Трансформация государственной службы в условиях политических изменений современности: опыт США

Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2017. № 2

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ

Г.А. Борщевский

ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ СОВРЕМЕННОСТИ: ОПЫТ США

В статье рассмотрен опыт реформ государственной бюрократии США в период руководства Б.Х. Обамы (2009—2016 гг.). Предложена методика для оценки развития института государственной службы в контексте социально-экономического развития (СЭР). Выявлено, что индекс развития госслужбы улучшился на 22,4%, в то время как индекс СЭР лишь на 4%. Это указывает на необходимость трансформации государственной службы США, которая может осуществляться в рамках традиционной административной парадигмы или быть ориентированной на вовлечение общественности в принятие и реализацию государственных решений. Вариантом модернизации госслужбы может стать новая волна приватизации, децентрализация и дерегулирования по аналогии с реформами Р. Рейгана. Программа нового президента Д. Трампа позволяет предположить реализацию скорее второго сценария, хотя он и вызовет сопротивление вашингтонской бюрократии. Трансформации американской госслужбы проанализированы на фоне аналогичных процессов в России, что позволило выявить тенденции развития госслужбы в нашей стране и выработать предложения, которые могут быть использованы при проектировании ее реформ.

Ключевые слова: США, государственная служба, социально-экономическое развитие, реформа, эффективность, индекс, регулирование.

The article examines the experience of the bureaucracy reform in the US federal government. The study explores the years of Barack Obama's democratic administration (2009—2016). The author also reviews the previous reform attempts, which determined the starting conditions of the present one. The method is offered for evaluating the development of the public service institutions in the context of national socio-economic development (SED). On materials of the World Bank the author reviews the dynamics of the empirical indicators characterizing the development of key sectors of the US economy. The author has also collected a database of the key development indicators for the US federal government authorities on the basis of the civil service statistics,

Борщевский Георгий Александрович — кандидат исторических наук, доцент Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАН-ХиГС) при Президенте РФ; e-mail: ga.borshchevskiy@migsu.ranepa.ru.

and detailed it by sectors of control. It was found that the average values of SED for all sectors improved by 4 per cent for five years while the value of Public Service Development Index increased by 22,4 per cent. There is stagnation in most sectors of the US economy and a growing need for the transformation of the United States civil service. It can occur within the traditional administrative paradigm or be focused on public involvement in the adoption and implementation of government decisions. A variant could be a new wave of privatization, decentralization and deregulation, same as during Ronald Reagan-era reforms. New president Donald Trump's program suggests the implementation of the second scenario, although it will cause resistance from the Washington bureaucracy. The author has also analyzed the transformation of the American civil service in comparison with similar processes in Russia. It made it possible to identify the common trends and to develop proposals for designing a public service reform in Russia.

Keywords: the United States, civil service reform, efficiency, indexes, socioeconomic development, regulation.

Россия имеет длительный опыт государственного строительства. В одни периоды развитие происходило преимущественно с опорой на собственные силы, в другие, как например, в начале 1990-х гг., наблюдалось активное заимствование зарубежных управленческих технологий и практики.

К настоящему времени оформилась система государственной службы, отвечающая современным политическим реалиям. Вместе с тем, руководство страны постоянно указывает на то, что состояние бюрократии по-прежнему не соответствует потребностям развития общества1. Предпринимаются систематические попытки реформ. Так, в 2016 г. утверждены Основные направления развития государственной гражданской службы РФ, рассчитанные до конца текущего президентского цикла. Однако содержание данного акта является сугубо техническим, его мероприятия направлены на частичные, точечные улучшения в существующей системе2. На политическом уровне наблюдается определенный кризис целеполагания. В этих условиях экспертное сообщество призвано содействовать выработке актуальных приоритетов с учетом передовой практики.

1 См., например: Путин В.В. Бюрократия душит многие сектора жизни, в том числе экономику. (Выступление Президента РФ В.В. Путина на заседании Совета при Президенте РФ по науке и образованию 20 декабря 2013 г.). // Вести.RU [Сайт]. 20.12.2013. URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=1169529 (дата обращения: 14.11.2016).

2 Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы РФ на 2016—2018 гг.» // Собрание законодательства РФ. 15.08.2016. № 33. Ст. 5165.

В рамках настоящего исследования представляется целесообразным ответить на ряд вопросов. Характерен ли кризис идей и целей для госслужбы ведущих стран, в частности, Соединённых Штатов? Каковы тенденции трансформации госслужбы? Насколько они близки к отечественным тенденциям? Как политические изменения и глобальная нестабильность воздействуют на состояние бюрократии?

Выбор для изучения США продиктован высоким уровнем экономического развития страны, ее положением в числе мировых лидеров, а также спецификой федерализма, интересной для сопоставления с отечественной практикой управления. Американское правительство ведет многолетнюю борьбу с проблемами бюрократии, похожими на российские. Именно у англосаксонских стран Россия заимствовала принципы «государственного менеджмента» (New Public Management, NPM), идейной основы административно-политических реформ последних десятилетий. Представляет интерес то, насколько продвинулись наши прежние «учителя» в собственных реформах, и следует ли нам сегодня учиться на их опыте.

Опыт исследования трансформаций госслужбы в США

Государственная служба Соединенных Штатов зародилась в рамках британской колониальной системы. Относительно компактное центральное правительство исторически сочеталось в этой стране с развитой системой выборных региональных и местных органов.

Первоначально госслужба в США оставалась открытой лишь для представителей высших классов — «наследников и джентльменов». При президенте Э. Джексоне (1829—1837) развитие партийного строительства привело к оформлению «системы добычи», или политического патроната (spoils-system). Доступ к госслужбе расширился, но должности распределялись только между сторонниками партии, победившей на выборах в Конгресс.

В 1871 г. президент У.С. Грант учредил Комиссию государственной службы, первым главой которой стал Д.Б. Итон (ныне — это Кадровая служба США, Office of Personnel Management). Изучив опыт британской госслужбы, Итон опубликовал труд, который стал научной основой будущей реформы3. Новая система, известная как «система заслуг» (merit-system), введена на федераль-

3 Eaton D.B. The Civil Service in Great Britain: A History of Abuses and Reforms and Their Bearing upon American Politics. NY.: Harper & Bros., 1880.

ном уровне в 1883 г. законом Д.Х. Пендлтнона, действовавшим до 1978 г. Система предполагает назначение на должности по конкурсу и независимость карьеры служащих от результата очередных выборов. Известный политик и ученый В. Вильсон обосновал необходимость политически нейтральной и профессиональной бюрократии4, но на уровне штатов внедрение системы заслуг растянулось на десятилетия.

