Реализация права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления в контексте расширения института непрямых выборов

УДК 342.25

реализация права граждан российской федерации на осуществление местного самоуправления в контексте расширения института непрямых выборов

© Шишкин С. И., лаврик м. А., 2014

Иркутский государственный университет, г. Иркутск ОАО «Морской порт Санкт-Петербург», г. Санкт-Петербург

В статье рассматривается реализация права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления в контексте реформы местного самоуправления, предполагающей расширение института непрямых выборов. Исследуются, в частности, вопросы изменения формата формирования депутатского корпуса в ходе реформы местного самоуправления, система многоступенчатых выборов как тенденция элитизации электората, проблема электорального абсентеизма в контексте изменения законодательства о местном самоуправлении. Реформа местного самоуправления также представлена в качестве предпосылки формирования системы «цивилизованного лоббизма» в Российской Федерации.

Ключевые слова: местное самоуправление; городской округ; внутригородской район; непрямые выборы; многоступенчатые выборы; элитизация; абсентеизм; лоббизм.

Современный этап в развитии правового статуса личности характеризуется широким признанием права человека на участие в решении вопросов публичной сферы, будь то право на участие в управлении делами государства или право на осуществление местного самоуправления. При этом конкретный объем участия индивида в решении тех или иных вопросов публичного характера в разных странах отличается. Показательным является рассмотрение соотношения лиц, занятых в государственных органах, и лиц, осуществляющих профессиональную деятельность в органах местного самоуправления. Наибольшая степень децентрализации проявляется в унитарной Швеции, где только 17 % всех служащих заняты в государственных органах, а 83 % работают в муниципалитетах. Интересно отметить, что две трети всех муниципальных служащих Швеции отнесены к «низовому» уровню местного самоуправления [1].

Для понимания степени приближенности власти к населению также имеют значение вопросы о том, как организовано разделение территории на участки, в рамках которых осуществляют свою деятельность органы местного самоуправления и местные органы государственной власти.

Мировой опыт не выработал универсальной формулы определения оптимального

размера территории, в рамках которой осуществляется местное самоуправление, а также не дается однозначного ответа на вопрос о том, какие проблемы должны решаться населением непосредственно, а какие через выборные и иные органы. При этом свою административную несостоятельность и политическую нежизнеспособность демонстрируют как мельчайшие общины, так и очень крупные города (именуемые в Англии oversize), а подавляющее большинство вопросов местного самоуправления решается все же органами местного самоуправления, а не населением непосредственно (за исключением разве что Швейцарии, где с XIX в. в 80 % муниципалитетов решения принимаются на собраниях общин и местных референдумах) [2].

Понимая под правовыми приоритетами правовые установления, правоположения, правовые позиции, предопределяющие в силу их значимости первоочередность реализации в процессе решения конкретных задач и достижения общественно значимых целей [3], можно однозначно утверждать, что при принятии в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] таковыми как раз и являлись приближение власти к населению, формирование оптимальных территориальных основ местного самоуправления и обес-

печение населению реальной возможности решать основной объем местных дел.

Вместе с тем по прошествии десяти лет с момента начала реформы, отправной точкой которой послужило принятие указанного Федерального закона, отмечается, что «в сознании населения местное самоуправление не стало самой близкой к ним властью, на что так рассчитывали идеологи реформы» [5], а «конституционный образ местного самоуправления так и остался конституционной идиллией» [6]. Следует согласиться с предположением о том, что одной из причин отсутствия или слабости местных сообществ в России является отсутствие навыков кооперации и низовой организации коллективного действия, а также отсутствие понимания общности интересов и эффективности их коллективного отстаивания, наряду с другими политическими традициями нашей страны [7].

В условиях сложившейся ситуации, ссылаясь на потерю связи между населением и городской властью в крупных городах и на фактический переход решения вопросов местного значения от поселений к муниципальным районам, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона № 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8], на момент написания настоящей статьи принятый в первом чтении.

