Евразийский проект модернизации местной власти в современной России: социально-философские и политико-правовые аспекты

С.В. Бондарев

ЕВРАЗИЙСКИЙ ПРОЕКТ МОДЕРНИЗАЦИИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СОЦИАЛЬНО-ФИЛОСОФСКИЕ И ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Статья посвящена феномену местной власти в России, оказавшему значительное влияние на современные реформы. Автор сопоставляет осмысление природы местного самоуправления в отечественном (евразийском) и зарубежном (либеральном) научном дискурсе. Понимание особенностей модернизации местного самоуправления помогает более глубокому постижению возможностей различных проектов трансформации отечественной государственности.

Ключевые слова: местное самоуправление, реформы, гражданское общество, либерализм, консерватизм, государственная власть, местная власть, славянофилы, управление.

Проблема организации местной власти, конфигурация региональных властных структур, их права и обязанности, объем властной компетенции и способы достижения эффективного функционирования, взаимодействия государственных и муниципальных (местных) структур всегда были в центре внимания отечественных правоведов, философов, политических деятелей. Так или иначе, но традиция их изучения весьма стара: от эпохи Владимира Мономаха и Ивана IV до рубежа ХТХ-Х вв. Советские исследователи также внесли свой вклад в реализацию одной из возможных моделей (советской) политико-правовой институционализации местной власти и местного самоуправления в России.

Если же проследить общий эвристический и эпистемологический контекст рассмотрения институтов местной власти, можно выделить несколько ключевых положений:

1) институциональный профиль местной власти и вектор ее развития всецело зависят от принятой в Российском государстве либо разделяемой исследователями доктрины парадигмы соотношения «централизация-децентрализация» публичной власти;

2) особенности формирования органов местной власти и управления (сословный или бессословный характер, местные выборы* или система назначения «сверху» и др.);

3) критерии оценки эффективности местной власти и способы ее достижения;

4) специфика городского и сельского социально-правового пространства и др.

Кроме того, представители разных философско-правовых школ обращали внимание и на такие факторы развития местной власти и управления (самоуправления), как: природа функций и характер деятельности властных структур на местах; качественные характеристики избранных представителей и местных чиновников; практика политического лидерства как на общенациональном, так и на местном уровнях; степень руководства местными делами со стороны центра и институциональные формы контроля и др.

Именно понимание этих и иных моментов определяет содержание разных доктрин, а значит, и особенности предлагаемых проектов реорганизации местной власти. Так, М.Н. Катков отмечал: «Что нам нужно? Нам нужно... не самоуправление в том смысле, как оно исторически установилось в Англии: нам требуется хорошее управление, которое

обеспечивало бы законный порядок, личную и имущественную безопасность... необходимо так организовать местные управления, чтобы они были продолжением государства; требуется, чтобы государство - от центра до мельчайших местных обществ, городских и сельских - составляло один организм. Необходимо, чтобы местное самоуправление, даже самое мелкое, было живой частью государств, проводником его идеи, исполнителем его задач» [1, с. 263].

Впрочем, современные авторы также отмечают, что «не всегда можно провести четкую грань между представителями государственной администрации (прямым государственным управлением) на местах и исполнительными органами местного самоуправления (местной администрацией), поскольку последние зачастую наделяются государственными функциями» [2, с. 53].

В этом плане и евразийская доктрина государственно-правового строительства представляет огромный интерес для исследуемой проблемы. Евразийцами была предложена концепция России как особой цивилизации, обоснованием которой стали пространственный и этнокультурный критерии. Ее сторонники пытались разработать идеологию российского государственно-правового строительства, основанную на самобытных традициях, особенностях географического положения и исторического развития, а также национального состава.

В частности, в рамках евразийской политико-правовой модели подвергается критики большой «либеральный миф», а именно то, что под модернизацией чаще всего понимают ее вестернизированный («догоняющий» и др.) проект: восприятие и освоение теми или иными государствами и целыми регионами рыночных механизмов и демократических политических и юридиических моделей, получивших классическое воплощение в современной западной цивилизации.