При Ф.Д. Рузвельте законом 1939 г. «О системе социального страхования» введена система, гарантирующая равную оплату на должностях, требующих одинаковой квалификации, и занятость чиновников до наступления пенсионного возраста при условии прохождения периодической оценки.

К середине 1970-х гг. существовавшая система стала подвергаться критике, так как принципы меритократии подменялись в ней произволом Комиссии госслужбы. В 1978 г. президент Дж. Картер подписал Закон о реформе государственной службы, предусматривавший создание Службы высших руководителей (Senior Executive Service). Введена система срочных контрактов, в которых уровень оплаты определяется достигнутыми результатами, а не стажем и должностью5.

В 1980—1990-е гг. республиканским правительством Р. Рейгана, а затем демократической администрацией У.Д. Клинтона проведены реформы в духе концепции NPM. Их вдохновителем был вице-президент А. Гор (1993—2001). Руководимая им Комиссия (Reinventing) подготовила Доклад, основной идеей которого было «создание правительства, которое стоит меньше, а работает лучше»6. Элементами реформы стали делегирование полномочий на уровень штатов, приватизация, создание негосударственных агентств для оказания публичных услуг7.

После реформы систему федерального правительства составляют департаменты (department), службы (office, service, administration) и агентства (agency). Департаменты имеют статус министерств, их возглавляют секретари, входящие в состав Кабинета (правительства) и назначаемые президентом. В число министров входит генеральный прокурор. Службы и агентства исполняют право-

4 Wilson W. The Study of Administration // Public Science Quarterly. 1887. Vol. 2. No 2. P. 197-222.

5 Civil Service Reform Act (1978). October 13. Publ. 95-454, 92 Stat. 1111.

6 Creating a Government that Works Better & Costs Less. Accompanying Report of the National Performance Review. Washington, DC: Office of the Vice-President, 1993.

7 Osborn D., Gatbler T. Reinventing Government. Berkeley, CA: University of California Press, 1992.

творческие и контрольные полномочия, бывают федеральными и независимыми. В федеральных службах и агентствах действует принцип единоначалия; их главы (директора, секретари) назначаются президентом и подчиняются правительству. В свою очередь, руководители (комиссары) независимых агентств назначаются Сенатом с учетом принципа партийности, не подотчетны правительству и президенту. Руководство в них осуществляется коллегиально, поэтому они именуются комиссиями, советами, комитетами и консультативными комитетами.

Федеральные органы исполнительной власти имеют свои подразделения в Вашингтоне и на уровне штатов. При этом администрации штатов и графств составляет самостоятельную систему. Кроме того, существуют государственные компании, подчиняющиеся федеральному правительству, но не являющиеся органами власти (например, Администрация долины реки Теннеси — крупная энергетическая корпорация).

Все госслужащие подразделяются на правительственных (руководители, сменяемые избранным президентом), гражданских (профессиональные чиновники) и служащих общественного сектора (все лица, чей труд оплачивается из бюджета федерации или штата). Должности гражданских служащих классифицируются на высших руководителей (Senior Executives), младших руководителей (administrative), специалистов (professionals), обеспечивающих специалистов (technical), делопроизводителей (clerical).

В части госслужбы одним из главных направлений реформы была оптимизация численности персонала при росте эффективности затрат. В рамках Системы оценки и оплаты по результатам (Performance Management and Recognition System) служащие, которые демонстрировали лучшие результаты, должны были получать надбавку к должностному окладу, а те, кто оказывались внизу рейтинга, получали оплату ниже оклада8. В период руководства Дж.У. Буша-мл. в 2006 г. предпринята попытка внедрить во всех федеральных ведомствах системы оплаты, опробованные в министерстве обороны. Однако эти системы оплаты подвергались критике из-за их непрозрачности, и при президенте Б.Х. Обаме были отменены.

В настоящее время большинство этих служащих переведены на срочные контракты и лишились пожизненного найма, однако связь эффективности и оплаты остается не явной. Даже среди ру-

8 Thompson J.R. Reinvention As Reform: Assessing the National Performance Review // Public Administration Review. 2000. No 60. P. 508-521.

ководителей лишь четверть получают оплату, связанную с результативностью9.

Приоритетом при Дж.У. Буше было укрепление силовых ведомств и адаптация отставных военнослужащих на гражданской службе. Б.Х. Обама усилил внимание к антикоррупционному регулированию в части ограничения перехода бывших госслужащих в коммерческий сектор и использования административного ресурса в избирательных кампаниях. Были усилены контрольные полномочия Министерства юстиции.

Значимыми проблемами реформы госслужбы США на современном этапе являются степень совместимости рыночных и демократических механизмов, обеспечение профессионализма политических назначенцев. Актуальность этих вопросов повышается с избранием в 2016 г. президентом Д. Трампа, который имеет большой опыт управления бизнесом, но никогда ранее не занимал государственных постов, как и многие члены его команды.

Каждый этап реформ бюрократии сопровождается появлением исследований, направленных на критический анализ полученного опыта10. Для американской экспертной среды характерна полемика между сторонниками «системы добычи» и «системы заслуг». Высокая автономия бюрократии не только в исполнении, но и в выработке политических решений11 побуждает руководство отдельных штатов полностью дерегулировать свою кадровую политику, вернувшись к системе прямых политических назначений чиновников12. В то же время ряд экспертов, проанализировав связь между характером назначений госслужащих и эффективностью их деятельности, сформулировали вывод, что чем короче срок мандата политического руководителя, тем менее эффективно он реализует государственные программы13.

9 Merit Principles Survey. Washington, DC: US General accounting Office, Merit System Protection Board, 2015.

10 Kellough E, Nigro L., Brewer G. Civil Service Reform under Bush: Ideology, Politics, and Public Personnel Administration // Review of Public Personnel Administration. 2010. Vol. 30. No 4. P. 44-59; Cooper Ph. Duty to Care: Obama, Public Administration and Capacity to Govern // Public Administration Review. 2011. No 1. P. 111-132.

11 Ting M.M., Snyder J.M., Hirano S., Folke O. Elections and Reform: The Adoption of Civil Service Systems in the US States // Journal of Theoretical Politics. 2012. Vol. 25. No 3. P. 363-387.

12 McGrath R.J. The Rise and Fall of Radical Civil Service Reform in the US States // Public Administration Review. 2013. Vol. 73. Issue 4. P. 638-649.