Согласно концепции законопроекта, двухуровневую модель организации местного самоуправления предлагается распространить на крупные города, для чего вводятся два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. При этом представительные органы указанных городских округов, а также муниципальных районов предлагается формировать исключительно из представителей уже сформированных органов муниципальных образований, входящих в состав городского округа с внутригородским делением или муниципального района соответственно. Глава муниципального района и глава городского округа с внутригородским делением будут избираться из составов органов указанных муниципальных образований. Главы же администраций муниципального района и городского округа с внутригородским деле-

нием будут назначаться на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Формирование конкурсной комиссии авторами законопроекта представляется следующим: половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Рассмотрим предлагаемые нововведения с точки зрения реализации права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, предварительно отметив, что законопроект уже вызвал как тирады о сворачивании демократических процессов в связи с опасением партии «Единая Россия» потерять власть в регионах, так и доводы об относительно недавнем завершении предыдущей реформы местного самоуправления [9].

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации [10], народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 32 Конституции, граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом, в соответствии со ст. 12 Конституции, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сама по себе практика создания двухуровневой системы местного самоуправле-

ния с возможностью опосредованного, многоступенчатого формирования органов местного самоуправления второго уровня представляется как в целом не противоречащей изложенным нормам, так и укладывающейся в мировую практику осуществления местного самоуправления [11].

Вместе с тем следует обратить внимание на следующие обстоятельства.

В теории публичного права выборы подразделяются на прямые и непрямые, при этом под прямыми выборами понимается способ волеизъявления, предполагающий возможность прямого выражения избирателями своего отношения к кандидатам, а непрямые выборы, в свою очередь, подразделяются на косвенные (воля избирателей опосредуется специально созданной избирательной коллегией) и многостепенные (воля избирателей опосредуется постоянно действующим представительным учреждением, выполняющим и иные функции помимо избрания другого органа или должностного лица) [12].

Со ссылкой на то, что при использовании многостепенных выборов «увеличивается устойчивая связь властной системы, устанавливается тесная связь между представительными органами и избранными ими лицами, повышается профессионализм кандидатов», современными исследователями делается вывод о том, что «непрямые выборы вполне вписываются в современную демократическую российскую форму правления» [13].

В этой связи интересно отметить, что многостепенные выборы были характерны для избирательной системы Российской империи, которую В. И. Ленин называл «издевательством над идеей народного представительства» [14]. Указанное обстоятельство, однако, не помешало большевикам после неутешительных результатов прямых выборов в Учредительное собрание именовать систему буржуазного представительства пройденным этапом и обосновать ориентацию на формирования системы Советов посредством адаптации идеи непрямого представительства.

В своем последнем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин, говоря о процедуре избрания губернаторов, указывал на недопустимость «подменять проблему укрепления единства исполнительной власти и повышения ответственности

региональных властей ностальгическими воспоминаниями о тех временах, когда федеральный центр мог в одностороннем порядке снимать и назначать руководителей субъектов Российской Федерации. Тем более опасно рассуждать о целесообразности отказа от существующего принципа избрания губернаторов населением региона или переходе к выборам региональных руководителей местными законодательными органами. От таких «непрямых» выборов — прямой путь к воссозданию старой «исполкомовской» вертикали, а значит — к слому всего ныне существующего конституционного порядка, к фактической ликвидации федеративных основ государства» [15]. Далее первый Президент Российской Федерации отметил: «С тех же позиций нужно подходить и к проблеме местного самоуправления. Ни Конституция, ни федеральное законодательство не позволяют посягать на выборность и независимость его органов» [16].

Однако спустя десять лет после указанного Послания Президента Конституционный Суд Российской Федерации признает не противоречащими Конституции Российской Федерации положения федерального законодательства, предусматривающего возможность формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав данного муниципального района, и депутатов представительных органов этих поселений [17]. Напомним, что законопроект 2014 г. предлагает сделать указанную процедуру единственно возможной.

Конституционный Суд подчеркнул, что, закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве основного свойства и принципа взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, а должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством, а также подчеркнул, что представительный орган муниципального района, сформированный из представителей поселений, сохраняет устойчивую публично-правовую связь с населением.

