Участие депутата представительного органа местного самоуправления в нормотворческой работе

Л.Т. Санова

УЧАСТИЕ ДЕПУТАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НОРМОТВОРЧЕСКОЙ РАБОТЕ

В статье рассматривается правовое положение депутата представительного органа муниципального образования, а также его участие в нормотворческом процессе. Особое внимание автор уделяет нормативно-правовой базе, регулирующей нормотворческий процесс в представительном органе муниципального образования, проводит анализ регламента городской Думы Краснодара и регламента Нальчикского городского совета местного самоуправления второго созыва.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, местные представительные органы, полномочия депутатов, депутатский мандат, выборы в представительный орган местного самоуправления.

Важнейшей формой деятельности депутата представительного органа местного самоуправления является непосредственная работа его в представительном органе местного самоуправления. Последняя реализуется в следующих основных формах: участие в сессиях (пленарных заседаниях) представительного органа, членом которого является депутат; участие в работе образуемых в представительном органе местного самоуправления комитетах и комиссиях. Несмотря на многолетнюю практику деятельности представительных органов власти разных уровней, до сих пор не сформулированы четкие определения понятий «заседание представительного органа» и «сессия представительного органа». Конечно, принципиального значения данное обстоятельство не имеет, однако, на наш взгляд, определенность все же должна быть. В литературе доминирует позиция, согласно которой сессия представляет собой совокупность заседаний [1, с. 133]. В одном из комментариев к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) употребляется также термин «пленарное заседание» [2, с. 199]. Исходя из общепринятой практики целесообразно вести речь о сессии и пленарном заседании, имея в виду, что сессия состоит из одного или нескольких пленарных заседаний.

При этом депутат обязан участвовать в работе пленарных заседаний представительного органа местного самоуправления. Неучастие его в деятельности очередных сессий должно быть исключительным и может быть оправдано только уважительными причинами, в том числе: а) неудовлетворительным состоянием здоровья депутата и другими причинами личного характера (болезнь близких, участие в судебных разбирательствах и др.); б) выполнением депутатом своих полномочий по решению вопросов местного значения; в) проведением мероприятий высокой общественной и государственной важности.

В этом контексте следует отметить, что в правовых актах, предписывающих обязанность (право) депутата представительного органа местного самоуправления участвовать в работе представительного органа, обычно не указывается, что речь идет исключительно только о личном участии депутата в работе представительного органа. Как нам представляется, данное обстоятельство необходимо закрепить нормативно. Личное участие предполагает, что депутат не может кому бы то ни было делегировать свои полномочия народного представительства. Граждане, избирав в качестве депутата конкретного человека со всеми его личностными и социальными характеристиками, именно его наделили полномочиями выражать их интересы.

На наш взгляд, здесь полная аналогия с общим избирательным правом - не может избиратель кому-либо передать свое право голосовать за того или иного кандидата (советские времена, когда один член семьи мог взять избирательные бюллетени и проголосовать за других членов семьи, уже давно канули в лету). Так, в ч. 4 ст. 64 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3] указывается, что «каждый избиратель, участник референдума голосует лично (выделено нами. - Авт.), голосование за других избирателей, участников референдума не допускается». В юридической литературе указывается, что это обеспечивает реализацию принципов избирательного права, тайного голосования, свободного волеизъявления граждан. Из положений данной статьи Закона следует, что избирательный бюллетень не может быть выдан иному гражданину, кроме избирателя, предъявившего документ, удостоверяющий его личность, и расписавшегося в получении бюллетеня; незаполненный бюллетень ни при каких обстоятельствах не может быть передан одним избирателем другому избирателю или постороннему лицу [4, с. 302].

Следовательно, это - личное неотчуждаемое право. Так и с депутатскими полномочиями - депутат на пленарном заседании обладает своеобразным избирательным правом, только, в отличие от избирателя, он реализует его в продолжаемом режиме, выбирая каждый раз тот вариант решения при голосовании, которое именно он считает нужным. Некоторые депутаты представительных органов местного самоуправления считают, что если они заранее уже ознакомились с проектом решения и определили свою позицию, то им необязательно лично присутствовать на пленарном заседании, чтобы «нажать на кнопку» -это может сделать и другой депутат и даже технический работник, важно, чтобы была выполнена воля самого депутата. При этом некоторые представители народа ссылаются на опыт Государственной Думы ФС РФ, где во время голосования нередко депутаты голосуют друг за друга.

Мы полагаем, что такого рода доводы не могут быть приняты. Предварительное ознакомление, как нам представляется, является обязательным этапом перед принятием решения по существу (прежде чем обозначить свою позицию, депутат должен заранее проработать, осмыслить предлагаемый проект, учитывая, что, как правило, речь идет о достаточно сложных и объемных нормативно-правовых актах, особенно в крупных городских округах). С этой целью среди прочего создаются комитеты и комиссии представительного органа (о них речь пойдет ниже). Суть же обсуждения на пленарном заседании заключается в том, что депутаты излагают свои точки зрения в ходе непосредственного общения. Идет дискуссия не просто между авторами различных мнений, а между носителями народного представительства. И это меняет ситуацию принципиально. Один выразитель интересов населения выслушивает другого представителя интересов населения. В результате большинством депутатов принимается решение, которое объективно в наибольшей степени отражает интересы населения муниципального образования по каждому из вопросов. Как видно, дело вовсе не в том, чтобы просто «нажать на кнопку» за отсутствующего депутата.

