Социально-экономический механизм рационального освоения недр

Экономическая наука современной России

№ 3-4, 2000 г.

Экономическая политика и хозяйственная практика

Социально-экономический механизм рационального освоения недр*

© А.И.Татаркин, Е.М.Козаков, В.Н.Беляев, 2000

Авторами ставится вопрос о формировании механизма освоения минеральных ресурсов региона. Его стержнем должно стать государственное регулирование процессов освоения недр. На примере двух субъектов Федерации дается анализ механизмов регулирования процессов недропользования. Даются предложения по приданию этому механизму социальной направленности.

В современной России рациональное освоение богатств недр - ключевое направление социально-экономического развития. Разговоры о превращении России в «сырьевой придаток Запада», о распродаже недр Отечества» и т.п. не более чем политическая риторика. В обозримом периоде (20-30 лет) Россия останется крупнейшей добывающей державой мира, и задача профессионалов, прежде всего экономистов и технологов, - оптимизировать масштабы добычи

и реализации минерального сырья как на внутреннем, так и на мировом рынках. Пока, к сожалению, к освоению недр не только на практике, но и в научной литературе сохраняется преимущественно технократический подход (Арбатов A.A., 1997 и др.).

В этой связи особое значение приобретает проблема кардинального совершенствования механизма освоения минеральных ресурсов. Трансформация сложившегося в отечественной экономике хозяйственного

* Работа выполнена в рамках исследований Российского гуманитарного научного фонда (проект № 99-02-00212а).

механизма освоения богатств недр должна осуществляться на следующих началах: 1) согласование интересов всех заинтересованных сторон; 2) создание надлежащей институциональной среды; 3) социально-экономическое обоснование разработки месторождений полезных ископаемых.

По нашему мнению, речь должна идти о формировании социально-экономического механизма рационального освоения недр, под которым мы подразумеваем совокупность федеральных и региональных институциональных структур, правовых норм, организационных форм и методов управления, обеспечивающих освоение минеральных и других природных ресурсов на основе учета социальных, экономических, экологических и технологических факторов с приоритетной целью - повышения качества жизни людей, проживающих на данной горнопромышленной территории.

Социально-экономический подход к процессам освоения недр обусловлен тем, что с разработкой месторождений полезных ископаемых связано, как правило, масштабное промышленное освоение территорий, влекущее за собой изменение традиционного образа жизни населения, создание надлежащей инфраструктуры в связи с градообразующей ролью горных предприятий и т.д. Все это требует как можно более полного учета социальных последствий добычи и первичной переработки минерального сырья.

Масштабы запасов месторождений полезных ископаемых предопределяют ограниченный во времени период «нормальной» жизни поселений горнопромышленной специализации. В завершающей ста-

дии эксплуатации месторождений возникает объективная необходимость диверсификации производства. В советской экономике эта проблема решалась (далеко не всегда своевременно) за счет централизованного создания новых производств взамен выбывающих. В странах с рыночной экономикой в период стабильной работы горных предприятий создаются «фонды потомков» для постепенной диверсификации производства в период доработки месторождений.

Стержнем социально-экономического механизма должно стать государственное регулирование процессов освоения недр. Этим занимаются во всем мире. В США, например, государственное регулирование осуществляют пять федеральных ведомств в составе Министерства внутренних дел: Геологическая служба, Горное бюро, Служба управления минеральными ресурсами, Бюро управления государственными землями, Управление по рекультивации. В соответствии со складывавшимся десятиле-

0)

тиями законодательством осуществляется § контроль над ценами, устанавливаются на- | логовые скидки на истощение недр и осво-  ение новых месторождений, выдаются це- | левые субсидии на НИОКР, осуществляет- % ся централизованный федеральный учет и £ оценка минеральных ресурсов, ежегодно ° государственным бюджетом предусматри- 1 ваются государственные закупки сырья и | т.д. (Корнеев, Соколов, 1990). 1

"О

Механизм освоения недр имеет два 8 уровня: федеральный и региональный. К I региональному уровню относятся как субъ- ^

ю

екты Федерации, так и локальные районы, -которые в зависимости от расположения 2 месторождений могут охватывать одно или § несколько муниципальных образований. .

