О структуре экономических механизмов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

ПРАВО

О СТРУКТУРЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ Королев С.Н.

Экономические механизмы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды - это система средств, применяемых органами государственного управления по созданию условий хозяйственной деятельности в области использования природных ресурсов, воспроизводства и охраны окружающей среды, при соблюдении которых деятельность в окружающей среде становится экономически выгодной.

ABOUT THE STRUCTURE OF ECONOMIC CONDITIONS, GOVERNMENT ENVIRONMENTAL MANAGEMENT AND PROTECTION OF ENVIRONMENT Korolev S.N.

Economic mechanisms of state environmental management and environmental protection is the system of means used by government to create the conditions of economic activities in the field of natural resources, restoration and protection of the environment with the help of which the activity in the environment sphere is becoming economically advantageous.

Понятие «экономические механизмы» законом не предусмотрено. Оно выработано теорией и практикой.

Неудачи государства в области обеспечения рациональности природопользования и охраны окружающей среды от использования исключительно административно-командных методов управления в 70-80 годы утверждают в уверенности, что вся природно-ресурсовая и природоохранная политика государства нуждается в качественно новом экономико-правовом механизме государственного управления (регулирования) отношениями в экологической сфере. Под государственным регулированием в юридической науке понимают использование экономических методов управления в сочетании с традиционными, оправдавшими себя на практике административно-правовыми методами.

В настоящее время реалии таковы, что без

государственного вмешательства невозможна экологизация хозяйственной деятельности в окружающей среде.

Для развития этого процесса необходимо отказаться от рыночной риторики и согласится в одном: государственное регулирование должно охватить все отношения, возникающие в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Цель экологизации хозяйственной деятельности предполагает обеспечение органами государственного управления рационального природопользования и привлечение в неприбыльную сферу охраны окружающей среды капиталов частного сектора.

С государственной точки зрения разумно и выгодно передать некоторые риски (возможно, в форме государственного партнерства) предпринимательству и бизнесу, обеспечив им при этом льготы и преференции (преимущества). Вместе с тем государ-

ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ

ство должно установить общенациональные (федеральные) ориентиры для хозяйственных субъектов в виде экономических механизмов [1].

Экономические механизмы государственного управления в экологической сфере, как представляется, характеризуются единством и дифференциацией.

Их единство выражается в том, что они основаны на принципах, закрепленных в действующем экологическом законодательстве (ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 3 Водного кодекса РФ, ст. 1 Лесного кодекса РФ).

Дифференциация (различия) экономических механизмов обусловлена отраслевой природой ресурсовых отношений, т.е. областью их применения. Поэтому следует различать экономические механизмы:

1) недропользования;

2) водопользования;

3) лесопользования;

4) охраны окружающей среды.

Как отмечалось ранее, в РФ пока такие механизмы не созданы. Идет процесс их формирования и законодательного оформления. Появление таких механизмов как эффективных инструментов в практике органов государственного управления можно связывать с юридическим фактом, который получит выражение в форме нормативно-правового акта-постановления Правительства РФ о закреплении таких механизмов в определенных законом областях деятельности Министерства природных ресурсов и экологии РФ, федеральных служб и агентств, обеспечивающих приро-доресурсовые и природоохранительные отношения.

Для создания экономических механизмов потребуется определенное время, но процесс их становления идет. Этапы формирования экономических механизмов на федеральном уровне с акцентом на разработку методсопровождения деятельности по их применению представляются следующим образом

Рассмотрим деятельность на этапах формирования экономических механизмов в доктринальном плане. Она представляется следующим образом:

1 этап: При определении целей, задач и ранжировании приоритетов экологической политики РФ необходимо руководствоваться положениями действующего законодательства и, в частности, положениями 2-х системообразующих политикоправовых актов:

1) концепцией перехода РФ к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 01 апреля 1996 г. № 440;

2) экологической доктриной РФ, одобренной 31 августа 2002 г. Правительством РФ. В данном документе определена цель государственной экологической политики: сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения благоприятной экологической ситуации.