Позиция российского конституционного правосудия по рассматриваемому вопросу не была однозначно принята как среди судей Конституционного Суда, так и в ака-

демической среде. Так, судья В. Г. Яро-славцев в особом мнении отметил, что «народовластие является существенным элементом и качественным показателем демократического правового государства как такового», откуда «с очевидностью следует, что отчуждение народа от принятия государственно-властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов государственно власти, ведет к искажению самой сути такого государства», а «устойчивая законодательная парадигма, направленная на отмену прямых выборов при формировании как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, ведет к застойным явлениям в жизни общества». Судья Г. А. Гаджиев, также изложивший особое мнение по делу, указал, что «формат выборов — это всегда вопрос о том, есть ли шанс у воли народа трансформироваться в волю органов государства»; муниципальные районы, формируемые в соответствии с изменившимся законодательством, «представляют собой реминисценцию советских районных советов. А между тем муниципальные районы являются самостоятельными муниципальными образованиями, на территориях которых реализуется право жителей района на самостоятельное решение вопросов местного значения района. Они не являются производными от поселенческих муниципальных образований структурами».

В научной литературе отмечалось, что подобное законодательство умаляет конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, входит в противоречие с российским избирательным законодательством, не знающим института непрямых выборов, и выхолащивает суть местного самоуправления [18].

Вместе с тем сторонники моделей, предусматривающих элементы непрямого представительства в местном самоуправлении, отмечают следующие преимущества: политические (обычно муниципальные выборы характеризуются низкой явкой избирателей, в связи с чем встает вопрос о легитимности избранных органов и должностных лиц), экономические (прямые выборы формируются из местных бюджетов), имиджевые (не используются грязные технологии) [19].

В качестве основных проблем подобных моделей отмечаются: повышенная веро-

ятность последующих социальных взрывов, фактическое сведение на нет возможности обновления местной политической элиты, невозможность для новичков заручиться депутатской поддержкой, переход оценки деятельности органов местного самоуправления в закрытую и кулуарную сферу [20].

Следует согласиться с применимостью к рассматриваемой ситуации в сфере местного самоуправления вывода о том, что «сама по себе замена прямых выборов непрямыми или назначением при формировании государственных органов не уничтожает публичного представительства, но делает его менее демократичным» [21].

То обстоятельство, что предлагаемая модель формирования органов местного самоуправления второго уровня представляется в качестве исключительной и не предполагающей альтернативного выбора со стороны местного сообщества может вызвать нарекания со стороны набирающего обороты в юриспруденции синергетиче-ского подхода, сторонники которого отмечают, что в переходной правовой системе, к которой относится и правовая система Российской Федерации, должны присутствовать свободные зоны, где может зарождаться самоорганизация. В «заурегулиро-ванных» правовых системах с излишне жесткими программами функционирования возможности самоорганизации ограничены, в результате чего переходные процессы могут протекать болезненно, с тяжелыми потерями [22].

Не будет преувеличением сказать, что местное самоуправление — это одна из тех сфер гражданского общества, которая находится на участке наиболее пристального внимания политического руководства, причем не только в России, но и других странах. В частности, отмечается, что «противоречие между принципами самоуправления и централизации постоянно проявлялось во французской истории: тот или иной принцип получал наибольшее развитие в зависимости от политического режима» [23]. О введении конструкции сити-менеджеров в крупных российских городах в качестве одной из метаморфоз современной муници-пально-правовой политики говорит А. Н. Костюков, отмечающий, что процесс носит явно выраженную политическую окраску, характеризуется как некий «федеральный тренд», который с поразительным рвением подхватили органы государствен-

ной власти субъектов Федерации», что, однако, не свидетельствует об эффективности данной модели, поскольку практика, в частности зарубежная, пришла к выводу об эффективности данной модели только в малых и средних городах, а «повсеместное и объективно необусловленное внедрение модели сити-менеджера является губительным для местного самоуправления как конституционной ценности». В качестве причин указанного отмечается, в частности, фактическая зависимость сити-менеджеров от глав регионов [24].