Причем либеральная концепция модернизации, в свою очередь, также предполагает различение несколько типов этого процесса. Выделяют: «защитную модернизацию» (предпринималась правящими режимами Германии, Японии, России во второй половине XIX - начале XX вв. и включала умеренные либеральные реформы «сверху»); «догоняющую» модернизацию (неомодернизацию) стран третьего мира во второй половине XX в.; посткоммунистическую модернизацию, которая, к сожалению, задала тон и современному политико-правовому процессу в России; неомодернизацию на этнооснове, предполагающую соединение постмодернизационных (консервативных начал) и неомодернизационных стратегий, евразийство, представляющее собой еще в большей мере, чем антимодернизационные (хотя в чистом виде вряд ли можно найти таковые) доктрины, альтернативную (по отношению к описанным выше) стратегию государственно-правового строительства и являющееся к тому же российским «продуктом», созданным в условиях острого отечественного цивилизационного кризиса практически на рубеже имперского и советского проектов, и др.

Даже «основной вопрос», точнее - стратегический выбор постсоветского периода -либерализм (капитализм, рыночная экономика, олигархизм и т.д.) или социализм (плановая экономика, развитие социальной сферы, ограничение частной собственности, господство государственного сектора и т.д.) - сводится в начале ХХТ в. к дилемме: либо продолжение правовой политики либерализации, явившейся шоковой моделью реформирования, с целью «вхождения в европейскую семью народов», к которой Россия якобы принадлежит, либо переход к иной стратегии государственно-правового и социально-экономического развития, предполагающей национальные приоритеты, а соответственно, опирающейся на исторический опыт (историческую память), отработанные юридические и политические формы, имеющие место в России независимо от формационных перегородок, смены форм правления и государственного устройства, политических режимов и идеологических установок.

Таким образом, к концу 90-х гг. ХХ - началу XXI вв. в отечественном государственноправовом поле институционализированы две силы: либералы, предлагающие отказаться от всего ранее (веками) наработанного в области права, политики, экономики и рассматривать этот опыт как «блуждание заблудившегося государства» в дали от «прогрессивного человечества», под которым, естественно, понимаются исключительно западные государства,

принадлежащие к евроамериканскому (романо-германскому) миру, т.е. чтобы «обновиться» нужно сначала «самих себя испугаться», а затем начать с чистого листа; консерваторы (самых разных направлений и толков), считающие, что у такой державы, как Россия, достаточно собственного потенциала, политико-правового опыта и традиций (от которых просто невозможно отказаться в силу их архетипизации, укорененности) для формирования новой государственности и обретения, точнее - возвращения, того места и роли, которую это государство играло в мире в течение многих веков.

Кроме того, по большому счету «. задача науки состоит не в том, чтобы оправдывать противоречащую естественно-историческим процессам политическую практику. Она призвана на основе объективного анализа этих процессов выявлять определяющие социального прогресса, вырабатывать обоснованные рекомендации по оптимальной организации жизнедеятельности государства и общества и, конечно же, упреждать волюнтаризма политиков» [3, с. 16].

Необходимо иметь в виду «...когда мы говорим, что западная цивилизация началась с греков, мы должны осознавать следующее: греки начали величайшую революцию, которая, по-видимому, все еще находится в своей начальной стадии, а именно - в стадии перехода от закрытого общества к открытому» [3, с. 16]. Поскольку этот процесс далеко не одинаков там, где он протекал плавно, без зигзагов и попятных движений, и там, где он был осложнен внутренними и внешними институциональными искажениями и духовными деформациями, возникает вопрос: можно ли наметить какие-то существенные, устойчивые линии этого процесса?

