Конституционно-правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации

2017. № 1

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОИ СТАТУС ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ДМИТРИЙ АЛЕКСЕЕВИЧ РЕУТ

Руководитель аппарата Московской городской избирательной комиссии, аспирант кафедры конституционного и международного права Российского государственного социального университета, e-mail: floryan@yandex.ru

Рассматриваются проблемные вопросы, связанные с формированием и деятельностью избирательных комиссий в Российской Федерации. Предлагается усовершенствовать правовой статус и механизм работы избирательных комиссий, в частности отказаться от партийного принципа формирования избирательных комиссий, перевести их работу на постоянную основу по принципу профессионализма. Обосновывается необходимость разработки концепции кодекса этики работника избирательной системы.

The problematic issues concerning forming and activity of electoral commissions in Russia are discussed. The author proposes to improve the legal status and mechanism of functioning of electoral bodies and to make them fulfill their powers on a permanent base under the principle of professionalism. The author advocates the idea of developing the concept of a code of ethics for officers of the electoral system.

Ключевые слова: избирательное право, избирательная система, избирательная комиссия, Конституция, Конституционный Суд

Key words: electoral law, electoral system, electoral commission, Constitution, Constitutional Court

Любая избирательная кампания, прошедшая на территории всей страны или на территории ряда субъектов Российской Федерации, выявляет определенные проблемы как в самом законодательстве, регулирующем порядок проведения выборов, так и в его применении при организации избирательного процесса. Не стала исключением и избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва в 2016 г. Однако прошедшие выборы, помимо частных проблем, связанных в основном с введением в действие ряда новых норм о составлении списков избирателей, участии в выборах наблюдателей и журналистов, выявили одну очень тревожную тенденцию: массовый отказ избирателей от участия в голосовании.

Так, по итогам избирательной кампании в 2016 г. участие избирателей в выборах составило 47,88 % от общего числа избирателей, включенных в списки1. Для сравнения: в 2011 г. этот показатель составил 60,21 %, а в 2007 г. - 63,71 %2. Представляется, что проблема не только в выборе законодателем даты голосования - третье воскресенье сентября (хотя, вероятно, если бы выборы назначили на

июль, участие избирателей было бы еще меньшим). Проблема здесь, на наш взгляд, кроется гораздо глубже и заключается в следующем.

Основываясь на трудах таких российских и иностранных ученых, как Б. Н. Чичерин, Я. М. Магазинер, М. Прело, О. Е. Кутафин, В. Д. Зорькин, Е. Ю. Бархатова, Р. Иеринг, отметим, что понятия «народ» и «государство» во многом отождествляются, а государственная власть не может существовать в отрыве от народа и составляет основу народного суверенитета, характеризующего демократическое госу-дарство3. Представляется, что государственная власть должна быть именно продуктом реализации народной воли, а народные избранники, наделенные публичной властью, - выбираться народом из своей среды как лучшие его представители, обладающие высокими морально-этическими качествами и способные решать общественно важные задачи. Иначе говоря, как писал В. И. Фадеев, народное представительство имеет духовную природу, духовно-нравственное содержание4.

Между тем на практике выборы представляют собой лишь механический процесс наделения властными полномочиями тех или иных

РОССИЙСКОЕ ПРАВО

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

лиц, а правоотношения с участием избирателей и избранных кандидатов прекращаются по окончании избирательной кампании. Полнота выражения воли народа не обеспечивается в связи с отсутствием порога явки на выборах. Поскольку учитывается волеизъявление лишь небольшой части населения, растет разрыв между народом и его наделенными публичной властью представителями. К сожалению, во многом это следствие и недоработки системы избирательных комиссий, вызванной, в том числе, несовершенством избирательного законодательства.

Так, информирование избирателей, как составная часть института информационного обеспечения выборов, осуществляется системой избирательных комиссий только во время избирательной кампании. Вместе с тем, как справедливо отметили Ю. А. Веденеев и С. Д. Князев, избирательные правоотношения существуют и в период между выборами5.

Работу избирательных комиссий необходимо переводить на постоянную основу с опорой на профессионализм их членов

В качестве информирования за пределами избирательной кампании следует рассматривать опубликование сведений о численности избирателей в каком-либо субъекте Российской Федерации с разбивкой согласно административно-территориальному делению или по муниципальным образованиям на территории соответствующего региона. Информировать избирателей о сроках и порядке совершения избирательных действий, в том числе выходящих за временные рамки избирательной кампании, необходимо постоянно, включая довыборный и поствыборный перио-ды6. Это особенно актуально в свете того, что большинство обращений, поступивших в избирательные комиссии Москвы в ходе избирательной кампании в 2016 г., касалось именно получения разъяснений о порядке участия в выборах или информации о зарегистрированных кандидатах и политических партиях.