С принятием основополагающих законодательных актов («О недрах», «О разделе продукции») формируется механизм освоения недр на федеральном уровне. Аналогичная работа проводится и в субъектах Федерации. Однако создаваемый ныне механизм нельзя считать подлинно социально-экономическим, поскольку социальные аспекты освоения недр не получают в нем должного отражения. Об этом свидетельствует практика освоения угольных месторождений России. Тяжелое социально-экономическое положение большинства горнопромышленных районов угольной специализации явилось результатом ведомственного технократического обоснования эффективности освоения месторождений, относительно низкой рентабельности подземной добычи угля, обусловленной морально и физически устаревшей техникой и отработкой месторождений на больших глубинах, гипертрофированного индустриального развития территорий при крайне о недостаточной социальной инфраструкту-оЗ ре, высвобождения трудящихся при ликви-Т" дации нерентабельных шахт и карьеров без ^ создания компенсирующих рабочих мест. ♦ Задача реструктуризации горнопромыш-сииленных регионов актуальна не только для £ промышленности России. Многие индустриальные регионы мира испытывают структур-| ный кризис. Этой проблеме уделяется большое внимание в таких странах с социально соориентированной рыночной экономикой, как | Швеция, Великобритания, Канада, Герма* ния. Активно обсуждается она в мировой ре-<8

¡5 гиональной экономической науке. Ц По мнению английского ученого Р. | Хадсона, старопромышленные районы, так Экназываемые мастерские мира, утрачивают

свое значение (Хадсон, 1994). Формируя стратегию выживания «периферийных» районов, к которым в полной мере относятся горнопромышленные территории, он видит четыре возможных варианта: 1) всемерное развитие малых и средних предприятий, поиск путей создания новых рабочих мест в малом бизнесе, освоение взамен крупного производства так называемой предпринимательской «культуры самозанятости»; 2) создание обновленной экономической системы на базе привлеченных в регион филиалов крупных, а по возможности и транснациональных компаний при условии организации пропаганды привлекательного имиджа территорий; 3) переход на «экономику обслуживания» - туризм, рекреационная сфера, развлечения и т.п.; 4) отказ от производственной сферы и превращение территории в зону «жилья и потребления», где основной источник существования - государственные пособия и субсидии. Р. Хадсон подчеркивает, что локальные инициативы при реализации любого варианта или комбинации вариантов недостаточны для решения проблем реструктуризации территории, необходимо активное воздействие центральной власти.

Д. Садлер обращает внимание на то, что депрессивное состояние некоторых территорий ведет к отторжению целых групп населения от процессов социально-экономического развития общества. На примере некоторых старопромышленных территорий Западной Европы он показывает, насколько низкий трудовой статус, регрессивное распределение доходов, неразвитость социальной инфраструктуры, противоречия социальных слоев обостряют социально-политическую ситуацию. «Твор-

цы новой Европы, - пишет Д. Садлер, - не выучили уроков ее истории, говорящих о том, что все успехи отдельных социальных групп и территорий осуществлялись за счет других...» (Садлер, 1994). Нет необходимости аргументировать, насколько это актуально для современной России.

Дальнейшее развитие территорий горнопромышленной специализации должно осуществляться только на основе всесторонне обоснованной и четко сформулированной концепции, в которой определены основные решения социальной, экологической, структурной, финансовой, инвестиционной и внешнеэкономической политики в локальном регионе. Анализ производственной и социальной сфер в комплексах горной специализации Урала и Западной Сибири позволяет отметить следующее.

• Минерально-сырьевой комплекс в горнодобывающих регионах остается, как правило, градообразующим.

• Основная проблема - обеспечение занятости трудящихся, высвобождаемых в связи со спадом производства, ликвидацией нерентабельных производств, отработкой запасов месторождений. Эта проблема отличается особой сложностью в депрессивных комплексах.

