Миграционная амнистия как мера противодействия незаконной миграции в Российской Федерации

Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 17 (308).

Право. Вып. 37. С. 37-40.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Т. Б. Смашникова

МИГРАЦИОННАЯ АМНИСТИЯ КАК МЕРА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рассматривается возможность легализации незаконных мигрантов в Российской Федерации путем проведения миграционной амнистии. Предлагаются основные направления разработки административно-правового регламента проведения миграционной амнистии.

Ключевые слова: незаконные мигранты, легализация, миграционная амнистия.

Государственная миграционная политика РФ предполагает эффективное управление миграционными процессами для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны. Для государств, принимающих значительное количество мигрантов, к которым относится Россия, сохраняют актуальность проблемы борьбы с незаконной миграцией, незаконной занятостью, нарушениями национального миграционного законодательства. Для эффективного противодействия этим явлениям разрабатываются и применяются разнообразные государственные меры: совершенствование средств пограничного контроля и миграционного учета мигрантов, контроль за соблюдением миграционных режимов пребывания и проживания, административное принуждение в случае нарушения норм миграционного законодательства.

Особое место в ряду таких мер могла бы занимать специальная программа легализации в виде миграционной амнистии иностранных граждан, незаконно находящихся в РФ, предоставляющая возможность указанным лицам получить легальный статус без применения к ним жестких санкций за совершенные нарушения миграционного законодательства.

По общему правилу, институт легализации мигрантов представляет собой совокупность административно-правовых норм, обеспечивающих реализацию иностранным гражданином права выступать в правоотношениях под юрисдикцией РФ в качестве иностранного физического лица. Таким образом, легализованный мигрант — это иностранный гражданин (или лицо без гражданства), пребывающий или проживающий на территории РФ на законных основаниях, соблюдающий процедуры, установленные миграционными правилами РФ, и в соответствии с этим наделенный законными правами высту-

пать стороной в правоотношениях под юрисдикцией РФ в статусе иностранного гражданина. При отсутствии признания за иностранным гражданином права участвовать в правоотношениях под юрисдикцией РФ он оказывается в административно-правовом статусе незаконного мигранта, или мигранта, незаконно пребывающего на территории РФ1.

Сложившаяся в России миграционная ситуация, являясь следствием сложной социально-экономической и политической обстановки в соседних государствах, характеризуется динамичностью и рядом негативных моментов как с соблюдением порядка пересечения государственной границы РФ, так и с несовершенством правового регулирования пребывания и трудоустройства на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства или мигрантов.

В России не существует достоверных оценок масштабов незаконной миграции. В 2010 г. некоторые эксперты утверждали, что численность незаконных иммигрантов превышала

5 млн человек2. Первый заместитель директора Федеральной миграционной службы (ФМС) РФ М. Тюркин тогда же указывал, что количество незаконных мигрантов в России — от 3 до 3,5 млн человек3. «Объемы нелегальной миграции в РФ составляют от 3 до 5 миллионов человек»,— сообщила на пресс-конференции 15 октября 2012 г. заместитель руководителя ФМС РФ Е. Егорова4. Ранее глава ФМС РФ К. Ромодановский выступил с предложением запретить нарушителям миграционного законодательства въезд в Россию на три года, поясняя, что такие меры могут быть применены к тем, кто нарушает сроки пребывания на территории РФ и не представляет оправдательных документов.

Мигранты, не имеющие возможности получить разрешение на работу, временное проживание

или постоянное жительство из-за отсутствия необходимых документов или неисполненных миграционных формальностей, вынуждены скрывать свое положение и пополняют ряды незаконных мигрантов.

