Административно-правовые вопросы процедуры регистрации в государственном управлении

одолению или недопущению угроз со стороны теневой экономики, экономической и организованной преступности, на региональном уровне необходимо рассматривать механизм взаимодействия органов законодательной, исполнительной власти, правоохранительных и контролирующих структур региона.

1 Манаенков А.М. Институциональные основы обеспечения экономической безопасности и противодействия теневой экономике. Автореф. канд. экон. наук. М., 2010.

Бекряшев А.К., Белозеров И.П. Теневая экономика и экономическая преступность: Электронный учебник. 2010.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

РЕГИСТРАЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

В.Ю. ДИБЕЛЬ,

Научная специальность: 12.00.14 — Административное право, финансовое право, информационное право

Аннотация. В статье анализируется некоторые вопросы правового регулирования регистрационных отношений в системе государственного управления. Исследуется место регистрации в государственном управлении. О роли государственной регистрации в обеспечении прав и свобод граждан. Административно-правовой механизм процедуры регистрации.

Ключевые слова: права и свободы граждан, функционирование норм права, институт правового регулирования, административно-правовые нормы, государственная регистрация, нормы юридического действия, государственное управление, процедура регистрации.

LEGAL AND ADMINISTRATIVE MATTERS OF REGISTRATION IN THE STATE ADMINISTRATION

V.Y. DIBEL

Abstract. The article examines some of the legal regulation of relations in the registration system of government. We investigate the place of registration in the state administration. The role of the state registration of rights and freedoms of citizens. Administrative and legal mechanism for registration procedures.

Key words: civil rights and liberties, the functioning of the law, the institution of legal regulations, administrative rules, state registration, the rules of legal action, public administration, the registration procedure.

Обеспечение прав и свободы человека и гражданина приоритет государства. Механизм реализации данного направления постоянно государством совершенствуется. С изменениями экономических преобразований, совершенствуется правовая система государственного управления. Не является исключением и развитие административно-правовой науке. Нормы административного права обеспечивают равные права и возможности человека

и защищают их от посягательств со стороны нарушителей норм административного права. Правовые нормы дают возможность решать многие вопросы в повседневной жизни государственного управления. Проблемы развития административно-правовой отрасли права неразрывно связано с развитием государства. Административное право регулирует общественные отношения. Оно закрепляет обязанности и права всех сторон общественных отноше-

ний: и властных, и невластных субъектов. Главная составляющая предмета административного права, его ядро — система отношений государственной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права — правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан1.

Активное применение института регистрации в механизме правового регулирования общественных отношений обуславливает необходимость установления пределов действия правового режима, не допуская их чрезмерного расширения, а также теоретического и законодательного определения единых критериев, наличие которых предполагает обязательность регистрации того или иного объекта, выработки оснований их классификаций.

За последние годы расширилась сфера применения института регистрации, что привело к значительному росту количества правоотношений. Соответственно увеличилось количество различных нормативных актов, составляющих данный административно-правовой институт. В настоящее время, в условиях развивающейся рыночной экономики, появляется множество самостоятельно действующих хозяйствующих субъектов. Сложная и противоречивая ситуация, сложившаяся в ходе проведения политических и экономических преобразований, не оставляет сомнения в необходимости ее регулирования со стороны государства. Государство, уменьшая объем прямого управления хозяйствующими субъектами, сохраняет и увеличивает объем регулирования их деятельности.

В частности в регистрационной деятельности влияние государственных функций постоянно совершенствуется в целях защиты прав, свобод и интересов граждан.

Современное регистрационное законодательство носит фрагментарный и несистемный характер. Недостаточно исследованы материально-правовые и процессуально-правовые признаки института регистрации. Развитие и совершенствование законодательства, появление качественно новых правоотношений между органами исполнительной власти, с одной стороны, и организациями, общественными объединениями, юридическими и физическими лицами, с другой, которые связаны с реализацией их прав и законных интересов. Решение этой сложной задачи вызывает потребность не только обновления российского законодательства, но и формирования многих принципиально важных правовых институтов, к числу которых относится институт регистрации.