• По обеспеченности объектами социальной инфраструктуры города и поселки горняков занимают в субъектах Федерации срединное положение: относительно удовлетворителен уровень обеспеченности благоустроенным жильем, близки в основном к действующим нормативам показатели обеспеченности учреждениями здравоохранения, школами и магазинами. Однако необходимо иметь в виду предельно низкий уровень действующих в России социаль-

ных стандартов, а также то обстоятельство, что в последние годы строительство объектов социальной инфраструктуры в этих городах практически прекратилось.

• Важным направлением социально-экономической политики в горнопромышленных регионах должно быть сохранение традиционной горнодобывающей специализации. Разработка разведанных месторождений, освоение которых экономически целесообразно в складывающихся рыночных отношениях, должна стимулироваться. Должна оказываться помощь в проведении дорог к перспективным месторождениям, в их инфраструктурном обустройстве и т.д.

• Структурную перестройку надлежит осуществлять преимущественно в направлении создания современной социальной сферы, обеспечивающей нормальные условия жизни людей. Доля занятых в социальной сфере горняцких городов и поселков в России составляет 20-25%, тогда как в США, Канаде, Швеции, ФРГ - 50%. В сфере производства основные направления § структурной перестройки - развитие мест- | ной промышленности, утилизация и глубо-  кая переработка богатств леса, организация |

производства товаров народного потребле- %

<

ния на действующих предприятиях, строи- I тельство дорог. °

Действие социально-экономического 1 механизма должно базироваться на следу- §

о

ющих основных положениях. 1

"О

1. Обеспечение баланса интересов всех 8 участников процесса освоения недр - инве- I сторов, органов власти, общественных дви- ^

ю

жений и организаций, представляющих ин- ш тересы населения. 2

2. Системность, под которой подразу- §§§ мевается, с одной стороны, взаимосвязь ад- .

министративных, правовых и экономических рычагов регулирования процессов недропользования и, с другой - функционирование механизма освоения недр в увязке с эксплуатацией других природных ресурсов региона (на всех стадиях - от геологоразведочных работ до использования отходов горнодобывающего производства).

3. Трансформация сложившейся системы обоснования освоения недр из утилитарной технико-экономической в широкую социально-экономическую, где приоритетным должно стать повышение качества жизни населения горнопромышленной территории.

4. Расширенное истолкование понятия «ресурсы недр». Необходимо преодолеть представление о том, что ресурсами недр являются лишь запасы полезных ископаемых, числящиеся на балансе геологического фонда. В ресурсы недр должны также включаться: а) вмещающие и покрывающие породы, отходы обогатительного и ме-

0 таллургического передела, целесообразен

оЗ ность использования которых экономически обоснованна; б) созданные при выемке

со

^ полезного ископаемого емкости, которые

♦ могут быть использованы для размещения

§ различного рода хранилищ, подземных

£ коммуникаций, захоронения биологически

нойвредных отходов производства и т.п. Соци-

менально-экономический механизм должен

вреслужить рациональному использованию

° всех этих ресурсов недр.

| 5. Определяющая роль органов госу-

я ндарственной власти на федеральном и реЯ

скгиональном уровнях в регулировании мас-Ц штабов освоения недр через институцио-| нальные структуры, стратегию, промыш-го ленную политику и т.п. При этом федераль-

ная власть обеспечивает рамочные условия эксплуатации месторождений, делегируя полномочия по принятию конкретных решений, связанных с регулированием процессов недропользования, на региональный уровень. В этой связи отличительная особенность социально-экономического механизма должна состоять в его адаптивности к условиям конкретного региона.

Рассмотрим проблему формирования социально-экономического механизма на примере двух горнодобывающих субъектов Российской Федерации - Свердловской области и Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО).

Регионы эти существенно различаются, что предопределяет специфические особенности социально-экономического механизма. Во-первых, они принципиально различаются по виду добываемого сырья: в Свердловской области добываются твердые полезные ископаемые - руды черных и цветных металлов, асбест, уголь, флюсы и др.; в ХМАО - углеводородное сырье, в основном нефть. Если с точки зрения рационального освоения недр для твердых полезных ископаемых важно прежде всего стимулирование более полного, комплексного использования уже добытого сырья, то в добыче нефти необходимо в первую очередь стимулировать внедрение современных новейших технологий с целью повышения степени извлечения углеводородов из недр. От вида сырья зависят налоговые поступления в бюджеты всех уровней, масштабы ущерба, наносимого окружающей среде, реальные возможности компенсации ущерба и др.