13 Miller S.M. The Relationship between Short-Term Political Appointments and Bureaucratic Performance: The Case of Recess Appointments in the United States // Journal of Public Administration Research and Theory. 2015. Vol. 25. Issue 3. P. 777-796.

Не менее значимым стало утверждение, что существование институционализированной гражданской службы заставляет чиновников действовать эффективно в условиях меняющегося политического господства. Преимущество подобной госслужбы для избирателей состоит в том, что они пользуются плодами ее работы вне зависимости от того, какая партия побеждает на выборах. Что касается политиков и партий, то в переходе к системе заслуг больше заинтересована партия, имеющая меньше преимуществ от существования патронатной системы. Неуверенность в переизбрании заставляет политиков откладывать сложные реформы. В ситуации существования патронатной системы политики, не уверенные в лояльности чиновничества, могут предпринять реформу по внедрению системы заслуг, а после удачных выборов вернуться к патронатной системе. Политическая борьба является не менее значимым фактором для реформы госслужбы, чем процессы в экономике и численность государственного аппарата14.

Эксперты отмечают, что в итоге реформ последних лет бюрократизация на федеральном уровне усилилась. Около 80% американцев считают, что правительство «бюрократизировано, неэффективно и чрезвычайно раздроблено»15. Кроме того, сохраняются факты дискриминации госслужащих в оплате и должностном росте по полу и расе16. Несмотря на переход к контрактному принципу назначения, высокая результативность становится основанием для повышения в должности лишь в 3% случаев17.

Следует отметить, что русскоязычных исследований, посвященных американской государственной службе, немного. Отчасти это переводные работы18, но имеются также оригинальные исследования, посвященные американской административной реформе19. Можно назвать также интересное сопоставительное

14 Fernandez S, Resh W.G., Moldogaziev T, Oberfield Z.W. Assessing the Past and Promise of the Federal Employee Viewpoint Survey for Public Management Research: A Research Synthesis // Public Administration Review. 2015. Vol. 75. Issue 3. P. 382—394.

15 Оболонский А.В. Кризис эффективности административно-бюрократического государства и поиски выхода: опыт США // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 168.

16 Lee J., Rainey H., Chun Y. Of Politics and Purpose: Political Salience and Goal Ambiguity of US Federal Agencies // Public Administration. 2009. Vol. 87. No 3. P. 457-484.

17 Oh S.S., Lewis G.B. Performance Ratings and Career Advancement in the US Federal Civil Service // American Review of Public Administration. 2013. Vol. 15. No 5. P. 740-761

18 Мэнинг М., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт / Пер. с англ. М.: Весь Мир, 2003.

19 Василенко И.А. Уроки административных реформ в США // Государственная служба. 2007. № 4. С. 47-59.

исследование реформ госслужбы в США и Великобритании, проведенное Ж.В. Грековой20.

Такое положение указывает на целесообразность продолжения исследований в данной предметной области.

Гипотеза, методология и эмпирическая база исследования

В настоящем исследовании мы исходим из того, что предметом деятельности аппарата государственной службы является реализация государственной политики в отраслях (сферах регулирования). Поэтому и оценку тенденций развития госслужбы следует осуществлять в разрезе отраслей. Политические изменения определяют содержание отраслевой политики правительства (Programs and Policies) и, соответственно, требования к структуре и численности бюрократии. Связь этих переменных не линейная, но ее наличие подтверждается данными наблюдений.

В частности, И. Остром предложил использовать наборы индикаторов для оценки деятельности государственных органов21. Дж. Бойн указывает, что сочетание показателей внутреннего развития госслужбы и внешнего эффекта от ее деятельности позволяет осуществлять комплексную оценку эффективности22. Реформы госслужбы ряд авторов оценивает с привлечением макроэкономических индексов Всемирного банка (World Bank Governance Indicators) и индексов социального развития ООН (UN Human Development Index)"23.

США имеют богатый опыт оценки отраслевой политики. Еще в 1913 г. было создано Национальное бюро эффективности («комиссия Тафта»). Реализация «Нового курса» Ф.Д. Рузвельта привела к росту государственных расходов, для контроля над которыми в 1947 г. при Государственном департаменте создана Служба оценки политик (Policy Analysis Office) под руководством Д. Кеннана. Комиссии Дж. Гувера в 1949 г. и 1955 г. выработали предложения по оценке эффективности госсектора. С 1960-х гг. началась разработка количественных показателей эффективно-

20 Грекова Ж.В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс: опыт Великобритании и США в контексте российских реалий: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2001.

21 Ostrom E. The Need for Multiple Indicators of Measuring the Output of Public Agencies // Policy Studies Journal. 1973. No 2. P. 85-91.

22 Boyne G.A., Martin S., Walker R.M. Explicit Reforms, Implicit Theories and Public Service Improvement // Public Management Review. 2004. No 6. P. 189-210.

23 Van Ryzin G.G. Outcomes, Process, and Trust of Civil Servants // Journal of Public Administration Research and Theory. 2011. Vol. 21. Issue 4. P. 745-760.

сти (evidence-basedgovernance). Сегодня в США действует система PART (Program Assessment Rating Tool) для оценки эффективности государственных программ24. Однако эти оценки не позволяют сопоставить их с практикой других стран; кроме того, они не учитывают развития государственной службы.

Международные организации формируют рейтинги эффективности правительств. Широко известен рейтинг GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который Институт Всемирного банка публикует ежегодно по итогам обследования около 200 стран. Подобные рейтинги приемлемы для международных сравнений, но их недостатком является субъективизм, т.к. они основаны в большой степени на экспертных оценках.

В настоящем исследовании предпринята попытка не только оценить тенденции реформы государственной службы в США, но и выработать методологический подход, позволяющий сопоставить эти тенденции с опытом других стран, в первую очередь, России. Таким образом, система ограничений исследования продиктована рядом факторов:

1. Несопоставимость методик национальных статистических наблюдений требует использования данных международных обследований.

2. Необходимость использования объективных данных обусловливает использование официальной статистики и отказ от экспертных методов.

3. Различия в содержании государственной службы разных стран предполагает отказ от прямых сравнений и анализ эффективности бюрократии в разрезе отраслей с использованием обобщающих индексов.

Учет этих ограничений предполагает использование двух групп данных.

Первая группа содержит показатели социально-экономического развития (СЭР) анализируемой страны в разрезе отраслей. В качестве источника здесь используются материалы Всемирного банка, формируемые по единой для всех стран методологии и размещенные в открытом доступе25.