Определение регистрации содержится, в частности, в Большой советской энциклопедии2, где регистрация трактуется как взятие на учет, занесение в реестр лиц, актов гражданского состояния, учреждений, материальных ценностей и других объектов;

в ракурсе государственно-управленческой деятельности существует регистрационная система — форма государственного учета, состоящая в обязательной регистрации уполномоченными органами.

Ученые правоведы по разному с научной точки зрения подходят к определению регистрация. Так, .М. Козлов и Л.Л. Попов относят регистрацию, наряду с лицензированием и порядком принятия правовых актов управления, к административно-процедурному производству. Регистрация — акт официального признания законности соответствующих действий... и служит целям обеспечения законности совершаемых в сфере государственного управления определенных действий, представляющих значительный публично-правовой интерес, и одновременно целям гарантирования прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также различного рода негосударственных образований3.

Профессор Д.Н. Бахрах считает, что регистрация состоит в проверке законности фактов, их официальном признании и последующем учете4. Ее осуществление возложено на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

И.М. Лазарев отмечает, что регистрация является одним из видов административных процедур, осуществляемых органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями. Регистрационные административные процедуры включают в себя деятельность органов исполнительной власти, урегулированную административно-процессуальными нормами, в ходе которых решаются вопросы об официальном признании законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов5.

В первые понятие регистрации было дано Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»6.

Согласно ст. 2 указанного выше Закона, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним — юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

В данном Федеральном законе понятие регистрации является слишком узким и охватывает лишь особенности механизма регистрации недвижимого имущества.

Многие ученые административисты посвятили свои работы раскрытию сущности и выяснению критериев регистрации. До сих пор нет единого мнения о том, входит ли государственная регистрация в понятие «разрешительное производство».

Д.Н. Бахрах считает, что государственная регистрация во многом схожа с разрешительной системой. Но это два разных способа, принадлежащие к разным методам административного воздействия. Так, при регистрации граждан, транспортных средств, сделок с недвижимостью и т.д. не принимается административный акт, разрешающий деятельность. Регистрация состоит в проверке законности фактов, их официальном признании и последующем учете, а выдача разрешений с последующим надзором связана с определенными видами деятельности, правонаделением соответствующих субъектов7.

А.Б. Агапов считает, что регистрация является одной из форм государственной разрешительной политики, вместе с лицензированием и сертификацией, так как их реализация влечет за собой существенные правовые последствия для субъектов правоотношений8.

Мнение ученых административистов разделяется в связи с неурегулированностью процедуры регистрации законами. На уровне регионального нормотворчества пытаются компенсировать пробелы в законодательстве. Принимаемые в органах власти субъектов Российской Федерации акты часто противоречат не только действующему законодательству, но и друг другу.

Такое положение, естественно, подрывает и без того нестабильную нормативно-правовую основу процедуры регистрации, способствует возникновению коллизий и противоречий, затрудняет работу регистрирующих структур, приводит к возрастающему потоку писем, жалоб и обращений в судебные органы. По мнению К.С. Бельского государственная регистрация выполняет две функции:

— правоустановительная, заключающая в том, что путем официальной констатации в соответствующих журналах определенных фактов обеспечиваются необходимые условия для реализации гражданами своих прав на те или иные социальные блага;

— правоохранительная, заключается в осуществлении административного надзора за законностью регистрируемых действий и фактов9.

К примеру регистрация в органах внутренних дел необходимо считать как одного из видов государственной регистрации.

Как вытекает из норм Постановления Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждение Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской

Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию», регистрационным учетом граждан является порядок регистрации и снятие граждан с учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, который устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнение ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Способ регистрации выбранный гражданином РФ (постоянный или временный) может иметь для гражданина различное правовое содержание и последствия. Регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства. При регистрации гражданина Российской Федерации по месту жительства производится уже снятие его с регистрационного учёта по прежнему месту жительства. Различие в регистрации состоит, прежде всего, в сроках, на которые граждане вселяются в жилые помещения. При постоянной регистрации срок вселения не определён а при временной регистрации срок вселения, как правило, является заранее определённым.

Осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации, согласно ст. 6 Положения о Федеральной миграционной службе Российской Федерации10, возложено на территориальные органы Федеральной миграционной службы

Регистрация граждан РФ по месту пребывания (временная регистрация). Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, обязаны в 3-дневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничные дни) обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию. Регистрация граждан по месту пребывания осуществляется в жилые помещения любых форм собственности без снятия с регистрационного учета по месту жительства. При вселении граждан в жилые помещения по месту пребывания указанные граждане получают статус «временных жильцов».