И если еще при комментировании ранее действующего Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [25] отмечалось, что «анализ законов некоторых субъектов Федерации и уставов муниципальных образований приводит к выводу, что стремление удержать исполнительные органы местного самоуправления в сфере влияния администрации, стоящей выше рангом, далеко не исчезло», что «противоречит основополагающему принципу самоорганизации управления в местных сообществах» [26], то дискуссия в отношении последнего законопроекта, реформирующего местное самоуправление в России, происходит в контексте уже иного политико-правового климата, вектора развития и восприятия мировых политико-правовых ценностей, одной из которых является местное самоуправление, что проявляется, с одной стороны, в более массовой общественно-политической поддержке в России инициатив, которые в бытность предыдущего федерального закона о местном самоуправлении не могли быть восприняты столь положительно, а с другой — в полном неприятии проекта закона отдельными комментирующими его экспертами. Так, новый виток реформы местного самоуправления уже называется «ликвидационной реформой» [27], при этом отмечается как еще большая зависимость органов местного самоуправления от администрации субъектов Федерации, что будет результатом реализации реформы, так и нерешение проектом закона проблемы финансового обеспечения местного самоуправления, указание в проекте на возможные неопределенные дополнительные вопросы местного значения, которые должны решать городские округа с внутригородским делением, констатируется отмена

выборов глав муниципальных районов, глав городских поселений, глав городских округов с внутригородским делением, глав внутригородских районов, депутатов представительных органов муниципальных районов и депутатов городских округов с внутригородским делением [28]. «Устанавливая этот порядок, власть пытается решить давнюю проблему конфликтов между мэрами столичных городов и губернаторами в пользу последних», — так звучит вывод автора термина «ликвидационная реформа» [29].

При этом даже органы государственной власти субъектов Российской Федерации, не замеченные в поразительном рвении подхватить последнюю федеральную инициативу, а именно одобрившие проект нового федерального закона, так скажем, с замечаниями (в частности, относительно отсутствия четких критериев для определения городских округов, которым будет присвоен новый статус, непредусмотренности проектом закона формы волеизъявления населения по указанному вопросу), в целом положительно высказываются о законопроекте, отмечая, что он «позволит в крупных городах более эффективно осуществлять обеспечение жизнедеятельности населения» [30].

В заключение хотелось бы расставить некоторые акценты по рассматриваемому вопросу и тем эффектам, к которым может привести принятие проекта Федерального закона № 469827-6.

Итак, помимо небесспорности реформы как таковой, отметим следующее:

1. Система многоступенчатых выборов как тенденция элитизации [31] электората. Перенос центра тяжести при избрании органов городских округов с внутригородскими районами и муниципальных районов с населения на органы муниципальных образований, входящих в указанные, приведет к элитизации электората, под которым понимается избирательный корпус по формированию соответствующих органов. Как уже было отмечено, указанное будет способствовать консервации местных политических элит и создаст практические препятствия для проникновения в местную власть новых людей. Хотелось бы верить, что предложенный порядок формирования конкурсных комиссий для наделения полномочиями глав администраций муниципальных образований второго уровня (в частности, формирование половины состава указанных

комиссий высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации) не будет способствовать усилению «сочетания своекорыстия и холопства», издревле служивших «родовыми чертами российских вельмож» [32].

2. Интересным представляется рассмотрение исследуемой проблематики с позиций изучения вопросов электорального абсентеизма. Как было отмечено, муниципальные выборы традиционно характеризуются низкой явкой избирателей. Абсентеизм в данном случае выступает не как следствие предполагаемых изменений законодательства, а как предпосылка и один из побудительных мотивов реформирования. Вместе с тем надлежит учитывать, что, с одной стороны, признаки неблагополучия в избирательном праве нельзя списать лишь на его собственные дефекты и имеет место свидетельство утраты ценностной мотивации выборов [33], а с другой — в современной социологии отмечается, что сложившиеся представления об абсентеистах как о людях, обладающих низким социальным статусом, оттесненных на периферию общественных отношений и принадлежащих к старшей возрастной группе, не соответствуют действительности: в своем подавляющем большинстве абсентеистами являются люди с развитым политическим сознанием, со сформировавшейся способностью к критическому восприятию действительности, прочными политическими убеждениями, потенциально готовыми к активной политической деятельности [34].