Эти данные структурированы по отраслям (здравоохранение, образование и наука, социально-трудовые отношения, торговля,

24 Gilmour J.B. Implementing OMB's Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance // OECD Journal on Budgeting. 2007. Vol. 7. No 1. P. 21-49.

25 Data of Indicators // The World Bank [Official Site]. URL: http://data.world-bank.org/indicator (accessed: 18.11.2016).

экономическое планирование, финансовый сектор, строительство, государственное управление и безопасность, промышленность и энергетика, транспорт, сельское хозяйство и окружающая среда). Каждая отрасль описывается значительным количеством показателей (от 260 для экономического планирования до 13 для науки); всего 2 029 показателей. Все отрасли мы дополнительно делим на пять укрупненных групп (социальная сфера; финансовая сфера; безопасность; промышленность; сельское хозяйство).

По всем отраслям собраны показатели за период с 2010 по 2015 гг. В целях сопоставления тенденций те же показатели выявлены для России. Учитывались показатели, значения которых присутствовали за каждый год.

Индекс СЭР рассчитывался для каждой отрасли по формуле (1):

У "

¿-и=1

(У Л

N Уг,1 _ 1

100

Уъ 1

1а =-^^-,

где 1а — отраслевой индекс СЭР для отрасли а; Хг1 — значение показателя г в отчетный год; Хь г — значение показателя г в базовый год; N — число учитываемых показателей.

Такой метод позволяет агрегировать большие массивы данных, имеющие различные единицы измерения, переводя их в процентные значения и рассчитывая средний прирост по всей выборке.

Показатели второй группы характеризуют развитие госслужбы.

Учитывая различия национальных законодательств, рассматривались работники, являющиеся госслужащими в каждой стране. Для США, как и для России, — это федеральные органы исполнительной власти. Органы законодательной, судебной власти, региональные и местные органы не рассматривались ввиду существующих различий. Были исключены также служащие государственных компаний, корпораций и социальных учреждений. Не учитывались военнослужащие и полицейские.

Для характеристики процессов в системе государственной гражданской службы использовался набор статистических показателей, присутствующих в статистическом наблюдении каждой страны. Такими показателями являются:

— фактическая среднегодовая численность государственных служащих;

— средний возраст государственных служащих;

— средний стаж лиц, замещающих должности государственной службы;

— количество функций государственных органов, в которых осуществляется государственная служба;

— доля лиц с высшим образованием среди государственных служащих;

— среднемесячный уровень оплаты труда государственных служащих, включая все положенные выплаты и премии.

Набор показателей ограничен, но позволяет охарактеризовать общее состояние системы госслужбы страны. Значения показателей учитывались на конец календарного года, период анализа соответствовал показателям первой группы. Оплата труда учитывалась в национальной валюте. В качестве государственных функций учитывались полномочия органов государственной службы, включая государственные программы, реализуемые ими по поручению правительства (Programs and Policies). Данный показатель характеризует объем государственного регулирования и, следовательно, нагрузку на аппарат государственной службы.

Перечень ведомств, в которых предусмотрена государственная служба, определен на основании официального сайта национального правительства. Значения показателей, характеризующих развитие госслужбы, собраны в разрезе ведомств по каждой стране. Количественные характеристики кадров госслужбы получены из национальной статистики; источником данных о функциях (программах) служили официальные ведомственные сайты.

Государственные органы распределены по отраслям регулирования. Основанием для отраслевой группировки органов послужила классификация показателей СЭР. Каждый орган отнесен к одной отрасли. Далее рассчитаны значения отраслевого индекса развития госслужбы по формуле (2):

где I — отраслевой индекс развития государственной службы в отрасли а; I — число показателей, характеризующих развитие госслужбы; ХдИ — значения показателя г для государственного органа о за год Т — общее число лет, на которых проводится исследование; N — число ведомств, осуществляющих управление в отрасли а.

Так как оба индекса I и 1а выражены в процентах, их значения по каждой отрасли можно отразить на общей шкале координат. Взаимное соотношение индексов позволяет оценить особенности функционирования отраслевых систем государственной

службы. Корреляция между значениями индексов указывает на характер их статистической связи.

На основании выявленных тенденций сделаны выводы о трансформации института государственной службы на современном этапе, сходствах и различиях данных процессов в США и России. Это создает эмпирическую основу для проектирования реформ бюрократии.

Интерпретация эмпирических данных

Численность государственных служащих в США в 2010 г. насчитывала 1,6 млн чел., из которых около 6 тыс. высших руководителей. Кроме того, по подсчетам экспертов, еще от 5 до 10,5 млн служащих, формально занятых в негосударственном секторе, выполняют государственные задания через механизмы аутсорсинга и различных грантов26. Если в 1960 г. в период руководства Д. Эйзенхауэра она имела 17 должностных уровней, в 1992 г. при Дж. Буше-старшем — 33, а в 2000 г. при У.Д. Клинтоне — 51, то в 2009 г. при Б.Х. Обаме — уже 6427.

В настоящем исследовании выявлены и проанализированы данные о 73-х федеральных органах исполнительной власти, включая 15 департаментов-министерств, большинство подведомственных им служб (15) и агентств (5). Также проанализирована деятельность 38 независимых агентств в форме комиссий, комитетов и советов28. На сайте правительства представлены лишь данные департаментов, узнать о службах и агентствах возможно только из их собственных материалов, которые бывают труднодоступны. Следует согласиться с экспертами, указывающими, что подлинные размеры американской бюрократии не могут быть точно измерены29.

Функции ведомств определяются государственными программами. Эффективность бюджетных расходов измеряется достижением показателей результативности, установленных в программах. Количество программ на федеральном уровне оценивается в 300030. В ходе обследования ведомственных сайтов федеральных

26 Shorrock T. Out of Service. NY.: ProQuest Center, 2009.

27 Light P.C. True Size of Government. Baltimore, 2013.

28 The Cabinet // The White House [Official Site]. URL: https://www.whitehouse. gov/administration/cabinet (accessed: 18.11.2016).

29 Eremin D.V., Wolf J.F., Woodard C.A. Systemic Bias in Federal Performance Evaluations // Public Performance Evaluations. 2010. Vol. 34. No 1. P. 7—21.

30 Miller G.L., Hildreth W.B., Rabin J. Performance-Based Budgeting. An ASPA Classic. Boulder, CO: Westview Press, 2001.

органов исполнительной власти нами выявлены 3316 программ (государственных функций).

Наибольшее число функций (267) имеет министерство обороны, наименьшее (5) — комиссия по делам искусств. Министерства выполняют в среднем большее число функций по сравнению с ведомствами иных типов.