Во-вторых, велики различия по составу населения. Урал, где добывающая промышленность имеет многовековую историю,

стабильно обеспечен высококвалифицированными кадрами горняков и при дальнейшем развитии добывающей промышленности не нуждается в притоке трудовых ресурсов из других регионов России. Освоение нефтегазовых месторождений в ХМАО связано, с одной стороны, со сложными проблемами сохранения коренных малочисленных народов Севера, с другой - с притоком населения извне и необходимостью его обустройства и жизнеобеспечения.

В-третьих, у регионов различное экономико-географическое положение и уровень развития инфраструктуры. Если Свердловская область характеризуется благоприятным экономико-географическим положением и относительно высоким (применительно к российским условиям) уровнем развития производственной и социальной инфраструктуры, то о ХМАО этого сказать нельзя. Отсюда различия и задач, и методов их решения в Свердловской области и ХМАО.

В Свердловской области внимание законодательной и исполнительной власти сосредоточено на вопросах разграничения полномочий между Федерацией и областью в части объектов собственности на недра и распределения средств на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Здесь разработаны адаптированные к условиям области методические положения по лицензированию месторождений полезных ископаемых и по платежам на воспроизводство минеральных ресурсов, причем в этих работах сделаны попытки учета социальных факторов как при выдаче лицензий на эксплуатацию месторождений, так и при установлении дифференцированных ставок платежей.

Созданная в области Программа переработки техногенных отходов одобрена на федеральном уровне и получила статус президентской. Некоторые мероприятия, предусмотренные ею, например переработка отходов обогащения железных руд на Высокогорском горно-обогатительном комбинате с извлечением меди и кобальта, уже практически реализованы.

Рассмотрена и одобрена местными органами законодательной и исполнительной власти Программа развития минерально-сырьевой базы и освоения разведанных месторождений Свердловской области, разработанная Институтом экономики УрО РАН. Основная особенность Программы состоит в том, что горнодобывающие регионы впервые рассмотрены в качестве социально-промышленных комплексов, т.е. состояние сырьевой базы и горных предприятий проанализировано в неразрывной связи с социальной и экологической средой.

Существенным элементом формирующегося социально-экономического меха- о

§

низма в области являются институциональ- | ные преобразования. «Обвальная» прива- 8 тизация привела к тому, что многие пред- | приятия не получили эффективных страте- % гических собственников. Правительство I области стремится влиять на процессы пе- ° ремещения собственности, чтобы ее струк- 1 тура соответствовала традиционным тех- § нологическим связям, особенно в метал- 1

"О

лургической промышленности. Наиболее 8

удачным оказалось решение по передаче I

принадлежащего государству пакета акций ^

горнодобывающих и металлургических ш

производств Уральского алюминиевого 2

комплекса в трастовое управление ответст- §§

венным предпринимательским структурам. .

Под эгидой областных властей создаются картельные соглашения между горняками, металлургами, железнодорожниками и энергетиками, ведется работа по формированию мощных региональных горно-металлургических холдингов и т.д.

Вместе с тем следует отметить, что в области пока нет ответственной программы освоения разведанных месторождений. Необходима разработка научно обоснованной региональной политики, включающей определение перспектив горнодобывающих районов, путей повышения их инвестиционной активности и привлекательности, решения проблем социальной защиты населения в период структурных преобразований.

Координация развития минерально-сырьевой базы Урала в целом (с учетом традиционных и вновь складывающихся связей между областями и республиками региона) осуществляется явно недостаточно, несмотря на то что создана и несколько лет функ-0 ционирует Ассоциация взаимодействия. оЗ Так, на Среднем Урале имеется избыток тоТ" варной железной руды, некоторые железо-

со

^ рудные предприятия из-за этого находятся ♦ на грани банкротства, а в то же время на § Южном Урале металлургические заводы £ испытывают нехватку сырья. Мощности о медеперерабатывающих производств Сред-меннего Урала недогружены из-за того, что нет & сырья, но, несмотря на это, на Южном Ура-соле организуется аналогичное производство.