Нужно рассмотреть и вопрос о преподавании в рамках получения среднего образования в общеобразовательных школах основ конституционного права. Молодые люди вправе после окончания школы принимать участие в выборах, но при этом не имеют за плечами большого жизненного опыта, а ведь на выборах должен голосовать не бездумный, а политически сознательный избиратель7.

Безусловно, для этого работу избирательных комиссий необходимо переводить на постоян-

ную основу с опорой на профессионализм их членов, а также пересмотреть сложившуюся систему формирования таких комиссий.

В первую очередь следует уйти от партийного принципа назначения членов комиссий, приоритет которого установлен отдельными положениями ст. 20-22, 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ «О гарантиях»)8. Так, кандидатура, предложенная парламентской партией или партией, представленной в парламенте субъекта Российской Федерации, назначается в состав комиссии в обязательном порядке. Однако на практике партийный член комиссии заинтересован прежде всего в обеспечении интересов выдвинувшей его политической партии.

Например, на основании обращения лидера одной из политических партий, принимавших участие в выборах депутатов Московской городской Думы в 2009 г., решением суда был проведен повторный подсчет голосов избирателей по одному из избирательных участков. Суть претензий заявителя сводилась к тому, что он и члены его семьи приняли участие в голосовании на своем избирательном участке и отдали голоса за партию «Яблоко». Однако в официальных итогах голосования избирательных бюллетеней с отметками избирателей в пользу этой партии не значилось. В результате повторного подсчета голосов избирателей было установлено, что избирательные бюллетени с отметками избирателей в пользу «Яблока» лежали в пачке избирательных бюллетеней за другую партию9.

Более того, на практике, к сожалению, все чаще встречаются случаи, когда назначенные по предложению политических партий члены комиссий в работе своей комиссии участия не принимают, видя своей задачей только контроль за ее работой и получение копий итоговых документов для последующего отчета10.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что участие в деятельности избирательных комиссий, т. е. специальных коллегиальных органов, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение выборов, является одной из форм реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в управлении делами государства11. При осуществлении своих полномочий избирательные комиссии «действуют прежде всего в интересах граждан как носителей избирательных прав, что соответствует статье 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека

2017. № 1

и гражданина выступают важнейшей обязанностью государства, его органов и должностных лиц. В этом смысле формирование избирательных комиссий, организация их деятельности и обеспечение полномочий как самих комиссий, так и их членов приобретают, по существу, статус гарантии избирательных прав граждан»12.

Таким образом, избирательные комиссии, как и представительные органы государственной власти, к числу которых относится Государственная Дума, являются представителями народа, институтом гражданского общества.

В связи с этим видится целесообразным возвращение к практике правового регулирования данного вопроса, существовавшей в СССР. Так, ст. 24 Закона РСФСР от 3 августа 1979 г. «О выборах в местные Советы народных депутатов РСФСР» предусматривала, что избирательные комиссии по выборам в местные Советы народных депутатов РСФСР образуются из представителей от организаций Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного ленинского коммунистического союза молодежи, кооперативных и других общественных организаций, от трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям, а окружные и участковые избирательные комиссии образуются также из представителей от общественных сельских, уличных, квартальных, домовых комитетов, женсоветов, советов ветеранов войны и труда13.

Практика формирования составов избирательных комиссий того периода показывала необходимость включения в избирательные комиссии представителей всех социальных групп и профессий. В приведенной норме обращает на себя внимание акцент на внесении предложений по кандидатурам в составы комиссий по территориальному признаку (месту жительства) и по профессиональному (от трудовых коллективов). Основным критерием формирования состава избирательной комиссии в тот период был социальный состав населения соответствующей территории.

Стоит задуматься и об ужесточении требований к кандидатам в составы избирательных комиссий в части обеспечения их объективности и добросовестности при работе в комиссии. Так, ФЗ «О гарантиях» устанавливает ряд ограничений: не могут быть членами комиссий депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; выборные должностные лица, а также главы местных администраций; судьи (за исключением судей, находящихся в отставке), прокуроры (пп. «г», «д», «е» п. 1 ст. 29).

По мнению Конституционного Суда РФ, «для обеспечения надлежащего осуществления избирательными комиссиями возложенных на них публично значимых функций в законе могут быть определены обстоятельства, при которых гражданин Российской Федерации не может исполнять полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса». Это позволило бы исключить участие в работе избирательных комиссий лиц, если есть веские основания (личного, служебного, семейного и др. характера) сомневаться в независимом, беспристрастном и правомерном исполнении ими полномочий по подготовке и проведению выборов и референдумов, обеспечению реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации14.

Считаем необходимым разработать и ввести в научный и правовой оборот концепцию кодекса этики работника избирательной системы

При этом устанавливая прямой запрет на участие в работе избирательной комиссии представителей законодательной и судебной власти, законодатель допускает возможность назначения в состав избирательной комиссии представителей органов исполнительной власти. Более того, согласно п. 5 ст. 22 ФЗ «О гарантиях» до половины избирательной комиссии может состоять из государственных и муниципальных служащих.

