О будущем региональной конституционной юстиции в свете правовых позиций Конституционного суда РФ в определении от 3 марта 2015 г. № 421-о

О БУДУЩЕМ

РЕГИОНАЛЬНОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ В СВЕТЕ ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ В ОПРЕДЕЛЕНИИ ОТ 3 МАРТА 2015 г. № 421-О

КАПИТОН АЮРЗАНАЕВИЧ БУДАЕВ

Заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного, административного и муниципального права Бурятского государственного университета, e-mail: kmkaf@yandex.ru

Рассматриваются правовые аспекты приостановления деятельности Конституционного суда Республики Бурятия и конституционных (уставных) судов других субъектов РФ, а также сформулированные по этому поводу правовые позиции Конституционного Суда РФ.

The legal aspects of suspension of the Constitutional Court of the Republic of Buryatia (as well as other regional constitutional and charter courts in the RF) are discussed. The author considers the position of the Russian Constitutional Court on the matter.

Ключевые слова: конституционный суд, уставный суд, конституционная юстиция, приостановление работы суда

Key words: constitutional court, charter court, constitutional justice, suspension of activity of a court

Конституционный суд Республики Бурятия был создан в соответствии со ст. 90 и 100 Конституции Республики Бурятия, принятой в феврале 1994 г., и Законом Республики Бурятия от 25 октября 1994 г. «О Конституционном суде Республики Бурятия». Суд начал функционировать 25 января 1995 г. после избрания Председателя и двух судей Народным Хуралом (парламентом) Республики по представлению Президента Республики и принятия ими присяги. По Конституции Республики и указанному Закону Конституционный суд наделен правом по запросам соответствующих лиц и в установленном порядке проверять конституционность законов Республики Бурятия, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Бурятия, органов местного самоуправления, межрегиональных договоров и соглашений.

Разрешение споров о компетенции между исполнительным и законодательным органами государственной власти Республики, органами государственной власти и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления также относится к компетенции республиканского Конституционного суда (такого рода дел в его практике было немало). Одним из важных полномочий суда является проверка по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод конституцион-

ности закона Республики, иного нормативного правового акта органов государственной власти и органов местного самоуправления в Республике, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Более половины дел, рассмотренных Судом за прошедшие годы, касались именно защиты конституционных прав граждан.

Конституционный суд прилагал все усилия, чтобы статьи Конституции Республики Бурятия были реально действующими, а не декларативными, на деле защищали конституционные права и свободы граждан, закрепленные в гл. 2 Конституции Республики, повышали качество принимаемых нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, чтобы возрос уровень доверия к ним населения. Решения Суда способствовали претворению в жизнь Республики таких общефедеральных конституционных принципов, как разделение властей, самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, четкое разграничение их полномочий, взаимный контроль, равенство всех перед законом и судом и др.

Несмотря на это исполнительный и законодательный органы Республики Бурятия после ухода в отставку Председателя Конституционного суда Республики Бурятия в феврале 2012 г. по достижении им предельного возраста пребывания

российское право

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

в должности судьи не приняли мер по избранию нового Председателя, как того требует Закон «О Конституционном суде Республики Бурятия». Двое оставшихся судей, не образуя кворума, не могли рассматривать дела и, доработав до окончания 5-летнего срока, на который были избраны (до апреля 2013 г.), перешли на другую работу. 5 ноября 2013 г. Народный Хурал приостановил действие Закона «О Конституционном суде Республики Бурятия» ввиду отсутствия источников финансирования, хотя бюджет Суда за все годы его существования не превышал 0,03 % годового бюджета Республики. За последние три года бюджет Суда составлял 8 млн 917,7 тыс. руб. из 39 млрд 429 млн руб. бюджета Республики в 2011 г., 11 млн 185,2 тыс. руб. из 42 млрд 156 млн руб. в 2012 г., 13 млн 758,8 тыс. руб. из 48 млрд 381 млн руб. в 2013 г.

Законом Республики Бурятия от 5 ноября 2013 г.1 Закон «О Конституционном суде Республики Бурятия» был приостановлен с 1 января 2014 г. по 31 декабря 2016 г., затем Закон 2013 г. был признан утратившим силу, и был принят новый Закон от 15 декабря 2014 г. о приостановлении деятельности Суда до 31 декабря 2017 г.