СО

| Для Свердловской области, как и для я ндругих угледобывающих субъектов Феде-скарации, особой сложностью отличается про-мичблема структурных преобразований в связи | с прекращением добычи угля на ряде разре-го зов и шахт. Угольные предприятия области

включены в Перечень неперспективных шахт и разрезов угольной промышленности Российской Федерации, составленный Минтопэнерго. Градообразующие предприятия, входящие в состав акционерного общества «Вахрушевуголь», согласно графику Минтопэнерго подлежат ликвидации к 2001 г. При этом лишатся рабочих мест около 6 тыс. человек. Поскольку вопрос об их трудоустройстве не решен, шахтерские социальные проблемы в Свердловской области станут такими же острыми, как в Кемерове и Воркуте. Между тем в Институте экономики УрО РАН исследованы три наиболее вероятных сценария реструктуризации экономики и социальной сферы данного региона:

единовременное прекращение добычи угля до 2001 г. в соответствии с решением Минтопэнерго;

доработка запасов угля на действующих месторождениях с осуществлением крупномасштабной диверсификации производства на территории;

доработка запасов угля на действующих месторождениях с одновременным вводом в эксплуатацию взамен выбывающих мощностей малых разрезов при осуществлении частичной диверсификации производства на территории.

Оценка сценариев структурных преобразований территории проводилась на основании методики, которой предусматривается анализ последствий в расчете на десятилетний период:

социальные последствия для населения, проживающего в горнопромышленном районе;

бюджетные последствия для муниципальных образований;

финансово-экономические последствия для предприятий и предпринимателей, деятельность которых непосредственно связана с данной территорией, в том числе использованием природных ресурсов и наймом местного населения;

инвестиционные последствия, характеризующие размеры привлекаемых на территорию инвестиций;

экологические последствия, отражающие размеры и характер воздействия предприятий на окружающую среду.

Для оценки сценариев структурных преобразований были сформулированы

приоритеты, отражающие интересы территорий, общественности, предприятий и предпринимателей:

повышение качества жизни местного населения; занятость трудящихся; обеспечение социально-экономического развития территории; бездефицитность местного бюджета; обеспечение рентабельной работы градообразующих предприятий и прежде всего АО «Вахрушевуголь»; обеспечение минимального ущерба, обусловленного ликвидацией горных производств; снижение экологической нагрузки на территорию.

Сравнительный анализ сценариев структурных преобразований

Таблица

Показатели оценки Ед. Отчет 2008 г.

последствий изм. 1998 г.

1-й сценарий 2-й сценарий 3-й сценарий

Социальные

Численность местного населения Тыс. человек 51,2 49,6 50,9 51,9

Уровень безработицы в 2000-2001 гг. % 4,4 12,5 5,5 -

Количество вновь создаваемых рабочих мест Ед. - 2200 1160 1160

Бюджетные

Дотации к доходной части % 24,3 62,6 39,7 5,2

Финансовые

Единовременный расчетный ущерб от ликвидации действующих горных производств Млн руб. 405,7 193,6 37,3

Инвестиционные

Размер необходимых инвестиций Млн руб. - 436 176 306

Экологические

Сбросы % 100 20 65 115

Выбросы в атмосферу % 100 95 100 100

Площади нарушенных горными работами земель % 100 40 60 120

0)

0

1 О

<

I

8

о ш

"О

"О о

со

1

2 О

о о

Обобщенные результаты прогнозирования и оценки последствий реализации сценариев структурных преобразований представлены в таблице.

Исследования показали, что первый сценарий неизбежно приведет к резкому падению качества жизни местного населения, обвальному сокращению объемов производства уже в ближайшие годы и к необходимости выделения средств государственной поддержки на трудоустройство, переквалификацию и переселение части высвобождающихся трудовых ресурсов, а также на содержание социальной сферы.