В узком смысле термин «легализация» означает переход на легальное положение5. В широком смысле легализация — это разновидность иммиграционной политики, называемая также гражданской или миграционной амнистией, которая означает предоставление государством права на жительство лицу с иностранным гражданством или без гражданства, незаконно проживающему на его территории. Ключевой элемент этого определения заключается в том факте, что право жительства предоставляется, когда иностранец уже незаконно находится на территории данного государства, и именно это характеризует фактическую ситуацию, которая должна быть легализована6. В большинстве государств незаконными мигрантами (также называемыми недокументированными, незарегистрированными или нелегальными) считаются лица, въехавшие в страну легально, но позже утратившие законный статус (студенты, временные рабочие, лица, которым отказано в убежище, туристы), или лица, попавшие в страну нелегально, путем тайного пересечения границы или с помощью поддельных документов. В любом случае незаконные мигранты не имеют юридического права проживать в том государстве, куда они приехали.

России необходимо решить две ключевые задачи: максимально сократить незаконный сектор миграции (возможно, путем проведения процедур депортации нежелательных мигрантов из РФ и легализации части трудовых мигрантов) и сформировать систему избирательной иммиграции, благоприятствующей определенным миграционным потокам (иностранцам — выпускникам российских вузов, квалифицированным специалистам, молодым семьям, выходцам из государств бывшего СССР, преимущественно европейской части), необходимым РФ для решения экономических и демографических проблем.

Законодательством о правовом положении иностранных граждан в РФ установлено, что законно находящимся в РФ иностранным гражданином или лицом без гражданства считается лицо, имеющее действительный вид на жительство, либо разрешение на временное прожива-

ние, либо визу и/или миграционную карту, либо иные предусмотренные международным договором РФ документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в России7.

По существующим правовым правилам пребывания и проживания на территории РФ самостоятельное изменение иностранным гражданином своего правового статуса или незаконное его установление является нарушением миграционного законодательства и грозит применением мер административного воздействия вплоть до выдворения иммигранта из страны согласно ст. 18.8, 18.10, 18.11 и 18.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП)8. Количество подобных нарушений велико, что не в последнюю очередь обусловлено наличием в РФ большого количества незаконных мигрантов. Однако уменьшить число таких нарушений только с помощью мер административного принуждения крайне сложно. Положительных тенденций в этом направлении можно было бы достичь, применяя наряду с мерами административной ответственности легализацию части иностранных граждан, которые противоправно самостоятельно изменили свой иммиграционный статус.

В России миграционная амнистия не объявлялась, однако эта процедура является эффективным способом, применяемым зарубежными государствами, который приводит к многократному и быстрому сокращению количества незаконных мигрантов на территории принимающего государства.

Автором предлагаются следующие условия проведения возможной миграционной амнистии в РФ:

1. Мигранты, претендующие на получение законного статуса, не должны иметь существенных проблем с российским законодательством: быть судимыми или находиться под следствием, иметь серьезные административные правонарушения. При этом не должно рассматриваться в качестве правонарушения нарушение правил регистрации по месту пребывания.

2. Определение: а) продолжительности времени, в течение которого амнистируемое лицо должно находиться на территории страны (пребывать в РФ); б) непосредственного срока (временного периода) проведения амнистии.

3. Возможность применения различных льгот при проведении миграционной амнистии: в за-

висимости от категории мигрантов (преимущество — молодым людям с российским профессиональным образованием или перспективными квалификациями, знанием русского языка, близким к российскому менталитетом), ценза оседлости, страны прибытия и т. д.

4. Определение возможности не только приобретения законного статуса пребывания (проживания) мигранта в РФ, но и возможности получения мигрантом гражданства РФ.

Программа амнистии могла бы быть направлена как на бывших граждан СССР, считающих себя русскими, которые после распада Союза не смогли получить гражданство РФ и имеют гражданство других государств СНГ или статус лиц без гражданства, так и на граждан из дальнего зарубежья, которые проживают в России по 15-20 лет9.