Общая численность государственных служащих в анализируемых ведомствах в конце 2015 г. составила 1 308 207 чел. Это говорит о том, что по сравнению с 2010 г. произошло сокращение аппарата на 18%. Четверть всего персонала (341 102 чел.) работали в столице, а остальные в регионах. Наибольшая численность госслужащих отмечена в министерстве внутренней безопасности (197 240), Пентагоне (152 002), Минюсте (135 055) и Минфине (101 110), т.е. почти половина всей численности американского госаппарата приходится всего на четыре ведомства. Основная численность федеральных гражданских служащих приходится на силовые ведомства и органы, занимающиеся перераспределением ресурсов. Минимальная численность сотрудников — в комиссии по сотрудничеству с Японией (всего 4 штатных чиновника) и комиссии по делам искусств (10 чел.)31. Наблюдается совпадение экстремумов по числу функций и служащих среди ведомств.

Среднемесячная оплата в анализируемых ведомствах составляла 3625 долл. Для сравнения укажем, что зарплату в 2000 долл. в месяц получает в США неквалифицированный обслуживающий персонал, а работники с высшим образованием (врачи, юристы) получают от 10 000 долл. Средняя зарплата по стране находится в пределах 3,5—4 тыс. долл., т.е. федеральные госслужащие в этом отношении не составляют привилегированную группу.

Несмотря на переход к срочным контрактам, большинство чиновников продолжают получать оплату в соответствии с традиционной тарифной сеткой (General Schedule), общей для всех ведомств. Конгресс и президент определяют размер оклада для каждой категории госслужащих.

Работники в федеральных ведомствах получают в среднем меньше, а в независимых службах и агентствах — больше. Именно туда перетекают профессиональные кадры, молодежь, а в федеральных органах происходит ухудшение качества бюрократии, средний возраст госслужащих повышается. До половины средних

31 Federal Employment Report 2016 // U.S. Office of Personnel Management [Officiai Site]. URL: https://www.opm.gov/policy-data-oversight/data-analysis-documen-tation/federal-employment-reports/#url=Reports-Publications (accessed: 18.11.2016).

руководителей и более 90% высших федеральных государствен-

32

ных служащих достигли пенсионного возраста32.

Самые высокие средние зарплаты зафиксированы у гражданского персонала министерства обороны (14 493 долл.), национальной разведки и Минфина (около 8700 долл.). В ряде ведомств (комиссии по делам искусств, по сотрудничеству с Японией) оплата составляла менее 1000 долл. в месяц.

Обращает внимание совпадение органов с максимальным и минимальным количеством функций, численностью и средней оплатой. В половине случаев ведомства с большим количеством функций имеют более многочисленный штат. Корреляционный анализ показал, что в 73% случаев ведомства, имеющие многочисленный штат в Вашингтоне, имеют обширный территориальный аппарат. В 95% случаев ведомства с высокой оплатой труда в центральном аппарате имеют высокие оклады и на территориальном уровне. Отмечена почти линейная (98%) зависимость среднего уровня оплаты по ведомству от уровня оплаты в территориальном аппарате. Хотя оплата в Вашингтоне в среднем выше, но именно оплата на территориальном уровне определяет среднюю зарплат Около 20% госслужащих в США имеют высшее образование, и эта доля увеличивается; она на несколько процентных пунктов выше среднего значения по стране. Средний возраст госслужащих 45 лет с тенденцией к повышению, а средний стаж госслужбы у них составляет более 15 лет.

В результате распределения государственных органов по отраслям управления выяснено, что 43% из них действуют в социальной сфере. Особенно много (16!) ведомств регулирует социально-трудовые отношения. В сфере обеспечения безопасности действует 23% ведомств, в финансово-экономической сфере 16%, в отраслях промышленности, строительства и транспорта 15%, а в сфере сельского хозяйства и экологии всего 3%.

Ведомства социальной сферы, промышленности и сельского хозяйства выполняют долю функций, близкую к доле этих ведомств, органы безопасности — большую долю функций, а финансовые органы — меньшую.

По численности госслужащих диспропорции еще выше: почти половина (47%) служащих заняты в органах, обеспечивающих безопасность (рис. 1).

32 Light P.C. A Government III Executed: The Decline of the Federal Service and How to Reverse It. Cambridge Mass Harvard University Press.

Численность государственных служащих I I

Количество государственных функций I —п-.-

Количество государственных органов |

О 20 40 60 80 100

Социальная сфера

Финансово-экономическая сфера

_а Гос. безопасность_

Рис. 1. Удельные значения показателей развития государственной службы США в разрезе укрупненных отраслей (%)33

По уровню оплаты лидируют финансовые ведомства, где зарплаты на 18% превышают средние по госслужбе. В органах безопасности оплата на 11% выше средней. Ниже всего оплата труда в отраслях промышленности, строительства и транспорта (98% от среднего уровня по всем ведомствам).

На следующем этапе исследования обобщены данные Всемирного банка о результатах СЭР в США за последние 5 лет. Выяснено, что в большинстве отраслей значения показателей демонстрировали рост, вследствие чего средний индекс по всем отраслям вырос на 4%. Самый значительный рост отмечен в отрасли экономического планирования (на 95,1%), а самое значительное снижение наблюдалось в сфере промышленности (на 6,1%).

Что касается индексов развития государственной службы, то в отраслях безопасности, здравоохранения, сельского хозяйства и строительства отраслевые индексы поднялись на 80, 66, 56 и 33%, соответственно. Однако в отраслях социальной политики, экономического планирования, торговли и транспорта, значения индексов снизились от 39% до 13% по сравнению с базовым годом. Это свидетельствует о существенном разбросе значений показателей, характеризующих развитие государственной службы в США.

Сопоставление обоих индексов выявило следующую картину (рис. 2).

Каждая отрасль в ходе распределения отнесена к одному из четырех квадрантов, характеризующих выраженность значений обоих индексов.

1

33 Источник: здесь и далее составлено автором.

^ 200 О4

3 180 |160 1 140

а.

3 80

60

40

Группа 1 Группа 2

4 Здравоохранение

4 Сельское хозяйство

♦ Строительство

♦ Ф Образование, наука ^ Финансы

Промышленность Транспорт

Группа 4 Группа 3

80

90 100 110 120

Индексы развития отраслей, %

130

140

Рис. 2. Индексы развития отраслей и отраслевых систем госслужбы в США

В отраслях первой группы (безопасность, здравоохранение, сельское хозяйство, промышленность) имеют место высокие значения индекса развития госслужбы при значениях СЭР ниже средних. Это указывает на то, что квалифицированный и хорошо финансируемый аппарат государственной службы в органах управления данных отраслей не оказывает положительного влияния на динамику отраслевых показателей. Решение данной проблемы может быть найдено в развитии механизмов саморегулирования при одновременной оптимизации структуры и функций соответствующих государственных органов.