Второй сценарий реструктуризации экономики района характеризуется относительной стабилизацией объемов горного производства за счет диверсификации последнего. Привлекаемые инвестиции будут направляться главным образом на создание новых рабочих мест в других отраслях промышленности. При этом добыча угля постепенно будет сокращаться. 0 Третий сценарий, предусматривающий

о

оЗ создание новых производственных мощностей по добыче угля на малых месторожде-^ ниях взамен выбывающих убыточных ка-♦ рьеров и шахт при одновременной диверси-§ фикации горнодобывающего производства £ и создании новых эффективных производств, является наиболее предпочтитель-| ным. Он позволяет повысить эффективность использования имеющегося социаль-

° ного, производственного и природного по-£

> тенциала, увеличить наполняемость мест* ного бюджета, в полном объеме сохранить

Я

£ горнопромышленную специализацию. Ц В ХМАО регулирование процессов не-

| дропользования имеет свои особенности,

го вызванные следующими обстоятельствами:

• Округ является главной нефтедобывающей провинцией России (более 50% всей добычи по стране); нефтяная промышленность - ведущая отрасль в округе по объему производства (85% промышленной продукции) и по вкладу в доходную часть бюджета. Твердые полезные ископаемые, за исключением местных стройматериалов (песков, глин), не разрабатываются.

• В процессе интенсивного освоения месторождений углеводородного сырья обостряются экологические проблемы: изымаются, загрязняются, нарушаются значительные территории и водные объекты.

• В ХМАО проживает около 30 тыс. представителей коренных малочисленных народов Севера - ханты, манси, ненцы и др., которые занимаются в основном традиционными промыслами - охотой, рыболовством, оленеводством. Проблема взаимоотношений этих народов и недропользователей - одна из наиболее важных и сложных для урегулирования.

• В силу привлекательности объектов разработки углеводородного сырья для инвесторов в округе шире, чем в других субъектах Федерации, проводится освоение месторождений на условиях раздела продукции.

Система регулирования процессов недропользования в округе в основном сформирована: окружной Думой принят закон о недропользовании, организуются международные и внутренние конкурсы и аукционы на право доступа к недрам, отрабатывается система согласования интересов при освоении минеральных ресурсов.

Однако нельзя сказать, что освоение недр ведется рационально. Весьма низкий

уровень извлечения нефти из недр (в среднем около 30%, тогда как в передовых странах 60-70%). Создание вертикально интег-рированнык структур типа компаний ЛУКОЙЛ, «Юкос» обостряет взаимоотношения Центра и региона, приводит к концентрации финансовый ресурсов в столице и вымыванию средств из бюджета округа. Обостряются социально-экономические проблемы округа, что связано с значительным (почти в 2 раза) снижением объемов добычи нефти, сокращением рабочих мест, дотаци-онностью бюджетов некоторый районов. В округе не выработано еще четкой стратегии социально-экономического развития на среднесрочную и отдаленную перспективу в отношении поселений и городов, где резко снижается или вообще в скором времени прекратится добыча углеводородного сырья.

Во взаимоотношениях предприятий нефтегазового сектора и коренных народов нужен решительный переход к политике разумного партнерства, отказ от принципа безусловного доминирования государствен-нык «общероссийских» интересов над региональными и этническими интересами. Отношения должны строиться на взаимовыгодных договоренностях и определяться в законодательном порядке. Администрация и Дума Ханты-Мансийского автономного округа сделали определенные шаги в этом направлении: представители малочисленны« народов участвуют в процессе выдачи лицензий на право разведки и освоения месторождений полезных ископаемых, разработана и введена система экономических соглашений недропользователей и владельцев ро-довык угодий. При использовании подобных земельных участков в целях освоения месторождений с их владельцами заключа-

ется соглашение, в котором предусматриваются обязательства предприятия, в том числе по возмещению убытков и о компенсационных выплатах за изъятие земель. Однако размеры компенсаций не учитывают площадей изымаемых земель и потенциальной продуктивности угодий.