Следует в полной мере согласиться с А.Г. Дугиным, рассматривающим евразийство в качестве формы российского традиционализма. Так, он отмечает: «Кроме того, евразийцы задались амбициозной целью выработать емкую формулу полноценного и непротиворечивого русского консерватизма - политической идеологии, основанной на Традиции, особости географического положения, специфики исторического цикла, в котором находится Россия. Православная традиция была для евразийцев важнейшим элементом их понимания истории. Евразийцы призывали бороться с “кошмаром” всеобщей европеизации, требовали “сбросить европейское иго”» [4, с. 476].

Евразийство прошло не простой путь утверждения своих идей. Так, ряд исследователей называют евразийство «псевдопатриотической доктриной». В соответствии с их мнением, А.Г. Дугин как один из основателей неоевразийства повторяет: «Фальшь в том, что Россия почерпнула имперостроительную стратегию от татар». В рамках той же фальшивой схемы оказывается, что Россия будто бы всегда была «многонациональной», и только евразийцы это обстоятельство оценили положительно. Русский народ рассматривается философом и его соратниками как сырье для изготовления евразийского проекта, объявленного «великой целью». Философ на месте принципов политической нации и государственного суверенитета видит некий «евразийский федерализм» со свободой всяческих этнокультурных автономий и местной многоукладное™ при централизме непонятно какого типа - во всяком случае имеется в виду не Россия, а некий Евроазиатский союз - аналог СССР, сохранявший якобы «архаическое национальное содержание и преемственность геополитическому призванию России».

В действительности ученый остается в рамках биполярного мышления, оправдывающего антизападничество. Запад объявляется «худшим из зол», и ему противопоставляется марксистский режим. Его представления о «цивилизационном плане», в который включается Россия, далеки от русских национальных интересов, приносящих в жертву евразийской утопии [5, с. 314-315].

В ответ на это А.Г. Дугин пишет: «Никогда в истории нашей страны мы не имели моноэтического государства. Уже на самом раннем этапе русский народ формировался через

сочетание славянских и финно-угорских племен. Затем в сложный этнокультурный ансамбль Руси влился мощнейший чингисхановский, татарский импульс. Русские не являются этнической и расовой общностью, имеющей монополию на государственность. Мы существуем как целое благодаря участию в нашем государственном строительстве многих народов, в том числе мощного тюркского фактора» [6].

Все исторические периоды сближения России с Западом рассматривались евразийцами как аномалия. И наоборот, всякое обращение к Востоку, к Азии понималось им как шаг духовного и политико-правового самоутверждения. Так, «осевым временем» Руси,

центральным парадигматическим моментом ее истории, когда идеальное и реальное как бы наложились друг на друга, является, например для Н. С. Трубецкого, двухсотлетний период Московской Руси.

Современный период государственного строительства также отмечен острыми дискуссиями по вопросу принципов организации обновленной федерации и местного самоуправления (местной власти) России. Тем не менее в итоге упорной борьбы и ряда политических компромиссов, результатами которых и стали Федеративный договор 1992 г. и Конституция России 1993 г., федеративное устройство Российского государства опирается (по мнению многих авторов) на своеобразную конституционно-договорную основу. «Наличие конституционно-договорной гибкости модели и есть тот самый каркас, та находка, которая позволяет нам сегодня смотреть с оптимизмом на будущее Российской Федерации. Наличие системы таких договоров не должно пугать и не должно ставить под сомнение единство нашего государства», - писал в начале 90-х гг. О.Г. Румянцев [7, с. 8].

Отметим, что «договорной элемент, вытекающий из принципа однотипности субъектов федерации, нельзя вводить в основу устройства такого многонационального и уникального государства, как Россия. Ее статус в интересах всеобщего мира и безопасности не может зависеть от дамоклова меча заключения каких-то пактов» [8, с. 326].

В этом плане вполне объяснимо и то, что реализация Федеративного договора -трудноразрешимая проблема. После заключения договора государственное устройство России не стабилизировалось, конституционно-договорная модель, очевидно, не только не привела к искомому устойчивому политико-правовому развитию, но и еще более осложнила и запутала национально-территориальную правовую политику государства*. Не прекратился,

а, наоборот, усилился, «парад суверенитетов, не разрешилась, а еще более обострилась проблема равенства республик с краями и областями как субъектами Федерации.