3. Реформа местного самоуправления также может быть представлена в качестве предпосылки формирования системы «цивилизованного лоббизма» в Российской Федерации. Для «цивилизованного лоббизма» («легального») в отличие от «теневого» («дикого») характерны, как правило, наличие законодательной базы, регулирующей лоббистскую деятельность, легальные источники дохода лоббистских организаций, достижение компромисса между различными группами давления [35]. Несмотря на рассмотрение «цивилизованного лоббизма» в качестве связующего звена и посредника между государством, институтами гражданского общества и бизнеса [36], встречаются и трактовки, согласно которым лоббизму необходимо противодействовать как явлению, которое не соответствуют народному представительству, поскольку

противоречит его сути [37]. И в этой связи элитизация электората при формировании органов городских округов и муниципальных районов, отсутствие прямой непосредственной связи между жителями муниципальных образований и сформированными муниципальными органами второго уровня могут стимулировать развитие лоббизма как явления при решении вопросов местного значения, и принципиально важным в этой связи представляется создание таких механизмов, которые смогут обеспечить прозрачность и общественный контроль за деятельностью лоббистских структур (в частности, при решении вопросов городской застройки, где сталкиваются интересы местного сообщества, заключающиеся в сохранении и поддержании в надлежащем состоянии исторической застройки, и интересы бизнеса, направленные на освоение городского пространства в целях максимального извлечения прибыли [38]).

Подписанный 29 октября 2004 г., но так и не вступивший в силу Договор о введении Конституции для Европы знаменателен для публично-правовой сферы тем, что обозначил в перечне конституционных прав человека новое право — «право на хорошее (эффективное) управление» (right to good administration) [39]. Завершая рассмотрение вопроса о реализации права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления в контексте расширения института непрямых выборов, хотелось бы выразить надежду на то, что если проект Федерального закона № 469827-6 будет принят, то практика его реализации и дальнейшее реформирование законодательства будут осуществляться с учетом обозначенных в настоящей статье рисков и проблемных положений и в конечном счете будут способствовать формированию в России права граждан на эффективное (и осуществляемое исключительно в интересах местного населения) управление при решении вопросов местного значения. q

1. Волльманн Х. Пути развития и реформирования систем местного самоуправления в европейских странах / / Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. Сер. Политология. 2003. № 3. С. 69. Подробнее об организации и функционировании местного самоуправления в Швеции см.: Шишкина Н. Э. Местное самоуправление в Швеции в свете мирового опыта // Сиб. юрид. вестн. 1998. № 2. С. 46—50; Местное самоуправление в Швеции. Традиции и реформы / С. Хэггрут, К. Кронваль, К. Рибердаль, К. Рюдебек. Стокгольм, 1996. 116 с.

2. Волльманн Х. Указ. соч. С. 72.

3. Морозова Л. А. Правовые приоритеты // Юрид. мысль. 2013. № 4 (78) С. 75.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 28 дек. 2013 г.) // Рос. газ. 2003. 8 окт.

5. Косинский П. Д., Абраменко О. А. Реформа местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы развития / / Вестн. Кемеров. гос. ун-та. 2013. № 1 (53). С. 255.

6. Чеботарев Г. Н. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 73.

7. См.: Усманова Р. М. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти / / Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 9. С. 11—17.

8. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] : проект Федер. закона № 469827-6. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/% 28Spravkanew%29? OpenAgent &Rn=469827-6&02

9. Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы // Эксперт. 2014. 14-20 апр. (№ 16). С. 81.

10. Конституция Российской Федерации : принята все-нар. голосованием 12 дек. 1993 г. (с изм., внес. Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. 2014. № 15. Ст. 1691.

11. См., напр.: Макаров И. И. Правовое регулирование организации местного самоуправления в Норвегии // Государство и право. 2009. № 3. С. 72-76.

12. См., напр.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник. М., 2013. 520 с.

13. Макарцев А. А. Новый порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: возврат к наделению полномочиями или дальнейшее развитие системы многостепенных выборов? // Гос. власть и местн. самоуправление. 2013. № 6. С. 8-10.