Интенсивное промышленное освоение территории ХМАО привело к значительному сокращению зон действия традиционного промысла и загрязнению нефтью и промышленными отходами огромных по площади территорий, рек и озер. Вследствие этого уловы рыбы снизились в 2,5-3 раза (по ценным видам рыб - в десятки раз), поголовье оленей за 30 лет сократилось в 2,2 раза, государственные закупки промысловой пушнины снизились в 90-е годы в 5-15 раз, а в настоящее время вообще прекратились.

Объектами повышенного риска являются 60% предприятий нефтедобывающего комплекса. Ежегодно на трубопроводном транспорте происходят многочисленные § аварии. По данным МЧС, на территории § Ханты-Мансийского автономного округа о требуют замены более 7 тыс. км трубопро- |

водов. ^

<

Социально-экономическими последст- I

виями сложившегося положения являются °

увеличение безработицы и снижение де- |

нежнык доходов в связи с сокращением ра- |

бочих мест, рост заболеваемости и смерт- 1

ности среди жителей округа, особенно сре- о

ди коренного населения. Около 70% корен- I

ного населения имеет доходы ниже мини- ^

ю

мального прожиточного уровня. ш

В дальнейшей работе по совершенство- 2 ванию взаимоотношений недропользовате- § лей и коренных народов необходимо: .

• научное обоснование сумм возмещаемого ущерба владельцам родовых угодий в зависимости от размера изымаемых площадей и их потенциальной продуктивности. Часть этих платежей должна идти на нужды всех малочисленных народов через собственные фонды или другие структуры, а часть - владельцам родовых угодий;

• совершенствование содержания и процедуры договорных отношений недропользователей и малочисленных народов: включение представителей коренных народов в состав комиссий по оценке результатов конкурсов и аукционов, в том числе по подготовке соглашений о разделе продукции; заключение между инвестором и представителями этих народов генерального соглашения на весь срок отработки участка недр, а также годовых экономических соглашений. В документах надлежит предусмотреть согласование схем разведки, обустройства и разработки участков недр, сохранение заповедных, священных и культо-

0 вых мест, порядок и размеры компенсацией

оЗ онных платежей владельцам родовых уго-Т" дий и др.

со

^ Подведем итог. Рациональное освоение

♦ минеральных ресурсов может стать одним § из реальных «локомотивов» преодоления £ кризисного состояния российской экономи-'§ ки. Необходимо сломать сложившееся сте-| реотипное представление о рациональном & освоении только как о комплексном, более ° полном использовании извлекаемых из II недр полезных ископаемых при забвении

* социальных факторов, перейти к формиро-<8

¡5 ванию социально-экономического механиз-

ф

Ц ма освоения недр. Этот механизм должен

| предусматривать законодательно оформ-

го ленное участие в процессе освоения недр

следующих сторон: инвесторов - обладателей лицензий на разработку месторождений; органов государственной власти; муниципальных властей; общественных организаций, представляющих интересы трудящихся и неработающего населения (профсоюзы, движение «зеленых» и т.п.).

Принцип согласования интересов в той или иной мере использован в последние десятилетия за рубежом: при реструктуризации Рурского угольного бассейна в Германии, при обосновании производственной мощности горных компаний США, Канады, Швеции. Современные методы логического, структурного и экономико-математического анализа позволяют в результате длительной и весьма кропотливой работы приблизиться к обеспечению баланса интересов с приматом человеческого начала. Для решения этой задачи за рубежом широко используется, в частности, метод достижения равновесия по Парето. Процедура согласования интересов должна включать три этапа. На первом этапе со всеми заинтересованными сторонами обсуждается идея проекта, его соответствие региональным интересам. К этой работе должны быть привлечены специалисты по региональной экономике, демографии, социологии, экологии и др. Целесообразно создание координирующего органа, в котором должны быть представлены все заинтересованные стороны и независимые эксперты.

