задача списать задолженность перед федеральным бюджетом по средствам, выданным на возвратной основе, а также по процентам за пользование ими, пеням и штра-

фам, и в соответствии с законодательством Российской Федерации признать эти суммы погашенными.

Таким образом, отечественная практика бюджетного кредитования уже к началу 2000-х гг. предопределила необходимость разработки эффективного механизма как предоставления, так и возврата бюджетного кредита.

Этапы развития бюджетного кредитования в России в соответствии с

трансформацией положений Бюджетного кодекса Российской Федерации представлены в таблице 1, которые наглядно отражают усиление контроля со стороны органов государственной власти за выдаваемыми бюджетными кредитами, что должно способствовать не количеству предоставленных бюджетных кредитов, а эффективности их использования и своевременности возврата.

Таблица 1 — Этапы развития бюджетного кредитования в России в соответствии с трансформацией положений Бюджетного кодекса РФ

Статьи Бюджетного кодекса РФ Содержательная характеристика бюджетного кредитования в разрезе этапов развития бюджетного законодательства Информация Министерства финансов РФ

Этап 1991-2000 гг. — разработка Бюджетного кодекса Российской Федерации

В ст. 6 понятие «бюджетный кредит» Бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе Министерство финансов Российской Федерации не отражает полной информации о суммах средств, предоставленных на возвратной и платной основе из федерального бюджета за 19922000 гг.

ст. 94 и ст. 95 «Источники финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ» К источникам финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ относятся бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Бюджетные ссуды не являлись источником финансирования дефицита местного бюджета

Этап 2002-2007 гг. — реформирование бюджетного I

Ст. 76 «Бюджетный кредит юридическим лицам» Гарантии возврата бюджетных кредитов: - 100 %-ное обеспечение возврата кредита; - отказ в бюджетном кредите юридическим лицам, имеющим просроченную задолженность по бюджетным средствам на возвратной основе; - возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет Общая сумма задолженности по отчету о бюджетных кредитах (ссудах) на 01.01.2008 составляла 1 890,9 млрд руб., в том числе: - основной долг — 75,7 %; - неуплаченные проценты — 21,9 %, - пени и штрафы — 2,4 %

Ст. 93.2 «Бюджетные кредиты» Бюджетный кредит может быть предоставлен РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора на условиях и в пределах бюджетных ассигнований

Продолжение табл. 1

Статьи Бюджетного кодекса РФ Содержательная характеристика бюджетного кредитования в разрезе этапов развития бюджетного законодательства Информация Министерства финансов РФ

Этап 2008-2012 гг. — модернизация казначейской системы исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Ст. 93.2. «Бюджетные кредиты» Бюджетный кредит предоставляется публично-правовым образованиям или юридическому лицу на основании договора в пределах бюджетных ассигнований, на условиях возвратности и платности Регионы получили бюджетных кредитов: - в 2008 г. — до 40 млрд руб.; - на 01.01.2010 — 66 млрд руб.; - в 2011 г. — до 149,6 млрд руб., - в 2012 г. — до 105 млрд руб.; - в 2013 г. — до 75 млрд руб.

Ст. 94, ст. 95, ст. 96 «Источники финансирования дефицита бюджетов» К источникам внутреннего финансирования дефицита бюджета относится разница между полученными и погашенными РФ, субъектом РФ и муниципальным образованием в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ и местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ

Этап 2013 г. по настоящее время — разработка новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации

Ст. 93.6 «Бюджетные кредиты на пополнение остатков средств» Бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов предоставляется Российской Федерацией субъекту РФ и (или) муниципальному образованию за счет остатка средств федерального бюджета на ЕКС Бюджетные кредиты как инструмент управления ликвидностью единого казначейского счета

Обратим внимание, что политика бюджетного кредитования, проводимая Правительством Российской Федерации на современном этапе, концентрируется на двух базовых направлениях:

1) бюджетные кредиты выделяются, как правило, на покрытие временных кассовых разрывов бюджетов публично-правовых образований;

2) бюджетные кредиты направляются на упорядочение просроченной задолженности и ее минимизацию.