14. Цит. по: Саламатова М. С. Избирательная система Советской России 1918-1936 гг.: новые интерпретации // Актуальные проблемы рос. права. 2013. № 12. С. 1536.

15. Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) : послание Президента РФ Федер. Собр. от 30 марта 1999 г. // Рос. газ. 1999. 31 марта.

16. Там же.

17. По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова : постановление от 18 мая 2011 г. № 9-П // Рос. газ. 2011. 3 июня.

18. Кряжков В. А. Выборы в системе местного самоуправления: конституционно-правовая модель, тенденции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 53-56.

19. Антипьев К. А. Выборность и назначаемость в системе местного самоуправления // Гос. власть и местн. самоуправление. 2012. № 9. С. 19-22.

20. См.: Там же.

21. Филиппова Н. А. Право публичного представительства // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 21.

22. См.: Современные методы исследования в правоведении / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. Саратов, 2007. 559 с

23. Болотина Е. В. Организация и функционирование местных учреждений во Франции в 1789-1815 гг. // История государства и права. 2006. № 6. С. 48.

24. Костюков А. Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 48-57.

25. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // Рос. газ. 1995. 1 сент.

26. См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. 460 с.

27. Илюшин Д. Ликвидационная реформа местного самоуправления [Электронный ресурс]. URL: http://smartpo-werjournal.ru/2603141/

28. Там же.

29. Там же.

30. Об отзыве на проект Федерального закона № 4698276 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] : постановление Тамбов. обл. думы № 1111 от 28 марта 2014 г. URL: http://www.tambovoblduma.ru/

31. Под элитизацией понимается процесс формирования элит; под политической элитой в современных общественных науках понимается особая социальная группа, обладающая монополией на принятие решений, самосознанием и привилегиями (См.: Осипов А. В. Формирование российской политической элиты в условиях мнимого конституционализма // Философия права. 2013. № 5 (60). С. 41).

32. Осипов А. В. Указ. соч. С. 42.

33. См.: Арановский К. В. Всеобщее избирательное право в его ценностных основаниях и издержках // Рос. юрид. журн. 2010. № 4. С. 67-75.

34. Джандубаева З. З. Абсентеизм как феномен современной российской практики : автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2005. С. 19.

35. Государственная власть и лоббизм: проблемы и противоречия развития российского политико-правового пространства : монография / под общ. ред. А. Ю. Мордовцева. М., 2011. С. 232.

36. Там же. С. 218.

37. См.: Колосова Н. М. Лоббизм и коррупция // Журн. рос. права. 2014. № 2. С. 53-59.

38. См.: Тыканова Е. В. Влияние городских политических режимов на ход оспаривания городского пространства (на примере Санкт-Петербурга и Парижа) // Журн. социологии и соц. антропологии. 2013. Т. 16, № 3 (68) С. 112-123.

39. См.: Барциц И. Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 64.

список литературы

Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. / Рос. газ. -1993. - 25 дек.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28 дек. 2013 г.) // Рос. газ. - 2003. - 8 окт.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // Рос. газ. - 1995. - 1 сент.

По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова : постановление от 18 мая 2011 г. № 9-П // Рос. газ. - 2011. - 3 июня.

Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) : послание Президента РФ Федер. Собр. от 30 марта 1999 г. // Рос. газ. - 1999. - 31 марта.

О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] : проект Федер. закона № 469827-6. - URL: ? 0penAgent&Rn=469827-6&02

Об отзыве на проект федерального закона № 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] : постановление Тамбов. обл.

думы № 1111 от 28 марта 2014 г. - URL: http://www.tambovoblduma.ru/

Антипьев К. А. Выборность и назначаемость в системе местного самоуправления / / Гос. власть и местн. самоуправление. — 2012. — № 9. — С. 19-22.

Арановский К. В. Всеобщее избирательное право в его ценностных основаниях и издержках / / Рос. юрид. журн. — 2010. — № 4. — С. 67—75.

Барциц И. Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки // Конституционное и муниципальное право. — 2013. — № 11. — С. 64—71.

Болотина Е. В. Организация и функционирование местных учреждений во Франции в 1789—1815 гг. // История государства и права. — 2006. — № 6. — С. 44—48.