В 2012-2013 гг. в средствах массовой информации Республики были опубликованы статьи в защиту Конституционного суда. Приведем несколько выдержек из них: «А вот что будет с самым действенным институтом защиты прав граждан, доказавшим свою эффективность на практике, - Конституционным судом Бурятии -нам выяснить не удалось»2, «...Только Конституционный суд мог бы разрешить серьезные споры, касающиеся спорного продолжения полномочий Народного Хурала или, например, разрешить вопрос с полномочиями нынешнего мэра Улан-Удэ Александра Голкова»3, «.Конституционный суд - это прежде всего политический орган, следящий за исполнением Конституции, по которой Бурятия, между прочим, демократическое правовое государство. С утратой работоспособности этого института Конституция превращается в пустую бумажку, а ее статьи - в ни к чему не обязывающие бла-гопожелания из прошлого»4 и т. д.

Борьба за восстановление деятельности Конституционного суда продолжилась и на официальном уровне. В конце 2013 г. депутат Государственной Думы ФС РФ В. М. Мархаев обратился с письмом к Президенту РФ В. В. Путину и получил письмо от начальника Государственно-правового управления Администрации Президента РФ, помощника Президента РФ Л. И. Брычевой. В 2005 г. она выступала в защиту Уставного суда Санкт-Петербурга и сейчас встала на защиту

Конституционного суда Республики Бурятия. В своем письме она указала, что действие Закона Республики Бурятия «О Конституционном суде Республики Бурятия» невозможно приостановить без ущерба для нормального функционирования Конституционного суда Республики. При этом ни Конституция Бурятии, ни федеральное законодательство не предоставляют законодателю права приостанавливать деятельность действующих судов. Письмо было направлено Полномочному представителю Президента РФ в Сибирском федеральном округе В. А. Толоконскому для урегулирования ситуации.

В 2014 г. республиканские СМИ продолжали призывать к возобновлению деятельности Конституционного суда Бурятии. Председатель общественной организации «Правовая поддержка» В. Хонихоев заявил: «Это не инструмент власти, это наш инструмент, инструмент народа. Это уздечка, которая позволяет обуздать». В. М. Мархаев сказал: «Мы получили ответ из структуры Президента России о том, что шаги нашего Хурала неправильные». Председатель Комиссии по правам человека Общественной палаты Бурятии П. Дудин отметил, что «в отличие от судов общей юрисдикции, конституционное правосудие не предполагает массового обращения. Оно имеет место там и тогда, где и когда имеется нарушение Конститу-ции»5. Глава Республики Бурятия В. Наговицын ответил так: «Работа Конституционного суда не упразднена, а приостановлена. При необходимости его работа может быть возобновлена».

В. М. Мархаев инициировал обращение депутатов Госдумы в Конституционный Суд РФ. В итоге 3 марта 2015 г. Конституционный Суд РФ принял определение, где сформулировал ряд правовых позиций, которыми должны впредь руководствоваться исполнительные и законодательные органы государственной власти субъектов РФ.

Во-первых, в решении Суда указано, что закон о бюджете как особый нормативный правовой акт, предназначенный для обеспечения финансовой основы осуществления конституционных полномочий органов публичной власти, не может использоваться ни для изменения правового статуса конституционного (уставного) суда субъекта РФ, его полномочий, порядка образования и деятельности, ни для приостановления и прекращения его деятельности. Если такое произошло, то это означает недопустимое вмешательство законодательной власти в функционирование институтов правосудия, нарушает установленные Конституцией РФ положения о разделении властей, о самостоятельности ор-

ганов судебной власти, независимости судей, о финансировании судов, которые должны обеспечивать независимое осуществление правосудия (ст. 10, 120, 124). Кроме того, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» не предусматривает возможности приостановления деятельности каких-либо судов, включая конституционные (уставные) суды субъектов Федерации.

Во-вторых, Конституционный Суд РФ впервые огласил правовую позицию о том, что субъект Федерации не лишен возможности при наличии конституционно значимых оснований и посредством надлежащей конституционно-правовой (уставно-правовой) процедуры решать вопрос о целесообразности дальнейшего функционирования учрежденного им конституционного (уставного) суда. При этом субъект Федерации должен учитывать не только свои финансовые возможности, но и другие обстоятельства: его потребность в органе конституционного контроля, эффективность его деятельности, включая число рассмотренных им обращений за определенный период, возможность продолжения его работы на иных условиях.

Что касается потребности субъектов РФ в конституционных (уставных) судах, то хотелось бы обратить внимание федеральных органов государственной власти на то, что Конституционный Суд России не осуществляет проверку конституционности муниципальных нормативных правовых актов. Согласно ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» конституционный (уставный) суд субъекта Федерации в случае его создания может рассматривать вопросы соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления субъекта Федерации конституции (уставу) данного субъекта.