К гарантиям, обеспечивающим возврат бюджетных кредитов, можно отнести выполнение следующих обязательных условий:

- предоставление бюджетного кредита на основании заключения договора в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- определение финансового положения юридического лица — получа-

теля бюджетного кредита, а также его поручителя и гаранта, причем проверки могут осуществляться до полного возврата суммы бюджетного кредита, за исключением случаев, когда кредит получает субъект Российской Федерации;

- отсутствие размещенных бюджетных средств на банковских депозитах;

- предоставление заемщиком обеспеченности обязательства по возврату бюджетного кредита, за исключением случаев, когда кредит получает Российская Федерация или субъект Российской Федерации;

- обеспеченность бюджетного кредита банковскими или государственными (муниципальными) гарантиями, поручителями, а также залоговой стоимостью имущества в размере не менее 100 % суммы кредита;

- высокую степень ликвидности обязательств, которую определяют со-

ответственно Министерство финансов России, финансовые органы субъектов Российской Федерации и финансовые органы муниципальных образований.

Безусловно, строгое выполнение вышеперечисленных условий должно способствовать своевременному возврату бюджетных кредитов. Следовательно, важно организовать постоянный контроль за исполнением участниками бюджетного кредитования предъявляемых требований к оформлению, выдаче и возврату кредита.

Следует отметить, что организация и проведение контроля за исполнением

бюджетных кредитов возложены на органы Федерального казначейства, основной задачей которых является своевременное и полное исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Развитие бюджетного кредитования на современном этапе потребовало внесения изменений в организацию работы территориальных органов Федерального казначейства по вопросам ведения документов по бюджетному кредиту, взаимодействию с заемщиками, а также взысканию задолженности, что закреплено в Приказе Федерального казначейства от 09.12.2013 № 285 и отражено на схеме рисунка 1.

Центральный аппарат Федерального казначейства

Территориальные органы Федерального казначейства

Учет расчетов по бюджетным кредитам

Управление бюджетного учета и отчетности

Заявка на средства бюджета

Управление финансово-бюджетных операций

Вопросы предоставления бюджетных кредитов

Управление совершенствования функциональной деятельности

Отдел бюджетного учета и отчетности по операциям бюджетов

Операционный отдел

Отдел доходов

Взыскание задолженности за счет доходов

Финансовое управление Отдел финансового обеспечения

Администрирование источников финансирования

Проверка полномочий заемщика

Проведение правовой экспертизы документов, представленных для получения

бюджетных кредитов

Рисунок 1 — Схема взаимодействия подразделений органов Казначейства при предоставлении бюджетных кредитов

Министерством финансов Российской Федерации на Федеральное казначейство и его территориальные органы возложена обязанность проведения правовой экспертизы документов, необходимых для заключения договора о предоставлении бюджетного кредита, которая может проходить только после утверждения соответствующего бюджета.

При проведении правовой экспертизы документов, предоставленных для заключения Договора, органы казначейства руководствуются, прежде всего, Приказом Министерства Финансов Российской Федерации от 26.07.2013 № 74н и Приказом Федерального Казначейства от 17.12.2013 № 297.

В целях недопущения нарушений при заключении Договора о предоставлении бюджетного кредита необходимо точно указывать платежные реквизиты, коды бюджетной классификации кредитора и заемщика. Договор о предоставлении бюджетного кредита заключается с участием Управления Федерального казначейства по месту открытия счетов 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации» и 40204 «Средства местных бюджетов».

Важно отметить, что Федеральное казначейство в соответствии со ст. 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации наделено также полномочием по обеспечению ликвидности средств на едином казначейском счете, в том числе используя бюджетные кредиты. На сегодняшний день ключевым финансовым инструментом повышения эффективности использования временно свободных денежных средств, находящихся на Едином казначейском счете Федерального казначейства, является эффективное управление ликвидностью — предоставление бюджетных кредитов регионам и оформление сделок РЕПО (сделки, в которых одна сторона передает в собственность другой определенные ценные бумаги за определенную сумму, обязуясь приобрести их в будущем по цене, включающей процентную составляющую).