Вторая группа (строительство, образование, финансовый сектор) характеризуется высокими значениями индексов СЭР и развития госслужбы. Такое положение можно считать оптимальным. Имеющиеся данные не позволяют судить о степени реального влияния органов управления на динамику отраслевого развития, но в любом случае, эмпирические тенденции указывают на то, что это влияние носит конструктивный характер.

В третьей группе находятся отрасли торговли и транспорта. Также сюда относится отрасль экономического планирования (значения индексов 195 и 61%), которая находится за пределами видимой шкалы координат. В этих отраслях динамика развития СЭР выше индексов развития госслужбы. Это указывает на развитость механизмов рыночного саморегулирования и незначительное влияние органов государства на отраслевое развитие.

К четвертой группе относится отрасль социально-трудовых отношений, где низкие значения СЭР сопровождаются низкими

значениями развития госслужбы. Рыночные механизмы оказываются здесь неэффективными, а государственные органы также не справляются, несмотря на их отмеченную ранее многочисленность. Вследствие этого наблюдается общий спад в отрасли. Данная сфера, таким образом, относится к группе риска и требует приоритетного внимания со стороны государственного руководства.

Объективность выявленных тенденций подтверждается наличием относительно значимой (р = 0,1) отрицательной корреляции (—41%) между значениями обоих индексов в среднем по всем отраслям. Это указывает на существование во многих отраслях противоположных тенденций развития индексов СЭР и госслужбы, при которых рост одного индекса происходит на фоне снижения другого. Отмечена отрицательная зависимость развития ряда отраслей от развития в них систем государственной службы.

Полученные данные дополняют картину трансформации системы государственного управления в США накануне происшедшего перехода власти к республиканской администрации. Продолжение исследований по апробированной методологии позволит получить углубленное представление о путях дальнейшего реформирования американской бюрократии.

Общие тенденции и выводы, актуальные для России

Как уже указывалось, ввиду правовых и экономических различий, прямое сравнение систем государственной службы разных стран некорректно. Но если исходить из того, что госслужба в каждой стране создана для реализации политической повестки правительства, выраженной в форме отраслевых программ, а набор отраслей во всех развитых странах почти идентичен, то проблема несопоставимости преодолима.

Предложенная методика позволяет сопоставлять процессы развития бюрократии в разных странах. В рамках данной статьи — это США и Россия. Используемые индексы предполагают сравнение внутри групп однотипных показателей, что делает сравнения корректными.

В процессе проведенного исследования выявлена статистически значимая корреляция между динамикой СЭР в США и России (60%). При индексе СЭР США, взятом в качестве независимой переменной, обнаружена регрессия (R2 = 0,48, РгоЬ = 0,0000, const = = 8,88) с аналогичным индексом нашей страны (коэффициент 1,9). В свою очередь, при индексе СЭР РФ в качестве независимой переменной, выявлена регрессия (R2 = 0,77, Prob = 0,0000,

const = 13,38) с коэффициентом для США, равным 0,24. Ясно, что здесь не учтено множество сторонних факторов, однако можно сделать вывод о соответствии трендов СЭР в обеих странах.

Для расчета индекса развития государственной службы собраны и проанализированы данные для 81 федерального органа исполнительной власти (ФОИВ), в том числе 23 министерств, 33 служб и 25 агентств34. Структура ФОИВ в целом похожа на описанную американскую систему. Такой облик она приобрела после административной реформы 2004 г.

Данные органы исполняют 5786 функций, а 73 ведомства США выполняют 3316 функций. Однако в США все они связаны с реализацией программ, имеющих социально-экономический эффект, в то время как у ФОИВ многие функции носят внутренний процедурный характер.

Наибольшее количество функций в России выполняют министерство здравоохранения (298), таможенная служба (231) и министерство экономического развития (209). В США максимальное количество функций у министерства обороны (267). Таким образом, отраслевая специализация «лидеров» различна, а количество функций схоже. В России минимальное количество функций у Росреестра (8), в США — у службы стандартов (5). В обеих странах минимум функций отмечен у ведомств в сфере регистрации.

Численность работников ФОИВ составляет 30 675 чел. в Москве и 423 283 в регионах. Почти четверть всех федеральных госслужащих занято в налоговой службе35. В США на федеральном уровне занято на 65% больше госслужащих, чем в России (1,3 млн), из них в столице 340 тыс. Среди всех ведомств наибольшая численность аппарата у силовых ведомств и Минфина.

Около 90% госслужащих ФОИВ России имеют высшее образование, а в США таковых чуть больше 20%. Доля лиц с высшим образованием в американском госаппарате выше среднего показателя по стране всего на несколько процентов, а в России доля работников с вузовским дипломом составляет всего 24%, т.е. уровень образования госслужащих существенно выше среднего по стране. Средний возраст госслужащих в США 45 лет при 39-ти в России. Средний стаж чиновников в США более 15 лет, а в России большинство служащих имеет стаж около 10 лет.

34 Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации // Официальная Россия [Сервер органов государственной власти Российской Федерации]. URL: http://www.gov.ru/main/ministry/isp-vlast44.html (дата обращения: 18.11.2016).

35 Государство, общественные организации // Федеральная служба государственной статистики [Официальный сайт]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/ connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/ (дата обращения: 18.11.2016).

Средняя оплата федеральных гражданских служащих в России в 2015 г. составляла 74 080 руб. в месяц, что в 2,2 раза выше средней зарплаты по стране (33 тыс.) и в 1,7 раз выше уровня оплаты специалистов с высшим образованием (43 тыс.)36. Самая высокая оплата была в министерствах по делам Северного Кавказа (210 тыс.) и Дальнего Востока (154 тыс.).

Для сравнения укажем, что в США заработок чиновников укладывается в средние значения по экономике (3,5—4 тыс. долл.) и на 64% ниже оплаты дипломированных специалистов. Таким образом, в России госслужащие составляют элитную группу по оплате, что не характерно для США.