В процессе работы в представительном органе депутат имеет вполне конкретные права и обязанности, которые регулируются на региональном и муниципальном уровнях. Так, в соответствии со ст. 35 действующего регламента городской Думы Краснодара [5] депутат в рамках реализации своего права на нормотворческую деятельность: вносит на рассмотрение в Думу проекты решений и поправки к ним в порядке, установленном регламентом, а также предложения о внесении изменений в действующие решения Думы; вносит предложения главе муниципального образования город Краснодар об изменении муниципальных правовых актов главы муниципального образования город Краснодар; пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым комитетом, членом которого он является; не являясь членом соответствующего комитета, может участвовать в его работе с правом совещательного голоса.

В ст. 54 регламента городской Думы Краснодара отдельно определяются права депутата непосредственно на заседании Думы: 1) избирать и быть избранным в Думу; 2) высказывать мнение по персональному составу создаваемых Думой органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых Думой; 3) предлагать вопросы для рассмотрения Думой; 4) вносить предложения и замечания по повестке дня, порядку рассматриваемых и существу обсуждаемых вопросов; 5) вносить предложения о заслушивании отчета комитета, комиссии Думы либо должностного лица Думы; 6) вносить в Думу предложения о проведении депутатских проверок по любому вопросу, относящемуся к компетенции Думы; 7) участвовать в прениях, задавать вопросы докладчикам и содокладчикам, а также председательствующему, требовать ответ и давать ему оценку; 8) вносить письменные поправки в проекты принимаемых Думой решений; 9) оглашать на заседаниях Думы общественно значимые мнения граждан; 10) знакомиться с протоколами заседаний Думы.

Мы считаем правильным такой подход, который детально регламентирует работу депутата на пленарных заседаниях представительного органа местного самоуправления. Из всех изученных нами регламентов представительных органов местного самоуправления именно в Краснодаре полномочия местного депутата раскрыты наиболее полно. Если сравнить объем регулирования, например, с регламентом Нальчикского городского совета местного самоуправления второго созыва [6], то в нем содержатся в основном некоторые процедурные вопросы. В регламентах многих других муниципальных образований степень регулирования колеблется между этими двумя вариантами.

Вместе с тем некоторые формулировки в регламенте горДумы Краснодара требуют корректировки. Так, депутат имеет право оглашать на заседаниях Думы общественно значимые мнения граждан. На наш взгляд, это право выражено абстрактно, поскольку возникает вопрос о том, для чего это делается. Вряд ли есть необходимость высказывать общественно значимые мнения граждан только для того, чтобы их приняли к сведению остальные депутаты представительного органа местного самоуправления, тем более, что отсутствуют критерии того, какое мнение является общественно значимым, а какое нет (в данном

контексте имеется в виду, очевидно, что степень общественной значимости определяется самим депутатом). Кроме того, не уточнено, какие вопросы наиболее важны для граждан (речь может идти только о вопросах местного значения). Данное право целесообразно исключить из регламента, поскольку, на наш взгляд, действительно общественно значимые мнения граждан по вопросам местного уровня должны трансформироваться во вполне определенные решения местных органов власти, и в этом смысле депутат может на основании такого мнения инициировать принятие адекватного решения.

Таким образом, следует заключить, что участие депутата в пленарных заседаниях представительного органа местного самоуправления является его обязанностью. При этом в рамках работы представительного органа, т.е. во время его пленарного заседания, депутат обладает правами, которые носят сугубо личный характер - он не может их делегировать кому бы то ни было. Анализ нормативных актов и практики показывает, что нормотворческие права депутатов в основном соблюдаются. Вместе с тем в ряде муниципальных образований имеются хотя и не существенные, но неоправданные ограничения. Представляется также неправильным обязывать депутатов соблюдать этические нормы поведения, поскольку они выходят за рамки права.

Литература

1. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1999.

2. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. М.: Юстицинформ, 2006.

3. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (в ред. 24.07.2007) // КонсультантПлюс.

4. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М.: НОРМА, 2003.

5. Регламент городской Думы Краснодара (утвержден решением городской Думы Краснодара от 24.11.2005 № 3 п. 6 (в ред. от 25.05.2006) // КонсультантПлюс (Краснодарский край).

6. Регламент Нальчикского городского совета местного самоуправления второго созыва (утв. решением Нальчикского городского совета местного самоуправления от 24 марта 2000 года) // КонсультантПлюс-КБР.

7. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. М., 2004.

8. Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 07.06.2004 № 717-КЗ (в ред. от 04.07.2006) // Консультант-Плюс.

9. Устав Нальчика (принят решением Нальчикского городского совета местного самоуправления от 1 июля 2005 года (в ред. 21 апреля 2006 г.) // КонсультантПлюс.

10. Местное самоуправление в Краснодаре: тенденции развития, проблемы, перспективы: Материалы «круглого стола» / Под общ. ред. И.В. Упорова. Краснодар, 2006.

11. Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.