В случае если бюджетный кредит субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию не может быть погашен в установленный срок, взыскание задолженности по нему осуществляют территориальные органы Федерального казначейства за счет остатков средств на счетах заемщика после распределения органами казначейства доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Территориальные органы Федерального казначейства осуществляют бюджетный учет обязательств по бюджетным кредитам до полного исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита соответствующим органом власти. Срок рассмотрения и предоставления бюджетного кредита должен составлять 4 дня.

Важным аспектом любого кредита является плата за кредитные ресурсы, которая, с одной стороны, должна обеспечивать ликвидность кредитору, с другой стороны, способствовать решению проблем заемщика.

Таким образом, для бюджетных кредитов определение процентной ставки представляет особый практический интерес, особенно в части кредитования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на пополнение остатков средств на счетах соответствующих бюджетов. Бюджетные кредиты на пополнение остатков средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов должны предоставляться в размере, не превышающем 1/12 утвержденного законом (решением) о бюджете объема доходов соответствующего бюджета, за исключением целевых межбюджетных трансфертов. При этом предполагалось, что процентная ставка по бюджетному кредиту должна составлять от 1/2 до 1/4 ставки рефинансирования.

Однако, по оценкам Счетной палаты, в 2013 г. диапазон ставок по банковским кредитам регионам составлял 7,311,3 % в зависимости от срока, что го-

раздо выше предполагаемой 1/2 ставки рефинансирования. Ставка по бюджетным кредитам в начале 2014 г. составляла 1/3 от ставки рефинансирования, т. е. 2,75 %. За пользование бюджетными кредитами, направляемыми на частичное покрытие дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, в 2015 г. предусматривается плата в размере 0,1 % годовых [4]. Снижение процентной ставки создает условия для привлечения бюджетных кредитов органами власти и сокращения бюджетного дефицита в территориальных бюджетах.

В 2014 г. предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) планируется дополнительно в сумме 100 млрд руб. (ранее было утверждено 80 млрд руб.) федерального бюджета. Ставка по таким кредитам не должна превышать 1 %, то есть становится символической, что должно способствовать обеспечению сбалансированности региональных бюджетов. Но и этих мер недостаточно для замещения дорогих коммерческих кредитов, которые на 1 апреля 2014 г. составляли 702,1 млрд руб. [5].

Возникает вопрос, каким образом дефицитные региональные бюджеты получают высокопроцентные коммерческие кредиты, чем они обеспечены? По-видимому, к органам государственной власти, принимающим решение о получении коммерческого кредита, должны применяться аналогичные требования, как и при получении бюджетного кредита. Но как регулировать в этом случае процентную ставку по коммерческим кредитам?

В данном контексте процентные ставки за бюджетные кредиты, можно рекомендовать разработать в диапазоне с учетом видов кредита, например:

- целевые бюджетные кредиты для применения в социальной сфере;

- дорожные бюджетные кредиты;

- целевые бюджетные кредиты для применения в отраслях производственной сфере;

- целевые бюджетные кредиты в сельское хозяйство;

- на погашение дефицита бюджета. Причем сальдовые показатели источников финансирования дефицита соответствующего бюджета должны отражаться не в укрупненном формате, а по каждому источнику отдельно, в том числе и по каждому виду бюджетных кредитов.

Таким образом, в законе о федеральном бюджете отражены в основном агрегированные сальдовые показатели источников финансирования дефицита федерального бюджета (в том числе по поступлению средств от продажи ценных бумаг, возврату бюджетных кредитов, привлечению и погашению иностранных кредитов).

Представляется, что для решения проблемы предоставления и возврата бюджетных кредитов необходимо:

во-первых, разрабатывать программы стабилизации роста государственного и муниципального долга и реструктуризации региональных долгов, а также основные направления долговой политики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на среднесрочную перспективу;

во-вторых, представлять их одновременно с законопроектом о соответствующем бюджете. Основные направления долговой политики территориальных бюджетов могли бы стать одним из обязательных условий, гарантирующих своевременность возврата бюджетного кредита;

в-третьих, органам Федерального казначейства вести учет бюджетных кредитов в зависимости от их целевого характера, что призвано повысить ликвидность единого казначейского счета.