В связи с этим я полностью согласен с мнением профессора С. В. Нарутто о том, что муниципальные нормативные правовые акты занимают в системе правовых актов наибольший удельный вес, прежде всего в силу многочисленности субъектов нормотворчества (в России более 24 тыс. муниципальных образований). Именно нормативные акты этого уровня, как правило, страдают серьезными дефектами и чаще всего оспариваются в судах по причинам нарушения прав граждан и организаций, вторжения в «чужую» компетенцию, нарушения порядка принятия и опубликования акта и т. д. Поэтому значимость проверки муниципальных актов в конституционном (уставном) производстве субъектов Федерации трудно переоценить6.

Председатель Государственной Думы ФС РФ С. Е. Нарышкин в докладе, посвященном ее 20-летию, сказал, что Государственной Думой за этот период принято около 5 тыс. федеральных законов, примерно за то же время законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации приняли десятки тысяч нормативных правовых актов, а органы местного самоуправления в стране -сотни тысяч. Если на федеральном уровне конституционный контроль осуществляется успешно, как показала практика деятельности Конституционного Суда РФ, то конституционные (уставные) суды субъектов Федерации и местное самоуправление пока не могут обеспечить своевременное устранение неконституционности нормативных правовых актов ввиду своей малочисленности. Из 85 субъектов только 17 закрепили соответствующие положения в своих основных законах, приняли законы о конституционных

Cубъект Федерации не лишен возможности при наличии конституционно значимых оснований и посредством надлежащей конституционно-правовой (уставно-правовой) процедуры решать вопрос о целесообразности дальнейшего функционирования учрежденного им конституционного (уставного) суда

(уставных) судах, предусмотрели организационно-правовые основы их деятельности. С 1992 г. эти суды (первый - в Республике Дагестан, последний из созданных - в Республике Ингушетия) вынесли (по состоянию на 1 июня 2012 г.) 1451 решение, 749 из них - постановления.

Статистика свидетельствует о том, что в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации чаще всего обращаются граждане, особенно по социальным вопросам. Это подтверждается, к примеру, практикой работы Конституционного суда Республики Татарстан, большую часть дел которого составляет судопроизводство по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод. Доля судебных постановлений по делам данной категории составляет более 80 %, вследствие чего защита основных прав и свобод человека и гражданина от действия неконституционных нормативных правовых актов является одним из главных направлений деятельности Конституционного суда Республики. Наиболее частыми заявителями в Суде выступают пенсионеры, ветераны войны и тыла, бывшие несовершеннолетние узники фашизма, работники станций

российское право

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

скорой медицинской помощи, малообеспеченные граждане, а также иные лица - получатели социальных льгот и пособий. Вместе с тем гарантии защиты конституционных прав и свобод распространяются не только на отдельных граждан, но и на их объединения7.

Таким образом, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации реально защищают не только политические, но и, даже в большей степени, экономические права граждан. Если бы конституционные (уставные) суды были образованы во всех субъектах РФ, то десятки тысяч граждан получили бы защиту своих прав в этих судах.

Кроме того, я полностью согласен с тезисом8, что Конституционный суд Республики Татарстан (находящийся в авангарде конституционных (уставных) судов субъектов РФ) при вынесении итоговых решений систематически опирается на правовые позиции, сформулиро-

Если бы конституционные (уставные) суды были образованы во всех субъектах РФ, то десятки тысяч граждан получили бы защиту своих прав в этих судах

ванные в решениях Конституционного Суда РФ. По статистике Конституционный суд Татарстана почти в 80 % своих постановлений в той или иной мере использовал итоговые решения Конституционного Суда РФ, тем самым обеспечивая более глубокое влияние его правовых позиций на республиканскую правовую систему, согласованность региональных и федеральных правовых норм. Такая же практика сложилась в остальных конституционных (уставных) судах субъектов Федерации. Вследствие этого исполнение решений Конституционного суда Татарстана и конституционных (уставных) судов других субъектов РФ является одновременно реализацией правовых позиций Конституционного Суда России и способствует, с одной стороны, укреплению единого правового пространства Российской Федерации, а с другой - обеспечению базового принципа построения Российского государства - принципа федерализма.