Целью второго этапа, выполняемого на основе объективного анализа полной и достоверной информации о социальных и экологических последствиях разработки месторождения, должны быть принципиальные решения о реализации проекта, масштабах и условиях освоения недр,

о судьбе людей и поселения, создающегося на базе месторождения после его отработки.

На третьем этапе решаются все организационные и социально-экономические вопросы, связанные с соблюдением баланса интересов на основе партнерства населения, власти и хозяйствующих субъектов.

Формирование соответствующей социально-экономическому механизму институциональной среды подразумевает реализацию комплекса мер по совершенствованию правовых и управленческих институтов в сфере недропользования. Это относится в первую очередь к воздействию государства на процессы освоения недр с точки зрения удовлетворения общественных интересов в самом широком понимании, т.е., с одной стороны, исходя из общегосударственных и региональных нужд и, с другой - учитывая интересы личности, причастной к разработке месторождений. С этой целью предстоит на новой рыночной основе восстановить или создать заново институты: а) мониторинга социально-экономического состояния горнопромышленных территорий, включая оценку состояния природных и социально-экономических ресурсов; б) прогнозирования социально-экономического развития регионов при сохранении корен-нык этносов; в) индикативного планирования и программирования; г) формирования федеральной и региональной политики в отношении добычи разных видов минерального сырья, перспектив горнодобывающих предприятий и поселений горнопромышленной специализации и т.д.

Исключительное значение при этом имеет совершенствование структуры собственности в минерально-сырьевом секто-

ре России в современный постприватизационный период.

Некоторые специалисты настаивают вообще на переходе от института государственной собственности на природные ресурсы (в том числе на недра) к так называемой гражданской собственности, конституционно и нормативно закрепив право каждого жителя страны на долю ее природного богатства. Каждому гражданину страны предлагается ежегодно начислять долю средств гражданской ренты, обеспечивающую минимальный уровень потребления (Разовский, 1997). На наш взгляд, такой подход неприемлем, так как он снова приводит к уравниловке на минимальном уровне, к потребительскому отношению к природным ресурсам, к неэффективному их использованию. Необходимо совершенствовать механизмы государственного регулирования, институциональную структуру, с тем чтобы невозобновляемые и исчерпае-мые природные ресурсы использовались на благо общества. §

Наконец, требование о социально-эко- | номическом обосновании

как элементе ме-  <

ханизма рационального освоения недр со- | стоит в принципиально новом подходе к % определению эффективности разработки I месторождений полезных ископаемых. ° Следует в законодательном порядке перей- 1 ти от утилитарного технико-экономическо- | го обоснования, базирующегося на рента- 5< бельности разработки

месторождений, к оо широкому социально-экономическому обос- I нованию с приоритетом социальных факто- ^

ю

ров. В этой связи нужно будет переходить ш от формирования традиционных террито- 2 риально-производственных комплексов, в §§ основе которых так называемые промыш- .

ленные узлы, к социально-промышленным комплексам, главная задача которых должна заключаться в обеспечении достойной жизни людей.

В заключение подчеркнем, что в условиях тотального кризиса, когда власти требуют от экономической науки оперативных рекомендаций (необходимость в которых мы ни в коем случае не отрицаем) по мерам преодоления кризисного состояния,

приведенные в статье соображения о формировании социально-экономического механизма освоения недр могут показаться неактуальными. Убеждены, что это ошибочное мнение, поскольку в стратегическом плане социально-экономический подход к решению проблем развития нашей экономики вообще и освоения недр в особенности должен стать фундаментальным на рубеже веков.

Литература

1. Арбатов A.A. Минерально-сырьевой комплекс России в переходный период //Вопросы экономики. 1997. № 5.

2. Корнеев A.B., Соколов В.И. Организация горного производства в США //США - политика, экономика, идеология. 1990. № 6.

3. Р'азовский Ю.В. Владение, распоряжение, использование недр и присвоение горной ренты //Горный журнал. 1997. № 2.

4. Hadson R. Recent Economic Restructuring Tendencies and Their Implications for Development Strategies in the Peripheries of Europe. Birmingham, 1994.

5. Sadler D. Marginality in the New Europe. Birmingham, 1994.