Как представляется, деятельность органов государственного управления по разработке экономических механизмов на этом этапе может проводиться на основе следующих форм учета:

- кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых (ст. 30 Закона РФ «О недрах»);

- баланса запасов полезных ископаемых (ст. 31 Закона РФ «О недрах»);

- кадастра лесных участков (ст. 92 Лесного кодекса РФ);

- лесного реестра (ст. 91 Лесного кодекса РФ);

- водного реестра (ст. 31 Водного кодекса РФ);

- формы учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую вреду (ст. 69 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Отмеченные формы учета, ведутся в целях использования их данных при выработ-

О СТРУКТУРЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

__________ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ______________________

Королев С.Н.

Таблица 1

I этап: Определение цепи, задан и ранжирование приоритетов экологической политики, осуществляемой органами гос.управления

_______________________________Ї___________________________

II этап: Выработкакритериев достижения цепи, проведение оценок эффективности проводимой экологической политики

_________________________________Ї____________________________________

IV этап: Разработка моделей экономических механизмов го суд арстъ енного управления в области недрополвзов анид водопользования, лесополвзования и окранві окружающей среды

________________________________I___________________________

V этап: Разработка новых федерапвных правил прирсдоресурсовых платежей и платежей за расмещение отх одов в окружающей среде

____________________________________________________________________

VI этап: Разработка новых федеральных правил обеспечения и возмёщёния вреда, причиненного окружающей среде

1

VII этап: Разработка федеральных правил обеспечения порядка привлечения к юридической ответственности по публичньпїі договорам

________________________________Ж____________________________

VIII этап: Издание постановления Правительства РФ, закрепляющего экономические механизмы в области природопользования и охраны окружающей среды

ке управленческих решений. Используя данные формы учета, можно определять задачи по формированию экономических механизмов государственного управления. Среди них в первую очередь необходимо выделить следующие:

1) переход в сфере природопользования к системе рентных платежей, за использование природных ресурсов;

2) создание эффективного порядка взимания платы с хозяйствующих субъектов, использующих природные ресурсы и размещающих отходы в окружающей среде;

3) реализация в полной мере принципа «загрязнитель платит» на основе разработки правовых и экономических подходов к реализации отмеченного принципа;

4) создание системы социально-экономической оценки природных ресурсов на основе международных и российских стандартов поведения оценщиков и достижений специальной науки - прикладной статистики.

2 этап. Основным экономическим критерием достижения цели, решения задач и оценок эффективности экологической политики, проводимой органами государствен-

ного управления, является экономико-экологический результат, т.е. некое благо, которого удалось достичь в процессе управленческой, хозяйственной, инвестиционной деятельности по конкретному проекту природопользования и охраны окружающей среды.

ное, административное, экологическое и иные отрасли законодательства предусматривают меры, обеспечивающие рациональное природопользование и охрану окружающей среды (например, п. 8 ст. 13 и п.2 ст. 78 Земельного кодекса РФ, п. 2 ст.17 ФЗ «Об охране окружающей среды» и др.). Задача заключается в том, чтобы систематизировать разрозненные правовые нормы и закрепить их как средства экономических механизмов с определением порядка их применения в специальном нормативном акте - постановлении Правительства РФ, которым должен быть завершен процесс формирования экономических механизмов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.

4 этап. Смоделированные структуры экономических механизмов государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды представляются следующим образом (см .табл.2).

5 этап. Платежи в природноресурсовых отношениях и отношениях, связанных с охраной окружающей среды, являются фундаментом этих отношений. Одновременно их следует рассматривать в качестве инструмента, обеспечивающего рациональную деятельность, сориентированную на экономический результат - прибыль [3].

Те хозяйственники, для которых размер платежа оказывается экономически нецелесообразен, должны уступить место тем, кто в состоянии его освоить и в последующем организовать дело с выгодой. При завышенной ставке платежа не будет инвестиций, при заниженной - в убытке окажется собственник ресурсов - государство. Ставки платежей за использование природных ресурсов и охрану окружающей среды предполагают их предопределенность кадастро-

вой стоимостью ресурсов. Вот почему кадастры в экономических механизмах играют базовую определяющую роль.