Следует обратить внимание на выводы Конституционного Суда РФ о возможности продолжения работы Конституционного суда Республики Бурятия и соответственно конституционных (уставных) судов всех субъектов РФ «на иных условиях». Что имелось в виду под деятельностью органов конституционной юстиции в субъектах РФ «на иных

условиях»? Может, речь идет о составе суда, в котором одни судьи работают на постоянной профессиональной основе, а другие - на непостоянной основе? Этому вопросу ранее посвящали свои исследования С. А. Авакьян9, В. А. Кряж-ков10, В. В. Кровельщикова11 и др. Кроме того, Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин во вступительной статье к 7-томному изданию решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в 2010 г. отметил, что региональные органы конституционной юстиции, видимо, еще не в полной мере раскрыли свой потенциал. Очевидно, региональному законодателю следует задуматься над оптимизацией порядка формирования и деятельности конституционных (уставных) судов, включая совершенствование перечня их полномочий. Решить проблему конкуренции компетенции судов общей и арбитражной юрисдикции, с одной стороны, и региональных конституционных (уставных) судов - с другой, можно посредством превращения последних в своеобразные аналитические, научно-методические центры теории и практики регионального конституционализма, в которых на основании обобщения проблем регионального законодательства формировались бы предложения по его совершенствованию, исключению противоречивости нормативного правового материала, а также устранению дефектов в сфере правоприменения. Вероятно, указанному направлению развития этих органов не противоречило бы придание им такой функции, как предварительный нормокон-троль12.

Не так давно судья Конституционного Суда РФ Г. А. Жилин поддержал предложения о необходимости принятия специального федерального закона, целостно определяющего правовые основы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в котором были бы аккумулированы в том числе соответствующие правовые позиции Конституционного Суда РФ13. В таком законе могли бы быть предусмотрены и нормы, направленные на оптимизацию условий создания в регионах органов конституционной судебной юрисдикции.

В частности, положения ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» об осуществлении судьями правосудия и исполнении ими своих обязанностей на профессиональной основе распространяются и на судей конституционных (уставных) судов, и у субъектов Российской Федерации нет права отступать от этих универсальных правил в зависимости от специфики регионов. В то же время феде-

ральный законодатель мог бы предусмотреть как исключение из общих правил возможность функционирования в регионах конституционных (уставных) судов, которые полностью или частично состоят из судей, выполняющих свои обязанности на непрофессиональной основе. Такое регулирование, позволяющие ввести дополнительную форму участия граждан в отправление правосудия (наряду с присяжными и арбитражными заседателями), способствовало бы и реализации положения ч. 5 ст. 32 Конституции РФ14.

Если бы эти инициативы воплотились в жизнь, то конституционные (уставные) суды были бы созданы во всех субъектах Российской Федерации и отпала бы одна из главных причин отказа в создании суда - нехватка финансовых средств. Что касается Республики Бурятия, то в сентябре 2015 г. Народный Хурал отменил принятый им Закон о приостановлении действия Закона «О Конституционном суде Республики Бурятия», т. е. исполнил решение Конституционного Суда РФ от 3 марта 2015 г. Теперь у нас обсуждается вопрос о формировании нового состава суда. Имеются предложения об избрании Председателя суда на постоянной основе и двух судей на непостоянной сессионной основе.

1 О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия: Закон Республики Бурятия от

5 ноября 2013 г. № 92-У // Газета РБ. 2013. 21 нояб.

2 Белобородов С. Суррогаты вместо права // МК в Бурятии. 2012. 12-19 дек.

3 Бадмаев В. Год без суда // Номер один. 2013.

6 февр.

4 Бадмаев В. Конституция осталась без защитников // Номер один. 2013. 1 мая.

5 Иринцеева Л. Общественная палата выступает за возобновление работы Конституционного суда: ви-

деосюжет от 5 февраля 2014 г. // URL: http://www. arigus-tv.ru/news/item/62598.

6 Нарутто С. В. Оспаривание муниципальных нормативных правовых актов в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации: теория и практика // Журн. конституционного правосудия. 2010. № 2. С. 17-24.

7 Демидов В. Н. Вопросы реализации итоговых решений Конституционного суда Республики Татарстан // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства: сб. науч. тр. Казань, 2012. Вып. VII. С. 229.

8 Там же. С. 234.

9 Авакьян С. А. Закон о Конституционном суде земли Мекленбург - Форпоммерн (ФРГ): пояснения, перевод, комментарии // Вестн. Московского ун-та. Сер. 11: Право. 1997. № 6.

10 Кряжков В. А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1996. № 5.

11 Кровельщикова В. В. Закон о Конституционном суде земли Берлин, Регламент Конституционного суда земли Берлин (ФРГ): пояснение, перевод, комментарий // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: материалы Всерос. совещания (Москва, 24 декабря 1999 г.) / под ред. М. А. Митюко-ва, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой, С. Е. Заславского. М., 2000.

12 Зорькин В. Д. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: результаты работы, проблемы, перспективы // Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 1992-2008 гг.: в 7 т. / под общ. ред. М. В. Кротова. СПб., 2010. Т. 1. С. 27.

13 Жилин Г. А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации: некоторые проблемы становления и развития // Журн. конституционного правосудия. 2014. № 1.

14 Петров А. А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журн. конституционного правосудия. 2013. № 3.