Таким образом регистрация граждан по месту жительства или по месту пребывания урегулирована правовыми нормами в целях упорядоченья миграционных процессов в государстве а также для осуществления гражданами своих прав и свобод.

Например, регистрация автомототранспорта в Государственной инспекции безопасности дорожного движения — это не только получение на него номерных знаков после покупки. В понятие регистраци-

онных действий входит внесение изменений в документы, получение их дубликатов и восстановление утраченных номерных знаков, переоформление машины по наследству или в связи с переоборудованием, снятие с учета перед продажей и многое другое.

В настоящее время порядок регистрации транспортных средств устанавливается «Правилами регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», утвержденными Приказом МВД РФ от 24 ноября 2008 г. N 100111

Правилами установлен единый на всей территории Российской Федерации порядок регистрации в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации автомототранспортных средств с рабочим объемом двигателя внутреннего сгорания более 50 куб. см и максимальной конструктивной скоростью более 50 км/час и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования и принадлежащих юридическим лицам, гражданам Российской Федерации, иностранным юридическим лицам и гражданам, лицам без гражданства.

Транспортные средства, зарегистрированные в других государствах и временно ввезенные на территорию Российской Федерации на срок более 6 месяцев, также подлежат регистрации.

Регистрация транспортных средств осуществляется в целях обеспечения их государственного учета, надзора за соответствием конструкции, технического состояния и оборудования транспортных средств установленным требованиям безопасности, борьбы с преступлениями и другими правонарушениями, связанными с использованием транспортных средств, исполнения законодательства о военно-транспортной обязанности и налогового законодательства.

Регистрационные подразделения совершают следующие основные регистрационные действия, направленные на обеспечение допуска транспортных средств к участию в дорожном движении:

а) регистрируют транспортные средства;

б) производят изменение регистрационных данных;

в) снимают с регистрационного учета транспортные средства;

г) выдают регистрационные знаки «ТРАНЗИТ»;

д) выдают дубликаты свидетельств о регистрации и дубликаты паспортов транспортных средств взамен утраченных или непригодных для использования;

е) выдают регистрационные знаки транспортных средств;

ж) производят временную регистрацию транспортных средств по месту пребывания собственников;

Транспортные средства регистрируются по ме-

сту жительства физических лиц. В том случае, если они не имеют регистрации по месту жительства, то регистрация транспортных средств производится по месту пребывания указанных лиц12. Регистрация транспортных средств за юридическими лицами производится по месту нахождения юридических лиц.

Регистрация служит важным средством управленческого воздействия, «отдельные права и обязанности появляются лишь в связи с наличием ненормативного акта, каким является акт-разрешение»13. Он служит индивидуальным регулятором общественно значимого поведения.

Складывающиеся, прежде всего в сфере экономики переменами существенно расширили институт регистрации в Российской Федерации (по сравнению с советским периодом) — это было обусловлено в характере воздействия государства на общественные отношения.

Осуществление регистрации является одной из мер со стороны государства, призванной обеспечить публичный интерес. Смысл реализации данной меры состоит в сбалансировании определенным образом публичного и частного интереса.

Регистрацию можно отнести к числу правовых форм исполнительной деятельности, поскольку она оформляется и осуществляется на основе правового акта (свидетельство о регистрации), в результате которого наступают юридические последствия.

Юридические последствия выражаются в возникновении административно-правовых отношений между заявителем и органом исполнительной власти, осуществляющим процедуру регистрации.

Таким образом, регистрацию необходимо рассматривать как правовой институт, то есть совокупность правовых норм, регулирующих следующие группы отношений:

Во-первых отношения, возникающие по поводу создания и организации деятельности регистрирующих органов;

Во-вторых отношения, возникающие между органами исполнительной власти (регистрирующий орган) и лицом, желающим зарегистрировать свои права или определенный правовой статус.

В связи с вышеизложенном, необходимо выделить следующие особенности понятие регистрации, которые являются неоднозначными:

Являясь системой государственно-исполнительных отношений, содержание которых определяют регулирование общественных отношений, требуется выполнение предписаний и определенного правового поведения в тех сферах, где нарушение правил регистрации приводит к правонарушениям.