Для проведения процедуры легализации незаконных мигрантов в виде миграционной амнистии автор предлагает разработать административно-правовой регламент, предусматривающий:

1) определение реального (фактического) положения каждого отдельного незаконного мигранта;

2) уточнение и классификацию совершенных мигрантом правонарушений в сфере миграционного законодательства;

3) определение дифференцированных размеров штрафов как вида административного наказания по конкретным фактам совершенных правонарушений;

4) процедуру получения мигрантом законного статуса пребывания, проживания, гражданства РФ.

Для законодательного закрепления процедуры легализации в виде миграционной амнистии необходимо четко определить:

- категории незаконных мигрантов, на которых амнистия может быть распространена;

- конкретные перечни и виды правонарушений миграционного законодательства, понеся административную ответственность за которые мигрант может быть амнистирован (меры ответственности должны соотноситься с фактором вины (умысел или небрежность) мигранта, совершившего или совершающего правонарушение, при этом должны учитываться совокупность совершенных правонарушений, их повторность и систематичность). Одновременно

необходимо предусмотреть невозможность легализации путем миграционной амнистии мигрантов, въезд которым или пребывание которых на территории РФ были ограничены или запрещены.

После проведения процедуры миграционной амнистии иммиграцию в РФ предлагается ограничить как по общим основаниям (судимость, опасные болезни, участие в экстремистских организациях, участие в шпионской деятельности против РФ и т. п.), так и по основаниям, которые могут изменяться в зависимости от социальноэкономического и политического положения, сложившегося на территории РФ в определенный момент времени.

Миграционное законодательство, совершенствуясь, должно предусматривать: а) принципы квотирования въезда иммигрантов из определенных стран (например, упрощение въезда и получения законного статуса мигрантами из Беларуси, Украины, Прибалтики и усложнение въезда мигрантам из других стран); б) принципы, связанные с перспективами культурной адаптации иммигрантов (ограничение въезда в РФ лиц, плохо владеющих русским языком, введение теста по русскому языку не только для принимающих гражданство РФ); в) принципы зонирования территории РФ для преимущественного приема трудовых мигрантов (ограничение места жительства определенными территориальными зонами с сохранением свободы перемещения в рамках этих зон); г) принципы профессиональной специализации мигрантов10.

Российская Федерация должна быть максимально привлекательной для мигрантов, присутствие которых на территории государства полезно и необходимо (молодые перспективные образованные люди, занимающиеся научной деятельностью) или желательно для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны.

Примечания

1 Соболев, И. Легализация иностранных граждан в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 10.

2Джуда, Б. Россия иммигрантская: демографический кризис или этнический? // Рос. газ.— Федер. вып. 2010. № 5326 (247). 1 нояб.

3 Смольякова, Т. Входной билет для нелегала // Рос. газ. 2011. 14 янв.

4 ФМС оценила число нелегальных мигрантов в России в 3-5 млн человек [Электронный ресурс] // РИА — Новости : сайт. URL: http://ria.ru/ society/20121015/902613691.html#ixzz2Kg86uWGn

5 Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов, Ю. Ю. Шведова. М. : Азбуковник, 2001.

6 Специальные программы легализации иммигрантов: мировой опыт : сб. ст. / под ред. Г. Витковской, А. Рубцовой; Междунар. орг. по миграции: Бюро МОМ в России; Бюро по демократ. ин-там и правам человека ОБСЕ. М. : Пилот, 2006.

7 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : правовой сайт.

URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.

cgi?req=doc;base=LAW;n=148582

8 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. По состоянию на 10 октября 2010 г. : комментарий последних изменений. М. : Юрайт, 2010. С. 220.

9 Голик, Ю. В. Основные направления противодействия нелегальной миграции в Российской Федерации на современном этапе / Ю. В. Голик, Т. Н. Балашова, З. В. Балашов и др. // О-во и право : науч.-практ. журн. (Краснодар). 2008. № 1 (19). С. 18.

10 Савельев, А. Н. Современная миграция: власть, законодательство, политика // Рус. мир. 2003. № 2.