На наш взгляд, стоит задуматься о том, чтобы, как предлагал Ю. А. Веденеев, вообще выделить систему избирательных комиссий в отдельную, четвертую ветвь власти15. Кроме того, считаем необходимым разработать и ввести в научный и правовой оборот концепцию кодекса этики работника избирательной системы. Подобный институт, зарекомендовавший себя с положительной стороны, давно существует в сфере правосудия, адвокатуры, государственной службы. Данные меры позволят противостоять попыткам использования статуса члена комиссии для достижения личных целей, противоречащих общественным интересам: к сожалению, упомянутый статус достаточно часто используется для уклонения от ответственности за совершение административного правонарушения (для привлечения члена комиссии к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, необходимо согласие прокурора субъекта Российской Федерации в соответствии с п. 18 ст. 29 ФЗ «О гарантиях»,

РОССИЙСКОЕ ПРАВО

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

что в ряде случаев используется для злоупотреблений).

Представляется целесообразным дополнить ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, предоставив Центральной избирательной комиссии Российской Федерации право законодательной инициативы. Полагаем, что во многом именно отсутствием учета практического опыта по организации избирательного процесса можно объяснить недостатки в сфере правового регулирования порядка проведения выборов и референдумов.

Думается, что такой подход к решению вопросов формирования и функционирования системы избирательных комиссий позволит более качественно организовать избирательный процесс, квалифицированно защищать избирательные права его участников, прежде всего избирателей, повысить профессионализм и ответственность работников избирательной системы. Все это в совокупности с упрощением ряда избирательных процедур будет способствовать устранению непреднамеренных ошибок, возникающих при организации голосования и установлении его итогов и вызванных во многом крайней сложностью отечественного избирательного законодательства. По сути, от уровня доверия избирателей к работе системы избирательных комиссий зависят достоверность результатов выборов, их справедливость в глазах всего общества.

1 Официальный сайт ЦИК России // URL: http:// www.vybory.izbirkom.ru/region/region/izbirkom?action= show&root=1&tvd=100100067795854&vrn=100100067 795849ion=0&global=1&sub_region=0&prver=0&p ronetvd=0&vibid=100100067795854&type=242.

2 Официальный сайт ЦИК России: URL: http://www. vybory.izbirkom.ru/region/region/izbirkom?action=show &root=1&tvd=100100028713304&vrn=10010002871329 9ion=0&global=1&sub_region=0&prver=0&pronetv d=null&vibid=100100028713304&type=242; http://www. vybory.izbirkom.ru/region/region/izbirkom?action=show& root=1&tvd=100100021960186&vrn=100100021960181& region=0&global=1&sub_region=0&prver=0&pronetvd=n ull&vibid=100100021960186&type=242.

3 Подробнее см.: Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 91; Зорькин В. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., пересмотр. М., 2011. С. 47; Чичерин Б. Н. Собственность и государство: избр. тр. СПб, 1998. С. 249; Магазинер Я. М. Общее учение о государстве: 2-е изд. Пг., 1922. С. 107; Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957. С. 374-376; Барха-

това Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный): 2-е изд., перераб. и доп. М., 2015. С. 4; Марченко М. Н. Теория государства и права: хрестоматия. М., 2004. Т. 1: Государство. С. 357.

4 Фадеев В. И. Народное представительство: мо-ногр. М., 2015. Ч. 1: Историко-теоретические корни. С. 5.

5 Веденеев Ю. А., Князев С. Д. Избирательные правоотношения: понятие, политико-правовое содержание и структура // Журн. рос. права. 1998. № 10/11. С. 73.

6 См., например: Реут Д. А. Информирование избирателей как гарантия реализации активного избирательного права граждан в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. С. 182-183.

7 Подробнее см.: Чиркин В. Е. О пропорциональной избирательной системе с преференциальным вотумом // Журн. рос. права. 2013. № 6. С. 85.

8 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

9 На участке Сергея Митрохина нашлись 16 голосов в поддержку «Яблока» // URL: http://www.kommersant. ru/doc/1261611.

10 Избирательный дефицит. Очереди из желающих поработать на выборах мы не видим // URL: http://www. mk.ru/politics/article/2009/10/20/371086-izbiratelnyiy-defitsit.html.

11 Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 г. № 14-П по делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А. М. Малицкого // СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3552.

12 Определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2007 г. № 160-О-П по жалобе федерального государственного учреждения «Маганский лесхоз» на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 19 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 20. Ст. 2453.

13 Ведомости ВС РСФСР. 1979. № 32. Ст. 784.

14 Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 г. № 14-П по делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А. М. Малицкого.

15 Веденеев Ю. А. Избирательная власть: исторический контекст, политико-правовая сущность и механизмы осуществления // Бюл. ЦИК России. 1995. № 2. С. 42.