Волльманн Х. Пути развития и реформирования систем местного самоуправления в европейских странах // Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. Сер. Политология. — 2003. — № 3. — С. 67—78.

Государственная власть и лоббизм: проблемы и противоречия развития российского политико-правового пространства : монография / под общ. ред. А. Ю. Мордовцева. — М. : Юрлитинформ, 2011. — 338 с.

Джандубаева З. З. Абсентеизм как феномен современной российской практики : автореф. дис. ... канд. социол. наук / З. З. Джандубаева. — М., 2005. — 20 с.

Илюшин Д. Ликвидационная реформа местного самоуправления [Электронный ресурс]. — URL: http://smartpowerjournal.ru/2603141/

Колосова Н. М. Лоббизм и коррупция // Журн. рос. права. — 2014. — № 2. — С. 53—59.

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Ю. А. Тихомирова. — М. : ИНФРА-М-НОРМА, 1999. — 460 с.

Косинский П. Д. Реформа местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы развития / П. Д. Косинский, О. А. Абраменко // Вестн. Кемеров. гос. ун-та. — 2013. — № 1 (53). — С. 251—256.

Костюков А. Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 6. — С. 48—57.

Кряжков В. А. Выборы в системе местного самоуправления: конституционно-правовая модель, тенденции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 9. — С. 53—56.

Макаров И. И. Правовое регулирование организации местного самоуправления в Норвегии // Государство и право. — 2009. — № 3. — С. 72—76.

Макарцев А. А. Новый порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: возврат к наделению полномочиями или дальнейшее развитие системы многостепенных выборов? / / Гос. власть и местн. самоуправление. — 2013. — № 6. — С. 8—10.

Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы // Эксперт. — 2014. — 14—20 апр. (№ 16). — С. 81—89.

Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник / А. А. Мишин. — М. : Статут, 2013. — 520 с.

Морозова Л. А. Правовые приоритеты // Юрид. мысль. - 2013. - № 4 (78). - С. 74-81.

Осипов А. В. Формирование российской политической элиты в условиях мнимого конституционализма / / Философия права. - 2013. - № 5 (60). - С. 41-44.

Саламатова М. С. Избирательная система Советской России 1918-1936 гг.: новые интерпретации // Актуальные проблемы рос. права. - 2013. -№ 12. - С. 1535-1542.

Современные методы исследования в правоведении / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. -Саратов : Изд-во Саратов. юрид. ин-та МВД России, 2007. - 559 с.

Тыканова Е. В. Влияние городских политических режимов на ход оспаривания городского пространства (на примере Санкт-Петербурга и Парижа) / / Журн. социологии и соц. антропологии. - 2013. - Т. 16, № 3. - С. 112-123.

Усманова Р. М. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти / / Гос. власть и местн. самоуправление. - 2012. - № 9. - С. 11-17.

Филиппова Н. А. Право публичного представительства / / Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 7. - С. 17-23.

Местное самоуправление в Швеции. Традиции и реформы / С. Хэггрут, К. Кронваль, К. Рибердаль, К. Рюдебек. - Стокгольм : [б. и.], 1996. - 116 с.

Чеботарев Г. Н. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2013. -№ 11. - С. 72-77.

Шишкина Н. Э. Местное самоуправление в Швеции в свете мирового опыта // Сиб. юрид. вестн. - 1998. - № 2. - С. 46-50.

The Realization of the Right of Russian Citizens on Implementation of Local Government in Context of the Expansion of Indirect Elections Institute

© Shishkin S., Lavrik M., 2014

In the article realization of the right of citizens of the Russian Federation on implementation of local government in a context of reform of the local government assuming expansion of institute of indirect elections is considered. Questions of change of a format of formation of a representative authorities, system of multistage elections as a tendency of an elitization of electorate, a problem of an electoral absenteeism in a context of change of the legislation on local government are investigated. Reform of local government is also presented as the prerequisite of formation of system «civilized lobbyism» in the Russian Federation.

Key words: local government; city district; intracity area; indirect elections; multistage elections; elitization; absenteeism; lobbyism.