Государственная регистрация имеет свои принципы организации управленческого воздействия. Такие как координация государства и граждан при

реализации программ управления, специализация управленческого воздействия, профессиональная компетентность, ограничение государственного вмешательства в деятельность социальных институтов, заинтересованность граждан в выполнении административных условий государственной регистрации.

Необходимо обратить внимание на то что, государственная регистрация выступает формой контроля за выполнением обязательных условий, связанных с государственной регистрацией, деятельностью субъектов регистрационных правоотношений. Так, граждане прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, обязаны в 3-дневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничные дни) обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию. За нарушение указанных правил в законодательном порядке предусмотрена административная ответственность.

Таким образом, определение государственная регистрация понимается официальное признание за определенными субъектами прав или правового статуса, в тех случаях, когда необходимо регулирование со стороны государства конкретных общественных отношений, а также осуществление контроля за фактически осуществляемыми действиями является формой исполнительной деятельности, выраженной в санкционировании.

Природу регистрационных отношении регулируют административно-правовые нормы.

Они охраняют и определяют права и обязанности участников регистрационных отношений.

Для функционирования норм права по отношению к государственной регистрации, нормы права создают юридическую базу для осуществления правоприменительной деятельности исполнительно-распорядительных органов. Нормы права регламентируют процесс применения права

Регистрация как одна из административных процедур включает в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий. Особенность состоит в том, что стадии плавно сменяют друг друга, и в некоторых процедурах между ними нет четких границ. В общей теории юридического процесса под стадиями обычно понимаются относительно самостоятельные этапы процесса, на каждом из которых решаются специфические задачи производства и с этой целью совершаются строго определенные правовыми нормами юридические действия и составляются (издаются) юридические документы (правовые акты)14.

Анализ действующего законодательства, позволяет сделать вывод, что с учетом специфики, процедуру регистрации условно можно разделить на обязательные и факультативные стадии:

Прием документов необходимых для осуществления регистрации (обязательная).

Рассмотрение и проверка представленных документов (обязательная).

Назначение и проведение предрегистрационной экспертизы (факультативная).

Принятие решения о регистрации или об отказе в регистрации (обязательная).

Обжалование отказа в регистрации и проведение независимой экспертизы при обжаловании отказа регистрирующего органа (факультативная).

Внесение данных на основании поданных документов в единый реестр, оформление и выдача свидетельства, подтверждающего факт регистрации (обязательная).

Представление сведений о регистрации в государственные органы, перечень которых определен отдельными нормативными актами (факультативная).

Проанализировав выше сказанное видными учеными административистами необходимо сделать вывод, что институт государственной регистрации урегулирован нормами административного права, а предмет регулирования можно определить как совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении органами исполнительной власти прав и обязанностей граждан, юридических лиц посредством государственной регистрации, а также иных отношений, связанных с формированием и деятельностью регистрирующих органов.

1 Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. — М., 2008. С. 18.

2 Большая советская энциклопедия. М., 1958. Т.23. С. 221.

3 Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. — М.: Юристъ, 2000. С. 398.

4 Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. — М., 2008. С. 377.

5 Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации. Автореф. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 17.

6 Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ (в ред. Федерального закона от 21.11.2011 N 329-ФЗ) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». «Российская газета», N 145, 30.07.1997.

7 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. — М., 2008. С. 338.

8 См.: Агапов А.Б. Административное право. Учебник. М., 2011. С 467.

9 См.: Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс / К.С. Бельский. — М.: Дело и Сервис. 2004. — С.786.

10 Указ Президента РФ от 19.07.2004 N 928 (в ред. Указа Президента РФ от 03.12.2011 N 1577) «Вопросы Федеральной миграционной службы». //СПС. «Консультант Плюс»

11 Приказ МВД РФ от 24.11.2008 N 1001 (в ред. Приказа МВД РФ от 29.08.2011 N 974) «О порядке регистрации транспортных средств».// СПС «Консультант Плюс»

12 Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 (ред. от 26.10. 2011) «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».

13 Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 61.

14 См, например: Теория государства и права. Под ред. Н.И. Ма-тузова и А. В. Малько. М., Юристъ, 2001. С. 400-402.