Следует отметить, что управление ликвидностью предполагает привлечение широкого арсенала бюджетных ин-

струментов. Наряду с предоставлением бюджетных кредитов к ним можно отнести, например, использование механизма так называемого «неснижаемого остатка» средств федерального бюджета (в 2013 г. — 600 млрд руб.), который размещается на банковских депозитах, что позволяет получать дополнительные доходы и сглаживать колебания остатков средств на Едином казначейском счете (ЕКС). Применение такого механизма позволит повысить ликвидность в ходе увеличения нагрузки в расходовании бюджетных средств.

Не менее важным бюджетным инструментом управления ликвидностью является предоставление целевых средств региональным и местным бюджетам в виде федеральных субсидий под фактическую (реальную) потребность, что даст возможность регионам повысить заинтересованность в быстрейшем «освоении» этих средств на цели, на которые они были выданы [6; с. 3].

Использование федеральных целевых субсидий должно способствовать укреплению финансового положения соответствующих территорий, так как риск ликвидности территориальных бюджетов особенно велик в связи с дефицитом соответствующих бюджетов [7; с. 37].

Вместе с тем, по мнению специалистов Министерства финансов Российской Федерации, целесообразно уменьшение уровня «неснижаемого остатка» с целью привлечения денежных средств в экономику страны. Кроме этого необходимо создание гибкого механизма оперативного заимствования, предполагающего размещение средств федерального бюджета с активным использованием однодневных и недельных операций покупки (продажи) ценных бумаг по договорам РЕПО с кредитными организациями.

Таким образом, можно сделать следующий вывод: развитие инструментов управления ликвидностью ЕКС оказывает серьезное влияние на повышение

прозрачности общественных финансов и эффективность управления бюджетными расходами.

Применение более действенных инструментов управления ликвидностью ЕКС, таких как: снижение уровня «неснижаемого» остатка средств федерального бюджета; совершенствование операций с ценными бумагами по договорам РЕПО; расширение практики предоставления бюджетных кредитов на пополнение средств на счетах бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; совершенствование механизма предоставления целевых средств из федерального бюджета региональным и местным бюджетам под фактическую потребность и других инструментов, позволят обеспечить дополнительную устойчивость и сбалансированность бюджетов бюджетной системы, а также более целенаправленно управлять ликвидностью Единого казначейского счета в контексте реализации программных документов Правительства Российской Федерации по повышению эффективности управления общественными финансами.

Библиографический список

1. Иванова, О. Б. Территориальные финансы России: теория и методология : моногр. — Ростов н/Д : изд-во РГЭУ «РИНХ», 2004.

2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации : [ред. 2014 г.] // Консультант Плюс.

3. О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета : [Указ Президента Российской Федерации от 08.07.1994 № 1484] // Консультант Плюс.

4. Заключение Счетной палаты России на проект федерального бюджета на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. [Электронный ресурс]. — URL : http://audit.gov.ru.

5. Счетная палата назвала низким качество бюджетного планирования

[Электронный ресурс]. — URL: http://rbcdaily.ru.

6. Казначейство России: итоги и задачи // Финансы. — 2014. — № 3.

7. Богославцева, Л. В. Концептуальные подходы к реформированию бюджетных платежей и повышению ликвидности единого казначейского счета // Сборник научных трудов Sworld. — 2014. — № 2. — Т. 23.

Bibliographic list

1. Ivanova, О. В. Territorial finance of Russia: theory and methodology : monograph. — Rostov-on-Don : Publishing house of RSUE (RINH), 2004.

2. The budgetary code of the Russian Federation : [in ed. of 2014] // Consultant Plus.

3. About an order of providing financial support to the enterprises at the ex-

pense of means of the federal budget : [The decree of the President of the Russian Federation of July 8, 1994 № 1484] // Consultant Plus.

4. Conclusion of Audit Chamber of Russia on the draft of the federal budget for 2015 and on planning period 2016 and 2017 [Electronic resource], — URL : http://audit.

5. The Audit Chamber designated [Electronic resource], — URL : http://rbcdaily.ru/lowquality of budget planning.

6. Federal Treasury: results and tasks // Finance. — 2014 — № 3.

7. Bogoslavtseva, L. V. Conceptual approaches to reforming of the budgetary payments and increase of liquidity of the uniform treasury account // Collection of scientific works Sworld. — 2014. — № 2. — Vol. 23.