В аппарате России выявлены значимые корреляции между числом государственных функций и численностью госслужащих (35%), численностью госслужащих и уровнем их оплаты (84%). Такая же связь есть в аппарате США. Влияние численности территориального аппарата на общую численность госслужащих составляет 96%. Обнаружена регрессия (R2 = 0,195; Prob = 0,0008; const = 41,8) между количеством государственных функций (независимая переменная) и численностью аппарата. Значение коэффициента слабо отрицательное. Это означает, что логически ожидаемая положительная связь между численностью аппарата и количеством функций отсутствует. В США данная регрессия носит слабоположительный характер.

На рис. 3 представлено распределение численности российских госслужащих, функций и количества ФОИВ по отраслевому признаку.

Численность государственных служащих

Количество государственных функций

Количество государственных органов

0 20 40 60 80 100

п Социальная сфера о Финансово-экономическая сфера D Гос. безопасность

Промышленность, строительство, транспорт

Рис. 3. Удельные значения показателей развития государственной службы России в разрезе укрупненных отраслей

36 Заработная плата по уровням образования // Федеральная служба государственной статистики [Официальный сайт]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/ connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/wages/labour_costs/# (дата обращения: 21.11.2016).

Видна диспропорция между большой численностью госслужащих в органах финансовой сферы и малым объемом реализуемых ими функций. Госслужащие в органах социального и промышленного блоков исполняют непропорционально большой объем функций относительно их численности. Подобные диспропорции существуют в США в сфере безопасности, где численность аппарата завышена по отношению к объему функции. В отраслях промышленности, строительства и транспорта там, так же как и в России, малочисленный аппарат исполняет значительный объем функций.

Что касается распределения уровня оплаты госслужащих по отраслям, то в России госслужащие, осуществляющие управление в отраслях промышленности, строительства и транспорта, получают оплату выше средней по всей системе ФОИВ на 15%, а госслужащие других отраслей, напротив, — ниже средней (табл. 1). Самая низкая средняя оплата в органах управления сельским хозяйством и экологической политикой.

Таблица 1

Удельные значения показателей развития государственной службы по отраслям

Отрасль

Страна Параметр Социальная сфера Финансовая сфера Безопасность Промышленность Сельское хозяйство

Государственные органы 43 16 23 15 3

США Государственные функции 41 8 32 16 3

Государственные служащие 19 15 47 11 8

Оплата труда госслужащих 101 118 111 98 107

Государственные органы 29 19 22 18 12

Россия Государственные функции 26 20 21 21 12

Государственные служащие 10 55 26 3 6

Оплата труда госслужащих 92 99 93 115 85

Картина в США прямо противоположная. Там именно в промышленных ведомствах (включая строительство и транспорт) наблюдается минимальный уровень денежного содержания чиновников. По представленным косвенным данным можно предположить распределение приоритетов государственного регулирования. Для правительства США приоритетом является управление в сферах финансов, госбезопасности и сельского хозяйства. Для российского правительства можно предположить приоритетность органов в сфере промышленности, строительства и транспорта, а также финансовой сферы.

Рассчитаем значения отраслевых индексов СЭР и развития госслужбы. Для России средний индекс СЭР составил в отчетном году 104,5% по отношению к базовому году, т.е. наши отрасли развивались в темпе, сходном с американскими (там индекс равен 104,0%). Особый рост в России отмечен в отраслях экономического планирования (132,3%) и финансов (117,3%), снижение — в промышленности (93,5% к базовому году).

Индекс развития госслужбы в России составил 96,2% (в США 122,4%). Особый рост показателей отмечен в системах управления финансами (207%), торговлей (139%), строительством (111%), а снижение — в промышленности (70%), социальной политике (71%), образовании и транспорте (по 72%), т.е. налицо противоречивая тенденция (рис. 4).

Рис. 4. Индексы развития отраслей и отраслевых систем госслужбы в РФ

Видно, что в отрасли здравоохранения при высоких затратах на госслужбу динамика показателей СЭР ниже средней (группа 1).

В отраслях строительства, безопасности, торговли и финансов высокие значения обоих индексов указывают на относительно эффективное управление со стороны органов государственной службы (группа 2). В сферах образования, транспорта и экономического планирования (группа 3) хорошая динамика СЭР наблюдается при относительно слабом потенциале федеральных органов власти. Вероятно, такой результат достигается за счет усилий субъектов РФ, которые не учитывались в исследовании, но реализуют немалый объем полномочий в этих отраслях. В отраслях социальной защиты населения, промышленности и сельского хозяйства (группа 4) наблюдается нисходящая динамика обоих индексов, что указывает на существование системного кризиса, требующего вмешательства федерального центра.

Выявлена статистически значимая (р = 0,0280) корреляция (53%) между значениями обоих индексов по всем отраслям, а по укрупненным отраслевым группам она достигает 90%, что говорит о существовании сильной положительной связи между развитием отраслей и соответствующих систем государственной службы в РФ. Количество отраслей, чьи показатели ухудшились по сравнению с базовым годом (здравоохранение, промышленность, сельское хозяйство и социальная политика) меньше тех, показатели по которым улучшились. Это вселяет оптимизм. При этом в трех «кризисных» отраслях наблюдается низкое развитие госслужбы. Видимо, рыночное саморегулирование в данных отраслях развито недостаточно, и для улучшения положения требуется укрепление отраслевого аппарата ФОИВ.

Обращает внимание, что количество отраслей с высоким и низким значением индексов развития госслужбы примерно равное, т.е. имеются большие диспропорции внутри системы ФОИВ, что неблагоприятно.

Заключение

Сопоставление тенденций в двух странах позволяет сделать вывод, что в США к неэффективным отраслям относится только промышленность. Пограничная эффективность у отраслей безопасности, здравоохранения, сельского хозяйства, строительства, торговли и социальной политики, где индексы СЭР близки к 100%, т.е. не улучшились за пять последних лет. Налицо стагнация в большинстве отраслей американской экономики.

С другой стороны, индекс развития госслужбы во всех отраслях, кроме четырех (транспорт, торговля, соцзащита и экономиче-

ская политика) выше среднего. У отраслевых органов управления существует значительный кадровый и финансовый потенциал, однако индексы развития госаппарата в большинстве отраслей существенно расходятся с индексами СЭР, т.е. аппарат госслужбы не адекватен процессам в обществе (индекс госслужбы здесь вырос на 22,4% в то время как индекс СЭР лишь на 4%).