В настоящее время, исходя из смыслообразующих, социокультурных начал евразийского проекта национально-государственного устройства, целесообразным представляется политика сокращения до минимума возможностей применения договоров между центром и субъектами (ч. 3 ст. 11), а также между субъектами (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ) при разграничении предметов ведения и полномочий, и усиления регулирования отношений нормативно-правовыми актами и, прежде всего, Конституцией РФ. Договор как правовая форма государственного устройства является (в условиях отечественной геополитической и национально-территориальной реальности) предпосылкой разрушения Федерации и/или преобразования ее в конфедерацию, а также фактором ничем не обоснованного повышения уровня автономизации местной власти*. Заключение договоров порождало неравноправие субъектов и, как следствие, усугубляло их неравенство. Наращивание договорного процесса в условиях современного отечественного проекта институционализации федеративных отношений может привести к нестабильности общества в целом и граждан в частности, проживающих в различных по правовому статусу регионах. А это, в свою очередь, способно вызвать нестабильность самой российской государственности [9, с. 118].

Таким образом, развивая евразийский проект модернизации национальногосударственного устройства России, можно выделить наиболее удачные способы

сохранения целостности государства: это, во-первых, усиление единства государственной власти через четкую фиксацию этого положения в Конституции РФ; во-вторых, не предоставление субъектам права выхода из состава Федерации, а применение уже долгое время используемого международными организациями принципа консенсуса при принятии решений в отношении субъектов РФ, т. е. принципа удовлетворения желания всех субъектов, чьи интересы тем или иным образом затронуты; в-третьих, укрупнение субъектов Федерации и создание регионов, включающих два и более субъекта.

В этом же контексте исследователи выявляют главные принципы евразийской модели местной власти и управления:

а) отказ от копирования каких-либо западных версий и норм либеральной демократии;

б) широкое участие (точнее - соучастие) местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур (принцип «демотии»);

в) законодательное ограничение партийно-корпоративного влияния на органы местного самоуправления, участия местных отделений политических партий в деятельности местных представительных структур;

г) возможность создания земских советов и национальных представительств (при проживании на территории муниципального образования малых народов).

Ясно, что для реализации евразийских принципов политико-правовой организации местной власти необходимы существенные изменения Конституции РФ и законодательства. Поэтому вряд ли следует надеяться на их быстрое воплощение, однако в контексте незавершенности постсоветского государственного строительства их формулировка и обоснование имеют перспективное политико-правовое значение.

Литература

1. Катков М. Н. Империя и крамола. М., 2007.

2. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М., 1996.

3. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001.

4. Дугин А.Г. Философия политики. М., 2004.

5. Кольев А.Н. Нация и государство. Теория консервативной реконструкции. М.: Логос, 2005.

6. Независимая газета. 2001. 5 июня.

7. Румянцев О.Г. Новая Конституция для России: наши подходы // Конституционный вестник. 1990. № 12.

8. Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. Саратов, 1994.

9. Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности: Учеб. пособие. М.: Юрид. лит., 1998.

* Выборы структуры органов местного самоуправления зависят от следующих факторов: номенклатуры различных органов власти; способа отбора или назначения муниципальных чиновников; ответственности и характера взаимодействия между различными уровнями государственного управления в процессе их совместной деятельности.

* Ряд субъектов, подписавших Федеративный договор (Саха-Якутия, Башкортостан, Тува и др.), провозгласили свое «право» отказа от применения федеральных законов, приостановления их действия и даже денонсирования данного договора в одностороннем

порядке. Вообще после заключения данного акта в весьма сложном положении оказалась вся федеральная правовая система, не подготовленная к столь резкому изменению принципов строения законодательства.

*Унитарная теория федерализма, разработанная П. Лабандом и Г. Еллинеком, гласит, что все государственные объединения сводятся к двум категориям: либо это союзы, основанные на международном договоре