К сожалению, современные ставки платежей являются фиксированными, административно утвержденными, что вытекает, например, из смысла п. 2 ст. 66 Земельного кодекса РФ, ст. 76 Лесного кодекса РФ, ст. 20 Водного кодекса РФ. В этой связи придание платежам гибкости и привлекательности зависит от научного обоснования методик взимания платежей. Они должны придать платежам рыночный, рентный характер, чего нет пока в современных методиках. Новые методики должны быть разработаны с таким расчетом, чтобы учитывалась, во-первых, рентоориентированная деятельность приро-допользователей с тем, чтобы с помощью рентного платежа, установленного государством можно было вывести из тени доходы и перераспределить ренту между природо-пользователем и собственником ресурса -государством (муниципалитетом). Во-вторых, предусмотреть в ставке рентного платежа размер налога, ранее (до 2007 г.) взимаемого с природопользователей. В-третьих, необходимо учесть повышающие коэффициенты введенные ФЗ от 19.12.2006 г. № 238 ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 г. Так, ныне ставка платы за древесину, отпускаемую на корню, была повышена на коэффициент 1,8 к уровню 2001 г.

Методики должны быть типовыми, поскольку действующим законодательством (ст. 82 Лесного кодекса РФ, ст. 25 Водного кодекса РФ) предусматриваются полномочия органов государственной власти субъектов РФ в части установления ставок платы (соответственно - методик расчетов) за пользование природных ресурсов, находящихся в собственности субъектов РФ, такая же возможность предусматривается и для органов местного самоуправления (ст. 84 Лесного кодекса РФ, ст. 27 Водного кодекса РФ) в части распоряжения природными ресурсами, состоящими в муниципальной собственности.

Королев С.Н.

Таблица2

Важно иметь в виду, что ставки платежей изменятся в сторону увеличения, поэтому в законодательстве должны быть предусмотрены гарантии отечественным потребителям продукции и защита их материальных интересов.

Представляется, что это может быть обеспечено внесением поправки в налоговое законодательство о том, что запрещается включать внесенные платежи за ресурс в себестоимость выпускаемой продукции, работ, услуг. Платежи следует относить на прибыль природопользователя.

6 этап. Вред окружающей среде причиняется главным образом в результате производственной и иной хозяйственной деятельности. В юридической науке различают два вида вреда: вред, возникающий из правомерных действий: военные учения, изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и др. и вред, возникший вследствие нарушений действующего законодательства.

Причинение вреда порождает обязательства виновного лица по его возмещению. Эти обязательства имеют имущественную природу, поэтому отношения регулируются нормами гражданского законодательства. Оно устанавливает условия возникновения таких обязательств:

1) наличие вреда;

2) вина причинителя вреда;

3) наступление вредных последствий;

4) установление причинной связи между вредом и последствиями.

Согласно ст. 1064 ГК РФ и п.1 ст. 77 ФЗ «Об охране окружающей среды» вред окружающей среде должен быть возмещен в полном объеме. Смысл указанных императивных норм следует понимать таким образом, что вред может быть возмещен в натуре путем восстановления объекта (ст. 1082 ГК РФ) либо путем возмещения убытков, под которыми понимается реальный ущерб (стоимость утраченного природного объекта, иные расходы, которые лицо произвело, либо должно было произвести

для восстановления нарушенного права), а также упущенная выгода (неполученные доходы, которые потерпевшая сторона при обычных условиях гражданского оборота получила бы, если бы ее право не было нарушено, п. 2 ст. 15 ГК РФ).

Указанные положения действующего законодательства могут составить основу федеральных правил методического обеспечения возмещения экологического вреда.

Далее в них необходимо отразить специфику деятельности по возмещению вреда. Она, как представляется, может предусматривать следующее:

1. Прежде всего, необходимо иметь в виду положение законодательства о том, что не все природные ресурсы относятся к недвижимости. Согласно ст. 130 ГК РФ к недвижимости относятся только земельные участки, участки недр, обособленные водные ареалы и все, что прочно связано с землей.

К этому следует отметить и такое свойство природных ресурсов: они являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (ст. 9 Конституции РФ).

