Правовое понятие градостроительной деятельности

ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО И ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС

Махотенко Евгения Андреевна

аспирант кафедры финансвового и предпринимательского права Ставропольского государственного университета _

Правовое понятие градостроительной деятельности

Аннотация

Статья посвящена исследованию понятия «градостроительная деятельность» в современном градостроительном законодательстве РФ. Автор анализирует определение, данное в законодательстве РФ, уясняет его плюсы и минусы и предлагает свою трактовку его содержания.

Аnnotation

This research is the analysis of a certain definition: «town-planning activity» in a modern town-planning legislation of the Russian Federation. The author analyses a definition, given in the legislation of Russia and sizes up its pluses and minuses and suggests his interpretation of its subject-matter.

Ключевые слова: градостроительство, градостроительная деятельность, правовое регулирование, градостроительный кодекс РФ, земельный кодекс РФ.

Key words: town-planning, town-planning activity, law regulation, the Russian Town-planning Code, the Russian Land Code.

К

лючевым в сфере градостроительства является понятие «градостроительная деятельность». Представляется необходимым рассмотрение этого понятия с правовой точки зрения, уяснения плюсов и минусов определения, данного в законодательстве и предложение своей трактовки его содержания. Впервые оно было сформулировано в ст. 1 Градостроительного кодекса от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ: «Градостроительная деятельность (далее также - градостроительство) - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений».

Данное определение градостроительной деятельности хотя и содержало основные принципы ее осуществления, а также очерчивало круг субъектов градостроительных отношений, являлось неполным. Определение, утвержденное Градостроительным кодексом от 7 мая 1998 г. при принятии Градостроительного кодекса от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ подверглось изменению. В пункте 1 ст. 1 Градостроительного кодекса от 29 декабря 2004 г. дано следующее понятие гра-

достроительной деятельности как деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

Позиция законодателя при изменении этого понятия не совсем ясна, поскольку основные цели и принципы осуществления градостроительной деятельности остались прежними - «соблюдение баланса интересов, связанных с использованием территории»1 с учетом ее национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей. В ст. 2 Градостроительного кодекса 2004 г. перечислены принципы законодательства о градостроительной деятельности, но отсутствие даже ссылки на указанные принципы в п. 1 ст. 1 этого Кодекса лишает, по определению, градостроительную деятельность основ ее осуществления, что недопустимо.

Из данного определения, закрепленного Градостроительным кодексом 2004 г., был исключен перечень субъектов, имеющих право осуществлять градостроительную деятельность. Считаем это упущением законодателя, однако не в связи с отсутствием обозначения субъектов как таковых, поскольку далее из текста Кодекса можно определить тех, кто принимает участие в осуществлении градостроительства, а в связи с тем, что в данном определении необходимо было чет-

Режим доступа: www.istroy.ru

127

ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО И ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС ко прописать функции, возложенные на каждого из субъектов. Однако данное понятие раскрывает лишь формы осуществления градостроительной деятельности, путем их перечисления.

Специалисты в сфере градостроительной деятельности Калужской области еще до принятия Градостроительного кодекса 2004 г. выражали свое несогласие с предлагаемым определением, в связи с тем, что даже те формы, которые в нем перечислены, не охватывают весь спектр деятельности, направленный на благоустройство жизни населения. В частности данное определение не включает в себя «архитектуру малых форм» - скамейки, урны, фонари, беседки, которые не являются объектами недвижимости. Также в это понятие не включена «ландшафтная архитектура» (устройство парков, скверов, газонов и других зеленых зон поселений и межселенной территории) . Они предложили оставить прежнюю трактовку указанного понятия, которое было принято в действовавшем на тот период Градостроительном кодексе РФ 1998 г.

Представляется, что с данным мнением нельзя согласиться. Указание на формы деятельности, перечисленные в действующем определении необходимо для всестороннего и полного понимания градостроительства, а также для приведения к единообразию видов деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в данной области на всей территории России.

Понятие «градостроительная деятельность» и «градостроительство» являются тождественными. Однако, если в ст. 1 Градостроительного Кодекса 1998 г. на это давалось прямое указание, то, несмотря на многократное употребление в тексте Градостроительного кодекса 2004 г. термина «градостроительство», в самом определении на идентичность понятий «градостроительная деятельность» и «градостроительство» не указывается. Такая неточность приводит к неправильному уяснению понятия «градостроительство», а значит к усложнению процесса правоприменения.

В связи с тем, что градостроительство тесно связано с земельными отношениями, по мнению руководителя Первой мастерской Бюро Генплана КГА Б.В. Николащенко, земельные отношения «сидят» внутри градостроительной деятельности, а не наоборот. В новом кодексе нет самого понятия градостроительной деятельности, оно растворено в земельных отношениях1.

Безусловно, градостроительство не может существовать без земельных отношений, и так как Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 был принят раньше Градостроитель-

ного, многие термины из него были заимствованы. Но в связи с тем, что градостроительство не является институтом только земельного права, а как комплексное правовое образование обладает спецификой, то и терминология должна быть характерной и специфической только для него, хотя и с учетом понятийного аппарата других смежных с ним отраслей.

М.Я. Вильнер дает следующее определение градостроительной деятельности (градостроительство) - это планирование, регулирование и осуществление изменений пространственной организации территории, при обустройстве ее для проживания и обслуживания, поддержания здоровья, формирования и развития интеллектуального потенциала граждан, их хозяйственной деятельности и отдыха, поддержания природной и историко-культурной среды в состоянии необходимом для долгосрочного, устойчивого развития общества2. Данное определение отражает основные направления градостроительной деятельности без указания на субъектов, ее осуществляющих и функций на них возложенных. В нем также отсутствует упоминание о формах ее осуществления.

Учитывая все изложенное, предлагаем следующее определение градостроительной деятельности: градостроительная деятельность (градостроительство) - пространственная организация территории при соблюдении баланса интересов, связанных с ее использованием, с учетом национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей территории, в том числе городов и иных населенных пунктов.

Градостроительная деятельность (градостроительство) представляет собой согласованную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по организации разработки, разработке документов и реализации принятых решений по планированию развития территории, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, а также деятельность по принятию нормативно-правовых актов в сфере градостроительства и контроль за их исполнением. Это также деятельность физических и юридических лиц, способствующих разработке и принятию правовых актов в области градостроительства, иных документов градостроительного регулирования и реализация принятых градостроительных решений.

1 Николащенко Б.В. Новый кодекс писали люди, далекие от реалий градостроительной деятельности // Строительный еженедельник. 2004. № 46 (140).

2 Вильнер М.Я. Москва Градостроительный кодекс, проблемы терминологии // Строительный эксперт 2006. № 12.

_128

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1