Все это указывает на необходимость трансформации государственной службы США для того, чтобы избежать деградации отраслей. Это может происходить как в рамках традиционной административной парадигмы, предполагающей сокращение штатов, внедрение оплаты по результатам, перераспределение полномочий, так в модернизационной парадигме, ориентированной на вовлечение общественности в принятие и реализацию государственных решений. Многие эксперты отмечают, что в Вашингтоне при последних администрациях сконцентрировалось много полномочий, с которыми он не в состоянии эффективно справляться. Выходом может стать новая волна приватизации, децентрализация и дерегулирование, по аналогии с реформами Р. Рейгана в 1980-е гг. Личность нового президента Д. Трампа и его республиканской администрации позволяет предположить реализацию скорее второго сценария, хотя он, очевидно, и вызовет сильное сопротивление вашингтонской бюрократии.

В завершение следует отметить, что предложенная методика подходит для исследования тенденций трансформации государственной бюрократии, в том числе в разрезе отраслей. Корректность методики подтверждена на большом объеме эмпирических данных в ходе межстранового анализа. Выявленные тенденции логически непротиворечивы, в основном совпадают с результатами предшествующих исследований, проведенных независимо от настоящего, содержат хороший эвристический потенциал.

В дальнейшем целесообразно проведение более углубленного анализа с вовлечением материала других стран, в которых проходят аналогичные реформы. Такие исследования будут способствовать приращению знаний о закономерностях развития современного общества и управления им, которые будут применимы в ходе проектирования текущих и будущих реформ.

Список литературы

Василенко И.А. Уроки административных реформ в США // Государственная служба. 2007. № 4. С. 47-59.

Государство, общественные организации // Федеральная служба государственной статистики [Официальный сайт]. URL: http://www.gks. ru/wps/wcm/ connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/

Грекова Ж.В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс: опыт Великобритании и США в контексте российских реалий: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2001.

Заработная плата по уровням образования // Федеральная служба государственной статистики [Официальный сайт]. URL: http://www.gks. ru.wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/wages/labour_costs/#

Мэнинг М., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт / Пер. с англ. М.: Весь Мир, 2003.

Оболонский А.В. Кризис эффективности административно-бюрократического государства и поиски выхода: опыт США // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 145—170.

Путин В.В. Бюрократия душит многие сектора жизни, в том числе экономику // Вести.Яи [Сайт]. 20.12.2013. URL: http://www.vesti.ru/doc. html?id=1169529

Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы РФ на 2016— 2018 гг.» // Собрание законодательства РФ. 15.08.2016. № 33. Ст. 5165.

Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации // Официальная Россия [Сервер органов государственной власти Российской Федерации]. URL: http://www.gov.ru/main/ministry/isp-vlast44.html

Boyne G.A., Martin S., Walker R.M. Explicit Reforms, Implicit Theories and Public Service Improvement // Public Management Review. 2004. No 6. P. 189-210.

Civil Service Reform Act (1978). October 13. Publ. 95-454, 92 Stat. 1111.

Cooper Ph. Duty to Care: Obama, Public Administration and Capacity to Govern // Public Administration Review 2011. No 1. P. 111-132.

Creating a Government that Works Better & Costs Less. Accompanying Report of the National Performance Review. Washington, DC: Office of the Vice-President, 1993.

Data of Indicators // The World Bank [Official Site]. URL: http://data. worldbank.org/indicator

Eaton D.B. The Civil Service in Great Britain: A History of Abuses and Reforms and Their Bearing upon American Politics. NY.: Harper & Bros., 1880.

Eremin D.V., Wolf J.F., WoodardC.A. Systemic Bias in Federal Performance Evaluations // Public Performance Evaluations. 2010. Vol. 34. No 1. P. 7-21.

Federal Employment Report 2016 // U.S. Office of Personnel Management [Official Site]. URL: https://www.opm.gov/policy-data-oversight/data-analysis-documentation/federal-employment-reports/#url=Reports-Publications

Fernandez S., Resh W.G., Moldogaziev T., Oberfield Z.W. Assessing the Past and Promise of the Federal Employee Viewpoint Survey for Public Management Research: A Research Synthesis // Public Administration Review. 2015. Vol. 75. Issue 3. P. 382-394.

Gilmour J.B. Implementing OMB's Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance // OECD Journal on Budgeting. 2007. Vol. 7. No 1. P. 21-49.

Kellough E., Nigro L., Brewer G. Civil Service Reform under Bush: Ideology, Politics, and Public Personnel Administration // Review of Public Personnel Administration. 2010. Vol. 30. No 4. P. 44-59.

Lee J., Rainey H., Chun Y. Of Politics and Purpose: Political Salience and Goal Ambiguity of US Federal Agencies // Public Administration. 2009. Vol. 87. No 3. P. 457-484.

Light P.C. A Government III Executed: The Decline of the Federal Service and How to Reverse It. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 2010.

Light P.C. True Size of Government. Baltimore, 2013.

McGrath R.J. The Rise and Fall of Radical Civil Service Reform in the US States // Public Administration Review. 2013. Vol. 73. Issue 4. P. 638-649.

Merit Principles Survey. Washington, DC: US General accounting Office, Merit System Protection Board, 2015.

Miller G.L., Hildreth W.B., Rabin J. Performance-Based Budgeting. An ASPA Classic. Boulder, CO: Westview Press, 2001.

Miller S.M. The Relationship between Short-Term Political Appointments and Bureaucratic Performance: The Case of Recess Appointments in the United States // Journal of Public Administration Research and Theory. 2015. Vol. 25. Issue 3. P. 777-796.

Oh S.S., Lewis G.B. Performance Ratings and Career Advancement in the US Federal Civil Service // American Review of Public Administration. 2013. Vol. 15. No 5. P. 740-761.

Osborn D., Gatbler T. Reinventing Government. Berkeley, CA: University of California Press, 1992.

Ostrom E. The Need for Multiple Indicators of Measuring the Output of Public Agencies // Policy Studies Journal. 1973. No 2. P. 85-91.

Shorrock T. Out of Service. New York: ProQuest Center, 2009.

The Cabinet // The White House [Official Site]. URL: https://www.whitehouse. gov/administration/cabinet

Thompson J.R. Reinvention As Reform: Assessing the National Performance Review // Public Administration Review. 2000. No 60. P. 508-521.

Ting M.M., Snyder J.M., Hirano S., Folke O. Elections and Reform: The Adoption of Civil Service Systems in the US States // Journal of Theoretical Politics. 2012. Vol. 25. No 3. P. 363-387.

Van Ryzin G.G. Outcomes, Process, and Trust of Civil Servants // Journal of Public Administration Research and Theory. 2011. Vol. 21. Issue 4. P 745-760.

Wilson W. The Study of Administration // Public Science Quarterly. 1887. Vol. 2. No 2. P. 197-222.