Отмеченные свойства природных ресурсов позволяют сделать вывод о том, что правовое регулирование отношений, возникающих из причинения вреда, смещается в сторону публичного права и подчиняется формуле: если иное правило не установлено экологическим, земельным законодательством, лесным, водным, горным, иным специальным законодательством, то к регулированию отношений применяется гражданское законодательство (см., например, ст. 4 ВК РФ, ст. 3 ЗК РФ), т.е. главным регулятором отношений выступает экологическое законодательство РФ.

2. К числу особенностей, которые следует учитывать при разработке правил методического обеспечения, необходимо отнести приоритет применения такс и методик для определения вреда, а не гражданско-правовые способы определения размера

Королев С.Н.

вреда. Последние применяются лишь в отсутствие такс и методик (п. 2 ст. 77 и п. 1 ст. 78 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

3. Особой разработке в правилах подлежат вопросы расчета вреда и порядка его возмещения, когда он является крупномасштабным (лесные пожары, аварии в местах добычи и транзита углеводородов и др.). Действующий ФЗ «Об охране окружающей среды» не содержит нормы, определяющей порядок применения ответственности за совместно причиненный вред, какими бы размерами он не исчислялся.

В случаях причинения крупномасштабного вреда принцип солидарной ответственности трудно применить, так как в условиях современного хозяйства с его глубокой специализацией зачастую бывает невозможно сразу определить всех, причинивших вред.

В этом случае приходится отступать от принципа солидарной ответственности, однако проблема субъекта ответственности остается. Она решается в случае его установления на основе регрессного порядка.

4. Особенностью также является возможность отступления от принципа вины как условия наступления ответственности. Для владельцев источников повышенной опасности он не применяется. В судебной практике вопрос от отношении хозяйствующих субъектов к владельцам источников повышенной опасности решается в каждом конкретном случае самостоятельно.

Имеются и другие особенности в определении размера и порядка возмещения экологического вреда, что настоятельно требует разработки специальной методики для использования ее в деятельности природоохранных органов.

7 этап. Разработка федеральных правил методического обеспечения деятельности инспекторов по привлечению виновных к административной ответственности, а также гражданско-правовой ответственности за неисполнение обязательств по публичным договорам обусловлена рядом причин:

1. Отсутствием специального юридического образования у большинства государственных инспекторов.

2. Особой природой договоров, которые, согласно ЛК РФ, ВК РФ, Закона РФ «О недрах», тоже опосредуют отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Данный вид договоров в соответствии с ГК РФ относится к разряду публичных, которые заключаются в особом порядке и характеризуются своеобразием содержания (см. постановление Правительства РФ «О договоре аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности» от 28.05.07 г. № 324). Подготовка федеральных правил методического обеспечения соответствует рекомендациям Правительства РФ от 31 мая 2004 г. № 742-р в части опережающей разработки средств нормативно-правового, научно-технического и методического обеспечения государственного управления.

Методические средства, определяющие механизмы, порядок действий, повышение эффективности деятельности государственных служащих, позволяют решать специальные имущественно-правовые вопросы, возникающие в их практике.

8 этап. Издание постановления Правительства РФ по экономическим механизмам государственного управления представляется актом, который запустит в действие инструментарий, образующий содержание государственного руководства природопользованием и охраной окружающей среды.

Появление такого акта позволит аккумулировать разрозненные и размещенные в различных нормативных документах экономические средства в одной правовой форме, что облегчит их использование в деятельности органов государственного управления. Значимость постановления Правительства РФ проявится также и в том, что им будут нормативно закреплены экономические механизмы как новые правовые феномены теории и практики.

ЛИТЕРАТУРА

1. Круглов В.В. О совершенствовании экономико-правового механизма охраны окружающей среды в промышленности / Экологическое право. № 5. 2006 г. С. 28-30.

2. Дудиков М.В. Проблемы правового регулирования прекращения права пользования недрами / Экологическое право. № 2. 2006 г. С. 25-31.

3. Крассов О.И. Экологическое право: учебник. М.: Дело, 2001. С. 242